Francisco Alberto GÓMEZ SÁNCHEZ TORREALVA*

EFICACIA DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA EN PERÚ

Sumario:
A través del presente artículo el autor desarrolla una serie de consideraciones en torno a
la viabilidad de la democracia en nuestro país, para lo cual parte de aspectos doctrinarios
que serán contrastados con recientes eventos acontecidos en nuestro país y que ponen en
discusión la eficacia de esta institución.

Índice:
1. Introducción. 2. La democracia y su relación con la moralidad. 3. Estado social y
democrático de Derecho. 4. Inestabilidad democrática en Perú. 5. Conclusiones.

Base legal:
Constitución Política: Preámbulo y artículos 1° y 43°

1. Introducción

Construir un concepto en torno a la democracia constituye una ardua tarea debido a que la
discordancia entre aspectos formales y materiales evidencia que proposiciones legales,
como la contenida en el artículo 43° de la Constitución Política 1, no encuentran correlato en
la realidad, al advertirse una serie de conflictos sociales que revelan la disconformidad de la
población con aquellas autoridades que, en virtud de prácticas democráticas, fueron
elegidas para representarlos2.

Ello nos lleva a pensar que el concepto de democracia, entendido como “el sistema en que
el pueblo en su conjunto ejerce la soberanía y, en nombre de la misma, elige a sus
gobernantes”3 o como “el ‘gobierno del público en público’”4, no es efectivo y que en algún

*
Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Curso de Postgrado en Derechos Humanos por la
Universidad de Alcalá de Henares y Redfio. Candidato al Magíster en Derecho Constitucional y Derechos
Humanos por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Estudios en el Doctorado en Derecho y
Ciencias Políticas de la misma casa de estudios. Autor de los libros Proceso de hábeas corpus y Proceso de
cumplimiento (2008) y coautor del libro Proceso de inconstitucionalidad (2009). Miembro de la Sociedad
Iberoamericana de Derecho Médico- SIDEME, con sede en Uruguay. Se ha desempeñado como coordinador
del área de Derecho Constitucional de las editoriales Gaceta Jurídica y Grijley. Catedrático universitario de
Práctica de Derecho Procesal Constitucional en la Universidad San Juan Bautista. Expositor en temas
relativos a Derecho Constitucional. Comisionado de la Defensoría del Pueblo-Oficina del Callao. E-mail:
francisco_gst@hotmail.com.
1
Constitución Política del Estado
Artículo 43°.- “La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana (…)”.
2
Lo cual puede constatarse a través del 64° Reporte de Conflictos Sociales conocidos por la Defensoría del
Pueblo al 30 de junio de 2009, anotado con motivo de los trágicos sucesos de Bagua, en el cual se precisa la
existencia de 273 conflictos sociales, correspondiendo 83% a conflictos activos y 17% a conflictos en estado
latente (DEFENSORÍA DEL PUEBLO. “64° Reporte de Conflictos Sociales”. Lima, 2009, p. 1. Disponible
en: http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/objetos/paginas/6/44conflictos_-_reporte_64_-
_junio_2009.pdf. Revisado el 08 de marzo de 2010).
1
punto de su diseño se quiebra la coherencia entre lo propuesto por los dispositivos que
regulan la materia y la realidad donde los enunciados legales deben ser aplicados.

Esta situación revela la crisis de la democracia representativa en nuestro país, debido a que
lamentablemente el reconocimiento de la misma se ha dado desde una perspectiva
meramente formal, debido a que sólo se ha considerado suficiente erigir un concepto
formal, entendido desde la perspectiva de que “el principio democrático se materializa a
través de la participación directa, individual o colectiva de la persona como titular de una
suma de derechos de dimensión tanto subjetiva como institucional (derecho de voto,
referéndum, iniciativa legislativa, remoción o revocación de autoridades, demanda de
rendición de cuentas, expresión, reunión, etc.), así como en su participación asociada, a
través de organizaciones orientadas a canalizar el pluralismo político […]. Asimismo, el
referido principio se materializa en la participación política indirecta de la ciudadanía; es
decir, a través de sus representantes libremente elegidos. La democracia representativa es
[…] el rasgo prevalente en nuestra Constitución”5.

Sin embargo, dicha expresión queda en un plano meramente procedimental, ya que si bien
se celebran procesos electorales cuyo objetivo es la elección de representantes de la
población, la serie de manifestaciones y protestas de diversos colectivos demuestran la
discordancia entre los resultados electorales y la percepción de la comunidad en torno a la
gestión de las autoridades que otrora fueran aclamadas por ella y, ahora, rechazadas a través
de la movilización ciudadana que busca llamar la atención de las autoridades del gobierno
central, en aras de un cambio cuya producción es incierta.

En consecuencia, ¿qué sucede con la democracia representativa en Perú? ¿Será acaso que el
legislador pretende ampararse en la literalidad de los dispositivos legales y eximirse de
aplicar la cláusula de eficacia en resguardo de esta institución y de la tutela efectiva de los
derechos fundamentales?

A través del presente ensayo nos avocaremos al estudio de la democracia representativa,

tomando como punto de inicio algunas consideraciones en torno a la democracia y su
relación con la moralidad, las cuales nos brindarán ideas esenciales sobre el tema que serán
útiles para la comprensión de nuestro Estado desde su configuración de social y
democrático de Derecho, conforme la Constitución Política lo recoge, permitiéndonos
abordar el análisis de la eficacia de este modelo de Estado y la viabilidad de la democracia
representativa en nuestro país a través del estudio de la particular realidad del Perú.

2. La democracia y su relación con la moralidad

Se afirma que la democracia es “una forma de organización política mediante la cual la

ciudadanía de una sociedad interviene activamente en la definición de su régimen político,
en la integración de sus órganos de gobierno, en la definición y ejecución de las políticas

3
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO. “Diccionario jurídico mexicano”. Tomo III.
Instituto de Investigaciones Jurídicas. México D.F., 1983, p. 85.
4
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 01797-2002-HD/TC, F.J. 11.
5
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 00030-2005-AI/TC, F.J. 23.
2
públicas y en la vigilancia de su cumplimiento” 6. Sin embargo, consideramos que este
concepto es el resultado de un proceso histórico que se inicia en Grecia y del cual se tomará
a la moral como condicionante en su configuración y mutación.

Por tal motivo, partimos del pensamiento de Aristóteles, quien considera que el orden social
debe estar dirigido por el pluralismo, ya que, como afirma Inneraty, se encuentra legitimado
“por el hecho de que lo políticamente justo no esté teóricamente predeterminado y por la
exigencia de una continua corrección a que están sometidas las decisiones políticas” 7, lo
cual justificaría que “Aristóteles esté por un tipo de régimen cuyo principio sea la libertad:
‘la democracia es la menos mala de las derivaciones, porque se desvía poco de la forma de
la república’”8.

Sin embargo, hay un aspecto abordado por Inneraty en torno al pensamiento de Aristóteles
que nos lleva a referir otro sumamente importante en la configuración de la democracia,
como es la razón práctica, la cual justificaría la adopción de decisiones políticas, pero –a su
vez- permitiría intrincarnos en el uso práctico de la razón, el que nos lleva a transitar por el
abstracto concepto de la moralidad como deber-ser de la política9.

La moralidad –como sustento de la razón práctica y del deber-ser de la política- ha sido

abordado por Peces Barba10 en el estudio del poder político democrático, a través del
análisis de la realidad compleja como una característica del poder y del poder complejo a
partir de sus contenidos y funciones.

Para el autor, la relación entre el Derecho y el poder –como protagonistas en la

configuración de la democracia- se inicia a través de la asunción de la realidad como una
entidad compleja, compuesta por una pluralidad de elementos que se relacionan con los
componentes humanos que conforman el poder y con el Derecho, como disciplina
reguladora de la sociedad e imponedora de parámetros que regulan el orden democrático,
presupuesto para el desarrollo del ser humano.

Sin embargo, la referencia a la moralidad en Peces Barba se hace presente debido a que la
democracia está condicionada a la relación estrecha y tensa entre el Derecho y el
poder, debido a lo siguiente:

- En su primera modalidad, la democracia se ampara en la reciprocidad entre ambas,

debido a que el Derecho requiere del poder para constituirse y extenderse en el
tiempo, como el segundo en el Derecho para legitimarse.

6
DE LA MADRID HUERTA, Miguel. “Constitución, Estado de Derecho y democracia”. Universidad
Nacional Autónoma de México. México D.F., 2004, p. 177.
7
INNERATY, Daniel. “Sociedad y democracia en Aristóteles”. En: Anuario filosófico. Vol. 16, N° 2. Revista
del Departamento de Filosofía de la Universidad de Navarra. Pamplona, 1983, p. 60.
8
Loc. cit.
9
Ibídem, p. 53.
10
PECES BARBA, Gregorio. “Curso de Derechos Fundamentales: Teoría General”. Universidad Carlos III.
Madrid, 1995, pp. 339-344.
3
 - Sin embargo, la tensión entre ambos se describe en el freno que impone el primero
al poder, con el propósito que no se desborde y provoque situaciones caóticas que
pongan en peligro la continuidad de la democracia 11, pero además en la acción del
poder frente al Derecho para impedir la continuidad o la aplicación de ciertos
enunciados legales que resultan perjudiciales para ciertos colectivos o para la
población en general12 y que resquebrajen importantes contenidos democráticos
como la igualdad o la libertad, entre otros.

En lo que respecta a este punto del ensayo, deseamos enfocar la atención en la incidencia
de la moralidad crítica en la configuración de un nuevo orden democrático, ya que si bien la
moralidad legalizada es “asumida por el poder y transmitida a su Derecho” 13, la moralidad
crítica contiene una serie de reclamos sociales dirigidos a la configuración de un nuevo
orden democrático, ya que dichos reclamos obedecen a la ausencia de correlación entre lo
formulado por el Derecho y la realidad, lo cual incide de manera directa sobre la
democracia en la medida que entra en riesgo al ser cuestionada a través de posiciones que
pretenden modificarla total o parcialmente, a efectos de contar con un orden que responda a
la particular ideología de los grupos descontentos con el vigente orden.

La recurrencia a Peces Barba en este punto se justifica en su claro desarrollo sobre la

incidencia de la moralidad crítica, como serie de valores anteriores al poder, sobre la
democracia, puesto que lo comprende como elemento del Derecho positivo vigente en el
que pretende incorporar tales valores e incidir en la incorporación de nuevos contenidos
que reconfiguren a la democracia.

Cabe precisar que la moralidad crítica incidirá sobre la democracia de manera distinta si se
trata de una no incorporada al Derecho positivo o de una contraria a la moralidad
legalizada14. Al respecto, debe distinguirlas a través de lo siguiente:

- En el primer caso, nos referimos a una moralidad crítica que no es contraria a la

legalizada, sino que responde a valores que el operador jurídico debe incorporarlos
al sistema.

Tal fue en su momento la distribución de las ciento veinte curules del Congreso de
la República a favor de la instauración de listas electorales por regiones, ya que su
objetivo era una representación regional proporcional al número de electores en
dicha circunscripción territorial.

11
Nótese aquí que el poder no debe ser entendido sólo a través del ostentado por el Estado, sino también por
una serie de agentes, como son los colectivos con influencia en la toma de decisiones (colegios profesionales,
universidades, etc.), grupos de presión económica, intelectuales y medios de comunicación, entre otros
(Ibídem, p. 341).
12
Así, por ejemplo, tenemos el poder ciudadano expresado en las demandas de inconstitucionalidad
interpuestas por grupos superiores a los 5,000 ciudadanos en contra de un cuerpo legal con rango de ley que si
bien ha sido expedido resguardando los procedimientos legales, posee un contenido que atenta directa o
indirectamente en contra de los derechos fundamentales.
13
Ibídem, p. 342.
14
Ibídem, p. 343.
4
 Con ello, pasaba a la historia el modelo de la lista única a nivel nacional, ya que
aquel quebrantaba un modelo que distaba de uno netamente democrático que
impedía la concreción de la cláusula de igualdad desde su dimensión material, ya
que anteriormente no se aseguraba la referida representatividad.

Al respecto, consideramos que esta clase de moralidad crítica es beneficiosa, pues

como expresa De Vega, “solo cuando el Estado se entiende como una obra humana
y, por [lo] tanto, desacralizada, y solo cuando se considera que el individuo es […]
portador de unos valores que pueden y, de hecho, deben anteponerse a las razones
del poder político, es cuando se fijan los presupuestos que en el plano de la
legitimidad habrán de servir de fundamento al Estado constitucional, y al propio
concepto formal de Constitución”15.
- En el segundo caso, nos referimos a una moralidad crítica que exige la
modificación de un referente democrático y, en consecuencia, de la consagrada en
la Constitución Política del Estado como norma material.

Tal sería el caso de la incorporación de un dispositivo que quebrantara la cláusula de

igualdad y propusiera que los representantes al Congreso de la República fueran
únicamente personas que hayan alcanzado el nivel educativo superior, pues aunque
se presentaran argumentos que sustentaran tal posición, estos no se dirigirían a
preservar la igualdad de oportunidades de aquellas personas que sólo hubiesen
alcanzado el nivel básico o que ni siquiera hubiesen cursado estudios.

Como puede apreciarse, la moralidad crítica contraria a la moralidad legalizada

constituye un riesgo para la democracia, pues aunque se sustente en el idealismo –
expresado por Gramsci en el entendido “que la filosofía es la ciencia democrática
por excelencia, por cuanto se refiere a la facultad de razonar, común a todos los
hombres”16-, atenta contra los principios constitucionales 17 que orientan nuestro
ordenamiento jurídico, debido a que la instauración de una nueva norma básica
material prescindiría de ellos para sustentar su eficacia en la imposición de reglas 18,
es decir, de conceptos cerrados que son aplicados a rajatabla, sin realizar una
valoración previa de los hechos ni de las consecuencias que estos tendrían sobre el
ejercicio de los derechos fundamentales.

15
DE VEGA, Pedro, “En torno a la legitimidad constitucional”. En: Estudios en homenaje al doctor Fix
Zamudio. Universidad Nacional Autónoma de México. México D.F., 1998, p. 808.
16
GRAMSCI, Antonio. “Introducción a la filosofía de la praxis”. Nueva Colección Ibérica Ediciones
Península. Barcelona, 1973, p. 63.
17
De acuerdo a Alexy, los principios son “mandatos de optimización que se caracterizan porque pueden ser
cumplidos en diversos grados y porque la medida ordenada de su cumplimiento no solo depende de las
posibilidades fácticas, sino también de las posibilidades jurídicas” (ALEXY, Robert, “Sistema jurídico,
principios jurídicos y razón práctica”, en Doxa. Cuadernos de filosofía del Derecho. Centro de Estudios
Constitucionales y Universidad de Alicante. Alicante, 1988, p. 143).
18
Alexy considera que las reglas “se agotan en sí mismas sin tener un carácter constitutivo fuera de lo que en
sí significan, [lo que origina el deber de] obedecerlas siendo importante por ello su precisión, [ya que] dicen
como se debe, no se debe o se puede actuar en determinadas situaciones previstas por ellas [es decir] exigen
un cumplimiento pleno y, en esa medida, pueden siempre ser solo cumplidas o incumplidas. Si una regla es
válida, entonces es obligatorio hacer precisamente lo que ordena, ni más ni menos” (Ibídem, pp. 143-144).
5
El riesgo que constituye esta clase de moralidad crítica será estudiado a partir de los
conflictos sociales suscitados durante la primera mitad de 2009 en Perú con el objeto de
precisar los factores que ponen en peligro la estabilidad democrática de nuestro país. Sin
embargo, previo a dicho análisis, se abordará el correspondiente al Estado social
democrático de Derecho, con el propósito de identificar los rasgos de esta clase de Estado y
de verificar posteriormente si es que, a la luz de los referidos conflictos sociales, la
democracia constituye una institución eficaz y que permite la consolidación del referido
Estado

3. Estado social y democrático de Derecho

Si bien el artículo 4° de la Carta Política de 1979 estableció que el Estado peruano es uno
social y democrático de Derecho, esta situación no se produjo en la Constitución de 1993,
ya que como afirma Carpio, “[l]a frase ‘social’ (…) fue suprimida de la Constitución del
93, argumentándose que tras de ella se escondían resabios de doctrinas socializantes”19. No
obstante, se asume que el nuestro es un Estado social y democrático de Derecho a través de
la interpretación sistemática de los artículos 3° y 43°.

Sobre el particular, debe destacarse que esta clase de Estado es producto de la evolución
desde el modelo del Estado liberal, pues como sostiene el Tribunal Constitucional, “el
Estado social y democrático de Derecho, como alternativa política frente al Estado liberal,
asume los fundamentos de este, pero además le imprime funciones de carácter social.
Pretende que los principios que lo sustentan y justifican tengan una base y un contenido
material. Y es que la libertad reclama condiciones materiales mínimas para hacer factible su
ejercicio. Por ejemplo, la propiedad privada no sólo debe ser inviolable, sino que debe
ejercerse en armonía con el bien común, y dentro de los límites de la ley”20.

Esta clase de Estado contiene tres elementos que deben ser apreciados de manera
individual:

- Al referirse al Estado social, se supone “un avance con respecto al Estado liberal de
antaño, en el que los derechos y libertades individuales eran garantizados
sometiendo la actuación de los poderes públicos a la ley, ya que en el Estado social
los derechos reconocidos constitucionalmente pueden ser exigibles y reclamar a los
poderes públicos su efectividad, ya que están obligados a prestarlos”21.

Como se verá en su oportunidad, lamentablemente el rasgo social del Estado no ha

sido implementado de manera adecuada, pues los diferentes conflictos suscitados en
nuestro país revelan la insatisfacción popular en relación a las decisiones adoptadas
por aquellas personas elegidas en comicios democráticos, lo cual pone en tela de

19
CARPIO MARCOS, Edgar. “Los derechos no enumerados”. En: La Constitución comentada. Tomo I.
Gaceta Jurídica S.A. Lima, 2006, p. 320.
20
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00008-2003-AI, F.J. 12.
21
MORENO CÁLIZ. Susana. “El sistema de la seguridad social en un Estado social y democrático de
Derecho”. En: Temas actuales de Derecho Laboral. Norma Legales. Trujillo, 2005, pp. 533- 534.
6
 juicio la idoneidad de la democracia en Perú, facilitando la incursión de ideologías
que pretenden modificarla parcial o totalmente.

- Sobre el Estado democrático, debe considerarse lo afirmado por Ortega Nava,

quien afirma que la “vocación democrática se expresa mediante un proceso de
transformación de ‘lo público’, ya que paulatinamente va dejando de ser patrimonio
de la acción gubernamental al convertirse en espacio de concurrencia de diversos
actores de la sociedad; espacio de negociación, concertación, deliberación,
construcción de consensos y acuerdos; a la vez de ser un elemento consustancial al
ejercicio pleno de la ciudadanía y concreción del proyecto democrático”22.

La democracia supone la coexistencia de grupos diferentes, guiados por la tolerancia

como referente de convivencia y de pluralidad frente a las demás formas de ser y de
pensar. Sin embargo, las restricciones a las que son sometidos distintos grupos
originan el quebrantamiento de este ideal, tornándolo una utopía, ya que para gran
parte de la población, el Estado constituye un concepto abstracto que ni siquiera ha
asomado por sus vidas, al no brindarles la oportunidad de ser actores en el cambio
pacífico de los diversos aspectos que restringen el pleno ejercicio de sus derechos.

- En relación al Estado de Derecho, este es concebido como la “[f]orma política

caracterizada por la sumisión del poder al Derecho, mediante la limitación jurídica
de su actividad. Frente al Estado absoluto, el Estado de Derecho se fundamenta en
la separación de poderes, el respeto de los derechos fundamentales, el principio de
legalidad de la actuación administrativa y la responsabilidad del Estado, facilitada
por el reconocimiento de su personalidad jurídica”23.

Si bien la confluencia de los elementos sociales y democráticos han desvirtuado

formalmente al Estado de Derecho, existen determinadas situaciones que se han
puesto de manifiesto en los últimos meses que nos llevan a pensar que nuestro
Estado es uno en el que prima el orden literal, mas no así uno en el que se constate
la relación que debe de existir entre lo contenido en un enunciado y la realidad, lo
cual repercute de manera negativa sobre la democracia, debido a que el legislador y
las autoridades políticas han olvidado que el tránsito del dispositivo legal 24 a la
norma jurídica25 aseguraría la satisfacción de las necesidades de nuestra población y
la estabilidad democrática, ya que no existiría el peligro constante de caer en un
régimen autoritario que pretenda hacerse del poder desmembrando la ya débil
democracia para erigir un nuevo orden sustentado en reglas que desconozcan el
resguardo de los derechos fundamentales.
22
ORTEGA NAVA, Carlos, “Gobierno democrático y participación ciudadana”. En: Entrelazándonos. Nº 4.
Universidad Nacional Autónoma de México. México D.F., 2003, p. 10.
23
DICCIONARIO JURÍDICO ESPASA. Fundación Tomás Moro. Madrid, 2001, p. 659.
24
Los dispositivos son “las proposiciones […] contenidas en los textos que resultan de una fuente-acto”
(PIZZORUSSO, Alessandro. “Las fuentes del derecho en el ordenamiento jurídico italiano”. En: Revista del
Centro de Estudios Constitucionales. Nº 3. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1989, p. 282).
25
Las normas son “las reglas elaboradas por los jueces o por otros operadores del derecho para su aplicación a
un presupuesto de hecho concreto a través de la interpretación de las disposiciones contenidas en los actos
normativos o bien de la comprobación de los hechos normativos correspondientes a una de las fuentes-hecho”
(Loc. cit.).
7
Lo referido en relación a los elementos que constituyen a esta clase de Estado revela una
situación de discordancia entre la realidad y lo establecido por el legislador, ya que el
convulsionado escenario social y político de Perú no establece las condiciones requeridas
para la concreción de dicho Estado, ya que para ello sería necesario comprender que se
“requiere no sólo de la exigencia de condiciones materiales para alcanzar sus presupuestos
–lo que exige una relación directa de las posibilidades reales y objetivas del Estado con la
activa participación de los ciudadanos en el quehacer estatal- sino, además, su
identificación con los fines de su contenido social, a efectos de que pueda evaluar tanto los
contextos que justifiquen su accionar, como aquellos que justifiquen su abstención,
evitando convertirse en un obstáculo para el desarrollo social” 26, aspecto último que, como
veremos, no se da en nuestro país.

4. Inestabilidad democrática en Perú

En las líneas precedentes hemos desarrollado la relación entre la moralidad y la

democracia, enfatizando que la moralidad crítica contraria al Derecho positivo pone en
peligro a la institución que es objeto de estudio en el presente ensayo. De igual manera,
hemos desarrollado los elementos que configuran al Estado social y democrático de
Derecho, exponiendo a grandes rasgos que tales elementos no son tutelados por quienes
ostentan poder, con lo cual se genera la inestabilidad democrática que será abordada a
continuación.

No obstante, antes de la descripción de los hechos que durante los últimos meses han
puesto en jaque la viabilidad de la democracia en Perú, debemos dedicar algunas líneas a
las diferentes modalidades de la democracia, con el único propósito de zanjar cualquier
duda en relación a lo que posteriormente se dirá. Por tal motivo, señalaremos que la
democracia se materializa a través de dos vertientes:

- La democracia directa, entendida como una “forma de gobierno en la cual ‘el

pueblo participa de manera continua en el ejercicio directo del poder’. Se trata de
una democracia autogobernante. Esto significa que el pueblo, reunido en asamblea,
delibera y decide en torno a los asuntos públicos”27.

La viabilidad de esta clase de democracia está condicionada a la extensión de la

población que será regida por ella. Así, por ejemplo, su aplicación será adecuada en
poblaciones menores, en la que existan vínculos directos de identificación entre sus
actores, es decir, cohesión expresada a través de la dirección hacia objetivos
comunes. Escenarios donde podría ser aplicada la democracia directa serían los
vecindarios o las comunidades nativas, debido a que son realidades más unitarias.

Por ello, el segundo párrafo del artículo 31° de la Carta Política establece que “es
derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su

26
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 07320-2005-AA/TC, F.J. 5.
27
PRUD’HUME, Jean Francois. “Consulta popular y democracia directa” 2ª edición. Universidad Nacional
Autónoma de México. México D.F., 2001, pp. 17-18.
8
 jurisdicción”, situación que se daría en el primer escenario, como en el segundo
caso lo hace el artículo 89° del Texto Fundamental al precisar que las comunidades
nativas “son autónomas en su organización” debido a que “el Estado respeta la
identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas”.

- La democracia representativa, entendida como aquella “democracia indirecta, en

la que el pueblo no gobierna, pero elige representantes que lo gobiernan”28, en el
que, como señaló Montesquieu, “[e]l pueblo es admirable para elegir a aquellos a
quienes debe confiar una parte de su autoridad […], la gran ventaja de los
representantes es que son capaces de discutir los asuntos. El pueblo en modo alguno
lo es, lo que constituye uno de los graves inconvenientes de la democracia”29.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha señalado que “la democracia

representativa, es la que, en definitiva, permite la configuración armónica del
principio político de soberanía popular con un cauce racional de deliberación que
permita atender las distintas necesidades de la población. Empero, dicha
deliberación racional y, en suma, la gobernabilidad del Estado, pueden situarse en
serio riesgo si a la representación no se le confiere las garantías para que pueda
‘formar voluntad’”30.

Sin embargo, el colegiado reconoce que la existencia formal de la democracia

representativa no asegura su eficacia, debido a que “la representación
indebidamente comprendida y articulada, es la matriz potencial de un desequilibrio
que, si no es adecuadamente conjurado, puede impedir que el Estado atienda su
deber primordial de ‘promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia
y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación’ (artículo 44° de la
Constitución), y con ello, desencadenar el colapso del sistema representativo en su
conjunto, y con él, el del propio Estado social y democrático de Derecho”31.

Dada la complejidad de nuestro país, la democracia representativa ha sido asumida

para regir el destino de Perú. Ello se desprende del extremo final del primer párrafo
del artículo 31° de la Constitución Política del Estado, la cual establece que los
ciudadanos “tienen (…) el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus
representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por
ley orgánica”, lo cual será llevado a cabo a través del sistema electoral, cuya
finalidad es “asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y
espontánea de los ciudadanos”, conforme al artículo 176° del referido cuerpo
normativo.

No obstante, la Carta Política permite la participación ciudadana en asuntos

públicos más inmediatos, como son la iniciativa legislativa, la remoción o
revocación de autoridades y la demanda de rendición de cuentas, conforme
28
Ibídem, p. 19.
29
Disponible en: www.colombiaaprende.edu.co/html/mediateca/1607/articles-81815_archivo1.pdf (Revisado
el 8 de marzo de 2010).
30
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00030-2005-AI, F.J. 9.
31
Loc. cit.
9
 establece el primer extremo del párrafo inicial del artículo 31° del Texto
Fundamental.

Sin embargo, la realidad supera a lo ideal o, al menos, lo propuesto por la Constitución

Política. Ello, porque conforme expresa el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), “al tiempo que las latinoamericanas y los latinoamericanos
consolidan sus derechos políticos, se enfrentan a altos niveles de pobreza y a la
desigualdad más alta del mundo. Así, se plantea que existen fuertes tensiones entre la
expansión de la democracia y la economía, la búsqueda de la equidad y la superación
de la pobreza”32 (el sombreado es nuestro).

En el caso peruano, esto se observa claramente en el Reporte de Conflictos Sociales N° 64,

correspondiente a mayo de 2009, el cual ha sido elaborado por la Adjuntía para la
Prevención de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo, en el cual se revela que “los
conflictos socioambientales ocupan el 47% (128 casos) del total de conflictos registrados
este mes, le siguen los conflictos por asuntos de gobierno local con 15% (41 casos), y los
conflictos laborales con 12% (32 casos)”33, el cual puede ser apreciado con mayor claridad
en el siguiente cuadro elaborado por la Defensoría del Pueblo34 que detalla las clases de
conflictos sociales suscitados en mayo pasado:

Como puede apreciarse, el 46.88% de los conflictos suscitados en mayo corresponden a

asuntos sociambientales, constituyendo “el 71% (91 casos) (…) a conflictos por actividad
minera, el 9% (12 casos) están relacionados con el sector hidrocarburos, 8% (10 casos)
están referidos a residuos sólidos y saneamiento, el 5% (6 casos) sobre recursos

32
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). “La democracia en
América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”. Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A.
Buenos Aires, 2004, p. 24.
33
DEFENSORÍA DEL PUEBLO. “64° Reporte de Conflictos Sociales”. Op. cit., p. 3.
34
Ibídem, p. 4.
10
energéticos, el 2% (3 casos) están relacionados con recursos hídricos, 2% (3 casos) son
sobre la instalación de antenas de telefonía celular, y 1% (1 caso) sobre la tala ilegal en una
zona de reserva. Mientras se identifica en ‘otros’ dos casos sobre el uso de una zona de
litoral y un caso sobre la afectación de un bosque” 35, siendo “Junín, Cusco, Cajamarca,
Ayacucho, Lima y Ancash (…) las regiones con mayor número de conflictos
socioambientales en el mes de mayo de 2009”36.

No obstante, la mención de las regiones donde dichos conflictos sociales se han suscitado
no es suficiente, por lo que dicha información debe ser analizada transversalmente,
valiéndonos de la variable pobreza37, la cual revela que en las localidades donde los
conflictos socioambientales se han producido, el 9% de la población no es pobre, pero el
24% lo es, ascendiendo la tasa a 43% de población muy pobre y, lo que es peor, 52% en
extrema pobreza38, ya que “en 119 de las localidades donde se desarrollan los conflictos
socioambientales existe algún nivel de pobreza, es decir, carencia de alguno de los servicios
básicos, o niveles críticos de analfabetismo en mujeres, mortalidad infantil o desnutrición
crónica en niños. Incluso se observa que 95 casos se ubican en las categorías de muy pobre
y extremadamente pobre”39.

Ello manifiesta la desatención de las autoridades sobre los derechos económicos, sociales y
culturales (DESC), muchas veces postergados en lo que se refiere a la prestación de
servicios, debido a que existe la errada idea que su satisfacción es progresiva, cuando en
realidad dicha característica lo es de su implementación, lo cual no es óbice para
desconocer la tutela de tales derechos, ya que una adecuada distribución de recursos
aseguraría el resguardo de los DESC de las poblaciones más vulnerables.

En lo que respecta a los conflictos socioambientales, la Defensoría del Pueblo ha advertido

que la responsabilidad de los mismos recae en gran medida sobre el Estado,
distribuyéndose esta en un 13% en los gobiernos regionales, 15% en los gobiernos locales y
72% en el gobierno central40, lo cual revela que el centralismo constituye el principal factor
que condiciona los conflictos socioambientales, generando una situación de descontento
popular que pone en tela de juicio la pertinencia de la democracia y la eficacia de la misma
en Perú.

35
Ibídem, p. 52.
36
Ibídem, p. 53.
37
Sobre el particular, el PNUD ha señalado que “el debate sobre la estabilidad democrática no debe ignorar la
pobreza y la desigualdad, ni las políticas de crecimiento deben soslayar que, pobres y desiguales, los
ciudadanos ejercen su libertad para aceptar o rechazar esas políticas. De aquí surge el desafío de resolver las
tensiones entre economía y democracia. Ese desafío parte de la necesidad de no pensar la economía como si
no hubiera democracias pobres ni atacar los problemas de la estabilidad democrática independientemente de
las necesidades de resolver las cuestiones del crecimiento. Es probable que un debate que ignore una cuestión
tan elemental termine llevando a recomendaciones sencillamente impracticables” (PROGRAMA DE LAS
NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). “La democracia en América Latina. Hacia una
democracia de ciudadanas y ciudadanos”. Op. cit., p. 38).
38
DEFENSORÍA DEL PUEBLO. “64° Reporte de Conflictos Sociales”. Op. cit., p. 54.
39
Loc. cit.
40
Ibídem, p. 56.
11
Esta situación constituye un indicador de que se ha pasado por alto la verificación de la
cláusula de eficacia en la democracia en nuestro país, debido a que –como se ha expuesto
en las líneas precedentes- existe la tendencia de que los conflictos sociales tengan como
actores de reclamo a los colectivos más desprotegidos, lo cual constata su situación de
invisibilidad ante quienes ostentan el poder.

Ello origina que la percepción de la ciudadanía sobre la democracia sea la de una

institución ineficaz, conforme manifiesta el PNUD en un estudio realizado en 18 países de
América Latina, el cual establece que “la preferencia de los ciudadanos por la democracia
es relativamente baja. Gran parte de las latinoamericanas y los latinoamericanos valora el
desarrollo por encima de la democracia e incluso le quitaría su apoyo a un gobierno
democrático si éste fuera incapaz de resolver sus problemas económicos. Las personas no
demócratas pertenecen en general a grupos con menor educación, cuya socialización se dio
fundamentalmente en períodos autoritarios, tienen bajas expectativas de movilidad social y
una gran desconfianza en las instituciones democráticas y los políticos. Aunque los
demócratas se distribuyen en variados grupos sociales, en los países con menores niveles de
desigualdad los ciudadanos tienden a apoyar más la democracia. Sin embargo, estas
personas no se expresan a través de las organizaciones políticas”41.

5. Conclusiones

El desarrollo de este ensayo nos ha permitido abordar el estudio de una serie de temas que
repercuten sobre la democracia representativa en Perú. Por tal motivo, consideramos
necesario concluirlo manifestando lo siguiente:

- Dadas las especiales características de nuestro país, los conflictos sociales

constituyen manifestaciones de la moralidad crítica que pretende ser incorporada en
el ordenamiento jurídico peruano, orientándose a presionar al gobierno para que los
reclamos de los diversos colectivos sean oídos y atendidos.

- Sin embargo, se denota que la moralidad crítica contenida en sus discursos es afín a
la contraria al Derecho positivo, lo cual pone en riesgo la estabilidad democrática
del país, al incursionar una serie de actores cuya voz se dirige a convocar a las
masas con el propósito de realizar actos que si bien se encuentran orientados a la
consecución de prestaciones que aseguren el nivel digno de vida, se encuentran
planificados a través de acciones que colisionan con la democracia, al desconocer el
mandato de las autoridades locales, regionales y de alcance nacional.

- Esto trae a colación el cuestionamiento del Estado peruano como uno social y
democrático de Derecho, ya que la primera característica ha sido desconocida por
nuestras autoridades, generándose una serie de reclamos que supera a los
sociambientales, transitando así por la laboral, comunal, demarcación territorial y
electoral, entre otros, en los que se aprecia el descontento de la población en

41
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). “La democracia en
América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”. Op. cit., p. 27.
12
 relación a la gestión de las autoridades que fueron elegidas para representarlos y
llevar a cabo el plan de gobierno propuesto durante los procesos electorales.

- De igual manera, el rasgo democrático se pone en tela de juicio en atención de que

no existe relación entre el clamor popular y las acciones adoptadas por las
autoridades que deberían representar al pueblo que las eligió, con lo cual la
discordancia entre ambos grupos se ahonda, generándose una situación de
desconfianza que cada cierto tiempo revela la ineficacia de la democracia
representativa en nuestro país.

- Por tal motivo, se propone que las autoridades, especialmente las de los gobiernos
locales y regionales, tengan un trato más cercano con los representantes vecinales o
comunales, quienes expresarán sus inquietudes y propuestas ante ellas, con el
propósito de que estas la sometan a consideración, con el objeto de evaluar su
viabilidad y establecer medidas concretas que repercutan de manera positiva sobre
aquellos aspectos en los que la población considere que las autoridades deban
participar, con el propósito de evitar la realización de movilizaciones sociales que
pongan en jaque la continuidad democrática de nuestro país.

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