Metodologia Politica Publica de Empleo PDF

METODOLOGÍA PARA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICA
PÚBLICA TERRITORIAL DE TRABAJO DECENTE
GRISELDA JANETH RESTREPO GALLEGO

Ministra del Trabajo
MIGUEL ANGEL CARDOZO TOVAR

Viceministro de Empleo y Pensiones (e)
MARIELA DEL SOCORRO BARRAGÁN BELTRÁN

Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección
LUZ MARY CORONADO MARIN

Secretaria General
MARIO ALBERTO RODRÍGUEZ

Coordinador Nacional Grupo de Asistencia Técnica Territorial
CARLOS ARTURO SANDOVAL MENDIETA

MARÍA FERNANDA CALDERÓN MEDELLÍN
PAOLA ANDREA RIAÑO OTÁLORA
Asesores Grupo de Asistencia Técnica Territorial
PAULINA TABARES SERNA

Coordinador Grupo de Comunicaciones
ANA MARIA RUBIO

Diseñadora
BOGOTÁ, JULIO 2017
2
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................7
CAPITULO 1 ........................................................................................................................................................9
MARCO REFERENCIAL POLÍTICA PÚBLICA Y TRABAJO DECENTE .............................................................9
ANTECEDENTES .......................................................................................................................................... 9
MARCO CONCEPTUAL............................................................................................................................... 11
CAPITULO 2 ......................................................................................................................................................21
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRABAJO DECENTE ................................21
SECTOR TRABAJO ..................................................................................................................................... 21
MARCO NORMATIVO PARA TRABAJO DECENTE ................................................................................... 23
POLÍTICA NACIONAL DE TRABAJO DECENTE ........................................................................................ 30
ELEMENTOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA TERRITORIAL DE TRABAJO DECENTE ................................ 31
CAPITULO 3 ......................................................................................................................................................33
METODOLOGÍA PARA FORMULACIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA TERRITORIAL DE TRABAJO DECENTE 33
INTRODUCCIÓN.......................................................................................................................................... 33
ETAPA 1: POSICIONAMIENTO EN AGENDA PÚBLICA Y LIDERAZGO TERRITORIAL ........................... 36
ETAPA 2: DIAGNÓSTICO TERRITORIAL ................................................................................................... 42
ETAPA 3: FORMULACIÓN DE COMPONENTE ESTRATÉGICO ............................................................... 48
ETAPA 4: ADOPCIÓN COMPONENTE ESTRATÉGICO A TRAVÉS DE ACTO ADMINISTRATIVO ......... 61
CAPITULO 4 ......................................................................................................................................................69
RECOMENDACIONES PARA LA ARTICULACIÓN CON INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN E
IMPLEMENTACIÓN ..........................................................................................................................................69
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................................73
ANEXOS ...........................................................................................................................................................78
ANEXO 1. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA DISEÑO DEL PROCESO DE
FORMULACIÓN Y ADOPCIÓN DE COMPONENTE ESTRATÉGICO DE LA POLÍTICA............................ 78
ANEXO 2. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA ANALIZAR ESPACIOS DE
DISCUSIÓN Y ACTORES CLAVE ............................................................................................................... 80
ANEXO 3. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA DIAGNÓSTICO TERRITORIAL
..................................................................................................................................................................... 86
ANEXO 4. RECOMENDACIONES PARA TALLERES DE DIAGNÓSTICO PARTICIPATIVO..................... 94
ANEXO 5. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA FORMULAR COMPONENTE
ESTRATÉGICO ............................................................................................................................................ 99
3
ANEXO 6. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA ADOPTAR COMPONENTE
ESTRATÉGICO DE LA POLÍTICA A TRAVÉS DE ACTO ADMINISTRATIVO .......................................... 102
ANEXO 7. ESTRUCTURA SUGERIDA PARA ENTREGABLES COMPONENTE ESTRATÉGICO DE LA
POLÍTICA PÚBLICA ................................................................................................................................... 104
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Tablas
Tabla 1. Evolución de elementos que componen el concepto de Trabajo Decente...................................... 13
Tabla 2. Constitución política y trabajo decente ....................................................................................... 25
Tabla 3. Relación competencias entes territoriales (Ley 715 de 2001) y trabajo decente ............................. 28
Tabla 4. Ciclo de las políticas públicas .................................................................................................. 33
Tabla 5. Etapas para formular diagnóstico territorial y componente estratégico de política pública territorial de
trabajo decente y adoptarlo a través de Acto Administrativo ..................................................................... 35
Tabla 6 Preguntas orientadoras para el Diagnóstico Territorial ................................................................. 43
Tabla 7. Elementos a tener en cuenta en Componente Estratégico ........................................................... 48
Tabla 8 Objetivos y Estrategias de la Política Nacional de Trabajo Decente............................................... 55
Tabla 9. Elementos normativos sobre actos administrativos. .................................................................... 62
Tabla 10. Requisitos de los Actos Administrativos ................................................................................... 64
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Ilustraciones
Ilustración 1. Componentes de una política pública ................................................................................. 16
Ilustración 2. Actores, espacios de discusión, Actos jurídicos según escala ............................................... 17
Ilustración 3. Relación Diagnóstico territorial, componente estratégico de Política Pública, Actos jurídicos e
instrumentos planeación ....................................................................................................................... 18
Ilustración 4. Políticas relacionadas con trabajo y temáticas Sector Trabajo ............................................... 20
Ilustración 5 Entidades que componen el Sector Trabajo ......................................................................... 22
Ilustración 6. Objetivos de Desarrollo Sostenible 2015 – 2030. ................................................................. 23
Ilustración 7. Coordinación de la política pública territorial ........................................................................ 32
Ilustración 8. Relación Diagnóstico Territorial, Componente estratégico de Política pública y Actos jurídicos 34
Ilustración 9. Inclusión en la agenda pública territorial .............................................................................. 36
Ilustración 10. Ejemplos de espacios de discusión relacionados con trabajo decente ................................. 40
Ilustración 11. Elementos para la identificación de acciones potenciales ................................................... 52
Ilustración 12. Temáticas relacionadas con políticas de empleo (demanda laboral y oferta laboral).............. 53
Ilustración 13. Temáticas relacionadas con política laboral ....................................................................... 54
Ilustración 14. Temáticas relacionadas con política mercado de trabajo .................................................... 54
Ilustración 15. Temáticas relacionadas con políticas transversales ........................................................... 55
Ilustración 16. Estructura base de Acto Administrativo (Ordenanza / Acuerdo) ........................................... 65
Ilustración 17. Principales características de las Corporaciones Político-Administrativas ............................. 66
Ilustración 18. Debate y aprobación de las ordenanzas ............................................................................ 67
Ilustración 19. Debate y aprobación de los acuerdos ............................................................................... 68
Ilustración 20 Componentes de una política pública................................................................................. 69
Ilustración 21. Articulación componente estratégico con Instrumentos de planeación.................................. 70
Ilustración 22. Identificación de estrategias por actores locales................................................................. 99
Ilustración 23. Matriz para el diligenciamiento estratégico ...................................................................... 101
Ilustración 24. Ejemplo de Matriz para el análisis DOFA......................................................................... 101
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INTRODUCCIÓN
E l Ministerio de Trabajo como ente rector del sector trabajo a nivel nacional, tiene la competencia
de orientar la política pública que contribuya a garantizar el derecho al trabajo decente, de
acuerdo con la implementación de estrategias para la generación de empleo y la promoción de la
protección social, el respeto a los derechos fundamentales del trabajo y el diálogo social.
En concordancia con el Artículo 74 de la Ley 1753 de 2015 por medio del cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo: 2014-2018: “Todos por un nuevo país”, en el que se establece que: “El
Gobierno Nacional bajo la coordinación del Ministerio del Trabajo, adoptará la política nacional de
trabajo decente, para promover la generación de empleo, la formalización laboral y la protección de
los trabajadores de los sectores público y privado”, pero además, que “las entidades territoriales
formularán políticas de trabajo decente en sus planes de desarrollo, en concordancia con los
lineamientos que expida el Ministerio del Trabajo”, el Ministerio del Trabajo ha diseñado la
Metodología para la formulación de política pública territorial de trabajo decente, para brindar
herramientas técnicas y metodológicas a los entes territoriales (Gobernaciones y Alcaldías) para el
cumplimiento de este propósito.
Este documento se constituye en una guía para el proceso de acompañamiento que realizará el
Ministerio del Trabajo a los diferentes entes territoriales del país, para la formulación de lineamientos
estratégicos de política pública que les permita generar acciones coordinadas y sistemáticas que
promuevan condiciones para el trabajo decente en cada uno de sus territorios.
La guía metodológica se divide en tres partes. En la primera Marco referencia del trabajo decente se
brinda información conceptual y del contexto normativo del trabajo decente y el Sector Trabajo en
Colombia. Posteriormente, en el capítulo Metodología para la formulación de política pública se
brinda información técnica y metodológica para la construcción de un diagnóstico territorial, el
componente estratégico de la política pública y la adopción a través de acto administrativo.
Finalmente, en el último capítulo se referencian algunas recomendaciones para la articulación del
componente estratégico de la política pública territorial con diferentes instrumentos de planeación
que permitan su proceso de implementación.
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OBJETIVOS:
Contribuir al fortalecimiento institucional de entes territoriales para la formulación

e implementación de políticas públicas de trabajo decente a nivel territorial.
• Brindar información de referencia en torno a políticas públicas y trabajo decente.

• Promover la cooperación y corresponsabilidad en estrategias de desarrollo y promoción del
trabajo decente a través de ejercicios de planeación participativa.
• Transferir metodologías y herramientas técnicas a los entes territoriales que aporten a su
fortalecimiento institucional para la implementación de intervenciones que promuevan el trabajo
decente en sus territorios.
ESTA METODOLOGÍA PERMITE:
• Promover la implementación de la política nacional de trabajo decente a nivel territorial.

• Contar con orientaciones para identificar las principales problemáticas del mercado de trabajo,
bajo los objetivos del trabajo decente a nivel territorial y sus causas.
• Conocer lineamientos para la formulación de objetivos, metas y programas, que mejoren las
condiciones del trabajo decente en los territorios.
• Desarrollar ejercicios de política pública que orienten las intervenciones de los entes
territoriales en el mediano plazo para promover el trabajo decente
¿A QUIEN SE DIRIGE ESTE MATERIAL?
• Entes territoriales de orden departamental y municipal.
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CAPITULO 1
MARCO REFERENCIAL POLÍTICA PÚBLICA Y TRABAJO
DECENTE
Antecedentes
ANTECEDENTES
El Sector trabajo en Colombia, liderado por el Ministerio del Trabajo, es el encargado de la

formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos para el trabajo, el
respeto de los derechos fundamentales, las garantías de los trabajadores, el fortalecimiento,
promoción y protección de las actividades de la economía solidaria y el trabajo decente, a través de
un sistema efectivo de vigilancia, información, registro, inspección y control; así como del
entendimiento y diálogo social para el buen desarrollo de las relaciones laborales. Además, debe
fomentar políticas y estrategias para la generación de empleo estable, la formalización laboral, la
protección a los desempleados, la formación de los trabajadores, la movilidad laboral, las pensiones
y otras prestaciones (Departamento Administrativo de la Función Pública - Función Pública-, 2015).
Es así como el Ministerio del Trabajo ha promovido el desarrollo de diferentes procesos que buscan
fortalecer los instrumentos de política pública a nivel territorial. En el año 2011, el Ministerio 1
acompañó la formulación de planes locales, departamentales y regionales de empleo, estos se
constituyeron en herramientas de planeación territorial participativa que permitieron identificar
problemáticas, fijar objetivos, metas y programas para el empleo, con incidencia en la formulación e
implementación de política pública que propiciara un ambiente favorable para el mejoramiento de las
condiciones del mercado laboral2.
Posteriormente desde el 2013 y hasta la fecha, se ha asistido la formulación y aprobación de Actos

Administrativos (Ordenanzas Departamentales y Acuerdos Municipales) para la promoción del
trabajo decente, promoviendo la participación activa de los gobiernos territoriales y otras entidades
descentralizadas, así como representantes del sector productivo, la academia, las organizaciones
comunitarias, y otros actores clave. Estos ejercicios se han desarrollado en el marco de espacios de
1 Bajo liderazgo del Programa de Asistencia Técnica Territorial -PAT- que tiene como objetivo brindar asistencia técnica y
acompañamiento a entes territoriales y direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo para el fortalecimiento de capacidades,
instrumentos de política pública y gobernanza a nivel local para la promoción del empleo en el marco del trabajo decente. Actualmente
lo implementa el Grupo de Asistencia Técnica Territorial -GATT- del Ministerio del Trabajo.
2 Veinte y seis (26) departamentos contaron con la formularon planes locales de empleo de forma concertada y participativa, con el
liderazgo de las administraciones y representantes de los principales sectores locales, entre el cuarto trimestre del 2011 y primer y
segundo semestres del 2012.
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discusión y redes locales que facilitan el diálogo, la articulación y la coordinación interinstitucional en
materia de trabajo decente.
La expedición de la Ley 1753 de 2015 a través de la cual se adoptó el Plan Nacional de Desarrollo
“Todos por un nuevo país” 2014-2018, incluyó la agenda Post 2015 de Objetivos de Desarrollo
Sostenible -ODS-, que se da como continuidad de los Objetivos del Milenio (ODM) para el periodo
2000 – 2015, y que determina 17 Objetivos y 169 metas que abarcan diferentes esferas de tipo
económico, social y ambiental, que buscan alcanzar tres aspectos: acabar con la pobreza extrema,
luchar contra la desigualdad y la injusticia, y combatir el cambio climático (Organización de las
Naciones Unidas -ONU-, 2015).
Además, la adopción del Plan Nacional de Desarrollo, brindó elementos para fortalecer el
acompañamiento a nivel territorial del Sector trabajo, especialmente por el Artículo 74 Política
Nacional de trabajo decente.
A partir del año 2015 y a la fecha, se ha asistido y acompañado la formulación e implementación de

los planes de desarrollo territoriales, ello mediante la estrategia “Recomendaciones para la
promoción del empleo en el marco del trabajo decente para entes territoriales 2016 - 2019” con un
alcance para los 32 departamentos, ciudades capitales y municipios priorizados. Teniendo como
resultado la inclusión de programas, subprogramas, metas e indicadores orientados al cumplimiento
de los objetivos nacionales del sector trabajo, así como la priorización en la agenda pública territorial
de acciones estratégicas a favor de la mejora en la calidad de vida y condiciones de empleabilidad
de la población en los diferentes territorios del país.
Este acompañamiento se ha brindado de manera integral, con la participación de equipos de

gobiernos a nivel territorial, integrantes de órganos colegiados (Asambleas Departamentales y
Concejos Municipales), entre otros actores clave, lo cual ha permitido la articulación Nación-territorio
para la definición y desarrollo de acciones de trabajo colaborativo, de corto y mediano plazo, en
beneficio del empoderamiento local en materia de trabajo decente.
Por tanto el Ministerio del Trabajo tiene como reto durante la vigencia 2016 – 2020, continuar
orientando a los entes territoriales en la implementación de las metas definidas en los planes de
desarrollo, a través de la articulación institucional, acercamiento de la oferta del sector trabajo y la
participación en los procesos de construcción de plan de acción para la estrategias propuestas,
reforzando sus esfuerzos para coordinar y brindar herramientas técnicas, lineamientos estratégicos y
acciones indicativas que fortalezcan las capacidades a nivel territorial para la promoción del trabajo
decente.
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MARCO CONCEPTUAL
Trabajo Decente
El Trabajo decente surge en el marco de la 87ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo
realizada en Ginebra (1999) liderada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), como
respuesta a la necesidad de reformular objetivos en torno al trabajo, dadas las transformaciones
económicas y sociales generadas por la nueva economía mundial (Ghai, 2003).
De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo, 2013, el Trabajo decente:

[…] resume las aspiraciones de la gente durante su vida laboral. Significa contar con
oportunidades de un trabajo que sea productivo y que produzca un ingreso digno, seguridad en
el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejores perspectivas de desarrollo
personal e integración a la sociedad, libertad para que la gente exprese sus opiniones,
organización y participación en las decisiones que afectan sus vidas, e igualdad de oportunidad
y trato para todas las mujeres y hombres.
El trabajo decente “constituye el marco ético y legal para todos los elementos del trabajo decente. Su
objetivo es asegurar que el trabajo se asocie con la dignidad, equidad, libertad, remuneración
adecuada, seguridad social y voz, representación y participación para todas las clases de
trabajadores. Los derechos del trabajo forman parte de una agenda más amplia de derechos
humanos, que a su vez se derivan de una larga tradición de profundas raíces filosóficas, teológicas y
jurídicas” (Ghai, 2003).
En términos más concretos, como elemento constitutivo del trabajo decente, los derechos de los
trabajadores están referidos principalmente al conjunto de normas laborales de protección a las
libertades básicas de los trabajadores, o derechos fundamentales del trabajo (Jenkins, Lee, &
Rodgers, 2007). El principal ámbito de operación de este componente del trabajo decente está en el
campo normativo, así su reconocimiento y aplicación efectiva dependa más de la capacidad
institucional y de los recursos que asignen los Estados a este fin (Ghai, 2003).
El trabajo decente tiene un sentido universal en la medida en que establece un piso axiológico,
normativo y político que debe cobijar a todos los trabajadores. Esto quiere decir que la preocupación
por el trabajo debe ir más allá de la legislación laboral vigente, con el propósito de reconocer los
derechos básicos de los trabajadores y las trabajadoras y permitir una comprensión mucho más
alentadora de las necesidades de las distintas instituciones y las distintas políticas en pro de los
derechos y los intereses de los trabajadores (Lanari & López, 2000), (Sen, 2000).
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El concepto de trabajo decente reconoce al trabajo como fuente de dignidad personal, estabilidad
familiar, paz en la comunidad y como punto de convergencia de cuatro objetivos estratégicos (OIT,
1999, 2015):
- Crear empleo e ingresos, ya que sin un empleo productivo resulta vano pretender alcanzar un
nivel de vida digno, el desarrollo social y económico y el pleno desarrollo personal. Los países deben
promover crecimiento integrador con alto coeficiente de empleo, en el que la economía genere
oportunidades de inversión, iniciativa empresarial, desarrollo de calificaciones, puestos de trabajo y
modos de vida sostenibles.
- Garantizar los derechos de los trabajadores general y en particular de aquellos trabajadores
desfavorecidos o pobres que necesitan representación, participación y leyes adecuadas que se
cumplan y estén a favor de sus intereses. En principios y derechos fundamentales en el trabajo
existen cuatro categorías: libertad de asociación y libertad sindical y reconocimiento efectivo de
derecho a negociación colectiva, eliminación del trabajo forzoso u obligatorio, abolición del trabajo
infantil y eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación.
- Extender la protección social, para la inclusión social y la productividad al garantizar que
hombres y mujeres disfruten de condiciones seguras en el trabajo, tiempo libre y descansos
adecuados, teniendo en cuenta valores familiares y sociales, que contemplen una retribución
adecuada en caso de pérdida o reducción de los ingresos, y que permita el acceso a una asistencia
sanitaria adecuada.
- Promover dialogo social, incluyendo todos los tipos de negociación, consulta e intercambio de
información entre representantes de gobiernos, empleadores y trabajadores sobre temas de interés
común. Puede ser tripartito, donde gobierno interviene como parte oficial en el dialogo, o bien,
bipartito donde relación es exclusiva de trabajadores y empresas, con o sin participación indirecta del
gobierno. La participación de organizaciones de trabajadores y empleadores, sólidas e
independientes, es fundamental para incrementar productividad, evitar conflictos en el trabajo y crear
una sociedad cohesionada.
Respecto a la adopción del trabajo decente en Colombia, este se ha equiparado al concepto de

trabajo digno, sin embargo este se circunscribe a lo consignado en la Constitución política como el
derecho que tienen las personas para trabajar en condiciones de dignidad, por su parte la noción de
trabajo decente incluye además condiciones relativas a las oportunidades de empleo y al diálogo
social.
La Corte Constitucional señaló que “Como principio, la dignidad humana, se vierte al interior de
todos los derechos fundamentales que la reafirman dentro de nuestro Estado Constitucional y
democrático. Son los derechos fundamentales y el respeto a éstos, los que ponen en evidencia la
trascendencia de la dignidad humana al interior de nuestra sociedad”. Entonces, al trabajo se le
reconoce la calidad de derecho fundamental, y debe estar condicionado por las exigencias de la
dignidad humana.
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El fundamento normativo constitucional del trabajo digno, entonces, puede encontrarse por dos vías.
Por un lado, a través de la referencia a la dignidad humana, que como principio fundante del Estado
social de derecho debe reflejarse en todo el ordenamiento jurídico, y de manera concreta, sobre las
distintas dimensiones del trabajo (Procuraduría General de la Nación, 2011).
De acuerdo con Ermida (2000) y Espinoza (2003) la noción del concepto de trabajo decente ha
venido evolucionando y se ha ido complementando, aunque aún mantiene sus cuatro objetivos
estratégicos, como se presenta a continuación:
Tabla 1. Evolución de elementos que componen el concepto de Trabajo Decente
Fuente: Asocajas, basado en Espinoza (2003).
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POLÍTICAS PÚBLICAS
Las políticas públicas se entienden como el conjunto de acciones que manifiestan una determinada
intervención del Estado y que suscitan la movilización de diversos actores sociales y la convergencia
entre diferentes aspectos de la vida necesarias para lograr justicia y equidad social, afectando el
futuro curso de proceso social (Figueroa, 2013), (Bulcourf & Cardozo, 2008).
En este sentido, (Torres & Santander, 2013) plantean que la política pública, como construcción
social, se define como una estrategia con la cual el gobierno coordina y articula el comportamiento
de los actores a través de un conjunto de sucesivas acciones intencionales, que representan la
realización concreta de decisiones en torno a uno o varios objetivos colectivos, considerados
necesarios o deseables en la medida en que hacen frente a situaciones socialmente relevantes.
De acuerdo con (Roth, 2002) una política pública existe siempre y cuando se garanticen cuatro
elementos centrales: i. Implicación del gobierno en el liderazgo y posicionamiento del tema en la
agenda pública ii. Percepción de problemas y búsqueda de soluciones a través de mecanismos de
acción pública coordinados, iii. Definiciones de objetivos considerados necesarios y deseables para
modificar una situación insatisfactoria, iv. Procesos sistemáticos que de acuerdo con un esquema de
cadena de valor generen un conjunto de insumos, actividades, productos, resultados e impactos.
Es importante tener en cuenta, que no toda intervención gubernamental puede ser considerada una
política pública, por tanto, la reacción improvisada ante una problemática social, no se considera en
la definición de política pública (Quintero et al, 2011 citado en Torres & Santander, 2013)
Funciones del Estado frente a las políticas públicas

De acuerdo con (Torres & Santander, 2013) existen diferentes funciones del Estado que se
materializa en las políticas públicas. Respecto al bienestar social, el Estado cuenta con tres
funciones básicas que son: función de asignación, que busca asegurar la provisión de bienes y
servicios sociales y el proceso mediante el cual el total de recursos se divide entre bienes privados y
sociales; función de distribución, mediante el cual la renta y la riqueza se distribuyen para garantizar
un Estado equitativo y justo; y la función de estabilidad, orientada a garantizar la estabilidad
económica mediante la utilización de la política presupuestaria y la estabilidad social mediante la
resolución de conflictos.
De otro lado y respecto al desarrollo económico, para el caso latinoamericano se evidencia que la
función del Estado se puede agrupar en tres sentidos: planeador y promotor del desarrollo, se
concentra en un enfoque social y responsable por las demandas sociales, con énfasis en el
pluralismo, la cohesión social y la igualdad de oportunidades; regulador, se pregona la condición del
Estado como instrumento o árbitro al servicio de clases o grupos específicos; y subsidiario, coloca al
Estado en un punto intermedio para administrar los equilibrios o desequilibrios que se presentan
frente a la sociedad civil, mediante incentivos y mecanismos de competencias.
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Características de la política pública
Las políticas públicas deben incluir dentro de su estructura y definición, un conjunto básico de
características o criterios que viabilizan el proceso de formulación y su utilización:
• Estabilidad: en el curso del tiempo, esto implica además que sean capaces de ajustarse y dar
respuesta a los cambios y condiciones económicas.
• Transparencia: realizar fiscalización y seguimiento oportuno, así como brindar información a las
diferentes instancias de control, instituciones y ciudadanía sobre su implementación.
• Adaptabilidad: viabilidad para su adaptación cuando las circunstancias cambian.
• Subsidiariedad: la entidad central asume su función subsidiaria cuando por diversas razones
no es viable atender de manera satisfactoria y eficaz las necesidades básicas o estas no puedan
resolverse en el ámbito local más inmediato de acuerdo con la organización de competencias.
• Coherencia y coordinación: compatibilidad con otras afines y que sean resultado de acciones
coordinadas con actores involucrados en su formulación y ejecución, de manera armónica según
los diferentes niveles de autoridad. La falta de coordinación puede ser intencional o voluntaria.
• Concurrencia: que asignen conjuntamente a diferentes entidades concurrentes, se desarrollen
articuladamente, en los plazos y límites establecidos, evitando desarticulación y duplicidades.
• Orientación al interés público: que promuevan el bienestar general.
• Eficiencia: que reflejen una asignación de recursos frente a elevados retornos sociales.
• Calidad en la implementación: garantía de un adecuado proceso de formulación, de
implementación, y control social y político que permita evaluar sus impactos y resultados.
• Participación ciudadana: que brinden mecanismos a la ciudadanía para su participación
directa y mayor protagonismo sobre el tránsito de las políticas públicas (Ortegón Quiñones,
2008) (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2009).
Política pública - función gubernamental, gerencia pública y ley

Uno de los elementos importantes para la delimitación de políticas públicas es delimitar y distinguir
otras estrategias que se dan desde el gobierno con el propósito de reorganizar y administrar el
Estado y mejorar la gobernabilidad de lo público, (Torres & Santander, 2013) relacionan algunas
diferencias entre conceptos similares: funciones gubernamentales, gerencia pública y ley.
Función gubernamental: “la vía especifica por la cual un gobierno pretende cumplir con los
fines del Estado”. Una misma acción gubernamental puede ser o no una acción de política
pública, lo que condiciona no es la naturaleza de la intervención sino su origen
15
predeterminado, para ser política pública debe identificar una articulación con un propósito
más amplio y un conjunto de acciones y programas tendientes a solucionar un problema
social relevante.
Gerencia pública: administración de las dependencias estatales y sus recursos, permiten
poner en marcha el aparato organizacional estatal para la consecución de los fines
misionales. La política pública se enfoca en solucionar problemas socialmente relevantes,
mientras que la gerencia pública se enfoca en dar solución a las dificultades que se
presentan dentro de la organización al momento de ponerla en marcha.
Ley: componente formal de la política pública, no la política pública en sí, las leyes se
emplean para sellar un acuerdo alrededor de un asunto de política y es un mecanismo para
garantizar que la decisión de política que se tomó se mantenga y guíe el curso de acción de
la política pública.
Componentes de la política pública

La existencia de una política pública promueve la existencia de una estructura que ordene la acción
del Estado, de esta manera, la decisión de política pública debe reflejarse en un conjunto de
acciones agregadas en distintos niveles complejidad (Torres & Santander, 2013). Por lo tanto, una
política pública puede componerse de cuatro niveles asociados: nivel Estratégico; nivel de
planeación, nivel de programación y de acciones de política.
Ilustración 1. Componentes de una política pública
Fuente: Torres & Santander (2013), adaptado de Fernández-Ballesteros (1996)
Es por esto, que la Política Pública, entendida como el conjunto de actividades coordinadas para
transformar una situación, define en el Nivel Estratégico, un componente estratégico en el que se
definen los principios, problemas a enfrentar, objetivos y lineamientos o rutas de acción con visión
prospectiva, que requieren de un ejercicio participativo y técnico para su formulación.
16
Con el objetivo de brindar estabilidad en el tiempo al componente estratégico que se defina
(principios, objetivos y lineamientos) e integrarlo al ordenamiento jurídico, es importante promover la
generación de “normas formales” en el marco del proceso de política pública.
Los Actos Jurídicos que se entienden como toda manifestación de voluntad intencionalmente dirigida
a la producción de efectos de derecho, que consisten en la creación, modificación o extinción de
relaciones jurídicas (Alcaldía Mayor de Bogotá, s.f.) y pueden llevarse a cabo por órganos que
integran el Estado; es el medio a través del cual se crean estas normas formales que permiten la
estabilidad del componente estratégico en el tiempo y su integración al orden jurídico. El tipo de Acto
jurídico a utilizar dependerá de las características de la función estatal (legislativa, judicial o
administrativa), su contenido, su carácter (general, especial u otros), su posición en la jerarquía
normativa, entre otros aspectos.
Ilustración 2. Actores, espacios de discusión, Actos jurídicos según escala
Fuente: Elaboración propia, basado en DNP (2011)
NOTA: Es importante tener en cuenta la “Jerarquía Normativa en Colombia” dado que el Acto jurídico (Ley, Decreto,
Ordenanza, etc.), dependerá de la escala (nacional, departamental, distrital, municipal), el alcance de la política y su
incidencia (Ley estatutaria, Ley orgánica según caso), proceso de trámite (por ejemplo, si es la reglamentación de un
mandato de Ley), entre otros. Para más información Ver: DNP (2011) Elementos básicos del Estado Colombiano
Para promover la implementación del componente estratégico, la política pública requiere el

desarrollo de planes, programas, proyectos y acciones que permitan llevar a cabo los principios,
objetivos y lineamientos definidos. La política pública a nivel territorial propone la integración del
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componente estratégico (Actos administrativos –Ordenanzas y Acuerdos en caso que se formalice)
con los instrumentos de gestión pública, principalmente, aquellos relacionados con planeación
estratégica (planes de ordenamiento, planes de desarrollo), operativa (planes indicativos) y
financiera (POAI – presupuesto).
A continuación, se presenta la relación entre Diagnóstico territorial, el componente estratégico de

Política Pública, su integración al ordenamiento jurídico a través de Actos jurídicos y su articulación
con los instrumentos de planeación que permita su implementación.
Ilustración 3. Relación Diagnóstico territorial, componente estratégico de Política Pública,

Actos jurídicos e instrumentos planeación
Fuente: Elaboración propia, 2017
18
TIPOS DE POLÍTICAS RELACIONADAS CON TRABAJO
De acuerdo con existen diferentes tipos de políticas que inciden en aspectos relacionados con el
trabajo, pero que varían de acuerdo a su alcance y contenido, y que se clasifican en: Políticas de
empleo, Políticas laborales y Políticas de mercado de trabajo.
Políticas de empleo
En torno a las Políticas de empleo, Samaniego plantea que son aquellas que tienen que ver con:
el contexto económico y social de un país y están inmersas, implícita o explícitamente, en la

conducción general de la política económica y social y en la estrategia misma de desarrollo.
Comprenden una amplia gama de medidas e instrumentos de muy distinta naturaleza en los
ámbitos económico, social e institucional que afectan el nivel y calidad del empleo todo el
contexto (Samaniego, 2002).
Estas pretenden incidir sobre la demanda de trabajo generada por la economía, y que es el
resultado de diferentes instrumentos de tipo macroeconómico como la política fiscal, monetaria, de
precios e ingresos, de desarrollo tecnológico, así como intervenciones para el desarrollo regional y el
marco regulatorio del mercado de trabajo. Del lado de la oferta laboral estas intervienen a mediano y
largo plazo sobre tendencias demográficas y comportamientos sociales, aquí se destacan políticas
en torno a aspectos como educación, salud, protección social.
En esta medida, el autor plantea que las políticas de empleo requieren un enfoque multidisciplinario
y comprehensivo a la solución a los problemas de empleo, por lo que no son responsabilidad
exclusiva de Ministerios de Trabajo o Servicios de empleo, sino que requiere la coordinación de
diferentes entidades del gobierno y de concertación social (Ministerios de Comercio, Industria,
Agricultura, Minería u otros para la demanda laboral; Ministerios de Salud, Educación y otros para la
oferta laboral).
Políticas laborales
Para Samaniego las Política laborales son aquellas que “comprenden un conjunto de políticas que
actúan en el entorno de la relación entre el trabajador y el empleador y que influyen en el marco y en
las condiciones en que se realiza el trabajo”.
Estas pretenden incidir en aspectos relacionados con la garantía de derechos como los salarios
mínimos, prestaciones obligatorias, seguridad social, salud y seguridad en el trabajo, no
discriminación, restricción al trabajo de menores, derecho a la huelga, entre otros aspectos. Estas
políticas competen a los Ministerios del Trabajo y de la protección social.
19
Políticas de mercado de trabajo
Respecto a las Políticas de mercado de trabajo, Samaniego plantea que son aquellas que,
“utilizan un conjunto de instrumentos y programas a través de los cuales el sector público

interviene en dicho mercado, con objeto de combatir o evitar el desempleo, mitigar sus
efectos y apoyar a la población activa en riesgo de desocupación”.
Este tipo de políticas se dividen en:
- Políticas activas del mercado del trabajo que pretenden ayudar a los desempleados a
encontrar empleo más rápidamente, a evitar que quienes tienen empleo puedan caer en
desocupación, y alentar el crecimiento del empleo. Un ejemplo de política activa son los
Servicios Públicos de empleo que buscan facilitar el enlace entre trabajadores y puestos de
trabajo.
- Políticas pasivas del mercado de trabajo que otorga prestaciones a la población
desempleada, con el objeto de aliviar la pérdida de ingreso. Un ejemplo de política pasiva son
los Seguros al desempleo que busca brindar beneficios económicos o en especio a los
trabajadores que quedan desempleados.
Ilustración 4. Políticas relacionadas con trabajo y temáticas Sector Trabajo
Fuente: Elaboración propia, 2017
20
CAPITULO 2
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE
TRABAJO DECENTE
SECTOR TRABAJO
De acuerdo con la Constitución Política de Colombia (1991), la rama ejecutiva del Estado
colombiano es la rama del poder público que ejerce las funciones del Estado relacionadas con el
gobierno y la administración. Esta rama tiene una expresión nacional (en cabeza de la Nación) y una
territorial (representada por las entidades territoriales existentes).
En el marco de la Rama Ejecutiva se definen los Sectores Administrativos, que de acuerdo con la
Ley 489 de 1998, son ramos o campos que guardan relación con algo específico y que se organizan
con el fin de coordinar actividades estatales y de los particulares. Estos sectores están integrados
por el Ministerio o Departamento Administrativo (quienes ejercerán la orientación y control de las
funciones de las entidades y organismos que conforman el sector administrativo), las
Superintendencias, y demás entidades que defina la ley como adscritas o vinculadas del Ministerio o
Departamento Administrativo (Departamento Nacional de Planeación, 2011).
En Colombia se han definido veinticuatro (24) sectores que hacen parte de la rama ejecutiva. El
sector trabajo, liderado por el Ministerio del Trabajo, es la entidad encargada de:
la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos orientados hacia
el trabajo decente; el respeto de los derechos fundamentales y garantías de los trabajadores, a
través un sistema efectivo de inspección, vigilancia y control, además de la promoción del diálogo
social y de la economía social y solidaria. Por otra parte, fomenta políticas para la generación de
empleo estable, formalización laboral, protección a los desempleados, formación para el trabajo,
movilidad laboral, pensiones y otras prestaciones (Departamento Administrativo de la Función
Pública - Función Pública-, 2015)
Este sector se estructura alrededor del Ministerio del Trabajo (como rector del sector) y lo conforman
las entidades adscritas: Superintendencia de Subsidio Familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje -
SENA-, la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias y la Unidad Administrativa
Especial del Servicio Público de Empleo. Como entidad vinculada está la Administradora
Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, como se muestra a continuación:
21
Ilustración 5 Entidades que componen el Sector Trabajo
SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR: Supervisa a las

Cajas de Compensación Familiar, organizaciones y entidades
recaudadoras y pagadoras del subsidio familiar en cuanto al
cumplimiento de este servicio.
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA: Invierte en el

desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos,
ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral en
coordinación con las necesidades sociales y del sector productivo.
ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –

COLPENSIONES: Tiene por objeto la administración estatal del
Régimen de Prima Media con Prestación Definida, las prestaciones
especiales que las normas legales le asignen, y la administración del
Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos.
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ORGANIZACIONES

SOLIDARIAS: Diseña y ejecuta programas y proyectos para la
promoción, fortalecimiento y desarrollo de organizaciones solidarias.
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL SERVICIO PÚBLICO

DE EMPLEO: Administra y promueve el servicio público de empleo y
su red de prestadores, así como el desarrollo de instrumentos para la
promoción de la gestión y colocación de empleo.
Fuente: Elaboración propia, basado en Función pública (2015)
22
MARCO NORMATIVO PARA
TRABAJO DECENTE
Ámbito Internacional
Colombia como miembro fundador de la OIT en 1919, ha ratificado a la fecha sesenta y un (61)
convenios internacionales del trabajo, de los cuales ocho (8) corresponden a la categoría de
fundamentales, cuatro (4) son de los denominados de gobernanza y cincuenta (50) técnicos, todos
ellos mandantes del respeto y garantía de derechos laborales individuales y colectivos. Junto con los
Convenios Internacionales del Trabajo que reconocen Derechos Fundamentales, son parte de la
normatividad nacional, puesto que han sido incorporados al Bloque de Constitucionalidad, en virtud
de lo dispuesto en los artículos 53 y 93 de la CPN.
Más recientemente, en el marco de la Cumbre del Milenio realizada en septiembre del 2000, los 189
países miembros de las Naciones Unidas, acordaron ocho (8) propósitos de desarrollo humano
conocidos como Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y su Asamblea General en el 2005
ratificó el compromiso formal y explícito de este organismo respecto al Empleo Productivo y Trabajo
Decente, como objetivo de política que hará parte de los esfuerzos para alcanzar los ODM fijados
para el periodo 2000 – 2015. Así mismo, conforme a lo convenido en la Asamblea General de las
Naciones Unidas de 2015 “Transformar nuestro mundo”: la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible, la cual surge del reconocimiento del éxito de los ODM y como respuesta a la necesidad
de crear una agenda Post 2015, que permita implementar nuevas medidas enfocadas a erradicar la
pobreza, promover la prosperidad y el bienestar de todos, proteger el medio ambiente y hacer frente
al cambio climático.
Ilustración 6. Objetivos de Desarrollo Sostenible 2015 – 2030.
Fuente: Tomado de (Organización de las Naciones Unidas -ONU-, 2015)

Cada uno de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible - ODS, tiene metas3 específicas que deben
alcanzarse para el 2.030. El Objetivo 8º, Trabajo Decente y Desarrollo Económico a través del cual
se busca “promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y
productivo y el trabajo decente para todos”, cuenta con 10 metas y 2 lineamientos transversales (8.a,
8.b4); 5 de ellas relacionadas directamente:
- M8.3 Promover políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas,
creación de empleo decente, emprendimiento, creatividad e innovación.
- M8.5 Lograr el empleo pleno y productivo. Garantizar un trabajo decente para todos los hombres
y mujeres.
- M8.6 Reducir sustancialmente la proporción de jóvenes que no están empleados y no cursan
estudios ni reciben capacitación.
- M8.7 Adoptar medidas inmediatas y eficaces para erradicar el trabajo forzoso, poner fin a las
formas modernas de esclavitud y la trata de seres humanos. Además, a más tardar en 2025
poner fin al trabajo infantil en todas sus formas.
- M8.8 Proteger los derechos laborales y promover un entorno de trabajo seguro y protegido para
todos los trabajadores.
Del mismo modo, aunque todos los ODS están interrelacionados, cuatro de ellos lo hacen de
manera particular:
- O1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas en el mundo.

- O4. Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de
aprendizaje durante toda la vida para todos.
- O5. Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas.
- O10. Reducir la desigualdad dentro y entre los países.
En consecuencia, estos objetivos representan algunos de los compromisos a nivel internacional que
Colombia adoptó en materia de desarrollo sostenible, y que se relacionan entre otros aspectos con
elementos relacionados con el trabajo. Por lo tanto, se requiere no solo del involucramiento de
entidades del nivel nacional, sino también, de diferentes entidades del nivel regional y local que
aporten al cumplimiento del compromiso adoptado a nivel país, para el mediano plazo.al
3 167 metas para lograr los 17 ODS en el periodo 2016-2030

4 8.b Desarrollar y poner en marcha una estrategia mundial para el empleo de los jóvenes y aplicar el Pacto Mundial para el Empleo de
la Organización Internacional del Trabajo.
24
Ámbito Nacional
La Constitución Política fundamenta el Trabajo Decente principalmente en los siguientes artículos:
Tabla 2. Constitución política y trabajo decente

Constitución política y trabajo decente
Artículo 1 Colombia es un Estado Social de Derecho, fundada en el respeto de la dignidad humana y en el

trabajo, entre otros aspectos.
Artículo 25 Consagra el trabajo como un derecho y una obligación social, así como, que toda persona tiene
derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.
Artículo 38 Garantiza el derecho de libre asociación.
Artículo 39 Derecho de los trabajadores y empleadores a constituir sindicatos o asociaciones sin intervención del
Estado.
Artículo 43 Igualdad de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres, protección especial a la maternidad.
Artículo 44 Protección de los niños y niñas contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro,
venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos.
Artículo 48 Derecho irrenunciable a la seguridad social.
Artículo 53 Ordena expedir el estatuto del trabajo y los principios mínimos fundamentales que deberá tener en
cuenta la Ley.
Artículo 54 Obligación del Estado y los empleadores de ofrecer formación y habilitación profesional.
Artículo 55 Derecho a la negociación colectiva para regular las relaciones laborales.
Artículo 56 Garantía del derecho de huelga.
Artículo 93 Establece que los tratados y convenios internacionales ratificados, prevalecen en el orden interno
(bloque de constitucionalidad).
Fuente: Elaboración propia
En materia de trabajo decente, Colombia ha ratificado convenios con la Organización Internacional

del Trabajo (OIT), donde estos se constituyen en normas internacionales que establecen los
principios y derechos básicos del trabajo, que pueden o no ser adoptados por los estados miembros
y hacerlos vinculantes al ejercicio de nación. Estos son elaborados por sus miembros (gobiernos,
empleadores y trabajadores) y se clasifican en convenios fundamentales y de gobernanza, donde los
primeros corresponden a los principios y derechos fundamentales, incluidos en la Declaratoria de la
OIT de 1998 y los segundos, tratan sobre la importancia de rectificar la búsqueda de la justicia social
para una mundialización equitativa (Organización Internacional del Trabajo - OIT, 2008).
25
A la fecha en Colombia se tienen 61 convenios, compuestos en 8 fundamentales, 3 de gobernanza y
50 técnicos, de acuerdo al Information System on International Labour Standards – Normlex – se
destacan aquellos que tratan sobre el trabajo forzoso, la libertad sindical , igualdad de remuneración,
abolición del trabajo forzoso, derechos laborales y de asocio de trabajadores, discriminación en
materia de empleo y ocupación, trabajo infantil, adolescente trabajador, desempleo e inspección del
trabajo en la agricultura.
Por otra parte, el Código Sustantivo del Trabajo (CST) (Decreto Ley 3743 de 1950) establece el
régimen legal aplicable en las relaciones de trabajo de carácter individual, así como la regulación
concerniente al Derecho Colectivo del Trabajo. Es fundamental poner de presente que el Código
sustantivo del Trabajo, en concordancia con las disposiciones constitucionales, comprende el
fundamento de la Jurisprudencia Laboral proferida por la Corte Constitucional y por la Sala de
Casación Laboral, la cual constituye precedente normativo conforme lo dispone el artículo 7 de la
Ley 1564 de 2012 – Código General del Proceso. En cuanto a la garantía al ejercicio del Derecho de
Acción en asunto laborales, y como materialización del Derecho Fundamental al Debido Proceso, el
Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social regula los aspectos procesales y
procedimentales propios de la resolución judicial de las controversias laborales y de la seguridad
social.
Asimismo, es preciso resaltar algunos desarrollos normativos en temas esenciales tales como:
Seguridad Social, Ley 100 de 1993; Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley 1562 de 2012, Decretos
1295 de 1994 y 1072 de 2015; Formalización y generación de Empleo, Ley 1429 de 2010;
Mecanismo de protección al Cesante, Ley 1636 de 2013; Promoción del empleo y el emprendimiento
Juvenil, Ley 1780 de 2016. Para el Sector Público la Ley 909 de 2004, relativa a la carrera
administrativa. En el marco del diálogo social, mediante la Ley 278 de 1996, se crea la Comisión
Permanente de Concertación de Políticas Laborales y Salariales como organismo encargado de la
política laboral nacional, que incluyendo en su agenda el TD. Y con el Decreto 280 de 2015, se crea
la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el alistamiento y la efectiva implementación de la
Agenda de Desarrollo Post 2015 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible ODS; además, a través
del Decreto 567 de 2014 se estableció la Red Nacional de Formalización Laboral.
De igual forma, el Gobierno Nacional en la implementación del trabajo decente, determina en el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010-Ley 1151 de 2007, y 2010-2014-Ley 1450 de 2011, los sistemas
de protección social, la competitividad y crecimiento económico, la innovación para la prosperidad, y
las cinco (5) locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo.
El Plan de Desarrollo 2014-2018-Ley 1753 de 2015 “Todos por un nuevo País”, cuenta con
estrategias transversales y regionales, orientado al trabajo digno y decente destacándose:
Artículo 74 -Política Nacional de Trabajo Decente. El Gobierno Nacional bajo la coordinación

del Ministerio del Trabajo, adoptará la política nacional de trabajo decente, para promover la
26
generación de empleo, la formalización laboral y la protección de los trabajadores de los
sectores público y privado. Las entidades territoriales formularán políticas de trabajo decente
en sus planes de desarrollo, en concordancia con los lineamientos que expida el Ministerio
del Trabajo…fijará las reglas para garantizar que las empresas cumplan plenamente las
normas laborales en los procesos de tercerización…deberá garantizar que las actividades
permanentes de las entidades públicas sean desarrolladas por personal vinculado a plantas
de personal, con excepción de los casos señalados en la ley.
Artículo 75. -Fortalecimiento del diálogo social y la concertación. El Gobierno Nacional a

través del Ministerio del Trabajo impulsará programas con enfoque territorial que fortalezcan
el Diálogo Social y la concertación laboral, la prevalencia de los derechos fundamentales del
trabajo y la sostenibilidad de las empresas.
Ámbito Territorial
La Constitución Política de Colombia plantea en el artículo 287 que las entidades territoriales
(departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas) tendrán autonomía para la gestión de
sus intereses, atribuyéndoles derechos frente a:
 Gobernarse por autoridades propias.

 Ejercer las competencias que les correspondan.
 Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones.
 Participar en las rentas nacionales.
Posteriormente, en su artículo 288 determina que las competencias de los entes territoriales,
responden a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, donde esta misma ley
fundamental del estado Colombiano determina que los departamentos y municipios tienen
autonomía para definir la planificación y promoción del desarrollo económico y social de sus
territorios, quienes tendrán corporaciones político – administrativas que reglamentan la distribución
de recursos y la disposición de las políticas públicas, en este sentido adoptan los planes de
desarrollo locales (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).
En el marco del proceso de descentralización colombiano, con la expedición de la Ley 715 del año
2001, se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones. En particular, esta Ley crea el Sistema de Transferencias Intergubernamentales
o Sistema General de Participaciones, el cual se ha constituido en una de las principales fuentes de
financiación de los gastos de inversión de los gobiernos territoriales, especialmente de los
municipios de categoría 4ta, 5ta y 6ta (94% de municipios del país -1.034 de 1.102 ), dado que fue
27
diseñado con la finalidad de atender los servicios a cargo de las entidades territoriales y proveer los
recursos para financiar adecuadamente la prestación de los mismos.
La Ley 715 de 2001 es de carácter orgánico, en tanto que dicta normas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de
la Constitución Política y se dictan otras disposiciones que tienen como finalidad organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, agua potable y saneamiento básico, entre otros.
Esta Ley determina las competencias de los tres niveles de gobierno: nacional, departamental y
municipal para los sectores prioritarios y define recursos del Sistema de Transferencias que tienen
destinación específica para salud, educación, agua potable y saneamiento básico, otros sectores,
asignaciones especiales de alimentación escolar, resguardos indígenas, municipios ribereños del
Río Magdalena, Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales –FONPET- y un último
concepto denominado atención a la primera infancia.
En “otros sectores” determina lineamientos frente a aspectos como recreación, deporte,
infraestructura, seguridad alimentaria, seguridad, promoción del empleo y protección de los
desempleados, promoción del desarrollo incluyendo actividades generadoras de empleo,
fortalecimiento institucional, ambiente, transporte, vivienda, entre otros factores (Ley 715 de
diciembre 21 de 2001, modificatoria de la Ley 136 de 1994). Respecto a empleo en el marco del
trabajo decente algunas de las competencias directas o relacionadas son:
Tabla 3. Relación competencias entes territoriales (Ley 715 de 2001) y trabajo decente
Competencia Ley 175/ 2011 Departamentos Distritos Municipios

EDUCACIÓN
Ejercer la inspección, vigilancia y
supervisión de la educación en su ✓ ✓
jurisdicción, en ejercicio de la delegación (En Municipios no ✓ (Municipios
que para tal fin realice el Presidente de la certificados) certificados)
República5
Generación de ✓ ✓
trabajo y empleo Organizar la prestación y administración
(En Municipios no ✓ (Municipios
del servicio educativo en su jurisdicción6
certificados) certificados)
Mantener la cobertura y propender por la
ampliación de la educación.
✓ ✓ ✓
SECTOR AGROPECUARIO
Promover, participar y financiar proyectos
de desarrollo rural.
✓ ✓
5 De acuerdo con el Decreto 4904 de 2009 que reglamenta el artículo 42 de la Ley 115 de 1994 “por la cual se Expide la Ley general de Educación en
Colombia”, el registro de los programas se realizará en la Secretarías de Educación de Entidades territoriales certificadas y la inspección y vigilancia se
realizará por la autoridad competente en cada Entidad territorial certificada.
6 De acuerdo con el artículo 2 de la Ley 115 de 1994 “por la cual se Expide la Ley general de Educación en Colombia”, el Servicio Educativo
comprende el conjunto de normas jurídicas, los programas curriculares, la educación por niveles y grados, la educación para el trabajo y el desarrollo
humano, la educación informal, los establecimientos educativos, las instituciones sociales (estatales o privadas) con funciones educativas, culturales y
recreativas, los recursos humanos, tecnológicos, metodológicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y estructuras para
alcanzar los objetivos de la educación.
28
Promover mecanismos de asociación y de
alianzas de pequeños y medianos ✓ ✓ ✓
productores.
PROMOCIÓN DEL DESARROLLO
Planificar y orientar las políticas de
desarrollo y de prestación de servicios
públicos en el departamento y coordinar su
✓
ejecución con los municipios
Promover asociaciones y concertar
alianzas estratégicas para apoyar el
desarrollo empresarial e industrial y en ✓ ✓
general las actividades generadoras de
empleo
Promover la capacitación, apropiación
tecnológica avanzada y asesoría ✓ ✓
empresarial.
ATENCIÓN A GRUPOS VULNERABLES
Establecer programas de apoyo integral a
grupos poblacionales vulnerables como
población infantil, ancianos, desplazados, o
✓ ✓
madres cabeza de hogar.
EMPLEO
Participar en la promoción del empleo y la
protección de los desempleados.
✓
Promover el empleo y protección de los
desempleados.
✓ ✓

Promover la grupos poblacionales vulnerables como
✓ ✓
garantía de los
derechos madres cabeza de hogar.
fundamentales EMPLEO
del trabajo Participar en la promoción del empleo y la
✓
desempleados.
✓ ✓
grupos poblacionales vulnerables como
✓ ✓
Extensión de la madres cabeza de hogar.
protección y EMPLEO
seguridad social
Participar en la promoción del empleo y la
✓

desempleados.
✓ ✓
29
DESARROLLO COMUNITARIO
Promover el Promover mecanismos de participación
Dialogo social comunitaria para lo cual podrá convocar, ✓ ✓
reunir y capacitar a la comunidad.
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Prestar asistencia técnica educativa,
financiera y administrativa a los municipios, ✓
cuando a ello haya lugar.
Realizar procesos integrales de evaluación
institucional y capacitación, que le permitan
a la administración local mejorar su gestión
Territorializar la y adecuar su estructura administrativa, ✓ ✓
política para el desarrollo eficiente de sus
competencias, dentro de sus límites
financieros
Adelantar las actividades relacionadas con
la reorganización de la administración local
con el fin de optimizar su capacidad para la ✓ ✓
atención de sus competencias
constitucionales y legales,
Fuente: elaboración propia, basado en el concepto de trabajo decente y la Ley 715 de 2001.
POLÍTICA NACIONAL DE
TRABAJO DECENTE
El Ministerio del Trabajo, en cumplimiento del Artículo 74 de la Ley 1753 de 2015 a través de la cual
se expide el Plan de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo País” socializó en la
conmemoración del día internacional del Trabajo Decente del 2016, los objetivos que contienen la
política de trabajo decente, relacionados a continuación:
Objetivo de la política
Promover el cumplimiento de las condiciones para que las personas accedan en igualdad de oportunidades a
un trabajo decente, que les permita desarrollar el proyecto de vida que elijan, con enfoque diferencial,
territorial, de género, garantía y goce efectivo de derechos fundamentales del trabajo, sin discriminación, con
protección social y mediante el diálogo social, que facilite la existencia de empresas sostenibles
Objetivos específicos
- Generación de trabajo y empleo: Promover, en coordinación con las entidades competentes e
involucradas, la creación de oportunidades de trabajo y empleo decente a la población que les permita
generar ingresos y alcanzar niveles de vida dignos; buscando disminuir barreras y brechas, que tengan
los grupos de población para acceder a estas oportunidades y mejorando la organización del mercado de
trabajo.
30
- Promover la garantía de los derechos fundamentales del trabajo: Promover la garantía de los
derechos de los trabajadores a nivel individual y colectivo, con especial atención a las poblaciones en
condición de vulnerabilidad en el país, y procurar la eliminación de las formas inaceptables de trabajo,
inclusive la prevención y erradicación del trabajo infantil y sus peores formas, en cumplimiento de las
normas vigentes.
- Promover el diálogo social: Promover el diálogo social en todas las regiones del país en el marco de
las relaciones laborales, a fin de garantizar los derechos fundamentales del trabajo, y prevenir y contribuir
a la solución de los conflictos socio-laborales.
- Extensión de la protección y seguridad social: Promover la extensión de la protección social de la
población que brinden garantías al trabajador y su núcleo familiar, durante su vida laboral y en caso de
contingencia o terminación de su etapa productiva, promoviendo esquemas de prevención y el desarrollo
de actividades productivas en entornos adecuados.
- Territorializar la política: Fortalecer la capacidad institucional a nivel territorial y los instrumentos de
política pública de los entes territoriales para la implementación y/o coordinación de las intervenciones
que promuevan el trabajo decente en las regiones priorizando la zona rural y su aplicación transversal,
con la asistencia técnica del Ministerio del Trabajo.
Tener en cuenta: la información que se menciona a continuación es de carácter indicativo, dado que
actualmente no se ha aprobado la Política Nacional de Trabajo Decente
ELEMENTOS DE LA POLÍTICA
PÚBLICA TERRITORIAL DE
TRABAJO DECENTE
El territorio es concebido como un agente de transformación social, una red de elementos

interconectados entre sí (Furió, 1996). En el contexto de las políticas públicas, el territorio actúa
como sujeto de un proceso de construcción político-social, por tanto, la resignificación de lo público
en un espacio territorial determinado, se da a partir de mecanismos de políticas construidas
democráticamente basadas en la protección del interés común.
El enfoque territorial orienta a través de una perspectiva relacional y horizontal el sentido de la

política pública, pensando en el territorio como una unidad de gestión (Herrera, Cháves, & Gomez,
2014) haciendo mención al logro de procesos de articulación, coordinación, concurrencia de diversas
políticas y la responsabilidad institucional, promoviendo nuevos arreglos institucionales y la cohesión
social a partir de la participación de actores con capacidad de asociación y decisión (Echeverri,
2011).
31
Una política territorial de trabajo decente debe considerar un enfoque territorial que involucra
mecanismos de descentralización política, institucional y operativa. Es importante considerar que los
procesos de planificación territorial, entendidos como medios institucionales adoptados por una
sociedad en favor de una apropiación de su propio futuro (Furió, 1996) requieren de marcos de
intervención que involucren la acción concertada y negociación estratégica de instituciones, actores
clave, recursos técnicos y financieros.
Para la formulación e implementación de una política territorial de trabajo decente, se requiere de la

acción intersectorial y territorial a nivel de departamentos y municipios, por tanto, se coordina bajo un
sentido de transversalidad, al involucrar a diversos organismos de diferentes niveles territoriales
(nacional, regional y local), diferentes sectores (trabajo, productivo, educación, formación, otros), y
diferentes actores relacionados con la promoción del desarrollo territorial (ONG, sociedad civil,
otros). Para lograr coordinar adecuadamente la política se requiere de un gran liderazgo político-
técnico desde el nivel estratégico y una gran capacidad de articulación institucional desde lo
programático y operacional.
Ilustración 7. Coordinación de la política pública territorial
Fuente: (Tassara, 2014)
32
CAPITULO 3
METODOLOGÍA PARA FORMULACIÓN DE POLÍTICA
PÚBLICA TERRITORIAL DE TRABAJO DECENTE
INTRODUCCIÓN
Desde que nace la idea de política pública hasta que se logran los resultados planteados, se surte
un proceso que debe ser abordado de manera sistémica e integral. Este proceso inicia con la
decisión de política y su inclusión en la agenda pública territorial e involucra el diseño de insumos y
herramientas metodológicas que brinden la orientación necesaria para apropiar los lineamientos de
la política y su aplicación en los niveles territoriales. Si bien el ciclo propuesto corresponde a un
modelo teórico y es coherente con la lógica de planificación, sus etapas son analíticas y no deben
entenderse como eventos sucesivos o secuenciales, en la realidad los procesos de construcción de
políticas pueden ser flexibles y surtir diversos procesos para su conformación, sin que ello
comprometa la calidad de la misma (Gobierno de Chile, 2009).
Tabla 4. Ciclo de las políticas públicas

Etapa Descripción
Se percibe una situación como conflictiva por actores sociales y políticos que requiere
Elaboración de
intervención pública, que conlleva a posicionar el tema en la agenda pública. Se realiza un
la agenda
pública proceso de planeación de la política que identifica actores clave, roles y participación en
formulación y otras etapas de la política.
Se busca establecer una relación lógica y verificable entre resultados esperados y los medios
diseñados para su logro. Una vez el problema hace parte de la agenda, la administración
Formulación asume el liderazgo para la formulación, orienta la visión, objetivos y tipo de enfoque para
establecer acciones de formulación, alternativas de solución, líneas estratégicas, financiación y
posterior implementación.
Adopción de la Legitimación de dispositivos político-administrativos coordinados para que los hacedores de

decisión política adopten la decisión.
Implementación Ejecución de las directrices gubernamentales de acuerdo con la solución escogida por el ente
decisor, traduciendo la decisión en acciones concretas.
Seguimiento A partir del seguimiento continuo y sistemático de un conjunto de indicadores, línea base y
metas, se determina el grado de avance en la implementación.
33
Esta evaluación es integral y aborda diferentes componentes de análisis en el marco del
proceso de política: a través de evaluaciones técnicas valora el proceso de implementación,
Evaluación medición de resultados e impactos alcanzados en la población, así como su grado de
efectividad. En términos económicos, los costos asociados a la política y el desempeño en la
asignación y administración de recursos.
Fuente: Elaboración propia, basado en Ortegón (2008), Alcaldía Mayor de Bogotá (2009), Echeverri A. (2011), Rincón
(2014) y DNP (2014)
Este capítulo toma como referencia el ciclo de la política pública, pero delimita como objetivo
proporcionar una hoja de ruta frente al proceso de formulación del Diagnóstico Territorial y
componente estratégico de la Política pública territorial de Trabajo Decente y su adopción a
través de Actos Administrativos, tomando como base los componentes de la política pública
descritos en el capítulo anterior y su esquema de articulación con los instrumentos de planeación del
nivel territorial que permiten su implementación.
NOTA: Los lineamientos para el proceso de implementación se presentarán en otros documentos guía
elaborados por el Ministerio del Trabajo.
Ilustración 8. Relación Diagnóstico Territorial, Componente estratégico de Política pública y

Actos jurídicos
Fuente: Elaboración propia.
34
Los lineamientos metodológicos y conceptuales que se mencionarán a continuación se enfocan en
las etapas para la formulación y adopción de la política pública territorial de trabajo decente:
- Posicionamiento en agenda pública y liderazgo territorial

- Diagnóstico territorial
- Formulación componente estratégico
- Adopción componente estratégico a través de Acto Administrativo (Ordenanza o Acuerdo)
Tabla 5. Etapas para formular diagnóstico territorial y componente estratégico de política

pública territorial de trabajo decente y adoptarlo a través de Acto Administrativo
ETAPA No. ACTIVIDAD
1 Necesidad de política pública y agenda pública

Posicionamiento en
agenda pública y 2 Coordinación y gestión para el desarrollo de la política
liderazgo territorial 3 Construcción de mapeo territorial y vinculación de actores clave
1 Objetivo y resultados esperados del diagnóstico territorial
2 Diseño metodológico para formular el diagnóstico territorial
Diagnóstico territorial 3 Recopilación de información que involucre ejercicios participativos
Elaboración del documento diagnóstico, socialización y retroalimentación
4
1 Objetivo y resultados esperados del componente estratégico
2 Diseño metodológico para formular el componente estratégico

Formulación
componente estratégico 3 Recomendaciones para mecanismos de financiación, seguimiento y monitoreo
4 Elaboración del Documento técnico de soporte, socialización y retroalimentación

Objetivo y resultados esperados del Acto Administrativo para adoptar componente
1 estratégico
Adopción componente 2 Estructuración del proyecto de acto administrativo (Ordenanza o acuerdo)
estratégico a través de Socialización y discusión del proyecto de acto administrativo con espacios de
Acto Administrativo 3 discusión y actores clave
Presentación del acto administrativo y aprobación por la corporación político –
4 administrativa
35
ETAPA 1: POSICIONAMIENTO
EN AGENDA PÚBLICA Y
LIDERAZGO TERRITORIAL
El proceso de política pública inicia con la preparación y diseño de la estrategia para su formulación
que conlleva un conjunto de actividades de diseño y gestión que involucran voluntades, recursos y
definición de agendas conjuntas para priorizar en la agenda pública acciones a favor del trabajo
decente en los territorios.
Necesidad de política pública y agenda pública
La formación de la agenda se refiere al proceso a través del cual los problemas identificados llaman
la atención del gobierno como asuntos de alta relevancia para ser tratados a partir de instrumentos
de política pública, pasando de un hecho o problema conflictivo a un asunto público (issue), lo cual
requiere del peso decisivo de los llamados introductores de agenda (agenda setters), grupo de
individuos con suficiente poder para influir y promover la formación de la agenda frente a los poderes
públicos, que hacen parte de grupos que representan intereses sociales, sectores económicos y
partidos políticos, y es a partir de una ventana de oportunidad política (policy window) que estos
partidarios de su inclusión en la agenda, pueden llamar la atención de los problemas más prioritarios
(Moreno, Gonzalez, Parra, & Garrido, s.f.).
Ilustración 9. Inclusión en la agenda pública territorial
Fuente: Tomado de MIDEPLAN (2016)
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La definición de la política involucra el desarrollo de un proceso de análisis de las situaciones que
son consideradas conflictivas para el territorio en materia de promoción del trabajo decente. Por
esto, la administración debe realizar un primer análisis frente a la inclusión de la política en la
agenda pública, para ello se debe comprender cuales son las necesidades sociales que se quieren
satisfacer a partir de la formulación de la política y cuáles son los principales problemas a solucionar.
Sin la definición de prioridades, no es posible implementar ejercicios de planificación estratégica.
Para la adecuada inclusión y formación de la agenda se recomienda definir cuáles son los
problemas designados por el gobierno territorial merece una atención especial frente a otras
problemáticas sociales y económicas.
Posteriormente y para asegurar un efectivo proceso de formulación, la administración territorial debe
tener claridad frente a sus competencias en materia de trabajo decente, asimilando la
responsabilidad en priorizar en la agenda pública el conjunto de situaciones problemáticas que
impiden garantizar una calidad en el empleo (Ver: Tabla 3. Relación competencias de entes
territoriales (Ley 715 de 2001) y trabajo decente).
De esta manera también se identificarán acciones que van más allá de la competencia de la entidad
territorial y que requieren del acompañamiento y gestión de otros niveles de poder y sectores. Es
importante tener en cuenta la capacidad de gestión del ente territorial para coordinar acciones de
manera intergubernamental e intersectorial, con gobiernos subnacionales y de nivel central que
garanticen un adecuado proceso político (Graglia, 2014).
Coordinación y gestión para el desarrollo de la política
Esta etapa de preparación y diseño involucra las siguientes actividades:
Delegación en un área o dependencia responsable: Teniendo en cuenta que la administración

territorial lidera el proceso de formulación, es importante establecer al interior de la entidad un área y
en equipo delegado para liderar la formulación de la política pública. Esto no implica que el proceso
de formulación dependa exclusivamente de esta área, al contrario, el éxito de la coordinación de la
política radica en el sentido de integralidad dentro de la entidad territorial, que apalanquen iniciativas
que surjan de manera consensuada entre varias dependencias
Por tanto el proceso puede ser liderado por áreas encargadas de la planeación, con la participación
de áreas temáticas relacionadas con el desarrollo económico (políticas de empleo, políticas mercado
trabajo), desarrollo social (políticas mercado de trabajo para población prioritaria), gobierno o función
pública (políticas laborales al interior de la entidad o ajuste a estructura administrativa), entre otros.
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Designación de un equipo técnico y directivo: Ambos equipos trabajan de manera paralela y
coordinada, el equipo técnico es responsable de establecer los mecanismos para el levantamiento
de información, mapeo de actores y alianzas con actores clave como aliados de la política pública,
se encarga además de preparar e implementar las herramientas de planificación necesarias para el
desarrollo del componente de diagnóstico y estratégico de la política, puede contar con la
participación de expertos o asesores externos. Este equipo es establecido por el equipo directivo,
quien es responsable de proponer lineamientos generales y avalar las propuestas elaboradas por el
equipo técnico.
Concertación con otros niveles de gobierno: contar con el apoyo y acompañamiento técnico de
instancias nacionales y de orden sectorial, con el ánimo de sumar aliados al proceso de formulación,
herramientas e instrumentos aplicables a las etapas de formulación y gestión con instancias de
cooperación internacional.
Sensibilización en materia de trabajo decente: Una vez el ente territorial comprende sus
competencias en la materia, se debe realizar una sensibilización sobre los postulados generales
frente a la temática trabajo decente y sobre los lineamientos de la Política Nacional de Trabajo
Decente, para tener coherencia en términos de lineamientos, conceptos, principios y otros.
Establecimiento de un plan de trabajo y cronograma para la formulación del diagnóstico

territorial y el componente estratégico de la política y su adopción: Diseño de plan de trabajo
que involucre un esquema preparatorio para la formulación y adopción del componente estratégico
de la política, en el que se identifiquen necesidades de la administración para su desarrollo, roles y
responsabilidades del equipo de trabajo, recursos y otros elementos necesarios para el proceso.
Para más información Ver Anexo 1. Elementos conceptuales y metodológicos para diseño del
proceso de formulación y adopción del componente estratégico de la política
Construcción de mapeo territorial y vinculación de actores clave
Los actores juegan un rol fundamental en el diseño e implementación de las políticas públicas, más
allá de una participación formal, se espera una participación permanente y activa durante todo el
proceso. La política pública debe ser integral, esto implica la definición de diversos actores en
diferentes niveles de decisión, identificando quien decide qué, de qué manera lo hace, con quien
y para qué. En este proceso participan diferentes tipos de actores unos con mayor influencia y
poder que otros, por tanto, es relevante priorizar la articulación institucional para la formulación y
adopción del componente estratégico de la política, logrando acciones coordinadas, coherentes y
bajo visiones unificadas a favor del desarrollo territorial.
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Es importante vincular en el diseño de las políticas públicas locales a distintos actores con visiones,
experiencias e intereses. De acuerdo con (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006), la política
pública requiere de la vinculación de actores políticos con horizontes temporales relativamente
largos, así como capacidad de participación en espacios de discusión clave relevantes para el
proceso de formulación y adopción del componente estratégico de la política pública, para ello se
recomienda aplicar el mapeo de actores clave y espacios de discusión.
El Mapa de Actores Clave -MAC- es una herramienta que permite representar una realidad
institucional e identificar sus características frente a un conjunto de criterios específicos, es utilizada
en el análisis social y en procesos de incidencia político-institucional como es la formulación de
políticas públicas. Representa de manera gráfica y descriptiva las relaciones entre actores, sus
reglas, condiciones de poder, legitimidad y urgencia, relaciones sociales y priorización de agendas
conjuntas a través de esquemas de trabajo colaborativo y en red (McFadden, Priest, & Green, 2010)
(Tomassino, Cidade, Pons, & Nieves, 2014) (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -
PNUD, 2013).
Para más información ver: Ministerio del Trabajo (2016) Metodología para mapeo de actores
locales y espacios de discusión a nivel territorial en el marco del trabajo decente; y resultados de
aplicación de la metodología para cada uno de los 32 departamento del país.
Se propone el desarrollo de las siguientes actividades:
Identificación de espacios de discusión: en el que se aborden temáticas relacionadas con trabajo

decente y en el que participen actores clave para el proceso de formulación de la política pública. En
el caso colombiano existen diversos espacios que abordan temáticas relacionadas con trabajo
decente.
El sector trabajo lidera diferentes órganos de asesoría y coordinación como la Subcomisión
Departamental de Concertación de Política Salarial y Laboral -SDCPSL- (participa el tripartismo y
otros actores a nivel regional y local y se enfoca en políticas laborales, salariales, dialogo social), el
Comité Intersectorial de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección integral al
adolescente Trabajador -CIETI- (se enfoca en trabajo infantil); y organismos de articulación sectorial
como la Red de Comités de Seguridad y Salud en el trabajo (para la seguridad y salud en el trabajo);
la Red Nacional de Formalización Laboral (para promoción de la formalización laboral) y Red de
Observatorios de Mercado de Trabajo -Red ORMET- (para investigación e información de mercado
de trabajo) (Presidencia de la República, 2015), y que se enfocan principalmente en políticas de tipo
laboral y de mercado de trabajo.
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Sin embargo, existen otros espacios que pueden ser relevantes para el proceso de formulación de
política pública, la Comisión Regional de Competitividad, Red Regional de Emprendimiento, Mesa de
Generación de Ingresos, entre otras, son relevantes en políticas de empleo.
Ilustración 10. Ejemplos de espacios de discusión relacionados con trabajo decente
Se recomienda:
- Priorizar espacios que cuenten con mayor participación de actores, alta influencia e interés, entre estos, la
Subcomisión Departamental de Concertación de Política Salarial y Laboral -SDCPSL-
- Abordar varias temáticas en un mismo espacio, analice de manera estratégica las temáticas de acuerdo
con el conocimiento y pertinencia de los actores.
- Si el nivel de posicionamiento de espacios de discusión en territorio es aún incipiente (no cuenta con
espacios de discusión para la política o los que existen no están activos o son itinerantes).
Identificación de actores clave: que representen a partes interesadas en la formulación y adopción

del componente estratégico de la política, y que posteriormente, permitan el establecimiento de
alianzas estratégicas para la movilización de recursos, voluntades y participación que permitan la
implementación.
¿Quiénes son actores locales clave?

Se consideran actores clave aquellos (individuos, organizaciones o grupos sociales) relevantes en el proceso
de toma de decisión de una intervención en particular, tiene capacidad para influenciar e incidir positiva o
negativamente el desarrollo de determinada iniciativa, como la planeación, diseño e implementación de una
política, plan o proyecto específico.
Para el caso del Trabajo Decente se hace referencia al concepto de tripartismo en el que se propone
la participación de representantes de los trabajadores (organizaciones sindicales u otras),
empresarios o productores (gremios productivos o sectoriales, cámaras, asociaciones u otras),
gobierno (entidades del nivel central, regional y local), aunque también se promueve el
multipartismo, en el que participan otros actores relevantes como academia, cajas de compensación
familiar, entidades de formación, organizaciones sociales, entre otras, que tienen incidencia en
materia de trabajo.
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Identificación de competencias en materia de promoción del trabajo decente: Como parte del
mapeo de actores, se requiere establecer cuáles son las competencias y misionalidad del actor
institucional en materia de trabajo decente, para así direccionar su rol en el proceso (funciones,
objetivos principales) y proponer esquemas de trabajo colaborativo y analizar las condiciones que
favorezcan la cooperación. Se propone la identificación de estos actores teniendo en cuenta los
objetivos de la Política Nacional de Trabajo Decente.
Definición de roles de actores clave y vinculación al proceso de formulación del componente

estratégico de la política a partir del análisis de sus competencias en materia de trabajo decente,
influencia institucional, cobertura territorial, participación en espacios de discusión y compatibilidad
entre los objetivos misionales y las iniciativas de trabajo decente.
Se busca vincular formalmente a los actores clave del proceso (representantes del tripartismo o
multipartismo) que participen en las mesas de trabajo lideradas por el equipo técnico y/o directivo
definido para el proceso y que permita la formulación del diagnóstico territorial y el componente
estratégico de la política pública. Además, que acompañen el proceso de adopción a través del Acto
administrativo que se defina.
La idea de este equipo de trabajo (que podría conformarse como un Comité, liderado por el equipo
del ente territorial y en el que participan representantes de actores clave, cumpla con roles
proactivos y permanentes en el desarrollo de la estrategia. Se proponen las siguientes
responsabilidades:
- Formular y aprobar el Plan de Trabajo y realizar seguimiento al cumplimiento del mismo.
- Realizar reuniones técnicas periódicas conforme al Plan de Trabajo y convocar a entidades e
instituciones de acuerdo con los temas a tratar.
- Coordinar acciones para levantamiento y análisis de información para diagnóstico territorial y
componente estratégico de la política, y diseñar e implementar metodologías e instrumentos.
- Documentar el proceso de formulación y adopción de componente estratégico (actas de reuniones,
listados de asistencia y material de soporte)
- Elaborar documentos y productos del proceso de formulación y adopción de componente estratégico.
- Realizar la socialización de la política en diferentes instancias de coordinación territorial.
Se recomienda sistematizar los resultados del mapeo territorial, en términos de espacios de

discusión y actores clave, en una matriz que permita organizar las sesiones de trabajo que se
realizarán para la formulación y adopción del componente estratégico de la política pública.
Para más información Ver: Anexo 2. Elementos conceptuales y metodológicos para analizar
espacios de discusión y actores clave)
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ETAPA 2: DIAGNÓSTICO
TERRITORIAL
El objetivo de diseñar una política pública radica en la necesidad de afrontar una situación que en su
conjunto es percibida como conflictiva por una sociedad. Por tanto, el problema de la política pública
es el núcleo de la política y una equivoca selección del problema puede conllevar a soluciones
inocuas a las necesidades priorizadas (Contraloria General de la República, 2010).
¿Qué es un diagnóstico territorial?
Un diagnóstico territorial es un instrumento de caracterización y análisis de una problemática

territorial y sus diferentes potencialidades y oportunidades, tiene como objetivo recopilar, analizar e
interpretar un conjunto de información correspondiente a un territorio específico (Silva, 2003).
¿Por qué es importante el diagnóstico territorial?
Es determinante para caracterizar la dinámica territorial, sirve de base para que los agentes locales
establezcan prioridades en la política pública y brinda elementos de análisis para identificar las
condiciones, situaciones y problemáticas que se definen como objeto de la política y la toma de
decisión para el diseño de programas y proyectos, por tanto es una herramienta de sustento técnico
a los instrumentos que forman parte de la acción pública (Silva, 2003), (SENPLADES, 2011).
Objetivo y resultados esperados del diagnóstico territorial
El diagnóstico tiene como objetivo establecer la brecha entre una situación actual y una deseada a
través de una lectura territorial, que tome como base elementos conceptuales, en el que se
identifiquen situaciones problemáticas, sus causas y posibles efectos. La definición de los
componentes del diagnóstico requiere de un diseño de investigación, calidad en el uso de la
información disponible y su combinación con herramientas de planificación territorial y participativa.
Algunas preguntas a tener en cuenta (aunque pueden ser más u otras de acuerdo al territorio) y que
se buscan responder con el diagnóstico territorial de trabajo decente son:
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Tabla 6 Preguntas orientadoras para el Diagnóstico Territorial
Objetivo Preguntas orientadoras
¿Cuáles son los sectores y actividades productivas que generan mayores empleos
(demanda laboral)? ¿Cuáles son las principales características de la población
trabajadora de su territorio (oferta laboral)? ¿Existen limitantes para la creación y
recolocación de empleo? ¿Cuáles son los grupos de población con dificultades para su
Generación de trabajo empleabilidad y sus características? ¿Existen información pertinente para analizar el
y empleo mercado de trabajo en su territorio? ¿Cuáles son las principales brechas y barreras para
que la población acceda al empleo? ¿Existe programas de formación para el trabajo
pertinentes y accesibles a la población? ¿Existen dificultades para el desarrollo de
emprendimientos o iniciativas empresariales que promuevan la generación de empleo?
¿Qué aspectos explican este comportamiento?
¿Existen prácticas de formas inaceptables de trabajo (trabajo infantil, trabajo forzoso,

Promover la garantía discriminación) en su territorio? ¿Existen grupos de población específicos que tiendan a
estar involucrados en estas formas inaceptables de trabajo? ¿Se garantizan los derechos
de los derechos
fundamentales en el trabajo a los diferentes grupos de población (afros, raizales,
fundamentales del indígenas, ROM, LGBTI, u otros) en su territorio? ¿Existen mecanismos adecuados y
trabajo eficaces de inspección, vigilancia y control para el cumplimiento de derechos laborales
de trabajadores? ¿Qué aspectos explican este comportamiento?
¿Existen prácticas que limiten los derechos de libertad sindical, asociación y/o
negociación colectiva en su territorio? ¿Existen conflictos derivados de aspectos
Promover el diálogo
laborales y de empleo en su territorio o en algún sector específico? ¿Existen y funcionan
social espacios para promover el dialogo social para la solución de estos conflictos? ¿Qué
aspectos explican este comportamiento?
¿Principales características del territorio en términos de formalización laboral? ¿Cuáles

Extensión de la
son los sectores económicos con mayor informalidad? ¿Cuáles son los grupos de
protección y seguridad población con mayor informalidad laboral o baja afiliación al sistema de seguridad social?
social ¿Qué aspectos explican este comportamiento?
¿Existen políticas públicas territoriales en materia de empleo o trabajo decente? ¿Cuál

Territorializar la es la capacidad institucional del ente territorial de promover el trabajo decente en su
política territorio? ¿Existen áreas en el ente territorial encargadas de estas temáticas? ¿Existen
mecanismos de financiación para este tipo de intervenciones?
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Recomendaciones metodológicas para formular el diagnóstico territorial
Para su construcción el equipo técnico establece un diseño operativo en el que deben tenerse en
cuenta los siguientes elementos:
Estructura del diagnóstico: El diagnóstico debe tener en cuenta la información base y estructura
de la Política Nacional de Trabajo Decente, por lo que se sugiere:
- Componente de contexto territorial: en el cual se identifiquen los aspectos generales en

relación a las características socioeconómicas y el potencial de desarrollo económico y
productivo del territorio, así como las posibilidades de generar empleo de acuerdo a diversos
grupos poblacionales (Políticas de empleo).
- Componente de trabajo decente: Cada objetivo involucra un conjunto de información relativa a
los aspectos relevantes que definen el trabajo decente a nivel territorial, desde las oportunidades
para la creación de empleo e ingresos y las brechas y barreras que pueden tener diversos
grupos poblacionales en términos de empleabilidad, así como la situación sobre la garantía de
derechos en el trabajo a la población en general y los grupos de población prioritarios, la
afiliación a la protección social y barreras para la formalización laboral, el dialogo social para la
solución de conflictos y la negociación colectiva, y la capacidad institucional del ente territorial
para promover el trabajo decente en su territorio.
Metodología: Se propone utilizar la metodología árbol de problemas para ordenar conceptualmente

un problema central y un conjunto de problemas que se encuentran interconectados por relaciones
de causalidad y efecto. Esto permite de manera consecuente y ordenada analizar el contexto
general que incide en la problemática y en vez de proponer a priori soluciones, ayuda a comprender
y analizar el por qué y las consecuencias de determinados temas que afectan de manera crítica al
territorio. El árbol de problemas se interpreta de abajo hacia arriba, las causas preceden a los
efectos, generando modelos causales que lo explican (Muñoz, 2010), (Silva, 2003), (Cohen,
Martinez, Tapia, & Medina, 1998) Este tipo de análisis permite la identificación de alternativas de
solución de un determinado problema, y es considerado el primer paso de un proceso de
planificación.
Para más información Ver: Anexo 3. Elementos conceptuales y metodológicos para diagnóstico
territorial
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Importante:
- Se recomienda que previamente el equipo técnico realice un análisis preliminar de problemáticas,
teniendo en cuenta instrumentos de gestión territorial como Planes de desarrollo, Diagnósticos
territoriales, Planes de ordenamiento territorial, Planes locales de empleo, otros.
- Para más información revisar: Ministerio del Trabajo (2016) Recomendaciones para la promoción del
empleo en el marco del trabajo decente a entes territoriales 2016 – 2019.
Identificación de información para construcción del diagnóstico territorial: Teniendo en cuenta

los actores clave vinculados previamente a la política, se recomienda al equipo técnico realizar un
sondeo para identificar información relevante disponible para los diferentes componentes del
diagnóstico, para construir un inventario de información de insumo para el mismo. Se puede realizar
una matriz de seguimiento. Compilada y recibida la información se procede a su análisis y utilización
en la construcción del diagnóstico.
(Ver: Matriz Identificación de información para construcción de diagnóstico territorial en Anexo 3.

Elementos conceptuales y metodológicos para diagnóstico territorial)
Diseño de métodos e instrumentos de recolección y procesamiento de información: que se

utilizarán en el proceso de construcción participativa del diagnóstico y también en el componente
estratégico de la política, del que hagan parte la comunidad, actores clave y otros relevantes, de
acuerdo a la dinámica territorial. Se sugieren tres tipos de métodos: talleres de diagnóstico
participativo, grupos focales, entrevistas (abierta, semiestructurada y estructurada).
Recopilación de información que involucre ejercicios participativos
El diagnóstico se constituye en el análisis de información secundaria (estadísticas, estudios

realizados previamente, consultorías), así, como la sistematización de la información primaria
recopilada a través de métodos (talleres de diagnóstico participativo, grupos focales, entrevistas,
otros) que generan dialogo social para la construcción de la política (MIDEPLAN, 2016).
Información secundaria: corresponde a información de fuentes oficiales nacionales, regionales y

locales, que presenten la situación histórica y actual de información estratégica del contexto y el
mercado de trabajo territorial. En este punto se recomienda realizar revisión de:
- Documentos técnicos, estudios e investigaciones de fuentes oficiales a nivel nacional.

- Estudios, investigaciones y caracterizaciones territoriales a nivel regional y local.
- Bases de datos, sistemas de información y estadísticas oficiales.
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- Registros administrativos como aprovechamiento estadístico por parte de la entidad territorial.
- Planes de desarrollo, planes de ordenamiento territorial, agendas de competitividad u otros
instrumentos de planificación y planeación territorial.
Para más información visitar:
Allí encontrará estadísticas (nacionales y regionales) sobre mercado de trabajo, estudios laborales
(Coyuntura laboral, Movilidad laboral, Prospectiva laboral, Perfiles ocupacionales, otros) realizados
por la Red ORMET y otra información relevante en materia de trabajo.
Información primaria resultado de ejercicios participativos: se da como resultado del desarrollo

de ejercicios participativos (talleres de diagnóstico participativo, grupos focales, entrevistas, otros) en
el que conjuntamente con los participantes de estos ejercicios se identifican elementos relevantes
para el diagnóstico y el componente estratégico de la política pública.
- Talleres de diagnóstico participativo: técnica de recolección de información por medio de la cual

uno o varios facilitadores orientan a los participantes (actores locales) en la identificación y
construcción de propuestas que den solución a los temas críticos a analizar en el marco de una
estrategia de construcción participativa (Silva Lira & Sandoval, 2012).
- Grupos focales: mediante entrevistas semiestructuradas de acuerdo con el tema propuesto a
desarrollar, el cual es de amplio conocimiento de los participantes. Se recomienda establecer grupos
con máximo 8 personas en las sesiones de trabajo (Silva Lira & Sandoval, 2012).
- Entrevistas: para recopilar información específica de un actor con conocimiento particular, a través
de una conversación formal, con una intencionalidad, que lleva implícitos unos objetivos englobados
en una investigación. Según su estructura y diseño, las entrevistas pueden ser: estructuradas, se
planifican las preguntas mediante un guion preestablecido, secuenciado y dirigido, son preguntas
cerradas; semiestructuradas, se determina de antemano las preguntas a realizar, pero son abiertas,
dando oportunidad a recibir matices de las respuestas; y abiertas, sin guion previo donde el
investigador tiene referentes de información sobre el tema.
Para más información: Ver Anexo 4. Recomendaciones para talleres de diagnóstico participativo
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Elaboración del documento diagnóstico, socialización y retroalimentación
Después de completadas las actividades de recolección de información y realización de ejercicios

participativos, se procede a sistematizar la información recopilada (armonizando la información
primaria con la secundaria que permita argumentar y analizar las causas de los fenómenos
encontrados), para luego formular el documento de diagnóstico territorial que brinde información del
contexto territorial e identifique las principales problemáticas del trabajo decente en su territorio, sus
principales causas o fenómenos explicativos y efectos.
- Contexto territorial: en que se identifiquen aspectos generales en relación a características

socioeconómicas y potencial de desarrollo económico y productivo del territorio, posibilidades de
generar empleo de acuerdo a diversos grupos poblacionales.
- Componente de trabajo decente: se identifica a nivel territorial: oportunidades para creación de
empleo e ingresos, brechas y barreras de grupos poblacionales en empleabilidad, situación garantía
de derechos en el trabajo a nivel general y población prioritaria, afiliación a protección social y
barreras para formalización laboral, dialogo social para solución de conflictos y negociación colectiva,
capacidad institucional para promover el trabajo decente.
Para más información Ver. Anexo 7. Estructura sugerida para documentos entregables de
diagnóstico territorial de componente estratégico de la política pública
El documento de diagnóstico se presenta a los actores participantes para contar con la validación de
la información, una vez realizados los ajustes se cuenta con el documento final para ser analizado
en el componente estratégico de la política.
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ETAPA 3: FORMULACIÓN DE
COMPONENTE ESTRATÉGICO
Los fines de la política se entienden como las consecuencias positivas que se esperan conseguir en
la población, partiendo de la base que con su implementación se aliviará o se resolverá una
necesidad de los individuos (Fernández-Ballesteros, citado en Torres & Santander). Por lo tanto, con
los resultados del ejercicio previo de diagnóstico territorial, se prosigue a la formulación del
componente estratégico, en el que se busca identificar respuestas los enfoques, principios, líneas
estratégicas de política que permitan aliviar problemáticas o situaciones a superar identificadas.
Objetivo y resultados esperados del componente estratégico de la política

pública territorial
En el componente estratégico se identifican los diferentes escenarios que el espacio de política
pública y el problema socialmente relevante generan, para que teniendo en cuenta esto, se
identifique que se debe hacer, es decir, definir los estados deseados, los principios y las rutas de
acción que orientaran todo el proceso con el que se pretende solucionar la problemática identificada
(Torres & Santander, 2013). A continuación, se mencionan algunos elementos:
Tabla 7. Elementos a tener en cuenta en Componente Estratégico
ÍTEM DEFINICIÓN
El componente estratégico puede tomar como referencia uno o varios enfoques que orienten los
lineamientos y estrategias propuestas para la solución de las problemáticas. Algunos a tener en
Enfoques cuenta son: enfoque de integralidad, enfoque diferencial, enfoque de derechos, enfoque de
interseccionalidad, enfoque de género, enfoque interculturalidad, enfoque generacional, otros.
Son el conjunto de reglas o normas (éticas y legales) que orientaran de manera transversal los
Principios diferentes componentes de la política.
Imagen o situación deseada que el Estado, mediante la política, proyecta en el futuro. E escenario
deseado y la capacidad para ver más allá del tiempo y el espacio, para tener claridad sobre lo que
Visión se quiere hacer y adonde se quiere llegar con la política, o la identidad que se pretende alcanzar
en el mediano y largo plazo (Ortegon, 2008). Debe ser construida en consenso con la población y
actores clave, que este articulada con las perspectivas nacionales/regionales según corresponda.
Menciona los cambios esperados de la situación general de la población o del grupo con quien se
adelanta. Son la expresión de los logros que se espera que los servicios públicos (o en este caso
Objetivos la política pública) alcancen en el mediano plazo. Es decir, es el puente entre las causas (como
estados negativos del problema) y las soluciones (expresadas en forma de estados positivos de la
situación) (Torres & Santander, 2013) (Ortegon, 2008).
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ÍTEM DEFINICIÓN
Son las áreas que componen la política y que permiten organizar la acción pública (dimensiones o
Lineamientos ejes) y se componen de estrategias, entendidas como aquellas que simbolizan el conjunto de
estratégicos acciones que se llevan a cabo para lograr un determinado fin. Es una relación causa-efecto entre
el desempeño buscado y los factores que lo influyen (Ortegon, 2008)
Fuente: Elaboración propia basado en Ortegón Quiñones (2008) y Torres & Santander (2013),
Recomendaciones metodológicas para formular el componente

estratégico
El equipo técnico establece un diseño operativo en el que deben tenerse en cuenta:

Estructura: El componente estratégico debe tener en cuenta la información base y estructura de la
Política Nacional de Trabajo Decente, por lo que se sugiere una estructura que tenga:
- Enfoque: la Política Nacional de Trabajo Decente adopta los enfoques: poblacional, para
garantizar condiciones de trabajo y calidad de vida a la población en general y grupos
vulnerables; territorial, en el que se consideran las condiciones y necesidades propias de cada
territorio reconociendo la ruralidad; sectorial, se adaptará a las condiciones y necesidades
propias de cada sector de la economía y garantías para lo formal e informal; derechos humanos,
se enmarca en el bloque de constitucionalidad, derechos internacional sobre derechos humanos.
- Principios: la Política Nacional de Trabajo Decente toma como principios: goce efectivo de
derechos, integralidad, universalidad, solidaridad, equidad, progresividad, indivisbilidad, unidad.
- Visión: Se recomienda construirla con prospectiva de mediano plazo (8 – 10 años o más). Un
referente son los Objetivos de Desarrollo Sostenible -ODS- a 2030 que fueron adoptados por
Colombia en 2015 y que sirven de hoja de ruta para diferentes políticas públicas.
- Objetivos: la Política Nacional de Trabajo Decente define un objetivo general de la política y
cinco objetivos específicos que son: creación de empleos decentes, respeto y vigencia de los
derechos fundamentales en el trabajo, promover el dialogo social, extensión de la protección y la
seguridad social, y territorialización de la política.
- Lineamientos estratégicos (estrategias y actividades): a modo de referencia, la Política
Nacional de Trabajo Decente define estrategias por cada uno de los objetivos específicos y
actividades para cada una de las estrategias.
Para más información Ver. Anexo 7. Estructura sugerida para documentos entregables de la
formulación y adopción de componente estratégico de la política pública
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Metodología: Se propone utilizar la metodología DOFA que es un instrumento utilizado en procesos

de planeación estratégica que permite analizar el estado de una situación particular con respecto a
sus condiciones internas y externas, y proponer estrategias de acuerdo con la intersección de dichas
condiciones (Escobar & Bonilla-Jimenez, 2012), aprovechando las fortalezas y oportunidades para
mejorar las debilidades y afrontar las amenazas.
Para más información Ver: Anexo 5. Elementos conceptuales y metodológicos para formular
componente estratégico)
Identificación de información para construcción del componente estratégico: Para la

formulación del componente estratégico de la política pública es relevante identificar diferentes
alternativas que promuevan la solución o transformación de las situaciones problemáticas o el
aprovechamiento de las potencialidades identificadas previamente en el diagnostico territorial.
Para esto se propone realizar una revisión teórico-conceptual y de experiencias destacadas

(internacionales o de territorios con características similares al objeto de la política) que permita
identificar una primera aproximación de enfoques y lineamientos a tener en cuenta en la formulación
del componente estratégico. Lo anterior, conocer las principales discusiones que se adelantan a
nivel internacional y nacional en las temáticas analizadas, y de esta manera, realizar una primera
aproximación a alternativas de solución acordes a las necesidades del territorio y que sirvan como
insumo para la formulación del componente estratégico y programático de la política.
Tener en cuenta: Para una política de trabajo decente es importante revisar documentos de entidades
como la Organización Internacional del Trabajo –OIT- (www.ilo.org); Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo –PNUD- (www.undp.org) – especialmente el Informe sobre desarrollo humano 2015:
Trabajo al servicio del desarrollo humano; Banco Mundial (www.worldbank.org); Comisión Económica
para América Latina y el Caribe –CEPAL- (www.cepal.org); Ministerio del Trabajo de Colombia
(www.mintrabajo.gov.co);
Además, es importante revisar experiencias destacadas a nivel internacional y nacional de políticas
públicas y su implementación en territorios con características similares al territorio que se esté
analizando (puede revisarse casos como el de Bogotá D.C., Medellín, otros) que brinden información
frente a los lineamientos para la solución de problemáticas, énfasis, enfoques u otros aspectos que
hayan sido adoptados y que sirvan como referente para el caso que se está desarrollando.
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Información primaria resultado de ejercicios participativos: Posteriormente, se sugiere realizar
grupos focales y/o entrevistas con actores relevantes, como representantes de Universidades,
Gremios, Entidades gubernamentales, Organizaciones No Gubernamentales, Organizaciones de
cooperación y de trabajadores, otros, a nivel nacional y/o regional; que permita identificar de manera
preliminar lineamientos y/o propuestas de solución acordes a las problemáticas identificadas para el
territorio y que sean relevantes tener en cuenta para el componente estratégico de la política.
De manera paralela a este ejercicio, se propone la realización de un estado del arte en términos de
competencias, políticas territoriales relacionadas (Planes de Ordenamiento Territorial, Plan de
desarrollo, Planes Sectoriales o poblacionales, otros) y recursos del ente territorial (técnicos,
financieros, operativos, u otros con que cuenta o puede contar) para la implementación de la política
que permita tener una aproximación inicial de estructura y alcance del componente estratégico,
buscando promover la articulación de los instrumentos de planeación estratégica ya existentes en el
ente territorial, pero además, la formulación de un componente estratégico acorde al contexto y
capacidad del ente territorial que facilite su posterior implementación.
Definición de ítems del componente estratégico: Con los resultados obtenidos de esta revisión
teórico-conceptual, de experiencias destacadas, de consulta con actores relevantes y del análisis de
estado del arte de competencia y capacidad del ente territorial se formulará una propuesta inicial de
componente estratégico de la política que servirá como base para el proceso de discusión,
retroalimentación y construcción colectiva que se llevará posteriormente junto con actores clave y
que darán como resultado una versión final construido de manera participativa. Es importante
realizar un análisis de los recursos del ente territorial (técnico, financiero, otros) y contrastarlos con
las apuestas estratégicas y conceptuales, que permita establecer una aproximación a la estructura,
el alcance y demás aspectos que contendría el componente programático de la política pública.
De acuerdo con la Secretaría Distrital de Planeación algunos criterios relevantes para valorar las
alternativas de solución identificadas son:
1. Recursos disponibles: presupuestales, físicos, humanos.

2. Tiempo estimado para el logro de los distintos objetivos que se valoran.
3. Adecuación a las prioridades de cada una de las partes implicadas en el proceso.
4. Riesgos identificados en cada una de las alternativas/probabilidades de logro de objetivos.
5. Contribución de las diferentes alternativas al logro de objetivos de carácter más general.
6. Posibles efectos generados por el logro de los diferentes objetivos valorados.
7. Vinculación entre las distintas alternativas y los actores seleccionados.
8. Posibilidades de viabilidad de cada una de las alternativas. (SDP; 2011)
Además, es importante analizar si las alternativas de solución identificadas giran en torno a:
- cambio cultural (identificar y cambiar imaginarios negativos de la sociedad),

- garantía de derechos (acciones enfocadas a la garantía, restitución y promoción de derechos),
51
- adecuación institucional (fortalecimiento de instituciones para los objetivos definidos),
- proyectos de inversión (fortalecimiento de capacidad de producción o provisión de bienes o servicios
del estado), entre otros.
Ilustración 11. Elementos para la identificación de acciones potenciales

Elementos Descripción
Establecimiento a partir de la identificación de los nudos críticos del problema, de
Claridades de metas,
aquellos propósitos normativos de mejora de la situación problemática.
objetivos, prioridades
Identificación del grado de relevancia de las metas y objetivos.
A partir de la identificación del esquema de gobernanza necesaria para la
implementación de la política, seleccionar herramientas, bienes, normas,
Identificación de actores e
instituciones, infraestructura, símbolos que pudieran servir para la aplicación de los
instrumentos de política
incentivos necesarios para que los actores relevantes ejecuten las acciones de
política.
Construcción de escenarios a partir de la proyección de distintos resultados
Determinación de los
producto de posibles trayectorias de acción de los actores relevantes y de la forma
efectos potenciales
como evolucione la situación problemática.
Identificación de la Del grupo de stakeholders relevantes, identificar y caracterizar a aquellos que van a
población objeto y la ser beneficiarios directos de las acciones de política (población objetivo) y a
población sujeto aquellos que tendrán que asumir los costos de las mismas (población sujeto).
Dentro de los efectos potenciales es necesarios revisar aquellos que no están
asociados ni con la población objeto o sujeto, ni con la evolución de la situación
Indagación de problemática.
externalidades Se busca identificar poblaciones que van a ver afectado su bienestar de forma
indirecta por el accionar de la política pública, al igual que aquellas situaciones
sociales que pueden ver cambios en sus dinámicas por el accionar de política.
Fuente: Tomado de Torres & Santander (2013)
Recomendaciones para formular lineamientos estratégicos
Existen diferentes tipos de políticas relacionadas con trabajo (Políticas de empleo, laborales y de
mercado de trabajo) que promueven la generación de trabajo decente.
Si se analiza en términos de mercado de trabajo, las políticas de empleo intervienen en sectores que
promueven la demanda laboral (empresas) como son: agropecuario pesquero y desarrollo rural,
minas y energía, comercio, industria y turismo, ambiente y desarrollo sostenible, entre otros.; y de
otro lado, en sectores que buscan mejorar las condiciones de la oferta laboral – (trabajadores) como:
Salud y protección social, Educación nacional, Trabajo, Inclusión social y reconciliación, entre otros.
52
En estas políticas, los entes territoriales deben articular sus políticas de competitividad,
productividad, desarrollo productivo, emprendimiento, CT&I, economía solidaria, u otras, a la
creación de puestos de trabajo y empleos decentes que le permita a la población contar con
oportunidades de ingresos para mejorar su calidad de vida. Las intervenciones que se realizan en
esta medida se relacionan principalmente con proyectos de inversión bajo un enfoque de asignación
y de promotor del desarrollo que promuevan la capacidad de producción o que busquen el
mejoramiento en la provisión de bienes o servicios del estado (salud, educación para el trabajo y
desarrollo humano, otros).
Ilustración 12. Temáticas relacionadas con políticas de empleo (demanda laboral y oferta
laboral)
Respecto a políticas laborales, que son aquellas que actúan en el entorno de la relación entre el
trabajador y el empleador y las condiciones que se realiza el trabajo, los entes territoriales pueden
promover intervenciones de garantía de derechos, adecuación institucional, cambio cultural bajo un
enfoque regulador y de generación de estabilidad que busquen garantizar los derechos
fundamentales en el trabajo (principalmente grupos de población como afros, raizales, indígenas,
ROM, LGBTI, privadas de la libertad, trabajadoras sexuales, víctimas del conflicto armado, otros),
promover el dialogo social para la solución de conflictos laborales, el acceso a la protección y
seguridad social, y otros, que permitan promover el trabajo decente.
53
Ilustración 13. Temáticas relacionadas con política laboral
En términos de políticas de mercado de trabajo, aquellas que intervienen en el mercado de trabajo

para combatir o evitar el desempleo, mitigar sus efectos y apoyar a la población activa en riesgo de
desocupación, los entes territoriales pueden promover intervenciones de garantía de derechos,
adecuación institucional, cambio cultural bajo un enfoque subsidiario y de promotor del desarrollo
que promueva la empleabilidad de la población (principalmente aquella con mayores barreras
(mujeres, jóvenes, mayores de 40 años, población con discapacidad, migrantes, en desplazamiento,
entre otros), promoviendo el acceso a educación para el trabajo pertinente, facilitando el encuentro
entre la demanda y oferta laboral, brindando protección a los desempleados, ofreciendo oferta
institucional a población en actividades ilegales o informales para su tránsito al empleo, entre otras.
Ilustración 14. Temáticas relacionadas con política mercado de trabajo
54
Finalmente, existen temáticas transversales que se relacionan con la capacidad institucional del ente
territorial para la implementación de políticas públicas o el desarrollo de acciones para la promoción
del trabajo decente. En esta medida los entes territoriales pueden promover intervenciones de
adecuación institucional para el fortalecimiento de instrumentos de política pública y planeación,
estructuras administrativas, mecanismos de financiación, sistemas de información y promoción de la
gobernanza que permita la promoción del trabajo decente.
Ilustración 15. Temáticas relacionadas con políticas transversales
A continuación, se mencionan los objetivos y estrategias que componen la Política Nacional de

Trabajo Decente:
Tabla 8 Objetivos y Estrategias de la Política Nacional de Trabajo Decente

OBJETIVO 1. Generación de trabajo y empleo. Promover, en coordinación con las entidades
competentes e involucradas, la creación de oportunidades de trabajo y empleo decente a la población
que les permita generar ingresos y alcanzar niveles de vida dignos; buscando disminuir barreras y
brechas, que tengan los grupos de población para acceder a estas oportunidades y mejorando la
organización del mercado de trabajo
Estrategias
Estrategia 1.1. Promover la generación de empleo público y privado a través de mecanismos y programas que incentiven
la creación de puestos de trabajo decente y empresas sostenibles.
Estrategia 1.2. Fortalecer mecanismos de organización de los mercados de trabajo para facilitar el encuentro entre la
oferta laboral y la demanda laboral, disminuyendo los costos de transacción de las partes, teniendo en cuenta la diversidad
territorial del país.
55
Estrategia 1.3. Fortalecer los sistemas de información a nivel nacional y territorial, para el seguimiento y análisis del
mercado de trabajo, generando información pertinente para el acceso a las oportunidades de empleo, programas de
formación para el trabajo, la formulación y gestión de políticas públicas.
Estrategia 1.4. Mejorar la empleabilidad y la capacidad de generación de ingresos de la población, promover la inclusión
laboral y productiva de grupos prioritarios articuladamente con los sectores empresariales y productivos de los diferentes
territorios del país e implementando nuevas formas de trabajo, como el teletrabajo, con plena autonomía y respeto a los
derechos fundamentales del trabajo.
Estrategia 1.5. Mejorar las capacidades productivas de la población facilitando el acceso a la formación de calidad y
pertinente para el trabajo y su vinculación a procesos de desarrollo de competencias laborales específicas y básicas
acordes con su vocación y demandas del sector productivo.
Estrategia 1.6. Desarrollar acciones afirmativas de reparación colectiva, en el desarrollo de las políticas laborales, con
especial énfasis en la generación de mecanismos de inclusión laboral, promoción de proyectos productivos en favor de las
víctimas del conflicto armado, incluyendo el sector solidario y la ruralidad.
Estrategia 1.7. Promover el emprendimiento y desarrollo empresarial como mecanismo para la generación de empleo,
generación de ingresos y la movilidad social.
Estrategia 1.8. Fomentar y fortalecer las formas asociativas y solidarias de trabajo que promuevan el desarrollo y el
mejoramiento de actividades productivas, principalmente, de comunidades ubicadas en áreas rurales y/o pertenecientes a
grupos de población prioritarios.
OBJETIVO 2. Promover la garantía de los derechos fundamentales del trabajo. Promover la garantía de
los derechos de los trabajadores a nivel individual y colectivo, con especial atención a las poblaciones
en condición de vulnerabilidad en el país, y procurar la eliminación de las formas inaceptables de
trabajo, inclusive la prevención y erradicación del trabajo infantil y sus peores formas, en cumplimiento
de las normas vigentes
Estrategias
Estrategia 2.1. Promover la garantía del ejercicio de los derechos fundamentales del trabajo, tales como los derechos de
libertad sindical, asociación y negociación colectiva, entre otros, mediante la promoción de la normativa vigente, en todos
los sectores económicos y todas las regiones del país, con énfasis en la ruralidad.
Estrategia 2.2. Prevenir y erradicar el trabajo infantil, a través de la actualización normativa, el fortalecimiento de la
capacidad institucional para la identificación y atención de la población afectada; así como mediante la prevención,
inspección, vigilancia y control
Estrategia 2.3. Prevenir y erradicar la discriminación laboral y el trabajo forzoso, a través de la actualización normativa, el
fortalecimiento de la articulación institucional para la identificación y atención de la población afectada; así como mediante
la prevención, inspección, vigilancia y control.
Estrategia 2.4. Desarrollar estrategias para informar, divulgar, capacitar y sensibilizar a la sociedad sobre los vínculos del
ejercicio de la libertad sindical con los Derechos Humanos, las libertades civiles y políticas, así como los aportes de las
organizaciones sindicales y de empleadores al fortalecimiento de la democracia y la construcción de una paz sostenible,
en procura de una nueva cultura de respeto de los derechos fundamentales del trabajo, la igualdad de oportunidades de
trato en el empleo y la ocupación.
Estrategia 2.5. Promocionar y amparar el goce efectivo de los derechos de libertad de asociación y libertad sindical y
reconocimiento del derecho a la negociación colectiva y huelga.
Estrategia 2.6. Promover y coordinar con las entidades competentes, incluyendo los entes territoriales, la adopción de
estrategias que garanticen la no repetición de los hechos victimizantes que afectan los derechos de los trabajadores y sus
organizaciones sindicales, a los empleadores y sus organizaciones gremiales y a las poblaciones vulnerables
56
Estrategia 2.7. Generar mecanismos para la garantía de derechos fundamentales en el trabajo a grupos prioritarios y
vulnerables: mujer, afros, raizales, indígenas, Rrom, LGBTI, personas que haya o están privadas de la libertada,
trabajadores y trabajadoras sexuales, víctimas del conflicto armado interno, migrantes, entre otros
Estrategia 2.8. 8. Fortalecer el sistema de prevención, inspección, vigilancia y control, en aplicación del convenio 81 de
OIT para velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de
los trabajadores.
Objetivo 3. Promover el diálogo social. Promover el diálogo social en todas las regiones del país en el
marco de las relaciones laborales, a fin de garantizar los derechos fundamentales del trabajo, y prevenir
y contribuir a la solución de los conflictos socio-laborales.
Estrategias
Estrategia 3.1. Promover la creación y fortalecimiento de organizaciones gremiales, sindicales y sociales y su
participación en los espacios de diálogo social
Estrategia 3.2. Promover la coordinación y articulación intersectorial, transectorial y territorial dirigida al fortalecimiento del
diálogo social extendido e inclusivo como una herramienta para la gestión y resolución de conflictos sociales y laborales
que contribuya a la consolidación del Estado Social de Derecho.
Estrategia 3.3. Fortalecer la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, así como las
Subcomisiones departamentales, temáticas y especiales con sus respectivas Secretarías técnicas, como escenario de
consulta, diálogo y concertación en materia de relaciones laborales y empleo.
Estrategia 3.4. Promover procesos de capacitación para fortalecer las competencias del diálogo social y la concertación
laboral inclusiva tanto en el sector público, privado, social y solidario.
Estrategia 3.5. Realizar el monitoreo, seguimiento y análisis de las conflictividades laborales y la garantía del goce
efectivo de los derechos fundamentales del trabajo.
Estrategia 3.6. Fortalecer los mecanismos de resolución de conflictos colectivos de trabajo, como estrategia de
construcción de paz.
Objetivo 4. Extensión de la protección y seguridad social. Promover la extensión de la protección social

de la población que brinden garantías al trabajador y su núcleo familiar, durante su vida laboral y en
caso de contingencia o terminación de su etapa productiva, promoviendo esquemas de prevención y el
desarrollo de actividades productivas en entornos adecuados.
Estrategias
Estrategia 4.1. Incentivar y velar por la afiliación de la población a los sistemas de seguridad y protección social,
brindando información, mejorando rutas de afiliación y fortaleciendo los mecanismos y el sistema de inspección, vigilancia
y control.
Estrategia 4.2. Garantizar la afiliación de población vulnerable y población victima a mecanismos flexibles de protección
social y la prestación de servicios; generando alternativas para su transición a los sistemas de seguridad y protección
social integral.
Estrategia 4.3. Promover la formalización laboral, en articulación con las estrategias y acuerdos de formalización
empresarial y sectorial, y las intervenciones para la reconversión laboral de la población, especialmente los no vinculados
laboralmente al sector productivo, en las zonas urbanas como rurales, y en los sectores público, privado, social y solidario.
57
OBJETIVO 5. Territorializar la política. Fortalecer la capacidad institucional a nivel territorial y los
instrumentos de política pública de los entes territoriales para la implementación y/o coordinación de
las intervenciones que promuevan el trabajo decente en las regiones priorizando la zona rural y su
aplicación transversal, con la asistencia técnica del Ministerio del Trabajo.
Estrategias
Estrategia 5.1. Adaptar, adoptar e implementar por parte de los entes territoriales los instrumentos de política pública de
trabajo decente definidos por el Ministerio del Trabajo, según sus competencias legales.
Estrategia 5.2. Promover la coordinación y articulación a nivel nacional y/o territorial y entre los sectores público, privado,
social y solidario, tanto en zonas urbanas como rurales, incrementando la capacidad y eficiencia del Estado y las alianzas
público- privada para el cumplimiento de las metas de la política de trabajo decente.
Estrategia 5.3. Participar en la estrategia de reconocimiento a los territorios que alcancen objetivos y metas de trabajo
decente por periodos de evaluación.
Estrategia 5.4. Acompañar a los entes territoriales en la definición de mecanismos que permitan fortalecer su capacidad
institucional técnica, financiera u otras, para implementar y/o coordinar intervenciones que promuevan el trabajo decente.
Fuente: Ministerio del Trabajo, 2017.
58
Implementación, financiación y mecanismos de seguimiento y monitoreo
De acuerdo con Roth (2002) la implementación de las políticas públicas es una etapa fundamental
en el proceso, ya que se requiere de la apropiación de las acciones estratégicas establecidas en la
etapa de formulación y su transformación en hechos concretos que generen cambios en la realidad
territorial. Según Torres & Santander (2013) cuando se tiene una opción de política seleccionada, es
necesario revisar la capacidad de implementación, es decir, capacidades y recursos con que
cuentan las entidades ejecutoras para llevarlas a cabo, además, factores del entorno que podrían
afectar su ejecución.
El objetivo de este documento es brindar orientaciones para la formulación del diagnóstico y

componente estratégico de la política pública territorial de trabajo decente y su adopción a través de
Acto administrativo, y a pesar de que en otras guías se brindarán orientaciones para el proceso de
implementación de políticas públicas territoriales, es importante tener en cuenta en la formulación del
componente estratégico los recursos de financiación, las entidades (o áreas de entidades) que
lideraran su implementación y los mecanismos de seguimiento y monitoreo.
Recursos para la financiación: definir las fuentes de recursos de financiación posibles que pueden
emplearse para la implementación de las políticas públicas territorial de trabajo decente. Algunas de
las fuentes son: Sistema General de Regalías –SGR-, Sistema General de Participaciones -SGP-,
recursos propios, recursos de cofinanciación, recursos del crédito, etc.
Áreas líderes en la implementación: definir un área (o áreas) al interior del Ente territorial que
lidere el proceso de implementación y/o seguimiento de la política pública territorial. Debe tenerse en
cuenta que las temáticas de una política pública de trabajo decente, involucran áreas a cargo de
temáticas de planeación (instrumentos de política pública y planeación), desarrollo económico
(políticas de empleo, políticas mercado trabajo), desarrollo social (políticas mercado de trabajo y
laborales para población prioritaria), gobierno o función pública (políticas laborales al interior de la
entidad o ajuste a estructura administrativa), entre otros.
Mecanismos de seguimiento y monitoreo: definir mecanismo para el seguimiento y monitoreo de

la política pública territorial, tomando como un conjunto de indicadores en torno a trabajo decente,
definiendo líneas base y periodos específicos de análisis y reporte de los avances. Algunos Entes
territoriales cuentan con Observatorios que pueden liderar este ejercicio y/o pueden realizar en
alianza con la Red de Observatorios del Mercado de Trabajo -Red ORMET-.
Para más información Ver: Tabla de indicadores del Anexo 3. Elementos conceptuales y
metodológicos para diagnóstico territorial
59
Elaboración Documento técnico soporte, socialización y
retroalimentación
Después de completadas las actividades de recolección de información y realización de ejercicios

participativos, se procede a sistematizar la información recopilada (armonizando la información
primaria con la secundaria que permita argumentar y analizar la propuesta estratégica), para luego
formular el documento de componente estratégico teniendo en cuenta: enfoque, principios, visión,
objetivos, lineamientos estratégicos (estrategias y actividades).
Con la información del Diagnóstico Territorial y del Componente estratégico se elabora el

Documento Técnico de Soporte de la Política pública territorial de trabajo decente que documenta
los diferentes elementos analizados que la soportan.
La información del Documento Técnico de Soporte, principalmente en el componente estratégico,

será el insumo para la elaboración de Actos Administrativos (Ordenanza, Acuerdo u otro según
corresponda) que permitirán la adopción de la Política pública territorial.
Para más información Ver. Anexo 7. Estructura sugerida para documentos entregables de
Documento técnico de soporte -DTS componente estratégico de la política pública
60
ETAPA 4: ADOPCIÓN COMPONENTE
ESTRATÉGICO A TRAVÉS DE ACTO
ADMINISTRATIVO
Teniendo en cuenta el origen público y conflictivo de la política pública, los hacedores de política
buscan la creación de normas formales al interior de un arreglo institucional, que permita sellar un
acuerdo alrededor de un asunto de política, reduciendo la incertidumbre en cuanto a garantizar su
concreción y estabilidad (Torres & Santander, 2013).
En esta medida, la creación de actos jurídicos, que promuevan la creación de normas formales del
arreglo institucional, en el caso de la Política pública territorial de Trabajo Decente tendrá la
configuración de Actos Administrativos dado que los actos jurídicos de las autoridades en los entes
territoriales (Gobernación, Distrito y Municipio) pertenecen a la Rama Ejecutiva. A continuación, se
brindan algunos elementos técnicos y metodológicos para llevar a cabo este proceso.
Objetivo y resultados esperados del Acto Administrativo para adoptar

componente estratégico
De acuerdo con el Consejo de Estado (1998) se entiende por Acto Administrativo “la expresión de
voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas, que modifique
el ordenamiento jurídico, es decir, que por sí misma cree, extinga o modifique una situación jurídica”,
teniendo en cuenta la definición de rasgos de voluntad, organismo que lo expide y efectos jurídicos.
El Acto Administrativo crea una situación jurídica concreta, individual o subjetiva, a personas
determinadas para hacer efectiva la ley y, en especial, la prestación de servicios públicos. Un Acto
Administrativo requiere de una serie de requisitos que permiten su existencia, validez y eficacia, y
toman relevancia desde el momento de su creación, hasta el momento en que se verifica su validez
por la autoridad competente (juez) hasta la manera como se da a conocer a su destinatario, como un
elemento indispensable para su eficacia (Alcaldía Mayor de Bogotá, s.f.).
61
Tabla 9. Elementos normativos sobre actos administrativos.
FUNCIONES RESPECTO A POLÍTICA PÚBLICA TERRITORIAL DE TRABAJO DECENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS

AUTORIDADES
DEPARTAMENTOS
Corresponde a los departamentos: Corresponde al Gobernador:
a) "Participar en la elaboración de 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes,
planes y programas nacionales de los decretos del Gobierno y las ordenanzas de las
Ordenanza: Conceptualmente, las
desarrollo económico y social y de Asambleas Departamentales”
Ordenanzas pueden clasificarse como
obras públicas y coordinar la ejecución “2. Dirigir y coordinar la acción administrativa del
actos jurídicos que, en cumplimiento de
Gobernador: jefe de la de los mismos…” departamento y actuar en su nombre como gestor y
la Función Administrativa (se
administración departamental, c) "Promover y ejecutar, en promotor del desarrollo integral de su territorio, de
consideran Actos Administrativos)
encargado de dirigir y cumplimiento de los respectivos planes conformidad con la Constitución y las leyes”
crean una situación jurídica concreta,
administrar los bienes y y programas nacionales y “6. Fomentar de acuerdo con los planes y programas
individual o subjetiva, a personas
servicios del departamento. departamentales actividades generales, las empresas, industrias y actividades
determinadas para hacer efectiva la ley
económicas que interesen a su convenientes al desarrollo cultural, social y
y la prestación de servicios públicos.
desarrollo y al bienestar de sus económico del departamento que no correspondan a
Aplican para el departamento
habitantes” la Nación y a los municipios”
correspondiente.
Articulo 7 del Decreto 1222 de 1986 Constitución Política de Colombia (1991) en su
(Código de Régimen Departamental). Artículo 305
De acuerdo con el Decreto 1222 de
Asamblea Departamental:
Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de Ordenanzas: 1986 (sobre régimen departamental)
(órgano colegiado y
“2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, las Ordenanzas se definen como “actos
deliberante) como órgano
el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras de las Asambleas Departamentales
político-administrativo y de
públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera” destinados a dictar disposiciones para
representación popular,
“3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y el arreglo de alguno de los asuntos que
ejerce funciones de
los de obras públicas, con las determinaciones de las inversiones y medidas que se consideren son de su incumbencia”.
coadministración y de control
necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento”.
político sobre el gobierno
Artículo 300 de la Constitución Política de Colombia (1991).
departamental.
62
AUTORIDADES FUNCIONES RESPECTO A POLÍTICA PÚBLICA TERRITORIAL DE TRABAJO DECENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS
MUNICIPIOS Y DISTRITOS
Corresponde a los Alcaldes:
“1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los
decretos del gobierno, las ordenanzas, y los
Corresponde a los municipios: acuerdos del concejo”
“2. Elaborar los planes de desarrollo “5. Presentar oportunamente al Concejo los
municipal, en concordancia con el plan proyectos de acuerdo sobre planes y programas de
de desarrollo departamental, los planes desarrollo económico y social, obras públicas, Acuerdo: Conceptualmente, los
de vida de los territorios y resguardos presupuesto anual de rentas y gastos y los demás Acuerdos pueden clasificarse como
indígenas. que estime convenientes para la buena marcha del actos jurídicos que, en cumplimiento de
Alcalde (jefe de la
“3. Promover el desarrollo de su municipio” Constitución Política de Colombia (1991) la Función Administrativa (se
administración) quien es el
territorio y construir las obras que en su Artículo 315 consideran Actos Administrativos)
encargado de dirigir la
demande el progreso municipal. crean una situación jurídica concreta,
administración pública del
“6. Promover alianzas y sinergias “A) En relación con el Concejo: 1. Presentar los individual o subjetiva, a personas
nivel local (DNP, 2011)
público-privadas que contribuyan al proyectos de acuerdo que juzgue convenientes para determinadas para hacer efectiva la ley
desarrollo económico, social y la buena marcha del municipio; 6. Reglamentar los y la prestación de servicios públicos.
ambiental del municipio y de la región, acuerdos municipales”; Aplican para el municipio o distrito
mediante el empleo de los mecanismos "F) Con relación con la Prosperidad Integral de su correspondiente.
de integración dispuestos en la ley” región: 2. Impulsar el crecimiento económico, la
Ley 1551 de 2012 sostenibilidad fiscal, la equidad social y la De acuerdo con el Artículo 71 de la Ley
sostenibilidad ambiental, para garantizar adecuadas 136 de 1996, los Concejos también
condiciones de vida de la población. pueden emitir Resoluciones y
Ley 1551 de 2012, en su Artículo 29 proposiciones a la mesa directiva para
Concejo: (órgano colegiado y las decisiones del Concejo que no
Corresponde a los Consejos:
deliberante) como órgano requieran un Acuerdo y resoluciones.
político-administrativo y de
“2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de
representación popular, que
obras públicas”
ejerce funciones de
Artículo 313 de la Constitución Política de Colombia (1991)
coadministración y de control
“1. Ordenar por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del Distrito”
político sobre el gobierno
El Artículo 92 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal)
distrital/municipal.
63
Tabla 10. Requisitos de los Actos Administrativos
ÍTEM DEFINICIÓN
Elementos que definen la existencia de un Acto Administrativo. Se tiene en cuenta: que exista un
Elementos órgano creados del acto, existencia de declaración de voluntad administrativa, objeto del Acto
de existencia Administrativo, la causa o razones que sustentan su existencia, la forma que debe contener el acto y
el fin o propósito esperado.
Definen el Acto Administrativo como tal y no otra clase de acto jurídico. Tienen en cuenta aspectos
Requisitos
como: que haya sido expedido en ejercicio de la función administrativa, la Unilateralidad en su
de esencia expedición y Declaración de voluntad.
Ayudan a declarar al final la validez o nulidad del Acto Administrativo. Tienen en cuenta aspectos
Requisitos como: que esté a conformidad con la Constitución y las normas a las que está sometido; adecuación
de validez a la legalidad sustancial, las competencias del órgano que lo expide, la motivación y validez de la
misma, el cumplimiento de formalidades, validez del fin que a través de él se ejerce, y
proporcionalidad en la decisión.
Consiste en dar a conocer el acto a administrativo a los asociados o particulares para poder ejecutar
Requisitos los efectos haya producido en el contenido de su decisión. Este requisito es a su vez la consecuencia
de eficacia del principio de publicidad a que se encuentran sujetas las actuaciones de las autoridades
administrativas.
Fuente: Elaboración propia, basado en Alcaldía Mayor de Bogotá (s.f.)
Recomendaciones metodológicas para formulación de Acto

Administrativo
Estructuración del proyecto de Acto Administrativo (Ordenanza o Acuerdo, según

corresponda): Claridad acerca de los elementos de existencia que definen el acto administrativo, el
actor o creador y su declaración de voluntad administrativa, definición del objeto, circunstancias que
lo determinan, componentes de su estructura general y propósito que se busca con su expedición,
Por otra parte los requisitos de esencia o elementos que definen como tal al acto jurídico y los
requisitos de eficacia. Así como los elementos que definen la implementación de la norma y artículos
que referencien los elementos que integran el componente estratégico (Principios, Enfoque, Visión,
Objetivos, Líneas, Estrategias, entre otros).
Para más información Anexo 6. Elementos conceptuales y metodológicos para adoptar

componente estratégico de la política a través de acto administrativo
64
Ilustración 16. Estructura base de Acto Administrativo (Ordenanza / Acuerdo)
Para más información Ver. Anexo 7. Estructura sugerida para documento entregable de Acto
administrativo de la política pública
Socialización, discusión y retroalimentación del proyecto de acto administrativo con espacios

de discusión y actores clave, que retoma importancia dado el proceso de transversal de
construcción participativa que se propone para el proceso de formulación del diagnóstico territorial y
el componente estratégico de la Política Pública Territorial de Trabajo Decente.
En esta medida se recomienda presentar en espacios de discusión el proyecto de Acto

Administrativo a los actores relevantes para este proceso, previamente a la presentación oficial que
se realice a la Corporación Político-administrativa (Asamblea o Concejo, según corresponda), para la
discusión y retroalimentación, generando mayor nivel de concertación y apropiación de los
lineamientos definidos por parte de los mismos. Una vez se realicen las sesiones de socialización y
retroalimentación, importante definir la versión final del proyecto de Acto Administrativo a presentar
ante la Corporación Político-administrativa.
Se recomienda:
- Priorizar espacios que cuenten con mayor participación de actores, alta influencia e interés, entre
estos, la Subcomisión Departamental de Concertación de Política Salarial y Laboral -SDCPSL-
- Que cuenta con legitimidad institucional y soporte jurídico para la representación de actores,
participación de actores del tripartismo (Gobierno, Empresarios, Trabajadores) o el multipartismo
(tripartismo más otros como Academia, Organizaciones sociales, entre otros).
65
Presentación del acto administrativo y aprobación por la corporación
político – administrativa
Características generales de las corporaciones político – administrativas, definidas por la

Constitución Política de Colombia (1991), leyes y normas, que se destacan para el caso de las
Asambleas Departamentales, entre otras, el Decreto 1222 de 1986 (Código de régimen
departamental) y para los Concejos municipales y distritales, entre otras, el Decreto 1333 de 1986
(Código de régimen municipal), Ley 136 de 1996 y Ley 1551 de 2012 de normas para modernizar la
organización y funcionamiento de los municipios.
Ilustración 17. Principales características de las Corporaciones Político-Administrativas
Fuente: Elaboración propia, basado en DNP (2012)
66
ORDENANZA: Requisitos para el debate del Acto Administrativo: Las ordenanzas con
jurisdicción departamental, deben ser debatidas en tres sesiones, realizadas en días diferentes,
fechas que se definirán mediante el requerimiento manifiesto del Gobernador o su Secretario a la
Asamblea Departamental, que pueden darse a lugar en sesiones ordinarias o extraordinarias. De los
pasos de debate y sanción, se pueden obtener conceptos de favorabilidad o de inconstitucionalidad,
donde una vez aprobado el proyecto de política y se realice su promulgación, se define un periodo
de treinta días para dar inicio a su implementación.
Ilustración 18. Debate y aprobación de las ordenanzas
Tienen una unidad de materia

(Ej. trabajo decente)
Discusción y aprobación en tres debates

Obligatoriedad de cumplimiento de la ordenanza en el 1ro. Debáte del proyecto general
territorio departamental, luego de (30 días) de su
promulgación 2do. Exámen de cada disposición
3ro. Aprobación
Promulgación - publicación en periódico Objeciones del proyecto o sanción de

oficial de la gobernación la ordenanza por parte del Gobernador
Fuente: Elaboración propia, basado en (Departamento Nacional de Planeación, 2012)
El tiempo que tomará el debate, aprobación e inicio de regimiento de la ordenanza, dependerá de las
fechas en que se den las discusiones, bien sean estas en las sesiones ordinarias o extraordinarias,
además del periodo que dispone el gobernador para hacer sus objeciones al proyecto de política, el
cual varía entre cuatro a diez días, dependiendo el número de articulados7 que la compongan.
ACUERDO: Requisitos para el debate del Acto Administrativo: Los Acuerdos con jurisdicción
municipal, deben ser aprobados en dos sesiones de debate, para pasar luego a sanción del alcalde
quien tendrá dos días para su aprobación o manifestación de objeciones. Todo acuerdo sancionado
por el alcalde debe ser enviado con copia al gobernador, así como sus objeciones de
7 Ley 19 de 1958, artículo 103 “El gobernador dispone del término de cuatro días para devolver con objeciones cualquier proyecto,
cuando no conste de más de cincuenta artículos; de seis días, cuando el proyecto contenga de cincuenta y uno a doscientos artículos,
y hasta de diez días, cuando los artículos pasen de doscientos.
Si el gobernador, una vez transcurridos los indicados términos, según el caso, no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, no
podrá dejar de sancionarlo y promulgarlo.”
67
inconstitucionalidad, de ser el caso. Una vez aprobado y de acuerdo a lo manifiesto en el artículo
178 de la Ley 4 de 1913, la promulgación del acuerdo se realizará “por bando, en un día de concurso
y en el periódico oficial del municipio, si lo hubiere, y desde ese día principia su observancia”.
Ilustración 19. Debate y aprobación de los acuerdos
Tienen una unidad de

materia
(Ej. trabajo decente)
Discusción y aprobación por el Concejo

Obligatoriedad de cumplimiento de municipal
la ordenanza en el territorio 1ro. Debáte, consideración en plenaria
2do. Aprobación
Promulgación - publicación
en periódico oficial de la Objeciones del proyecto o sanción del
acuerdo por parte del Alcalde
alcaldía , gaseta o emisora
Revisión del Gobernador, para

validación del Acuerdo
Fuente: Elaboración propia, basado en (Departamento Nacional de Planeación, 2012)
Debate, aprobación y sanción del Acto Administrativo: Identificadas las características de la

respectiva corporación, importante definir la estrategia de presentación y exposición, estimación de
tiempos para el debate y sanción de la Ordenanza o Acuerdo, según corresponde, considerando
diferentes escenarios (sin objeciones, manifestaciones de inconstitucionalidad del proyecto, otro).
Para este proceso tengan en cuenta:
- Identificar la comisión de la Corporación con competencia para socializar y debatir la política

(varía según la corporación, sin embargo, la Comisión encargada de temas de Desarrollo
económico y social es una opción).
- Garantizar que el responsable de hacer la exposición del proyecto de política, sea el delegado
de la entidad territorial con la facultad para hablar en plenaria sobre el proyecto.
- Suministrar la documentación consolidada durante el proceso de formulación del diagnóstico
territorial y componente estratégico de Política pública de trabajo decente.
- Solicitar acompañamiento de actores locales vinculados al proceso de formulación o aquellos
que por competencia tienen responsabilidades en temas relacionados al sector trabajo, que
puedan brindar soporte técnico en la exposición de motivos y socialización de la política.
68
CAPITULO 4
RECOMENDACIONES PARA LA ARTICULACIÓN CON
INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN E IMPLEMENTACIÓN
Una política pública promueve la existencia de una estructura que ordene la acción del Estado, de
esta manera, la decisión de política pública debe reflejarse en un conjunto de acciones agregadas en
distintos niveles complejidad, que pueden agruparse en cuatro niveles asociados: nivel Estratégico;
nivel de planeación, nivel de programación y de acciones de política.
Ilustración 20 Componentes de una política pública
Fuente: Torres & Santander (2013), adaptado de Fernández-Ballesteros (1996)
Hasta este momento se han brindado referentes de contexto (conceptuales, normativos, otros) y
recomendaciones metodológicas para la formulación del diagnóstico territorial, el componente
estratégico de la Política pública de Trabajo Decente y su adopción a través de acto administrativo.
Surtido el proceso de formulación y adopción del componente estratégico, y según los componentes
de la política pública, sigue el proceso de “Planeación” en el que se toman las decisiones sobre el
cómo, es decir, definir la ruta de acción de la política teniendo en cuenta tiempos, lugares,
instrumentos y actuaciones específicas. En el nivel de planeación se piensa el marco de gobernanza
que va a regir la implementación de la política y la forma como va a ser coordinado.
Los niveles programación, proyecto y acciones buscan llevar las decisiones al plano de la acción. El
nivel de programación busca organizar las actividades y definir los recursos a través de los cuales se
va a desarrollar algún componente específico de la política pública. Así, un programa busca definir
los actores implementadores y sus responsabilidades, de acuerdo al componente y las herramientas
con que contaría, así como la cabeza de dirección y, claro está, la forma de ejecución de los
instrumentos de política pública seleccionados en la planeación (Torres & Santander, 2013).
69
Ilustración 21. Articulación componente estratégico con Instrumentos de planeación
A continuación, se mencionan algunos elementos relevantes y recomendaciones generales para su

integración con los instrumentos de planeación de la gestión pública a nivel territorial que permita el
desarrollo de acciones específicas.
NOTA: Los lineamientos para el proceso de implementación se presentarán en otros documentos

guía elaborados por el Ministerio del Trabajo.
Ciclo de la Gestión pública y características

El concepto de gestión pública se asocia a los resultados que logre una Administración, y se ha
definido como: proceso dinámico, integral, sistemático y participativo, que articula la planificación,
planeación, ejecución, seguimiento, evaluación, control y rendición de cuentas de las estrategias de
desarrollo económico, social, cultural, tecnológico, ambiental, político e institucional de una
Administración, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática (Departamento
Nacional de Planeación, 2007).
70
De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación (2007) las principales etapas del ciclo de
la Gestión Pública son:
Planeación: El proceso de planeación permite analizar los problemas que enfrenta el ente territorial
y las oportunidades que debe potenciar, así como identificar los mecanismos para la optimización de
los recursos para obtener el máximo beneficio con el mínimo costo económico y social.
A nivel territorial, existen diferente tipos e Instrumentos que permiten la planeación de la gestión
pública: Planeación estratégica: Plan de desarrollo; Plan Indicativo Cuatrienal; Plan de
Ordenamiento Territorial; Sisben; Planeación operativa: Plan de Acción; Banco de programas y
proyectos de inversión; Planeación financiera: Marco fiscal de Mediano Plazo; Plan Financiero; Plan
operativo anual de inversiones; Presupuesto anual.
Ejecución: Para una adecuada ejecución, la Administración debe conocer sus competencias, el
talento humano y los recursos para ejecutar acciones a favor de la comunidad. Para ello, gestiona
proyectos y los ejecuta de manera directa o a través de contratación. Aquí se identifican etapas
como la gestión de proyectos, la ejecución del presupuesto y contratación.
Seguimiento: Provee información, sobre el progreso de una política, programa o entidad, para
comparar los avances logrados frente a las metas propuestas. Con un enfoque en el desempeño,
proporciona elementos para la acción correctiva y establece responsabilidad entre ejecutores y sus
resultados, pero no examina la causalidad entre intervenciones y sus efectos.
Control: La gestión pública moderna demanda un proceso permanente de control y seguimiento
desde el interior de la municipalidad y por parte de los organismos establecidos para efectuarlo y la
comunidad. En este sentido, existen diferentes tipos de control: político (órgano colegiado), fiscal y
de gestión (contraloría), interno (de la entidad), disciplinario (procuraduría y personería), judicial,
administrativo, y social (comunidad).
Evaluación: La evaluación consiste en una valoración exhaustiva de la causalidad entre una
intervención del Estado y sus efectos –positivos, negativos, esperados o no– para determinar su
relevancia, eficiencia, efectividad, impacto y sostenibilidad. El objetivo fundamental es incorporar las
lecciones aprendidas para mejorar las decisiones relacionadas con mantener, ampliar, reorientar,
crear o eliminar una política, un programa o un arreglo institucional.
Rendición de cuentas: En el marco de la democracia participativa, la rendición de cuentas es una
práctica social y política de interlocución entre los gobiernos y la ciudadanía, con el fin de generar
transparencia, condiciones de confianza entre ciudadanos y gobernantes, y fortalecer el ejercicio del
control social a la administración pública. La administración pública debe garantizar la información,
los espacios de interlocución y los mecanismos, para que la ciudadanía y sus organizaciones
puedan evaluar, vigilar la gestión pública, construir opinión y hacer propuestas para mejorar el
desempeño de la administración. Para las autoridades públicas la rendición de cuentas implica
responsabilidades del poder y debe entenderse como un proceso político mediante el cual los
gobernantes informan, explican, responden y están dispuestos a recibir sanciones, con el fin de
generar gobernabilidad.
71
Implementación Componente Estratégico de Política pública territorial
Planes de acción del componente estratégico de la política pública: Se propone la elaboración

de planes de acción (o Planes de empleo – Planes de Trabajo Decente) que permita la definición de
Programas y proyectos a mediano y corto plazo (1 – 4 años según periodo de gobierno) para la
implementación del componente estratégico de la política pública, con un sistema que permita su
seguimiento (indicadores y metas), responsables y periodos definidos para su implementación.
Articulación con Instrumentos de planeación (estratégica, operativa y financiera): La

implementación del Componente estratégico de la política pública territorial requiere articularse con
los instrumentos de planeación que facilite su implementación, en el marco del ciclo de la gestión
pública. El componente estratégico, así como su Plan de acción en caso que se defina por el
gobierno, debe integrarse a los instrumentos de planeación estratégica (Planes de desarrollo, Planes
indicativos), operativa (Planes de acción, Banco de programas y proyectos de inversión) y financiera
(Plan Operativo Anual de Inversiones y Presupuesto). De esta manera las acciones que se realicen
en el marco de implementación
Mecanismos de financiación: Identificar los mecanismos de financiación para la implementación

del componente estratégico, ya que puede provenir de diferentes fuentes de acuerdo a la temática a
la que se refiera. A su vez, identificar nuevos mecanismos de financiación que permitan la ejecución
de las actividades propuestas.
Áreas encargadas de la implementación: Identificar las áreas relevantes para la implementación

del componente estratégico de la Política pública territorial de trabajo decente, y que dependerá de
las temáticas a las que se refiera y a las competencias de cada una de las áreas. Por las
características de las temáticas, las áreas relacionadas con temáticas de Planeación, Gobierno y
función pública, Competitividad y productividad, y Desarrollo social tienen mayor incidencia.
Algunos Gobierno Territoriales carecen de claridad en sus estructuras administrativas frente a las
áreas responsables de algunas temáticas de la Política Pública de Trabajo Decente o no han
definido de manera explícita funciones y responsabilidades de áreas al interior de sus
organizaciones que se encarguen de la implementación de lineamientos de trabajo decente. El
Ministerio del Trabajo cuenta con unos documentos guía que pueden brindar orientaciones.
Para más información Ver: Ministerio del Trabajo (2016) Propuesta estructura administrativa del nivel
territorial del sector trabajo
72
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77
ANEXOS
ANEXO 1. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA DISEÑO

DEL PROCESO DE FORMULACIÓN Y ADOPCIÓN DE COMPONENTE
ESTRATÉGICO DE LA POLÍTICA
Formato Plan de Trabajo
RESPONSABILIDAD RESPONSABILIDAD
DESCRIPCIÓN DE PRODUCTO RECURSOS Y
ETAPA ACTIVIDAD ENTIDAD ENTIDADES DE
ACTIVIDADES RESULTANTE NECESIDADES
COORDINADORA APOYO
Necesidad de política pública y

agenda pública
Posicionamiento en
agenda pública y Coordinación y gestión para el
liderazgo territorial desarrollo de la política
Construcción de mapeo territorial y
vinculación de actores clave
Diseño metodológico para formular
el diagnóstico territorial
Recopilación de información que

Diagnóstico
territorial involucre ejercicios participativos
Elaboración del documento

diagnóstico, socialización y
retroalimentación
Diseño metodológico para formular
el componente estratégico
Recomendaciones para
Formulación
componente mecanismos de financiación,
estratégico seguimiento y monitoreo
Elaboración del Documento

técnico de soporte, socialización y
retroalimentación
Estructuración del proyecto de acto
administrativo (Ordenanza o
acuerdo)
Adopción Socialización y discusión del

componente proyecto de acto administrativo con
estratégico a través espacios de discusión y actores
de Acto clave
Administrativo
Presentación del acto
administrativo y aprobación por la
corporación político –
administrativa
78
Formato Cronograma de Trabajo
PLAN DE TRABAJO CRONOGRAMA SUGERIDO
ETAPA ACTIVIDAD Mes 1 Mes 2 Mes 3 Mes 4 Mes XX Mes XX
Necesidad de política pública y agenda pública
Posicionamiento en
agenda pública y Coordinación y gestión para el desarrollo de la
liderazgo territorial política
Construcción de mapeo territorial y vinculación
de actores clave
Diseño metodológico para formular el
diagnóstico territorial
Diagnóstico Recopilación de información que involucre

territorial ejercicios participativos
Elaboración del documento diagnóstico,

socialización y retroalimentación
Diseño metodológico para formular el

componente estratégico
Formulación
componente Recomendaciones para mecanismos de
estratégico financiación, seguimiento y monitoreo
Elaboración del Documento técnico de soporte,
socialización y retroalimentación
Estructuración del proyecto de acto
administrativo (Ordenanza o acuerdo)
Adopción Socialización y discusión del proyecto de acto
componente administrativo con espacios de discusión y
estratégico a través actores clave
de Acto
Administrativo Presentación del acto administrativo y
aprobación por la corporación político –
administrativa
79
ANEXO 2. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA ANALIZAR
ESPACIOS DE DISCUSIÓN Y ACTORES CLAVE
El proceso de formulación del diagnóstico territorial y el componente estratégico de la Política pública de
trabajo decente requiere la identificación y análisis de espacios de discusión y actores clave que permitan la
identificación de aliados o detractores del proceso. A continuación, se brindan algunas orientaciones a tener
en cuenta en este sentido.
1. Identificar actores clave para la formulación del componente estratégico de la Política Pública
Territorial de Trabajo Decente, que se movilizarán a favor de la política es un aspecto clave, ya que de ello
depende la efectiva vinculación de las partes interesadas desde el inicio del proceso de formulación, así como
establecer alianzas estratégicas que garanticen los recursos, voluntades y participación necesaria para su
adecuada implementación. Se realiza la siguiente tipología para identificación de actores clave:
Gobierno: Autoridades, administraciones y organismos públicos nacionales, regionales y locales que tienen como
objetivo misional la protección, promoción y seguimiento a condiciones de vida de diferentes grupos poblacionales en
términos de garantía de derechos sociales, económicos y productivos como lo son (acceso a fuentes de ingresos,
empleo, formación, protección social e inclusión productiva).
Cooperación Internacional: Agencias de cooperación, embajadas, ONG´s, u otros pertenecientes a entidades y

organismos del sistema internacional. Tienen representación en el territorio nacional y desarrollan sus acciones por
medio de la participación en programas y proyectos de desarrollo, asistencia técnica o entrega de recursos financieros.
Academia: Instituciones educativas que brindan programas de formación académica profesional, técnica o práctica que
tienen por objetivo el fomento, desarrollo y el aprendizaje, instituciones de formación para el trabajo y el desarrollo
humano, centros de investigación, entre otros.
Sector Privado: Organización de propiedad de inversores privados, no gubernamentales, accionistas o propietarios, es

el principal generador de empleo y el motor principal del fomento económico, busca la maximización de los beneficios y
retorno de la inversión.
Gremios económicos: Compuesta por organizaciones, asociaciones de comerciantes, etc, representan los intereses
del sector privado, juegan un rol importante en la formulación de políticas públicas en materia económica, comercial y
laboral, apoya el fortalecimiento de sector a través de asistencia técnica, responsabilidad social y su participación en el
dialogo social es fundamental para la construcción de consensos en base al tripartismo y las garantías del trabajo
decente.
Organizaciones Civiles y/o sin ánimo de lucro: organizaciones que no generan beneficios económicos ni ejercen
poder de gobierno, centra sus esfuerzos en lograr transformaciones sociales. Las organizaciones civiles representan a la
ciudadanía, son agrupación de personas que se establecen a partir de elementos compartidos e ideas en común,
integradas por personas independientes en defensa de sus derechos colectivos. Este grupo incluye comités territoriales,
asociaciones y organizaciones de base, representantes de sectores productivos y referentes de grupos poblacionales.
Se recomienda incorporar en el mapeo a los beneficiarios de la misma, tanto para mantener al público informado como
para comprender los procesos a través de los cuales se solucionan los problemas
80
2. Identificación de la relación entre actores clave y temáticas del trabajo decente: que oriente la
efectiva participación de actores clave previamente identificados. Esto permite segmentar según criterios de
análisis a los actores con mayor conocimiento, competencias y roles de decisión.
OBJETIVOS
CARACTERÍSTICAS DE ACTORES
POLÍTICA NACIONAL
- Generan nuevas oportunidades de empleo y articulación entre los sectores
productivos y del mercado de trabajo local.
Generación de trabajo y - Producen y analizan información sobre los diferentes indicadores socioeconómicos,
empleo productivos y del mercado laboral.
- Lideran la formación para el trabajo, la intermediación laboral y cierre de brechas
para población con mayores barreras de ingreso al mercado laboral.
- Velan por los derechos fundamentales de los trabajadores y el cumplimiento de la
Respeto y vigencia de
legislación laboral.
los derechos
- Lideran la erradicación del trabajo infantil y sus peores formas, desde diferentes
fundamentales en el
competencias dentro de la ruta de reporte y atención.
trabajo
- Promueven la igualdad entre el trabajo de mujeres y hombres.
- Inciden en la formulación de políticas para la generación y la calidad del empleo y
Promover el diálogo
garantías laborales.
social
- Representan al tripartismo (trabajadores, gobierno, empleadores)
- Promueve el acceso y cobertura a sistemas de seguridad social que garanticen un
Extensión de la
mínimo de protección.
protección y seguridad
- Realizan inspección, vigilancia y control.
social.
- Promueven la seguridad, salud en el trabajo y la formalización laboral.
- Brindan lineamientos del nivel internacional, nacional o regional para promover el
trabajo decente.
- Apoya la generación y/o fortalecimiento de mecanismos para la financiación de
Territorialización de la
políticas públicas y/o temáticas relacionadas con trabajo decente.
política
- Apoya el fortalecimiento de la capacidad institucional a nivel territorial para la
implementación de políticas públicas y/o temáticas relacionadas con trabajo
decente.
3. Identificación de competencias en materia de promoción del trabajo decente

Como parte del mapeo de actores, se requiere establecer cuáles son las competencias y
misionalidad del actor institucional en materia de trabajo decente, para así direccionar su rol en el
proceso (funciones, objetivos principales) y proponer esquemas de trabajo colaborativo y analizar las
condiciones que favorezcan la cooperación, puesto que los entornos que facilitan la cooperación
tienden a generar mejores acuerdos y facilitar su cumplimiento, dan como resultado productos de
mejor calidad, con menos sensibilidad a vaivenes políticos y adaptables a las condiciones
cambiantes del entorno (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006). (Ver: Matriz de mapeo
territorial)
4. Definición de roles en la formulación de la política, a partir del análisis de sus competencias

en materia de trabajo decente y sus niveles de interés e influencia, de acuerdo con los criterios
presentados en la Matriz de mapeo territorial, estos criterios definen características como su
81
influencia institucional, cobertura territorial, participación en espacios de discusión y compatibilidad
entre los objetivos misionales y las iniciativas de trabajo decente.
En general, se distinguen los siguientes roles a establecer en el proceso de concertación territorial y

vinculación de actores clave a la política, la siguiente tabla es propositiva y se presenta a manera de
esquema general, su aplicación varía según el análisis realizado para cada caso particular:
Tipos de actores y su rol en la formulación de la política de empleo
TIPO ACTOR ROL RECOMENDADO EN EL PROCESO

 Liderar proceso de formulación y adopción, atendiendo orientaciones técnicas del orden
nacional.
 Delegar equipo técnico encargado de la coordinación de la política.
 Realizar mapeo de actores y levantamiento de información diagnóstica.
 Elaborar el diseño metodológico para formular diagnóstico territorial y componente
estratégico.
Entidades  Conformar un comité técnico de formulación y seguimiento a la política, ejercer la
territoriales secretaría técnica y realizar seguimiento a compromisos adquiridos en mesas de trabajo,
talleres regionales.
 Realizar cabildeo del componente estratégico de la política ante la Corporación Política-
Administrativa para su aprobación.
 Articular los instrumentos de planeación del ente territorial para la implementación del
componente estratégico de la política.
 Rendir cuentas frente a mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluación de política.
 Participar en el comité técnico y apoyar el suministro de información para elaboración del
Gobierno diagnóstico territorial.
Entidades
públicas  Referenciar oferta pública en materia de trabajo decente según las necesidades y
con priorizaciones territoriales.
presencia  Apoyar la realización de talleres técnicos y construyen en conjunto con los actores
local participantes las estrategias de formulación de la política.
 Brindar acompañamiento técnico en el proceso de aval de la política.
 Brindar directrices para el proceso de formulación del diagnóstico y componente
estratégico de la política pública a nivel territorial.
 Referenciar oferta pública en materia de trabajo decente según las necesidades
territoriales.
Entidades
de orden  Realizar acompañamiento técnico en el proceso de formulación e implementación.
nacional  Suministrar metodologías, instrumentos técnicos a equipos técnicos entes territoriales.
 Apoyar la realización de talleres técnicos y construyen en conjunto con los actores
participantes las estrategias de formulación de la política.
 Brindar acompañamiento técnico en el proceso de formulación y adopción del
82
TIPO ACTOR ROL RECOMENDADO EN EL PROCESO
componente estratégico de la política pública.
 Acompañar en la utilización de mecanismos de asociación, cofinanciación, convenios o
contrato- plan para la implementación de la política, en el marco del principio de
complementariedad.
 Brindar información relevante según su competencia para diagnóstico territorial.
Sector privado  Liderar en conjunto con ente territorial la implementación de iniciativas a favor del trabajo
decente de acuerdo a los lineamientos de la política pública.
 Lideran la identificación de problemáticas sobre la estructura económica y productiva
local que limita la generación de empleo de calidad.
 Suministran información sectorial y acompañar proceso de formulación de la política.
Gremios económicos  Participar en comité técnico y etapas de formulación y seguimiento a la política.
 Liderar en conjunto con ente territorial la implementación de iniciativas a favor del trabajo
decente según componente estratégico de la política pública.
 Brindar acompañamiento técnico en adopción de componente estratégico de política.
 Brindar información relevante según su competencia para diagnóstico territorial.
Academia  Apoyar la realización de talleres técnicos y formulación en conjunto con los actores
 Realizan identificación de principales problemáticas que afectan el trabajo decente.
Organizaciones Civiles  Generan propuestas para formulación de diagnóstico territorial y líneas estratégicas.
y/o sin ánimo de lucro)  Realizan seguimiento a compromisos en las mesas de trabajo.
 Participar en comité técnico y etapas de formulación y seguimiento a la política.
 Apoyar la identificación de principales problemáticas que afectan el trabajo decente,

generan propuestas para formulación e implementación de líneas estratégicas, realizan
seguimiento a compromisos en las mesas de trabajo.
 Realizar acompañamiento técnico en el proceso de formulación del diagnóstico territorial
y el componente estratégico.
Cooperación  Suministro de metodologías, instrumentos técnicos para transferencia a equipos técnicos
internacional, de entidades territoriales para su apropiación adecuada.
instituciones de apoyo
 Apoyar la realización de talleres técnicos y construyen en conjunto con los actores
 Brindar acompañamiento técnico en el proceso de aval de la política.
 Bajo el principio de complementariedad, implementar mecanismos de asociación,
cofinanciación, convenios o contrato- plan para la implementación de la política.
83
4. Compromisos en el marco del comité técnico
Aportes y/o compromisos de socios

Compromisos de la entidad territorial
aliados y estratégicos en territorio
 Ejercer la Secretaría Técnica del Comité Técnico y de  Realizar seguimiento a los avances y
la Mesa de trabajo (Realizar seguimiento al tomar las decisiones estratégicas
cumplimiento de los compromisos, actividades necesarias para el logro de los resultados
logísticas y levantar las actas de reuniones, listados de esperados.
asistencia y material de soporte).  Apoyar a la entidad territorial en las
 Disponer de un equipo de profesionales para el gestiones necesarias para la realización
desarrollo de las acciones planteadas, tanto logísticas de reuniones y talleres requeridos.
como técnicas y de gestión institucional.  Garantizar el acompañamiento técnico
 Recopilar y hacer seguimiento al proceso de como facilitador de las sesiones de
levantamiento de información. trabajo para la elaboración del
 Sistematizar los resultados de las sesiones de trabajo, Diagnóstico territorial y formulación de la
talleres participativos y demás actividades que política
involucren la generación de insumos para la  Identificar información de contexto para la
construcción de los productos resultantes en el marco construcción del Diagnóstico territorial de
de la política. acuerdo con la información disponible.
 Liderar con el acompañamiento técnico y metodológico  Disponer de un equipo de profesionales
de las entidades aliadas, las sesiones de trabajo y para trabajar de manera articulada con los
talleres para la elaboración del Diagnóstico territorial y demás integrantes del Comité Técnico.
sistematizar sus resultados.  Apoyar la remisión de información para la
 Garantizar la disponibilidad de información para la construcción de los productos resultantes
elaboración del Diagnóstico territorial proveniente de la del proceso de formulación de la política..
entidad territorial (Secretarias y entidades adscritas).
 Realizar gestión institucional para inclusión en política
pública.
Además de este comité técnico, se recomienda la socialización de avances de formulación de la

política en espacios de decisión clave.
84
MATRIZ MAPEO TERRITORIAL
Relación con objetivos de Política nacional de trabajo decente (marque con x, Nivel de influencia: Nivel de Interés:
opción múltiple) (1. bajo; 2. medio; 3. alto). (1. bajo; 2. medio; 3. alto).
Tipología
(Gobierno,
Competencias
Cooperación
Principales
Nombre del Internacional, Extensión Interés en
Respeto y competencias Compatibilidad
actor Academia, Sector Generación de de la estrategias
vigencia de los Promover el (misionalidad, Jurisdicción Participación en entre objetivos
institucional Privado, Gremios protección Territorialización Influencia territoriales a
trabajo y derechos diálogo objetivos principales) y ámbito espacios de misionales y la
clave económicos y de la política institucional favor del
empleo fundamentales social en el marco del territorial discusión promoción del
Organizaciones seguridad trabajo
en el trabajo trabajo decente trabajo decente
Civiles y/o sin social. decente
ánimo de lucro).
85
ANEXO 3. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA
DIAGNÓSTICO TERRITORIAL
DIAGNOSTICO TERRITORIAL
Para la construcción del diagnóstico territorial, a continuación, se mencionan algunas categorías de análisis y
subcategorías que sirven de referencia para el mismo. Esta información puede contar tanto con información
de fuentes cuantitativas (estadísticas) y cualitativas (resultado de procesos participativos).
ESQUEMA GENERAL DEL DIAGNÓSTICO TERRITORIAL

PARTE 1: SEGÚN CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL TERRITORIO
• Características físicas del territorio
• Características demográficas del territorio
• Características socio-económicas del territorio
• Conflictos sociopolíticos - socioeconómicos que inciden en el trabajo.
PARTE 2: SEGÚN OBJETIVOS POLÍTICA NACIONAL DE TRABAJO DECENTE

Características de ocupación de la población
Nivel de ingresos.
Movilidad laboral.
Generación de Características de la empleabilidad por grupos de población (Jóvenes, Mujeres, migrantes,
trabajo y empleo otros)
Brechas y barreras para la empleabilidad.
Características del emprendimiento (asociatividad – organizaciones solidarias)
Características de la formación para el trabajo.
Libertad sindical y derecho de asociación y negociación colectiva
Características salariales
Respeto y vigencia Formas intolerables del trabajo (Trabajo infantil, trabajo forzoso, otros)
de los derechos Cumplimiento de normas en general y sectores críticos.
fundamentales en el
Sub empleo.
trabajo
Condiciones laborales de grupos vulnerables (Jóvenes, Mujer, Población con discapacidad,
víctima del conflicto armado, Grupos étnicos, otros).
Garantía de derechos de libertad sindical y negociación colectiva.
Promover el diálogo Sectores con conflictividad por temas laborales o del trabajo.
social
Espacios para la concertación y el dialogo social.
Afiliación a sistemas de seguridad y protección social
Extensión de la Afiliación de población vulnerables a esquemas flexibles de seguridad social
protección y Características de la seguridad y salud en el trabajo
seguridad social.
Sectores y grupos poblacionales en informalidad laboral y/o sin protección social
Instrumentos de política pública para el trabajo decente
Territorialización de Esquemas de gobernanza y cooperación para el trabajo decente
la política Capacidad institucional (Mecanismos de financiación, estructura administrativa, otras) para
implementar actividades para trabajo decente
86
PARTE 1: SEGÚN CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL TERRITORIO
Características demográficas de la población: Se relacionan características generales de la

dinámica poblacional territorial, con el objetivo de conocer la composición y estructura de la
población según su edad, sexo, ámbito geográfico.
Temática Descripción Indicadores principales Fuentes de información

Descripción Ubicación espacial y descripción Planes de desarrollo territoriales
Localización geográfica
geográfica geográfica del territorio Información general fuentes locales
Proyecciones de población
nacional, departamental y
Proyección y Tamaño y composición de población, DANE – Demografía y población -
municipal total - por área - por sexo
evolución cuantitativa, densidad Proyecciones de población.
densidad poblacional y nivel de desarrollo en
- grupos de edad.
poblacional relación a áreas urbanas y rurales. DANE – censo general – superficie.
Densidad poblacional y distribución
(Cabecera – resto).
Distribución de población según
Planes de desarrollo territoriales
Distribución división política y administrativa del
Distribución de población
de población territorio (municipios, corregimientos,
Información general fuentes locales
veredas, comunas, localidades, etc.)
Distribución por grupos de edad y sexo,
permite analizar la evolución
Participaciones porcentuales con Elaboración a partir de datos de DANE
Pirámide demográfica, así como presiones a
respecto a población total por - Demografía y población -
poblacional nivel del mercado laboral y
rangos de edad y sexo. Proyecciones de población.
dependencia económica de sectores de
la población.
Estructura Censo poblacional DANE 2005
Análisis de población según
por tipo Porcentaje población por grupo Planes de desarrollo territoriales
representación de grupos étnicos y
grupo poblacionales especiales.
poblacional Información demográfica fuentes
poblacional locales
Características socio-económicas: Estructura y dinámica de condiciones determinantes para el

bienestar socioeconómico de la población.

Nivel educativo de la población en edad DANE - Gran Encuesta Integrada de
Niveles educativos de
escolar Hogares (GEIH).
población para establecer
Nivel educativo oportunidades de empleo y
Tasas de alfabetismo por rangos de edad Estudios e investigaciones de otras
Asistencia a alguna institución educativa fuentes locales
desarrollo de una sociedad. Bases de datos población SISBEN
según rangos de edad
Participación porcentual de sectores
Dinámica de estructura DANE – Cuentas Nacionales
económicos
Estructura y productiva, crecimiento de DANE- Informes ICER
Composición y crecimiento del PIB,
economía local, principales Censos empresariales - Cámaras de
dinámica actividades económicas e
según grandes ramas de actividad comercio
económica Estructura empresarial Planes y Agendas de competitividad
incidencia en desarrollo
Vocación productiva, encadenamientos o Estudios e investigaciones sectoriales
territorial.
aglomeraciones.
Proporción de personas en Necesidades DANE Básicas Insatisfechas – NBI.
Condiciones de vida de la
Calidad de vida población.
Básicas Insatisfechas Incidencia de la DANE - Gran Encuesta Integrada de
pobreza y la pobreza extrema Hogares (GEIH).
87
Fuentes oficiales desplazamiento,
Conflictos conflicto
Conflicto armado. Estudios e investigaciones de otras
sociopolíticos – Condiciones y conflictos
Dinámicas de frontera fuentes locales
socioeconómico presentes en el territorio que Información cualitativa sobre condiciones
Migración laboral
s que afectan el inciden en trabajo decente y problemáticas sociales - a través de
Actividades ilícitas e informales
trabajo funcionarios delegados y expertos en la
materia.
PARTE 2: SEGÚN OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DEL TRABAJO DECENTE
Objetivo 1. Generación de trabajo y empleo. promover, en coordinación con las entidades

competentes e involucradas, la creación de oportunidades de trabajo y empleo decente a la
población que les permita generar ingresos y alcanzar niveles de vida dignos; buscando disminuir
barreras y brechas, que tengan los grupos de población para acceder a estas oportunidades y
mejorando la organización del mercado de trabajo

Análisis de dinámica del Población en edad de trabajar / económicamente DANE - Gran Encuesta Integrada de
mercado de trabajo, activa / ocupada / desocupada / económicamente Hogares (GEIH).
Magnitud del Bases de datos población SISBEN
tendencias y evolución inactiva / subempleada
empleo y del Estudios e investigaciones de otras
de indicadores según el Tasas bruta y global de participación
trabajo comportamiento de la Tasas de ocupación, desempleo
fuentes locales
oferta y la demanda de Posición ocupacional y tipo de ocupación.
trabajo. Otros
Condiciones para Cifras de intermediación laboral (vacantes, Boletines servicio público de empleo -
Condiciones encuentro oferta laboral colocados) en el territorio según actividad Observatorio Laboral del Servicio
mercado de (trabajadores) y económica, tendencias de las ocupaciones, Público de Empleo de Colombia
Observatorio Laboral y ocupacional
trabajo demanda laboral mercado laboral, grupos poblacionales y fuentes
Colombiano del SENA.
(empresas) futuras de empleo.
Características Tasas de ocupación y desempleo por tipo de DANE - Gran Encuesta Integrada de
ocupacionales y grupos poblacionales (Jóvenes, Mujer, Adulto Hogares (GEIH).
Situación laborales de grupos mayor, Población en condición de discapacidad, Bases de datos población SISBEN
laboral de Estudios e investigaciones de otras
prioritarios para el Población en pobreza extrema, Población víctima
fuentes locales
grupo territorio. del conflicto armado, Grupos étnicos) Bases de datos de población
poblacionales Desempleo juvenil beneficiaria – programas sociales.
especiales Porcentaje de la población NINI entre 14 y 28 Información cualitativa sobre
años. condiciones y problemáticas de grupos
Movilidad laboral de grupos poblacionales poblacionales
especiales.
Competencias laborales Cifras y análisis cualitativo que relacione Mintrabajo - Dirección de formación
(específicas o oportunidades de formación para trabajadores para el trabajo - Grupo de gestión de la
transversales) que adultos, alfabetización para adultos y jóvenes, política de formación para el trabajo
Mineducación - Sistema de
permiten el desarrollo de trabajadores informales y los grupos
Información de la Educación para el
Formación una actividad desfavorecidos, como población víctima de Trabajo.
pertinente para productiva. conflicto armada y en condición de discapacidad. Estudios e investigaciones de otras
el trabajo Programas de capacitación para población fuentes locales
urbana y rural. Bases de datos de población
beneficiaria – programas sociales.
Información cualitativa sobre
condiciones y problemáticas de grupos
poblacionales
88
Objetivo 2. Respeto y vigencia de los derechos fundamentales en el trabajo, generar las
condiciones propicias para que la población dentro del territorio nacional pueda ejercer de manera
real y efectiva los derechos fundamentales en el trabajo, al margen de la existencia o no de un
vínculo laboral o relación legal y reglamentaria
Fuentes de
Temática Descripción Indicadores principales
información
Tasa de trabajo infantil DANE - Gran Encuesta
El trabajo infantil se relaciona con toda Tasa de trabajo infantil ampliada Integrada de Hogares (GEIH) - -
actividad (física, mental, remunerada o por oficios del hogar Módulo de Trabajo Infantil
no) realizada por personas menores de Número de niños, niñas y Mintrabajo - Sistema de
Trabajo infantil 18 años, que involucren la producción, adolescentes identificados/as por información integrado para la
comercialización, transformación, venta departamento, entre los 5 y los 17 identificación, registro y
de bienes y servicios, en forma años de edad caracterización del trabajo
independiente o al servicio de otros. Casos por tipo de vulnerabilidad infantil y sus peores formas –
SIRITI
Casos por actividad económica
Mintrabajo - FILCO- Fuente de
Segregación ocupacional según Información Laboral de
El acceso y permanencia en el trabajo se sexo Colombia
ven afectados por el trato discriminatorio Proporción de mujeres ocupadas Estudios e investigaciones de
otras fuentes locales
Discriminación en materia de empleo y ocupación y la Disparidad salarial entre hombres y
Información cualitativa – a
laboral generación de barreras que recaen sobre mujeres través de referentes
diferentes grupos poblacionales que son Información cualitativa sobre poblacionales, funcionarios
excluidos del mercado de trabajo. brechas para las poblaciones delegados en atención
excluidas del mercado laboral. poblacional y expertos en la
materia.
Estudios e investigaciones de
Cumplimiento de Análisis cualitativo de condiciones otras fuentes locales
normas en Problemáticas laborales y violación Información cualitativa – a
laborales en sectores económicos y
de normas en sectores través de referentes
sectores críticos y actividades productivas representativas
productivos. poblacionales, funcionarios
violación de para la generación de oportunidades de delegados, organizaciones
Libertad y asociación sindical.
normas laborales empleo para la población local. sindicales y expertos en la
materia.
Objetivo 3. Promover el diálogo social en todas las regiones del país en el marco de las
relaciones laborales, a fin de garantizar los derechos fundamentales del trabajo, y prevenir y
contribuir a la solución de los conflictos socio-laborales
Fuentes de
información
Análisis de condiciones Tasa de sindicalización Información cualitativa – a través
que garanticen derechos Empresas afiliadas a organizaciones de de representantes de consejos
Dialogo social de los trabajadores empleadores sociales y económicos,
Frecuencia con que se presentan paros y huelgas sindicatos y organizaciones de
Tasa de cobertura de la negociación colectiva empleadores.
89
Objetivo 4. Extensión de la protección y seguridad social de la población que brinden garantías
a trabajadores, su núcleo familiar, durante su vida laboral y en caso de contingencia o terminación
de su etapa productiva, promoviendo esquemas de prevención y el desarrollo de actividades
productivas en entornos adecuados
Fuentes de
información
Empleo en el sector informal y a Tasa de informalidad por actividades DANE - Gran Encuesta
las formas de empleo al margen de económicas Integrada de Hogares (GEIH)
conjunto de derechos Porcentaje de ocupados que no Mintrabajo - FILCO- Fuente de
sociolaborales, entre ellos el pago contribuyen a pensión. Información Laboral de
de la contribución a la seguridad Porcentaje de ocupados que no Colombia
Formalización social. contribuyen a salud. Estudios e investigaciones de
laboral Porcentaje de ocupados que contribuyen otras fuentes locales
a salud, pensión y riesgos laborales. Información cualitativa – a través
Tasa de afiliación al sistema de seguridad de referentes poblacionales,
social funcionarios delegados en
atención poblacional y expertos
en la materia.
Prevenir las enfermedades Analizar principales actividades Información cualitativa – a través
Seguridad y relacionadas con el trabajo, económicas de alto riesgo en seguridad de referentes poblacionales,
salud en el proteger la seguridad y salud de en el trabajo funcionarios delegados,
trabajo los trabajadores y mejorar organizaciones sindicales y
condiciones y ambiente de trabajo expertos en la materia.
Protección a la vejez y servicios al Porcentaje de ocupados que no Mintrabajo - FILCO- Fuente de
adulto mayor desprotegido contribuyen a pensión Información Laboral de
Protección a la
Número de beneficiarios Programa Colombia
vejez Colombia Mayor Información oficial beneficiarios
Programa Colombia Mayor.
Objetivo 5. Territorialización de la política. Fortalecer la capacidad institucional a nivel territorial y

los instrumentos de política pública de los entes territoriales (Gobernaciones y Alcaldías) para la
implementación y/o coordinación de intervenciones que promuevan el trabajo decente en las
regiones priorizando la zona rural y su aplicación transversal, con la asistencia técnica del Sector
Trabajo.
Fuentes de
información
Instrumentos de política
Por definir Por definir Por definir
pública
Mecanismos de
financiación
Capacidad institucional y
estructura administrativa
90
IDENTIFICACIÓN DE INFORMACIÓN PARA CONSTRUCCIÓN DE DIAGNÓSTICO TERRITORIAL
Información a ser
Nombre Información Información disponible (bases Fecha de
suministrada a partir
Institución persona relevante en temas de datos, informes, estudios, entrega de la
de talleres
responsable de empleo actas de mesas técnicas, etc.) información
participativos
IDENTIFICACIÓN Y DELIMITACIÓN DE LAS PRINCIPALES PROBLEMÁTICAS
Es importante resaltar que un problema no es una ausencia o carencia de una solución, es un estado
negativo y adverso. Tener en cuenta los siguientes aspectos para formular un problema:
 Un problema es una situación real, no teórica.

 No es la ausencia o carencia de una solución, sino un estado negativo y adverso o un déficit de una condición.
 Se relaciona con una barrera, limitación, necesidad no satisfecha o existencia de una situación no deseada
 Su formulación debe hacerse como una situación negativa que debe revertirse.
Una vez se han identificado las problemáticas, se priorizan aquellas que justifican su inclusión en política
pública, para ello se debe saber si realmente se enfrenta a un problema o a unas consecuencias o efectos del
mismo. Para su análisis se tienen en cuenta criterios como:
Los problemas que no puedan afrontarse según estos criterios, deben ser descartados del proceso de
formulación.
91
JERARQUIZACIÓN E IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMA CENTRAL
Posteriormente se procede a jerarquizar las problemáticas hacia un problema central, de este se desprenden
otros sub-problemas, realizando una priorización en la que se seleccionan los problemas de mayor
preocupación para la temática de análisis:
Criterios Preguntas orientadoras
¿Qué tan crítica es la situación? ¿Qué problemas deben ser atendidos con mayor
Urgencia urgencia?
¿Cuáles problemas tienen mayor afectación a escala territorial?, ¿persisten problemática

Alcance generalizada (municipios, provincias, regiones)? ¿A qué tipo de población afecta
especialmente? ¿Existen soluciones locales?
Evolución ¿La problemática tiende a empeorar?
Impacto sobre otros ¿Persisten problemas de tipo estructural de pobreza, inequidad, aspectos
problemas socioeconómicos que generan otras problemáticas que afectan el mercado laboral local?
¿Existe soporte legal y normativo que brinde oportunidades de atención de dicha
Marco normativo problemática, pero las acciones de implementación en política pública son limitadas?
Compromiso de
Entidades con competencias y recursos para generar estrategias de atención territoriales.
actores
Existen fuentes de recursos para cubrir estrategias y acciones que mitiguen la
Financiamiento problemática.
ANÁLISIS DE CAUSAS Y EFECTOS
Este paso busca identificar los factores relacionados con el problema (causas y efectos), se entiende
por causa al fundamento o inicio de una situación determinada que está relacionada con diversos
elementos que han o podrían conllevar a que exista el problema. Los efectos son las repercusiones
e impactos que este desencadenada. Se utiliza la técnica de árbol de problemas, esta permite
identificar las causas y efectos de los problemas identificados y definir objetivos claros y sus
estrategias para cumplirlos.
Para priorizar dichas causas y efectos realice un análisis de los siguientes criterios a manera de
contextualización y exploración de la información:
o Institucionales: Marcos institucionales, normas y reglas de juego (formales e informales) que
tienen una influencia significativa sobre la problemática que afecta al mercado laboral e incide en
las características territoriales y capacidades de los gobiernos locales.
92
o Socioeconómicos: estructuras que generen tensión social, inestabilidad y ampliación de
brechas de pobreza e inequidad que afectan las condiciones socioeconómicas y laborales.
o Culturales: Prácticas y visiones que generen violación de derechos, privación de oportunidades
y ampliación de barreras de acceso al mercado laboral.
Para su construcción: A partir de la definición del problema se identifican los posibles efectos,
estos pueden corresponder a los efectos ya generados por dicha situación conflictiva, o aquellos que
se constituyen en un peligro o una amenaza. Estos se representan gráficamente hacia arriba del
enunciado del problema, mediante flechas que se conectan entre sí; del primer nivel se pueden
desencadenar otros efectos más específicos, estos se representan a través de un segundo nivel y
así sucesivamente. Posteriormente se procede a identificar las causas que dan origen al problema,
estos se representan como raíces que se desprenden de la parte inferior del problema, de cada
causa del primer nivel pueden desencadenarse otras causas que corresponden al segundo nivel y
así sucesivamente.
93
ANEXO 4. RECOMENDACIONES PARA TALLERES DE DIAGNÓSTICO
PARTICIPATIVO
Talleres de diagnóstico participativo: Se constituye en una técnica de recolección de información por
medio de la cual uno o varios facilitadores orientan a los participantes (actores locales) en la identificación y
construcción de propuestas que den solución a los temas críticos a analizar en el marco de una estrategia de
construcción participativa (Silva Lira & Sandoval, 2012).
¿Con quién realizar los talleres participativos? Esta técnica se utiliza para recolectar información
sobre caracterización de situaciones que afecten a una comunidad, se determinen las percepciones locales,
las necesidades, potencialidades territoriales, de igual manera se propongan acciones de solución y
mitigación de situaciones conflictivas, por tanto, se puede aplicar en el desarrollo de talleres con comunidades
y talleres subregionales con líderes territoriales, representantes de organizaciones de base, sector productivo.
Recomendaciones para su implementación

- Se recomienda que se aplique para temáticas que requieran de la construcción de diversos puntos de
vista, o que su identificación requiera de información cualitativa suministrada por actores clave que
enfrenten la problemática o tengan dentro de sus roles y competencias su atención.
- Para su planeación se debe concertar la logística y convocatoria para la realización del taller, para lo cual
se debe identificar previamente los actores relevantes de acuerdo con el mapa de actores elaborado y su
pertinencia en las temáticas priorizadas.
- Disponer de elementos visuales para desarrollar de manera didáctica el ejercicio participativo.
- Contar con un moderador que direccione y oriente la sesión de trabajo al logro de los objetivos, defina
unas reglas claras tanto de respeto como de uso de la palabra y el tiempo.
- Garantizar un equipo logístico que apoye en la sistematización del desarrollo del taller y sus resultados,
además de documentar la asistencia y soportes de las reuniones.
- Es importante contar con interlocutores que conozcan el territorio y los temas que inciden en la
ampliación de brechas que frenan el empleo local y una mejor calidad de vida para la población, de
manera que se debe garantizar equipos propositivos, abiertos al dialogo analíticos y no críticos, por tanto
se debe resaltar la disposición para escuchar a los demás, analizar y proponer de manera constructiva
hacia soluciones orientadas a la formulación de política pública como escenario de apuesta al desarrollo
del territorio.
• Grupos focales: Otro tipo de técnica de recolección de información cualitativa, se realiza a partir de los
grupos focales, estos se llevan a cabo mediante entrevistas semiestructuradas de acuerdo con el tema
propuesto a desarrollar, el cual es de amplio conocimiento de los participantes. Se recomienda establecer
grupos con máximo 8 personas en las sesiones de trabajo (Silva Lira & Sandoval, 2012).
¿Con quién realizar los grupos focales? Equipos internos de trabajo, instituciones y equipos técnicos
que manejen ampliamente una temática en particular.
- Contar con el instrumento de entrevista de manera previa

- Validar con el comité interno la pertinencia y enfoque de las preguntas
94
- Definir el instrumento aprovechando la interdisciplinariedad del equipo conformado, su rol y competencias
institucionales y el conocimiento de los actores en la materia a tratar.
- Definir el esquema de intervenciones de manera que se conozca la percepción y conocimiento de cada
actor.
- Se lleva a cabo mediante un dialogo abierto y propositivo por parte de los participantes, por tanto el
moderador realiza las preguntas y cede la palabra para intervención de todo el grupo, dando momento
para realizar complementaciones y replica de intervenciones.
- Se debe grabar la sesión de trabajo para por sistematizar posteriormente los resultados.
• Entrevistas semiestructuradas: Se utiliza para contar con información específica a ser consultada a
un actor en particular que cuente con la competencia de atención a una condición del mercado laboral,
bien sea por rol o competencia.
¿Con quién realizar los grupos focales? Personas con experticia y amplio reconocimiento
local para el análisis e identificación de problemáticas según la temática.

- Se realiza un instrumento de recolección semiestructurada, que permita identificar preguntas
clave para ser contestadas por el actor.
- Se sugiere que sean instrumentos cortos con preguntas estructuradas de manera que permita
conocer la posición del actor y la exposición de las condiciones que permitan aportar al
diagnóstico territorial.
Para su implementación tener en cuenta:
• Definición de los objetivos del ejercicio (¿Para qué hacemos el ejercicio?)

• Definición del área y el grupo participante (¿Con quiénes vamos a trabajar?)
• Revisión de informaciones existentes (¿Qué sabemos sobre el asunto?)
• Selección del equipo de facilitadores (¿Quién va a trabajar con la gente?)
• Preparación de un listado de los productos esperados (¿Qué esperamos?)
• Selección de las herramientas (¿Cómo vamos a hacerlo?)
• Determinación de fechas y responsabilidades (¿Cuándo? ¿Quién hace qué?)
RECOMENDACIONES PARA DESARROLLO DE TALLERES

1. Identificar las principales problemáticas: Se solicita a los participantes que a partir de una lluvia de
ideas se establezcan los principales problemas que afectan las condiciones de empleo del territorio.
Es importante resaltar que un problema no es una ausencia o carencia de una solución, es un estado
negativo y adverso. Algunos errores en la definición del problema es que estos sean demasiado agregados o
tengan una definición ambigua. Tenga en cuenta los siguientes aspectos para formular un problema:
95
 Un problema no es la ausencia o carencia de una solución, sino un estado negativo y adverso o un
déficit de una condición.
 Un problema se relaciona con una barrera, limitación, necesidad no satisfecha o existencia de una
situación no deseada
 Su formulación debe hacerse como una situación negativa que debe revertirse.
Forma correcta de formular un problema

Forma correcta Forma incorrecta
- Alta tasa de desempleo en población entre 18 a 28 años - No hay empleo para jóvenes
- Existen altas tasas de analfabetismo y deserción - Hace falta un centro educativo
escolar
- Altas tasas de trabajadores no calificados - Se requiere un programa de
capacitación
¿Qué palabras utilizar para formular un problema?
Palabras más usadas para formular un problema8 Palabras inadecuadas para formular un
problema
- Inadecuado servicio de agua potable en la población de - Falta de agua potable
la zona rural de … - No hay agua potable
- Insuficiente acceso al consumo de agua de calidad en - No existe agua potable
las comunidades de…
- Limitado acceso a servicios de agua potable en el
estado de…
Fuente: Tomado de Guerrero & Alcalde_Rabanal (2009)
2. Jerarquización e Identificación de problema central

La plenaria presenta los problemas identificados y estos se agrupan de acuerdo a significados similares o
relacionados con un alcance similar, realizando una priorización en la que se seleccionan los problemas de
mayor preocupación para la temática de análisis. A continuación, este conjunto de problemas se sintetiza en
un problema central que representa las ideas plasmadas en el taller.
Para priorizar las problemáticas realicen un análisis de los siguientes criterios a manera de contextualización y
exploración de la información:
Criterios Preguntas orientadoras
¿Qué tan crítica es la situación? ¿Qué problemas deben ser atendidos con
Urgencia mayor urgencia?
8 De acuerdo con (Guerrero & Alcalde_Rabanal, 2009), “en vez de utilizar el término: “Falta de…” se pueden utilizar palabras alternativas como:
Limitado, Desleal, Inoportuno, Desfasado, Escaso, Costoso, Bajo, Obsoleto, Reducido ,Imprudente, Antiguo, Viejo, Restringido ,Accidentado,
Ineficiente, Incipiente, Malo ,Frágil, Ineficaz, Débil, Burdo, Inadecuado ,Corrupto, Burocrático, Inapropiado, Alto, Excesivo, Marginado, Elevado,
Abundante, etc. ….”.
96
¿Cuáles problemas tienen mayor afectación a escala territorial?, ¿persisten
Alcance problemática generalizada (municipios, provincias, regiones)? ¿A qué tipo
de población afecta especialmente? ¿Existen soluciones locales?
Evolución ¿La problemática tiende a empeorar?
Impacto sobre ¿Persisten problemas de tipo estructural de pobreza, inequidad, aspectos

otros socioeconómicos que generan otras problemáticas que afectan el mercado
problemas laboral local?
¿Existe soporte legal y normativo que brinde oportunidades de atención de
Marco
dicha problemática, pero las acciones de implementación en política pública
normativo son limitadas?
Compromiso Entidades con competencias y recursos para generar estrategias de
de actores atención territoriales.
Existen fuentes de recursos para cubrir estrategias y acciones que mitiguen
Financiamiento la problemática.
3. Análisis de causas y efectos
Este paso busca identificar los factores relacionados con el problema (causas y efectos), se entiende
por causa al fundamento o inicio de una situación determinada que está relacionada con diversos
elementos que han o podrían conllevar a que exista el problema. Los efectos son las repercusiones
e impactos que este desencadenada.
Para priorizar dichas causas y efectos realice un análisis de los siguientes criterios a manera de
contextualización y exploración de la información:
o Institucionales: Marcos institucionales, normas y reglas de juego (formales e informales) que
tienen una influencia significativa sobre la problemática que afecta al mercado laboral e incide en
las características territoriales y capacidades de los gobiernos locales.
o Socioeconómicos: estructuras que generen tensión social, inestabilidad y ampliación de
brechas de pobreza e inequidad que afectan las condiciones socioeconómicas y laborales.
o Culturales: Prácticas y visiones que generen violación de derechos, privación de oportunidades
y ampliación de barreras de acceso al mercado laboral.
97
Ilustración Ejemplo. Árbol de problemas - Desempleo juvenil
Fuente: Tomado de Muñoz (2010)
Para cada problemática identificada exponga las causas y efectos encontrados, oriente la discusión
con el fin de precisar y ampliar la información inicial con una mayor descripción, caracterización y
evaluación de los aspectos críticos que afectan el mercado laboral e inciden en dichas causas y
efectos. Este ejercicio es insumo fundamental para la definición de las problemáticas centrales
priorizadas
Para el ejercicio de moderación por cada problemática analizada, tenga en cuenta las siguientes
preguntas orientadoras. Estas tienen como objetivo precisar la descripción de la problemática, la
población afectada, el ámbito regional, sectores conflictivos, acciones realizadas por el ente
territorial, causas y efectos generados, brindando mayor contextualización para la definición de las
estrategias de solución a ser planteadas en el taller:
98
ANEXO 5. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA
FORMULAR COMPONENTE ESTRATÉGICO
Teniendo en cuenta las problemáticas y sus causas, es importante identificar con los actores locales
un conjunto de acciones (estrategias) que debieran adelantar los entes territoriales (principalmente
gobiernos departamentales) para promover la solución de las problemáticas identificadas.
IDENTIFICACIÓN DE ESTRATEGIAS
Las estrategias deben ir enfocadas a superar las situaciones que se identificaron como críticas o
problemáticas, atacando las raíces del problema (causas) y buscando minimizar los efectos
negativos que genera cada problemática identificada.
En este sentido, se propone adelantar una lluvia de ideas con los actores locales que permitan
realizar una identificación inicial de estrategias que se puedan recomendar a los entes territoriales.
Las estrategias propuestas deben tener coherencia con las competencias de la entidad territorial y
puedan ser realizables desde su liderazgo y ejecución, así sea necesario en algunas ocasiones, el
acompañamiento de entidades de orden local y nacional para llevar a cabo su implementación.
Ilustración 22. Identificación de estrategias por actores locales
Identificación de estrategias por actores locales
Causa Problema Estrategias

Desconocimiento de características y
Bajo nivel de integración a mercado Caracterizar la población con
cualidades de población con
trabajo población con discapacidad discapacidad en el departamento
discapacidad
99
En esta fase inicial de identificación de recomendaciones (estrategias) se deben tomar las ideas que
proponen los actores locales tratando de identificar el mayor número de estrategias que sea posible.
ANÁLISIS DOFA
La matriz DOFA es un instrumento utilizado en planeación estratégica que permite analizar el estado
de una situación particular con respecto a sus condiciones internas y externas, y proponer
estrategias de acuerdo con la intersección de dichas condiciones (Escobar & Bonilla-Jimenez, 2012).
El análisis DOFA se analiza las condiciones específicas de la temática relacionada con el empleo
que afecta el trabajo decente y condiciones internas y externas que inciden en su desempeño.
1. Construcción de matriz DOFA: Los participantes plantean Debilidades – Oportunidades –

Fortalezas – Amenazas, de acuerdo con su percepción del tema de análisis. Para cada cuadrante
los participantes identifican de acuerdo con lluvia de ideas las condiciones internas y externas:
Fortalezas: Identificar cuáles son las condiciones internas del territorio (capacidades de entidades
territoriales, población, instituciones) que logran capitalizar el fomento del empleo local, de acuerdo a
la temática de análisis.
Oportunidades: Cuales son los elementos externos que permiten garantizar condiciones que
incidan de manera positiva la temática de análisis.
Debilidades: Cuales son las desventajas que presenta para el territorio el desarrollo de las
condiciones internas.
Amenazas: Cuales son los elementos externos (entidades de orden nacional, comunidad,
instituciones) que inciden negativamente en el desarrollo de la temática de análisis.
FORTALEZAS DEBILIDADES
OPORTUNIDADES
AMENAZAS
2. Análisis estratégico DOFA: Luego de identificar las condiciones internas y externas, se

proponen posibles estrategias de acuerdo con el cruce de los resultados obtenidos por componente.
Estrategias FO -
Fortalezas/Oportunidades Buscan aprovechar las posibilidades que brindan el entorno y las ventajas propias.
Estrategias DO – Buscan superar las debilidades internas, aprovechando las oportunidades que ofrece
Debilidades/Oportunidades el entorno.
100
Estrategias FA –
Fortalezas/Amenazas Buscan limitar las amenazas del entorno, aprovechando las fortalezas.
Estrategias DA – Buscan plantear soluciones difícilmente superables en las que inciden las debilidades
Debilidades/Amenazas internas y las amenazas del entorno.
Ilustración 23. Matriz para el diligenciamiento estratégico

FORTALEZAS DEBILIDADES
Estrategias FO Estrategias DO
OPORTUNIDADES
(de crecimiento) (de supervivencia)
AMENAZAS Estrategias FA Estrategias DA

(de supervivencia) (de fuga)
Ilustración 24. Ejemplo de Matriz para el análisis DOFA
101
ANEXO 6. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA ADOPTAR
COMPONENTE ESTRATÉGICO DE LA POLÍTICA A TRAVÉS DE ACTO
ADMINISTRATIVO
ÍTEM REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Órgano: Actor o creador del Acto Administrativo, que puede ser uno o varios funcionarios, en
representación de una entidad estatal, o una institución colectiva o colegiada, pública o privada. Es
necesario que exista una autoridad que actúe en función administrativa, entidad pública o de derecho
privado investida con la facultad de ejercer funciones administrativas. Para que exista un Acto
Administrativo es necesario que haya sido creado por un órgano, en función administrativa y dentro de
atribuciones de su competencia (que tenga facultad para expedirlo)
Declaración de voluntad administrativa: existencia de una voluntad que posee el órgano estatal,
exteriorizada en una declaración expresa en forma legal. El acto determina su existencia a través de
esa declaración (decisión), producto de la actividad consciente, intelectual e intencional del órgano, que
constituye presencia de voluntad en los órganos administrativos, exhibida en la manifestación de su
determinación, para que sea conocida en el mundo exterior y pueda producir los efectos jurídicos.
Objeto del Acto Administrativo: Es el contenido del acto sobre el que recae la declaración de
voluntad de la autoridad administrativa. Para que el objeto pueda darle existencia al acto administrativo
debe ajustarse a todas las normas jurídicas vigentes.
Elementos
de La causa: Para que la administración actué debe tener en consideración las circunstancias o razones
existencia de hecho y/o derecho que determinan la expedición de un acto administrativo, es decir, que estas son la
causa o el motivo que da a lugar al acto administrativo que a su vez sirve de fundamento o
argumentación para la autoridad al pronunciarse o declarar su voluntad. Es relevante porque evita que
la Administración pueda desviar o abusar de su función administrativa, generando perjuicios, tanto para
la administración como para los particulares.
La forma: Cumplimiento de requisitos y modo de crear y exteriorizar el acto administrativo; requisitos
como fecha, encabezamiento, denominación (ej. Ordenanzas, Acuerdos, decretos, resoluciones, otros),
preámbulo, contenido, argumentos o razones, motivación, parte dispositiva, firma y de ser necesario los
recursos precedentes. La forma es un requerimiento sustancial para la caracterización y relevancia
jurídica del acto administrativo, que evite la separación entre contenido y la forma. (ej. un acuerdo
municipal no puede aceptarse como tal si no se dio trámite en el Concejo).
El fin: El propósito o resultado que se busca con la expedición del acto. Todo acto tiene un fin
inmediato, que es el resultado más directo que se busca por disposición de la ley o el reglamento; un fin
mediato que tiene un alcance más general; y un fin último que se presume es satisfacer el interés
general. Los fines del acto administrativo deben ser de interés público.
Expedido en ejercicio de la función administrativa: Determina la naturaleza o peculiaridad del acto

administrativo. La función administrativa viene a ser toda actividad estatal encaminada a hacer efectiva
la ley y los cometidos del Estado satisfaciendo de manera inmediata las necesidades públicas o
Requisitos individuales, sea mediante actuaciones jurídicas o a través de actividades prácticas o concretas.
de esencia
(lo definen Unilateralidad en su expedición: El acto administrativo se constituye con la declaración de la
como tal y no autoridad pública que debe emitirlo, así provenga de un solo órgano o de varios si es dada con un
otra clase de mismo contenido o un mismo fin, puesto que siempre se toma como una sola declaración, que es la del
acto jurídico) Estado. Diferente a otros actos jurídicos bilaterales o plurilaterales como pueden ser los convenios,
contratos u otros.
Declaración de voluntad: debe contener una decisión de fondo sobre el asunto de que se trate, sea
general o individual, autónomamente que haya sido proferida de plano o precedida de otras
102
ÍTEM REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
declaraciones, por lo tanto, sus efectos jurídicos resultan ser directos e inmediatos sobre dicho asunto.
Sin embargo, existen actos trámite que contienen declaraciones que no son de fondo y que permiten
llegar a la decisión definitiva.
Conformidad con la Constitución y las normas a las que está sometido: Un acto administrativo
debe tener conformidad o armonía con la Constitución Política de Colombia que tiene vocación de
aplicación directa a todos los órganos y autoridades del Estado.
Legalidad sustancial: Es la armonía o compatibilidad que el acto administrativo debe guardar con el
ordenamiento jurídico especial al que pertenece. Es decir, la adecuación con normas sustanciales, tanto
legales como reglamentarias, que le son inmediatamente superiores dentro de la materia o el asunto
que en él se trate (relacionadas o pertinentes con su objeto).
Competencia: Es la aptitud o autorización que tienen las autoridades públicas o los particulares
investidos de precisas facultades para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas,
dentro de las circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento,
y sólo dentro de ellas
Motivación: Es un requisito fundamental para determinar la validez del acto administrativo, depende
Requisitos también de que los motivos por lo que se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente
de validez para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado.
(ayudan a Formalidades: Cumplimiento de las formalidades sustanciales, denominadas por la doctrina y la
declarar al jurisprudencia, es decir, los pasos y/o requisitos previos en la ley o el reglamento para la formación del
final la validez acto administrativo, la estructuración de su contenido, así como para su instrumentación, es decir, como
o nulidad del oficializarse, exteriorizarse o volverse perceptible. Estas formalidades constituyen el debido proceso
acto) respecto de cada acto administrativo.
Fin: este alude al fin que explicita o tácitamente se le señala al respectivo acto administrativo en su
correspondiente regulación jurídica, que se relaciona directamente con la potestad y función que a
través de él se ejerce, así como la naturaleza del asunto que se trate, y en todo caso con los fines
esenciales del Estado y los cometidos asignados a las autoridades de la República y consultando el
interés general.
Proporcionalidad en la decisión: Corresponde al acatamiento del principio de proporcionalidad en la
expedición de todo acto administrativo para que no afecte libertades, garantías individuales y derechos
particulares o imponga sanciones y no solo de los actos discrecionales. La legalidad o validez de un
acto administrativo, cuando afecta derechos de los administrados, sea de modo general o de forma
particular, se funda también en que las decisiones tomadas sean entonces adecuadas a los fines de la
norma que lo autoriza, necesarios y ponderados respecto de la situación o los hechos que le sirven de
fundamento y los efectos jurídicos que produzca.
Consiste en dar a conocer el acto a administrativo a los asociados o particulares para poder ejecutar los
Requisitos
efectos haya producido en el contenido de su decisión. Este requisito es a su vez la consecuencia del
de eficacia principio de publicidad a que se encuentran sujetas las actuaciones de las autoridades administrativas.
Fuente: Elaboración propia, basado en Alcaldía Mayor de Bogotá (s.f.)
103
ANEXO 7. ESTRUCTURA SUGERIDA PARA ENTREGABLES COMPONENTE
ESTRATÉGICO DE LA POLÍTICA PÚBLICA
A TENER EN CUENTA EN: ESTRUCTURA DIAGNOSTICO TERRITORIAL
Para la construcción del diagnóstico territorial, a continuación, se mencionan algunas categorías de

análisis y subcategorías que sirven de referencia para el mismo. Es importante tener en cuenta que
esta información puede contar tanto con información de fuentes cuantitativas (estadísticas) y
cualitativas (resultado de procesos participativos). NOTA: Se mencionan algunos ítems de referencia
que varían de acuerdo a las características del Ente territorial, la información disponible, entre otros.
CONTEXTUALIZACIÓN DEL TERRITORIO

i. Características físicas del territorio (Localización a nivel nacional; Localización a nivel regional; Uso del
suelo – vocación productiva – distribución y propiedad de la tierra; Vial –conectividad y competitividad)
ii. Características demográficas del territorio (Proyección de población y tasa de crecimiento; Densidad
poblacional y distribución (Cabecera – resto); Distribución de población por municipios – (corregimientos)/
departamento; Pirámide poblacional; Estructura poblacional por tipo de etnia)
iii. Características socio-económicas del territorio (Necesidades básicas insatisfechas; Población en
condición de extrema pobreza; Composición del PIB (2006 – 2016); Crecimiento del PIB (2006 – 2016);
Estructura empresarial; Características de las principales actividades económicas; Características del comercio
exterior; Vocación productiva, encadenamientos o aglomeraciones)
iv. Conflictos sociopolíticos – socioeconómicos que inciden en el trabajo (Conflicto armado; Dinámicas
de frontera; Migración laboral; Actividades ilícitas e informales)
OBJETIVOS DE LA POLÍTICA NACIONAL DE TRABAJO DECENTE

I. Generación de trabajo y empleo (Características de ocupación de la población (PEA, PO, Tasa
desempleo, otras); Nivel de ingresos; Movilidad laboral; Características de la empleabilidad por grupos de
población (Jóvenes, Mujeres, migrantes, otros); Brechas y barreras para la empleabilidad; Características del
emprendimiento (asociatividad – organizaciones solidarias); Características formación para el trabajo; Otros)
II. Respeto y vigencia de los derechos fundamentales en el trabajo (Libertad sindical y derecho de
asociación y negociación colectiva; Características salariales (Brechas, nivel salarial); Formas intolerables del
trabajo (Trabajo infantil, trabajo forzoso, otros); Cumplimiento de normas laborales en general y sectores
críticos; Sub empleo; Condiciones laborales de grupos vulnerables (Jóvenes, Mujer, Población con
discapacidad, Población en pobreza extrema, víctima del conflicto armado, Grupos étnicos, otros); Otros).
III. Dialogo social (Garantía de derechos de libertad sindical y negociación colectiva; Sectores con conflictividad
por temas laborales o del trabajo; Espacios para la concertación y el dialogo social; Otros).
IV. Extensión de la protección y seguridad social (Afiliación a sistemas de seguridad y protección social;
Afiliación de población vulnerables a esquemas flexibles de seguridad social; Características de la seguridad y
salud en el trabajo (accidentes y enfermedades laborales).; Sectores y grupos poblacionales en informalidad
laboral y/o sin protección social)
V. Territorialización de la política (Instrumentos de política pública para el trabajo decente; Esquemas de
gobernanza y cooperación para el trabajo decente; Capacidad institucional (Mecanismos de financiación,
estructura administrativa, otras) para implementar actividades para trabajo decente; Otros
104
A TENER EN CUENTA EN: ESTRUCTURA COMPONENTE ESTRATÉGICO
Para la construcción del componente estratégico, a continuación, se mencionan algunas categorías

de análisis y subcategorías que sirven de referencia para el mismo.
NOTA: Se mencionan algunos ítems de referencia que varían de acuerdo a las características del
Ente territorial, la información disponible, entre otros aspectos.
ESTRUCTURA COMPONENTE ESTRATÉGICO

I. ENFOQUES
II. PRINCIPIOS
III. VISIÓN
IV. OBJETIVO GENERAL
V. OBJETIVOS ESPECIFICOS
VI. EJES ESTRATÉGICOS
VII. ESTRATEGIAS
VIII. ACTIIVIDADES (OPCIONAL)
IX. INDICADORES PARA SEGUIMIENTO
X. FINANCIAMIENTO
ENTREGABLES: DOCUMENTO TÉCNICO DE SOPORTE -DTS-
Se recomienda formular un Documento Técnico de Soporte -DTS- en el que se incluya información

de marco referencia, diagnóstico territorial y componente estratégico de la Política Pública Territorial
de Trabajo Decente. A continuación, se menciona una estructura a modo de referencia:
DOCUMENTO TÉCNICO DE SOPORTE -DTS-

GLOSARIO
1. INTRODUCCIÓN
2. ANTECEDENTES
2.1. MARCO LEGAL
3. MARCO CONCEPTUAL
3.1. TRABAJO DECENTE
3.2. POLÍTICA PÚBLICA
3.3. POLÍTICAS RELACIONADAS CON TRABAJO
4. DIAGNÓSTICO TERRITORIAL DE TRABAJO DECENTE
5. COMPONENTE ESTRATÉGICO
5.1. VISIÓN
5.2. OBJETIVOS
5.3. EJES ESTRATÉGICOS
105
DOCUMENTO TÉCNICO DE SOPORTE -DTS-
5.4. ESTRATEGIAS
5.5. ACTIVIDADES (OPCIONAL)
5.3. INDICADORES PARA SEGUIMIENTO
5.4. FINANCIAMIENTO
6. BIBLIOGRAFÍA
7. ANEXOS
ENTREGABLE: ACTO ADMINISTRATIVO
Se recomienda formular un Acto Administrativo en el que se incluya información de marco

referencia, disposiciones y componente estratégico de la Política Pública Territorial de Trabajo
Decente. A continuación, se menciona una estructura a modo de referencia:
ACTO ADMINISTRATIVO
TITULO
CONSIDERANDOS
ORDENA - ACUERDA
Artículo XX: Objeto
Artículo XX: Referencia a documento técnico de soporte
Artículo XX: Definiciones
Artículo XX: Enfoques
Artículo XX: Principios
Artículo XX: Visión
Artículo XX: Objetivos
Artículo XX: Ejes estratégicos
Estrategias
Actividades (opcional)
Artículo XX: Responsables y aliados estratégicos
Artículo XX: Financiamiento
Artículo XX: Indicadores para seguimiento
ADOPCIÓN
106

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METODOLOGÍA PARA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICA

PÚBLICA TERRITORIAL DE TRABAJO DECENTE

GRISELDA JANETH RESTREPO GALLEGO

MIGUEL ANGEL CARDOZO TOVAR

MARIELA DEL SOCORRO BARRAGÁN BELTRÁN

LUZ MARY CORONADO MARIN

MARIO ALBERTO RODRÍGUEZ

CARLOS ARTURO SANDOVAL MENDIETA

PAULINA TABARES SERNA

ANA MARIA RUBIO

BOGOTÁ, JULIO 2017

Contribuir al fortalecimiento institucional de entes territoriales para la formulación

• Brindar información de referencia en torno a políticas públicas y trabajo decente.

ESTA METODOLOGÍA PERMITE:

• Promover la implementación de la política nacional de trabajo decente a nivel territorial.

¿A QUIEN SE DIRIGE ESTE MATERIAL?

• Entes territoriales de orden departamental y municipal.

El Sector trabajo en Colombia, liderado por el Ministerio del Trabajo, es el encargado de la

Posteriormente desde el 2013 y hasta la fecha, se ha asistido la formulación y aprobación de Actos

A partir del año 2015 y a la fecha, se ha asistido y acompañado la formulación e implementación de

Este acompañamiento se ha brindado de manera integral, con la participación de equipos de

De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo, 2013, el Trabajo decente:

Respecto a la adopción del trabajo decente en Colombia, este se ha equiparado al concepto de

Tabla 1. Evolución de elementos que componen el concepto de Trabajo Decente

Fuente: Asocajas, basado en Espinoza (2003).

Funciones del Estado frente a las políticas públicas

Política pública - función gubernamental, gerencia pública y ley

Componentes de la política pública

Ilustración 1. Componentes de una política pública

Fuente: Torres & Santander (2013), adaptado de Fernández-Ballesteros (1996)

Ilustración 2. Actores, espacios de discusión, Actos jurídicos según escala

Fuente: Elaboración propia, basado en DNP (2011)

Para promover la implementación del componente estratégico, la política pública requiere el

A continuación, se presenta la relación entre Diagnóstico territorial, el componente estratégico de

Ilustración 3. Relación Diagnóstico territorial, componente estratégico de Política Pública,

Fuente: Elaboración propia, 2017

el contexto económico y social de un país y están inmersas, implícita o explícitamente, en la

“utilizan un conjunto de instrumentos y programas a través de los cuales el sector público

Este tipo de políticas se dividen en:

Ilustración 4. Políticas relacionadas con trabajo y temáticas Sector Trabajo

Fuente: Elaboración propia, 2017

SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR: Supervisa a las

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA: Invierte en el

ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ORGANIZACIONES

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL SERVICIO PÚBLICO

Fuente: Elaboración propia, basado en Función pública (2015)

Fuente: Tomado de (Organización de las Naciones Unidas -ONU-, 2015)

- O1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas en el mundo.

3 167 metas para lograr los 17 ODS en el periodo 2016-2030

Tabla 2. Constitución política y trabajo decente

Artículo 1 Colombia es un Estado Social de Derecho, fundada en el respeto de la dignidad humana y en el

Artículo 55 Derecho a la negociación colectiva para regular las relaciones laborales.

Artículo 56 Garantía del derecho de huelga.

Fuente: Elaboración propia

En materia de trabajo decente, Colombia ha ratificado convenios con la Organización Internacional

Artículo 74 -Política Nacional de Trabajo Decente. El Gobierno Nacional bajo la coordinación

Artículo 75. -Fortalecimiento del diálogo social y la concertación. El Gobierno Nacional a

 Gobernarse por autoridades propias.

Competencia Ley 175/ 2011 Departamentos Distritos Municipios

ATENCIÓN A GRUPOS VULNERABLES

Promover el empleo y protección de los

El territorio es concebido como un agente de transformación social, una red de elementos