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DE INFRAESTRUCTURA EN EL MERCOSUR
Financiado por:
Universidad de Miami
Centro Norte Sur-
FARN
1997
14
_____________________________________________________________Participantes
Investigador Principal
Pedro Tarak
Co-investigadores Principales
Luis Castelli
14
________________________________________________________INDICE
COMENTARIOS INTRODUCTORIOS
por Pedro Tarak
Capitulo 1
ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS
EN MATERIA DE EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL
MERCOSUR
Comparative Survey on Environmental Impact Assessment in the MERCOSUR
Countries - Executive Summarv
Capítulo II
ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS
EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL
MERCOSUR
Cornparative Survey on Land Use Planning in the MERCOSUR Countries -
Executive Summary
1. Ordenamiento Territorial Urbano
Aspectos Sustantivos
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1.1. Planificación urbana residencial
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Capitulo III
ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS
EN MATERIA DE PARTICIPACION PUBLICA Y DEL SECTOR
PRIVADO EN LOS PROCESOS DE TOMA DE DECISION EN EL
MERCOSUR
Comparative Survey on Private Sector and Public Participation Mechanisms in
dic MERCOSUR Countries - Executive Summary
1.Mecanismos de participación ciudadana institucionalizados en procedimientos legislativos (parlamentarios)
a. Participación ciudadana en comisiones de estudio, investigación o evaluación
b. Iniciativa popular
c. Presencia pública en sesiones ordinarias u extraordinarias
d. Mecanismos para el presupuesto participativo
e. Otros mecanismos
2. Mecanismos de participación
a. Audiencias Públicas (ordinarias y revisoras)
3. Instrumentos legales utilizados para la institucionalización de mecanismos de participación pública en
procedimientos administrativos
a. Legislación general de participación ciudadana
4. Efectos jurídicos de la Participación Pública en los procedimientos administrativos
a. Del incumplimiento
5. Acceso libre a la información pública
a. Legislación que la institucionaliza (general y sectorial)
b. Régimen de excepciones
6.Mecanismos de acceso a la justicia para la defensa de intereses públicos y colectivos
a. Legislación que los consagra
b. Titularidad y legitimación procesal
Capitulo IV
ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS
EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑO
AMBIENTAL EN EL MERCOSUR
Comparative Survey on Responsability due to envonnniental damage in the MERCOSUR Countries Executive
-
Sumniar
1. Normativa General
a. Definición del daño y del daño ambiental en la legislación
b. Consideración de la responsabilidad civil por daños ambientales en las diferentes Constituciones
c. Normas Nacionales relativas a la responsabilidad por daño al ambiente
d. Responsabilidad Civil
e. Responsabilidad criminal por daño ambiental
f. Principios sobre responsabilidad ambiental
g. Participación en Acuerdos Internacionales vinculados a temas de
Responsabilidad Ambiental
h. Responsabilidad por daños de carácter transnacional
2. Extensión de la responsabilidad por daños ambientales
a. Daño directo e indirecto
b. Daño presente y futuro
c. Daño subsistente
d. Daños inmediatos, mediatos y remostos
e. Daños patrimoniales y extrapatrimoniales
f. Limitación de responsabilidad
3. Casos particulares de responsabilidad por daños ambientales
a. Responsabilidad de las Personas Jurídicas. Responsabilidad de los Directores, Gerentes, Managers,
Responsabilidad por los dependientes
b. Responsabilidad por los daños o gastos ocasionados como consecuencia de un hecho que puede tener
consecuencias ambientales
c. Responsabilidad del Estado
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d. Responsabilidad por contaminación gradual
e. Consideración del factor transgeneracional en los daños ambientales
Argentina
f. Obligación de constituir fondos o dar garantías por eventuales daños ambientales
g. Obligación de constituir fondos para afrontar el costo de cierre de operaciones
4. Recomposición Ambiental
a. Obligación de recomponer el daño ambiental
b. Valuación del daño
5. Casos particulares
a. Responsabilidad por daños al Patrimonio Natural o Cultural
b. Responsabilidad por daños a la fauna
c. Responsabilidad por daños a la flora
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RECOMENDACIONES A LOS ESTADOS MIEMBROS Y
OTROS ACTORES SOCIALES DE LOS PAÍSES DEL
MERCADO COMUN DEL SUR (MERCOSUR)
iniciativa propuesta;
*la evaluación e identificación de los costos y beneficios de la iniciativa propuesta desde
3. Adopten sistemas jurídicos que articulen el ordenamiento territorial urbano o rural con
los sistemas de conservación de la naturaleza.
4. Adopten regímenes con criterios comunes a los Estados miembros del MERCOSUR
que vinculen los procesos de planificación y ordenamiento territorial con la planificación
de obras de infraestructura de alcance regional.
7. Armonicen los procedimientos de planificación del uso del suelo en los siguientes
casos.
*iniciativas multinacionales o binacionales de infraestructura de alcance regional ; e
Así, se recomienda a los Estados miembros de los países del MERCOSUR que:
Las instancias aquí referidas deberán conformar los presupuestos de validez formal de las
actos legislativos y administrativos que autoricen las respectivas iniciativas de alcance
regional.
3 Adopten regímenes de libre acceso a la información que permitan la obtención par parte de
los afectados de jurisdicciones vecinas, de elementos y datos en forma fehaciente y
oportuna, en relación a iniciativas y proyectos de infraestructura de alcance regional.
a) reclamo administrativo,
b) reclamo judicial.
5.Adopten regímenes jurídicos que garanticen el acceso a la justicia a los afectados por las
iniciativas adoptadas en las jurisdicciones vecinas tratándose de iniciativas o propuestas de
incidencia regional.
1. Adopten criterios comunes mínimos para definir la noción de daño ambiental ocasionado
por la implementación de proyectos de infraestructura de alcance regional.
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recursos naturales,
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CAPITULO I
ESTUDIO COMPARATIVO
EN MATERIA DE
EN EL MERCOSUR
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COMPARATIVE SURVEY ON ENVIRONMENTAL IMPACT
ASSESSMENT IN THE MERCOSUR COUNTRIES
EXECUTIVE SUMMARY
The comparative survey of legal regimes related to environmental impact procedures and
regulations in the four countries of Mercosur has been carried out in accordance with the
matrix prepared for the purposes of assessing differences and disparities between the
countries, particularly as applicable to major regional infrastructure projects.
While Argentina and Brazil are federal states, the smaller nations of Paraguay and Uruguay
possess unitary systems of government. This fact has consequences for the EIA regimes as
applied to major infrastructure projects, given the interrelationship between the land use and
planning systems and EIA requirements involving local or state authorities in the decision-
making process. For reasons of space and clarity, this survey has not attempted to perform
the matrix-based comparison at a sub-national level in the cases of Brazil and Argentina.
Overall, the regulatory regimes in the four countries differ in the conception of EIA as a
regime as well as in the degree of sophistication in the procedures for involving broad public
participation in the system. Brazil’s environmental institutions at the federal level have been
consolidated for a longer period of time than their counterparts in the other countries. In this
regard, the practical experience is reflected in the sophisticated institutions with experience
and qualified personnel operating at the federal level. Brazil is also at a stage, after 10 years
experience with the EIA procedures, where the weaknesses in the system have become
apparent and corrective measures can be implemented. This appears to be the case,
according to various officials, of the public notification requirements prior to issuing
declarations on EIA. Practical experience has shown the difficulty in guaranteeing effective
involvement and participation at grass roots level.
In contrast with this, Paraguay and Uruguay have established EIA regimes in the mid-
nineties. Consequently the practical experience with administrating the permitting and EIA
procedures is scant, as are the institutional systems required to “run the systems”. Argentina,
in contrast with its Mercosur partners, does not have a comprehensive EIA regime at the
federal level. Practically, EIA procedures are implemented at the sub-national level, or are
applied on a sector-specific basis. This difference between Argentina and the othre three
countries, does present a clear disparity with obvious consequences for coordinating or
harmonizing EIA regimes where major infrastructure projects are concerned, particularly
considering the implications for regional integration.
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ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS
EN MATERIA DE EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL
EN EL MERCOSUR
El estudio comparativo ha sido llevado a cabo conforme a la matriz temática que ha sido
utilizada como marco de referencia para los cuatro países del Mercosur, Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay.
En este campo se ha distinguido entre los regímenes que contemplan a la EIA como un
procedimiento administrativo de los que solo exigen la presentación de un estudio técnico
que identifique los potenciales impactos ambientales. Una tercera categoría agrupa otro tipos
de estudios que, si bien no apuntan específicamente a los aspectos ambientales de los
proyectos, pueden resaltar cuestiones ambientales relevantes en la etapa de diseño de los
mismos. En esta categoría se incluyen los estudios de factibilidad, etc.
Argentina
En Argentina se han identificado a nivel nacional una serie de normas que contemplan la
EIA como procedimiento administrativo o proceso de evaluación ambiental. Cabe destacar
que son muchas las provincias argentinas que incorporan la EIA como procedimiento en
diversas etapas de la planificación o autorización de emprendimientos. Sin perjuicio de ello,
a nivel federal no existe un régimen general de EIA entendido como procedimiento
administrativo. Sí existen, por el contrario, regímenes sectoriales o específicos que pueden
caracterizarse como procedimentales per se.
En 1994, la Ley 24.197 fue vetada por el Poder Ejecutivo, mediante Decreto 1096/93. Dicha
norma establecía la obligatoriedad de llevar a cabo un procedimiento de EIA para todo
emprendimiento público que pudiera tener un impacto ambiental significativo. El veto
aducía defectos en la implementación del esquema de EIA propuesto.
Similarmente, la Ley 24.354 establece requisitos que deben ser observados por parte de los
emprendimientos cuando estos integren proyectos de inversión pública.
Brasil
La Ley 6938/81 establece los lineamientos generales de la política ambiental brasileña en los
siguientes términos:
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Ley 6938/81. Dispôe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos
de formulaçâo e aplicaçâo, e da outras providências.
Art. 2: “A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservaçâo, melhoria e
recuperaçâo da qualidade ambiental propìcia à vida, visando assegurar, no País, condiçôes
ao desenvolvimento sócio-econòmico, aos interesses da segurança nacional e à proteçâo da
dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
I. açâo governamental na manutençâo do equilíbrio ecològico, considerando o meio
ambiente como um património público a ser necessariamente assegurado e
protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II. racionalizaçâo do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
III. planejamento e fiscalizaçâodos usos do recursos ambientais;
IV. proteçâo dos ecossistemas, com preservaçâo de áreas representativas;
V. controle e zoneamiento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI. incentivos ao estudo e è pesquisa de tenologias orientadas para o uso racional e à
proteçâo dos recursos ambientais;
VII. acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII. recuperaçâo de áreas degradadas;
IX. proteçâo de áreas ameaçadas de degradaçâo;
X. educaçâo ambiental a todos os nìveis do ensino, inclusive a educaçâo da
comunidade, objetivando capacitá-la para participaçâo ativa na defesa do meio
ambiente.”
Paraguay
Los Artículos 6 y 7 de la Ley 16.466 y los artículos 1 y 3 del Decreto 435/94 contemplan el
EIA como procedimiento administrativo. El artículo 6 de la Ley establece el listado de
proyectos o emprendimientos que deberán cumplir con el requisito de EIA, mientras que el
artículo 7 establece la necesidad de contar con autorización del Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente para proceder con cualquier tipo de
construcción o actividad.
Argentina
Brasil
Como régimen general bien puede decirse que la EIA, como herramienta o instrumento de
formulación de decisiones respecto de obras de infraestructura, ha sido consagrado así desde
el propio momento que ha sido incluido en la Constitución Federal. No obstante ello, la Ley
6938/81 lo explicita en su artículo 9, inciso III.
Paraguay
Uruguay
La norma sigue con un detallado listado de actividades que comprenden la mayor parte de
las grandes obras de infraestructura, relacionadas con la integración regional.
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1.3. EIA aplicable en forma sectorial
Argentina
En el sector energético
En el sector hidrocarburífero
En el sector minero
En otros sectores específicos que revisten importancia para la infraestructura regional, tales
como puertos y construcciones viales, existen regímenes que contemplan la inclusión de
estudios de EIA. Así la Resolución 1686/93 del Ministerio de Economía y Obras Públicas
establece los requisitos para los EIA en materia de obras viales.
Brasil
Paraguay
Uruguay
Argentina
Además del régimen específico aplicable a los parques nacionales en el ámbito federal por
ejemplo, la Ley de Residuos Peligrosos y su reglamentación contempla en forma específica
a las áreas sujetas a recuperación. Los términos de esta categoría, sin embargo, no son
precisas en cuanto al requisito de cumplir con la EIA como herramienta.
Brasil
Paraguay
En los términos del Artículo 7 r) de la Ley 294, se incluye como actividad sujeta a EIA a la
introducción de especies exóticas o a la explotación de bosques nativos. La Ley de Fauna
Silvestre, 96/92, exige la presentación de EIA en caso de actividades que puedan impactar
negativamente sobre la fauna o los ecosistemas naturales, así como la introducción de
1 La Ley 121/92 aprueba el Convenio de Préstamo entre Argentina, Paraguay y el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF), sujeto al cumplimiento en términos satisfactorios del estudio ambiental.
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especies exóticas.
La Ley 352/94, es elocuente al exigir que todo proyecto de obra a realizarse dentro de un
área protegida, deberá contar con una evaluación de impacto ambiental previo al comienzo
de la misma.
Uruguay
Conclusiones
Las diferencias entre los regímenes surgen por su ambito de aplicación y carácter general
o sectorial de aplicación. Asimismo, el grado de desarrollo entre los sistemas, conforme el
grado de experiencia administrativa e institucional denota las diferencias en la
implementación. Paraguay posee el sistema de EIA más reciente aunque carece de
significativa experiencia en cuanto a la práctica institucional y de gestión del sistema de
evaluación incluyendo las instancias de publicidad y participación pública. Argentina
posee un sistema disperso en general signado por sistemas sectoriales y escaso sentido de
la EIA como procedimiento administrativo de carácter iterativo. Uruguay se encuentra en
un término intermedio, frente a Brasil, cuyo régimen posee una década de
implementación.
Argentina
Tal como se ha señalado, existen diversas normas de naturaleza sectorial que exigen una EIA
como estudio técnico. A nivel nacional, estas normas se encuentran dispersas con
articulación institucional en diferentes ámbitos de incumbencia. Como ejemplos de estas
exigencias, caben destacarse algunas leyes que ratifican acuerdos internacionales, tales como
el Acuerdo con Chile en materia de cooperación ambiental (Ley 24.105), o su similar
suscripto con Bolivia y Paraguay (Ley 24.677). Estos dos convenios revisten importancia
para el presente trabajo, atenta las implicancias que poseen para las obras de infraestructura
de naturaleza regional.
En el orden interno, la Ley 24.228 que constituye el acuerdo federal minero, en su cláusula
14 , establece la exigencia de EIA para todo proyecto minero a establecerse en el territorio
de las provincias signatarias.
Como complemento del marco regulatorio aplicable a la minería en la década del 90, la Ley
24.585 incorporó un Título Complementario al Código de Minería que exige la presentación
de un EIA para todo proyecto minero, que debe ser actualizado cada dos años (Arts. 6 y 7).
Otro requisito de naturaleza sectorial y que reviste importancia para los emprendimientos
vinculados a la integración regional es la presentación de una EIA para la habilitación de
sistemas portuarios. La Ley 24.093 y su Decreto reglamentario 769/93 exigen la
presentación de un EIA (Arts. 6 y 7 respectivamente y Resolución Conjunta 2/97 y 4/97
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Subsecretaría de Desarrollo Sustentable y Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables,
Anexo I). El cumplimiento con estos requisitos dependerá sin embargo de la jurisdicción en
la cual se encuentre, que según el régimen portuario vigente podrá recaer en autoridades
provinciales o nacionales.
En igual sentido, tanto la Ley 24.051 y su Decreto reglamentario (Decreto 831/93) que
establecen el régimen federal en materia de residuos peligrosos establecen un régimen de
EIA para la radicación de plantas de tratamiento y disposición final de residuos peligrosos
(Art. 34, ambas normas).
En el sector eléctrico sujeto a regulación por parte de los organismos federales (Secretaría de
Energía y Ente Nacional Regulador Eléctrico), también rigen requisitos de presentación de
EIA. En tal sentido la Resolución 475/87 y su modificatoria 718/87 establecían requisitos en
cuanto a EIA para las instalaciones de generación existentes.
La Ley 23.879 establece un régimen general para la EIA a partir de las grandes obras y
represas hidroeléctricas. Esta norma fue implementada a raíz de los lineamientos
establecidos por los organismos internacionales de financiamiento.
Brasil
Paraguay
Uruguay
Conclusiones
En los cuatro países del Mercosur difieren los regímenes de EIA aplicables a los grandes
emprendimientos vinculados a la infraestructura. Argentina, sin embargo, carece de un
régimen común de EIA a nivel federal, entendido como procedimiento administrativo de
EIA, sin perjuicio de la gran cantidad de normas que establecen sistemas sectoriales de
evaluación de impacto. Brasil quizás posea el régimen más sofisticado en cuanto
procedimientos de evaluación.
Argentina
Brasil
Si bien los términos en los cuales el sistema de EIA en Brasil se encuentra planteado con
jerarquía constitucional, como un sistema general, la Ley 6938 y la resolución CONAMA
1/86 lo contemplan en principio, sólo para proyectos de desarrollo. En igual sentido el
artículo 7, inciso IV del Decreto 99.274/90 establece el requisito general de exigir un EIA
para proyectos, sean públicos o privados, cuando puedan tener incidencia ambiental
significativa.
Paraguay
14
El artículo 7 de la Ley 294 y el artículo 5 de su Decreto reglamentario 14.281/96 establecen
el campo de aplicación material del régimen de EIA.
Uruguay
En Uruguay, el campo de aplicación material del EIA, conforme la Ley 16.466 y el Decreto
reglamentario 435/92, es el de proyectos o emprendimientos de desarrollo. Si bien el inciso
29 del artículo 2 de este último es aplicable a los planes de gestión o manejo de áreas
protegidas, no existe en realidad previsión de EIA para los planes o proyectos de gestión
pública en sentido lato.
Acápites B) C) D) E)
En el caso del Brasil, la Ley 7661/88 instituye el Plan Nacional de Gerenciamiento Costero.
Si bien no contempla específicamente la utilización del EIA como instrumento de gestión en
el proceso de planificación del uso de la franja costera, la estructura administrativa
establecida para el mismo recoge algunas de las características exigidas por la EIA. Sin
perjuicio de esto, toda actividad de desarrollo llevada a cabo en la franja costera, deberá ser
sometida a la EIA en los casos que corresponda conforme a la normativa federal o estadual
aplicable.
Conclusiones
Por lo general, la EIA en los cuatro países reviste características especificadas conforme
al emprendimiento. No se contemplan sistemas de EIA para programas o políticas
públicas generales. Existen referencias (caso Paraguay y Uruguay) a los programas de
desarrollo o colonización agropecuaria, pero es difícil contemplar esto como sistema de
EIA para programas. Brasil revela un caso similar a partir del régimen de gerenciamiento
costero. Los casos de Argentina dependen del sector involucrado, pero en líneas
generales, los EIA son aplicables a proyectos específicos.
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4.1. Actividades futuras
Argentina
Brasil
Paraguay
El régimen en Paraguay, tal como lo explicita la Ley 294, es aplicable a toda “obra o
actividad proyectada o en ejecución”. La reglamentación omite aclarar los alcances y la
aplicabilidad del sistema a los proyectos u obras en proceso de ejecución. El lenguaje
utilizado por el Decreto 14.281/96, parece estar encaminado únicamente a alcanzar a los
proyectos nuevos. Sin perjuicio de ello, los incisos 2, 3, 4 y 5, por dar un ejemplo,
parecieran implícitamente aplicarse a las explotaciones existentes (Tal el caso de
explotaciones agro-ganaderas o asentamientos humanos).
Uruguay
El régimen general de EIA (Ley 16.466 y el Decreto 435/94) contempla su aplicación para
los proyectos nuevos a ser autorizados, con la salvedad establecida en el artículo 17 que
permite a la Autoridad de Aplicación declarar su presentación para actividades existentes.
Conclusiones
El EIA en los cuatro países es contemplado como herramienta para las actividades
futuras. Sin perjuicio de ello, casi todos los regímenes relevados tienen referencias a
informes ambientales a ser suministrados para las actividades o emprendimientos en
marcha.
5. Elementos de la EIA
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5.1. Mecanismos de consulta
Argentina
Tal como se ha señalado, no existe un régimen general de EIA en Argentina a nivel federal.
En el nivel sectorial existen diversos ejemplos de la consideración de la consulta
intersectorial. Así la Resolución 15/92 de la Secretaría de Energía lo requiere (artículo 6), al
igual que la Resolución 16/97 del ENRE, respecto de la aprobación de los EIA para
efluentes gaseosos provenientes de las centrales térmicas.
Brasil
Paraguay
Uruguay
El régimen general descripto contempla estas instancias consultivas. El artículo 8 del decreto
reglamentario establece que la clasificación ambiental elaborada por el MVOTMA, deberá
ser comunicada a los organismos sectoriales competentes, al igual que a la Intendencia
Municipal pertinente. En igual sentido, se pronuncia el artículo 14 de la reglamentación.
Argentina
14
Brasil
Paraguay
Uruguay
Argentina
Brasil
El principio de la consulta pública en los procesos de EIA goza de rango constitucional, tal
como se ha manifestado. El Artículo 225 de la Constitución Federal establece la
obligatoriedad de la publicidad en el Párrafo IV. En forma concordante, la Resolución 1/86
de la CONAMA estipula el principio de la publicidad del RIMA pertinente al EIA, dejando a
salvo cualquier información que estuviera amparada por el secreto industrial. La puesta a
disposición del público en general se hace en centros de documentación, oficinas de la
Secretaría Estadual de Medio Ambiente que pudiere corresponder, o bibliotecas en la zona
de interés del proyecto3.
Paraguay
3 Conversaciones con diversos funcionarios Brasileños resaltaron el principio de la publicidad de los EIA
mediante la puesta a disposición de los RIMA correspondientes. En un principio y en algunas instancias se
expresaron reservas con respecto a la eficacia del sistema tal cual se contempla en la Resolución CONAMA
1/86, ya que la puesta a disposición sin debida difusión puede traducirse en un ejercicio más formal que
sustantivo (Entrevista con Marisa Manfrinato Teixeira SEMA- Sao Paulo). Por otra parte la existencia de
internet en la actualidad ha permitido mayor difusión masiva de muchos proyectos, aunque es difícil asegurar
el alcance masivo de estas formas de difusión en comunidades locales o grupos sociales de bajos ingresos.
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El Capítulo VII de la Ley en cuestión establece los procedimientos para la revisión judicial o
administrativa de la EIA. Cabe señalar que la Ley no establece lineamientos claros sobre los
cuales determinar la aprobación o rechazo del documento 4. El régimen permite la
impugnación en sede administrativa o judicial.
Uruguay
Cabe destacar que la reglamentación establece en sus artículos 15 y 16 que el plazo para
formular opiniones y comentarios respecto del resumen puesto a disposición del público es
de veinte días, debiendo efectuarse los comentarios en forma escrita.
Conclusiones y comentarios
Llama la atención que los regímenes analizados carecen de un mecanismo eficaz para
contemplar la consulta intejurisdiccional, tratándose de obras con potenciales efectos
transfronterizos. Paraguay establece la necesidad de informar o comunicar este hecho a
su propio Ministerio de Relaciones Exteriores. Esto no implica, sin embargo, que se deba
abrir una instancia de consulta a las autoridades pertinentes de la nación vecina
afectada, ni mucho menos de acceso a los procedimientos a los ciudadanos o habitantes
involucrados. Los regímenes contemplados, generalmente surgen de acuerdos bilaterales
específicos.
En este acápite, se ha optado por reunir todos los esquemas técnicos mediante los cuales se
analiza el impacto potencial de una obra sobre el medio ambiente. A continuación se
describen los mecanismos típicos, desde la óptica instrumental de EIA en cada uno de los
regímenes analizados.
4 A partir de las entrevistas realizadas en Paraguay, no puede establecerse una tendencia clara en materia de
jurisprudencia sobre la aplicación de la discrecionalidad administrativa en las decisiones sobre EIA. El régimen
es, al momento de escribir, muy nuevo y tanto las autoridades públicas como ONGs y particulares carecen de
la práctica administrativa del sistema. (Entrevista con G. Laterza de la Asociación de Abogados Ambientalistas
y con funcionarios de la Dirección de Ordenamiento Ambiental, dependiente de la Subsecretaría de Recursos
Naturales y Medio Ambiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería).
14
Argentina
La Ley 24.354 que regula el sistema nacional de inversiones públicas contempla los EIA en
sus Anexos I y II. Esta norma asimismo contiene la obligatoriedad de implementar planes de
monitoreo (Anexo II) como parte del EIA. Esta norma, sin embargo, si bien es de carácter
general y es aplicable a las inversiones públicas, no sería aplicable para el caso de
emprendimientos iniciados desde el sector privado. Tampoco reviste rasgos de verdadero
sistema o régimen de EIA per se.
Brasil
El estudio de impacto ambiental deberá contemplar todas las alternativas de localización del
emprendimiento, así como las alternativas tecnológicas al proyecto. El estudio debe
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considerar los impactos producidos en todos las etapas del proyecto (construcción,
funcionamiento, etc). El “scoping” del proyecto, en cuanto a sus términos de referencia,
debe delimitar el área de influencia del proyecto, debiendo incluir o considerar los
programas de gobierno en ejecución en dicha área de influencia.
El estudio de impacto ambiental debe tener un resumen ejecutivo o relatorio (RIMA) con
ciertos contenidos mínimos (Artículo 9) debiendo estar redactado en forma objetiva y clara.
El RIMA es el documento básico que servirá para cumplir con la exigencia de puesta a
disposición del público de la EIA, debiendo estar publicado en un diario de circulación
masiva a costa del interesado (Artículo 17, inciso 4, Decreto 99.274/90).
Paraguay
El EIA debe contener un plan de gestión ambiental (PGA) que contemple las medidas
correctivas o de mitigación para el proyecto (Artículo 3, inc e) Ley 294/93.
Uruguay
En caso de considerarse necesario el EIA (según el caso el EIA deberá ser parcial o sectorial
– proyectos categorías “B” o EIA total para los proyectos categoría “C”) conforme al
artículo 5, la Autoridad de Aplicación emite su parecer respecto de la clasificación
propuesta.
El artículo 11 y 12 del Decreto 435/94 establecen las pautas para la realización del EIA
conforme a la categorización citada. El régimen no contiene una instancia específica para
delimitar o detallar los términos de referencia o alcances del EIA (“Scoping”).
Finalmente, la Parte III y IV del Decreto 435/94 establecen las propuestas que deben
contener los EIA respecto de las medidas de mitigación y los planes de monitoreo
(seguimiento, vigilancia y auditoría). Las medidas de mitigación deben indicar los planes de
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contingencia a ser implementados en cada caso.
Conclusiones
Argentina
A nivel nacional los instrumentos procesales propios de un régimen de EIA, se hallan poco
desarrollados. La Resolución 501/95 de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo
Sustentable (SRNyDS) establece como definiciones a la Declaración de Impacto Ambiental
y al Dictamen Ambiental (Anexo I). No puede decirse, sin embargo que se trata de un
sistema institucionalizado.
Los criterios de legalidad por los cuales se analizan los EIA se encuentran referenciados en
asociación a la documentación técnica o financiera que puede requerirse para la aprobación
de un proyecto.
Respecto de los criterios de razonabilidad con los cuales puede juzgarse un EIA, al no existir
un régimen específico, resultarán aplicables los principios generales de legalidad y
razonabilidad del derecho administrativo conforme a la Ley 19.549. Toda decisión de la
administración debe fundarse en los hechos y en el derecho aplicable. No existe, sin
embargo mayores antecedentes en materia de apreciación respecto de la discrecionalidad
administrativa5 .
Brasil
El esquema general brasileño establece dentro del marco regulatorio los siguientes
elementos de naturaleza procesal dentro de la evaluación de impacto ambiental. El
establecimiento de los términos de referencia surge del artículo 6 de la Resolución 1/86 de la
CONAMA y del Decreto 99.274/90 (Artículo 17, inciso 1).
5 Una excepción a esta falta de jurisprudencia es quizás la que ofrece el Caso “Schroeder c/ Estado Nacional
(SRNyDS)” (Suplemento de Derecho Ambiental de La Ley, Diciembre 1994). La Cámara en lo Contencioso
Administrativo Federal hizo lugar a una petición de un ciudadano sobre la base de los nuevos derechos
constitucionales a partir de la enmienda de 1994, argumentando que no se había realizado un EIA en forma
exhaustiva, previa a la instalación de una planta de tratamiento de residuos peligrosos en el conurbano
bonaerense.
14
audiencia pública en el caso de exigirse la misma. La Autoridad competente deberá
pronunciarse en un plazo variable sobre la aceptación o rechazo del RIMA, según
corresponda pronunciarse el organismo estadual o federal. La aprobación implica el
otorgamiento de la correspondiente licencia, documento requerido para habilitar el
emprendimiento respectivo6.
Paraguay
En caso de entender que corresponde efectuar un EIA completo, los TOR se establecerán
para el caso, mediante norma interna (Artículo 18 de la reglamentación). Igual sentido fue
adoptado en el Decreto 8462/91para obras y emprendimientos viales.
La discrecionalidad amplia de la Autoridad de Aplicación para evaluar los EIA, está dada
por los artículos 9 y 10 de la Ley 294/93.
El sistema paraguayo de EIA es una precondición necesaria para la obtención de las demás
autorizaciones que pudieran requerirse de otras reparticiones del Estado.
Uruguay
Como fuera señalado, los artículos 4 , 5, 6 y 8 contienen los requisitos para la clasificación
del emprendimiento proyectado, trámite que deberá cumplirse en un plazo de 10 días
(Artículo. 6). El artículo 8 establece los requisitos para la consulta interinstitucional, al igual
que los términos de referencia TDR (Arts. 5, 6 y 8).
6 El procedimiento varía de una jurisdicción a otra. En Sao Paulo, la Resolución Secretaría de Medio Ambiente
SMA42/94 y la Deliberación CONSEMA 6/95, establecen los diversos pasos que conforman el procedimiento
administrativo de evaluación de impacto ambiental, incluyendo los requisitos de publicidad del proyecto.
Quizás Sao Paulo y Rio de Janeiro sean los Estados con mayor sofisticación en su sistema ambiental., habiendo
formado sus capacidades a partir de emprendimientos tales como CETESB (Companhia de Tecnologia y
Saneamiento Ambiental) con funciones de contralor y científicas.
7 El sistema de revisión de la razonabilidad administrativa en sede administrativa o judicial no ha tenido
grandes antecedentes o jurisprudencia (Entrevista realizada por Luis Castelli a E. Gudynas).
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El esquema o principio de libre acceso a la información pública se encuentra consagrado en
el artículo 15 de la Ley y los artículos 15 y 20 del Decreto reglamentario. La decisión de
convocar a una audiencia pública, sin embargo, pertenece al ámbito de la discrecionalidad
de la administración8.
Conclusiones
6. Organización institucional
Argentina
Brasil
Paraguay
La Ley 81/92 establece la estructura orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería del
Paraguay. En función de este reparto de competencias, corresponde a la Dirección de
Ordenamiento Ambiental la implementación del sistema procedimental contemplado en la
Ley y su Decreto, dictando oportunamente la declaración de impacto sobre la EIA.
Uruguay
8 El régimen de participación pública en el Uruguay adolece de algunas fallas, dada la falta de participación
efectiva de la comunidad en los pocos procesos realizados hasta la fecha. (Entrevista de Luis Castelli con E.
Gudynas). Quizás existan fallas en la puesta a disposición de la información al público.
9 Opiniones manifestadas al autor por Gustavo Laterza y Soledad Villagra en Paraguay, Sonia Wiedmann y
Haroldo Mattos de Lemos en Brasil. En general las fallas se deben en comunicar los relatorios al público y los
sectores más involucrados. Haroldo Mattos de Lemos, Secretario de Coordinación de Asuntos Ambientales de
la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Hídricos y Amazonia Legal, sostuvo que la utilización de
comunicación electrónica podría facilitar este proceso.
10 En el caso del Estado de Sao Paulo, la resolución SMA 19/91 establece que el RIMA se presenta a la
autoridad de evaluación para un análisis preliminar, para su cotejo con los términos de referencia. Esto debe
realizarse en un plazo de 15 días. Una vez aprobado el análisis preliminar del RIMA. El plazo para aprobar o
rechazar el RIMA luego de ésto es de tres meses, con las interrupciones que pudieran corresponder en caso de
exigirse un audiencia pública.
14
6.2. El papel de los órganos ambientales
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
En líneas generales no se contemplan organismos de contralor general, salvo para los casos
de entidades creadas ad hoc a partir de Convenios Internacionales o Tratados.
Argentina
Los sistemas de contralor varían según el régimen sectorial de que se trate. Tratándose de
organismos sectoriales competentes, corresponden aplicarse las reglas generales del derecho
administrativo para el caso de impugnación u oposición de decisiones a recurrir. No existen
instancias difundidas de recursos judiciales en materia de EIA, más allá del citado caso
“Schroeder”.
Brasil
Paraguay
Uruguay
Conclusiones
Argentina
No existe un régimen general. Sí cabe destacarse que la regla general para los
procedimientos sectoriales consiste en la financiación por parte del proponente.
Brasil
Paraguay
Al igual que en los demás sistemas de EIA analizados en el presente trabajo, el costo de
elaboración del EIA corre por cuenta del interesado en el proyecto de desarrollo. No se
encuentra contemplado la utilización de fondos para apoyar a la participación pública en el
proceso de EIA.
Uruguay
La Ley 16.466 y su Decreto Reglamentario establecen como principio general que los costos
y el financiamiento de los estudios se encuentran a cargo del proponente. No se contemplan
esquemas de financiamiento especial para las instancias de participación.
14
Conclusiones
14
CAPITULO II
ESTUDIO COMPARATIVO
EN MATERIA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
EN EL MERCOSUR
14
COMPARATIVE SURVEY ON LAND USE PLANNING
IN THE MERCOSUR COUNTRIES
EXECUTIVE SUMMARY
The following analysis focuses on the land use and planning regimes applicable in the four
Mercosur countries. In many cases there is an obvious link between the EIA regimes and the
various land use and planning systems. In view of the fact that most planning decisions are
taken at a local or at most state or provincial level, the present evaluation is clearly lacking
in the extensive detail that a local or sub-regional evaluation would require.
The study has attempted to review comparative land use and planning systems in the context
of major infrastructure development projects, where these bear significant regional
relevance. A first and obviously superficial conclusion, is that there is a weakness in
contemplating major development projects within the planning context, given the lack of
instruments for contemplating the transboundary implications of such projects. In some
cases, these concerns may be addressed in the EIA system, but overall, this remedy would
appear to be biased in favour of site and project specific development. Proper integration of
major infrastructure projects with regional implications into the planning process would
appear to be a first impression and very much high level conclusion from the comparative
survey.
Finally, the survey has attempted to review the planning system, in both rural and urban
contexts, given the historic lack of integration between both systems in Latin America. In
addition to this, planning for conservation aims has been reviewed, although these may not
always be assimilated to the planning process when directly related to infrastructure
development.
14
ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS RÉGIMENES REGULATORIOS EN
MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL MERCOSUR
El estudio comparativo ha sido llevado a cabo conforme a la matriz temática que ha sido
utilizada como marco de referencia para los cuatro países del Mercosur, Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay. En el campo del ordenamiento territorial, es quizás donde se verifica la
mayor debilidad en cuanto a sistemas legales e institucionales que abarquen las grandes
obras y emprendimientos de infraestructura regional. En este sentido, la mayor incidencia de
las regulaciones en materia de ordenamiento territorial se encuentran detalladas en normas
de índole provincial o municipal, tanto en lo referido al sistema de planifiación urrbana
como rural. En materia de localización de actividades sectoriales específicas, tales como la
infraestructura para el transporte, la minería o el emplazamiento de emprendimientos
energéticos, las regulaciones aplicables tienden a enfocar hacia las necesidades de
cumplimentar con esquemas de evaluación de impacto ambiental, sin encontrarse éstos
insertos dentro de un sistema de planificación u ordenamiento territorial.
Aspectos Sustantivos
Argentina
Sin perjuicio de ello, la Ley 24.588 que regula la relación entre el gobierno federal y el
gobierno de la ciudad autónoma de Buenos Aires, establece algunas pautas respecto de
separación entre las facultades correspondientes a uno y otro poder (Arts, 3, 6, 8 y 10). En
rigor de verdad, esta normativa no establece ningún esquema en materia de planificación, y
menos en función de objetivos ambientales.
11 En la Provincia de Buenos Aires, la Ley 8912 y sus sucesivas reglamentaciones establecen el esquema
general de planificación y uso del suelo para el ámbito de la Provincia. Este marco contempla aspectos
atinentes al medio ambiente en varios capítulos. Otro ejemplo paradigmático es el caso de la Constitución de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires que contampla específicamente al ordenamiento territorial en su artículo
27, incorporando el principio de la participación permanente.
14
La Ley 20.440 que establece el sistema de catastro nacional, en su artículo 1 contempla el
objetivo de elaborar datos económicos y estadísticos de base para la legislación tributaria y
la acción de planeamiento de los poderes públicos nacionales y locales. No entra sin
embargo en la temática específica de la planificación en función del ambiente, como
tampoco elabora el esquema de planificación para las obras de infraestructura. Nada en esta
norma contempla la planificación para obras de impacto o implicancia regional.
Brasil
La ley 6766/79 establece un esquema general de zonificación urbana para toda la Nación. Si
bien la norma es de carácter federal, su aplicación compete a los municipios y al Distrito
Federal. No contiene, sin embargo, contenidos ambientales per se.
Paraguay
Al igual que en los demás países del Mercosur, las definiciones en materia de planificación
urbana, al igual que su implementación, corresponden al ámbito municipal. En el caso del
Paraguay puede citarse como ejemplo de ésto el Plan Ordenador de la Ciudad de Asunción,
establecido mediante Ordenanza 19/93. Si bien este esquema reviste interés para el presente
estudio, el alcance excluye un análisis profundo de los regímenes municipales comparados.
Uruguay
La Ley 10.723 conforme al texto ordenado por la Ley 10.866/46 establece los criterios para
la formación de centros poblados y urbanos. El artículo 1 de esta norma establece como
competencia exclusiva de las autoridades departamentales la creación de nuevos centros
urbanos, así como la demarcación de los éjidos urbanos, dando comunicación de ésto a la
autoridad nacional (artículo 6).
Argentina
La norma citada, el Decreto 2154/77 que regula la Ley de Promoción Industrial 21.608,
establece un esquema de erradicación progresiva de actividades industriales de la Capital
Federal. El sistema de zonificación industrial, sin embargo, corresponde a la esfera de
facultades provinciales12.
Es de destacar que muchas provincias han establecido sistemas de promoción industrial que
tienden a incentivar la radicación de actividades productivas en parques industriales
debidamente equipados a tales efectos (caso Provincia de Buenos Aires, La Pampa y Santa
Fé). Las más modernas de estas legislaciones establecen estrictos criterios de cumplimiento
ambiental en cuanto a aptitud de zonificación, equipamiento de servicios, infraestructura,
etc.
Brasil
Paraguay
Uruguay
La Ley 9515/35, en su artículo 35, iniciso 24, párrafo f) establece los lineamientos para la
radicación industrial. El decreto 85/83 en sus artículos 1 a 7 establece los lineamientos que
deberán observar los establecimientos industriales y de faena de animales en el ámbito de los
éjidos urbanos. La norma está encaminada más bien a un ordenamiento racional de las
actividades relacionadas con la producción de establecimientos en el sentido de prevenir la
contaminación más que a una planifiación del desarrollo.
Argentina
No identificada.
Brasil
No identificada.
Paraguay
Uruguay
Existen esquemas sectoriales en cuanto a infraestructura que ya han sido evaluados en otros
capítulos, como el que atañe a EIA (régimen portuario y carretero). No se integran estos
sistemas con el esquema de planificación.
Brasil
No identificada.
Paraguay
Uruguay
Argentina
Brasil
No identificada.
Paraguay
Uruguay
Argentina
14
No identificado a nivel nacional.
Brasil
No identificada.
Paraguay
Uruguay
Los artículos 1, 4 y 5 de la Ley 10.723 (ver acápites anteriores infra) contempla y establece
límites a la expansión de los éjidos urbanos. Esto pretende de alguna manera acotar la
tendencia hacia el crecimiento horizontal no planificado.
Argentina
Brasil
Paraguay
No identificada.
Uruguay
El Código de Aguas (Ley 14.859) modificada por el artículo 193 de la ley 15.903 también
contempla los requisitos de protección del curso de agua en el proceso de planifiación.
Aspectos Institucionales
14
1.8. Organización institucional del proceso de planificación
Argentina
La Ley 24.051 (artículo 36) y su Decreto reglamentario (artículo 36) establecen requisitos en
cuanto a la habilitación de plantas de tratamiento de residuos. Esta normativa introduce
algunas concepciones novedosas, como por ejemplo, la necesidad de registrar catastralmente
la afectación de un predio a alguno de los usos regulados por la ley de residuos peligrosos.
Esta afectación tiene el propósito de gravar la propiedad respecto de cualquier uso futuro
potencial, una vez desafectado el predio de su uso conforme a la ley 24.051.
Brasil
Paraguay
Uruguay
El Decreto 310/94 establece que corresponde al Poder Ejecutivo Nacional fijar las políticas
en materia de ordenamiento territorial.
Argentina
Brasil
Paraguay
No identificados.
14
Uruguay
Argentina
No identificados.
Brasil
Paraguay
No identificados..
Uruguay
Ver Ley Orgánica de Municipios 9515/35, en su artículo 19, conforme a las modificaiones
establecidas por la Ley 15.851/86 (artículo 210).
Aspectos Sustantivos
Argentina
Brasil
El artículo 5 de la Ley 816/96 establece que solo podrán habilitarse para uso agropecuario,
tierras que hayan sido declaradas aptas previo estudio respecto de la planificación del
asentamiento agrícolo en función del uso sustentable de los recursos naturales.
Uruguay
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
14
En materia forestal, rige la Ley 15.939/87 (artículos 56 y 57).
Argentina
Brasil
No identificado..
Paraguay
Uruguay
Argentina
Brasil
No identificado.
Paraguay
No identificado.
Uruguay
No identificado..
Argentina
14
Algunas provincias han legislado profusamente en la materia, como es el caso de Neuquén.
Brasil
Paraguay
No identificado.
Uruguay
No identificado.
Argentina
Brasil
Paraguay
No identificado.
Uruguay
Aspectos Institucionales
Argentina
Brasil
No identificado.
14
Paraguay
Uruguay
Argentina
Brasil
Paraguay
No identificados.
Uruguay
Ver acápite anterior. La ley 15.239 además del régimen general en materia de EIA es
aplicable a la planificaión rural.
Argentina
Brasil
El Código Florestal ( Ley 4771/65) contempla sanciones penales para la violación de los
14
esquemas de ordenamiento rural en el artículo 26. Este artículo contiene una larga lista de
incisos con conductas tipificadas como reprochables, tales como impedir la revegetación
natural de zonas forestales (inciso g).
Paraguay
No identificados.
Uruguay
Aspectos Sustantivos
Argentina
Tal como se ha señalado, existen diversas regulaciones a nivel sectorial que establecen
requisitos en materia de transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo. Estas regulaciones,
sin embargo, fijan esquemas de contralor en función de las EIA que deben suministrar a las
autoridades sectoriales pertinentes, en cuanto a presentaciones técnicas. Estos requisitos han
sido evaluados en los capítulos pertinentes. No constituyen per se instrumentos de
ordenamiento territorial o planificación.
Brasil
Paraguay
En el caso del Paraguay el esquema de control se encuentra contemplado dentro del marco
genérico de EIA al cual nos remitimos. No se contemplan esquemas o regímenes específicos
para los grandes emprendimientos referidos a la infraestructura.
14
Uruguay
No identificados.
Argentina
La Ley 19.552 establece las condiciones bajo las cuales se constituyen servidumbres de
electroducto, en función de la noción de utilidad pública. Esto surge del artículo 4 que fija la
aprobación de planos de proyecto como instancia que determina la constitución de la
servidumbre. La afectación de predios a la servidumbre no obedece a criterios de
planificación en función de objetivos ambientales.
Brasil
La Resolución CONAMA 6/87 establece los lineamientos para el licenciamiento del sector
energético. Esta regulación viene a complementar lo establecido en el régimen general de
EIA, tal como fuera señalado en el capítulo pertinente y allí nos remitimos.
Paraguay
Uruguay
No identificados.
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
No identificado.
Argentina
Brasil
Paraguay
Ver acápite anterior. Tal como fue señalado en el capítulo referido al EIA, las operaciones y
emprendimientos de naturaleza militar se encuentran excluídas del sistema de EIA.
Uruguay
No identificado.
Aspectos Institucionales
Argentina
14
Ver acápite anterior.
Brasil
No identificado.
Paraguay
No identificado.
Uruguay
No identificado.
Argentina
Brasil
No identificado.
Paraguay
Uruguay
No identificado.
Argentina
Brasil
No identificados.
Paraguay
No identificados.
Uruguay
No identificados.
14
4. Ordenamiento Territorial Conservacionista
Aspectos Sustantivos
Argentina
Brasil
Paraguay
No identificado.
Uruguay
Argentina
Brasil
14
En primer término la Constitución Federal establece el principio de la conservación de
ecosistemas naturales en el artículo 225, párrafo 1, inciso 3, correspondiendo al Poder
Público la definición de territorios y sus componentes a ser especialmente tutelados. La
definición y supresión de estos territorios solamente podrá efectuarse por ley.
El Código Forestal (Ley 4771/65) estrablece en varios de sus artículos los principios de
conservación: Artículos 2 y 3, bosques de preservación permanente; Artículo 5, la
categorización de áreas protegidas forestales (parques nacionales y bosques nacionales). El
artículo 8 determina la prohibición de incluir en áreas sujetas a colonización agraria a los
espacios protegidos, mientras que el artículo 10 veda el desmonte en pendientes
pronunciadas como forma de evitar la erosión de suelos. Asimismo el artículo 44 establece
la prohibición de cortar más del 50% de la cobertura boscosa en determinadas regiones del
Brasil. En conformidad con la Ley 4771/65, el Decreto 98.914 establece un esquema de
áreas protegidas en propiedad particular mediante decisión del propietario.
Paraguay
Uruguay
En el régimen uruguayo existen una serie de normas que rigen en materia de conservación.
Además de la Ley 15.239 que establece un régimen general de conservación de suelos y de
aguas superficiales, pueden citarse los siguientes instrumentos: Leyes 15.939, 16.170,
16.226, 16. 320. En función de este marco regulatorio, deiversos instrumentos han
establecido áreas de protección específica, como por ejemplo, el Decreto 183/90, que
establece diversos requisitos para las áreas de protección y reserva ecológica en el Uruguay.
13 El gasoducto proyectado por Petrobrás entre Bolivia y Brasil, luego del acuerdo suscripto entre ambas
naciones ha contemplado la creación de varias estaciones ecológicas como compensación por el desmonte de
vía y pérdida de valores ecosistémicos consecuentes. Conforme los dichos de diversos entrevistados el sistema
de EIA y la creación de estas estaciones ecológicas brinda un sistema ágil de planificación ambiental (Haroldo
Mattos de Lemos, Ministerio Federal de Medio Ambiente, y Sonia Wiedmann, Procuradora ambiental de
IBAMA, Brasilia)
14
Similarmente, el Decreto 224/94, artículos 1 y 6 establecen limitaciones en cuanto a obras
hidráulicas en proximidad de zonas de protección ecológica en los términos de la Ley
16.170.
Argentina
Brasil
Paraguay
No identificado.
Uruguay
No identificado.
Aspectos Institucionales
Argentina
A nivel provincial son también muchas las normas que establecen sistemas de protección en
función de objetivos conservacionistas.
Brasil
Paraguay
Uruguay
El proceso de planifiación está dado por el marco de la Ley 16.112 en cuanto a las
competencias otorgadas al MVOTMA, el sistema de EIA analizado en el capítulo pertinente
y lo específico para la cuestión atinente a las áreas protegidas (Ley 16.170).
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
Argentina
Brasil
Existen diversas normas que establecen esquemas de sanciones por incumplimientos tanto
en lo que se refiere a sanciones administrativas como penales. Ejemplos de ello son:
Paraguay
No identificado.
Uruguay
Aspectos Sustantivos
Argentina
No existen otros instrumentos de planificación regional salvo aquellos que hacen a manejos
sectoriales específicos, tal como el caso del Comité Interjurisdiccional del Río Colorado
(COIRCO).
Brasil
No identificados.
Paraguay
No identificados.
Uruguay
Aspectos Institucionales
14
5.2. Organización del proceso de planificación
Argentina
Brasil
Paraguay
No identificado.
Uruguay
Argentina
Brasil
Paraguay
No identificado.
Uruguay
Argentina
Brasil
14
Paraguay
No identificado.
Uruguay
Argentina
Ver acápite 5.1. con respecto a organismos interjurisdiccionales tales como el COIRCO.
Como consecuencia del proceso de desregulación económica, se han creado organimos
autónomos con facultades de regulación, tales como el ETOSS en materia de agua y
servicios de saneamiento o el ENRE, en materia de energía eléctrica. Algunos de estos
organismos poseen competencias ambientales, tales como OCRABA (Órgano de control de
redes de acceso a Buenos Aires) o el Comité de Gestión de la Cuenca Matanza Riachuelo.
Sin embargo, en rigor de verdad, estos organismos no constituyen reparticiones con
facultades de planificación u ordenamiento del territorio, sino meros organismos de
contralor y supervisión sin facultades de definición en materia de políticas.
Brasil
Paraguay
No identificado.
Uruguay
Conclusiones finales
Los sistemas de ordenamiento territorial en los cuatro países del Mercosur reflejan
similitudes a pesar de tratarse de dos países con regímenes federales y dos con regímenes
unitarios. En líneas generales, las decisiones en cuanto a radicación de actividades con
implicancias significativas a nivel regional, tales como obras de infraestructura, etc. Se
toman en función de esquemas de planificación a nivel estadual o local. Tal es el caso de
los planos de ordenamiento urbano establecidos dentro de los ámbitos municipales. No se
ha podido relevar en profundidad el sistema de ordenamiento territorial en el caso de
Argentina y Brasil, en virtud de encontrarse éstos dentro del plexo normativo provincial o
estadual.
14
CAPITULO III
ESTUDIO COMPARATIVO
EN MATERIA DE
EN EL MERCOSUR
14
COMPARATIVE SURVEY ON PRIVATE SECTOR AND PUBLIC
PARTICIPATION MECHANISMSIN THE
MERCOSUR COUNTRIES
EXECUTIVE SUMMARY
At last, we remark that the four countries regulate justice access mechanisms aiming
environment protection and defendant, existing a wide legitimization to act in justice in the
exercise of the foreseen actions.
14
ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS
EN MATERIA DE PARTICIPACION PUBLICA Y DEL SECTOR PRIVADO
EN LOS PROCESOS DE TOMA DE DECISION EN EL MERCOSUR
Argentina
No se identifican.
Brasil
No se identifican.
Paraguay
Uruguay
No se identifican.
Conclusión
b. Iniciativa popular
Argentina
Constitución Nacional, art. 39: “Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para
presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso
tratamiento dentro del término de doce meses.
El Congreso con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del
padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución
territorial para subscribir la iniciativa.
Constituiçâo Federal, art. 61:” A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a
qualquer membro ou Comissao da Camara dos Deputados, do Senado federal ou do
Congreso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos
Tribunais Superiores, ao Procurador- Geral da República e aos cidadaos, na forma e nos
casos previstos nesta Constitucao.” Par.2 “ A iniciativa popular pode ser exercida pela
apresentacao a Cámara dos Deputados de projecto de lei subscrito por, no mínimo, um por
cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com nao menos de
tres décimos por cento dos eleitores de cada um deles.”
Paraguay
Constitución de Paraguay de 1992 Nacional, art. 123: “Se reconoce a los electores el
derecho a la iniciativa popular para proponer al Congreso proyectos de Ley. La forma de las
propuestas, así como el número de electores que deban subscribirlas, serán establecidos en la
Ley.”
Uruguay
Constitución de la República Oriental del Uruguay de 1967 (art. 79): “... El veinticinco por
ciento del total de inscriptos habilitados para votar, podrá interponer, dentro del año de su
promulgación el recurso de referéndum contra las leyes y ejercer el derecho de iniciativa
ante el Poder Legislativo. Estos institutos no son aplicables con respecto a las leyes que
establezcan tributos. Tampoco caben en los casos en que la iniciativa sea privativa del Poder
Ejecutivo. Ambos institutos serán reglamentados por ley, dictada por mayoría absoluta del
total de componentes de cada Cámara.”
Conclusión
Conclusión
Conclusión
14
e. Otros mecanismos
Argentina
Constitución Nacional, art. 86: “El Defensor del Pueblo es un órgano independiente
instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía
funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y
protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en
esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el
control del ejercicio de las funciones administrativas públicas ...”
Brasil
Resoluçâo Conama nº 003/88. Art. 1: “As entidades civis com finalidades ambientalistas,
poderâo participar na fiscalizaçâo de Reservas Ecológicas, Públicas ou Privadas, Áreas de
Proteçâo Ambiental, Estaçôes Ecológicas, áreas de Relevante interesse Ecológico, outras
Unidades de Conservaçâo e demas áreas Protegidas.”
Paraguay
Art. 276: “El Defensor del Pueblo es un comisionado parlamentario cuyas funciones son la
defensa de los derechos humanos, la canalización de reclamos populares y la protección de
los derechos comunitarios. En ningún caso tendrá función judicial ni competencia
ejecutiva.”
Uruguay
No se identifican.
Conclusión
Argentina
Brasil
Paraguay
Decreto 14.281/96
Art. 16: Información pública del EIA:
El RIMA (Relatorio de impacto ambiental) quedará a disposición del público para su
revisión y consulta por el plazo de 15 (quince) días hábiles en la DOA o en el lugar que esta
disponga, lo cual se comunicará a través de publicaciones por tres días consecutivos en dos
diarios de gran circulación y por medio de una emisora radial de alcance nacional. Los
gastos publicitarios quedarán a cargo del titular del proyecto...
El RIMA debe ser ampliamente divulgado en las áreas afectadas. Para el efecto, el titular del
emprendimiento deberá presentar suficiente número de copias del relatorio a la intendencia
municipal, gobernación departamental, y a la DOA para consideración del público...
... Párrafo cuarto: La DOA (Dirección de Ordenamiento Ambiental), si juzgare necesario,
podrá llamar a una reunión o audiencia pública para escuchar la postura de la comunidad.
Las modalidades en que serán realizadas éstas, deberán ser establecidas por la DOA
mediante reglas específicas.”
Uruguay
Ley 16.466/94 (Declara de interés general, la protección del medio ambiente contra
cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación).
Art. 14: “El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente podrá
disponer la realización de una audiencia pública, cuando considere que el proyecto implica
repercusiones graves de orden cultural, social o ambiental, a cuyos efectos determinará la
forma de su convocatoria, así como demás aspectos inherentes a su realización, y en la que
podrá intervenir cualquier interesado. En todos los casos, la resolución final corresponderá
al Poder Ejecutivo.”
14
Decreto 435/94 (Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental).
Art.16: “El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente podrá
disponer la realización de una audiencia pública, cuando considere que el proyecto implica
repercusiones graves de orden cultural, social o ambiental.
A tales efectos determinará la forma de convocatoria y demás aspectos inherentes a la
realización de la Audiencia Pública.”
Conclusión
No se identifican.
a. Del incumplimiento
Brasil
Paraguay
No se identifican.
14
Uruguay
No se identifican.
Conclusión
Argentina
Constitución Nacional, art. 41: “ Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas
satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y
tienen el deber de preservarlo.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección, y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren
las jurisdicciones locales.
Brasil
Paraguay
14
Uruguay
Ley 16.466/94 (Declara de interés general, la protección del medio ambiente contra
cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación) (art. 13): “El Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente pondrá de manifiesto en sus oficinas
el resumen del proyecto a que se hace referencia el literal d) del artículo 10 de la presente
ley, una vez que considere que el mismo corresponde al proyecto presentado. A tal fin,
efectuará una comunicación mediante publicación en el diario Oficial, y en otro diario de
circulación Nacional, a partir del cual correrá un plazo, que determinará la reglamentación,
para que cualquier interesado pueda acceder a la vista del mismo y formular las
apreciaciones que considere convenientes.”
Art. 10 inc. d): “Un resumen del proyecto en términos fácilmente comprensibles que
contenga las particularidades esenciales del mismo, así como los efectos que de su ejecución
puedan derivarse.”
Decreto 435/94 (Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental) del 21/09/1994 (art.
15): “ El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente pondrá de
manifiesto en sus oficinas, el Informe Ambiental Resumen, para que cualquier interesado
pueda acceder a la vista del mismo y formular por escrito, las apreciaciones que considere
convenientes.
A tales efectos, librará el aviso que deberá ser publicado por el interesado, en el Diario
Oficial y en otro diario de circulación nacional, de todo lo cual deberá quedar expresa
constancia en la tramitación.
El plazo de manifiesto será de 20 (veinte) días hábiles, contados a partir del día inmediato
siguiente al de la última publicación prevista en el inciso anterior.”
Conclusión
b. Régimen de excepciones
Argentina
No se identifican.
Brasil
Decreto 99274/90, art. 16, punto 3º: “Os órgâos integrantes do SISNAMA, quando
Solicitarem ou prestarem informaçôes, deverâo preservar o sigilo industrial e evitar
concorrência desleal, correndo o processo, quando for o caso, sob sigilo administrativo, pelo
qual será responsável a autoridade dele encarregada.”
Paraguay
Decreto 14281/96 (se reglamenta la ley 294/93 de Evaluación de Impacto Ambiental), art.
16: “... Párrafo primero: Los interesados podrán solicitar a la DOA (Dirección de
14
Ordenamiento Ambiental) que se mantenga en reserva la información que haya sido
integrada a los documentos y que de hacerse pública, pudiera afectar derechos de propiedad
industrial e intereses lícitos de naturaleza mercantil...”
Uruguay
No se identifican.
Conclusión
Argentina
Constitución Nacional, art. 43: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de
amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión
de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja,
altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos
por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la
inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.
Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a
los derechos que protegen al ambiente, la competencia, al usuario y al consumidor, así como
los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las
asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará
los requisitos y formas de su organización. ...”
Brasil
Constitución Nacional, art. 5: “... LXXIII. Qualquer cidadâo é parte legítima para propor
açâo popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ónus da
sucumbência.”
Constitución .Nacional. ART. 129: “Sâo funçôes institucionais do Ministério Público:
III.- promover o inquérito civil e a açâo pública, para a proteçâo do patrimônio público e
social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.”
Paraguay
Constitución de Paraguay de 1992, art. 38: “ Del derecho a la defensa de los intereses
difusos. Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a reclamar a las
autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente, de la integridad del hábitat, de la
salubridad pública, del acerbo cultural nacional, de los intereses del consumidor y de otros
que, por su naturaleza jurídica, pertenezcan a la comunidad y hagan relación con la calidad
de vida y con el patrimonio colectivo.”
14
Uruguay
Código General del Proceso, art. 42: “Representación en caso de intereses difusos. En el
caso de cuestiones relativas a la defensa del medio ambiente de valores culturales o
históricos y, en general, que pertenezcan a un grupo indeterminado de personas, estarán
legitimados indistintamente para promover el proceso pertinente, el Ministro Público,
cualquier interesado y las instituciones o asociaciones de interés social que según la ley o a
juicio del tribunal garanticen una adecuada defensa del interés comprometido.”
Conclusión
Tal como surge de las normas analizadas las legislaciones de los cuatro países regulan
mecanismos de acceso a la justicia para la defensa del ambiente.
Argentina
Constitución Nacional, Art. 43: “ Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de
amparo, siempre que no exista un medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de
autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja,
altere o amenace, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos
por esta Constitución...
Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los
derechos que protegen al ambiente..., el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones
que protegen a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y
formas de su organización....”
Brasil
Lei Nº 7347/85. (Disciplina la açâo civil pública de responmsabilidade por danos causados
ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico (vetado), e dá outras providências). Art. 5: “A açâo principal e a
cautelar poderâo ser propostas pelo Ministério Público, pela Uniâo, pelos Estados e
Municipios. Poderâo tambem ser propostas por autarquia, empresa pública, fundaçâo,
sociedade de economia mista ou por associaçâo que:
esteja constituida há pelo menos 1 ano, nos termos da lei civil.
Inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteçâo ao meio ambiente, ao consumidor, ao
patrimonio artístico, estético, histórico, turístico epaisagístico, ou qualquer outro interesse
difuso ou colectivo...”
esteja constituida há pelo menos 1 ano, nos termos da lei civil.
Inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteçâo ao meio ambiente, ao consumidor, ao
14
patrimonio artístico, estético, histórico, turístico epaisagístico, ou qualquer outro interesse
difuso ou colectivo...”
esteja constituida há pelo menos 1 ano, nos termos da lei civil.
Inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteçâo ao meio ambiente, ao consumidor, ao
patrimonio artístico, estético, histórico, turístico epaisagístico, ou qualquer outro interesse
difuso ou colectivo...”
Constitución Nacional, art. 5: “... LXXIII. Qualquer cidadâo é parte legítima para propor
açâo popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ónus da
sucumbência.”
Paraguay
Constitución de Paraguay de 1992, art. 38: “ Del derecho a la defensa de los intereses
difusos. Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a reclamar a las
autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente, de la integridad del hábitat, de la
salubridad pública, del acerbo cultural nacional, de los intereses del consumidor y de otros
que, por su naturaleza jurídica, pertenezcan a la comunidad y hagan relación con la calidad
de vida y con el patrimonio colectivo.”
Uruguay
Código General del Proceso, art. 42: “Representación en caso de intereses difusos. En el
caso de cuestiones relativas a la defensa del medio ambiente de valores culturales o
históricos y, en general, que pertenezcan a un grupo indeterminado de personas, estarán
legitimados indistintamente para promover el proceso pertinente, el Ministro Público,
cualquier interesado y las instituciones o asociaciones de interés social que según la ley o a
juicio del tribunal garanticen una adecuada defensa del interés comprometido.”
Conclusión
Tal como surge de las normas analizadas las legislaciones de los cuatro países establecen
una legitimación procesal amplia, permitiendo a cualquier interesado interponer la
acción.
14
CAPITULO IV
ESTUDIO COMPARATIVO
EN MATERIA DE
EN EL MERCOSUR
14
COMPARATIVE SURVEY ON ENVIRONMENTAL
CIVILLIABILITY REGIMES IN THE
MERCOSUR COUNTRIES
EXECUTIVE SUMMARY
Its important to underline that, even when no specific normative previsions exist in order to
the responsibility by environmental damage, the civil codes of the four countries establish,
as a general norm applicable to all damages, that those who caused it must repair the injury,
even when it was caused with no intention.
The obligation to recompose the environmental damage has been contemplated expressly by
the four countries, in some of them in a constitutional level and in others in norms of
specific application in certain áreas.
14
ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS
EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑO AMBIENTAL
EN EL MERCOSUR
1. Normativa general
Argentina: No se identifican.
Brasil:
Ley 6938/81. Dispôe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos
de formulaçâo e aplicaçâo, e da outras providências.
Art.3: “Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
...II- Degradaçâo de qualidade ambiental: a alteraçâo adversa das características do meio
ambiente;
III- Poluiçâo: a degradaçâo da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou
indiretamente:
prejudiquem a saúde, a seguranca e o bem-estar da populaçâo;
Criem condiçôes adversas ás atividades sociais e económicas;
Afetem desfavoralmente a biota;
Afetem as condiçôes estéticas ou sanitarias do meio ambiente;
Lancem matérias ou energia em desacordo com os padrôes ambientais estabelecidos;...”
Paraguay
No se identifican.
Uruguay
Ley 16.466/94 (Protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación,
destrucción o contaminación)
Art. 2: “A los efectos de la presente ley se considera impacto ambiental negativo o nocivo
toda alteración de las propiedades físicas, químicas o biológicas del medio ambiente causada
por cualquier forma de materia o energía resultante de las actividades humanas que directa o
indirectamente perjudiquen o dañen:
La salud, seguridad o calidad de vida de la población.
Las condiciones estéticas, culturales o sanitarias del medio.
La configuración, calidad y diversidad de los recursos naturales.”
14
Conclusión
Tal como surge de las normas analizadas, las legislaciones Argentina y paraguaya
carecen del concepto de “daño ambiental” de un modo específico, aunque el concepto
genérico de “daño” del derecho común, contenido en sus respectivos códigos civiles,
comprende al daño ambiental.
Uruguay tampoco cuenta con un concepto de daño ambiental aplicable a los distintos
supuestos, sino que por medio de la legislación que obliga a realizar la Evaluación de
Impacto Ambiental de determinados proyectos, se refiere a las alteraciones que dañen al
ambiente y a sus recursos naturales.
Argentina
Brasil
Constitución Nacional, art. 225: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservâ-lo para as presentes e
futuras geraçôes ...”
3ºAs condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarâo os infratores,
pessoas fisicas ou juridicas , a sançôes penais e administrativas, independentemente da
obrigaçâo de reparar os danos causados...”
Paraguay
Uruguay
Conclusión
Argentina
Ley 24.051
Art. 45: “Se presume, salvo prueba en contrario, que todo residuo peligroso es cosa riesgosa
en los términos del segundo párrafo del artículo 1113 de Código Civil, modificado por la
Ley 17.711.”
Art. 46: “En el ámbito de la responsabilidad extracontractual, no es oponible a terceros la
transmisión o abandono voluntario del dominio de los residuos peligrosos.”
Art. 47: “ El dueño o guardián de un residuo peligroso no se exime de responsabilidad por
demostrar la culpa de un tercero de quien no debe responder, cuya acción pudo ser evitada
con el empleo del debido cuidado y atendiendo a las circunstancias del caso.”
Brasil
Ley 6938/81. Dispôe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos
de formulaçâo e aplicaçâo, e da outras providências.
Art. 14: “Sem prejuizo das penalidades definidas pela legislaçâo federal, estadual e
municipal, o nâo cumprimento das medidas necessárias à preservaçâo ou correçâo dos
inconvenientes e danos causados pela degradaçâo da qualidade ambiental sujeitará os
transgressores:
14
à perda ou retriçâo de incentivos e beneficios fiscais concedidos pelo Poder Público;
à perda ou suspençâo de participaçâo em linhas de financiamento em estabelecimentos
oficiais de crédito;
à suspençâo de sua atividade.
1º Sem obstar a aplicaçâo das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado,
independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público de Uniâo e dos
Estadosn terá legitimidade para propor açâo de responsabilidade civil e criminal por danos
causados ao meio ambiente...”
Lei Nº 7347/85 (Disciplina la açâo civil pública de responmsabilidade por danos causados
ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico (vetado), e dá outras providências).
Art. 1: “Regem-se pelas disposiçôes desta Lei, siem prejuizo da açâo popular, as açôes de
responsabilidade por danos causados:
- ao meio ambiente
- ao consumidor
- a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e pasagistico.
A qualquier outro interesse difuso ou coletivo.”
Art. 3. “A açâo civil poderá ter por objeto a condenaçâo em dinheiro ou o cumprimento de
obrigaçâo de fazer ou nâo fazer.”
Art. 11. “Na açâo que tenha por objeto o cumprimento de obrigaçâo de fazer ou nâo fazer, o
Juiz determninará o cumprimento da prestaçâo da atividade devida ou a cessaçâo da
atividade nociva, sob pene de execaçâo aspecífica, ou de cominaçâo de multa diária, es esta
for suficiente ou ciompatível, independentemente de requerimento do autor.”
Paraguay
14
Uruguay
Ley 16.466/94 (Declara de interés general, la protección del medio ambiente contra
cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación)
Art. 4: “ Sin perjuicio de las sanciones administrativas y penales que señale la ley, quien
provoque depredación, destrucción o contaminación del medio ambiente en violación de lo
establecido por los artículos de la presente ley, será civilmente responsable por todos los
perjuicios que ocasione, debiendo hacerse cargo, además, si materialmente ello fuere
posible, de las acciones conducentes a su recomposición.
Cuando los perjuicios ocasionados por dicha violación sean irreversibles, el responsable de
los mismos deberá hacerse cargo de todas las medidas tendientes a su máxima reducción o
mitigación, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o penales que
pudieren corresponder.”
Conclusión
La legislación Argentina prevé el caso en que se produzcan daños con residuos peligrosos
y la de Paraguay, cuando se produzcan daños provocados por tala o quema de bosques, o
sus derivados y los que realicen obras hidráulicas que alteren el régimen natural de las
fuentes o cursos de agua de los humedales, sin autorización expresa.
d. Responsabilidad Civil
Argentina
Código Civil, Título IX. De las obligaciones de los hechos ilícitos que no son delitos.
Art. 1109. - Todo el que ejecuta un hecho, que por su culpa o negligencia ocasiona un daño a
otro, está obligado a la reparación del perjuicio. Esta obligación es regida por las mismas
disposiciones relativas a los delitos del derecho civil.
Art. 1113. - La obligación del que ha causado un daño se extiende a los daños que causaren
los que están bajo su dependencia, o por las cosas de que sirve o que tiene a su cuidado.
En los supuestos de daños causados con las cosas, el dueño o guardián para eximirse de
responsabilidad deberá demostrar que de su parte no hubo culpa; pero si el daño hubiere sido
causado por el riesgo o vicio de la cosa, sólo se eximirá total o parcialmente de
responsabilidad acreditando la culpa de la víctima o de un tercero por quien no debe
responder.
Si la cosa hubiese sido usada contra la voluntad expresa o presunta del dueño o guardián, no
será responsable.
Brasil
Lei Nº 7347/85 (Disciplina la açâo civil pública de responmsabilidade por danos causados
ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico (vetado), e dá outras providências).
14
Paraguay
Art. 1846: “El que crea un peligro con su actividad o profesión, por la naturaleza de ellas, o
por los medios empleados, responde por el daño causado, salvo que pruebe fuerza mayor o
que el perjuicio fue ocasionado por culpa exclusiva de la víctima, o de un tercero por cuyo
hecho no debe responder.”
Uruguay
Código Civil: Art. 1319. “Todo hecho ilícito del hombre que causa a otro un daño, impone a
aquel por cuyo dolo, culpa o negligencia ha sucedido, la obligación de repararlo.
Art. 1324. “Hay obligación de reparar no sólo el daño que se causa por el hecho propio, sino
también el causado por el hecho de las personas que uno tiene bajo su dependencia o por las
cosas de que uno se sirve o están a su cuidado...
...La responsabilidad de que se trata en los casos de este artículo cesará cuando las personas
en ellos mencionadas prueben que emplearon toda la diligencia de un buen padre de familia
para prevenir el daño.”
Conclusión
En las cuatro legislaciones el autor del daño responde por la reparación del perjuicio
ocasionado a terceros.
Faltaría Brasil, aunque ya existe una norma especifica para daños al ambiente.
Argentina
Código Penal, Art. 200: “Será reprimido con reclusión o prisión de 3 a 10 años, el que
envenenare o adulterare, de un modo peligroso para la salud, aguas potables o sustancias
alimenticias o medicinales, destinadas al uso público o al consumo de una colectividad de
personas. Si el hecho fuera seguido de la muerte de alguna persona, la pena será de 10 a 25
años de reclusión o prisión.”
Ley 24.051, art.55: “Será reprimido con las mismas penas establecidas en el artículo 200 del
Código Penal, el que, utilizando los residuos (peligrosos) a que se refiere la presente ley,
envenenare, adulterare o contaminare de un modo peligroso para la salud, el suelo, el agua,
la atmósfera o el ambiente en general.
Si el hecho fuere seguido de la muerte de alguna persona, la pena será de diez (10) a
veinticinco (25) años de reclusión o prisión .”
Art. 57: “Cuando alguno de los hechos previstos en los dos artículos anteriores se hubieran
producido por decisión de una persona jurídica, la pena se aplicará a los directores,
gerentes, síndicos, miembros del consejo de vigilancia, administradores, mandatarios o
representantes de la misma que hubieran intervenido en el hecho punible, sin perjuicio de las
demás responsabilidades penales que pudiesen existir.”
Brasil
Codigo Florestal, art. 26: “Constituem contravençôes penais, puníveis com três meses a um
ano de prisâo simples ou multa de uma a cem vezes o salário-mínimo mensal do lugar e da
data da infraçâo ou ambas as penas comulativamente:
destruir ou danificar a floresta considerada de preservaçâo premanente, mesmo que em
formaçâo, ou utilizá-la com infringencia das normas estabelecidas ou previstas nesta Lei;
cortar árvores em florestas de preservaçâo permanente, sem permissâo da autoridade
14
competente;
causar danos aos Parques Nacionais, Esatduais ou Municipais, bem como às Reservas
Biológicas;
...
...
impedir ou dificultar a regeneraçâo natural de florestas e demais formas de vegetaçôes;...”
Paraguay
Código Penal Art. 260: “El que pusiere en peligro la vida o la salud de las personas
corrompiendo o envenenando el agua potable de uso común, o cualquier cosa destinada a la
alimentación pública, será castigado con penitenciaría de tres a siete años.
Si resultare la muerte de una o más personas, la pena será de seis a quince años de
penitenciaría.”
Uruguay
14
Código Penal, Art. 218: “ El que envenenare o adulterare, en forma peligrosa para la salud,
las aguas o substancias destinadas a la alimentación pública, con o sin lesión efectiva de
tales bienes, será castigado con doce meses de prisión a dieciséis años de penitenciaria.”
Conclusión
Las legislaciones de los cuatro países contemplan sanciones penales, aunque su ámbito
de aplicación es diferente.
Brasil, de un modo particular, establece sanciones penales para aquellos que causan
daños a los bosques o a la fauna.
Argentina
Constitución Nacional, art. 41: “ Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas
satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y
tienen el deber de preservarlo.
Brasil
Constitución Nacional, art. 225: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservâ-lo para as presentes e
futuras geraçôes...
...3ªAs condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarâo os infratores,
pessoas fisicas ou juridicas , a sançôes penais e administrativas, independentemente da
obrigaçâo de reparar os danos causados...”
Ley 6938/81. Dispôe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos
de formulaçâo e aplicaçâo, e da outras providências. Art. 2: “A Política Nacional do Meio
Ambiente tem por objetivo a preservaçâo, melhoria e recuperaçâo da qualidade ambiental
propìcia à vida, visando assegurar, no País, condiçôes ao desenvolvimento sócio-econòmico,
aos interesses da segurança nacional e à proteçâo da dignidade da vida humana, atendidos os
seguintes princípios:
Paraguay
Ley Nª 96/92 (Vida Silvestre), art. 4: “ Todos los habitantes tienen el deber de proteger la
vida silvestre de nuestro país.”
Ley Nª 352/94 (Áreas Silvestres Protegidas), art. 2: “ Todos los habitantes, las
organizaciones privadas e instituciones del Estado tienen la obligación de salvaguardar las
Áreas Silvestres Protegidas.”
Uruguay
Conclusión
Aunque en diferente rango jurídico, la legislación de los cuatro países incluye los
siguientes principios básicos :
Debe resaltarse, sin embargo que la legislación de Brasil, a través de su Ley 6938/81
sobre disposiciones sobre política nacional del medio ambiente contiene una larga lista
14
de principios en la materia, los cuales, si bien no corresponden estrictamente a
responsabilidad ambiental, establecen principios para la protección y el mantenimiento
del equilibrio ecológico.
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
14
Conclusión
Los cuatro países son parte de los convenios sobre los Humedales de Importancia
Internacional, Convención del Derecho del Mar, y de Protección de la Diversidad
Biológica.
Mención especial merece el caso de la Hidrovía Paraná Paraguay, ya que a través del mismo
los países signatarios se comprometen a establecer un régimen de reembolso por los gastos
que demanden las operaciones de lucha contra la contaminación producida por las
embarcaciones de la Hidrovía u otras, sobre una base que asegure garantías suficientes de
cobro, pudiendo reclamar en sede administrativa y accionar judicialmente, contra el
responsable de un incidente de contaminación a fin de obtener el reembolso de los gastos
que hubiera incurrido durante la ejecución de las operaciones de lucha contra incidentes de
contaminación, ya sea que se haya realizado una acción conjunta o que los países signatarios
hayan actuado en forma separada.
Argentina
Brasil
No se identifican.
Paraguay
Uruguay
14
Decreto- Ley 14.145/74 (Tratado del Río de La Plata y su Frente Marítimo).
Decreto –Ley 14.521/76(Estatuto del Río Uruguay).
A través del mismo cada Parte será responsable, frente a la otra, por los daños inferidos
como consecuencia de la contaminación causada por sus propias actividades o por las que en
su territorio realicen personas físicas o jurídicas.
Conclusión
Excepto en los casos en que se regulan relaciones entre partes de un convenio bilateral o
multilateral, vale la pena resaltar que al reglamentar la Ley de EIA Paraguay consideró
específicamente el caso en que se advierta que el proyecto produce efectos
transfronterizos, el Gobierno debe poner en conocimiento la EIA como la Declaración de
Impacto Ambiental, aunque no se establecen procedimientos específicos.
c. Daño subsistente
Argentina
Código Civil, art. 901: “ Las consecuencias de un hecho que acostumbra a suceder, según el
curso natural y ordinario de las cosas, se llaman en este Código consecuencias inmediatas.
Las consecuencias que resultan solamente de la conexión de un hecho con un
acontecimiento distinto, se llaman consecuencias mediatas. Las consecuencias mediatas, que
no pueden preverse, se llaman consecuencias casuales.”
Art. 903: “Las consecuencias inmediatas de los hechos libres, son imputables al autor de
ellos.”
Art. 904: “Las consecuencias mediatas son también imputables al autor del hecho, cuando
las hubiere previsto, y cuando empleando la debida atención y conocimiento de la cosa, haya
podido preverlas.”
Art. 905: “Las consecuencias puramente casuales no son imputables al autor del hecho, sino
cuando debieron resultar, según las miras que tuvo al ejecutar el hecho.”
Art.906: “En ningún caso son imputables las consecuencias remotas, que no tienen con el
hecho ilícito nexo adecuado de causalidad.”
Brasil
14
No se identifican.
Paraguay
Uruguay
No se identifican.
Conclusión
f. Limitación de responsabilidad
Argentina
Código Civil, art. 43: “Las personas jurídicas responden por los daños que causen quienes
las dirijan o administren, en ejercicio o con ocasión de sus funciones. Responden también
por los daños que causen sus dependientes o las cosas, en las condiciones establecidas en el
título: “De las obligaciones que nacen de los hechos ilícitos que no son delitos.”
Brasil
Ley 6938/81. Dispôe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos
de formulaçâo e aplicaçâo, e da outras providências.
Art. 18, Parágrafo único. “As pessoas físicas ou jurídicas que, de qualquer modo,
degradarem reservas ou estaçôes ecológicas, bem como outras áreas declaradas como de
relevante interesse ecológico, estâo sujeitas às penalidades previstas no art. 14 desta Lei.”
Art. 14, par. 1: “1º- Sem obstar a aplicaçâo das penalidades previstas neste artigo, é o
poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou repara os danos
causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministerio Público da
Uniâi e dos Estados terá legitimaidade para propor açâo de responsabilidade civil e criminal
por danos causados ao meio ambiente.”
Paraguay
Ley Nª 422/73, art. 58 (Forestal): “ Cuando las infracciones hayan sido cometidas por
agentes o empleados al servicio de personas físicas o jurídicas, sin perjuicio de la
responsabilidad de aquéllos, se podrá responsabilizar y sancionar a éstas.”
Uruguay
Código Civil, Art. 1324. “Hay obligación de reparar no sólo el daño que se causa por el
hecho propio, sino también el causado por el hecho de las personas que uno tiene bajo su
dependencia o por las cosas de que uno se sirve o están a su cuidado...”
Conclusión
Sin perjuicio de lo establecido por normas específicas, como el caso de daños producidos
por o con residuos peligrosos, las legislaciones de los cuatro países establecen la
responsabilidad de las personas jurídicas por los daños causados por sus dependientes,
así como por las personas físicas que las dirijan o administren cuando el daño ha sido
cometido durante el ejercicio de las funciones que desempeñan.
14
c. Responsabilidad del Estado
Argentina
Constitución de la Nación Argentina, art. 41: “ Todos los habitantes gozan del derecho a un
ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones
futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la
obligación de recomponer, según lo establezca la ley.
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los
recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad
biológica, y a la información y educación ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección, y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren
las jurisdicciones locales.”
Brasil
Constitución Nacional, art. 225: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservâ-lo para as presentes e
futuras geraçôes...
1º para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manajo ecológico das
espécies e ecossistemas;
...
...
exigir, na forma da lei, para instalaçâo de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradaçâo do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se
dará publicidade;
...
promover a educaçâo ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientizaçâo pública
para a preservaçâo do meio ambiente;
proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua
funçâo ecológica, provoquem a extinçâo de espécies ou submetam os animais a crueldade.”
Paraguay
No se identifican.
Uruguay
No se identifican.
Conclusión
14
Conclusión
Argentina
Constitución de la Nación Argentina, art. 41: “ Todos los habitantes gozan del derecho a un
ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones
futuras; y tienen el deber de preservarlo...
Brasil
Constitución Nacional, art. 225: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservâ-lo para as presentes e
futuras geraçôes...”
Paraguay
Uruguay
Conclusión
Conclusión
Conclusión
4. Recomposición Ambiental
14
a. Obligación de recomponer el daño ambiental
Argentina
Constitución de la Nación Argentina, art. 41: “El daño ambiental generará prioritariamente
la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.”
Brasil
Constitución Nacional, art. 225: “...3ªAs condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarâo os infratores, pessoas fisicas ou juridicas , a sançôes penais e
administrativas, independentemente da obrigaçâo de reparar os danos causados...”
Lei 6513/77 (Criaçâo de Áreas Especiais e de Locais de Interesse Turístico). Art. 24: “Além
da açâo penal cabídel, a modificaçâo nâo autorizada, a destruiçâo, a desfiguraçâo, ou o
desvirtuamento de sua feiçâo original, no todo ou em parte, das Áreas Especiais de Interesse
Turístico, sujeitam o infrator às seguintes penalidades:
obrigaçâo de reparar os danos que houver causado; restaurar o que houver danificado,
reconstruir o que houver alterado ou desfigurado;...”
Paraguay
Ley 422/73 (Forestal), art. 42: “ Todas las propiedades rurales de más de veinte hectáreas en
zonas forestales deberán mantener el veinte y cinco por ciento de su área de bosques
naturales. En caso de no tener este porcentaje mínimo, el propietario deberá reforestar una
superficie equivalente al cinco por ciento de la superficie del predio.”
Decreto 18.831/86 (Establece normas de protección al medio ambiente), art. 7: “En las
parcelas donde se hayan realizado desmontes mayores a los establecidos en el presente
Decreto se deberá proceder a su reforestación en forma inmediata con el fin de alcanzar a
mediano y largo plazos las condiciones establecidas en el artículo 6.”
Uruguay
Ley 16.466/94 (Declara de interés general, la protección del medio ambiente contra
cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación), art. 4: “Sin perjuicio de las
sanciones administrativas y penales que señale la ley, quien provoque depredación,
destrucción o contaminación del medio ambiente en violación de lo establecido por los
artículos de la presente ley, será civilmente responsable por todos los perjuicios que
ocasione, debiendo hacerse cargo, además, si materialmente ello fuere posible, de las
acciones conducentes a su recomposición.
Cuando los perjuicios ocasionados por dicha violación sean irreversibles, el responsable de
los mismos deberá hacerse cargo de todas las medidas tendientes a su máxima reducción o
mitigación, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o penales que
pudieren corresponder.”
14
Conclusión
Tal como surge de las normas analizadas, las legislaciones de Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay establecen expresamente la obligación de recomponer el daño
ambiental generado, sea como una previsión constitucional o contenido en normas
regulatorias de aplicación específica a áreas determinadas.
5. Casos Particulares
Argentina
Constitución Nacional, art. 41: “ Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas
satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y
tienen el deber de preservarlo.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección, y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren
las jurisdicciones locales.
Brasil
No se identifican.
Paraguay
No se identifican.
Uruguay
Ley 16466/94, art. 2 inc II (Protección del medio ambiente contra cualquier tipo de
depredación, destrucción o contaminación):
“A los efectos de la presente ley se considera impacto ambiental negativo o nocivo toda
alteración de las propiedades físicas, químicas o biológicas del medio ambiente causada por
cualquier forma de materia o energía resultante de las actividades humanas que directa o
indirectamente perjudiquen o dañen:
La salud, seguridad o calidad de vida de la población.
Las condiciones estéticas, culturales o sanitarias del medio.
La configuración, calidad y diversidad de los recursos naturales.”
14
Conclusión
Argentina
No se identifican.
Brasil
No se identifican.
Paraguay
Uruguay
No se identifican normas.
Conclusión
En el caso particular de Paraguay, la ley 716/95 que sanciona delitos contra el medio
ambiente sanciona con prisión o multas a aquellos que destruyan las especies de animales
silvestres en vías de extinción o que infrinjan las normas y reglamentos que regulan la
preservación del hábitat de especies declaradas endémicas o en peligro de extinción.
No se identifican.
Brasil
Paraguay
No se identifican.
Uruguay
No se identifican.
Conclusión
14