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50 Compromisos para Recuperar el Orgullo Nacional
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Andrés Manuel López Obrador
COMPROMISOS PARA RECUPERAR

EL ORGULLO NACIONAL
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A N D R É S M A N U E L L Ó P E Z O B R A D O R
Compromiso 1
Empezaremos a pagar la deuda histórica que tenemos con las comunidades indígenas. Se combatirá la
discriminación y la pobreza. Reconoceremos los derechos de los pueblos indígenas y se cumplirán los acuerdos
de San Andrés Larráinzar.
Compromiso 2
Estableceremos como se hizo en el Distrito Federal, el derecho a la pensión alimentaria para todos los adultos
mayores de 70 años.
Compromiso 3
Otorgaremos becas a todos los discapacitados pobres.
Compromiso 4
Haremos efectivo el derecho Constitucional a la atención médica y a los medicamentos gratuitos.
Compromiso 5
Garantizaremos que el aumento al salario mínimo esté por encima de la inflación.
Compromiso 6
Daremos certidumbre a los fondos de pensiones y revisaremos la edad de jubilación sin afectar derechos
adquiridos por los trabajadores.
Compromiso 7
Suprimiremos las pensiones millonarias de los ex presidentes de México.
Compromiso 8
Mejoraremos la atención médica en el IMSS y el ISSSTE, y no habrán servicios médicos particulares para
funcionarios públicos.
Compromiso 9
Garantizaremos la educación pública gratuita en todos los niveles escolares. Elevaremos la calidad en la enseñanza
de la educación básica. Fortaleceremos el Programa de Desayunos Escolares; otorgaremos becas a estudiantes
de familias de escasos recursos económicos y crearemos albergues-escuelas con maestros por cada uno de los
grados, para niñas y niños de comunidades pequeñas y dispersas.
Compromiso 10
Entregaremos de manera gratuita, como se hace en el Distrito Federal, un paquete de útiles escolares en todas las
escuelas públicas del país, en los niveles de preescolar, primaria y secundaria.
Compromiso 11
Evitaremos el rechazo de jóvenes que buscan ingresar a universidades públicas.
Crearemos en el sexenio 200 escuelas preparatorias y 30 universidades públicas.
Compromiso 12
Apoyaremos la investigación científica para aminorar la dependencia que se tiene de conocimientos y asistencia
tecnológica del extranjero.
Compromiso 13
Fomentaremos la práctica del deporte, tanto en su vertiente de esparcimiento y salud, como en la de alto rendimiento.
Compromiso 14
Cuidaremos el patrimonio cultural de México. Estimularemos la creación artística desde la educación básica y
apoyaremos a músicos, pintores, escultores, escritores, cineastas, y demás creadores.
Compromiso 15
Fomentaremos la lectura, las ferias de libros, la labor editorial, la creación de bibliotecas y archivos.
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Compromiso 16
Ampliaremos la cobertura de estaciones culturales de radio y de los canales de televisión 11 y 22.
Compromiso 17
Pondremos en marcha un programa integral de fomento agropecuario que promueva, al mismo tiempo, la economía
de autoconsumo en las comunidades, la producción destinada al mercado interno y las actividades agropecuarias
de exportación.
Compromiso 18
Fomentaremos la actividad pesquera para mejorar las condiciones de vida de las comunidades costeras y ribereñas
del país, y pondremos al alcance de la población proteínas de buena calidad a bajos precios.
Compromiso 19
Buscaremos un acuerdo con los gobiernos de Estados Unidos y Canadá para evitar que se aplique en 2008, como
se establece en el Tratado de Libre Comercio, la libre importación de maíz y fríjol de cuyos cultivos dependen
alrededor de 3 millones de familias campesinas.
Compromiso 20
Sembraremos un millón de hectáreas de árboles maderables para generar empleos en Veracruz, Oaxaca, Chiapas,
Tabasco y Campeche, donde es más notorio el abandono del campo y ha crecido más la emigración a Estados
Unidos. También así, enfrentaremos el grave problema del deterioro ambiental producido por la casi desaparición
de las selvas tropicales del sureste.
Compromiso 21
Definiremos una política integral para el cuidado, el acopio, el uso racional, el manejo y la distribución del agua.
Compromiso 22
Modernizaremos el sector energético sin privatizar la industria eléctrica ni el petróleo. Daremos valor agregado al
petróleo para generar empleos. En tres años, dejaremos de importar gas y gasolina, y estos productos, junto con
la energía eléctrica, se venderán a precios justos en el país y seremos competitivos en el mercado internacional.
Compromiso 23
Buscaremos la convergencia de la inversión pública y privada para la construcción de infraestructura, obra pública y vivienda.
Compromiso 24
Promoveremos el desarrollo de las ramas industriales que más contribuyan a la generación de empleos directos e
indirectos, así como las que permitan sustituir importaciones y reduzcan la salida de divisas.
Compromiso 25
Frenaremos la emigración de las maquiladoras mediante una política de atención directa que ofrezca incentivos y
revalore la importancia que reviste la cercanía de nuestro país con el mercado más grande del mundo.
Compromiso 26
Fortaleceremos la economía familiar. Otorgaremos créditos para el autoempleo y otras actividades productivas
mediante mecanismos sencillos, no usureros ni burocráticos.
Compromiso 27
Aplicaremos un amplio programa de mejoramiento, ampliación y construcción de vivienda. La meta es realizar
500 mil acciones al año y generar 400 mil empleos.
Compromiso 28
Vincularemos el Pacífico con el Atlántico, en el Istmo de Tehuantepec, mediante la construcción de dos puertos
comerciales: uno en Salina Cruz, Oaxaca, y otro en Coatzacoalcos, Veracruz, así como ferrocarriles de carga de
contenedores y la ampliación de la carretera existente.
Compromiso 29
Mejoraremos las vías de comunicación en toda la República. En específico, pondremos en funcionamiento un
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ferrocarril moderno o tren bala desde la capital hasta la frontera con los Estados Unidos.
Compromiso 30
Construiremos un nuevo aeropuerto internacional en Tizayuca, Hidalgo, con la operación de un tren moderno y
rápido hacia la Ciudad de México.
Compromiso 31
Fomentaremos la actividad turística: México posee espléndidas zonas arqueológicas, importantes ciudades
coloniales, playas, flora y fauna de excepción. Además, los servicios turísticos tienen un alto efecto multiplicador
sobre el empleo y el ingreso de los trabajadores.
Compromiso 32
Convertiremos a las Islas Marías en un centro para el ecoturismo. La legendaria isla “madre” convertida en presidio
desde la época porfiriana y símbolo de la represión social y política, pasará a ser la Isla de los Niños, donde la
recreación, la educación y la convivencia con la naturaleza serán los temas principales.
Compromiso 33
Respetaremos la libertad de expresión y credo religioso. Estamos a favor del diálogo, la tolerancia, la pluralidad,
la equidad, la diversidad, la transparencia y los derechos humanos.
Compromiso 34
Garantizaremos la tranquilidad y la seguridad pública. El combate a la delincuencia es mucho más que un asunto
de policías y ladrones. La solución de fondo la más eficaz y probablemente la menos cara- pasa por combatir el
desempleo, la pobreza, la desintegración familiar, la pérdida de valores y la ausencia de alternativas. Pero no basta con
impulsar el desarrollo social. Hay que desterrar la corrupción en los cuerpos policíacos, trabajar coordinadamente
en todos los niveles de gobierno y actuar con inteligencia, profesionalismo, firmeza y perseverancia.
Compromiso 35
Fortaleceremos a las Fuerzas Armadas como institución fundamental para garantizar la integridad del territorio
y la defensa de la soberanía. No utilizaremos al Ejército para resolver conflictos de origen social: nunca más una
masacre para reprimir demandas de libertad y de justicia.
Compromiso 36
Mantendremos una relación de respeto con todos los pueblos y gobiernos del mundo. Haremos valer los principios
de no intervención, autodeterminación de los pueblos y solución pacífica de los conflictos.
Compromiso 37
Buscaremos que la relación con Estados Unidos y Canadá vaya más allá del Tratado de Libre Comercio e incluya
la cooperación para el desarrollo. En la agenda con el gobierno de Estados Unidos, el tema principal será la
migración y los derechos humanos y laborales de los mexicanos que, por necesidad, cruzan la frontera para
trabajar en Estados Unidos.
Compromiso 38
Aplicaremos una política de austeridad que reduzca, en beneficio de la sociedad, el altísimo costo del aparato
burocrático.
Se reducirá a la mitad el sueldo del Presidente de la República y ningún otro funcionario del Poder Ejecutivo
recibirá una percepción mayor. El Presidente vivirá y despachará en Palacio Nacional, y la actual residencia oficial
de Los Pinos pasará a formar parte del Bosque de Chapultepec.
Asimismo, sin afectar a los trabajadores de base o sindicalizados, ajustando las estructuras de mando, terminando
con el derroche y los privilegios lograremos, a partir del primer año, ahorros por 100 mil millones de pesos que se
destinarán a la atención de las necesidades básicas del país.
Compromiso 39
Combatiremos a fondo la corrupción, la impunidad y el tráfico de influencias. Combatir la corrupción es un imperativo
moral y, además, un instrumento para liberar y aprovechar una fuente abundante de recursos para el desarrollo.
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Compromiso 40
Mejoraremos la recaudación fiscal. No aumentarán los impuestos en términos reales ni habrán nuevas
contribuciones. No se cobrará el IVA en medicamentos y alimentos. Enfrentaremos la evasión fiscal que alcanza
más del 50 por ciento.
Compromiso 41
Simplificaremos el pago de impuestos. En el Impuesto Sobre la Renta, bastará con la automanifestación de
ingresos y el pago de la tasa correspondiente. Bajo protesta de decir verdad, de manera sencilla, los ciudadanos
podrán pagar sus contribuciones en centros comerciales y bancos o por internet, y la fiscalización se llevará a cabo
por sorteo.
Compromiso 42
Otorgaremos concesiones para la operación de bancos regionales, que ayuden a enfrentar el problema de la falta
de créditos para el desarrollo.
Compromiso 43
Reordenaremos la deuda pública. Empezaremos por transparentar el monto real de la deuda, haciendo a un lado
la doble contabilidad: oficialmente, sólo se reconocen 150 mil millones cuando, en realidad, la deuda asciende a
273 mil millones de dólares. Además, la simulación implica pagar intereses más altos.
Compromiso 44
Resolveremos en definitiva la cuestión del Fobaproa y otros hoyos negros como los Pidiregas, el Rescate Carretero
y los créditos de la llamada Banca de Desarrollo. Una vez aclarada y transparentada la deuda, se buscarán los
términos más adecuados para reducir su costo financiero y liberar recursos para el desarrollo económico y social
del país.
Compromiso 45
Respetaremos la autonomía del Banco de México. Mantendremos equilibrios macroeconómicos, es decir, habrá
una adecuada política monetaria y disciplina en el manejo de la inflación y el déficit público.
Compromiso 46
Impulsaremos un nuevo federalismo para definir con claridad las reglas de la convivencia y cooperación entre los
gobiernos federal, estatales, municipales y del Distrito Federal.
Compromiso 47
Seremos respetuosos de la autonomía del Poder Legislativo, procurando encontrar puntos de acuerdo en beneficio
del desarrollo social, económico y político del país.
Compromiso 48
Acataremos las resoluciones del Poder Judicial. Y respetuosamente seguiremos insistiendo en la necesidad de su
reforma para crear en su interior, un verdadero sistema de control y vigilancia que evite la corrupción y garantice
el recto proceder de jueces, magistrados y ministros.
Compromiso 49
Otorgaremos prestigio y respetabilidad a la presidencia de la República. El Presidente de México actuará como
político responsable, es decir, como hombre de Estado, no como jefe de partido, de facción o de grupo. El
Presidente no utilizará a las instituciones de manera facciosa, ni para ayudar a sus amigos ni para destruir a sus
adversarios. Representará a todos los mexicanos y será un factor de concordia y de unidad nacional.
Compromiso 50
Como se hizo en el Distrito Federal, y llevando a cabo las reformas legales necesarias, el Presidente de la República
se someterá al principio de la revocación del mandato.
Al cumplirse tres años, se hará una consulta con una sola pregunta: ¿Quieres que continúe en su cargo el Presidente
de la República o que se le revoque el mandato?
El pueblo es soberano: así como otorga un mandato, puede retirarlo. El pueblo pone y el pueblo quita.
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Compromiso 1
Empezaremos a pagar la deuda histórica que tenemos con las comunidades indígenas. Se combatirá la
discriminación y la pobreza. Reconoceremos los derechos de los pueblos indígenas y se cumplirán los
acuerdos de San Andrés Larráinzar.
Pueblos Indígenas, una Deuda Histórica
Entre los saldos ominosos del estado actual de la nación, derivado de las políticas aplicadas por el Estado
mexicano, encontramos la deuda histórica con los pueblos indígenas; ni derechos, ni bienestar, mucho menos
respeto a sus culturas, todo les ha sido negado. Han sido objeto de formas de subordinación, desigualdad y
discriminación que les han determinado una situación estructural de pobreza, explotación y exclusión política.
A cambio se les ha ofrecido de mil maneras que desaparezcan, que se integren, que se sumen en igualdad de
circunstancias a la población pobre de este país. Si este objetivo no se ha logrado es gracias a la resistencia que
han ofrecido frente a un orden jurídico cuyo ideal ha sido la homogeneización y asimilación cultural
Política Indigenista: ¿qué ha hecho el Estado a partir de 1948?
La política del Estado hacia los pueblos indígenas ha sido marginal e insuficiente; les ha ubicado como objetos de
asistencia y no como sujetos de derecho y de una asistencia que no resiste frente a la contundencia de las cifras
de extrema pobreza.
El único y débil instrumento de esta precaria política, fue el desaparecido Instituto Nacional Indigenista; no
contamos con una evaluación sistematizada sobre sus claroscuros. En 54 años de vida tuvo sin duda aciertos y
errores. Su debilidad estructural radicaba sin duda en la concepción integracionista que le dio origen, pero a la vez
significó para los pueblos que el Estado se acordaba de su existencia y llegaba hasta los más recónditos lugares
donde los despojos sucesivos les han remontado. Varias décadas pasó el INI como institución solitaria y con
el peso de representar a un Estado que no daba buena cuenta de ella. Sin embargo, tuvo épocas en las que fue
perfilando un distanciamiento de esta visión a fuerza de estar en contacto con la resistencia de los pueblos.
Una tendencia muy presente a lo largo de la historia del indigenismo oficial, fue la concepción y práctica
en el sentido de que al formar parte del gobierno la función del INI consistía en defenderlo, olvidando con ello
que la misión de la institución era atender a los pueblos indígenas como prioridad, incluso estar de su lado ante
confrontaciones con el Estado. En síntesis, una gran etapa inicial fue la de la integración y asimilación con objeto
de “civilizar a los pueblos”, luego en los ochentas vino la etapa del indigenismo desarrollista que planteaba apoyos
para autogestión de proyectos productivos sin que en todos los casos decidieran los pueblos su mecánica ni
contenidos. Su fase culminante fue solidaridad.
Como sabemos, 2001 fue el año de la contrarreforma indígena, del aborto a la posibilidad de cumplir
los Acuerdos de San Andrés y con ello promover la paz en Chiapas y en todo México. Sin embargo dicha
contrarreforma le dio sentido a la continuidad de la misma política indigenista al elevar a rango constitucional a
la ley que creó al INI en 1948.
Así las cosas, en 2003 el Congreso de la Unión aprobó la desaparición del Instituto Nacional Indigenista para
dar paso a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. La Comisión referida no implica
ningún cambio de fondo y se viene a sumar a la estrategia oficial de impulsar la aplicación de la contrarreforma
indígena y darle al diferendo político con el EZLN y los pueblos el carácter de cosa juzgada también en el ámbito
político.
Se cerró de mala manera una etapa que congregó a servidores públicos que hicieron del trabajo indigenista
su proyecto de vida; si bien no exento de paternalismo, hay sin duda fortalezas que cultivó el INI, sin reflectores
y con recursos escasos. Tras 54 años de vida de una institución que permaneció tan marginal a la administración
pública como los pueblos indígenas a la sociedad, se pretende ponderar como avance que la nueva institución no
estará sectorizada con ninguna dependencia y que favorecerá la llamada transversalidad de las políticas públicas
en esta materia. Ya en la ley del INI en 1948, en su artículo 12 se enunciaba su facultad de coordinar las acciones
del conjunto de la administración pública, lo cual nunca se logró. En síntesis, la fase foxista del indigenismo se
sustentó en la contrarreforma del 2001- que antes que elevar a la autonomía al rango constitucional, lo hizo con
el indigenismo. A partir de la falsa lógica de la horizontalidad en el manejo del presupuesto, se inflaron cifras
al determinar cada secretaría de estado cuántos recursos corresponden a la materia indígena. Un efecto de la
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nueva institucionalidad es que se involucra activamente en la división de pueblos y comunidades a partir de la

asignación de obras y proyectos acompañados de sus respectivas consultorías externas y privadas.
Por otra parte se han aplicado todos los proyectos que propone y financia el Banco Mundial o el BID.
Líneas para un Diagnóstico Siempre Inacabado
Como resultado de las políticas de Estado tenemos saldos ominosos, el más visible es el de la exclusión sistemática
de los hombres y mujeres indígenas respecto a los indicadores sociales de salud, alimentación, vivienda, educación
entre otros, los cuales son reflejo de la paulatina desintegración de los pueblos indígenas, cuya entrada inicial fue
el despojo de sus tierras y territorios y hoy, al igual que muchos mexicanos, están vaciando sus pueblos para
buscar fuera los medios de sobrevivencia.
Pese a la difícil situación que han vivido, hoy en día existen 62 pueblos indígenas reconocidos por la presencia
de más de 62 lenguas y sus variantes. Si bien la lengua es uno de los elementos de la identidad indígena también,
debemos considerar que hay pueblos que se reivindican como indígenas, no obstante haber perdido su lengua.
Según diversas estimaciones, en el país existen 12.7 millones de indígenas, de los cuales alrededor del 90% se
concentran en 12 entidades; el 10% de ellos están ubicados en el resto de los estados.
Por otra parte, si bien los pueblos indígenas no coinciden con el espacio territorial municipal, existen 803
municipios considerados indígenas por su peso poblacional, es decir, uno de cada cuatro municipios en el país es
eminentemente indígena. Además en 2,330 de 2,428 municipios se registraron hablantes de lengua indígena (HLI)
en 1995. Por lo demás sabemos que la unidad territorial a la que se ha desagregado a los pueblos es la comunidad
considerada, para efectos censales, “localidad”. Así tenemos que en 40,000 localidades viven indígenas. En 18,000
representan una proporción significativa de la población total. Más de 13,000 localidades tienen más de 70% de
población indígena. El 71% de la población rural HLI vive en localidades menores de 1,000 habitantes y el 45% de
ellas son de menos de 500. Se caracterizan por su dispersión, difícil acceso y su aislamiento geográfico. La mayoría
sólo cuenta con: brechas, caminos de herradura y caminos de terracería. Entre las regiones más afectadas destacan
la sierra en Durango; la montaña en Guerrero; la región huichola en Jalisco y Nayarit; el Valle de Uxpanapa,
Zongolica en Veracruz y la región huasteca. Menos del 5% de las localidades indígenas cuenta con los servicios en
la vivienda, trabajo, ingresos y educación adecuados.
Medio Ambiente y Regiones Indígenas
Para dar una idea del impacto y aporte de los pueblos indígenas en materia de medio ambiente y recursos
naturales baste señalar que:
• La mayor parte de la población indígena vive en las regiones biogeográficas más ricas de México.
• Las principales áreas naturales protegidas se encuentran en municipios indígenas. Muchas de ellas son
territorios sagrados y ceremoniales, con zonas arqueológicas que los pueblos indígenas reclaman como suyas.
En 48 de los 803 municipios indígenas existen 51 áreas naturales protegidas. No siempre se ha consultado a la
población afectada por esos decretos.
Sin embargo, hasta hoy se carece de una política integral de aprovechamiento de los recursos naturales con
la participación activa de los pueblos indígenas.
Casi la tercera parte de la población que habita en zonas forestales es indígena. La explotación forestal ilegal
y la contaminación de ríos, lagunas, lagos, presas y mantos freáticos ha provocado una drástica modificación de
las condiciones de vida de los habitantes de estas regiones.
Las principales presas hidroeléctricas del país: La Angostura, Malpaso, Chicoasén, Aguamilpa y Presidente
Alemán se ubican y abastecen de agua de los territorios indígenas.
Los ejidos y comunidades agrarias en municipios indígenas tienen en propiedad el 60% de la vegetación
arbolada, principalmente de bosques templados y selvas húmedas y subhúmedas.
Los pueblos indígenas aportan el 67% de su población ocupada a las actividades agrícolas, mientras que el
resto de la nación sólo colabora con menos del 22% de ella.
La Pobreza Entre los Pueblos Indígenas
La población indígena de nuestro país vive en condiciones notablemente más precarias que el resto de los
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mexicanos. Las claras deficiencias en alimentación, saneamiento, servicios de salud y educación repercuten
directamente en la calidad de vida de los indígenas; una de las principales causas de muerte en la población están
asociadas a infecciones; el problema de salud entre la población infantil es la desnutrición crónica que entre la
población indígena llega al 44%, mientras a nivel nacional es del 17.7%.
Se estima que más del 40% de los mexicanos no satisface sus necesidades esenciales y, de ellos, cuando
menos, el 17% se encuentra en una situación de pobreza extrema. Gran parte de éstos son habitantes del campo
y miembros de comunidades indígenas.
De acuerdo con los indicadores socioeconómicos del 2000 del Consejo Nacional de Población (CONAPO),
Chiapas, Oaxaca y Guerrero conforman el triángulo de la pobreza extrema del país. Son estados que concentran
buena parte de la población indígena de México. De los 10,253,627 indígenas que registra un estudio del Instituto
Nacional Indigenista (INI) del 2002, distribuidos en toda la República Mexicana, 3,294,703 habitan en estos tres
estados. Es decir, una tercera parte vive dentro de la franja de la inequidad y el olvido.
En cuanto al ingreso por producto del trabajo declarado por los ocupados indígenas, pocos son los que tienen
una situación mínima aceptable, compatible con el acceso pleno a satisfactores fundamentales: 25 indígenas
ocupados de cada cien no recibe ingreso; 56 de cada cien recibe hasta dos salarios mínimos mensuales (smm), y
solamente 19.4% recibe más de dos.
La educación, entendida como el proceso de escolarización al que todo mexicano tiene derecho
constitucional, en el caso indígena presenta dos facetas preocupantes: la cobertura y los contenidos. Saber leer y
escribir constituye una herramienta base de la interacción entre individuo y sociedad, de la cual carece 25% de la
población indígena de 15 años y más. Esta situación afecta en mayor medida a las mujeres, pues 32 de cada cien de
ellas no lee ni escribe, mientras solo el 18% de los hombres presenta esta desventaja. El analfabetismo es mayor
entre las mujeres que hablan lengua indígena (43.3%), que entre quienes no la hablan (10.4%). Más grave aún es que
la oferta educativa para pueblos indígenas no ha tomado en consideración de manera suficiente la existencia de
culturas, historias, conocimientos y saberes y se ha convertido en mecanismo de aculturación para los pueblos.
Pese a algunos esfuerzos por establecer educación intercultural sigue predominando la idea de simplemente
traducir a lengua indígena contenidos de la cultura dominante.
Por otra parte, en las comunidades indígenas (como en la inmensa mayoría de las sociedades, pueblos y
culturas actuales) la mujer recibe las mayores responsabilidades y cargas de trabajo familiar, pero recibe menores
espacios de decisión, menores beneficios sobre los recursos obtenidos y menores oportunidades para el desarrollo
personal y de esparcimiento, tanto en el espacio familiar como en la comunidad.
En general las viviendas que ocupa la población indígena no proporcionan condiciones saludables o de
seguridad ante eventualidades del medio ambiente, tanto por lo precario de sus materiales de construcción como
por la falta de servicios. Más del 40% de las viviendas, además de tener piso de tierra, lo que suele contribuir a
la incidencia de enfermedades gastrointestinales, especialmente en menores de cinco años, presentan techos de
materiales perecederos que no ofrecen resistencia ante fenómenos naturales como vientos, sismos e inundaciones.
Con relación a la disponibilidad de energía, el 83% de las viviendas cuenta con electricidad y en el 62% de ellas se
cocina con leña o carbón.
Toda esta situación se vincula con el proceso de pérdida de los territorios indígenas, la mayor parte por
despojos, aunado al impacto de la descapitalización en el campo, entre otros factores, ha tornado más difícil
la alternativa de las economías de autoconsumo. Como resultado de ello, la migración se ha convertido en el
signo de los tiempos actuales, los pueblos indígenas no son ajenos a esa dinámica impuesta por la necesidad de
sobrevivencia. Así tenemos que los pueblos originarios se encuentran en regiones indígenas tradicionales, regiones
de desarrollo agroindustrial y su periferia, ciudades grandes, medianas y pequeñas de México, campos y ciudades
de Estados Unidos y Canadá, incluidos territorios tan alejados como Alaska.
Sin embargo no podemos quedarnos sólo con las cifras estadísticas, ellas por sí mismas no permiten explicar
la fortaleza de las culturas de estos pueblos. Lejos están de sentirse pobres pues para ellos la carencia de
valores, el individualismo, el afán desmedido de acumulación constituye la auténtica pobreza. Para la falta de
satisfactores materiales buscan recursos pues delimitan claramente entre los que son necesarios y los superfluos.
Frecuentemente nos dicen “no se muere de hambre nadie en nuestros pueblos, lo que sí no se puede soportar es
que pisoteen nuestra dignidad”.
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Se ha dicho que la situación indígena se concreta en un asunto de pobreza y no de exclusión de derechos. El

problema no es definir que es más grave; en la base de las demandas indígenas está el reconocimiento a su Derecho
para decidir, entre otras cosas, sus estrategias para la satisfacción de sus necesidades humanas fundamentales.
No se trata de que el Estado simplemente canalice recursos económicos, sino que se trata de terminar con el
manejo clientelar de los mismos que ha provocado más división interna que solución a la pobreza. El Estado sin
embargo no puede abdicar de su responsabilidad social para construir alternativas conjuntamente con los pueblos
indígenas.
Otras opiniones centran su discurso en la necesidad de reconstruir la polémica sobre los orígenes mismos de
la nación, del mestizaje, o del ser mexicano.
Habría que preguntar si ante la demanda de los Pueblos Indígenas por su reconocimiento como sujetos de
derecho, la respuesta debe ser la invocación a ultranza de un liberalismo que representó en su momento la
ideología más avanzada, pero que impuso a estos Pueblos la camisa de fuerza de la homogeneidad y la supuesta
igualdad universal.
Los Indígenas Ante el Derecho Nacional
Sólo el panorama arriba señalado sería suficiente para mostrar la ausencia de justicia para estos pueblos y aún
tenemos que la justicia, en cuanto al acceso a la jurisdicción del Estado, también les ha golpeado fuertemente. De
los diversos ámbitos jurídicos los que más les afectan se ubican en el espacio agrario, recientemente el ecológico
y en el penal.
El paso del indígena por el aparato de administración de justicia es una transgresión a su cultura y sus normas,
efecto directo de su exclusión en la legislación nacional. Desde que es presentado ante una autoridad judicial se
hace patente que los códigos de valores y conductas que prevalecen entre los indígenas son ignorados y, más aún,
rechazados por el sistema jurídico vigente.
Si una falla profunda de la justicia existe para toda la sociedad en el caso indígena vemos cómo se construye
una “verdad legal”, es decir, la que se plasma en el expediente penal al margen de la “verdad real”, esto es, los
hechos y valoraciones que acontecen en una comunidad indígena. Así, el desarrollo de los procesos opera en su
contra, no se pueden aclarar con amplitud porque, si conoce el español, su manejo es tan incipiente que le impide
aclarar situaciones que lo favorecieran; por lo general, se limita a asentir, presionado por un ambiente que le es
hostil.
A sus títulos virreynales les oponen escrituras amañadas lo que les lleva a perder sus tierras. Es frecuente que
no tenga a su alcance la posibilidad de presentar testigos u otro tipo de pruebas y dictámenes periciales. Los
jueces normalmente ignoran todo sobre la cultura indígena, lo cual no es obstáculo para aplicar la ley incluso sin
tener contacto directo con el procesado. Los beneficios procesales para todo reo, como la libertad bajo fianza o
el derecho a la defensa, rara vez se aplican en estos casos.
Durante el proceso para lograr la adición al artículo cuarto constitucional que culminó el 28 de enero de 1992,
se realizaron diversas reformas legales y a Constituciones locales. Destacan, entre ellas, las que se promovieron al
código federal de procedimientos penales y al de procedimiento penales para el Distrito Federal del 8 de enero
de 1991, que establecieron la obligatoriedad del traductor cuando el indígena sea monolingüe o “no entienda
suficientemente el castellano”; la facultad de solicitar reposición de procedimiento en caso de incumplimiento
a este requisito y la de ofrecer dictámenes periciales sobre los factores culturales que inciden en los hechos
constitutivos del presunto delito. Con esta reforma se abrió la posibilidad formal de terminar con la práctica de
procesar a los indígenas en un idioma que no entienden y sobre hechos que en su comunidad suelen tener otra
valoración.
Sin embargo, se ha observado que resulta muy difícil para el traductor indígena asumir una actitud de
“objetividad e imparcialidad” acerca del contenido del conflicto que se está juzgando; en los hechos, realiza una
traducción de cultura. Los linderos entre la traducción, la interpretación y la defensa no aparecen claros a la vista
de un indígena que comparte con el procesado todo una historia de marginación y violencia, ejercida por todo
aquello que se llame autoridad externa a sus comunidades.
En el caso del peritaje, no se ha logrado especificar el uso de este medio de prueba para aquellos casos donde
los hechos presuntamente constitutivos de delito se han realizado bajo la influencia del factor cultural. Hasta
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ahora el peritaje se ha trivializado al tomarlo como la prueba o constancia de que un sujeto es indígena, o en
otros casos se convierte en un largo discurso antropológico sobre lo que históricamente ha sido el pueblo al que
pertenece el acusado, sin referencia a los hechos que se están juzgando.
La ley establece la posibilidad de ofrecer el peritaje práctico por parte de una autoridad tradicional. Esta
modalidad no ha sido utilizada; generalmente el procesado ya perdió el vínculo con su comunidad, que en
ocasiones expulsa a sus miembros mediante su entrega a la autoridad judicial.
Por lo tanto, los jueces continúan sentenciando indígenas sin hacer referencia a los usos y costumbres y,
cuando lo hacen, pueden caer en un folklorismo jurídico al citar “costumbres” fuera de contexto.
La Justicia Indígena
En contraste con el andamiaje jurídico oficial, tratándose de la resolución de conflictos, las comunidades indígenas
resienten la carencia de reconocimiento para resolver y juzgar todos los conflictos que se dan al interior.
Entre los indígenas sí se logra la justicia pronta y expedita que establece la Constitución mexicana.
Normalmente los conflictos se abordan y resuelven en una sesión, durante la cual se discuten y se reconstruyen
los hechos, interviniendo tanto la parte acusadora como la acusada. Los miembros de la comunidad dan su
testimonio. La autoridad tradicional va orientando la discusión, señalando el tipo de valores que la comunidad
quiere preservar. Éste es el ámbito donde se ubica el conflicto y en el que se definen las resoluciones, que son
inapelables “porque ya se discutió bastante”, según las autoridades tradicionales.
Por otra parte, no existe como pena la reclusión prolongada en la cárcel; en algunos casos tienen lugares de
detención, pero ésta dura unas horas o días mientras se realiza el juicio.
Un elemento importante al dirimir los conflictos, es el de fijar la reparación del daño de manera que las partes
queden reconciliadas y conformes con la misma. Se trata de mantener la cohesión en la comunidad y de que
aquellos que incurren en faltas se corrijan. Caso distinto es el efecto que produce la penalización del indígena,
conforme al derecho positivo, pues se convalida con ella la ruptura del indígena con su comunidad de origen.
En síntesis la justicia indígena refleja valores: la comunitariedad, la solidaridad, el respeto mutuo, el intercambio
de dones, la sencillez, la ritualidad, la mano vuelta, la toma de decisiones en asamblea, el poder como servicio, el
diálogo y la reconciliación. Además de la reparación del daño, la justicia comunitaria, el trabajo comunitario como
método de readaptación y reinserción a la comunidad, la cooperación económica o en especie y el respeto a la
palabra empeñada.
Conclusiones Preliminares del Diagnóstico
1.- El despojo de las tierras y territorios que tradicionalmente han ocupado los pueblos indígenas es uno de los
factores que ha promovido que en algunas regiones se haya provocado el virtual “vaciamiento” de los pueblos.
2.- La contrarreforma salinista al 27 constitucional constituyó una piedra de toque para los pueblos que ya estaban
replegados territorialmente y no han logrado resistir con éxito a las leyes del mercado.
3.- Derivado de lo anterior, el programa Procede ha presionado a ejidos y comunidades indígenas para que se
avance en la individualización de la propiedad, manipulando la información. (Recordemos que el 95% de las tierras
indígenas fueron ubicadas en el régimen ejidal desde las primeras décadas de la reforma agraria).
4.-El espacio relativo a las reservas de la biosfera y zonas protegidas ha sido otra fuente de agresión a los pueblos,
pues después de haber logrado con sus conocimientos ancestrales preservar la naturaleza, ahora les llegan y
expulsan de sus territorios y les ofrecen empleo como vigilantes.
5.- A lo anterior se suma toda la oleada de proyectos tanto ecoturísticos como de bioprospección que están
violando el derecho a la consulta y al consentimiento libre e informado.
6.- Hay temas críticos a revisar:
a) La llamada educación indígena calificada inicialmente como bilingüe y después como intercultural.
b) De la misma manera dejamos sentada la problemática de acceso a la administración de justicia pues
mientras sigue sin reconocerse plenamente los sistemas normativos indígenas, el Estado no ha sido capaz
de organizar un sistema nacional de peritos y traductores en lengua indígena.
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c) Por otra parte, el impulso al cambio cultural en el combate a la discriminación y en la promoción de la

diversidad no se ve reflejado en el sistema educativo ni en la política cultural.
d) En materia de salud habría que evaluar los avances en algunos casos en cuanto a reconocimiento de la
medicina tradicional, particularmente el trabajo con parteras.
e) Por último, es igualmente significativa la falta de acceso a medios de comunicación, en particular las
radios comunitarias en lengua indígena en las que se ha impedido la participación directa. En contraste, los
medios masivos de comunicación hacen su labor cotidiana reforzando estereotipos discriminatorios.
Hacia una Política Integral para Apoyar el Fortalecimiento de los Pueblos Indígenas y sus Comunidades a Partir
del Cumplimiento de los Acuerdos de San Andrés
Nueva Relación de los Pueblos Indígenas y el Estado
Los Principios que deben normar la acción del Estado en su nueva relación con los pueblos indígenas son:
1. Pluralismo. El trato entre los pueblos y culturas que forman la sociedad mexicana ha de basarse en el respeto
a sus diferencias, bajo el supuesto de su igualdad fundamental. Como consecuencia, ha de ser política del Estado
normar su propia acción y fomentar en la sociedad una orientación pluralista, que combata activamente toda
forma de discriminación y corrija las desigualdades económicas y sociales. Igualmente, será necesario avanzar
hacia la conformación de un orden jurídico nutrido por la pluriculturalidad, que refleje el diálogo intercultural,
con normas comunes para todos los mexicanos y respeto a los sistemas normativos internos de los pueblos
indígenas. El reconocimiento y promoción de la naturaleza pluricultural de la nación significa que, con el propósito
de fortalecer la cultura de la diversidad y la tolerancia en un marco de unidad nacional, la acción del Estado y
sus instituciones debe realizarse sin haber distinciones entre indígenas y no indígenas o ante cualquier opción
sociocultural colectiva. El desarrollo de la nación debe sustentarse en la pluralidad, entendida como convivencia
pacífica, productiva, respetuosa y equitativa de lo diverso.
2. Sustentabilidad. Es indispensable y urgente asegurar la perduración de la naturaleza y la cultura en los territorios
que ocupan y utilizan de alguna manera los pueblos indígenas, según lo define el artículo 13.2. del Convenio 169
de la OIT. Respetando la diversidad cultural de los pueblos indígenas, las acciones de los niveles de gobierno y las
instituciones del Estado mexicano, deben considerar criterios de sustentabilidad. Las modalidades tradicionales
de aprovechamiento de los recursos naturales que ponen en práctica los pueblos y comunidades indígenas,
forman parte de sus estrategias de persistencia cultural y de nivel de vida. Se impulsará el reconocimiento, en
la legislación, del derecho de los pueblos y comunidades indígenas a recibir la indemnización correspondiente
cuando la explotación de los recursos naturales, que el Estado realice, ocasione daños en su hábitat que vulnere
su reproducción cultural. Para los casos en los que el daño ya se hubiere causado, y los pueblos demuestren
que las compensaciones otorgadas no permiten su reproducción cultural, se promoverá el establecimiento
de mecanismos de revisión que permitan que, de manera conjunta, el Estado y los afectados analicen el caso
concreto. En ambos casos, los mecanismos compensatorios buscarán asegurar el desarrollo sustentable de los
pueblos y comunidades indígenas. De común acuerdo con los pueblos indígenas, el Estado impulsará acciones
de rehabilitación de esos territorios, según lo define el artículo 13.2. del Convenio 169 de la OIT, y respaldará sus
iniciativas para crear condiciones que aseguren la sustentabilidad de sus prácticas de producción y de vida.
3. Integralidad. El Estado debe impulsar la acción integral y concurrente de las instituciones y niveles de gobierno
que inciden en la vida de los pueblos indígenas, evitando las prácticas parciales que fraccionen las políticas
públicas. Debe, asimismo, propiciar el manejo honesto y transparente de los recursos públicos destinados al
desarrollo de los pueblos indígenas, a través de una mayor participación indígena en la toma de decisiones y en la
contraloría social del gasto público.
4. Participación. El Estado debe favorecer que la acción institucional impulse la participación de los pueblos y
comunidades indígenas, y respete sus formas de organización interna, para alcanzar el propósito de fortalecer su
capacidad de ser los actores decisivos de su propio desarrollo. Debe promover, en colaboración con las expresiones
organizativas de los pueblos indígenas, que estos vigoricen sus capacidades de decisión y gestión. Y debe asegurar
la adecuada corresponsabilidad del gobierno y de los pueblos indígenas en la concepción, planeación, ejecución
y evaluación de acciones que actúan sobre los indígenas. Puesto que las políticas en las áreas indígenas no
sólo deben ser concebidas con los propios pueblos, sino implementadas con ellos, las actuales instituciones
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indigenistas y de desarrollo social que operan en ellas deben ser transformadas en otras que conciban y operen
conjunta y concertadamente con el Estado los propios pueblos indígenas.
5. Libre determinación. El Estado respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas, en
cada uno de los ámbitos y niveles en que harán valer y practicarán su autonomía diferenciada, sin menoscabo
de la soberanía nacional y dentro del nuevo marco normativo para los pueblos indígenas. Esto implica respetar
sus identidades, culturas y formas de organización social. Respetará, asimismo, las capacidades de los pueblos
y comunidades indígenas para determinar sus propios desarrollos. Y en tanto se respeten el interés nacional y
público, los distintos niveles de gobierno e instituciones del Estado mexicano no intervendrán unilateralmente en
los asuntos y decisiones de los pueblos y comunidades indígenas, en sus organizaciones y formas de representación,
y en sus estrategias vigentes de aprovechamiento de los recursos naturales.
6. Consulta y acuerdo. Las políticas, leyes, programas y acciones públicas que tengan relación con los pueblos
indígenas serán consultadas con ellos. El Estado deberá impulsar la integridad y concurrencia de todas las
instituciones y niveles de gobierno que inciden en la vida de los pueblos indígenas, evitando las prácticas parciales
que fraccionen las políticas públicas. Para asegurar que su acción corresponda a las características diferenciadas de
los diversos pueblos indígenas, y evitar la imposición de políticas y programas uniformadores, deberá garantizarse
su participación en todas las fases de la acción pública, incluyendo su concepción, planeación y evaluación.
La nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado mexicano debe garantizar inclusión, diálogo
permanente y consensos para el desarrollo en todos sus aspectos. No serán, ni la unilateralidad ni la subestimación
sobre las capacidades indígenas para construir su futuro, las que definan las políticas del Estado. Todo lo contrario,
serán los indígenas quienes dentro del marco constitucional y en el ejercicio pleno de sus derechos, decidan los
medios y formas en que habrán de conducir sus propios procesos de transformación.
Compromisos
• Reconocer a los pueblos indígenas en la Constitución general. Resulta pertinente reconocer, como
demanda fundamental de los pueblos indígenas, su derecho a la autonomía, en tanto colectividades
con cultura diferente y con aptitud para decidir sus asuntos fundamentales en el marco del Estado
Nacional.
• Se debe buscar el reconocimiento, en el sistema jurídico mexicano, federal y estatal, del derecho de
los pueblos indígenas al uso sostenible y a todos los beneficios derivados del uso y aprovechamiento
de los recursos naturales de los territorios que ocupan o utilizan de alguna manera para que, en un
marco de desarrollo global, se supere el atraso económico y el aislamiento, lo que implica también un
aumento y reorientación del gasto social.
• Garantizar la satisfacción de necesidades básicas. El Estado debe impulsar mecanismos para garantizar
a los pueblos indígenas condiciones que les permitan ocuparse de su alimentación, salud y vivienda, en
forma satisfactoria, y por lo menos a un nivel de bienestar adecuado. La política social debe impulsar
programas prioritarios para que la población infantil de los pueblos indígenas mejore sus niveles de
salud y alimentación, y de apoyo, en un plan igualitario, la capacitación de las mujeres, ampliando su
participación, en la organización y el desarrollo de la familia y la comunidad. Debe darse prioridad a
la intervención de la mujer indígena en las decisiones sobre sus proyectos de desarrollo económico,
político, social y cultural.
• Impulsar la producción y el empleo. El Estado debe impulsar la base económica de los pueblos
indígenas con estrategias específicas de desarrollo acordadas con ellos, que aprovechen sus
potencialidades humanas, mediante actividades industriales y agroindustriales que cubran sus
necesidades y produzcan excedentes para los mercados; que coadyuven a generar empleo a través de
procesos productivos que incrementen el valor agregado de sus recursos; y que mejoren la dotación
de servicios básicos de las comunidades y su entorno regional. Los programas de desarrollo rural
de las comunidades indígenas se sustentarán en procesos de planeación en los que el papel de sus
representantes será central desde el diseño hasta la ejecución. Son las propias comunidades y pueblos
indígenas quienes deben determinar sus proyectos y programas de desarrollo. Históricamente, los
modelos de desarrollo no han tomado en cuenta los sistemas productivos de los pueblos indígenas.
En consecuencia, debe fomentarse el aprovechamiento de sus potencialidades.
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• Garantizar acceso pleno a la justicia. Se promoverá la formación de traductores y peritos así como
una defensoría especializada en derechos de los pueblos indígenas.
• Promover las manifestaciones culturales de los pueblos indígenas. El Estado debe impulsar políticas
culturales nacionales y locales de reconocimiento y ampliación de los espacios de los pueblos
indígenas para la producción, recreación y difusión de sus culturas; de promoción y coordinación de
las actividades e instituciones dedicadas al desarrollo de las culturas indígenas, con la participación
activa de los pueblos indígenas; y de incorporación del conocimiento de las diversas prácticas
culturales en los planes y programas de estudio de las instituciones educativas públicas y privadas. El
conocimiento de las culturas indígenas es enriquecimiento nacional y un paso necesario para eliminar
incomprensiones y discriminaciones hacia los indígenas.
• Asegurar educación y capacitación. El Estado debe asegurar a los indígenas una educación que
respete y aproveche sus saberes, tradiciones y formas de organización. Con procesos de educación
integral en las comunidades que les amplíen su acceso a la cultura, la ciencia y la tecnología;
educación profesional que mejore sus perspectivas de desarrollo; capacitación y asistencia técnica
que mejore los procesos productivos y calidad de sus bienes; y capacitación para la organización que
eleve la capacidad de gestión de las comunidades. El Estado deberá respetar el quehacer educativo
de los pueblos indígenas dentro de su propio espacio cultural. La educación que imparta el Estado
debe ser intercultural. Se impulsará la integración de redes educativas regionales que ofrezcan a las
comunidades la posibilidad de acceder a los distintos niveles de educación.
• Proteger a los indígenas migrantes. El Estado debe impulsar políticas sociales específicas para proteger
a los indígenas migrantes, tanto en el territorio nacional como más allá de las fronteras, con acciones
interinstitucionales de apoyo al trabajo y educación de las mujeres, y de salud y educación de niños y
jóvenes, las que en las regiones rurales deberán estar coordinadas en las zonas de aportación y en las
de atracción de jornaleros agrícolas.
• Medios de comunicación. A fin de propiciar un diálogo intercultural desde el nivel comunitario hasta
el nacional, que permita una nueva y positiva relación entre los pueblos indígenas y entre éstos y el
resto de la sociedad, es indispensable dotar a estos pueblos de sus propios medios de comunicación,
los cuales son también instrumentos claves para el desarrollo de sus culturas. Por tanto, se propondrá
a las instancias nacionales respectivas, la elaboración de una nueva ley de comunicación que permita
a los pueblos indígenas adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación. Los
gobiernos Federal y Estatal promoverán que los medios de comunicación indigenistas se conviertan en
medios de comunicación indígena, a demanda de las comunidades y pueblos indígenas. El Gobierno
Federal recomendará a las instancias respectivas que las 17 radiodifusoras que pertenecieron al INI,
sean entregadas a las comunidades indígenas de sus respectivas regiones, con la transferencia de
permisos, infraestructura y recursos, cuando exista solicitud expresa de las comunidades indígenas en
este sentido.
• Puesto que las políticas en las áreas indígenas no sólo deben ser concebidas con los propios pueblos,
sino implementadas con ellos, las actuales instituciones indigenistas y de desarrollo social que operan
en ellas deben ser transformadas en otras que conciban y operen conjunta y concertadamente con el
Estado los propios pueblos indígenas.
Acciones Inmediatas
Cada uno de los compromisos arriba enunciados requieren de respuestas, y programas específicos en los que se
aplicarán los siguientes criterios:
1.- Un eje articulador será el cumplimiento de los Acuerdos de San Andrés y la generación de condiciones
para que se restablezca el diálogo con el EZLN en Chiapas. Se enviará una iniciativa al Congreso de la Unión
a partir de la de Cocopa la cual derogará la contrarreforma indígena del 2001.
2.- Se abordará la política hacia los pueblos indígenas de manera integral tanto en lo relativo a los
hombres y mujeres indígenas como a la situación que guardan sus pueblos y comunidades; todo ello con
la participación directa de los involucrados. Los programas de combate a la pobreza serán definidos y
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dirigidos directamente por los pueblos indígenas, respetando su autonomía en las modalidades que ellos
definan.
3.- Se promoverá en la reforma fiscal la modificación del ramo 33 dirigido a municipios para que en las
regiones indígenas baje el recurso a comunidades de manera obligada.
4.- Los proyectos transnacionales en regiones indígenas, particularmente en materia de biodiversidad y
ecoturismo requerirán el libre consentimiento de los pueblos involucrados.
5.- Se suspenderá el programa PROCEDE y PROCECOM y se buscará una regulación alterna para los casos
en que libremente soliciten la certificación de tierras.
ANEXOS
» Acuerdos de San Andrés.
» Datos sobre la población indígena en México.
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Compromiso 2
Estableceremos como se hizo en el Distrito Federal, el derecho a la pensión alimentaria para todos los
adultos mayores de 70 años.
La Pensión Alimentaria Hacia la Seguridad Económica de los Ciudadanos Mayores de 70 Años
Garantizar la supervivencia y el cuidado de las personas que no están en condiciones de trabajar por su avanzada
edad ha sido uno de los cometidos más importantes de los sistemas públicos de protección social pública desde el
siglo XIX. Es más, en algunos países los primeros beneficios sociales otorgados a los ciudadanos fueron la pensión
de vejez. En México la pensión por vejez fue incluida desde un inicio en los distintos esquemas de seguridad social
para los trabajadores del Estado y del sector privado.
Todos los países desarrollados cuentan con sistemas de pensiones, estructurados de distintas maneras, que
garanticen por lo menos una pensión básica a los adultos mayores. Asimismo siete países de América Latina cuentan
con una pensión no-contributiva para los adultos mayores. Y desde luego el Gobierno del Distrito Federal.
Nuestra Contradictoria Transición Demográfica
Actualmente la cuestión de la seguridad económica de las y los adultos mayores se está convirtiendo en un
problema social de suma importancia en México no sólo por razones éticas y de solidaridad sino por un conjunto
complejo de causas. Es, de esta manera, un problema que concierne a un número creciente de personas; en 2000
había en el país 2.98 millones de personas con 70 años o más, para el año 2005 este número había crecido a 3.6
millones y en el año 2010 serán 4.4 millones, o sea en diez años habrá un incremento de 1.4 millones. A ello se
añade el hecho de que sólo una minoría recibe una pensión, por insuficiente que sea, del IMSS o el ISSSTE; sólo un
30 por ciento de los adultos mayores cuentan con una jubilación.
Las familias se encuentran, simultáneamente, con dificultades para atender a sus mayores por el vertiginoso
empobrecimiento que han sufrido; recordamos que más del 50 por ciento de los hogares mexicanos viven en la
pobreza. A esto se agrega que las mujeres, las cuidadoras de siempre, están incorporándose al trabajo fuera de la
casa por lo que les resulta materialmente imposible cumplir esta tarea. Este cambio estructural de la institución
‘familia’ hace emerger un vacío que el Estado no está cubriendo o siquiera proporcionado un mínimo de apoyo para
ayudar a las familias a solventar su situación. Para la mayoría de ellas las soluciones del mercado resultan además
inalcanzables en vista de sus bajos ingresos. Estamos así ante una triple ‘falla’ de las fuentes del bienestar social –la
familia, el Estado y el mercado— que redunda en la desprotección crítica de un grupo numeroso de ciudadanos.
Este diagnóstico es compartido por prácticamente todas las fuerzas políticas y por la ciudadanía. Empero la
explicación y el análisis que se hace de la situación difieren en varios aspectos. Generalmente se lea adscribe a la
llamada transición demográfica que implica, entre otras cosas, el envejecimiento de la población como resultado
del incremento en la esperanza de vida que aumentó en siete años entre 1980 y 2000; año en el cual fue de 75
años y llegará a 78 años en 2010. Sin embargo, la transición demográfica tiene otros aspectos que son igualmente
importantes. Así la tasa de natalidad se está reduciendo, o sea, hay menos nacimientos año con año. Esto significa
en números que la población menor de 15 años disminuirá en cuatro millones durante los próximos diez años
mientras que la población en edad productiva aumentará en cerca de 12 millones de personas.
Contrario a lo que se cree, la actual dinámica poblacional es, en principio, altamente favorable en términos
económicos y sociales ya que la población dependiente, o sea los menores de 15 años y mayores de 70 años,
constituye una parte decreciente de la población total como se observa en el siguiente cuadro.
Composición de la Población por Edad e Índice de Dependencia, México 2000 a 2030
Edad 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030
Población total 100,569,263 106,451,679 111,613,906 116,344,933 120,639,160 124,329,636 127,205,586

Menor de 15 33,557,864 31,982,832 29,719,784 28,028,698 27,269,731 26,717,442 25,912,420
15 a 69 64,030,839 70,845,495 77,493,216 82,988,255 86,863,941 89,510,157 91,102,139
70 y más 2,980,560 3,623,352 4,400,906 5,327,980 6,505,488 8,102,037 10,191,027
Indice dependencia1/ 1.75 1.99 2.27 2.49 2.57 2.57 2.52
Indice dependencia2/ 0.57 0.50 0.44 0.40 0.39 0.39 0.40
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1/ Proporción de persona en edad de trabajar por cada persona “dependiente”
2/ Proporción de personas “dependientes” por cada persona en edad de trabajar
Fuente: Proyecciones de población, CONAPO, 2005
En 2005 había 1.99 personas en edad productiva por cada persona dependiente, en 2010 habrá 2.27, en 2020
2.57 y en 2030 se estima que será 2.524 CONAPO 1999). Estos ‘índices de dependencia’ hablan de condiciones
óptimas para la construcción de instituciones de protección social dado que los potenciales contribuyentes a éstas
son muchos más que los que necesitan de sus beneficios. El problema de México no es, entonces, la ‘transición
demográfica’ sino el hecho de que la población en edad productiva, o sea los contribuyentes potenciales, no llegan
a cumplir plenamente su papel por la falta de empleo y por sus magros ingresos, que ambos son consustanciales
al modelo económico actual.
Estamos, de esta manera, ante un problema de orden estructural ya que todos los sistemas de protección
social, públicos, mixtos o privados, requieren de recursos financieros para operar y éstos sólo pueden ser aportados
por las y los ciudadanos, sea bajo la forma de impuestos, cuotas o primas. La verdad de las cosas, nunca admitida
por los promotores de la economía neoliberal, es que su modelo económico excluye la posibilidad de garantizar
la seguridad económica de todos los adultos mayores, hoy y en el futuro. Esta aseveración se fundamenta en la
experiencia nacional e internacional que coincide en demostrar que, aún en condiciones de crecimiento económico
rápido, persiste la incapacidad de este tipo de economía de crear suficiente empleo o, alternativamente, genera
empleo mal remunerado y sin prestaciones sociales (Castel 1997; CEPAL 1996; Navarro 1998).
Hecha esta constatación, es preciso añadir que la manera de abordar el problema de la protección social de
cara a las nuevas relaciones internacionales no ha sido homogénea como frecuentemente se supone. La política
nacional cuenta aún en un mundo globalizado (Hirst y Thompson 1996; Esping-Andersen 1999), o dicho de otro
modo, el Estado nacional ‘despojado de poder’ es un mito que no resiste un examen objetivo de los procesos
realmente existentes en los países concretos (Pierson 1997; Weiss 1998). Cuentan, y mucho, las políticas que el
Estado promueve tanto en el terreno económico como en el social. Incluso organismos como el Banco Mundial
(1997) y el Banco Interamericano de Desarrollo (Inter-American Development Bank 1996), anteriormente tan
partidarios de la doctrina neoliberal y su Estado Mínimo, están empezando a reivindicar el papel del Estado
como actor insustituible en los procesos de desarrollo social y económico en un tardío reconocimiento de la
inoperancia del mercado como organizador único de la sociedad.
El problema principal respecto a la protección social de los adultos mayores en México es, sin duda, la
restringida cobertura de los sistemas de pensiones y su dependencia de la relación laboral formal. A ello se añade
la ausencia de programas orientadas a proveer servicios de cuidado y apoyo a esta parte de la población. En este
sentido la sociedad mexicana no ha asumido una nueva realidad que requiere de soluciones colectivas y públicas.
Ni las familias ni el mercado pueden enfrentar exitosamente la creación de condiciones seguras y dignas que
permitan a los adultos mayores disfrutar de sus últimos años de vida.
La reforma del IMSS de 1995 no atacó el problema social que un sistema de pensiones debería resolver. Es
así porque no hay ningún mecanismo para ampliar la cobertura poblacional de jubilación. Antes al contrario,
los nuevos requisitos de cotización para jubilarse y mantener el derecho a los servicios médicos hacen suponer
que una proporción menor de los adultos mayores contarán con estos beneficios y servicios. Tampoco da una
respuesta específica al problema del cuidado y apoyo a la creciente población anciana, mostrando una ceguera
total ante una nueva realidad.
El Estado ha intervenido enérgicamente para establecer un nuevo campo de negocios privados, imponiendo una
nueva legislación y comprometiendo múltiples subsidios. Sin embargo, rehuye su responsabilidad ante un problema
que concierne directa o indirectamente a la gran mayoría de la población. Al actuar de esta manera contraviene
valores sociales y éticos arraigados en la sociedad. En la cultura mexicana se respeta a los mayores y, a reserva de
que se demuestra lo contrario, no se considera éticamente aceptable dejar a ellos en la miseria y el abandono.
La Alternativa: Soluciones Públicas a Problemas Sociales
Ante este panorama complejo cabe preguntar ¿existe otra alternativa o estamos obligados a aceptar, en nombre
del pragmatismo realista, la tragedia de millones y millones de ciudadanos y ciudadanas? La respuesta es no. Hay
otros caminos y son transitables. Son utopías perfectamente factibles, fieles a nuestros valores y compatibles
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con nuestro anhelo ético. Es más, el conocimiento científico y la experiencia acumulada aconsejan buscar en otra
dirección, siempre y cuando el propósito sea resolver la problemática social de las y los adultos mayores y no,
como ocurre actualmente, ampliar los negocios privados de los grupos financieros.
Es impostergable abrir el debate sobre estas alternativas no sólo por la urgencia de palear la penuria de los
viejos hoy, sino también porque el correr del tiempo fortalece a los dueños del nuevo sistema y debilita a la
sociedad frente a ellos.
La razón por sostener que los grandes problemas sociales no se resuelven por el mercado no una profesión
de fe, sino basada en un enorme cúmulo de evidencias empíricas sobre niveles de pobreza, acceso a los servicios,
acceso a los beneficios, etcétera (Esping-Andersen 1999; Navarro 1997; Rothstein 1994; Vergara 1997). Hay una
amplísima literatura científica que demuestra que las políticas universalistas instrumentadas por instituciones
públicas tienen una eficacia social mucho mayor que las políticas de mercado complementadas por políticas
selectivas de asistencia social. Pero no sólo son más eficaces en términos del cumplimiento de los propósitos de
bienestar social sino son al mismo tiempo más eficientes en términos económicos. El ejemplo más célebre de los
magros resultados sociales y los altos costos de las políticas sociales (neo)liberales son los EUA que tienen los
porcentajes más altos de pobreza entre los países desarrollados con 19 por ciento contra 6.7 por ciento en Suecia;
dato que se reproduce respecto a los adultos mayores con 19.6 contra 6.4 por ciento en Suecia (Navarro 1998;
Esping-Andersen 1999). Parte de esta diferencia se explica por las características del sistema de pensiones ya que
en Suecia el 78 por ciento de los ingresos de los mayores de 65 proviene de la seguridad social pública contra 37.5
por ciento en los EUA (Esping-Andersen 1990).
Si el principal problema que enfrentamos es la desprotección social de la mayoría de los adultos mayores, la
solución no puede ser otra que la extensión de los beneficios a todo este grupo. Es decir, tenemos que plantear
como punto de llegada el derecho ciudadano a una pensión universal. Para sorpresa de muchos sería posible
hacerlo hoy sin alterar mayormente las finanzas públicas. El costo para la nación de pagarles a todos los y las
ciudadanos mayores de 65 años una pensión de un salario mínimo sería el 1.16 por ciento del PIB anualmente, o
sea, aproximadamente lo que en la actualidad los ciudadanos estamos pagando como “costo de transición” de la
privatización del actual sistema de pensiones del IMSS. Si se decidiera dar una pensión de medio salario mínimo
a los mayores de 70 años el costo sería el 0.38 por ciento del PIB. Para no alterar estos porcentajes respecto a
producto nacional se necesitaría crecer alrededor del 4 por ciento anualmente lo que es razonable.
Estos cálculos sirven para ejemplificar que no estamos ante una alternativa posible, la actual, y otras
imposibles como sería la pensión universal ciudadana sino que la opción depende de cuales son las prioridades.
Si se considera que las finanzas del país aguantan el ‘costo de transición’ también soportarían la alternativa de la
pensión universal. Lo realmente asombroso es que hay un abismo de eficacia social entre una y otra alternativa
gastando lo mismo. El actual sistema de pensiones permitirá, en el mejor de los casos, asegurar una pensión de
aproximadamente un salario mínimo a una cuarta parte de los adultos mayores mientras que la pensión universal
lo garantizaría a todos. Por otra parte resulta claro que estamos hablando de porcentajes del PIB que cabrían
perfectamente dentro de los márgenes de posibilidad de un país con el desarrollo de México.
El Banco Mundial en su Informe de 1994, Envejecimiento sin Crisis. Políticas para la Protección de los Ancianos
y la Promoción del Crecimiento, plantea que un sistema integral de pensiones debe contar con dos o tres pilares.
El primero, considerado indispensable, es justamente una pensión básica universal pagado con recursos fiscales. El
segundo es la pensión contributiva, con pago bipartita o tripartita, y cuyo monto es proporcional al pago realizado.
Es decir, corresponde a la jubilación del IMSS o el ISSSTE en el caso de México. El tercer pilar que propone el
Banco Mundial es el seguro privado de jubilación que existe en algunos países pero que no es indispensable para
garantizar la seguridad económica de los mayores.
Es en este contexto que se debe analizar la propuesta de la Pensión Alimentaria de los ciudadanos mayores
de 70 años, un nuevo derecho social que ya se ha creado en el Distrito Federal.
La Pensión Alimentaria en el Distrito Federal: un Nuevo Derecho Social
El Programa de Apoyo Alimentario para los Adultos Mayores de 70 años Residentes en el Distrito Federal fue el
primer nuevo programa social masivo instrumentado por el gobierno de la capital. A finales de febrero de 2001
se entregó este beneficio a 150,000 personas residentes en las zonas de alta y muy alta marginación y en octubre
de 2002 tenía una cobertura universal que se va manteniendo con la inscripción de nuevos beneficiarios mes
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con mes. A finales de 2005 serán 385,000 adultos mayores que los cuentan con la pensión. La pensión universal
alimentaria fue elevada a rango de Ley en noviembre de 2003 cuyo texto se puede leer en el recuadro. Con ello se
creó un nuevo derecho social en la ciudad en cuanto es un derecho de los ciudadanos y una obligación del Estado.
Con ello se amplió la ciudadanía social, que es un elemento constitutivo de la democracia.
Ley que Establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para los Adultos Mayores de Setenta Años, Residentes
en el Distrito Federal
Artículo 1.
Los adultos mayores de setenta años, residentes en el Distrito Federal tiene derecho a recibir una pensión
diaria no menor a la mitad del salario mínimo vigente en el Distrito Federal.
Artículo 2.
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal deberá incluir en el proyecto de Presupuesto de Egresos del Distrito
Federal, la asignación que garantice, efectivamente, el derecho a la pensión alimentaria a todos los adultos
mayores de setenta años, residentes en el Distrito Federal.
Artículo 3.
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberá aprobar, en el Decreto de Presupuesto anual, el monto
suficiente para hacer efectivo el derecho a la pensión alimentaria.
Artículo 4.
La forma como se hará valer la pensión alimentaria, la verificación de la residencia, la elaboración y
actualización permanente del padrón de beneficiarios y demás requisitos y procedimientos necesarios para el
ejercicio del derecho establecido en esta Ley, se fijarán en el Reglamento correspondiente.
Artículo 5.
Los servidores públicos, responsables de la ejecución de esta Ley, que no cumplan con la obligación de actuar
con apego a los principios de igualdad e imparcialidad, incurrirán en falta grave y serán sancionados conforme a
los ordenamientos legales aplicables.
(Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de noviembre, 2003).
El monto de la pensión es de medio salario mínimo que corresponde al costo de la alimentación de una
persona y se ajusta anualmente con la inflación. Esta cantidad se deposita mensualmente en una tarjeta de débito
con el cual se puede adquirir productos en las principales tiendas de autoservicios en el Distrito Federal.
Es de resaltar que es un beneficio que sólo puede ser solicitado por el adulto mayor o un pariente cercano
con autorización del el o ella. Los únicos requisitos para acceder a la pensión son residir en el Distrito Federal y
tener 70 años o más. Cumplidos estos requisitos es una obligación del servidor público autorizarla (ver texto de
la ley). Estos procedimientos han permitido combatir las prácticas clientelares que son un obstáculo a la equidad
y justicia.
El impacto social, económico y sobre la autoestima ha sido muy importante según las encuestas de percepción
que se levantan cada año. Ha beneficiado particularmente a las mujeres (el 65 por ciento de los beneficiarios); ha
mejorado la alimentación e incrementado la variadad de productos adqueridos; ha creado mayor seguridad en los
adultos mayores; les ha permitido ayudar a su familia y; les ha permitido recuperar su autoestima.
Esto significa que se han logrado los objetivos que dieron origen a la pensión: dar un reconocimiento de la
sociedad a su papel en la construcción del país; asumir como gobierno la obligación de velar por el bienestar
psico-social de los ancianos; incrementar su ingreso y; lograr que los últimos años de su vida sean más tranquilos
y felices.
Las Características de la Pensión Universal Alimentaria
El actual debate sobre las pensiones es bastante confuso porque no se ha distinguido entre la pensión no-
contributiva (la pensión universal alimentaria) y la pensión contributiva (la del IMSS o el ISSSTE).
Respecto a la primera debe subrayarse que tiene como característica básica que se paga con recursos fiscales.
Es, por tanto, distinta a una pensión contributiva ya que su sustentabilidad financiera depende de los ingresos
18
del gobierno y no requiere de un equilibrio entre los ingresos por contribuciones y los egresos por el pago de
las pensiones. Esto quiere decir que no se requiere acumular reservas actuariales para cubrir los compromisos a
futuro, conocidos como pasivo laboral, como es el caso, por ejemplo, de la pensión pagada por el ISSSTE o del
IMSS antes de la reforma de 1995.
El costo de la pensión alimentaria para el erario público es, por tanto, función directa del crecimiento de
la población beneficiada (en el caso que nos ocupa los mexicanos de 70 o más años) y del comportamiento, en
nuestro caso, del salario mínimo. Su sustentabilidad se visualiza mediante la contrastación de la cantidad requerida
para la pensión con los ingresos estimados del gobierno, que a su vez dependen de la capacidad recaudatoria de
éste y su política de ingresos-egresos y la eficiencia de su política de gasto. Por ello, los “cálculos actuariales”
para determinar el monto del “pasivo laboral” que generaría la pensión alimentaria universal carecen de cualquier
sustento lógico o técnico-científico.
Es en este contexto que adquiere gran importancia la evolución de los Indices de Dependencia expuestos
en el cuadro arriba ya que demuestran que México tienen un “bono demográfico” muy considerable durante las
próximas décadas y puede sustentar el costo de una pensión universal. Es decir, su sustentabilidad no depende
de las “reservas actuariales acumuladas” sino de la evolución de los ingresos fiscales y su administración que a su
vez depende del crecimiento económico, la amplitud de la base fiscal (contribuyentes morales y físicas), del nivel
salarial y de las ganancias, de la eficiencia del sistema recaudatorio, las prioridades de gasto, entre otros. Cualquier
proyección sobre la sustentabilidad de la pensión debe, por tanto, incluir por lo menos estas variables. Salta la
vista que la intención de hacer estas proyecciones para los próximos 50 años come es la práctica actuarial tiene
un margen de incertidumbre muy grande.
En este contexto cabe señalar que el actual gobierno del DF ha demostrado una capacidad recaudatoria
creciente, debido al combate a la corrupción y a la voluntad ciudadana de cumplir sus obligaciones como
contribuyentes, así como la eficiencia en el gasto mediante las medidas de austeridad republicana y combate
a la corrupción. Es decir, es doblemente falso que el GDF haya pagado la pensión alimentaria incrementando
el endeudamiento. Primero porque todo el presupuesto ha salido del Programa de Austeridad Republicana y
segundo porque su endeudamiento ha sido decreciente año con año.
La Pensión Alimentaria en el Proyecto Alternativo de Nación
La pensión alimentaria corresponde a una nueva concepción sobre cómo generar el bienestar que se combina
con una política activa de generación de empleo y protección e incremento del ingreso. Va acompañado de una
política social de reconstrucción de las instituciones públicas de protección social basada en el diagnóstico sobre
cuales son hoy y en el futuro mediato los principales riesgos sociales que enfrentan los grupos mayoritarios de la
población.
Cualquier combate contra la desigualdad e iniquidad en las condiciones de México pasa por convertir en
prioridad de la nación la solución de los grandes problemas sociales. Este es, en el sentido más preciso, el interés
general de la sociedad por encima de la multitud de intereses particulares. Una de las diferencias básicas entre uno
y otro proyecto de nación es precisamente los criterios para establecer las prioridades nacionales. Vale enfatizar
que es falso que la política social es sólo un asunto pragmático y técnico como sostienen los tecnócratas. Por el
contrario, su perfil es una definición sustantiva de cualquier proyecto político va mucho más allá de la aplicación
eficiencia de los recursos.
El derecho a la pensión alimentaria significa que todo ciudadano y ciudadana inicialmente de los 70 años,
recibirá una pensión de medio salario mínimo haya o no hecho aportaciones a un fondo de pensiones. La idea que
sustenta esta política es que, con poquísimas excepciones, toda la gente, hombres y mujeres, han contribuido a
la sociedad independientemente de haber tenido una relación laboral formal. El mejor ejemplo son las mujeres
que con su trabajo garantizan tareas indispensables de reproducción social sin costo alguno para la sociedad. Es
entonces de justicia elemental que la sociedad les proporcione una seguridad económica durante su vejez. Otro
ejemplo importante son los campesinos y jornaleros que, por cuestiones ajenas a ellos, no están cubiertos por el
seguro social pero no pueden considerarse, en absoluto, un grupo ocioso o improductivo.
Este derecho adquiere mayor peso en las condiciones actuales del mercado de trabajo ya que es previsible
que una proporción importante de la población económicamente activa sea excluida de la posibilidad de tener un
empleo estable con seguro social como prestación laboral. En este caso no es social y éticamente admisible que
19
los costos de los problemas estructurales de la economía sean pagados por los individuos que son las víctimas de
esta situación. Es, por otra parte, un hecho que todos pagamos impuestos, aunque sólo sea a través del IVA y que
a todos los mexicanos les corresponde una parte de los impuestos sobre bienes nacionales como es, por ejemplo,
el petróleo. Es entonces necesario desligar los beneficios sociales de la relación laboral y tomar el presente como
la ocasión para universalizar el acceso a la pensión.
La Instrumentación de la Pensión Alimentaria Universal
Las características de la pensión alimentaria nacional son las mismas de la del Distrito Federal: medio salario
mínimo indexado a la inflación con el único requisito de tener 70 años o más. Como el resto de los programas
sociales tendría como primera prioridad las zonas clasificadas como de alta o muy alta marginación pero su
universalización no irá más allá de tres años.
En vista de las condiciones distintas del territorio nacional se va a trabajar con una clasificación de:
• Zonas urbanas
• Zonas semiurbanas
• Zonas rurales
Para las zonas urbanas y semiurbanas se propone un esquema similar al utilizado en la ciudad de México, es
decir, otorgar la pensión por medio de una tarjeta electrónica y negociar con la empresa o empresas responsables
una mayor apertura de aceptación del plástico, de tal manera que se reciba en otros establecimientos y no
únicamente en tiendas de autoservicio. Para las zonas rurales se propone la entrega de vales que se puedan canjear
en establecimientos locales.
Para la promoción e inscripción al programa hay que precisar cuales son las instancias públicas más adecuadas,
con personal de campo y de acceso más fácil para la gente (p.e. INAPAM, centros DIF o planteles de educación
básica o oficinas municipales).
En el momento de la inscripción el solicitante tendrá que presentar original y copia de acta de nacimiento,
o fe de bautismo, o credencial de elector, o cualquier otro documento que certifique su edad. Además original y
copia de comprobante de domicilio. Como en el caso del D.F. se establecerán los casos que pueden ser exentos
de estos requisitos.
Se validará los listados de solicitudes e inscribir a los solicitantes en un padrón y de acuerdo con el presupuesto
se irán entregando mensualmente las tarjetas o vales.
En el caso de las zonas rurales los vales se enviarían posfechados (para protección) a la instancia responsable
para ser entregados a los adultos mayores o a los representantes que hayan nombrado voluntariamente ellos.
20
Compromiso 3
Otorgaremos becas a todos los discapacitados pobres.
Programa de Apoyo Económico a Personas con Discapacidad
La Atención a las Personas con Discapacidad
En México y en el mundo, en un principio, las personas con discapacidad fueron objeto de una marginación
manifestada a través de la exclusión pasiva, ya sea por internamiento en su hogar, asilos u hospitales, o bien
mediante el abandono de la responsabilidad sobre estas personas.
De hecho la atención a las personas con discapacidad se centraba en el tratamiento médico de la disfunción
física que presentaban, considerando su adaptación a las diferentes situaciones, de ahí que los modelos de
atención se enfocaran hacia una rehabilitación física estableciendo centros que fomentaban las terapias corporales
o mentales como principal eje de su acción.
En este caso el médico es el encargado de dictaminar las acciones que deberían de aplicarse a las personas
con discapacidad y sus familias, buscando la cura corporal o biológica.
Con este enfoque se crearon los centros de rehabilitación y educación especial, establecidos en el país.
Después, la discapacidad empezó a ser entendida bajo la política de la rehabilitación, centrada en estudiar las
deficiencias y dificultades de este grupo de población, otorgándoles el papel de pacientes.
Particularmente, a partir de la década de los setenta, se incrementan los esfuerzos internacionales en la
materia.
En 1971 la Organización de las Naciones Unidas (ONU) difunde la Declaración de los Derechos del Retrasado
Mental y en 1975 la Declaración de los Derechos de los Impedidos, resaltando la importancia de que las personas
con discapacidad tuvieran acceso a la atención médica, educación, capacitación y empleo.
En 1980, la Organización Mundial de la Salud (OMS), a través del Centro de Clasificación de Enfermedades de
París, publica la Clasificación Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías.
En ese mismo año, se celebró la 14ª Conferencia Mundial de Rehabilitación Internacional, que publica la Carta
para los años 80, adoptando los conceptos de la clasificación de la OMS.
En 1981, la ONU consideró el Año Internacional para las Personas con Discapacidad y en 1983 publica el
Programa de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad.
De 1983 a 1992, la ONU declaró la Década de las Naciones Unidas para las personas con discapacidad.
En 1983, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), emitió el Convenio 159 sobre Readaptación Profesional
y el empleo de Personas Inválidas, en el que establece un acuerdo internacional que define la política destinada a
asegurar que existan medidas adecuadas de readaptación profesional.
El avance en la concepción de la discapacidad a nivel internacional, ha permitido que en México se produzcan
importantes cambios tanto a nivel jurídico como en la conceptualización de la presencia de la discapacidad,
buscando modelos alternativos que propicien una integración en el ámbito productivo y social.
Sin embargo la aplicación de estos modelos ha sido limitado a grupos y espacios privilegiados, sobre todo
en las grandes urbes y con un impacto reducido a cierto tipo de discapacidad y de la participación de grupos
organizados, sin lograr trascender hacia los sectores pobres y marginados. De hecho los Centros de Rehabilitación
y Educación Especial son utilizados para la generación de modelos de atención más que para atender la condición
de vulnerabilidad de las personas con discapacidad.
En la práctica se traduce en que las políticas de atención impulsadas hasta el momento, fomentan la atención
individualizada de la problemática de la discapacidad, sin incluir a todos los tipos de discapacidad y excluyendo
a quienes no cuentan con los recursos para acceder a los centros de rehabilitación, limitando también su
participación en centros educativos especiales y mucho menos en el ámbito laboral.
21
La Discapacidad en México
Aspectos generales
En México el 1.8 % de la población total presenta una discapacidad, porcentaje que equivale a la presencia de
1,795,300 personas con discapacidad, de las cuales 52.6 % son hombres y 47.4 % son mujeres.
Este sector de la población habita en 1,561,993 hogares, que representa el 7 % de los reportados en el país. El
tipo de hogar de las personas con discapacidad es el siguiente:
uadro 1
TIPO DE HOGAR TOTAL DE HOGARES %
Nucleares 793,799 50.8%
Ampliados 631,668 40.4%
Compuestos 18,739 1.2%
Corresidentes 5,486 0.4%
Unipersonales 100,483 6.4%
No especificado 11,818 0.8%
Fuente: Las personas con discapacidad en México: una visión censal. INEGI. 2004
En los hogares donde viven las personas con discapacidad, habitan 7,136,285 personas. Resalta el hecho de
100,483 personas con discapacidad viviendo solos, (hogares unipersonales).
El fenómeno de la discapacidad hace referencia a una serie de deficiencias físicas, intelectuales y sensoriales
que limitan la capacidad del individuo para valerse por sí mismo y participar en la vida social y productiva.(1)
(1) Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad (resolución
aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas).
Aún cuando la clasificación de los tipos de discapacidad sigue siendo un asunto de debate, la más frecuente
incluye la siguiente tipología:
La discapacidad motriz, hace referencia a las alteraciones que limitan el movimiento de las extremidades
inferiores, superiores y tronco. La mental es la relacionada con alteraciones de personalidad y problemas de
aprendizaje. La visual es la carencia del sentido de la vista, la falta de agudeza visual o pérdida de alguno de
los lóbulos oculares. La auditiva, disminución de la capacidad de escuchar de uno o de ambos oídos o la no
percepción de sonido. La del lenguaje la disminución para la estructuración adecuada del lenguaje o la ineficiencia
para la emisión de palabras y la ausencia total de la capacidad de lenguaje verbal.
En México, los tipos de discapacidad presentan la siguiente distribución
Cuadro 2
TIPO DE LA DISCAPACIDAD %
Motriz 45.3
Visual 26.0
Mental 16.1
Auditiva 15.7
Del Lenguaje 4.9
La discapacidad es un fenómeno multifactorial en donde se identifican aspectos genéticos, complicaciones

perinatales, enfermedades crónico - degenerativas, accidentes, adicciones, desnutrición, carencia de servicios de
salud, entre otras.
22
En el país, el origen de la discapacidad señalado es el siguiente:

Cuadro 3
CAUSAS DE DISCAPACIDAD %
Enfermedad 31.6
Edad Avanzada 22.7
Nacimiento 19.4
Accidente 17.7
Resalta la presencia de la discapacidad por enfermedad, es decir, 567,315 personas adquirieron algún tipo
de discapacidad generada por deficiencias en el diagnóstico, atención inadecuada o falta de oportunidad en
la detección, lo que está relacionado directamente con la insuficiente cobertura de los servicios médicos y de
acciones de prevención y cuidado de la salud.
En términos porcentuales, el 72.6 % de la población con discapacidad vive en localidades urbanas, sin embargo,
la prevalencia de la discapacidad es un poco mayor en localidades rurales 2.7% contra el 2.2 %.
Por entidad federativa, el Estado de México cuenta con la mayor concentración porcentual, seguido del DF y
Jalisco, estados que concentran el 27.1% de la población con discapacidad, mientras que por tasa de prevalencia,
Yucatán reporta la más alta: 2.9 por cada 100 habitantes, seguido de Colima y Zacatecas, con el 5.2% del total
nacional.
La distribución geográfica de la población con discapacidad es la siguiente:
Cuadro 4
LUGAR LUGAR
POBLACIÓN DISTRIBUCIÓN QUE TASA DE QUE
ENTIDAD
CON PORCENTUAL OCUPA PREVALENCIA OCUPA
EN EL EN EL
Aguascalientes 17,021 0.9% 27 1.8 23

Baja California 35,103 2.0% 21 1.4 29
Baja California Sur 6,835 0.4% 32 1.6 26
Campeche 15,778 0.9% 28 2.3 5
Coahuila de Zaragoza 46,558 2.6% 18 2.0 12
Colima 13,022 0.7% 29 2.4 2
Chiapas 49,823 2.8% 13 1.3 32
Chihuahua 56,187 3.1% 10 1.8 21
Distrito Federal 159,754 8.9% 2 1.9 20
Durango 32,052 1.8% 23 2.2 6
Guanajuato 88,103 4.9% 5 1.9 19
Guerrero 50,969 2.8% 12 1.7 24
Hidalgo 47,176 2.6% 17 2.1 9
Jalisco 138,308 7.7% 3 2.2 7
México 189,341 10.5% 1 1.4 28
Michoacán de Ocampo 85,165 4.7% 6 2.1 8
Morelos 30,195 1.7% 24 1.9 14
Nayarit 21,600 1.2% 26 2.3 4
23
Nuevo León 69,765 3.9% 8 1.8 22

Oaxaca 65,969 3.7% 9 1.9 15
Puebla 82,833 4.6% 7 1.6 25
Querétaro de Arteaga 22,165 1.2% 25 1.6 27
Quintana Roo 12,186 0.7% 31 1.4 30
San Luis Potosí 48,190 2.7% 15 2.1 10
Sinaloa 48,370 2.7% 14 1.9 16
Sonora 42,022 2.3% 19 1.9 18
Tabasco 38,558 2.1% 20 2.0 11
Tamaulipas 52,484 2.9% 11 1.9 17
Tlaxcala 12,498 0.7% 30 1.3 31
Veracruz de Ignacio de
la Llave 137,267 7.6% 4 2.0 13
Yucatán 47,774 2.7% 16 2.9 1
Zacatecas 32,229 1.8% 22 2.4 3
Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda 2000.
La situación de las personas con discapacidad en México

Aunque se ha avanzado en el establecimiento de un marco jurídico normativo que protege y brinda garantías para
que las personas con discapacidad se incorporen a la vida social y productiva, aún existen una serie de limitantes
que les impiden acceder en igualdad de condiciones al ejercicio pleno de sus derechos sociales.
De hecho la situación de desigualdad de las personas con discapacidad se puede observar en las diferencias
detectadas en los indicadores específicos para este grupo de población y los nacionales en aspectos como los de
educación y trabajo:
Cuadro 5
PERSONAS CON PROMEDIO
INDICADOR
DISCAPACIDAD NACIONAL
Inasistencia a la escuela de los niños de 6 a 14 años. 37.1% 8.7 %.
Personas que nunca asistieron a la escuela. 24 % 3%
Niños de 8 a 14 años no saben leer ni escribir. 42.2 % 4.5 %
Población de 15 años o más analfabeta. 32.9 % 9.6 %
Población mayor de 15 años que no tiene ningún nivel de
35.5 % 10.2 %
instrucción.
Población de 15 a 29 años que asiste a la escuela. 15.5 % 24.7 %
Promedio de escolaridad de la población. 3.8 grados 7 grados
Participación económica de la población. 25 % 49.3 %
Población ocupada que no percibe ningún ingreso. 13.9 % 8.3 %
Este sector social se encuentra muy por debajo de los niveles alcanzados a nivel nacional en aspectos
asociados a la educación y al trabajo, condiciones que se identifican con la posibilidad de romper el círculo de
pobreza y marginación en que viven.
Las personas con discapacidad viven una situación de desigualdad y exclusión social, resultado no sólo de sus
limitantes físicas, mentales y sensoriales sino de procesos sociales de exclusión, confinamiento y abandono que
les impiden contar con la oportunidad de acceder a los niveles mínimos de bienestar.
24
Son alarmantes los indicadores que señalan que 37 niños de cada 100 con discapacidad no asisten a la escuela,
que la tercera parte de los mayores de 15 años son analfabetas o que solamente la cuarta parte de este sector
tiene una participación económica.
Profundizando en los indicadores sobre las características sociodemográficas de la población con discapacidad,
se detectan agudas diferencias, acorde al desarrollo alcanzado por las Entidades que conforman el país, puesto
que en casi todos los casos, la atención a la salud y la educación de las personas con discapacidad en los Estados
de Oaxaca, Guerrero y Chiapas, son inferiores al promedio nacional.
A manera de ejemplo se presenta el siguiente cuadro:
Cuadro 6
INDICADOR Personas con discapacidad
Nacional Máximo Mínimo
70.4 % 23.4
Población derechohabiente a servicios de salud. 44.9 %
Coahuila Oaxaca.
74.3 53.2
Asistencia a la escuela de los niños de 6 a 14 años. 62.9 %
Distrito Federal Oaxaca
35 % 50.3 %
Niños de 8 a 14 años que no saben leer ni escribir. 42.2 %
Coahuila Guerrero
22.3 % 50.3 %
Población de 15 años o más analfabeta. 32.9 %
Nuevo León Chiapas
Población mayor de 15 años que no tiene ningún nivel 19.3 % 53.2 %
35.5 %
de instrucción. Distrito Federal Guerrero
6.2 grados 2.3 grados
Promedio de escolaridad de la población. 3.8 grados
Distrito Federal Oaxaca
Como se puede observar, las diferencias regionales repercuten negativamente en las condiciones de vida
de las personas con discapacidad: mientras que en Coahuila 74.4 % son derechohabiente a servicios de salud, la
cobertura en Oaxaca sólo abarca al 23.4 %. Aún con referencia al promedio nacional, se observan una disminución
de 21.5 puntos porcentuales en el mismo indicador.
El modelo económico neoliberal ha profundizado las desigualdades regionales, siendo la población con
discapacidad uno de los sectores sociales en donde se ha polarizado significativamente la inequidad.
A la vez es pertinente señalar la carencia y desigual distribución de los servicios públicos: únicamente el 8 %
de las escuelas de educación inicial y básica recibe servicios de educación especial. Por Entidad la cobertura de
los servicios en las escuelas más alta es del 25 % y la más baja de menos del 5 % (2) .
(2) SEP. Programa nacional de fortalecimiento de la educación especial y de la integración educativa. 2002.
Los índices de marginación señalan a Oaxaca como el estado en donde se ubica el mayor número de
municipios con mayores niveles de marginación (3) :
(3) El índice de marginación corresponde al elaborado por el Consejo Nacional de Población, estimado con
base en los resultados del XII Censo de Población y Vivienda 2000.
Cuadro 7
Nivel de marginación
Total de
Clave Entidad
Muy alto Alto Medio municipios
01 Aguascalientes 0 0 3 3
04 Campeche 1 5 3 5
05 Coahuila de Zaragoza 0 0 6 6
06 Colima 0 0 2 2
07 Chiapas 44 65 6 115
08 Chihuahua 10 6 7 23
10 Durango 3 6 16 25
11 Guanajuato 1 10 19 30
12 Guerrero 30 37 5 72
13 Hidalgo 9 32 16 57
25
14 Jalisco 1 19 32 52
15 México 1 29 18 48
16 Michoacán de Ocampo 7 28 54 89
17 Morelos 1 3 16 20
18 Nayarit 0 2 8 10
19 Nuevo León 0 6 2 8
20 Oaxaca 182 276 76 534
21 Puebla 35 118 46 199
22 Querétaro de Arteaga 1 10 3 14
23 Quintana Roo 0 3 0 3
24 San Luis Potosí 6 34 11 51
25 Sinaloa 0 7 3 10
26 Sonora 0 4 8 12
27 Tabasco 0 4 10 14
28 Tamaulipas 0 14 12 26
29 Tlaxcala 0 4 17 21
30 Veracruz de Ignacio de la Llave 49 97 39 185
31 Yucatán 5 77 21 103
32 Zacatecas 0 10 27 37
TOTAL 386 906 486 1778
Chiapas, Guerrero y Oaxaca son los tres estados que presentan el más elevado índice de marginación en el
país, situación que afecta las condiciones de vida de las personas con discapacidad; la desventaja en que viven se
traduce en inequidad. A la situación de discapacidad en que se encuentra este grupo social, se le suma la carencia
de los bienes básicos: sin acceso a los servicios de salud, rehabilitación, educación y trabajo.
En el país, más de la mitad de los municipios (52.8 %) que conforman el territorio nacional, son considerados
como de muy alto y alto nivel de marginación (4). En ellos habitan 337,872 personas con discapacidad, es decir, el
19 % del total nacional.
(4) Estimaciones realizadas por el Consejo Nacional de Población.
Cuadro 8
Nivel de marginación Total de municipios Población con discapacidad
Muy alto 386 68,959
Alto 906 268,913
Medio 486 243,052
Bajo 417 294,262
Muy bajo 247 920,114
Total 2,442 1,795,300
Las condiciones de vida en estos municipios se caracterizan porque su población vive en analfabetismo, la
falta de estudios básicos, habitan una vivienda precaria y sin servicios tales como agua y energía eléctrica, existe
desempleo y bajos ingresos. En suma, han sido excluidos de los beneficios del desarrollo.
Estas condiciones afectan aún más a las personas con discapacidad que habitan en esos municipios: a su
limitante física, intelectual o sensorial se le suma la exclusión de los mínimos niveles de bienestar, colocándolos
en una situación de desventaja e inequidad social.
La atención a las personas con discapacidad en situación de pobreza y vulnerabilidad social requiere el
establecimiento de políticas que permitan la atención urgente y prioritaria de este sector.
26
Apoyar a quienes se encuentran en desventaja por su situación de discapacidad y por su situación de pobreza,
es un principio básico para el desarrollo de toda la sociedad, que deberá traducirse en una política social que
garantice la equiparación de condiciones para las personas con discapacidad, sobre todo, aquellas en situación de
pobreza y marginalidad.
La Experiencia de la Ciudad de México
Para revertir la situación de pobreza y vulnerabilidad de las personas con discapacidad, a partir del 1º de marzo
de 2001 se inició el Programa de Apoyo Económico a Personas con Discapacidad de la Ciudad de México, con una
cobertura inicial de 40,333 beneficiarios, dando prioridad a quienes habitan en unidades territoriales de muy alta,
alta y media marginación.
El programa entrega un apoyo económico mensual equivalente a la mitad del salario mínimo vigente con el
objetivo de “Contribuir a mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad y sus familias de escasos
recursos de zonas de media, alta y muy alta marginación del Distrito Federal, así como prevenir el confinamiento
y/o abandono de niñas, niños y jóvenes con discapacidad más vulnerables de la Ciudad de México”. (5)
(5) Acuerdo del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Lic. Andrés Manuel López Obrador, del 24 de enero de
2001.
El comportamiento del programa de 2001 a 2005 se muestra en el siguiente cuadro:
Cuadro 9
AÑO TOTAL DE BENEFICIARIOS INVERSIÓN
2001 40,333 241,998,000
2002 56,055 339,271,656
2003 63,630 487,358,104
2004 68,203 549,035,008
2005(6) 75,623 601,312,826
Total 2,218,975,594
(6) Meta establecida para el año 2005.

La cobertura anual y el porcentaje de atención de las personas con discapacidad de 0 a 69 años de edad, se
muestra en la gráfica siguiente:
Con el fin de determinar la utilización que los beneficiarios estaban haciendo del apoyo económico entregado, el
DIF-DF realizó una encuesta a 9,473 beneficiarios. Los resultados se observan en la gráfica siguiente:
27
Los resultados obtenidos señalan que 85.8 % destinan el apoyo económico a bienes de consumo básico:
alimentación, medicamentos, transporte y vestido. Para la atención directa a la discapacidad como la adquisición
de aparatos auxiliares, asistencia a escuelas de educación especial, la rehabilitación y para la capacitación laboral
13.3 %.
Los resultados obtenidos permiten concluir que el apoyo económico entregado a los beneficiarios en el
Distrito Federal ha contribuido a:
a) Frenar el empobrecimiento de las familias que tienen entre sus miembros a una persona con
discapacidad.
El programa apoya a 61,220 familias que tienen entre sus integrantes a personas con discapacidad. Con el
apoyo económico se ha incrementado el 50% de los ingresos a 49,000 familias.
Este apoyo está siendo utilizado para la adquisición de alimentos y vestido de las personas con discapacidad
en el 24.1 % y 16.7 % de los casos, respectivamente.
Derivado de esto la persona con discapacidad adquiere un papel de proveedor económico, pues ya puede
contribuir al gasto familiar.
b) Propiciar el inicio del proceso de integración social de las personas con discapacidad.
Poder trasladarse significa asistir con mayor regularidad a terapias físicas, ocupacionales o de lenguaje;
que podrán ir a una escuela, participar en actividades recreativas, culturales y deportivas, el 22.1 % de los
beneficiarios invierte su apoyo en transporte.
La posibilidad de contar con un soporte económico, les permite un desplazamiento que se traduce en una
mayor participación y salir del confinamiento.
c) Generar las condiciones para que las personas con discapacidad inicien el proceso de autosuficiencia.
Tal es el caso de las familias que destinan el apoyo económico en el tratamiento terapéutico de la
discapacidad, adquiriendo medicamentos (22.9 %) que requieren permanentemente y que no tienen
acceso a ellos por no formar +
La diferencia entre escuchar, ponerse de pie, mejorar la función de alguna extremidad o no, es el contar
con aparatos o auxiliares tales como sillas de ruedas, muletas, prótesis, auxiliar auditivo, andaderas o
aparatos ortopédicos en extremidades. El 5.9 % de los beneficiarios están cubriendo estos requerimientos
con el apoyo económico.
28
Algunas de las discapacidades como son la deficiencia mental, auditiva o visual requieren de procesos
educativos específicos que fomenten el desarrollo de su potencialidad. Contar con este tipo de educación
puede llegar a ser la diferencia en la calidad de vida que tengan las personas.
Cuadro 10
ASPECTO MEJOR NO MEJOR IGUAL
Alimentación. 87.9 1.2 8.8
Autoestima. 82.3 3.1 11.3
Tratamiento médico. 78.2 4.8 14.3
Aseo personal. 72.8 2.2 20.9
Desplazamiento. 70.1 5.8 19.0
Educación. 42.5 17.4 26.5
Cabe resaltar el aumento en la autoestima de la persona con discapacidad, situación que reconoce el 82.3 % de
los beneficiarios; esto se ha logrado porque el apoyo económico ha propiciado situaciones como las siguientes:
- Cambio de rol en el ámbito familiar, ya que se mitiga la imagen de carga para la familia.
- Cuenta con un respaldo que le da seguridad para realizar actividades por sí mismo, para la toma de decisiones
y para lograr un grado de autonomía.
En conclusión, el apoyo económico entregado a las personas con discapacidad ha permitido:
• Frenar el empobrecimiento de 61,220 familias que tienen un integrante con discapacidad, ya que el
apoyo representa un 50 % adicional para 49,000 de ellas y el 25 % para otras 7,000.
• Generar condiciones para que las personas con discapacidad inicien procesos de autosuficiencia e
integración y haya un aumento significativo de su autoestima.
• Que puedan atender la diversidad de la problemática que presentan que va desde la adquisición
de servicios básicos, la atención médica, la rehabilitación, la adquisición de auxiliares y aparatos
ortopédicos, recibir educación especial, o capacitación para el trabajo dando la oportunidad a los
beneficiarios y sus familias para que determinen la utilización de los recursos.
Programa para la Atención a las Personas con Discapacidad
Las políticas públicas instrumentadas por el Estado, deben sustentarse en estrategias que asuman como prioridad
la atención a los grupos sociales que se encuentran en situación de desventaja social, sólo de esta manera se
logrará incidir en la eliminación de las causas estructurales que ocasionan la inequidad y desigualdad en que viven
millones de mexicanos.
En este contexto, el establecimiento de programas y acciones que permitan la creación de opciones para la
población con discapacidad que se encuentra en condición de pobreza y vulnerabilidad social es una prioridad
impostergable.
El Estado debe velar por asegurar la prestación de apoyo adecuado en materia de ingresos a las personas con
discapacidad que, debido a su discapacidad o a factores relacionados con ésta, reciban un ingreso reducido o se
hayan visto privadas de oportunidades de empleo, que han sido excluidos de la educación, que no tienen acceso
a la salud o a una vivienda digna.
Esta condición es crucial para garantizar la creación de oportunidades para las personas con discapacidad,
quienes sólo así podrán aspirar a mejorar sus condiciones de vida.
Es por ello la propuesta del establecimiento de una política pública a favor de este sector social que:
• Incida directamente en el ingreso personal y familiar de los hogares con presencia de personas con
discapacidad.
• Permita su aplicación en las necesidades más apremiantes de las personas con discapacidad.
• Garantice una continuidad que permita convertirse en un sustento para desencadenar procesos de
autosuficiencia.
• Reconozca la diversidad de los requerimientos de la discapacidad y la heterogeneidad regional.
29
• Dé prioridad a aquellas que viven en situación de pobreza y vulnerabilidad social.

Para lograr lo anterior, es necesario que en el proceso de planificación general y en la estructura administrativa
gubernamental, se lleve a cabo un gran esfuerzo de austeridad para que los gastos que no son estrictamente
necesarios de realizar, se destinen a programas sociales de atención a los grupos más vulnerables de la sociedad,
en donde se incluye a las personas con discapacidad.
La estrategia propuesta para la atención de este sector, consiste en la operación de un Programa Nacional de
Apoyo Económico para las Personas con Discapacidad que atienda directamente a las que se encuentren en una
situación de pobreza y marginación.
Este programa entregará mensualmente una cantidad equivalente a la mitad del salario mínimo a las personas
de 0 a 69 años que viven en los municipios con mayor pobreza, para lo cual se integrará un padrón de personas
con discapacidad permanente con base en:
• La relación de usuarios de las unidades básicas de rehabilitación y de los centros de rehabilitación.
• La realización, con el auxilio de las autoridades municipales, de recorridos por las localidades con el
fin de identificar a las personas con discapacidad.
Esto permitirá elaborar una base de datos con la información de las personas con discapacidad.
Los recorridos permitirán la ubicación de los servicios existentes que garanticen la entrega del apoyo
económico directo a las personas con discapacidad o al responsable de su cuidado. En cualquier caso deberá
garantizar la oportunidad y transparencia en el manejo de los recursos económicos.
La operación del programa se realizará en las siguientes fases:
Primera:
Corresponde a los 386 municipios de muy alto nivel de marginación, de los estados de Oaxaca
(182), Veracruz (49), Chiapas (44), Puebla (35), Guerrero (30), Chihuahua (10), Hidalgo (9), Michoacán
(7), San Luis Potosí (6), Yucatán (5), Durango (3), Campeche (1), Guanajuato (1), Jalisco (1), México (1),
Morelos (1), Querétaro (1).
En estos municipios viven 53,079 personas con discapacidad.
La prioridad será entregar el apoyo económico al 100 % de las personas con discapacidad de los
municipios de muy alto nivel de marginación.
Segunda:
Los 906 municipios de alto nivel de marginación, de los estados de Oaxaca (276), Puebla (118),
Veracruz (97), Yucatán (77), Chiapas (65), Guerrero (37), San Luis Potosí (34), Hidalgo (32), México (29),
Michoacán (28), Jalisco (19), Tamaulipas (14), Guanajuato (10), Querétaro (10), Zacatecas (10), Sinaloa
(7), Chihuahua (6), Durango (6), Nuevo León (6), Campeche (5), Sonora (4), Tabasco (4), Tlaxcala (4),
Morelos (3), Quintana Roo (3), Nayarit (2).
Tercera:
Contemplará los 486 municipios de medio nivel de marginación, principalmente de los estados
de Oaxaca (76), Michoacán (54), Puebla (46), Veracruz (39), Jalisco (32), Zacatecas (27), Yucatán (21),
Guanajuato (19), México (18), Tlaxcala (17), Durango (16), Hidalgo (16), Morelos (16), Tamaulipas (12), San
Luis Potosí (11), Tabasco (10), Nayarit (8), Sonora (8), Chihuahua (7), Coahuila (6), Chiapas (6), Guerrero
(5), Aguascalientes (3), Campeche (3), Querétaro (3), Sinaloa (3), Colina (2) y Nuevo León (2).
Cuarta:
Las personas con discapacidad que habitan en municipios considerados como de bajo y muy bajo
30
nivel de marginación, que perciban ingresos inferiores a dos salarios mínimos, en los 665 municipios
restantes de la República Mexicana.
Con esta estrategia se alcanzará una cobertura de 698,890 incluyendo al 100% de personas con discapacidad
que habitan en municipios de medio, alto y muy alto nivel de marginación.
Por año, así como la inversión propuesta se observa en la siguiente tabla:
AÑO META FÍSICA INVERSIÓN
2007 53,076 478,957,824
2008 242,430 2,321,509,680
2009 327,778 2,391,329,520
2010 698,890 7,304,798,280
A partir de este esfuerzo, se construirán las bases para cumplir con la incorporación en igualdad de condiciones
al desarrollo y el ejercicio de los derechos aceptados internacionalmente de las personas con discapacidad que
consisten en:
• Igualdad efectiva de los derechos civiles. Tales como protección de la persona, libertades, derechos
lingüísticos y de comunicación.
• Igualdad efectiva en derechos políticos. Tales como el derecho a formar partidos, unirse a estos, a
participar en la vida pública y política, a participar en responsabilidades cívicas)
• Derechos sociales y apoyo a las personas con discapacidad. Tales como la educación, el trabajo, la
salud, un nivel de vida adecuado, vivienda, alimentación y vestido, a la seguridad social, a la cultura,
recreación y deporte.
31
Compromiso 4
Haremos efectivo el derecho Constitucional a la atención médica y a los medicamentos gratuitos.
Atención Médica y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social
La salud es una necesidad humana básica y un derecho humano universal y irrenunciable. Es un bien preciado y un
valor social básico porque atañe a la vida misma. Por ello, el derecho a la protección de la salud se inscribió en el
artículo cuarto de nuestra Constitución hace dos décadas. Si bien el texto constitucional establece este derecho
no especifica que el Estado tiene la obligación de garantizarlo. Y un derecho sin un sujeto obligado no es en la
realidad un derecho exigible.
La consecuencia de ello es que cerca de la mitad de los mexicanos, los que no tienen seguridad social, no goza
plenamente de este derecho. Aunque se calcula que el 95 por ciento de la población tiene cobertura de servicios
de salud, esto no quiere decir que tiene acceso oportuno a los servicios requeridos. Esta situación obedece a
tres causas básicas: a) no cuenta con los recursos económicos para pagarlos, b) no existe la infraestructura y el
personal suficiente y c) la distribución territorial de los servicios es inadecuada con carencias graves en las zonas
rurales y en los estados pobres. La gran desigualdad que caracteriza al país se refleja de esta forma en el ámbito
de salud. Reproduce además el patrón de la desigualdad donde los pobres, los desempleados, la población rural
y la marginal urbana son los excluidos.
La desigualdad en salud no se restringe a la desigualdad en el acceso a los servicios sino que se presenta
además como una desigualdad inaceptable ante la enfermedad y la muerte. Es un hecho reconocido que los
determinantes de las condiciones de salud son las condiciones de vida y de trabajo y que hay una gradiente
plenamente comprobada en la morbi-mortalidad entre grupos y clases sociales. Y los que más se enferman y
se mueren debido a sus precarias condiciones de vida son precisamente aquellos que tienen menos acceso al
tratamiento requerido oportunamente.
Algunos ejemplos. La mortalidad infantil es hasta ocho veces mayor en un municipio que en otro. La brecha
en la mortalidad infantil entre una entidad federativa y otra es actualmente de uno a 1.8, o sea, del 80 por ciento.
En el cuadro 1 se hace la comparación de la evolución estimada de la mortalidad infantil nacional, de Chiapas
con la más alta y el DF con la más baja durante 30 años. Allí se demuestra no sólo las diferencias en la mortalidad
infantil sino se observa además que las brechas se incrementarán durante la próxima década. Es posible cambiar
esta tendencia pero sólo es posible tomando medidas enérgicas.
Cuadro 1. Comparación de la evolución de la mortalidad infantil, 2000 a 2030
Lugar 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030
Nacional 23.3 18.8 15.4 12.7 10.7 9.2 8.0
Chiapas 30.89 25.29 20.83 17.29 14.50 12.28 10.53
DF 17.23 13.77 11.18 9.25 7.84 6.80 6.03
Chiapas/DF 1.8 1.8 1.9 1.9 1.8 1.8 1.7
Nacional/DF 1.36 1.37 1.38 1.38 1.37 1.35 1.33
Fuente: CONAPO, 2005
El cuadro dos nos permite observar, por un lado, las diferencias entre las tasas nacionales de mortalidad por
causa y las del Distrito Federal y, por el otro, el nuevo perfil de mortalidad que se está presentando en el país. Los
datos referidos al DF están calculados de dos maneras para fines de comparación; la tasa estandarizada es aquella
que tendría la capital si su pirámide poblacional fuera la misma que la del país. La diferencia entre los dos datos se
debe pues al mayor envejecimiento de la población capitalina y la capital se ha adelantado a lo que va a ocurrir al irse
incrementando la esperanza de vida en al ámbito nacional.
En primer lugar se observa que las tasas generales de mortalidad estandarizadas del DF son más bajas que las
nacionales. En segundo lugar se observa que las tasas del DF son más altas que las nacionales esencialmente para
las enfermedades cardio-vasculares, la diabetes, los tumores malignos y de la epidemia de VIH/SIDA mientras que
las causas asociadas a la pobreza, la violencia y la falta de acceso a los servicios médicos son más altas en el ámbito
nacional.
Estos datos nos señalan tres cuestiones importantes: a) el mejoramiento de las condiciones de salud requieren de
32
acciones integrales para disminuir la pobreza; b) es imperativo disminuir los obstáculos al acceso a los servicios de salud
y; c) tenemos que estructurar intervenciones novedosas para enfrentar las enfermedades crónico-degenerativas.
Cuadro 2. Principales causas de mortalidad general Nacional y Distrito Federal, 2001-2003
Núm. Causa Nacional Distrito Federal
de Tasa 1/ Tasa 2/ Tasa 2/
orden
Enfermedades del corazón
Diabetes Mellitus
Tumores malignos
Enf. cerebrovasculares
Enfermedades del hígado
Accidentes
Ciertas afecciones originadas
en el periodo perinatal
Enfermedades pulmonares
obstructivas
crónicas
Influenza y neumonía
Agresiones (homicidio)
Malformaciones congénitas,
deformidades y anomalías
cromosómicas
Insuficiencia renal
Bronquitis crónica y la no
especificada, enfisema y
asma
SIDA
Desnutrición y otras
deficiencias
nutricionales
Septicemia
Lesiones autoinfligidas
intencionalmente (suicidio)
Infecciones respiratorias
agudas
Úlcera gástrica y duodenal
Enfermedades infecciosas
intestinales
Anemias
Síndrome de dependencia
de alcohol
Síntomas y signos no
clasificados
en otra parte
Las demás causas
Total
1/ Tasa por 100 mil habitantes
2/ Tasa estandarizada por grupo de edad tomando como población estándar la del país
Fuente: SSDF/INEGI
El análisis de la situación nacional de los servicios públicos de salud revela varias características importantes.
La primera concierne el gasto público en salud. Paradójicamente a partir del año 1983, cuando se reconoció
legalmente el derecho a la salud, los recursos públicos dedicados a este rubro cayeron bruscamente con la
implantación de la política neoliberal. Lo que se concedió en la ley, se eliminó en el presupuesto. A pesar de sus
riquezas México tiene uno de los presupuestos públicos de salud más bajos de toda América Latina. En 2003 el
gasto público en salud representaba el 2.8 por ciento del PIB, distribuido entre 2.1 por ciento para los servicios de
la seguridad social y 0.7 por ciento para los servicios de salud para la población no-asegurada. En cambio, el gasto
privado en salud equivalía al 3.3 por ciento del PIB a pesar del hecho de que el volumen de los servicios privados
prestados era muy inferior al de los servicios públicos.
Estos datos explican en parte la segunda característica de los servicios públicos de salud que es la falta de
infraestructura y recursos humanos así como un proceso de deterioro de los servicios ocurrido durante las dos
33
últimas décadas. Estas deficiencias son particularmente graves en los servicios para la población no-asegurada y
en los estados más pobres y en la mayoría de los estados vecinos del Distrito Federal. Como resultado el número
de camas por 1,000 habitantes muestra una leve tendencia a la baja. En este contexto es de señalar que el gobierno
federal no ha terminado ninguna obra de salud importante para la población no-asegurada durante los últimos
cinco años. Por otra parte, decenas de miles de trabajadores de la salud laboran con contratos irregulares debido
a la congelación de plazas a partir de la descentralización en 1996.
Los recursos estatales invertidos en salud han logrado revertir esta situación en algunas entidades federativas.
Tal es el caso del Distrito Federal que incrementó el presupuesto local en salud en un 52 por ciento entre 2000
y 2004, lo que significa que dos tercios de los recursos invertidos en salud son del gobierno local y un tercio del
gobierno federal. Esto ha permitido garantizar el abasto de insumos y la ampliación de la infraestructura de salud
con tres centros de salud grandes y 360 nuevas camas hospitalarias; 150 de los cuales se encuentran en un nuevo
hospital de especialidades.
Aparte de la carencia de servicios públicos de salud su costo para la población ha aumentado en términos
absolutos y relativos. De esta manera el índice de precios para los bienes y servicios de salud ha incrementado
más rápido que el índice de precios al consumidor. Esto contrasta con la caída de los salarios durante casi dos
décadas con el resultado de que el obstáculo económico al acceso se ha profundizado. Esto significa que la gente
se ve obligada a posponer su tratamiento por el costo, particularmente de los medicamentos, de la atención
hospitalaria, de las cirugías y de algunos exámenes diagnósticos; situación que repercute en su salud o incluso la
lleva a la muerte.
La Política de Salud Actual
Todos los estudiosos de la política y de los servicios de salud en México reconocen los problemas arriba señalados
pero proponen soluciones distintas.
Los últimos tres gobiernos federales han aplicado una política de salud inspirada en las recomendaciones
del Banco Mundial expuestas con más claridad en Invertir en Salud publicado en 1993. Los gobiernos de Salinas y
Zedillo descentralizaron los servicios de salud a las entidades federativas en un proceso que concluyó en 1997. Esta
descentralización de servicios insuficientes y sin los recursos financieros necesarios trasladó la responsabilidad
en salud a los gobiernos estatales. Fue un proceso que tendió a profundizar la desigualdad entre las entidades
federativas ya que no se acompañó de las inversiones y el apoyo técnico requeridos. No inesperadamente los
estados más pobres han tenido más problemas, por un lado por su carencia de recursos materiales y humanos
y, por el otro, por la dificultad de dedicar recursos locales a salud debido a su reducido presupuesto y la gran
cantidad de necesidades insatisfechas. En un intento de compensar los estados con mayor pobreza se instrumentó
un sistema paralelo, IMSS-Solidaridad (-Oportunidades) que durante la última década ha provocado duplicación
de esfuerzos y problemas administrativos graves.
Con la visión de reducir la responsabilidad del Estado en la atención de la salud, se definió un “Paquete Básico
de Servicios” gratuito, sumamente reducido y centrado en acciones de salud pública y contra las principales
causas de mortalidad de la niñez, ciertamente con resultados satisfactorios. Correlativamente se incrementaron
las cuotas de recuperación pagadas por el paciente que además tenía que comprar medicamentos e insumos.
A finales del sexenio zedillista se declaró que México había logrado la cobertura prácticamente universal de
servicios de salud. Sin embargo, no se aclaró que esta “extensión universal de la cobertura” sólo se refería al
“Paquete Básico”.
El gobierno foxista ha seguido el mismo camino afinando la concepción esencialmente económica, de
corte neoclásica, de la salud añadiendo dos elementos. Divide las intervenciones en salud entre las clasificadas
como bienes públicos y las clasificadas como bienes privados (de la persona). En la primera categoría se
incluyen principalmente las acciones de salud pública y en la segunda la atención médica dirigida al individuo;
contraviniendo la idea dominante en México de que toda la atención a la salud es un bien de responsabilidad
pública en cuanto garantía individual y derecho social. Propone además separar las funciones de regulación,
financiamiento y prestación de servicios con la finalidad de “subsidiar la demanda” y no la “oferta” lo que lleva
implícito retirar el presupuesto directo a los servicios públicos de salud, en este caso a los servicios estatales de
salud. El propósito sería generar competencia entre los prestadores como el mecanismo para mejorar la calidad
34
de los servicios a pesar de que hay consenso entre los expertos de que esta competencia no opera debido, entre
otras cosas, a la disparidad de información entre prestadores y usuarios.
El Sistema de Protección Social en Salud (SPSS), mejor conocido bajo su nombre propagandístico el “Seguro
Popular”, es la expresión legal y organizativa de esta concepción. Sin embargo, el SPSS tiene una serie de
características que restringen el derecho a la protección de la salud: está condicionado al pago de una cuota familiar
para el 80 por ciento de las familias y, en algunos casos, de una cuota reguladora; se puede perder definitivamente;
su extensión universal tardará siete años o sea hasta 2010 y; no garantiza todos los servicios disponibles sino
sólo el Catálogo de Servicios Esenciales, actualmente de 154 intervenciones, y algunos tratamientos de “Gasto
Catastrófico”, actualmente cuatro (Cáncer Cérvico-Uterino invasivo, Leucemia Linfoblástica en niños, Cuidados
Intensivos en recién nacidos y atención ambulatoria con antirretrovirales para pacientes con VIH/SIDA). Todos los
demás tratamientos –por ejemplo el embarazo complicado, la mayoría de los traumatismos, el infarto de corazón,
el coma diabético, etcétera– tienen que ser pagados por el paciente y su familia.
Por otra parte, hay evidencias claras de que el Seguro Popular está generando una nueva segmentación de
servicios para la población que no pertenece a una institución de seguridad social. Así actualmente se observa
que la mayoría de los recursos se canalizan a las familias con Seguro Popular que son la minoría, en detrimento
de la atención a las no-aseguradas. Es de señalar que un esquema muy similar fue implantado hace diez años,
con asesoría del actual Secretario de Salud de México, y ha generado tantos problemas –entre otros, el cierre
masivo de hospitales, aumento en el costo de los servicios, dificultades de acceso a ellos y el debilitamiento de
las acciones de salud pública– que actualmente hay coincidencia en la urgencia de reformarlo.
Es cierto que el SPSS ha permitido incrementar discretamente el gasto federal en salud ya que por ley se tiene
que incluir en el presupuesto federal una cantidad adicional de recursos para el Seguro Popular. Esto ha aliviado
las carencias agudas en algunos estados pero simultáneamente la segmentación arriba señalada.
La Alternativa de Solución: el Programa de Servicios Médicos y Medicamentos Gratuitos
La política de salud, adoptada por el gobierno del Distrito Federal en diciembre de 2000, tiene como fundamento
el artículo cuarto constitucional y se dirige a hacer efectivo el derecho a la protección de la salud para toda la
población. Es decir, a convertirlo en un derecho exigible. En principio la población asegurada por el IMSS y el
ISSSTE goza de este derecho por lo que la tarea más urgente es extenderlo a la población no-asegurada.
El análisis de los obstáculos de acceso a un tratamiento adecuado y oportuno en el Distrito Federal reveló
como elemento crucial las restricciones económicas de la población, particularmente para la compra de los
medicamentos y el pago de los servicios de alto costo. A ello se añadieron las evidencias empíricas consistentes
que confirman que el cobro del servicio constituye el elemento central de exclusión en los servicios de salud. Por
ello, la primera gran estrategia de salud del gobierno capitalino fue la gratuidad al usar el servicio. Fue un paso
fundamental para democratizar a la salud y garantizar la equidad, entendida como igual acceso a los servicios
existentes ante la misma necesidad.
Esta estrategia abarca todos los servicios de la Secretaría de Salud del GDF (SSDF), colectivos e individuales,
e incluye los medicamentos e insumos. Los servicios colectivos –promoción, fomento y regulación sanitaria y
vigilancia epidemiológica– siguen siendo gratuitos. Sin embargo, la importancia principal de esta estrategia es
que remueve el obstáculo básico de acceso –el económico– a la atención oportuna y adecuada a la población
no-asegurada. Con esta estrategia se extiende un beneficio del cual sólo ha disfrutado la población asegurada,
que consiste en acceder sin costo alguno a los servicios al momento de requerir de ellos. Esto se traduce en un
sistema de salud crecientemente incluyente que tiende a la universalidad, a condición de que las instituciones de
seguridad social asuman su obligación de atender su población derechohabiente.
El vehículo de esta estrategia es el “Programa de Servicios Médicos y medicamentos Gratuitos” que está
dirigido a todas las familias no-aseguradas residentes en el DF. Los únicos requisitos para ser incluido en el
programa son comprobar la residencia en el DF y el no-aseguramiento e inscribirse en el padrón para recibir una
credencial. Con este procedimiento, las familias se convierten en derecho-habientes de la Secretaría de Salud, o
sea, se formaliza su condición de sujetos de derechos. Al remover el obstáculo económico, la gratuidad al recibir
el servicio permite concretar la extensión de los servicios individuales a las personas empadronadas, inicialmente,
del primer y segundo nivel ampliado que son los que la Secretaría de Salud del gobierno del DF ofrece.
35
Este programa abrió la posibilidad real de garantizar la equidad debido a que asegura que todos tienen igual
acceso a los servicios existentes independientemente de su capacidad económica. La atención de urgencias
representa un caso particular, donde la gratuidad se extiende a toda la población, dado que en este suceso
la oportunidad del tratamiento adecuado resulta decisiva para salvar vidas y disminuir la incidencia de la
discapacidad.
A parte de democratizar el acceso al tratamiento adecuado y reducir la desigualdad en este aspecto, la
gratuidad es coincidentemente un instrumento poderoso para incrementar la eficacia y disminuir el costo global
de los servicios, es decir para incrementar su eficiencia. Es así porque impulsa y posibilita la intervención preventiva
y oportuna, lo que permite ahorrar tratamientos más costosos en una etapa más avanzada de la enfermedad y
disminuir las complicaciones.
La estrategia de gratuidad se acompañó de un incremento de recursos financieros que en 2004 alcanzaba el
52 por ciento con respecto al presupuesto de salud del Distrito Federal 2000.
En diciembre de 2004 se habían inscrito en el Programa 713 mil núcleos familiares de las cerca de 850 mil
susceptibles de hacerlo. Un indicador elocuente del impacto de este Programa es el incremento en la prestación
de servicios de la SSDF en cuanto a los servicios de mayor costo como se observa en el cuadro 3. Destacan
particularmente los incrementos en la atención del parto con 53 por ciento; de urgencias con 31 por ciento; los
egresos hospitalarios con 31 por ciento; las intervenciones quirúrgicas con el 65 por ciento y; los estudios de
rayos-X con 29 por ciento. El nulo aumento de la consulta general probablemente se debe a que en este caso el
obstáculo de acceso no era importante y, en todo caso, el impacto del Programa es sobre el tratamiento adecuado
ya que los medicamentos son gratuitos.
Es necesario añadir que el incremento en la prestación de servicios no obedece exclusivamente al Programa
de Gratuidad en vista de que la atención de pacientes foráneos también ha incrementado. Esto nos señala que
la confianza de la población en los servicios de salud de la SSDF ha incrementado, presumiblemente por su
mejoramiento.
Cuadro 3. Prestación de servicios de salud, Secretaría de Salud del DF, 2000-04
Incremento %
Concepto 2000 2004 2000-2004
Consulta Externa 4’818,207 4’806,968 -0.2
General 3’488,256 3’473,803 -0.4
Especializada1/ 655,263 677,144 3.3
Odontológica 674,688 656,021 -2.8
Urgencias2/ 572,024 752,348 31.5
Egresos hospitalarios 89,973 117,657 30.8
Porcentaje ocupación hospitalaria 56.4 69 22.3
Intervenciones quirúrgicas 42,564 70,111 64.7
Nacimientos 30,922 47,295 52.9
Parto vía vaginal 23,865 35,873 50.3
Cesáreas 7,057 11,422 61.9
Estudios de rayos X 404,878 522,118 29.0
Estudios de laboratorio 4’345,710 4’969,375 14.4
1/ Incluye consulta especializada y salud mental
2/ Incluye información de hospitales, eventos especiales, sanciones administrativas y centros toxicológicos
Fuente: SSD
Los resultados obtenidos con el Programa de Servicios Médicos y Medicamentos demuestran que es una
alternativa factible para hacer realidad el derecho constitucional a la protección de la salud en todo el país.
36
Se iniciará de inmediato el Programa de Servicios Médicos y Medicamentos Gratuitos para la población pobre
que carece de seguridad social. Se destinarán los recursos requeridos para que funcione y se amplíe hasta abarcar
a toda la población. Con ello todos podrán recibir los cuidados y medicamentos sin costo alguno en los centros
de salud y hospitales de los gobiernos; con ello se incrementará la atención oportuna y la falta de dinero para
pagar la atención médica dejará de ser una causa de muerte.
Pero no basta con remover el obstáculo económico a la atención, es además necesario acercar los servicios
de salud y los medicamentos a la gente. Para ello es necesario construir nuevos centros de salud, clínicas y
hospitales, equiparlos y dotarlos de personal a lo largo de los seis años. Esta actividad empezará en los estados y
regiones donde la pobreza es mayor y donde hay menos servicios de salud. Por otra parte, se buscarán los mejores
mecanismos para hacer un uso óptimo de los recursos de salud que existen. En salud ningún grupo puede poner
sus intereses particulares por encima del interés común de tener un país con individuos sanos y seguros ante la
contingencia de la enfermedad; contingencia que todos, absolutamente todos, enfrentamos varias veces durante
nuestra vida.
Hoy conocemos mejor las complejas causas de la enfermedad y como promover una buena salud y prevenir las
enfermedades, particularmente, las que producen más sufrimiento y muertes. Hoy, el dicho “es mejor prevenir que
lamentar” es una guía práctica para la acción en salud. Es un compromiso trabajar para que todos los mexicanos
sepan como proteger su salud y exija no ser expuesto a riesgos; tengan acceso a las medidas preventivas y
reclamen la detección temprana y control eficiente de sus padecimientos. Para una verdadera participación social
en salud es necesario conocer, saber exigir derechos y saber asumir responsabilidades.
La precariedad e inseguridad acompañan la vida de la mayoría pobre de los mexicanos. El ámbito de la salud
no es una excepción. Asumimos el compromiso de crear condiciones sanitarias seguras para las comunidades
además de asegurar la atención a los enfermos. Es decir, trabajaremos para garantizar una alimentación adecuada
y suficiente; para proporcionar agua limpia y la eliminación segura de desechos; para disminuir la contaminación
del aire, el agua y el suelo; para prevenir las epidemias y; para aminorar los efectos sobre la salud de los desastres
naturales o los producidos por el hombre. Estos riesgos afectan, ciertamente, a todos pero sus efectos son
particularmente graves sobre los pobres.
Los actuales obstáculos económicos, geográficos y culturales al acceso a los servicios de salud deben ser
removidos para que haya equidad en el acceso a ellos; una equidad que significa que todos pueden acceder a los
servicios existentes ante la misma necesidad, con independencia de su condición socio-económica, su género, sus
creencias o identidad étnica.
37
Compromiso 5
Garantizaremos que el aumento al salario mínimo esté por encima de la inflación.
Mejorando Salarios
El salario mínimo fue instituido para garantizar que los trabajadores mexicanos pudieran satisfacer sus necesidades
más elementales, incluyendo la educación básica de sus hijos. En este sentido su diseño implicaba que este se
definiera en función de una canasta mínima de bienes y servicios. Sin embargo a lo largo de los años el poder
adquisitivo del salario mínimo se ha deteriorado de manera continua.
Como se puede ver en la siguiente gráfica el punto más alto del salario mínimo se alcanzo en 1976, de hecho, a
pesos constantes, el salario mínimo prevaleciente al día de hoy es prácticamente un cuarto de lo que representó
en ese año. Tan sólo en los últimos diez años la pérdida acumulada es de 7.7 por ciento.
En este sentido el salario mínimo ha dejado de satisfacer su propósito original, a sus niveles actuales (45.2
pesos por día) no sirve ya para satisfacer las necesidades básicas de una familia.
El panorama es aún más desolador si observamos la distribución salarial de los trabajadores mexicanos. De
acuerdo con cifras del INEGI y la Secretaría del Trabajo y Previsión social, el 15.46 por ciento de la población
ocupada (6 millones 507 mil personas) ganó menos de un salario mínimo en 2004, mientras que el 22.74 por
ciento (9 millones 569 mil personas) ganó entre uno y dos salarios mínimos. En conjunto, poco más de 16 millones
de personas subsisten con menos de 3 mil pesos al mes, condición evidente y claramente contraria a la opinión
ampliamente difundida de que ya a nadie se le remunera con el salario mínimo.
Por lo anterior, resulta apremiante revertir la pérdida de valor adquisitivo del salario mínimo. En concreto, se
buscará garantizar que las revisiones al alza del salario mínimo sean superiores a la inflación.
38
Compromiso 6
Daremos certidumbre a los fondos de pensiones y revisaremos la edad de jubilación sin afectar derechos
adquiridos por los trabajadores.
Sistema de Seguridad Social
De acuerdo con el articulo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la seguridad social en
México cubre servicios de salud, prestaciones económicas y sociales.
Evolución de la Seguridad Social en México; Fechas y Acciones que Dieron Origen al Sistema de Pensiones:
1906 - Se propone la obligación para los patrones a pagar indemnización por accidentes laborales y otorgar
pensión a los obreros que hubiesen agotado sus energías en el trabajo, esto incluido en el capítulo “de capital y
trabajo”. Se encuentra en el programa del Partido Liberal, publicado por el grupo de los hermanos Flores Magón,
en el exilio en E.U.A.
1910 - Iniciativa de Ley para asegurar pensiones a los obreros mutilados en la industria, en las minas o en la
agricultura, o bien pensionar a sus familiares cuando aquellos pierdan la vida en servicio de alguna empresa. Don
Francisco I. Madero se compromete a presentar dicha iniciativa al aceptar la candidatura presidencial.
1913 - Se presenta en la Cámara de Diputados el primer proyecto de Ley del trabajo, con el fin de plantear
soluciones a los siguientes problemas: contrato de trabajo, descanso dominical, salario mínimo, habitación del
trabajador, educación de los hijos de los trabajadores; y se incluyó un capítulo del seguro social. En las cuales
quedaron pendientes.
1917 - Se determina el compromiso de atender con mayor énfasis la problemática de los derechos sociales
reflejado en la frac. XXIX del Art. 123. que resolvería, de una manera razonable, el problema de los riesgos sufridos
por los trabajadores, y la necesidad de encontrar un sustituto del salario, cuando por razones de invalidez o de
vejez, los trabajadores dejaban de ser útiles para el servicio.
1921 - Primer proyecto de Ley del Seguro Social promovido por el entonces presidente de la República General
Álvaro Obregón. Y cuya solución se esperaba encontrar en gran medida con la aplicación de los seguros sociales.
El proyecto contenía graves deficiencias, aunque de cualquier forma nunca fue aprobado por el Congreso de la
Unión.
1925 - Se crea la Ley de Pensiones Civiles y de Retiro, expedida por el entonces Presidente Plutarco Elías
Calles.
1926 - Se crea la Dirección General de Pensiones de Retiro, con tres objetivos fundamentales:
- Otorgar préstamos pequeños, a corto tiempo, a todos los trabajadores federales a fin de que éstos pudieran
atender necesidades
-Otorgarles préstamos hipotecarios
-Otorgar a aquellos trabajadores que hubieren cumplido 55 años mínimo de servicio, disfrutar de una pensión
ajustada al promedio de sueldos obtenidos durante los últimos cinco años de servicio.
Se publica la Ley de Retiros y Pensiones del Ejército y Armada Nacionales, misma que dio origen a la Dirección
de Pensiones Militares.
1928 - Se crea un comisión encargada de preparar un capítulo de seguros sociales, para formar parte de la
proyectada Ley Federal del Trabajo. Dicho proyecto eliminaría el citado capítulo.
1929 - Se modifica el texto de la fracción XXIX, por Decreto, publicado en el Diario Oficial, con la intención
de que se centralizara el sistema de la seguridad social, en donde se consideraba de utilidad pública la expedición
de la Ley del Seguro Social, y que ella comprendía los seguros de invalidez, de vida, de cesación involuntaria de
trabajo, de enfermedades y accidentes y otros con fines análogos.
1932 - El Congreso de la Unión otorgó facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para expedir una Ley
Reglamentaria del Seguro Social Obligatorio a fin de llevar a efecto dicha Ley; sin embargo, por la renuncia del
entonces Presidente Pascual Ortiz Rubio tal meta quedó incumplida.
39
1934 - Se determina la integración de una Comisión encargada de elaborar un anteproyecto de Ley del seguro
social. Con el entonces Presidente de la República Abelardo L. Rodríguez.
1943 - Se promulga la ley del Seguro Social, reglamentaria de la fracción XXIX del articulo 123 de la Constitución
Federal, que desde su primer artículo señalara que el seguro social constituye un servicio público nacional
establecido con carácter obligatorio.
1959 - Se presenta la Iniciativa de Ley que dio origen al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado, por el entonces Presidente Adolfo López Mateos.
1960 - La Dirección General de Pensiones y de Retiro se transformó en el ISSSTE.
1973 - Se decreta por parte del Congreso de la Unión , la nueva Ley del Seguro Social, misma que nos regiría
hasta 1997. En ella se creó el seguro de guarderías para hijos de aseguradas, se estableció el régimen voluntario, y
quizá lo que más llamó poderosamente la atención: la inserción de las prestaciones sociales.
1976 - La Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, dio por resultado lo que
actualmente es el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas.
1992 - Se crea el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR); por Decreto se promulga en el Diario Oficial de la
Federación. Incluida ahora con la Ley del Seguro Social como Capítulo V-Bis “Del seguro del Retiro”.
Decreto por el que se establece a favor de los trabajadores al servicio de la Administración Pública que estén
sujetos al régimen obligatorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios de los trabajadores del Estado, un
sistema de ahorro para el retiro.
1993 - Se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas
disposiciones de la Ley del ISSSTE, a través del cual los beneficios establecidos en el anterior decreto de 1992,
se incorporaron al texto de la ley mencionada, con el cual el Sistema de Ahorro para el Retiro se integró como
uno de los ramos de aseguramiento que comprende el régimen obligatorio del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado.
1994 - Decreto para la Coordinación de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. (CONSAR)
1995 - El Congreso de la Unión decreta la nueva Ley del Seguro Social, que regirá a partir de julio de 1997,
en el que se establece como seguro obligatorio las prestaciones sociales institucionales y de solidaridad social,
proporcionadas éstas a núcleos de población marginadas rural o urbana, presentada por el Presidente Ernesto
Zedillo Ponce de León.
1997 - Entra en vigor la Ley del Seguro Social.
Importancia de la Seguridad Social en México
La seguridad social en México es uno de los grandes logros de la Revolución de 1910; data de 1943 con
la publicación en el Diario Oficial de la Federación, de la Ley del IMSS, que le da vigencia y, desde esa fecha,
sorteando siempre problemas derivados de su función, ha venido atendiendo al pueblo de México, a tal grado,
que actualmente se hace cargo de más de la mitad de la población y se responsabiliza de mejorar la vida y la
salud de ellos, habiendo logrado la desaparición de muchas de las enfermedades que asolaban a la población
y ocasionaban infinidad de muertes, contribuyendo a una expectativa de vida que ha aumentado, de 55 años el
límite en los años cincuentas, a oscilar entre 75 y 80 años en la actualidad.
Pero, además de haberla prolongado, es justo decir que la ha mejorado, de tal manera que no sólo se vive más
tiempo, sino con una mejor calidad de vida.
El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) es una Institución que
tiene casi los mismos fines del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), es de más reciente creación, pero de
origen similar, ya que nació en el año de 1960 fundiendo en un solo organismo los servicios médicos de todas las
secretarías de Estado, pensando evitar en esta forma la duplicidad de recursos, así como optimizar los servicios
para los trabajadores del Estado.
Atiende a 2 millones de burócratas, que junto con sus familias, hacen un promedio de 10 millones de
derechohabientes, los que reciben las prestaciones que en conjunto daban cada una de las secretarías que se
unificaron para su fundación.
40
Puede decirse entonces que entre estas dos grandes instituciones se atiende a 65 millones de mexicanos, lo
cual demuestra la extraordinaria importancia que tienen, tanto social como políticamente hablando.
Situación Actual
A pesar de lo señalado y sin tomar en cuenta la responsabilidad que corresponde al Gobierno de mantener
en óptimo funcionamiento estos servicios, se le dedica cuando mucho un 6% del Producto Interno Bruto (PIB),
cuando en todos los países civilizados del mundo se destina entre el 15% y el 20%, con la premisa fundamental de
que la salud y el bienestar social son de las más grandes responsabilidades de un gobierno.
En la actualidad se habla de que el pago de las pensiones y jubilaciones de los trabajadores en México resulta
ser un problema tan grave que supera, desde el punto de vista del Gobierno, el éxito enorme que representa para
la población el haber logrado que el promedio de vida de los mexicanos sea en este momento de mas de 75 años
de edad.
Este beneficio se debe sin duda, en primer lugar, al avance de la ciencia y, en segundo, a la existencia del IMSS y
del ISSSTE, pues es a través de sus programas como se ha terminado con la etapa de las enfermedades infecciosas
que eran la causa del porcentaje de muertes tan alto que había a edades tempranas.
Con las reformas a la Ley del ISSSTE en 1993, se incrementó en 2 % la aportación gubernamental sobre el
sueldo base de cotización , a favor del sistema de ahorro para el retiro.
En 1997, se reformó la ley del seguro social del IMSS, para iniciar el sistema individual de capitalización, en el
que el Estado se obligó a participar con 35 % del total de cuotas a la seguridad social, a diferencia de 5 % bajo el
sistema de reparto que establecía la ley anterior, tal como se ve en el siguiente gráfico.
Fuente IMSS
La plantilla del IMSS alcanza los 375 mil 390 trabajadores activos y 120 mil pensionados, mientras que los
trabajadores afiliados al instituto suman 10.5 millones de personas en activo y 1.6 millones pensionados.
En el caso del ISSSTE, el número de trabajadores contribuyentes es de 2.5 millones y 450.000 de
pensionados.
Sólo siendo un gobierno neoliberal se puede creer que lo que es un adelanto social extraordinario, se
transforme en un conflicto de intereses por el solo hecho de que cuesta dinero, sin pensar en el bienestar del
pueblo que es la razón principal de la existencia de los gobiernos.
Problemática
Si bien es cierto que los cálculos actuariales con que se crearon los sistemas de jubilaciones y pensiones en
México, se hicieron sobre los parámetros de vida que existían hasta 1960, cuando ésta llegaba en promedio a los
60 años de edad, lo que garantizaba que las personas jubilándose más o menos en ese tiempo, gozarían de esta
gran prestación unos cuantos años; en cambio actualmente pueden hacerlo de 15 años en adelante y con una
calidad de vida mucho mejor.
41
Las aportaciones de 12.5 millones de trabajadores y 800 mil patrones afiliados al Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS), ya no son suficientes para cubrir la actual nómina de pensiones de los trabajadores del instituto, por
lo que crecientemente se ha recurrido a los recursos del presupuesto operativo.
El Consejo Nacional de Población hace ver que en el próximo cuarto de siglo el porcentaje de la población
mayor de 65 años se duplicará.
A su vez, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) destaca que el sistema de seguridad
social en México, como el de otros países, no escapa al envejecimiento de su población.
Si bien en el próximo cuarto de siglo se sumarán al mercado laboral por lo menos 20 millones de personas
que, de encontrar ocupación, constituirán un bono demográfico muy favorable para soportar el crecimiento en
los índices de dependencia esperados para el segundo cuarto del presente siglo, de no ser ese el caso el peso de
esa población en dicho periodo será excesivo, aún con aumentos en las primas del sistema de seguridad social.
Lo cierto es que en los últimos 10 años el gasto en pensiones para los trabajadores del instituto,78 mil 433 millones
de pesos, ha sido más del doble de lo que el IMSS ha invertido en infraestructura y equipo, 35 mil 452 millones de pesos.
Para este año, el gasto en pensiones será cinco veces mayor a la inversión que ejercerá el IMSS, en tanto que
el gasto de operación (compra de medicamentos, equipo médico, construcción y mantenimiento de clínicas y
hospitales ) se ha venido reduciendo constantemente en los últimos años y su tendencia seguirá en los próximos,
ya que si en 2003 era insuficiente al significar apenas 606 pesos por derechohabiente, para el año de 2013, en pesos
de 2004, será apenas de 301 pesos por cada asegurado.
Mientras los ingresos por aportaciones de los trabajadores del IMSS llegaron el año pasado a mil 332 millones
de pesos, el pago por pensiones y jubilaciones superó 18 mil millones.
En el ISSSTE, en tanto, se erogaron en 2003 más de 30 mil millones de pesos en pago de pensiones y sólo
recibió cuotas y aportaciones por 9 mil millones.
La situación se agrava porque el número de quienes gozan de una pensión aún es elevado ( 120,000), además
de que otra cantidad significativa de trabajadores activos se encuentra muy cercana al retiro.
En el IMSS, en menos de 10 años el número de jubilados se duplicará, porque de los 110 mil trabajadores que se
contrataron de 1977 a 1982 comenzarán a jubilarse a partir de este año, y en 2013 serán 260 mil 423 los trabajadores
del instituto, que al no poder financiar sus pensiones con su aportación propia, viven de las aportaciones de los
empresarios , los contribuyentes y los trabajadores afiliados que cada año han venido siendo menos en relación a
los jubilados; como se muestra en el cuadro siguiente.
Trabajadores en activo por cada pensionado
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Las Razones que no se Mencionan para Explicar la Crisis Financiera de los Sistemas de Pensiones.
Las verdaderas razones que explican gran parte de la crisis financiera de los sistemas de pensiones, no son como se
nos quiere hacer ver, en el sentido de que la culpa de la crisis se da por los beneficios “exorbitantes” que han obtenido
los sindicatos a través de sus Contratos Colectivos, ocultando que hay otros factores que pesan mucho más.
Uno de los factores que más ha influido en la insuficiente recaudación de los fondos es el estancamiento en
el crecimiento del empleo.
El número de trabajadores afiliados al IMSS es prácticamente el mismo que hace 5 años, mientras que el
número de los usuarios de los sistemas de salud y los pensionados, IMSS e ISSSTE sumados, han aumentado de 128
por cada mil asegurados en 1993, a 150 por cada mil en 2003.
La Pérdida de la Capacidad Adquisitiva del Salario.
Durante los últimos 20 años el salario ha perdido una gran parte de su capacidad adquisitiva por haber tenido
ajustes menores a la inflación, derivados de la política de contención salarial que cargó sobre los trabajadores la
contención de la inflación y redujo su capacidad de consumo.
Finalmente podemos señalar la mala administración financiera de los fondos de pensiones, que generaron un
proceso de descapitalización, aunado a un gran dispendio y corrupción.
Estas razones han influido más en la generación de la crisis de los sistemas de pensiones y de la seguridad
social, que las condiciones establecidas a favor de los trabajadores en los contratos colectivos.
Propuesta
Hace falta fortalecer el sistema de seguridad social. Pero debemos hacerlo con respeto a las relaciones que
establece el Contrato Colectivo de Trabajo, con criterios de equidad y de común acuerdo con los sindicatos y con
los representantes empresariales.
Es cierto que, ante los cambios en la pirámide de edades de la población y la reducción en las cuotas obrero-
patronales, dada la falta de crecimiento económico y empleo, deben revisarse las reglas para obtener la jubilación
y evitar una crisis financiera que limite la posibilidad, en el futuro, de garantizar este derecho. Pero la reforma que
se necesita debe cumplir, cuando menos, los siguientes criterios:
• El monto de la pensión debe ser suficiente par un retiro digno.
• Deben revisarse las pensiones de privilegio que con poco tiempo de trabajo, obtuvieron para sí los altos
funcionarios públicos, empezando por suprimir las pensiones millonarias de los expresidentes de México.
• Deben definirse con precisión las aportaciones de trabajadores, empresarios y gobierno y llegar a
un acuerdo sobre la edad de la jubilación, sin afectar los derechos adquiridos y proyectando estos
cambios hacia delante.
43
• Es preciso analizar el funcionamiento y el costo de administración de las actuales Afores-Siefores. En

particular, debe evitarse la especulación financiera y asegurar, con garantías efectivas y ante cualquier
circunstancia, el futuro de los fondos de jubilación y su aplicación para el desarrollo del país.
• Debe ser prioritario mejorar, en forma sustancial, la calidad de los servicios médicos y el abasto de
medicamentos e insumos, tanto en las clínicas del IMSS como en las del ISSSTE, así como implementar
un programa de austeridad y de combate a la corrupción, tema que se aborda con mayor amplitud en
el compromiso 8.
Ninguna reforma al sistema de seguridad social podría realizarse sin la participación y el acuerdo entre
trabajadores, empresarios y gobierno.
44
Compromiso 7
Suprimiremos las pensiones millonarias de los ex presidentes de México.
Pensiones de Ex Presidentes
En México, los ex presidentes gozan de una serie de prerrogativas que además de extender sus privilegios más allá
del periodo para el que fueron electos representan erogaciones significativas de recursos públicos.
Estas prerrogativas tienen un fundamento jurídico poco claro pues descasan en dos acuerdos presidenciales
no públicos, el primero del 25 de noviembre de 1976 y un segundo del 31 de marzo de 1987.
En el primero de ellos se dispuso que al concluir su mandato, el ciudadano que hubiese ocupado el cargo
de Presidente de la República dispondría bajo sus órdenes directas y como apoyo para el desempeño de sus
actividades generales, de personal del Ejército, Fuerza Aérea y Armada. En concreto, se comisionarían 78 militares:
45 miembros del Ejército, 22 de la Armada y 11 de la Fuerza Aérea.
Asimismo, en el segundo acuerdo se formalizó el disfrute de una pensión y de prestaciones de seguridad
social equivalentes a las que percibe en la actualidad un secretario de estado. Al respecto, también se garantizó
el derecho del cónyuge para continuar disfrutando de la pensión presidencial en caso de fallecimiento del ex
presidente, así como de los seguros de vida y gastos médicos mayores, incluidos los hijos.
Además, como parte de este segundo acuerdo, se incrementó la planta de personas a su servicio, destinando
25 servidores públicos civiles adscritos a la Presidencia de la República para atender los asuntos personales de
cada ex presidente. Cabe señalar que Ernesto Zedillo renunció a su pensión el 1º de junio de 2002, pero no así a
los apoyos administrativos y de seguridad personal.
Con el propósito de normar las pensiones de los ex presidentes, evitar las discrecionalidades y transparentar la
asignación de las mismas, en el año 2002 y en 2003 se presentaron iniciativas para regularlas. La primera impulsada
por el Senador Oscar Cantón Zetina de la fracción parlamentaria del PRI y la segunda por el Senador Armando
Chavarría Barrera de la fracción del PRD.
En estas iniciativas se detallan las prerrogativas arriba mencionadas. En concreto, se señala que cada ex titular
del Ejecutivo Federal dispone para su servicio personal de un total de 103 personas, entre militares y servidores
públicos. Tomando en cuenta que actualmente sobreviven cuatro ex mandatarios, hay un total de 412 personas
encargadas de brindarles seguridad y apoyo administrativo, todos con percepciones a cargo del erario federal. En
conjunto y sin considerar la pensión y el personal que se asignaría al futuro ex Presidente Vicente Fox a partir del
1 de diciembre de 2006, los ex presidentes disponen hoy de:
• 312 efectivos militares, que incluyen 4 generales;
• 100 servidores públicos civiles, que incluyen 4 plazas de director general, estructura administrativa
que es equiparable a una subsecretaría de la Administración Pública Federal.
• Conviene señalar que en 2002, el monto de los recursos destinados a cubrir los gastos de los ex
presidentes ascendía a un total anual de 260 millones de pesos orientados de la siguiente manera:
• 27.5 millones de pesos por concepto de pensiones, incluyendo sueldo bruto, bonos, reconocimientos,
estímulos y aguinaldo.
• 31.0 millones de pesos correspondientes a gastos de funcionamiento y operación por concepto de
inmuebles, equipo de oficina y transporte, viajes y servicios, además de los seguros de vida y gastos
médicos.
• 201.5 millones de pesos para cubrir los sueldos del personal militar y administrativo que tienen
asignado a su servicio personal.
Por todo lo anterior, y con el fin de eliminar privilegios que representan una carga onerosa para el erario
público, nos proponemos reorientar estos recursos hacia programas sociales e inversiones útiles para la nación en
proyectos prioritarios. Para ello proponemos revocar los acuerdos mencionados o proponer una iniciativa de ley
que de manera explicita elimine las pensiones de las que actualmente gozan los ex presidentes.
45
ANEXO
» Iniciativa del Senador Cantón Zetina:
» http://pri1.senado.gob.mx/senadores/canton/canton1200/trabaja/iniciativa05jun02-3.php
» Iniciativa del Senador Chavarría Barrera:
» http://www.senado.gob.mx/gaceta.php?&lg=59&lk=4/5_iniciativas/Iniciativa_PRD_Pensiones.php
46
Compromiso 8
Mejoraremos la atención médica en el IMSS y el ISSSTE, y no habrán servicios médicos particulares para
funcionarios públicos.
Reforma a las Leyes del IMSS e ISSSTE
Los sistemas de seguridad social se encuentran en crisis en numerosos países, incluyendo al nuestro. En México,
la crisis que vive el sistema responsable de garantizar el bienestar y seguridad social de los trabajadores se deriva
del modelo económico adoptado desde el inicio de los 80s, el crecimiento de la demanda de la población y el
descuido de que ha sido objeto por parte del Gobierno Federal.
Los trabajadores de nuestro país y sus familias son testigos de las grandes deficiencias en la atención, del pobre
alcance de las prestaciones sociales que se les proveen y del grave problema a que ha llegado el otorgamiento de
pensiones y jubilaciones.
Hay consenso en la necesidad de llevar a cabo una reforma profunda de las leyes del IMSS y del ISSSTE para
encontrar soluciones a largo plazo en los distintos beneficios del sistema de seguridad social, donde se precisen
las obligaciones de los trabajadores, patrones y el Gobierno Federal y se garanticen los derechos sociales que
marca nuestra Constitución.
Es necesario replantear todo el sistema de seguridad social mexicano para obtener cobertura nacional,
eficiencia, calidad, y que sea financieramente viable, incorporando al trabajador del campo y el ligado a la
economía informal.
Antecedentes:
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)
El IMSS fue creado el 19 de enero de 1943 por el presidente Manuel Avila Camacho con una participación tripartita:
trabajadores, patrones y Gobierno. En su creación sólo protegía al trabajador y posteriormente en 1949 se incluyó
a la familia del mismo.
La iniciativa de ley que lo crea estableció que se debía “Proteger a los trabajadores y asegurar su existencia, su
salario, su capacidad productiva y la tranquilidad de la familia”.
Actualmente el IMSS atiende a 55 millones de derechohabientes, 45 millones con base en los 12.5 millones de
afiliados, y otros 10 millones de beneficiarios del “IMSS-Oportunidades” de atención médica rural, de los cuales
3.5 millones, son indígenas.
Las aportaciones son realizadas por los 12.500 millones de trabajadores y 800 mil patrones cotizantes.
Presupuesto de Egresos IMSS 2005.
El presupuesto total de egresos para el IMSS en 2005, es de 288,000 millones, de los cuales solamente el 43
% procede de ingresos propios, ésto es 125,000 millones.
El 28% de los egresos se destinan al pago de servicios personales (81,210 millones).
El 30 % se destina al pago de pensiones (85,419 millones).
El 05 % se destina a servicios generales, materiales y suministros (13,137 millones).
El 07% (21,616 millones) se destina a insumos médicos.
El 0.05 % (1,162 millones) se dedica a inversión física, equipo y obra pública.
La diferencia de 85,000 millones, corresponde al 30%, aparece bajo el rubro de disponibilidades.
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE)
El ISSSTE fue creado por el presidente Adolfo López Mateos, el 1 de enero de 1960, para atender a los trabajadores
del Gobierno Federal y a sus familiares.
Inicialmente se afiliaron los trabajadores del Departamento del Distrito Federal, las Secretarias de Salud,
Gobernación, Comunicaciones y posteriormente se fueron afiliando otras hasta abarcar a todas las dependencias
del Gobierno Federal. Más recientemente se han adherido Universidades y trabajadores de algunos Gobiernos
locales.
47
El número de afiliados aportantes es hoy de 2.5 millones y sumando a sus familiares se atiende un universo de
10 millones de derechohabientes.
En ellos se incluyen los 500 mil pensionados y sus familiares.
Presupuesto de Egresos 2005.
El presupuesto total de egresos del ISSSTE en 2005, es de 155,000 millones.
El 11% de los egresos se destinan al pago de servicios personales (17,854 millones).
El 23 % se destina al pago de pensiones (36,000 millones).
El 18 % se destina a servicios generales, materiales y suministros (10,693 millones).
El 3.5% (5,500 millones)se destina a insumos médicos.
El 0.06 % (1,050 millones) se dedica a inversión física, equipo y obra pública.
La diferencia de 87,000 millones, corresponde al 56%, aparece bajo el rubro de disponibilidades.
Derecho Social a la Salud
La Seguridad Social tiene por finalidad, garantizar el derecho humano a la salud, la asistencia médica, la protección
de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo.
Dentro de las prestaciones que por ley deben otorgarse a los derechohabientes del IMSS y del ISSSTE, destaca por
su importancia el derecho a la salud.
Además, tal como lo han demostrado numerosas experiencias internacionales, la inversión en salud influye
positivamente sobre la actividad económica, debido a que incrementa el capital humano, hace más eficientes las
inversiones, mejora la distribución del ingreso y eleva la productividad, lo que da como consecuencia una positiva
relación entre buena salud y desarrollo económico.
Principales Causas del Deterioro de la Atención Médica
Relación de Trabajadores Activos contra Pensionados:
La disminución del crecimiento de la economía que no ha sido capaz de generar los empleos que el crecimiento
de la población demanda, ha sido un factor determinante en la disminución de los fondos disponibles para
financiar la operación de estas dos instituciones.
Solamente entre los años 2002 y marzo de 2005, el número de asegurados cotizantes disminuyó más de 6%,
pasando de 13,260,000 a 12,480,000.
Ello ha dado como consecuencia, que la relación de trabajadores activos y aportantes se haya disminuido
paulatinamente, con relación a los que van entrando en edades de jubilación y a los que por su mayor edad, están
demandando más servicios médicos.
48
En 1980 la relación de trabajadores activos por pensionado en el ISSSTE, era de 19 a 1; y en el IMSS, de 13 a 1.

Actualmente es de 4.4 a 1 en el ISSSTE y de 6 a 1 en el IMSS.
De 1981 al 2003 la tasa de crecimiento del Producto interno bruto (PIB), ha sido del 2.1% anual, mientras que
el crecimiento de la Población económicamente activa (PEA) ha sido del 2.9%. El resultado: el producto por
trabajador es hoy 12.5% inferior al de hace 23 años.
Además de 1940 a la fecha, la esperanza de vida de la población ha aumentado en por lo menos 35 años. Las
pensiones que en 1960 tenían una duración promedio de 3 años, pasaron a 19 años para el 2002.
Este fenómeno afectó severamente, tanto a los montos destinados al pago de pensiones como a la utilización
de los servicios médicos, ya que son los pensionados los que, por padecer enfermedades que requieren una
atención médica más compleja, como son los padecimientos diabéticos, renales, cardiovasculares y oncológicos,
utilizan los servicios de salud con una frecuencia 4 veces mayor que el resto de los afiliados, además de que
generalmente los tratamientos son muy caros.
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Disminución de la Capacidad Adquisitiva del Salario:

Los recursos que ambas instituciones recaudan de sus afiliados para solventar los gastos médicos, provienen de las
cuotas que se aportan como porcentaje del salario recibido y de la aportación proporcional que el patrón hace.
Derivado de la política económica neoliberal adoptada por los gobiernos desde hace 25 años, la política salarial
implementada ha llevado a una constante pérdida de la capacidad adquisitiva del salario, y en consecuencia los
fondos recaudados para la adquisición de insumos médicos, ha disminuido en los últimos 10 años, con lo cual
tiene que gastarse más hoy, para adquirir la misma cantidad de insumos.
50
Lo mismo puede decirse de la relación de la aportación proporcional del salario en relación con los costos de
construcción de clínicas y hospitales, equipo médico y de laboratorio y ambulancias. En general todos los precios
de los elementos que conforman la infraestructura física y el equipamiento de ella, han tenido incrementos muy
superiores a los de los aportes salariales que conforman los fondos con los cuales se solv
entan.
La cada vez menor recaudación de fondos, y la necesidad de destinar más recursos al pago de las pensiones,
ha ido restringiendo los recursos disponibles, tanto para la construcción y equipamiento de nueva infraestructura,
como para el reequipamiento de las clínicas y hospitales existentes.
Finalmente debemos señalar que, la pérdida adquisitiva del salario, específicamente con relación a los
costos de la consulta médica y al precio de los medicamentos, ha provocado que cada vez más afiliados que
anteriormente podían acudir a consulta médica particular y adquirir sus medicinas en farmacias privadas, hagan
uso de los servicios médicos de las instituciones públicas.
Falta de Constitución de Fondos:
La recaudación de fondos para la atención de la salud, también se vio constantemente reducida porque no se
formaron las reservas debidas desde la fundación de las instituciones, lo que hubiera permitido acumular recursos
derivados de la positiva relación de aportantes contra demandantes de los diversos servicios y prestaciones.
Esta situación, aunada a los rendimientos que dichos fondos deberían haber generado de haberse constituido
a su tiempo, darían una situación muy diferente a la que hoy estamos padeciendo.
Enorme Gasto y Dispendio por la Administración de las Instituciones:
Por otro lado también ha influido en la reducción de los recursos disponibles para solventar la adecuada prestación
de los servicios y prestaciones, el elevado gasto que se genera por los altos salarios asignados al personal ejecutivo
y de confianza, prestaciones, oficinas lujosas, excesivo personal auxiliar, dotación de automóviles de lujo, gasolina,
gastos de representación, viajes nacionales e internacionales con elevados viáticos, muchos de ellos sin razón, así
como bonos que tradicionalmente han tenido los ejecutivos y personal de confianza.
Corrupción:
La corrupción imperante durante tantos años que ha elevado los costos de todas las erogaciones para beneficio
de funcionarios y contratistas, a costa de los recursos de los derechohabientes.
Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores):
La reforma de 1995 en el IMSS, significó la implantación de un sistema costoso de administración privada de las
pensiones, con poco rendimiento y beneficio para los trabajadores. Baste decir que las actuales administradoras
de fondos para el retiro (Afores)-sociedades de inversión de fondos de retiro (Siefores) se quedan, por concepto
51
de comisión, hasta con el 20 % del rendimiento bruto de las aportaciones de los trabajadores.
Cambios Demográficos y de Perfil Epidemiológico:
El cambio en el perfil demográfico genera una modificación en el tipo de padecimientos de la población y por lo
tanto los estudios, diagnósticos y tratamientos médicos, deben adecuarse a lo que está y estará demandando en
el futuro próximo esa población.
Fuente: ISSSTE.
Mención especial merece el crecimiento de la población adulta, jubilada en los dos sistemas, que está
demandando crecientemente atención médica con características especiales que hacen su adecuada atención
más cara que el promedio de atención a los demás pacientes.
Según datos de CONAPO, mientras la tasa de crecimiento de la población es de 1.3 % anual, la de los adultos
mayores es de 3.45 % y dentro de 10 años será de 4.33 %.
En el año 2000, 6.8% de la población eran adultos mayores; en 10 años será el 10%.
Todo lo anterior ha dado como resultado que la atención a los derechohabientes se haya ido deteriorando
paulatinamente como se puede deducir de los indicadores de la salud que se usan en los organismos internacionales
(OMS, OPS, OCDE, CEPAL) para medir la calidad de la atención médica de los países.
En los últimos años los recursos destinados para la construcción de clínicas y hospitales, así como a la adquisición de
insumos para la salud ha disminuido con relación a los años anteriores, a pesar de que la población ha crecido.
Pese al heroico esfuerzo de los médicos y enfermeras en activo, se está reduciendo la calidad de los servicios. No es
posible contratar más médicos y enfermeras, y se ha reducido el mantenimiento, entre otras situaciones graves.
La contratación de médicos, enfermeras, técnicos y personal necesario para las clínicas y hospitales nuevos
o para disponer de otro turno en aquellos establecimientos que lo requieren, no ha sido posible dando como
resultado que el personal actual esté sobrecargado de trabajo y cada médico y enfermera deba atender a un
número tan elevado de pacientes, que hace imposible una atención adecuada y amable, generando tensiones y
deteriorando el ambiente de trabajo del personal disponible.
También la escasez de medicinas y medicamentos derivada de las mismas razones económicas, se ha
convertido en algo cotidiano donde se le solicita al paciente que compre de sus propios recursos las medicinas
52
que no se le proporcionan en la institución para su tratamiento, y en no pocas ocasiones deben comprar también
materiales de curación, así como prótesis para operaciones quirúrgicas.
Propuesta en el Proyecto Alternativo de Nación:
Redimensionar las estructuras burocrático-administrativas del IMSS y del ISSSTE y aplicar un programa de austeridad
republicana y de combate a la corrupción, sobre todo en lo relacionado con la compra de medicamentos y otros
insumos médicos.
• Revisar las reglas para obtener la jubilación y evitar una crisis financiera que limite la posibilidad de
garantizar este derecho en el futuro, dentro del contexto del cambio en la pirámide de la población
y la reducción de las cuotas obrero-patronales producidas por la falta de crecimiento y empleo.
• Analizar el funcionamiento y administración de las actuales afores-siefores, en particular debe
evitarse la especulación financiera y asegurar el futuro de los fondos de jubilación
• Mejorar la calidad de servicios médicos y el abasto de insumos mediante la implementación de las
siguientes medidas:
• Establecer un sistema de control del uso de medicamentos, materiales y en general de insumos para la salud,
que asegure que se están utilizando correctamente para el padecimiento detectado y se recetan en las cantidades
adecuadas.
• Adecuar las presentaciones de los medicamentos y medicinas, para evitar que se desperdicie una importante
cantidad que sobra al terminar el tratamiento, mediante el acuerdo con la industria farmacéutica.
• Disminuir al mínimo indispensable el uso de medicamentos de patente que por ser muy caros deben usarse sólo
en casos debidamente justificados por no existir medicamento del cuadro básico.
• Resolver el rezago quirúrgico de ambas instituciones, dotándolas de los medios humanos y el equipamiento e
insumos necesarios.
• Poner en funcionamiento la infraestructura terminada que no ha sido equipada y/o carece del personal para
operarla.
• Inventariar la existencia de equipos médicos en los diversos almacenes de los institutos, para asignarlos a donde
puedan prestar mejor servicio.
• Rehabilitar el equipo que esté fuera de uso por falta de mantenimiento o requiera reparaciones menores y que
aún pueda dar servicio.
• Atender los cambios demográficos y de perfil epidemiológico dando atención prioritaria a los
pacientes de la tercera edad, revisando y analizando con médicos especialistas cuales son las
tendencias de los nuevos padecimientos, así como su correcto tratamiento y prevención.
• Combinar el uso de infraestructura, personal médico y dotación de insumos entre las instituciones, para
subsanar deficiencias locales o temporales de una institución, con los excedentes o disponibilidades
de la otra.
Lo anterior mediante la celebración de convenios o acuerdos de colaboración o subrogación de servicios IMSS-
ISSSTE, ya sean locales, regionales, nacionales, de tipo general o por especialidades.
53
Compromiso 9
Garantizaremos la educación pública gratuita en todos los niveles escolares. Elevaremos la calidad en la
enseñanza de la educación básica. Fortaleceremos el Programa de Desayunos Escolares; otorgaremos becas
a estudiantes de familias de escasos recursos económicos y crearemos albergues-escuelas con maestros
por cada uno de los grados, para niñas y niños de comunidades pequeñas y dispersas.
Hacia un Programa Nacional de Educación, Ciencia, Cultura y Deporte
La educación es un derecho social y una responsabilidad prioritaria del Estado. Es, además, el principal instrumento
del que disponemos para crear una sociedad con menos desigualdad, mayor cohesión e integración social, mayor
cultura cívica y convivencia democrática y con una mejor y más equitativa integración en un mundo globalizado.
La educación universal y de calidad es la mejor forma de invertir las contribuciones de los ciudadanos. La
educación es un asunto de justicia y una poderosa palanca para el desarrollo. Una nación que no asuma como
prioridad la educación está irremediablemente destinada al atraso, el rezago, el empobrecimiento y el deterioro
de la convivencia.
Porque la educación es la más sentida de las aspiraciones de la sociedad mexicana y uno de sus derechos
más preciados, afirmamos nuestro compromiso y convicción de que todos los mexicanos deben tener acceso
a la educación pública, gratuita y de calidad que imparta el Estado. Por ello mismo nos proponemos revertir el
deterioro que ha sufrido la educación en nuestro país y desarrollar un programa nacional de educación, ciencia,
cultura y deporte que haga realidad este compromiso.
l. Población Analfabeta Mayor de 15 Años
En nuestro país, de acuerdo a cifras de la Secretaría de Educación Pública, en el año 2004 había 6,092,250
personas con no saben leer ni escribir. En los últimos doce años, sólo se ha disminuido su número en 310,040
personas.
La distribución del analfabetismo es geográficamente desigual, pero es posible afirmar que el 52% de esta
población se concentra en los estados de Veracruz, México, Chiapas, Puebla, Oaxaca y Guerrero.
No obstante, considerada a nivel municipal, 50% de la población analfabeta radica en 274 municipios, entre
los que destacan por concentrar el mayor número, ciudades importantes como León, Acapulco, Puebla, Culiacán,
Guadalajara, Toluca, Irapuato, Naucalpan, Morelia y el municipio de Ecatepec.
Compromiso:
Disminuir sustancialmente el analfabetismo de la población mayor de 15 años
¿ Cómo lo vamos a lograr?
En los primeros dos años de gobierno apoyados en la infraestructura educativa existente, realizaremos campañas
masivas de alfabetización en los 274 municipios en que se concentra el mayor número de analfabetas; paralelamente,
con el apoyo de las universidades y centros de educación superior, por medio de brigadas culturales, trabajaremos
en los seis estados del país que concentran mayor analfabetismo.
Los siguientes dos años de gobierno consolidaremos el programa de alfabetización mediante la entrega de
materiales de lectura y actividades de promoción a la lectura en las comunidades alfabetizadas, al tiempo que
avanzaremos con la misma estrategia en los estados y municipios no considerados hasta ese momento.
II. Educación Básica: Preescolar
Pese a ser parte de la educación obligatoria, la cobertura promedio reconocida del nivel preescolar es de sólo
el 58.6%; la distribución regional de la cobertura en preescolar oscila entre 45.7% en el Estado de México y el
79.7% en Tabasco. No obstante lo anterior, 2.8 millones de niñas y niños se encuentran excluidos del acceso a la
educación preescolar.
Compromiso:
Incorporar a 2.8 millones de niños a la educación preescolar y garantizar la cobertura universal.
Crearemos en todo el país 56 mil nuevos grupos de tercero de preescolar (para dar cobertura a 1, 678,000 niños),
54
que serán atendidos por educadores en los preescolares existentes; y apoyaremos la formación de 37,400 estancias
infantiles comunitarias (que atenderán en promedio a 30 niños y niñas, un total de 1, 122, 200). Estas contarán con
la capacitación requerida y el apoyo en materiales escolares y desayunos.
Asimismo, una vez racionalizado el uso y ocupación de la infraestructura actual disponible construiremos los
planteles adicionales que sean necesarios.
III. Educación Primaria y Secundaria
Un millón de niños entre 6 y 14 años no asiste a la escuela, uno de cada diez alumnos de primaria no la finaliza y de
cada 10 alumnos que ingresan a primaria sólo seis finalizan la secundaria. La tasa de repetición en secundaria es del
20.4 y la de deserción es del 7.9%. Particularmente grave es la exclusión del ejercicio del derecho a la educación de
los miembros de los pueblos indígenas, de los habitantes de comunidades pequeñas y aisladas, de los jornaleros
agrícolas y sus familias, de las poblaciones migrantes y de las personas con discapacidad.
Compromiso:
Desarrollar un programa nacional de educación básica sin precedentes para garantizar que todos los niños en edad
escolar podrán hacer efectivo su derecho a educarse a nivel preescolar, primaria y secundaria.
En primaria y secundaria procederemos, en primer lugar, al uso eficiente y racional de la infraestructura y la planta
docente de la que dispone el sistema educativo nacional, garantizando que la prioridad sea destinar los recursos
a la enseñanza sin ningún tipo de desperdicio o privilegios burocráticos. Con lo anterior llevaremos a una nueva
distribución escolar en el país, en dirección a lograr la universalidad de la educación primaria y secundaria.
En primaria, incorporaremos a 1 millón 100 mil niñas y niños que están fuera de la escuela primaria. Para
hacerlo, pondremos en marcha una combinación de los siguientes procedimientos: incorporar a los estudiantes
a escuelas existentes, procurando se redistribuyan los grupos con no más de treinta alumnos por maestro, con
lo que la matrícula total podría cubrirse con 87,610 escuelas; la creación de escuelas nuevas considerando 180
alumnos en promedio por escuela y 6 docentes por plantel, sobre todo, la creación de albergues-escuela para
incorporar a los estudiantes de comunidades lejanas. La decisión sobre qué debe y cómo pueden combinarse los
procedimientos anteriores deberá tomarse en función de la factibilidad geográfica, en cada caso.
Con fundamento en lo anterior vamos a:
- Incorporar a 367,962 niños en escuelas existentes;
- Crear 2,044 escuelas para 180 alumnos cada una;
- Crear 1,227 albergues –escuela para 300 estudiantes cada uno.
En secundaria, incorporaremos a 885,943 estudiantes, sobre la base de tres mecanismos: crear 4,614
establecimientos con 50,704 docentes; ampliar la capacidad actual de las secundarias, con maestros de tiempo
completo y aulas suficientes para albergar a 220 estudiantes, con apoyo de becas y albergues y trabajar con
modalidades del sistema de educación abierta o a distancia. Si consideramos las tres opciones en igualdad de
condiciones, podremos:
- incorporar a 295,314 estudiantes en 1,538 escuelas nuevas.
- apoyar con becas y albergues a la misma cantidad de estudiantes, para lo que se requerirían 984 albergues
o 295,314 becas para mantenimiento de escolares.
- crear no menos de 1,000 centros de apoyo para educación a distancia, que proporcionen materiales de
estudio y tutorías a los estudiantes.
Constituiremos un programa único de becas escolares que elimine las actuales duplicidades y dispersión, que
atienda comunidades escolares y no a estudiantes en lo individual y que tenga por objetivos: incorporar a las niñas
y niños que actualmente no asisten a la escuela, apoyar prioritariamente a aquellos que se encuentren en riesgo
de deserción, estimular la finalización de cada ciclo escolar y avanzar hacia un esquema de cobertura universal de
los estudiantes de los municipios rurales de muy alta y alta marginación y de las zonas urbanas de muy alta y alta
marginación.
55
Extenderemos a todo el país la entrega gratuita en todas las escuelas de educación básica (preescolar, primaria
y secundaria) públicas del paquete de útiles escolares.
Entregaremos en todas las secundarias públicas del país de manera gratuita los libros de texto oficiales.
IV. Educación para Adultos:
Pese a que la educación básica (preescolar, primaria y secundaria) es obligatoria conforme a la Constitución, 32.5
millones de mexicanos tienen una escolaridad inferior a secundaria completa, 11.7 millones no tienen primaria
completa (18.6% de mayores de 15 años) y 14.9 millones no completaron la secundaria (23.7%, respectivamente).
Esto significa que el rezago de compatriotas sin secundaria completa se incrementa en 800 mil personas cada año.
En síntesis: a principios del siglo XXI uno de cada tres mexicanos no goza del derecho a la educación básica y el
Estado no cumple, en consecuencia, con esta obligación constitucional.
Compromiso:
Abatir significativamente el rezago educativo del país, en particular entre los casi 15 millones de ciudadanos que
no han concluido la secundaria
Reestructuraremos todo el sistema de educación de adultos para abatir, a la mitad, el número de ciudadanos
entre 15 y 49 años de edad que no han completado la secundaria. Revisaremos los métodos y materiales de
estudio y construiremos un sistema nacional de apoyos y estímulos para la reincorporación y continuidad de los
estudios de las personas mayores de 15 años que por diversos motivos se vieron obligadas a interrumpirlos.
V. Impulso a la Calidad de la Educación Básica
Además de las insuficiencias en materia de cobertura, la educación básica presenta graves problemas de calidad,
pertinencia, concepción pedagógica y contenidos. Nuestro sistema educativo es rígido, autoritario y rutinario,
no fomenta la creatividad, no estimula la lectura, no proporciona herramientas para investigar, no alienta el
pensamiento crítico, la capacidad analítica, no tiene como eje la construcción de comunidades de aprendizaje,
no tiene un carácter intercultural y no desarrolla entre los estudiantes la cultura y valores cívicos y democráticos
que requiere nuestro país. Conforme a todas las evaluaciones nacionales e internacionales que se han hecho, son
alarmantes las deficiencias en la formación de los estudiantes, particularmente en las áreas de lecto-escritura,
matemáticas, adquisición de segunda lengua y capacidad de resolución de problemas.
Compromiso:
Llevar a cabo una profunda reforma y transformación de la educación básica teniendo como premisa el logro
de una alta calidad de la educación para todos los estudiantes que les permita adquirir los conocimientos y
habilidades indispensables para desarrollarse en el mundo contemporáneo y la sociedad de la información y el
conocimiento,, para desarrollar afecto, interés y curiosidad por el aprendizaje para toda la vida y que los forme
como ciudadanos informados, críticos y comprometidos con la democracia y el desarrollo de México.
Iniciando un proceso de intensa participación ciudadana para recoger las propuestas e iniciativas a favor de
la calidad de la educación de profesores, educadores, padres y madres de familia, estudiantes, especialistas,
organizaciones civiles, universidades, organismos empresariales con el propósito de construir un compromiso
nacional por la calidad de la educación pública.
De esta gran consulta nacional surgirá un programa de acciones con plazos y metas cuantificables que nos
permita revertir la pobre calidad de nuestra educación básica y lograr crecientemente niveles similares a los países
de desarrollo semejante al nuestro y, sobre todo, de nuestros principales socios comerciales.
VI. Gratuidad de la Educación
Pese a que la educación pública debe ser gratuita los padres y madres de familia se ven sujetos a todo tipo de
cuotas
Compromiso:
Garantizar la gratuidad efectiva de la educación pública y eliminar el cobro de cuotas a padres y madres de familia
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Combatiremos la corrupción y el dispendio y otorgaremos un presupuesto suficiente a cada escuela para hacer
frente a sus necesidades de funcionamiento. Este presupuesto será debidamente vigilado por los padres y madres
de familia y deberá ser objeto de conocimiento público y rendición de cuentas.
VII. Mantenimiento de las Escuelas
El abandono de la educación pública ha producido un fuerte deterioro de los planteles escolares tanto en su
infraestructura física como en su equipamiento
Compromiso:
Dignificar las escuelas, darles mantenimiento adecuado, y convertirlas en espacios seguros, y amigables, así como
mejorar radicalmente su equipamiento.
¿Cómo lo vamos a lograr ?
Aumentaremos el presupuesto destinado al mantenimiento de los inmuebles escolares y convocaremos a la
participación de comunidades escolares, padres y madres de familia, vecinos y organizaciones civiles en el proceso
de dignificación y mejora de las escuelas. En todos los inmuebles deberá conocerse el presupuesto destinado a la
mejora del mismo, la comunidad escolar deberá participar en el proceso de decisión sobre las obras a realizar y
cuando así lo decidan, en la ejecución misma.
De la misma manera destinaremos un presupuesto específico para dotar a los estudiantes de un creciente
y efectivo acceso y manejo de la informática y el internet como herramientas indispensables para acceder y
procesar información en el mundo de hoy. Nuestro propósito es que al finalizar la administración no haya ninguna
escuela básica sin un centro de cómputo y, al menos, la mitad tenga acceso a internet.
VIII. Dignificación del Magisterio
Las maestras y maestros que conforman el magisterio nacional son la fuerza principal con la que cuenta el país para
llevar adelante un ambicioso programa de extensión, transformación y profundización de la educación pública
en el país. Sin embargo, en las últimas décadas el magisterio se ha visto seriamente lastimado por las políticas
neoliberales de abandono de la educación pública. Ha sido seriamente golpeado en sus niveles salariales, en la
calidad de su empleo, se han reforzado las estructuras de control sobre maestras y maestros, se ha inhibido su
creatividad y posibilidad de participar en las transformaciones que requiere la educación y se ha visto lastimado
su prestigio social y autoridad en la comunidad.
Compromiso:
Construir una gran confluencia con el magisterio nacional para que pueda desplegar su fuerza transformadora
a favor de un ambicioso programa de educación para el país y en donde gocen del debido prestigio social y su
trabajo tenga las condiciones y el reconocimiento material que merecen.
Combatiendo la corrupción, la simulación y el autoritarismo en la gestión y funcionamiento del sistema escolar.
Vamos a revisar las condiciones laborales del magisterio para una efectiva profesionalización de su labor e
iniciaremos un proceso de recuperación de sus percepciones salariales. Vamos a transformar de raíz la cultura
administrativa del sistema educativo para poner en el centro del mismo a los maestros, los alumnos y los padres
y madres de familia y no a las estructuras de control burocrático como actualmente sucede.
IX. Educación media superior
El acceso a la educación media superior sienta las bases para una formación integral de los jóvenes, sustentada
en una sólida cultura general que brinde las herramientas necesarias para el desarrollo pleno de su potencial
intelectual, y por ende es cimiento para el aprendizaje de la convivencia con valores de tolerancia y respeto,
indispensables para la construcción de ciudadanía comprometida con la democracia.
En la República Mexicana aproximadamente el 54% de los jóvenes de 16 a 18 años tienen acceso a la educación
media superior. Sin embargo, el acceso a ella está diferenciado en cada uno de los estados del país, por ejemplo en
el caso del Distrito Federal, de la población que se encuentra en estas edades, tienen acceso el 84%, en Michoacán
el 39% y en Guanajuato, Estado de México y Zacatecas entre el 43 y 45%. La situación anterior se ve agudizada en
57
comunidades rurales, pueblos indígenas y en zonas urbanas marginadas.

Más aún, el sistema privado de este nivel atiende aproximadamente al 22% de la matrícula actual, porcentaje
que ha ido creciendo a lo largo de la última década. Esto responde a la política del estado a lo largo de las dos
últimas décadas, de privilegiar la educación privada sobre la pública en los niveles medio superior y superior
Compromiso:
Aumentar la oferta educativa pública y gratuita de este nivel en las ciudades y municipios donde la oferta sea
insuficiente y apoyar a jóvenes provenientes de familias marginadas rurales y de las ciudades para que accedan y
continúen sus estudios.
¿Cómo lo vamos a lograr?
Estableceremos 200 preparatorias públicas y gratuitas durante los primeros cuatro años del sexenio, en las
diferentes zonas del país en las cuales la cobertura del sistema público no sea suficiente.
Buscaremos revertir las actuales condiciones de exclusión a través de incrementar en un 40% el número de
estudiantes con beca, de tal manera que aseguremos que los jóvenes que se incorporen a los estudios cuenten
con el apoyo que requieran para continuarlos.
X. Calidad de la educación media superior
El índice de deserción promedio en la República, para este nivel, es de 16.7%, lo cual significa que este año más de
medio millón de jóvenes desertaron de sus estudios. Baste decir que de acuerdo con el informe de los indicadores
educativos de OCDE de 2004, el porcentaje de la población entre 25 y 34 años con educación media superior o
más está entre el 21 y 25 %, cuando la media de OCDE está en 75%. Esto es, existe un gran rezago en la educación
de estos niveles.
Compromiso:
Abatir significativamente el rezago educativo del país, en particular para el nivel medio superior, promoviendo el
fortalecimiento de los sistemas de educación media superior escolarizados y a distancia
Revisaremos los sistemas de educación media superior, en sus aspectos curriculares y metodológicos, estableciendo
mecanismos de flexibilidad curricular y combinando la educación escolarizada con la educación a distancia.
XI. Financiamiento de la educación superior
La educación pública universitaria es fundamental para abatir la desigualdad social, construir una ciudadanía
informada y comprometida con la democracia y el país y es un requisito indispensable para una nueva economía,
un nuevo tipo de desarrollo y una inserción exitosa en el mundo global. Sin embargo, conforme a datos de
la misma OCDE el gasto educativo más castigado en los últimos años ha sido precisamente el destinado a la
educación superior.
México tiene sólo una cobertura del 20% en acceso a la educación superior para jóvenes entre 19 y 23 años,
cuando la UNESCO recomienda que la cobertura necesaria de un país para poderse desenvolver en el mundo
contemporáneo debe ser de entre 40 y 50% de la población en ese rango de edad. Con base en lo anterior nuestro
país requeriría tener hoy cursando estudios superiores a 4 millones 600 mil estudiantes y sólo, con muy distintos
niveles de calidad, tenemos a 2 millones 300 mil.
La dramática caída del gasto público per cápita en educación superior se expresa en la pérdida relativa
de peso de la matrícula de las instituciones públicas a favor de las privadas y en una tendencia a la creciente
mercantilización de la educación superior y en su creciente conversión de la misma, de un derecho y poderoso
instrumento de movilidad social, hacia un privilegio y un factor de estratificación y exclusión social.
Compromiso:
Elevar en 50% la cobertura de la educación superior en el país para que al menos uno de cada tres jóvenes asista
a la universidad, lo que significa incrementar la matrícula en 150 mil estudiantes al año para alcanzar al final de la
administración la meta de 3 millones 200 mil alumnos recibiendo educación superior.
58

Elevaremos el gasto federal destinado a la educación pública superior y aseguraremos que todo el presupuesto
destinado a la educación superior se rija por la austeridad republicana y se destine a la ampliación de la cobertura
y la calidad
Construiremos 30 universidades ubicadas en ciudades medias y en las entidades federativas con menos
cobertura de educación superior;
En el marco del sistema de educación pública superior apoyaremos a las universidades con recursos
para ampliación de la oferta educativa y mejor aprovechamiento de sus instalaciones y planta académica e
impulsaremos las modalidades de educación superior abierta y educación a distancia garantizando la calidad y
los apoyos que requieren los estudiantes para un mejor aprovechamiento.
XII. Acceso equitativo a las universidades públicas
La educación superior se encuentra atravesada por profundas desigualdades sociales y regionales. En el país
tenemos desde entidades federativas con un nivel de cobertura del 37.7% hasta entidades que no llegan al 10%.
Más dramática aún es la desigualdad social. Casi uno de dos jóvenes urbanos provenientes de familias con ingresos
medios y altos recibe educación universitaria, mientras que sólo uno de cada diez jóvenes de familias pobres
urbanas la recibe y ello es aún peor en el caso de jóvenes de familias rurales pobres en donde la proporción cae
a sólo tres de cada cien.
Compromiso:
Apoyar decididamente a jóvenes provenientes de familias pobres del campo y la ciudad para que accedan y
continúen sus estudios universitarios y avanzar en equilibrar las disparidades regionales en la oferta de educación
superior
Llevaremos a cabo un programa especial para cambiar las actuales condiciones de exclusión social en la educación
superior para garantizar el acceso a la misma prioritariamente a los jóvenes de las zonas urbanas de muy alta, alta
y media marginación y a jóvenes rurales de los municipios de muy alta y alta marginación, así como a jóvenes
pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas de la nación.
Incrementaremos los recursos destinados a los programas de becas para estudiantes universitarios para que
nadie abandone su formación por falta de recursos y apoyos.
En el marco de la formación de un auténtico sistema de educación pública superior, garantizaremos que en
ninguna entidad federativa la cobertura de educación superior sea inferior al 20%.
XIII. Fortalecimiento de los Posgrados
El país requiere de la formación de científicos e investigadores del más alto nivel para atender las necesidades del
sector público, del sector social y de la empresa privada a través de un fuerte e innovador sistema de posgrado.
Sin embargo, sólo uno de cada 16 estudiantes universitarios se encuentra en el posgrado y de éstos siete de
cada 10 cursa una maestría y únicamente el siete por ciento de los estudiantes de posgrado cursa el nivel de
doctorado; ésto significa, que sólo uno de cada 250 estudiantes universitarios se encuentra en dicho nivel. A ello
debe agregarse que el porcentaje de titulación en los posgrados es de 40% inferior al de la licenciatura, de 50% y
que en la planta académica de la educación superior en el país sólo el 26% de los docentes cuenta con maestría
y únicamente el 6% con doctorado.
Es en el posgrado donde nuestro rezago como país es mayor medido con patrones internacionales, puesto
que en 2003 en México se graduaron 1,443 doctores, en Brasil 7,729 y en Estados Unidos 40,000. Como proporción
entre número de doctores y población económicamente activa México llega sólo al 0.04%, Brasil tiene una tasa
de poco más del doble, Corea ocho veces superior y España diez veces.
Compromiso:
Elevar sustancialmente la inversión en el sistema nacional de posgrado público dado que es estratégico para
afrontar los diversos desafíos del desarrollo del país y para insertarnos con éxito y soberanía en una economía
mundial basada en la producción de conocimiento y el procesamiento de información
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En el marco de nuestro compromiso por la elevación del gasto en educación superior definiremos como
prioritaria la inversión en el sistema nacional de posgrado y proporcionaremos los recursos para que al final de la
administración contemos con 250 mil estudiantes inscritos en ese nivel, que representará el doble de estudiantes
de posgrado que hay en la actualidad y cerca del 12% de los estudiantes de la matrícula actual.
Vincular de manera estrecha los estudios de maestría y doctorado para facilitar el tránsito entre uno y otro nivel.
Promover modalidades no escolarizadas para cursar estudios de posgrado.
Fortalecer los programas de doctorado para contar en el país con 20 mil estudiantes en dicho nivel y
acercarnos al objetivo mínimo de contar con la graduación de 5,000 doctores al año.
Las acciones correspondientes a Ciencia, Cultura y Deporte, se desarrollan de manera independiente en los
compromisos:
12. APOYAREMOS LA INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA PARA AMINORAR LA DEPENDENCIA QUE SE TIENE DE
CONOCIMIENTOS Y ASISTENCIA TECNOLÓGICA DEL EXTRANJERO
13. FOMENTAREMOS LA PRÁCTICA DEL DEPORTE, TANTO EN SU VERTIENTE DE ESPARCIMIENTO Y SALUD,
COMO EN LA DE ALTO RENDIMIENTO
14. CUIDAREMOS EL PATRIMONIO CULTURAL DE MÉXICO. ESTIMULAREMOS LA CREACIÓN ARTÍSTICA
DESDE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y APOYAREMOS A MÚSICOS, PINTORES, ESCULTORES, ESCRITORES,
CINEASTAS, Y DEMÁS CREADORES
15. FOMENTAREMOS LA LECTURA, LAS FERIAS DE LIBROS, LA LABOR EDITORIAL, LA CREACIÓN DE
BIBLIOTECAS Y ARCHIVOS
Ver complemento (compromiso 11)
ANEXO
» Desayunos Escolares.
60
Compromiso 10
Entregaremos de manera gratuita, como se hace en el Distrito Federal, un paquete de útiles escolares en
todas las escuelas públicas del país, en los niveles de preescolar, primaria y secundaria.
Programa de Útiles Escolares
Con el propósito de hacer realidad la gratuidad de la educación y otorgar a los estudiantes los apoyos
necesarios para la continuación de sus estudios, se entregará en todo el país un paquete de útiles escolares
a todos los estudiantes de escuelas públicas de nivel básico, con base en la experiencia exitosa del modelo
establecido en el Distrito Federal.
Para garantizar útiles escolares para todos los alumnos de escuelas públicas de nivel base enviaremos una
iniciativa de ley al Congreso de la Unión para que sea reconocido como un derecho.
Para el ciclo escolar 2007, se convocará, conforme a los procedimientos previstos en la ley, a proveedores
nacionales e internacionales para producir paquetes de útiles escolares que contengan los artículos indicados en
una nueva lista oficial de útiles y que reúnan las mejores condiciones de calidad.
Con base en la experiencia el costo del programa sería el siguiente:
• A los 3, 922,800 estudiantes de preescolar, con un costo aproximado de $22.66;
• A los 13, 676,600 estudiantes de primaria, con un costo promedio de $40.33;
• A los 5, 929,000 estudiantes de secundaria, con un costo promedio de $99.05.
Se elaborarán 7 paquetes distintos de útiles: preescolar, 1º y 2º de primaria, 3º de primaria, 4º y 5º de primaria,
6º de primaria, 1º y 3º de secundaria, y 2º de secundaria, como lo establece la normatividad al respecto de la
Secretaría de Educación Pública.
Se establecerán regiones de distribución de los útiles escolares, y procedimientos de entrega en las escuelas
semejantes a lo que actualmente ocurre con los libros de texto, es decir, en centros de acopio, las autoridades
escolares serán las encargadas de recoger el conjunto de paquetes por escuela y distribuirlos en sus planteles.
ANEXO
» Ley de Útiles Escolares.
61
Compromiso 11
Evitaremos el rechazo de jóvenes que buscan ingresar a universidades públicas.
Crearemos en el sexenio 200 escuelas preparatorias y 30 universidades públicas.
Mayor Cobertura Educativa
1. Más Calidad en la Educación
El país se encuentra en una transición sociodemográfica en la que proporcionalmente cada vez es mayor el
número de jóvenes. Este sector de la población es el que recibe menos atención y beneficios sociales, uno de
los más afectados por el desempleo y excluidos, y con cada vez menos acceso a la educación. Hoy uno de cada
dos jóvenes que ha concluido sus estudios de secundaria tiene vedado el ingreso a instituciones de educación
media superior, por razones económicas e institucionales. A los jóvenes que carecen de oportunidades y derechos
parece no quedarles otro camino que el de la frustración, la migración, la economía informal, el trabajo precario
o la delincuencia.
Ello no sólo significa truncar las vidas y esperanzas de cientos de miles de jóvenes, sino también impedir que
la nación se beneficie de todo su potencial de desarrollo. Si no invertimos de manera decidida en la educación
masiva de los jóvenes incumpliremos con nuestra responsabilidad con ellos e impediremos que el país camine
por la vía de un desarrollo con justicia, equidad y sostenible en la sociedad de la información y el mundo
globalizado.
Ampliar la cobertura de la educación media superior es una tarea indispensable para incorporar a los
jóvenes, con pleno ejercicio de sus derechos, a los retos que plantea la sociedad. La construcción de 200 nuevas
preparatorias para dar cabida a 400 mil jóvenes dará un impulso significativo en esta dirección, ya que se buscará
establecer instituciones de alta calidad, con instalaciones y métodos adecuados para fomentar el potencial
creativo, así como una formación crítica, científica y humanística.
Estas 200 preparatorias se ubicarán fundamentalmente en los municipios y entidades federativas que
presentan un mayor rezago en su cobertura de atención. Debemos contribuir a superar la profunda desigualdad
regional que atraviesa a nuestro país, en donde hay entidades federativas con el doble de cobertura respecto de
otras.
Así, en la ubicación de las 200 preparatorias daremos prioridad a todas las entidades federativas con cobertura
actual inferior al cincuenta por ciento de la población juvenil en edad de estudiar el nivel medio superior. De
manera complementaria, estableceremos sistemas de educación a distancia y de enseñanza abierta.
Buscaremos lograr, en conjunto, que todos los estudiantes que egresan anualmente de secundaria tengan
un lugar en la preparatoria, lo que significa que la tasa de absorción sea del cien por ciento. De este modo,
alcanzaremos una cobertura de al menos el 60% de jóvenes de 16 a 18 años con acceso a la educación media
superior. Daremos prioridad a elevar significativamente la cobertura en comunidades rurales, regiones indígenas y
zonas urbano-marginales.
Con todo, no sólo consideramos la necesidad de ampliar la cobertura. De igual importancia es garantizar la
permanencia de los estudiantes, abatir la deserción y elevar la eficiencia terminal en los estudios.
Para ello, crearemos un sistema de becas para estudiantes de preparatorias públicas con el propósito de apoyar
a todos aquellos estudiantes que se encuentren en riesgo de abandonar los estudios por razones económicas.
Nuestro propósito no es sólo ampliar el acceso a la educación media superior, sino otorgar el conjunto de
apoyos necesarios para que los estudiantes terminen sus estudios.
Otro componente de nuestro compromiso es por una alta calidad de la educación. Con base en la experiencia
exitosa del Distrito Federal y de otras entidades federativas, con base en la contribución de los mejores pedagogos
y estudiosos de la educación contaremos con un modelo educativo que garantice a los estudiantes dominar los
conocimientos y la información propia de este nivel y que cumpla con su función de prepararlos adecuadamente
para el ingreso a la Universidad, asimismo que desarrolle su capacidad crítica y analítica, que fomente su capacidad
de trabajo en equipo y recupere el orgullo por la educación pública.
lI. Crearemos 30 Nuevas Universidades Públicas
Instituciones internacionales han definido que los países viables en el mundo global de la información deberán
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tener una cobertura de población de entre 19 y 23 años con acceso a la educación universitaria de al menos el 40
por ciento. Nuestro país sólo alcanza, y con serias diferencias en la calidad, una cobertura del 20 por ciento.
En la capital se concentra la mayor oferta educativa del país, así como el 60 % de la investigación científica
nacional en una sola institución. Otra parte de la oferta educativa se concentra en las capitales de los estados. El
abandono en que se encuentran zonas metropolitanas menores es, en contraste, ostensible.
Esta es la razón por la cual un programa alternativo de nación debe considerar fundamental elevar la
matrícula universitaria, así como crear nuevas instituciones universitarias en las zonas hasta ahora excluidas de
este desarrollo.
En cumplimiento de este compromiso crearemos universidades públicas en las 29 zonas metropolitanas de
entre 100 y 500,000 habitantes del país. Daremos allí opciones educativas para 300 mil jóvenes en instalaciones
de calidad y con programas flexibles, encaminados a preparar a las nuevas generaciones para la vida y el trabajo, y
no sólo para empleos específicos que dependan de las necesidades inmediatas del mercado.
Si en educación media superior la diferencia de cobertura entre las entidades federativas con mayor y menor
cobertura es de a 1, en el caso de la educación superior es de 4 a 1. El esfuerzo irá dirigido a abatir esta profunda
diferencia a por lo menos la mitad de esta brecha.
Más grave es aún la brecha social. Sólo uno de cada diez jóvenes de familias urbanas pobres accede a la
universidad y, peor aún, únicamente tres de cada cien jóvenes provenientes de familias pobres rurales llega a
ingresar a la educación superior. Un objetivo fundamental de estas treinta nuevas universidades será contribuir a
abatir esta profunda injusticia y desigualdad social.
Acompañaremos la construcción y puesta en funcionamiento de las treinta universidades con un vigoroso
programa de becas al que accederán 300 mil estudiantes en todo el país. Esto es, casi tres veces más que la
cobertura actual.
Las universidades que se creen con este impulso deberán ofrecer estudios acordes a las principales
necesidades regionales en términos de formación de profesionales, de proyectos de investigación y contarán
con un enfoque intercultural. Serán universidades de alta calidad en la búsqueda de una formación que combine
diversas disciplinas, que supere la actual fragmentación e hiperespecialización del conocimiento, cuyo énfasis sea
la capacidad de aprender e investigar y donde se combine la teoría con la práctica.
Serán también centros de producción y transmisión del conocimiento que permitan el dominio de idiomas
indígenas y lenguas extranjeras, que fortalezcan la capacidad argumentativa y deliberativa de los estudiantes, que
se desenvuelvan en un ambiente natural de debate y libre confrontación de ideas, que recuperen la visión universal
y la integralidad del conocimiento así como la experiencia de las mejores experiencias y prácticas universitarias.
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Compromiso 12
Apoyaremos la investigación científica para aminorar la dependencia que se tiene de conocimientos y
asistencia tecnológica del extranjero.
Ciencia y Tecnología
La Problemática
En la actualidad es incuestionable que la competencia y búsqueda de soluciones a problemáticas sociales de
diverso tipo en países y asociaciones supranacionales, como la Unión Europea, desde los ambientales, pasando
por los de salud y hasta los de la configuración de las identidades nacionales, radica en el conocimiento y la
capacidad para transferirlo socialmente.
Empero, si bien México tuvo avances significativos en investigación y desarrollo (I+D) a partir de la década
de los setenta del siglo pasado, en los años recientes ha perdido velocidad y se encuentra ante una ausencia de
política de estado en la materia, además de que se está alejando de los indicadores y de los niveles de desempeño
de países líderes o de las economías emergentes. Algunas cifras dan cuenta de la situación.
Algunos Indicadores
El gasto en investigación y desarrollo experimental (GIDE) se duplicó entre 1990 y 1999 al haber pasado de .20%
a 0.43% del PIB, para experimentar un descenso en los años siguientes de forma tal que en el año 2004 se situó
en .38%; por el contrario, a nivel internacional las cifras son raquíticas si tomamos en cuenta que en Suecia se
dedicaba el 4.27 en el año 2003, en Estados Unidos el 2.62, en Francia el 2.20 y en España el 1.03%.
En lo que respecta al financiamiento de las actividades de GIDE ocurre algo parecido. Por una parte, la
participación del gobierno federal experimentó una caída entre 1997 y 2003 al pasar de poco más del 70% a poco
menos del 60. Por la otra, la participación del sector productivo sufrió una cuesta ascendente entre 1997 y el año
2001 al pasar del 18% al 30, para quedarse estancada en esta cifra en los siguientes años.
Otros indicadores que dan cuenta del avance y estancamiento son los siguientes: la participación de la
producción científica mexicana a nivel mundial se duplicó entre 1992 y el año 2000 al pasar de .33 a .64, en tanto
que para 2003 solo avanzó a .72, cifras que todavía sitúan al país en una posición muy lejana de los principales
países de forma tal que entre los miembros de la OCDE México ocupa el lugar 21.
En la titulación de doctores se dio un avance significativo en diez años al haber pasado de 200 por año a cerca
de 1300 en el año 2000, luego se tuvo una ligera baja en 2001 y se recuperó la tendencia ascendente al situarse por
arriba de los 1400; empero, en la medición internacional todavía se está muy lejos de parámetros internacionales,
así tenemos que mientras en el año 2003 se graduaban más de cuarenta mil doctores en Estados Unidos, en Corea
más de siete mil y en Brasil cerca de ocho mil, en México solamente fueron poco más de mil cuatrocientos.
Razones del Estancamiento
Todo esto ocurre a pesar de que, en la pasada década de los años setenta, se creó el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología (CONACYT) que posibilitó impulsar un ambicioso programa de becas para la formación en el posgrado
que ha derivado en la preparación de más de cien mil estudiantes, la instrumentación de políticas y la canalización
de recursos, en asociación con la Secretaría de Educación Pública, para el mejoramiento del posgrado nacional; la
formulación y puesta en operación de diversos programas de apoyo presupuestal a proyectos de investigación, el
estímulo y la búsqueda de la participación de los estados de la federación en el reconocimiento, financiamiento y
promoción de la investigación; el diseño y operación de programas para el mejoramiento de la infraestructura de
la investigación y el ensayo de modelos para la transferencia del conocimiento y el desarrollo tecnológico.
En el mismo periodo se fundaron, reestructuraron y actualizaron diversos centros de investigación y de
formación especializada, los cuales, junto con la creación de estímulos específicos como el Sistema Nacional de
Investigadores (SNI), ayudaron a la descentralización de la investigación y a la profesionalización y arraigo de los
investigadores, así como a su interés para realizar sus trabajos en distintas regiones del país y permanecer.
De manera parecida, en los años recientes se aprobaron dos leyes para la ciencia y la tecnología en las que se
establecieron fondos para el fortalecimiento y fomento de la investigación y el desarrollo tecnológico, la creación
de la figura de Centro Público de Investigación y el mejoramiento de su operación, un paquete de incentivos fiscales
para que las empresas inviertan en investigación para la innovación y la creación de un ramo presupuestal para la
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ciencia y la tecnología, así como en los últimos cuatro años casi se ha triplicado el presupuesto del CONACYT.
A pesar de los avances realizados y de la puesta en marcha de diversas piezas que resultan importantes para el
establecimiento de un sistema nacional integrado de ciencia y tecnología, y para la elaboración y lanzamiento de
una política de largo plazo, con certidumbre, para la investigación y el desarrollo tecnológico, esto no ha sucedido
por diversas razones.
Seguramente en ello ha incidido la falta de percepción de los tomadores de decisión, tanto públicos como
privados, sobre la función estratégica del conocimiento para mejorar los niveles de la competitividad, valorizar y
aprovechar la riqueza de los recursos naturales y el capital humano, adiestrar a la población en el manejo de las
nuevas tecnologías y para su desempeño con parámetros internacionales, enfrentar los rezagos históricos y sociales,
renovar la planta productiva y reorientarla hacia nuevos nichos de oportunidad, así como para enfrentar los dilemas,
varios de ellos de índole regional y mundial, que el país deberá asumir en el curso del siglo que recién inicia.
También ha incidido en el freno a la vitalidad en la investigación y el desarrollo tecnológico, y en la baja o
falta de avance de los principales indicadores, el tipo de gestión de la actual administración pública federal a cargo
del CONACYT, en tanto cabeza de sector del gobierno federal para la coordinación y operación de la política de
investigación y desarrollo tecnológico, su visión limitada de la problemática, la carencia de una política científica,
el rompimiento que ha provocado en la relación entre conocimiento y su aplicación, su desconocimiento y
desinterés en la generación de nuevo conocimiento, su menosprecio a las ciencias sociales y las humanidades, su
incapacidad para integrar y estabilizar un equipo de dirección y su falta de profesionalismo, por no agregar una
actitud de soberbia hacia lo comunidad científica, un desconocimiento de su cultura gremial y la ignorancia en
materia de cooperación internacional.
La Propuesta
Posicionar a la ciencia, las humanidades y el desarrollo tecnológico como uno de los ejes estratégicos para
que México ingrese plenamente a la sociedad del conocimiento, enfrente en mejores condiciones los dilemas
regionales, nacionales y mundiales del siglo XXI, mejore la competitividad de las empresas, posibilite la
reconfiguración del aparato productivo con criterios de sustentabilidad y contribuya a una mejora sustantiva del
bienestar de la población, así como única posibilidad para valorizar la riqueza cultural y la trayectoria histórica, y
para desentrañar los mejores caminos que permitan transitar al País en el curso del presente siglo.
Los Objetivos:
I. Impulsar el desarrollo del conocimiento como estrategia para ingresar plenamente a la sociedad del
conocimiento, facilitar a la población el acceso y manejo de la revolución tecnológica en curso, mejorar
la competitividad de las empresas, acelerar la reestructuración del aparato productivo con parámetros de
sustentabilidad y mejorar el bienestar social.
II. Fortalecer la generación del conocimiento, el desarrollo disciplinario y la innovación tecnológica.
III. Crear las condiciones necesarias para una relación armónica entre generación de conocimiento y su
aplicación, como requisito para facilitar la transferencia del conocimiento y enfrentar los problemas
sociales, históricos y culturales que requieren el talento de los investigadores.
IV. Propiciar un entorno social favorable para el adecuado desempeño de las actividades de investigación
e innovación, entre las que se incluyen el predominio de criterios académicos o profesionales, el marco
legislativo y normativo, y el financiamiento.
V. Mejorar los indicadores de I+D con referentes internacionales, de búsqueda de la calidad, transparencia,
evaluación y rendición de cuentas.
La Estrategia
Para reencauzar las políticas públicas en dirección de los objetivos planteados, se sugieren acciones en puntos
como los siguientes:
• Elaborar un diagnóstico cuidadoso con el propósito de registrar los haberes, detectar las tensiones,
visualizar los excedentes, dimensionar la temática e involucrar a los actores para un cambio de largo
horizonte.
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• Explorar la conveniencia de formular un Plan Nacional para la Ciencia, las Humanidades y el Desarrollo
Tecnológico en que se contemplen, al menos, puntos como los siguientes:
Metas para dieciocho años por lo menos.
• Actualización de las agendas de investigación junto con la definición de proyectos nacionales estratégicos
en temas que sean fundamentales para la problemática nacional, para la dimensión regional e internacional
de México y para las potencialidades de la investigación y la innovación que pueda aportar México. Para
el caso, se integrará una comisión de expertos del más alto nivel y de las instituciones de investigación
líderes en el país, para definir las prioridades nacionales.
• Asignación de recursos públicos a instituciones y proyectos en función de metas, rendimiento, transparencia
y resultados; sin olvidar la flexibilidad que requiere la indagación científica.
• Fortalecer la federalización y descentralización de las actividades de investigación e innovación. En este
sentido, procurar que el desarrollo de instituciones de investigación y desarrollo tecnológico formen parte
de los indicadores de bienestar social en los estados y municipios, al igual que se debe buscar un mayor
compromiso de los distintos niveles de gobierno para que tales actividades sean procuradas, fortalecidas
y resguardadas para que priven los criterios sustantivos en el ejercicio de sus funciones.
• Revisar los modelos de gestión para el ejercicio de las actividades de I+D y la legislación en la materia, con
el propósito de favorecer la creación de un entorno social favorable para su desempeño.
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Compromiso 13
Fomentaremos la práctica del deporte, tanto en su vertiente de esparcimiento y salud, como en la de alto
rendimiento.
Hacia un Programa Nacional del Deporte
El 80% de los niños y jóvenes mexicanos no realizan actividades físicas suficientes para alcanzar niveles mínimos
de desarrollo. Menos del 7% de la población de 15 años realiza una actividad física significativa para mantener
niveles aceptables de salud. Los hábitos de actividad física y deporte se reducen en promedio a una hora a la
semana. Los deportistas mexicanos de excelencia dependen fundamentalmente del esfuerzo personal y familiar.
El sistema educativo nacional no incluye entre sus prioridades la actividad física y deportiva. Los apoyos materiales
y financieros para los deportistas de alto rendimiento están concentrados en unos cuantos. La mayoría carece de
apoyo para realizar sus actividades y participar en competencias. Existen 38 organismos públicos destinados al
deporte, pero el 65% de sus presupuestos son utilizados para administración.
Compromisos:
Fomentar la actividad física y la cultura del deporte en todas las escuelas y comunidades del país. Promover
actividades específicas para personas con discapacidad y adultos mayores.
Garantizar el apoyo sostenido e integral a los talentos deportivos y atletas de alto rendimiento.
¿ Cómo vamos a lograrlo ?
Redistribuir los recursos destinados al deporte para compactar el número de instituciones e incrementar el
presupuesto de apoyo directo a los atletas.
Dignificar las instalaciones deportivas en el país, multiplicando los espacios existentes y dotando a las
comunidades con equipos y asesoría para la realización de actividades físicas y deportivas.
Destinar al menos una hora diaria a la actividad física y deportiva de todos los alumnos en las escuelas y
promoverla en los centros de trabajo.
Favorecer la multiplicación de las competencias, torneos. Campeonatos en que participen barrios,
comunidades, zonas y regiones, a partir de la constitución de fondos de promoción deportiva comunitaria.
Regular la publicidad de tabaco y alcohol en la difusión de actividades deportivas.
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Compromiso 14
Cuidaremos el patrimonio cultural de México. Estimularemos la creación artística desde la educación
básica y apoyaremos a músicos, pintores, escultores, escritores, cineastas, y demás creadores.
Programa de Cultura
La cultura incluye todas las formas de convivencia, los valores, las formas de pensar y de vivir, así como todas las
expresiones del arte y el saber. Parte de ella son, las lenguas, costumbres, tradiciones e historia que nos legaron
nuestros antepasados. México posee una gran riqueza cultural y en este aspecto ocupa un papel destacado en
el concierto de las naciones. La cultura del México contemporáneo reúne la influencia de una gran diversidad
de culturas mesoamericanas y de múltiples culturas que llegaron de la península ibérica, Africa, Asia y más
recientemente de varias olas de inmigrantes de América Latina, Europa y los Estados Unidos. México es por lo
tanto un país pluricultural que ha conocido un largo proceso de mestizaje.
La idea de una cultura propia es parte esencial de nuestra idea de nación. Somos una nación no sólo porque
compartimos un territorio y un sistema político y económico, sino también porque nos reconocemos en una
cultura común. La amplia diversidad de orígenes y tradiciones se integran en experiencias, símbolos y gestas
históricas comunes. Prueba de ello son las manifestaciones de las grandes civilizaciones indígenas antiguas; los tres
siglos de arte y arquitectura colonial, las aportaciones literarias y educativas del siglo XIX; el auge de la creación
vinculada a la cultura popular a partir de la Revolución; la convivencia de las tradiciones del México profundo con
las expresiones de las vanguardias artísticas contemporáneas. Concebimos a la cultura mexicana como un proceso
inmerso en el tiempo que tiene su pasado, su presente y sus proyecciones hacia el futuro, que se recrea y renueva
constantemente, consolidando y preservando nuestra identidad
Existe hoy, una vigorosa corriente cultural de origen mexicano que influye en América del Norte y
Latinoamérica. Esa cultura es una de las bases de nuestra soberanía en una época de globalización. Elementos
fundamentales de una buena política cultural, son el respeto a la diversidad y la atención especial hacia aquellas
expresiones que, como la indígena, hayan sido discriminadas; el desarrollo de la cultura propia de las mujeres, los
jóvenes y los migrantes, así como la apertura hacia todas las expresiones culturales valiosas de los demás pueblos
del mundo, difundidas por las nuevas tecnologías de la información.
La cultura no es un campo ajeno al desarrollo económico. Es, por lo contrario, uno de sus aspectos
fundamentales. Juega un papel vital para impulsar una actitud positiva hacia el saber, el espíritu de innovación,
la disposición al cambio y la absorción de nuevas tecnologías, formas de trabajo y organización económica .Es
además, una generadora cada vez más importante de empleos, inversión e ingresos fiscales. Las industrias de la
cultura, en sus múltiples manifestaciones actuales están presentes en la producción de bienes tangibles y los
servicios y representan en México un porcentaje elevado del PNB. Considerando la creatividad, el dinamismo y la
diversidad de la cultura nacional, pueden crecer todavía más.
La cultura eleva la calidad de la vida de la gente y enriquece sus experiencias artísticas y espirituales, a veces,
incluso a pesar de las carencias económicas en que se desenvuelve. Es un antídoto eficaz en la lucha contra la
descomposición social, la violencia y la delincuencia.
La democracia que estamos construyendo no es sólo un conjunto de instituciones, es también una cultura.
Para un país que está saliendo de tradiciones autoritarias, las nuevas instituciones no se consolidarán si a la vez no
se produce un importante cambio en los valores y las ideas de los ciudadanos, si las viejas relaciones patriarcales,
clientelares y caciquiles, no son sustituidas por una conciencia ciudadana de derechos y obligaciones fijados
por la ley. La creación de espacios públicos independientes en los cuales pueda desarrollarse la participación, el
debate y el análisis de ideas, es el mejor antídoto contra el autoritarismo. La actitud crítica hacia la corrupción, la
injusticia social y la ausencia de ética en la política es la base del desarrollo de la democracia.
Por eso la cultura forma parte de este programa como un rubro de gran importancia. Es concebida como un
elemento fundamental en el desarrollo y el progreso de la economía, la sociedad y la política. Se considera por
lo tanto, no como un gasto, sino como una inversión. El Estado no debe concebirse a sí mismo como creador
de cultura, pretender un papel rector o tratar de convertirse en un factor de control. A él le compete, sobre
todo, fomentar y apoyar los proyectos que nacen de la sociedad y estimular y subsidiar las industrias editoriales,
cinematográficas y culturales en general, asegurando la libertad de opinión y expresión de los creadores. Es su
responsabilidad estimular la creatividad artística y cultural con equidad, transparencia, y descentralización.
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El neoliberalismo ha influido profundamente en la cultura mexicana contemporánea. En los últimos cuatro

gobiernos, junto a las barreras comerciales han desaparecido las ideas de solidaridad tercermundista, las referencias
a la Revolución mexicana, y los problemas de la desigualdad. Según el pensamiento único, el mercado debe
dominar no sólo a la economía, sino a la sociedad y la cultura en todas sus expresiones. La tesis que ha dominado
la cultura política en los últimos veinte años es que el mercado, liberado de la intervención del estado, acabará
por crear condiciones de bienestar para todos. Pero eso no ha sucedido, ni sucederá. La transnacionalización de
las grandes empresas de televisión y el dominio del consumismo han penetrado en todos los poros de la sociedad.
Los gobiernos neoliberales han considerado que la actividad científica, artística e intelectual es un tema de segunda
importancia que sólo sirve como un complemento decorativo. Por ello le han dedicado recursos marginales. La
empresa privada también se ha ocupado de ella, pero en el marco exclusivo de una lógica mercantilista. Los
medios de comunicación más poderosos adoptaron criterios ante los cuales la difusión cultural y artística se
presenta como un costo que debe ser minimizado. Por su parte, los partidos políticos, dedicados exclusivamente
a las tareas electorales no impulsan programas coherentes para el desarrollo de la cultura.
Diagnóstico de la Cultura y sus Instituciones
El desarrollo cultural como parte fundamental de la nacionalidad mexicana está consagrado en distintas leyes y
disposiciones. El artículo 3 de la Constitución, establece como obligación del Estado alentar el fortalecimiento y
difusión de nuestra cultura. El artículo 123 establece que los salarios mínimos deberán ser suficientes para satisfacer
las necesidades básicas de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural. En materia de composición
pluricultural, en el artículo 4 se señala que la Ley protegerá y promoverá el desarrollo de las lenguas, culturas, usos
y costumbres, recursos y formas específicas de organización social de los pueblos indígenas. Los artículos 6 y 7
garantizan la libertad de creación y de su difusión. Conforme al artículo 73, el Congreso de la Unión puede legislar
en materia de cine, escuelas de bellas artes, museos, bibliotecas y demás instituciones culturales. Puede además,
establecerlas y sostenerlas en toda la república. Las instituciones estatales existentes cuentan también con un
marco jurídico que debe ser revisado y adaptado a las necesidades actuales.
A partir de 1940 se realizaron importantes contribuciones al desarrollo institucional y de infraestructura cultural,
centradas casi todas en la Ciudad de México. Se creó el Instituto Nacional de Bellas Artes en 1946, El Auditorio
Nacional fue inaugurado en 1950, la red de teatros del Seguro Social se creó en las décadas de los años 50 y 60, y
los museos Nacional de Antropología y de Arte Moderno fueron abiertos en 1964, entre otras muchas cosas.
Sin embargo, esas importantes contribuciones fueron opacadas por el sostenimiento de una política cultural
oficialista que privilegiaba a los “intelectuales de Estado” y marginaba a quienes no se alineaban a tal política, a
menos que su propia excepcionalidad y brillantez impidiera su arrinconamiento. El Estado asumió el papel de
“mecenas” cultural con fines de control.
En 1988 se fundó el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA). Su objetivo era coordinar a
las instituciones culturales existentes aprovechando la infraestructura existente. Poco después se creó el Fondo
Nacional para la Cultura y las Artes (FONCA) que sumaba recursos públicos y privados para el fomento de las
artes y la conservación del patrimonio del país. Su creación fue, sin duda, un paso adelante con respecto a su
antecedente, la Subsecretaría de Cultura dependiente directamente de la Secretaría de Educación Pública, pero
el carácter secundario que se le atribuyó a lo cultural en los gobiernos neoliberales redujo sus posibilidades.
Esto se refleja incluso formalmente, hasta la fecha, al denominarse “subsector cultura” el aparato administrativo
encargado de las tareas en ese rubro. Al principio, estas iniciativas despertaron ilusiones de que las nuevas
instituciones abrirían espacio a los creadores en la determinación de las políticas culturales. Pero, la política
cultural del régimen frustró tales esperanzas. El CONACULTA fue desde el principio una institución centralista y
burocrática y pese a las buenas intenciones de algunos de sus titulares, no se superó la pretensión gubernamental
de controlar las actividades culturales, pues fueron escasos los espacios que se abrieron para la intervención de la
sociedad y los creadores en la toma de decisiones. Lo mismo sucedió con el Centro Nacional de las Artes fundado
para impulsar el desarrollo de la educación artística.
Un fenómeno muy importante de los últimos tres lustros ha sido el surgimiento de Institutos y Secretarías de
Cultura en varios estados de la república. Ellos llevan un peso creciente en la definición de la política cultural de
sus localidades, adaptándose a sus necesidades específicas e impulsando cada vez más la participación ciudadana
a nivel municipal. Algunos de ellos han incluso tomado iniciativas a nivel de las comunidades, abriendo espacios
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para el conocimiento y el encuentro de diferentes expresiones y corrientes en un ambiente de convivencia.

Todavía queda mucho por hacer en materia de cultura. Existen grandes carencias y desigualdades que deben
ser abordadas. En las instancias del gobierno federal, siguen predominando políticas elitistas que no dan suficiente
importancia a la corresponsabilidad y participación activa de todos los sectores de la población. Su acción
institucional en los Estados, es muy limitada. Frecuentemente, los presupuestos para fomento y estímulo siguen
aplicándose bajo la responsabilidad individual de los funcionarios. La danza clásica y moderna es quizá la actividad
cultural menos promovida; los recursos dedicados al mantenimiento y desarrollo de las orquestas mexicanas son
insuficientes, pese a su prestigio nacional e internacional; el teatro ha sido dejado casi exclusivamente en manos
de promotores comerciales; las artes plásticas dependen cada vez más de la mercantilización, no obstante la
tradición de que gozan en México sus expresiones populares; el cine ha sido privado de casi todos sus respaldos
oficiales a pesar de sus éxitos de reconocimiento internacional.
Se estima que en México hay más de 200 mil sitios arqueológicos, pero el Instituto Nacional de Antropología
e Historia sólo ha podido catalogar 33,194 y únicamente tiene 156 zonas arqueológicas abiertas al público.
Siendo las bibliotecas el principal instrumento para la democratización y la promoción de la lectura, las 6,810
existentes son notoriamente insuficientes pues el promedio nacional de habitantes por biblioteca es de 15,470.
Además, hay una gran desigualdad en el país en este servicio. En Guanajuato hay más de 37,000 habitantes por
biblioteca, en Baja California 30,000, en Tamaulipas y Jalisco alrededor de 26,000 y en Querétaro, el D. F., el estado
de México, San Luis Potosí, Chihuahua, Michoacán y Coahuila casi 20 mil habitantes por cada biblioteca.
En materia de salas de lectura la infraestructura resulta también insuficiente pues al terminar 2003, el promedio
nacional de habitantes por cada sala de lectura que era de 25,674, llegaba casi a 78,000 en Baja California Sur, a
alrededor de 72,000 en el estado de México, a 60,000 en Veracruz, 55,000 en Guerrero, más o menos 43,000 en
Oaxaca y Puebla y unos 40,000 en el D. F. y Jalisco.
Situaciones más graves se presentan en lo que se refiere a la insuficiencia de la infraestructura cultural y a las
enormes desigualdades que hay entre los diversos estados en materia de Casas de Cultura, Museos y librerías. El
promedio nacional de habitantes por cada Casa de Cultura o Centro Cultural es de 61,233. En Baja California llega
a casi 275,000 por recinto; en Guerrero a alrededor de 140,000; en Chihuahua a unos 120,000 lo mismo que en
Sinaloa, En San Luis Potosí hay 100,000 habitantes por recinto, cantidad que casi es alcanzada en el estado de
México.
En el caso de los museos es alarmante que el promedio nacional de habitantes por cada uno de ellos sea
de 92,139, cifra que se eleva a más de 182,000 en Veracruz, a unos 170,000 en el estado de México, a 160,000 en
Tamaulipas, a casi 140,000 en Guanajuato y 125,000 en Campeche, por citar sólo los casos más relevantes.
Por lo que se refiere a las librerías, la infraestructura existente hace que el promedio nacional de habitantes
por cada una de ellas sea de 85,064 personas, cantidad que se eleva en Tlaxcala a más de 320,000, en Colima a
unas 270,000, en Oaxaca a más de 210,000, en Chiapas a casi 200,000 y en Michoacán a alrededor de 180,000.
Finalmente, México tiene un promedio de 179,197 habitantes por cada uno de los teatros existentes y 34,531
por cada sala de cine. Pero botones de muestra de la desigualdad son el que ese promedio llega a alrededor de
880,000 habitantes por teatro en el estado de México y a más de 130,000 por cada cine en Oaxaca.
Destaca asimismo que el apoyo al rubro de las culturas populares e indígenas cuenta con los presupuestos
más bajos del gasto cultural. Hay nuevos programas a favor de la diversidad cultural y de los migrantes, pero
ninguno dirigido a los jóvenes. En cambio, sí se ha invertido en 1,500 apoyos a creadores, especialistas, etcétera,
para que difundan la cultura de México en el mundo.
Plan de Acción
La ausencia de una política cultural a mediano y largo plazo a todos los niveles del gobierno es uno de los grandes
obstáculos que frenan el desarrollo sustentable en México. Para resolver este problema, proponemos adoptar
como principios básicos de política cultural, la equidad, la democracia y la defensa de la soberanía y para su
realización presentamos el siguiente plan de acción:
Primero: Se realizará un Gran Diálogo Nacional Sobre Cultura, a nivel municipal, estatal y federal al que se
convocará a los creadores, agrupaciones sociales e instituciones privadas interesadas en la cultura y a la sociedad
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en cada nivel para elaborar una Ley Nacional de Cultura que, inicialmente, incluya los principios y normas que
deben seguirse en la protección y difusión del patrimonio arqueológico, histórico y cultural de México, el
estímulo a la creatividad y educación artísticas y la difusión del arte y la cultura además de que fije el porcentaje
mínimo fijo del presupuesto federal que debe dedicarse a la cultura, de modo que el gasto en este rubro no esté
sujeto a la discrecionalidad. No se tratará de una más de las consultas que han organizado otros gobiernos para
después hacer lo que han querido, sino de un diálogo en el que los consensos que se alcancen serán asumidos por
el Ejecutivo para presentarlos como iniciativa de ley al Congreso de la Unión.
Segundo: Durante el sexenio se trabajará en reducir las desigualdades en materia de infraestructura cultural
que existen entre los estados de la república concentrando los esfuerzos en las 10 entidades más desfavorecidas
en cada rubro. Así, se orientará a la creación de bibliotecas en Guanajuato, Baja California, Tamaulipas, Jalisco,
Querétaro, el D.F., el estado de México, San Luis Potosí, Chihuahua y Michoacán; en la apertura de salas de lectura
en Baja California Sur, estado de México, Veracruz, Guerrero, Puebla, el D.F., Jalisco, Michoacán y Tamaulipas; en
la puesta en marcha de Casas de la Cultura en Baja California, Guerrero, Chihuahua, Sinaloa, San Luis de Potosí,
el estado de México, Guanajuato, Veracruz, Nayarit y Durango y en la creación museos en Veracruz, el estado de
México, Tamaulipas, Guanajuato, Campeche, San Luis Potosí, Baja California, Michoacán, Oaxaca y Sinaloa. En
todos los casos se buscará que la obra se realice mediante la colaboración del gobierno federal, los estatales y
municipales así como agrupaciones culturales locales e instituciones sociales y privadas interesadas en la cultura,
pero, además, se dedicarán recursos, incentivos fiscales, etcétera, para apoyar y promover la apertura de librerías,
salas de cine y teatros en las entidades que presentan más rezagos en la correlación del número de sus habitantes
y la cantidad de recintos de cada tipo. En el sexenio la meta será atender prioritariamente a las regiones que
carecen absolutamente de recintos culturales y están lejanas de aquellas en que sí existen.
Tercero: Se aumentarán considerablemente el número de becas y apoyos a proyectos que se ofrecen a los
creadores por medio del Fondo Nacional para la Cultura y las Artes (FONCA), el Instituto Nacional de Bellas
Artes(INBA) y otras instituciones locales, diversificando los programas para que respondan a la gran diversidad de
necesidades. Para ello se establecerán bases claras y accesibles para la participación en programas y proyectos. Se
tomarán medidas rigurosas para que los procesos sean justos y transparentes.
Se dará un apoyo decidido a todas las expresiones del arte y la literatura que enriquecen a las personas y a la
colectividad. No regatearemos respaldo a ninguna creación cultural porque se le considere “arte para minorías”
ni dudaremos en apoyar a los creadores que buscan que su obra impacte a amplios sectores de la sociedad. La
apropiación de la cultura, en todas sus manifestaciones, enriquece la vida lo mismo de los individuos que de
las colectividades. Coartar las expresiones de vanguardia, que muchas veces son comprendidos por públicos
reducidos, sería castrar el desarrollo de la cultura en su conjunto. Cerrarse a las manifestaciones de la cultura
popular, por considerarlas “de poca calidad”, sería adoptar una actitud elitista en contra de nuestras tradiciones.
Cuarto: Se otorgará al desarrollo y preservación de las culturas populares e indígenas el mismo nivel
de importancia que a la investigación y preservación del patrimonio cultural, la educación e investigación
culturales y la difusión de la cultura y no como ocurre actualmente que son reducidos los apoyos y actividades
de que disponen. Se promoverán convenios, programas de trabajo conjuntos, etcétera, con los agrupamientos
interesados que impulsen no sólo el mantenimiento, sino el desarrollo de las culturas indígenas, la creación de
medios impresos y electrónicos en sus propias lenguas, la investigación y difusión de sus tradiciones y costumbres
buscando que sean aprovechadas en sentido positivo por toda la sociedad. También será prioritario el respaldo
a las expresiones culturales locales que han surgido en los últimos tiempos y, especialmente, a los movimientos
culturales de jóvenes, migrantes, grupos de diversidad de género, etcétera. Habrá programas específicos de apoyo
y actividad para cada uno de los sectores mencionados.
Quinto: Se desarrollará un Programa Nacional de Cultura Cívica y Participación Ciudadana orientado a difundir
y enraizar entre la población, mediante publicaciones, conferencias, etcétera, el conocimiento del marco legal que
facilita la democracia y la convivencia social, los derechos y obligaciones de los mexicanos, la solidaridad social
para combatir la delincuencia, la corrupción y la violencia, así como una cultura que fomente la participación en
los asuntos sociales y políticos y las formas a que tienen acceso los ciudadanos para inconformarse o transformar
ese marco legal. Como parte de ese programa se realizarán de manera permanente actos destinados a fortalecer
una cultura de derechos humanos, convivencia social, defensa del medio ambiente y combate a todo tipo de
discriminación y exclusión.
71
Sexto: Se Creará un Sistema Nacional de Apoyo logístico, de difusión, técnico y de colaboración con elencos
artísticos, agrupaciones de creadores y organizaciones civiles que realizan labor cultural para que sus esfuerzos
tengan mayor proyección en danza, música, teatro, artes plásticas, etcétera. Al mismo tiempo, se apoyará, mediante
un programa especial, exenciones fiscales y, en la medida de lo posible, recursos financieros para la formación,
permanencia y desarrollo de empresas culturales autogestivas en barrios, pueblos y colonias y se promoverán
los cambios legales necesarios para el impulso de sociedades mercantiles culturales que comercialicen revistas,
libros, discos, videos y otros.
Séptimo: Se lanzará un Plan Nacional de Preservación y Aprovechamiento Sustentable del Patrimonio
Arqueológico, Histórico y Cultural de México, otorgándole a esta tarea un presupuesto suficiente y buscando
formas de financiamiento complementarias. Estamos convencidos que en las tareas de rescate, preservación
y aprovechamiento social de las zonas arqueológicas, de los sitios e inmuebles históricos, etcétera, se debe
otorgar derecho de opinión a las comunidades rurales y colectividades urbanas que viven en sus entornos o están
histórica y culturalmente ligadas a esas zonas y sitios. Para ello habrá que crear condiciones que garanticen un
diálogo fructífero con los investigadores, estudiosos e instituciones encargadas de su resguardo.
Octavo: Para fomentar la lectura, se emprenderá el Programa Nacional “El Libro en tus Manos” que incluirá
dos aspectos: la coedición en grandes tirajes de grandes obras literarias, de artes plásticas y científicas (poniendo
énfasis en las orientadas a niños y adolescentes) y la realización de Ferias del Libro. Las coediciones servirán para
impulsar a la industria editorial del país y ofrecer a la sociedad títulos a precios accesibles. La selección de las
obras a publicar será encargada a consejos de especialistas prestigiados en cada tema con el criterio de que se
trate de títulos con amplio reconocimiento de la cultura nacional y universal y que sean cercanos a los gustos de
la gente, contribuyendo a elevarlos, o que le aporten conocimientos y vivencias útiles en su vida cotidiana. En
lo que se refiere a las Ferias del Libro la meta del sexenio será que, en colaboración con los gobiernos estatales,
se realice cuando menos una anualmente en cada entidad federativa. Para el mediano plazo se buscará sentar las
bases para que se lleven a cabo Ferias del Libro en todos los municipios y delegaciones de la república.
Noveno: Se emprenderá una Campaña Nacional Permanente de Conocimiento y Difusión de la Ciencia que
incluirá, como primer aspecto, la edición masiva de folletos encargados a especialistas o ya publicados que traten
temas científicos en términos accesibles o se refieran a temáticas útiles para la vida, el trabajo y la salud de la
sociedad. Los textos de los folletos serán encargados a autores o seleccionados de obras ya publicadas por un
consejo de científicos con amplio reconocimiento en sus respectivas áreas. El segundo aspecto consistirá en la
realización de charlas, mesas redondas y conferencias sobre temas científicos que, durante el sexenio, se realizarán
en todas las ciudades del país y en el mayor número posible de poblaciones más pequeñas. A mediano plazo, se
buscará crear un sistema nacional de difusores de la ciencia que lleve al mayor número posible de poblaciones,
sobre todo rurales, charlas científicas.
Décimo: Se realizará un Programa Permanente de Difusión de la Cultura y el Arte que lleve a las plazas públicas
y locales cerrados más amplios la presentación de espectáculos musicales, de danza y teatro de artistas de amplio
reconocimiento y de creadores, sobre todo jóvenes, cuya obra merezca ser difundida por sus aportaciones. El
Programa abarcará también el montaje de exposiciones de artes plásticas, fotografía, escultura, presentaciones de
performance, etcétera, en locales que se acerquen a los lugares de vida y trabajo de la gente. Se partirá de la asesoría
de Consejos de especialistas en cada área para decidir las programaciones de espectáculos y exposiciones.
Decimoprimero: Se buscará la creación de un Sistema Nacional de formación, investigación y capacitación
artística y de formación de promotores culturales. Se seguirá la orientación de que ese sistema debe ser
homogéneo nacionalmente en lo que se refiere a la calidad de sus servicios pero respetando la diversidad de
necesidades regionales, de rama de la actividad artística y cultural, etcétera. En el sexenio se tendrá la meta de
abrir planteles del sistema en los estados en los cuales no hay ninguno para satisfacer las necesidades de quienes
quieren formarse como artistas o promotores culturales y fortalecer los ya existentes y se procurará sentar las
bases para que a más largo plazo no haya ninguna entidad de la república que carezca de escuelas de este tipo.
Decimosegundo: Se promoverá ante el Congreso de la Unión, ya sea como parte de la Ley de Cultura o de
modificaciones a la Ley Federal de Radio y Televisión, el que los medios televisivos concedan espacios suficientes
para la difusión de programas culturales no comerciales.
Decimotercero: Se promoverá y facilitara el otorgamiento de permisos para la operación de emisoras de radio
72
y televisión comunitarias, educativas y culturales y se prestará todo el apoyo técnico y ayudas financieras que
sea posible para sus sostenimiento. La meta durante el sexenio será regularizar y garantizar el desarrollo de las ya
existentes o en proceso de formación y lograr, si hay interés en ello, que al menos los principales pueblos indios,
agrupaciones comunitarias ya organizadas, e instituciones educativas cuenten con radiodifusoras. Se buscará de
manera especial que la UNAM cuente con un canal propio de Televisión.
Decimocuarto: Se impulsará un programa de apoyo a la producción, distribución y exhibición de películas
mexicanas de calidad cuyas características se definirán en consulta con los creadores y empresas nacionales
dedicados a la actividad cinematográfica. Ese programa se orientará a facilitar el respaldo financiero público y
privado a la producción fílmica, a garantizar que las cintas mexicanas tengan un espacio suficiente garantizado
en la exhibición comercial, a la realización de concursos para que guionistas directores y actores noveles tengan
oportunidad de que su obra llegue al público y a la realización de festivales que promuevan el cine mexicano en
todos los estados de la república. Aparte, se fomentará, mediante festivales y otras actividades, la difusión en todo
el país del cine proveniente de otras naciones que contribuya al conocimiento de sus culturas y costumbres.
73
Compromiso 15
Fomentaremos la lectura, las ferias de libros, la labor editorial, la creación de bibliotecas y archivos.
Programa de Cultura
La cultura incluye todas las formas de convivencia, los valores, las formas de pensar y de vivir, así como todas las
expresiones del arte y el saber. Parte de ella son, las lenguas, costumbres, tradiciones e historia que nos legaron
nuestros antepasados. México posee una gran riqueza cultural y en este aspecto ocupa un papel destacado en
el concierto de las naciones. La cultura del México contemporáneo reúne la influencia de una gran diversidad
de culturas mesoamericanas y de múltiples culturas que llegaron de la península ibérica, Africa, Asia y más
recientemente de varias olas de inmigrantes de América Latina, Europa y los Estados Unidos. México es por lo
tanto un país pluricultural que ha conocido un largo proceso de mestizaje.
La idea de una cultura propia es parte esencial de nuestra idea de nación. Somos una nación no sólo porque
compartimos un territorio y un sistema político y económico, sino también porque nos reconocemos en una
cultura común. La amplia diversidad de orígenes y tradiciones se integran en experiencias, símbolos y gestas
históricas comunes. Prueba de ello son las manifestaciones de las grandes civilizaciones indígenas antiguas; los tres
siglos de arte y arquitectura colonial, las aportaciones literarias y educativas del siglo XIX; el auge de la creación
vinculada a la cultura popular a partir de la Revolución; la convivencia de las tradiciones del México profundo con
las expresiones de las vanguardias artísticas contemporáneas. Concebimos a la cultura mexicana como un proceso
inmerso en el tiempo que tiene su pasado, su presente y sus proyecciones hacia el futuro, que se recrea y renueva
constantemente, consolidando y preservando nuestra identidad
Existe hoy, una vigorosa corriente cultural de origen mexicano que influye en América del Norte y
Latinoamérica. Esa cultura es una de las bases de nuestra soberanía en una época de globalización. Elementos
fundamentales de una buena política cultural, son el respeto a la diversidad y la atención especial hacia aquellas
expresiones que, como la indígena, hayan sido discriminadas; el desarrollo de la cultura propia de las mujeres, los
jóvenes y los migrantes, así como la apertura hacia todas las expresiones culturales valiosas de los demás pueblos
del mundo, difundidas por las nuevas tecnologías de la información.
La cultura no es un campo ajeno al desarrollo económico. Es, por lo contrario, uno de sus aspectos
fundamentales. Juega un papel vital para impulsar una actitud positiva hacia el saber, el espíritu de innovación,
la disposición al cambio y la absorción de nuevas tecnologías, formas de trabajo y organización económica .Es
además, una generadora cada vez más importante de empleos, inversión e ingresos fiscales. Las industrias de la
cultura, en sus múltiples manifestaciones actuales están presentes en la producción de bienes tangibles y los
servicios y representan en México un porcentaje elevado del PNB. Considerando la creatividad, el dinamismo y la
diversidad de la cultura nacional, pueden crecer todavía más.
La cultura eleva la calidad de la vida de la gente y enriquece sus experiencias artísticas y espirituales, a veces,
incluso a pesar de las carencias económicas en que se desenvuelve. Es un antídoto eficaz en la lucha contra la
descomposición social, la violencia y la delincuencia.
La democracia que estamos construyendo no es sólo un conjunto de instituciones, es también una cultura.
Para un país que está saliendo de tradiciones autoritarias, las nuevas instituciones no se consolidarán si a la vez no
se produce un importante cambio en los valores y las ideas de los ciudadanos, si las viejas relaciones patriarcales,
clientelares y caciquiles, no son sustituidas por una conciencia ciudadana de derechos y obligaciones fijados
por la ley. La creación de espacios públicos independientes en los cuales pueda desarrollarse la participación, el
debate y el análisis de ideas, es el mejor antídoto contra el autoritarismo. La actitud crítica hacia la corrupción, la
injusticia social y la ausencia de ética en la política es la base del desarrollo de la democracia.
Por eso la cultura forma parte de este programa como un rubro de gran importancia. Es concebida como un
elemento fundamental en el desarrollo y el progreso de la economía, la sociedad y la política. Se considera por
lo tanto, no como un gasto, sino como una inversión. El Estado no debe concebirse a sí mismo como creador
de cultura, pretender un papel rector o tratar de convertirse en un factor de control. A él le compete, sobre
todo, fomentar y apoyar los proyectos que nacen de la sociedad y estimular y subsidiar las industrias editoriales,
cinematográficas y culturales en general, asegurando la libertad de opinión y expresión de los creadores. Es su
responsabilidad estimular la creatividad artística y cultural con equidad, transparencia, y descentralización.
74
El neoliberalismo ha influido profundamente en la cultura mexicana contemporánea. En los últimos cuatro

gobiernos, junto a las barreras comerciales han desaparecido las ideas de solidaridad tercermundista, las referencias
a la Revolución mexicana, y los problemas de la desigualdad. Según el pensamiento único, el mercado debe
dominar no sólo a la economía, sino a la sociedad y la cultura en todas sus expresiones. La tesis que ha dominado
la cultura política en los últimos veinte años es que el mercado, liberado de la intervención del estado, acabará
por crear condiciones de bienestar para todos. Pero eso no ha sucedido, ni sucederá. La transnacionalización de
las grandes empresas de televisión y el dominio del consumismo han penetrado en todos los poros de la sociedad.
Los gobiernos neoliberales han considerado que la actividad científica, artística e intelectual es un tema de segunda
importancia que sólo sirve como un complemento decorativo. Por ello le han dedicado recursos marginales. La
empresa privada también se ha ocupado de ella, pero en el marco exclusivo de una lógica mercantilista. Los
medios de comunicación más poderosos adoptaron criterios ante los cuales la difusión cultural y artística se
presenta como un costo que debe ser minimizado. Por su parte, los partidos políticos, dedicados exclusivamente
a las tareas electorales no impulsan programas coherentes para el desarrollo de la cultura.
Diagnóstico de la cultura y sus instituciones
El desarrollo cultural como parte fundamental de la nacionalidad mexicana está consagrado en distintas leyes y
disposiciones. El artículo 3 de la Constitución, establece como obligación del Estado alentar el fortalecimiento y
difusión de nuestra cultura. El artículo 123 establece que los salarios mínimos deberán ser suficientes para satisfacer
las necesidades básicas de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural. En materia de composición
pluricultural, en el artículo 4 se señala que la Ley protegerá y promoverá el desarrollo de las lenguas, culturas, usos
y costumbres, recursos y formas específicas de organización social de los pueblos indígenas. Los artículos 6 y 7
garantizan la libertad de creación y de su difusión. Conforme al artículo 73, el Congreso de la Unión puede legislar
en materia de cine, escuelas de bellas artes, museos, bibliotecas y demás instituciones culturales. Puede además,
establecerlas y sostenerlas en toda la república. Las instituciones estatales existentes cuentan también con un
marco jurídico que debe ser revisado y adaptado a las necesidades actuales.
A partir de 1940 se realizaron importantes contribuciones al desarrollo institucional y de infraestructura cultural,
centradas casi todas en la Ciudad de México. Se creó el Instituto Nacional de Bellas Artes en 1946, El Auditorio
Nacional fue inaugurado en 1950, la red de teatros del Seguro Social se creó en las décadas de los años 50 y 60, y los
museos Nacional de Antropología y de Arte Moderno fueron abiertos en 1964, entre otras muchas cosas.
Sin embargo, esas importantes contribuciones fueron opacadas por el sostenimiento de una política cultural
oficialista que privilegiaba a los “intelectuales de Estado” y marginaba a quienes no se alineaban a tal política, a
menos que su propia excepcionalidad y brillantez impidiera su arrinconamiento. El Estado asumió el papel de
“mecenas” cultural con fines de control.
En 1988 se fundó el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA). Su objetivo era coordinar a
las instituciones culturales existentes aprovechando la infraestructura existente. Poco después se creó el Fondo
Nacional para la Cultura y las Artes (FONCA) que sumaba recursos públicos y privados para el fomento de las
artes y la conservación del patrimonio del país. Su creación fue, sin duda, un paso adelante con respecto a su
antecedente, la Subsecretaría de Cultura dependiente directamente de la Secretaría de Educación Pública, pero
el carácter secundario que se le atribuyó a lo cultural en los gobiernos neoliberales redujo sus posibilidades.
Esto se refleja incluso formalmente, hasta la fecha, al denominarse “subsector cultura” el aparato administrativo
encargado de las tareas en ese rubro. Al principio, estas iniciativas despertaron ilusiones de que las nuevas
instituciones abrirían espacio a los creadores en la determinación de las políticas culturales. Pero, la política
cultural del régimen frustró tales esperanzas. El CONACULTA fue desde el principio una institución centralista y
burocrática y pese a las buenas intenciones de algunos de sus titulares, no se superó la pretensión gubernamental
de controlar las actividades culturales, pues fueron escasos los espacios que se abrieron para la intervención de la
sociedad y los creadores en la toma de decisiones. Lo mismo sucedió con el Centro Nacional de las Artes fundado
para impulsar el desarrollo de la educación artística.
Un fenómeno muy importante de los últimos tres lustros ha sido el surgimiento de Institutos y Secretarías de
Cultura en varios estados de la república. Ellos llevan un peso creciente en la definición de la política cultural de
sus localidades, adaptándose a sus necesidades específicas e impulsando cada vez más la participación ciudadana
a nivel municipal. Algunos de ellos han incluso tomado iniciativas a nivel de las comunidades, abriendo espacios
75
para el conocimiento y el encuentro de diferentes expresiones y corrientes en un ambiente de convivencia.

Todavía queda mucho por hacer en materia de cultura. Existen grandes carencias y desigualdades que deben
ser abordadas. En las instancias del gobierno federal, siguen predominando políticas elitistas que no dan suficiente
importancia a la corresponsabilidad y participación activa de todos los sectores de la población. Su acción
institucional en los Estados, es muy limitada. Frecuentemente, los presupuestos para fomento y estímulo siguen
aplicándose bajo la responsabilidad individual de los funcionarios. La danza clásica y moderna es quizá la actividad
cultural menos promovida; los recursos dedicados al mantenimiento y desarrollo de las orquestas mexicanas son
insuficientes, pese a su prestigio nacional e internacional; el teatro ha sido dejado casi exclusivamente en manos
de promotores comerciales; las artes plásticas dependen cada vez más de la mercantilización, no obstante la
tradición de que gozan en México sus expresiones populares; el cine ha sido privado de casi todos sus respaldos
oficiales a pesar de sus éxitos de reconocimiento internacional.
Se estima que en México hay más de 200 mil sitios arqueológicos, pero el Instituto Nacional de Antropología
e Historia sólo ha podido catalogar 33,194 y únicamente tiene 156 zonas arqueológicas abiertas al público.
Siendo las bibliotecas el principal instrumento para la democratización y la promoción de la lectura, las 6,810
existentes son notoriamente insuficientes pues el promedio nacional de habitantes por biblioteca es de 15,470.
Además, hay una gran desigualdad en el país en este servicio. En Guanajuato hay más de 37,000 habitantes por
biblioteca, en Baja California 30,000, en Tamaulipas y Jalisco alrededor de 26,000 y en Querétaro, el D. F., el estado
de México, San Luis Potosí, Chihuahua, Michoacán y Coahuila casi 20 mil habitantes por cada biblioteca.
En materia de salas de lectura la infraestructura resulta también insuficiente pues al terminar 2003, el promedio
nacional de habitantes por cada sala de lectura que era de 25,674, llegaba casi a 78,000 en Baja California Sur, a
alrededor de 72,000 en el estado de México, a 60,000 en Veracruz, 55,000 en Guerrero, más o menos 43,000 en
Oaxaca y Puebla y unos 40,000 en el D. F. y Jalisco.
Situaciones más graves se presentan en lo que se refiere a la insuficiencia de la infraestructura cultural y a las
enormes desigualdades que hay entre los diversos estados en materia de Casas de Cultura, Museos y librerías. El
promedio nacional de habitantes por cada Casa de Cultura o Centro Cultural es de 61,233. En Baja California llega
a casi 275,000 por recinto; en Guerrero a alrededor de 140,000; en Chihuahua a unos 120,000 lo mismo que en
Sinaloa, En San Luis Potosí hay 100,000 habitantes por recinto, cantidad que casi es alcanzada en el estado de
México.
En el caso de los museos es alarmante que el promedio nacional de habitantes por cada uno de ellos sea
de 92,139, cifra que se eleva a más de 182,000 en Veracruz, a unos 170,000 en el estado de México, a 160,000 en
Tamaulipas, a casi 140,000 en Guanajuato y 125,000 en Campeche, por citar sólo los casos más relevantes.
Por lo que se refiere a las librerías, la infraestructura existente hace que el promedio nacional de habitantes
por cada una de ellas sea de 85,064 personas, cantidad que se eleva en Tlaxcala a más de 320,000, en Colima a
unas 270,000, en Oaxaca a más de 210,000, en Chiapas a casi 200,000 y en Michoacán a alrededor de 180,000.
Finalmente, México tiene un promedio de 179,197 habitantes por cada uno de los teatros existentes y 34,531
por cada sala de cine. Pero botones de muestra de la desigualdad son el que ese promedio llega a alrededor de
880,000 habitantes por teatro en el estado de México y a más de 130,000 por cada cine en Oaxaca.
Destaca asimismo que el apoyo al rubro de las culturas populares e indígenas cuenta con los presupuestos
más bajos del gasto cultural. Hay nuevos programas a favor de la diversidad cultural y de los migrantes, pero
ninguno dirigido a los jóvenes. En cambio, sí se ha invertido en 1,500 apoyos a creadores, especialistas, etcétera,
para que difundan la cultura de México en el mundo.
Plan de acción
La ausencia de una política cultural a mediano y largo plazo a todos los niveles del gobierno es uno de los grandes
obstáculos que frenan el desarrollo sustentable en México. Para resolver este problema, proponemos adoptar
como principios básicos de política cultural, la equidad, la democracia y la defensa de la soberanía y para su
realización presentamos el siguiente plan de acción:
Primero: Se realizará un Gran Diálogo Nacional Sobre Cultura, a nivel municipal, estatal y federal al que se
convocará a los creadores, agrupaciones sociales e instituciones privadas interesadas en la cultura y a la sociedad
76
en cada nivel para elaborar una Ley Nacional de Cultura que, inicialmente, incluya los principios y normas que
deben seguirse en la protección y difusión del patrimonio arqueológico, histórico y cultural de México, el
estímulo a la creatividad y educación artísticas y la difusión del arte y la cultura además de que fije el porcentaje
mínimo fijo del presupuesto federal que debe dedicarse a la cultura, de modo que el gasto en este rubro no esté
sujeto a la discrecionalidad. No se tratará de una más de las consultas que han organizado otros gobiernos para
después hacer lo que han querido, sino de un diálogo en el que los consensos que se alcancen serán asumidos por
el Ejecutivo para presentarlos como iniciativa de ley al Congreso de la Unión.
Segundo: Durante el sexenio se trabajará en reducir las desigualdades en materia de infraestructura cultural
que existen entre los estados de la república concentrando los esfuerzos en las 10 entidades más desfavorecidas
en cada rubro. Así, se orientará a la creación de bibliotecas en Guanajuato, Baja California, Tamaulipas, Jalisco,
Querétaro, el D.F., el estado de México, San Luis Potosí, Chihuahua y Michoacán; en la apertura de salas de lectura
en Baja California Sur, estado de México, Veracruz, Guerrero, Puebla, el D.F., Jalisco, Michoacán y Tamaulipas; en
la puesta en marcha de Casas de la Cultura en Baja California, Guerrero, Chihuahua, Sinaloa, San Luis de Potosí,
el estado de México, Guanajuato, Veracruz, Nayarit y Durango y en la creación museos en Veracruz, el estado de
México, Tamaulipas, Guanajuato, Campeche, San Luis Potosí, Baja California, Michoacán, Oaxaca y Sinaloa. En
todos los casos se buscará que la obra se realice mediante la colaboración del gobierno federal, los estatales y
municipales así como agrupaciones culturales locales e instituciones sociales y privadas interesadas en la cultura,
pero, además, se dedicarán recursos, incentivos fiscales, etcétera, para apoyar y promover la apertura de librerías,
salas de cine y teatros en las entidades que presentan más rezagos en la correlación del número de sus habitantes
y la cantidad de recintos de cada tipo. En el sexenio la meta será atender prioritariamente a las regiones que
carecen absolutamente de recintos culturales y están lejanas de aquellas en que sí existen.
Tercero: Se aumentarán considerablemente el número de becas y apoyos a proyectos que se ofrecen a los
creadores por medio del Fondo Nacional para la Cultura y las Artes (FONCA), el Instituto Nacional de Bellas
Artes(INBA) y otras instituciones locales, diversificando los programas para que respondan a la gran diversidad de
necesidades. Para ello se establecerán bases claras y accesibles para la participación en programas y proyectos. Se
tomarán medidas rigurosas para que los procesos sean justos y transparentes.
Se dará un apoyo decidido a todas las expresiones del arte y la literatura que enriquecen a las personas y a la
colectividad. No regatearemos respaldo a ninguna creación cultural porque se le considere “arte para minorías”
ni dudaremos en apoyar a los creadores que buscan que su obra impacte a amplios sectores de la sociedad. La
apropiación de la cultura, en todas sus manifestaciones, enriquece la vida lo mismo de los individuos que de
las colectividades. Coartar las expresiones de vanguardia, que muchas veces son comprendidos por públicos
reducidos, sería castrar el desarrollo de la cultura en su conjunto. Cerrarse a las manifestaciones de la cultura
popular, por considerarlas “de poca calidad”, sería adoptar una actitud elitista en contra de nuestras tradiciones.
Cuarto: Se otorgará al desarrollo y preservación de las culturas populares e indígenas el mismo nivel
de importancia que a la investigación y preservación del patrimonio cultural, la educación e investigación
culturales y la difusión de la cultura y no como ocurre actualmente que son reducidos los apoyos y actividades
de que disponen. Se promoverán convenios, programas de trabajo conjuntos, etcétera, con los agrupamientos
interesados que impulsen no sólo el mantenimiento, sino el desarrollo de las culturas indígenas, la creación de
medios impresos y electrónicos en sus propias lenguas, la investigación y difusión de sus tradiciones y costumbres
buscando que sean aprovechadas en sentido positivo por toda la sociedad. También será prioritario el respaldo
a las expresiones culturales locales que han surgido en los últimos tiempos y, especialmente, a los movimientos
culturales de jóvenes, migrantes, grupos de diversidad de género, etcétera. Habrá programas específicos de apoyo
y actividad para cada uno de los sectores mencionados.
Quinto: Se desarrollará un Programa Nacional de Cultura Cívica y Participación Ciudadana orientado a difundir
y enraizar entre la población, mediante publicaciones, conferencias, etcétera, el conocimiento del marco legal que
facilita la democracia y la convivencia social, los derechos y obligaciones de los mexicanos, la solidaridad social
para combatir la delincuencia, la corrupción y la violencia, así como una cultura que fomente la participación en
los asuntos sociales y políticos y las formas a que tienen acceso los ciudadanos para inconformarse o transformar
ese marco legal. Como parte de ese programa se realizarán de manera permanente actos destinados a fortalecer
una cultura de derechos humanos, convivencia social, defensa del medio ambiente y combate a todo tipo de
discriminación y exclusión.
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Sexto: Se Creará un Sistema Nacional de Apoyo logístico, de difusión, técnico y de colaboración con elencos
artísticos, agrupaciones de creadores y organizaciones civiles que realizan labor cultural para que sus esfuerzos
tengan mayor proyección en danza, música, teatro, artes plásticas, etcétera. Al mismo tiempo, se apoyará, mediante
un programa especial, exenciones fiscales y, en la medida de lo posible, recursos financieros para la formación,
permanencia y desarrollo de empresas culturales autogestivas en barrios, pueblos y colonias y se promoverán
los cambios legales necesarios para el impulso de sociedades mercantiles culturales que comercialicen revistas,
libros, discos, videos y otros.
Séptimo: Se lanzará un Plan Nacional de Preservación y Aprovechamiento Sustentable del Patrimonio
Arqueológico, Histórico y Cultural de México, otorgándole a esta tarea un presupuesto suficiente y buscando
formas de financiamiento complementarias. Estamos convencidos que en las tareas de rescate, preservación
y aprovechamiento social de las zonas arqueológicas, de los sitios e inmuebles históricos, etcétera, se debe
otorgar derecho de opinión a las comunidades rurales y colectividades urbanas que viven en sus entornos o están
histórica y culturalmente ligadas a esas zonas y sitios. Para ello habrá que crear condiciones que garanticen un
diálogo fructífero con los investigadores, estudiosos e instituciones encargadas de su resguardo.
Octavo: Para fomentar la lectura, se emprenderá el Programa Nacional “El Libro en tus Manos” que incluirá
dos aspectos: la coedición en grandes tirajes de grandes obras literarias, de artes plásticas y científicas (poniendo
énfasis en las orientadas a niños y adolescentes) y la realización de Ferias del Libro. Las coediciones servirán para
impulsar a la industria editorial del país y ofrecer a la sociedad títulos a precios accesibles. La selección de las
obras a publicar será encargada a consejos de especialistas prestigiados en cada tema con el criterio de que se
trate de títulos con amplio reconocimiento de la cultura nacional y universal y que sean cercanos a los gustos de
la gente, contribuyendo a elevarlos, o que le aporten conocimientos y vivencias útiles en su vida cotidiana. En
lo que se refiere a las Ferias del Libro la meta del sexenio será que, en colaboración con los gobiernos estatales,
se realice cuando menos una anualmente en cada entidad federativa. Para el mediano plazo se buscará sentar las
bases para que se lleven a cabo Ferias del Libro en todos los municipios y delegaciones de la república.
Noveno: Se emprenderá una Campaña Nacional Permanente de Conocimiento y Difusión de la Ciencia que
incluirá, como primer aspecto, la edición masiva de folletos encargados a especialistas o ya publicados que traten
temas científicos en términos accesibles o se refieran a temáticas útiles para la vida, el trabajo y la salud de la
sociedad. Los textos de los folletos serán encargados a autores o seleccionados de obras ya publicadas por un
consejo de científicos con amplio reconocimiento en sus respectivas áreas. El segundo aspecto consistirá en la
realización de charlas, mesas redondas y conferencias sobre temas científicos que, durante el sexenio, se realizarán
en todas las ciudades del país y en el mayor número posible de poblaciones más pequeñas. A mediano plazo, se
buscará crear un sistema nacional de difusores de la ciencia que lleve al mayor número posible de poblaciones,
sobre todo rurales, charlas científicas.
Décimo: Se realizará un Programa Permanente de Difusión de la Cultura y el Arte que lleve a las plazas públicas
y locales cerrados más amplios la presentación de espectáculos musicales, de danza y teatro de artistas de amplio
reconocimiento y de creadores, sobre todo jóvenes, cuya obra merezca ser difundida por sus aportaciones. El
Programa abarcará también el montaje de exposiciones de artes plásticas, fotografía, escultura, presentaciones de
performance, etcétera, en locales que se acerquen a los lugares de vida y trabajo de la gente. Se partirá de la asesoría
de Consejos de especialistas en cada área para decidir las programaciones de espectáculos y exposiciones.
Decimoprimero: Se buscará la creación de un Sistema Nacional de formación, investigación y capacitación
artística y de formación de promotores culturales. Se seguirá la orientación de que ese sistema debe ser
homogéneo nacionalmente en lo que se refiere a la calidad de sus servicios pero respetando la diversidad de
necesidades regionales, de rama de la actividad artística y cultural, etcétera. En el sexenio se tendrá la meta de
abrir planteles del sistema en los estados en los cuales no hay ninguno para satisfacer las necesidades de quienes
quieren formarse como artistas o promotores culturales y fortalecer los ya existentes y se procurará sentar las
bases para que a más largo plazo no haya ninguna entidad de la república que carezca de escuelas de este tipo.
Decimosegundo: Se promoverá ante el Congreso de la Unión, ya sea como parte de la Ley de Cultura o de
modificaciones a la Ley Federal de Radio y Televisión, el que los medios televisivos concedan espacios suficientes
para la difusión de programas culturales no comerciales.
Decimotercero: Se promoverá y facilitara el otorgamiento de permisos para la operación de emisoras de radio
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y televisión comunitarias, educativas y culturales y se prestará todo el apoyo técnico y ayudas financieras que
sea posible para sus sostenimiento. La meta durante el sexenio será regularizar y garantizar el desarrollo de las ya
existentes o en proceso de formación y lograr, si hay interés en ello, que al menos los principales pueblos indios,
agrupaciones comunitarias ya organizadas, e instituciones educativas cuenten con radiodifusoras. Se buscará de
manera especial que la UNAM cuente con un canal propio de Televisión.
Decimocuarto: Se impulsará un programa de apoyo a la producción, distribución y exhibición de películas
mexicanas de calidad cuyas características se definirán en consulta con los creadores y empresas nacionales
dedicados a la actividad cinematográfica. Ese programa se orientará a facilitar el respaldo financiero público y
privado a la producción fílmica, a garantizar que las cintas mexicanas tengan un espacio suficiente garantizado
en la exhibición comercial, a la realización de concursos para que guionistas directores y actores noveles tengan
oportunidad de que su obra llegue al público y a la realización de festivales que promuevan el cine mexicano en
todos los estados de la república. Aparte, se fomentará, mediante festivales y otras actividades, la difusión en todo
el país del cine proveniente de otras naciones que contribuya al conocimiento de sus culturas y costumbres.
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Compromiso 16
Ampliaremos la cobertura de estaciones culturales de radio y de los canales de televisión 11 y 22.
La Cultura en los Medios
El objetivo de la radio cultural y la televisión estatal es que sean herramientas de educación y de creación de
conciencia. Ampliar la cobertura no debe alterar los objetivos que deben cumplir, sino fortalecerlos.
La televisión estatal debe tener presente que los programas que produce no son un producto a vender como
los realizados por las televisoras comerciales, sino una extensión de los medios educativos. Si para modernizarla
se busca hacerla atractiva, se debe cuidar que no llegue a lo superficial. Sin embargo, para alcanzar sus objetivos
es necesario que tenga audiencia.
¿Cómo modernizar una televisión cultural sin trivializarla? ¿Cómo invertir en una televisión educativa que
realmente tenga mercado?
Lo que se debe tener claro es que éste es un plan que seguramente no obtendrá resultados en un corto plazo. Por
ello se debe establecer, claramente, el por qué y el para qué se va a invertir en la ampliación de la radio cultural y
de la televisión estatal. En ese sentido se establece que se tendrá que invertir en proyectos con objetivos sociales
inmediatos (programas que aborden temas torales de manera frontal como el grave desequilibrio económico que
están produciendo las leyes de absoluto libre mercado; la sobrepoblación; la discriminación; la corrupción, etc.),
a sabiendas que la respuesta del público mayoritario tardará.
Es necesario también modernizar la radio cultural y la televisión estatal, lo que implica no sólo aportar mayores
recursos materiales y humanos, sino administrarlos de mejor manera, lo que se conseguirá si la radio cultural y las
televisoras del Estado tienen objetivos sociales definidos. Se requiere hacer más rápida la capacidad de respuesta
frente a las problemáticas sociales, y de más personal capacitado y autorizado para elaborar, recabar y difundir
los programas idóneos para tratar esos temas. Precisamente ésa debe ser la estrategia para atraer más audiencia:
ofrecer al público algo que necesita, en el caso, la información para ampliar la comprensión de las situaciones en
las que se encuentra y poder así estar en mejores condiciones de resolverlas.
El objeto de ampliar la cobertura de la radio cultural y la televisión estatal es hacer cotidiano, asequible,
sencillo, aquellos temas que importan para una mejor educación y concientización de la población, pero sin
hacerlos superficiales porque el fin es invertir en la audiencia para procurar una mejor culturización.
Por ello, se deben procurar recursos para la producción de programas con objetivos netamente sociales, pero
que no sólo señalen el problema, sino que den pauta a posibles soluciones. Difundir manifestaciones culturales y
programas de contenido, como los noticieros o de entrevistas.
En los canales 11 y 22 se han hecho muy bien muchas cosas, tal es el caso de programas como Primer plano,
el noticiero cultural, Abrelatas, y cine alternativo. Toda esa experiencia es fundamental para continuar haciendo
radio cultural y televisión estatal.
Propuesta
• La radio cultural y la televisión estatal no tiene que imponer una visión del mundo homogénea,
sino plural. Debe ser un espacio de expresión de la diversidad de la riqueza cultural, para que no se
convierta en panfletaria ni acartonada.
• Al Estado le compete, sobre todo, fomentar y apoyar los proyectos que nacen de la sociedad,
asegurando la libertad de opinión y expresión de los creadores. Es su responsabilidad estimular la
creatividad artística y cultural con equidad, transparencia, y descentralización.
• Si el objetivo es crear conciencias comprometidas con la construcción de un país, la radio y la
televisión estatal debe abordar los temas que nos ocupan: seguridad, pobreza, sobrepoblación, salud,
etc., dejando fluir la información de manera crítica y objetiva.
• Para ello, son prioritarios buenos noticieros que sean claros, objetivos, que estén a cargo de periodistas
confiables. Asimismo, varios programas de análisis de los temas del día, a cargo de personas con
diversas posturas sociales, como psicólogos, periodistas, pedagogos, filósofos, etc.
• La televisión estatal y la radio cultural, tendrían que ser la expresión de los tiempos que corren,
80
traer programas de otros países que hayan logrado expresar los mensajes que buscamos, tanto para
exhibirlos como para tomarlos como modelos para los que queremos producir aquí. Para ampliar
la comprensión de nuestros propios problemas y observar que no somos los únicos a los que nos
sucede, habría que comprar programas de otros países en los que se debaten temas de actualidad,
como por ejemplo, programas sobre el buen uso del idioma, programas de entrevistas literarias,
programas de divulgación científica, programas de entrevista a expertos en diversas disciplinas con el
fin de dilucidar los temas desde perspectivas diversas.
La idea es que los programas, tanto de la radio cultural como de la televisión estatal, sean instrumentos para
disminuir la disparidad de las condiciones culturales de la población, por ello, deben propiciar el debate social y
elevar el nivel de concientización, tratando aquellos temas que pueden contribuir a elevar el nivel de información,
de educación, en fin el nivel de vida.
Apostar a una ampliación de la radio cultural y la televisión cultural es una inversión prioritaria para el Estado. Vale
la pena invertir en la cultura. Lo necesitamos, la cultura no es un lujo, es una de las razones de ser del Estado.
81
Compromiso 17
Pondremos en marcha un programa integral de fomento agropecuario que promueva, al mismo tiempo,
la economía de autoconsumo en las comunidades, la producción destinada al mercado interno y las
actividades agropecuarias de exportación.
Rescate del Campo
El proyecto nacional de crecimiento con equidad no sería viable sin rescatar del abandono al campo y a sus
pobladores.
Promover el desarrollo rural implica mejorar las condiciones de vida de los campesinos y fortalecer las
actividades productivas, como parte de la solución de los grandes problemas nacionales.
Es obvio que primero tiene que atenderse a la gente, evitar su empobrecimiento; detener la emigración masiva
y mejorar las condiciones de vida en rancherías, ejidos, comunidades y pueblos. Pero, también, hay que considerar
que la producción del campo es fundamental para el desarrollo nacional.
Un sector agropecuario económicamente fuerte, significa: alimentos y materias primas que satisfagan la
demanda interna y contribuyan al equilibrio de la balanza comercial; exportación de cultivos de alta densidad
económica; generación de empleos agrícolas para reducir presiones sobre los mercados de trabajo urbanos y
generar efectos multiplicadores sobre el empleo en otras ramas de la economía, y una demanda interna más
dinámica que amplíe el potencial del mercado nacional para acelerar el crecimiento económico general.
El Abandono del Campo
Esta tarea de reivindicación y de impulso a las actividades productivas del campo requiere de un cambio profundo
en las políticas implantadas durante varias décadas y, sobre todo, exige hacer a un lado la vieja concepción que
privilegió el sector industrial, como el motor del crecimiento, discriminó en contra de la agricultura y estableció
el sesgo urbano. Estas concepciones orientaron todo el sentido de las políticas públicas y definieron prioridades
en el gasto fiscal. Este sesgo urbano no se eliminó con el modelo neoliberal; por el contrario algunos elementos
negativos se agudizaron al someter la agricultura a la competencia con la potencia agroindustrial exportadora
mundial, que además dedica cuantiosos recursos fiscales para financiar un costosísimo sistema de subsidios
que alejan los precios de exportación de los costos productivos. En el modelo aplicado durante las décadas
pasadas, se procuró elevar la productividad del campo mediante la competencia externa, reconocidamente
desleal y reduciendo el empleo. En las nuevas políticas se consideraba que sólo son viables aquellos cultivos
que compitieran exitosamente, en los mercados externos y también en en el mercado interno frente a las
importaciones. Los demás cultivos, el grueso de la población campesina, los pequeños productores de granos
básicos, maíz y frijol, no tenían viabilidad económica y debían aceptar, resignadamente, las condiciones impuestas
por el mercado. Algo así como la libertad del zorro en el gallinero.
La concepción neoliberal partió de una premisa simplista e ineficaz: se suponía que sólo era cuestión de dejar
en libertad a los agentes privados y a las fuerzas espontáneas del mercado, para incrementar las inversiones de
capital en el sector agropecuario, así como elevar la eficiencia y la producción de alimentos y materias primas,
básicamente frutas y hortalizas que se consideraban eran los productos en los cuales México tiene ventajas
comparativas en la región TLCAN. Todo ello, en el marco de una apertura comercial que se realizó a marchas
forzadas a partir de los años ochenta, y que fue amarrada con el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos
y Canadá (TLCAN).
A partir de lo anterior, los tecnócratas redujeron subsidios, eliminaron aranceles y permisos previos de
importación y dejaron de considerar necesaria la inversión pública destinada al sector agropecuario. Se acumuló
y agigantó el déficit en inversiones en el campo que ya venía desde los años cincuenta. Las inversiones que se
realizaron, además de limitadas, se concentraron en la agricultura moderna, de gran escala, productora de insumos
para la industria o destinada a la exportación. Se abandonó al pequeño productor de alimentos para el mercado
doméstico.
La aplicación de una política de apertura comercial, apresurada y sin límites estratégicos, pronto originó que
los productores nacionales quedaran en abierta desventaja para competir con los del extranjero. Esto favoreció
principalmente a los productores de Estados Unidos, que pueden vender más barato en el mercado mundial
porque poseen mejor tecnología y reciben subsidios, compensaciones y créditos blandos de su gobierno, mientras
82
en México los productores no gozan de los mismos beneficios y más bien están abandonados a su suerte. Estos
efectos golpearon especialmente aquellos sectores en los cuales México compite con los Estados Unidos: granos
básicos, especialmente maíz, soya, frijol, sorgo.
Los efectos de la apertura comercial se agravaron con la estrepitosa disminución de la inversión pública
destinada al sector agropecuario. En el trienio 1980-1982 fue de 1.48 por ciento del PIB en promedio y para el
trienio 2001-2003 apenas representó el 0.68 por ciento.
Además, comparando los mismos periodos, el gasto público global en fomento agropecuario, que incluye
inversión, apoyos a la comercialización, extensionismo, sanidad vegetal y animal y otros, cayó del 2.93 al 0.58 por
ciento del PIB.
Entre las partidas afectadas figura el gasto en ciencia y tecnología para el sector agropecuario, forestal y
pesquero. Aquí es menester señalar que aún cuando organizaciones internacionales como la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) recomiendan que el gasto de los países en ciencia y tecnología
alcance por lo menos el uno por ciento del PIB (los países desarrollados gastan alrededor del 3 por ciento), México
sólo destinó a este rubro el 0.42 por ciento en 2003 y al sector agropecuario, forestal y pesquero correspondió,
apenas, el 0.3 por ciento del PIB. Según la misma institución, al tiempo que, en el año 2000, los Estados Unidos
destinaron 4 mil millones de dólares en desarrollo científico y otros gastos conexos para el sector agropecuario,
México canalizó 150 millones de dólares.
En materia de crédito, el destinado al sector agropecuario presentó también una espectacular caída. En
específico, la banca nacional de desarrollo disminuyó sus créditos agropecuarios de 18 mil 643 millones de pesos
por año, durante el trienio 1980-1982, a 3 mil 815 millones de pesos por año, durante el trienio 2001-2003 (a precios
de 1994); y la banca comercial redujo el crédito agropecuario de 15,782 millones de pesos anuales a 7 mil 492
millones anuales en el mismo lapso.
Es más: aunque la escasez de crédito durante la época neoliberal ha perjudicado a todos los sectores de la
economía del país, los créditos de la banca comercial y de desarrollo, destinados a la industria y los servicios no
financieros pasaron, en los mismos trienios comparados, de 66.1 por ciento del crédito total destinado a empresas
y particulares, al 58.8 Mientras, los créditos destinados al campo bajaron del 14.7 al 5.4 por ciento.
Los más afectados, en todos sentidos, han sido los campesinos. La superficie de cultivo habilitada por la banca
de desarrollo se redujo de 6 millones 563 mil hectáreas por año, en el trienio 1980-1982, a sólo 1 millón 424 mil
hectáreas por año, en el periodo 2001-2003.
Por si fuera poco, el sistema de precios de garantía para las cosechas básicas, instituido durante el gobierno
del general Lázaro Cárdenas, fue eliminado por la tecnocracia neoliberal con el pretexto de que era una política
agrícola anticuada. Sin embargo, este instrumento sigue siendo utilizado en otros países para otorgar certidumbre
a la producción agropecuaria. Por ejemplo, en Estados Unidos, la Ley Agrícola 2002-2007 lo establece bajo la
forma de “ingreso objetivo”, para garantizar los precios del maíz, trigo, soya, arroz, sorgo y otros.
El conjunto de políticas de desarrollo económico, las de la sustitución de importaciones y el modelo
neoliberal actual, han discriminado contra el sector agropecuario y han generado un grave rezago productivo del
sector agropecuario en relación con el crecimiento de la población, y lo que es más grave, ha sido un descenso
que no se corresponde ni con el verdadero potencial del sector que tiene México ni con su nivel de desarrollo
actual. Es perfectamente posible y conceptualmente justificable, aún por teorías económicas ortodoxas, que el
sector agropecuario mexicano debería tener un peso mayor en el PIB que el que hoy tiene de solamente 4%-4.5%,
con lo cual se elevaría su productividad y permitiría retener empleo y desacelerar el alarmante abandono del
campo. Del trienio 1980-1982 al trienio 2001-2003, el PIB agropecuario forestal y pesquero por habitante se redujo
11.1 por ciento. En otras palabras: mientras la producción total de alimentos avanzó a un ritmo anual de 1.4 por
ciento, la población del país creció, en el periodo de referencia, a una tasa del 1.9 por ciento anual.
Entre los productos afectados se encuentran los principales granos (maíz, frijol, trigo, arroz, soya, sorgo,
cártamo y ajonjolí), cuya cosecha disminuyó de 341.2 kilogramos por habitante, a 304.5 kilogramos, es decir se
redujo 10.8 por ciento durante el mismo lapso.
La producción de carnes rojas (bovina, porcina, ovina y caprina) disminuyó de 36.5 kilogramos por habitante a
25.5 kilogramos, una reducción de 30.2 por ciento; la producción de leche bajó de 103.9 litros por habitante, a 95.8
83
litros, una reducción del 7.9 por ciento; y la producción de maderas disminuyó de 131.6 decímetros cúbicos por
habitante, a 73.2 decímetros cúbicos; una caída de 44.2 por ciento.
El dispar crecimiento de la producción y de la población significa que se debe satisfacer el aumento
en la demanda con crecientes importaciones, es decir se eleva la dependencia alimentaria del exterior y
consecuentemente se presiona a las cuentas externas de la economía. Esta es una estrategia que nunca siguieron
los países desarrollados y que aún hoy se niegan a seguir y menos tan rápidamente como lo hicieron los
negociadores de la apertura y del TLCAN.
En efecto, , las importaciones agroalimentarias crecieron de 2 mil 756 millones de dólares anuales, en el
periodo 1980-82, a 5 mil 562 millones en el trienio 1991-93, antes de la entrada en vigor del TLCAN; y a 11 mil 881
millones de dólares por año, en 2001-2003, con la particularidad de que en 2003 alcanzaron los 12 mil 833 millones
de dólares, cifra superior al ingreso de inversión extranjera directa que ascendió a 10 mil 731 millones de dólares
en ese año.
Es cierto que la agricultura de exportación ha crecido pero se ha descuidado la producción para el mercado
interno, al grado de que el incremento en las exportaciones no ha contrarrestado el crecimiento de las
importaciones de alimentos y materias primas. De manera que el déficit en la balanza comercial agroalimentaria
pasó de 694 millones de dólares anuales, en el periodo 1980-1982, a 3 mil 55 millones de dólares por año, en el
trienio 2001-2003.
Hay que recordar que, por cada dólar en alimentos que México importa, no sólo transfiere al exterior divisas
escasas que podrían utilizarse para otros fines. También el país pierde empleos rurales, sub-utiliza sus recursos
naturales, reduce los ingresos campesinos y aumenta la pobreza rural afectando a toda la economía. En efecto,
con esta estrategia se pierden los efectos multiplicadores de la actividad agropecuaria sobre la producción, el
empleo y la inversión en otras ramas de la economía.
Pérdida de Empleos Rurales
Debemos subrayar que, a causa del deterioro agropecuario, y por los cambios en la estructura de la producción
agropecuaria que ha inducido la apertura hemos perdido empleos rurales. En 1993, la población ocupada en
el sector agropecuario era de 8 millones 842 mil 774 personas y, en el 2003, se redujo a 6 millones 813 mil 644;
es decir, se perdieron dos millones de empleos en el campo, tan sólo en este periodo. En consecuencia, se ha
incrementado la emigración del campo hacia las grandes ciudades y hacia el extranjero.
Quizá lo más grave de todo es la creciente emigración de mexicanos a los Estados Unidos de Norteamérica. El
abandono al campo no ha dejado otra alternativa. Millones de mexicanos, por necesidad, se han visto obligados
a abandonar sus comunidades de origen.
Según cifras del CONAPO, durante los primeros tres años del gobierno de Vicente Fox, el flujo neto de
emigrantes mexicanos a Estados Unidos de América aumentó a un nivel histórico de 410 mil personas por año. En
los últimos tiempos, México se ha convertido en el país que más mano de obra expulsa al extranjero.
Flujo neto anual (entradas menos salidas) por periodo
FLUJO EN FLUJO PROMEDIO
PERIODO FUENTE
EL PERIODO ANUAL
De 1960 a 1970 290 000 29 000 1
De 1970 a 1980 1 550 000 155 000 1
De 1980 a 1990 2 600 000 260 000 1
De 1990 a 1995 1 575 000 315 000 1
De 1996 a 1999 1 182 000 295 000 2
De 2000 a 2003 1 230 000 410 000 3
1/ SRE. Estudio Binacional México-Estados Unidos. México, 1997.

2/ Estimaciones del Consejo Nacional de Población.
3/ Estimación de Milenio Semanal, con base en los datos más reciente de CONAPO.
84
Este fenómeno socioeconómico ha venido sobreponiéndose, incluso, al profundo arraigo cultural que existe en
comunidades indígenas y campesinas del sur del país. Antes, la emigración era, fundamentalmente, de los estados
del norte y centro del país. Ahora, los campesinos de estados como Veracruz, Chiapas, y Tabasco, sobre todo los
jóvenes, están optando por emigrar; y, en muchas comunidades, como sucede también en otras entidades, sólo
están quedando los niños, las mujeres y los ancianos. Por otra parte la emigración desmiente ciertos prejuicios
sostenidos por definidores de política en el sentido de que el campesino es conservador, que le teme al cambio
a la innovación, que no asume riesgos y que al no ser “modernizable” no vale el esfuerzo de desarrollar políticas
para elevar la productividad del sector campesino. Que gran falacia.
Todo ello, insistimos, a pesar de que existen recursos naturales en abundancia, que hay un profundo amor
por la tierra y una vocación productiva, como en pocos países del mundo. Pero quienes dirigen la política vigente
no piensan ni miran hacia el campo. Por el contrario: cada vez se escucha más, en las esferas gubernamentales, la
conveniencia de aceptar que la gente deba irse trabajar a los Estados Unidos: llegan a plantear que el gobierno
debe llevar a cabo un programa de capacitación para jardineros, enfermeros y especialistas en atender a adultos
mayores. Porque, según los neoliberales, en Estados Unidos cada vez habrá más demanda de este tipo de
trabajadores, debido al envejecimiento de la población.
Las Acciones
Obviamente, no puede aceptarse la situación descrita como la única opción que existe para el campo. Sería como
rendirnos o renunciar a nuestra capacidad de desarrollo soberano. Desde luego, estamos conscientes de que no
sería fácil revertir el profundo deterioro del campo mexicano: es mucho el atraso, el abandono y la miseria. Pero
también creemos que, con una acción gubernamental decidida y eficaz a favor del campo y sus pobladores, es
posible revertir la devastación y dar paso al progreso productivo y al bienestar social.
Nuestra Propuesta:
• Un programa integral de fomento agropecuario, instrumentado de manera concertada con los
productores rurales y bajo un criterio incluyente en las tareas y los beneficios del desarrollo. Se
trata de armonizar y apoyar, al mismo tiempo, la producción de autoconsumo, la producción para el
mercado interno y la producción para exportar. El principal actor del cambio es el pequeño y mediano
campesino, en donde radica el potencial de crecimiento.
• Una agricultura de exportación dinámica no se contrapone a una agricultura fuerte para el mercado
interno. Nuestra experiencia histórica así lo indica: desde los años 40 hasta los 60, las exportaciones
agropecuarias generaron más de la mitad de las divisas que ingresaron a México por exportación
de mercancías; y, al mismo tiempo, el campo mexicano satisfizo la demanda interna de alimentos y
materias primas agropecuarias.
• Habría que promover el fortalecimiento de la economía de autoconsumo y el potencial de la
agricultura de pequeña y mediana escala. El propósito es que, con pequeños apoyos, se fomenten
las actividades productivas tradicionales, pero elevando su productividad. El rescate del campo
supone revalorar la importancia que tiene la unidad de producción campesina. Tomemos en cuenta
que hay comunidades y pueblos con actividades productivas integradas o complementarias que han
permitido el sustento, por muchas generaciones, de sus pobladores.
• Es básico revalorar cultivos y tecnologías tradicionales que hemos venido olvidando, debido a una
mal entendida modernidad. Un caso concreto es el manejo de solares o patios para el cultivo de
hortalizas, árboles frutales, maderables y plantas medicinales que, en combinación con la crianza de
gallinas y cerdos, puede significar un importante apoyo a la economía familiar.
• Esto ha sido reconocido incluso por el Banco Mundial, en donde se define a la pequeña propiedad
agropecuaria como a más racional y eficiente unidad de explotación capitalista agrícola”
• Hay casos excepcionales en comunidades indígenas en donde todavía se produce prácticamente todo
lo que se consume. Está también, por ejemplo, lo que históricamente se ha venido dando en pueblos
como los de Tlaxcala donde los campesinos, en pequeñas porciones de tierra, cultivan maíz, con
buena productividad, y tienen en sus patios borregos, chivos, vacas y el telar dentro de la casa.
• Hoy, en vez de alentar estas formas propias de producción, se ha venido optando por instalar granjas
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avícolas y porcinas, con animales de “raza” que son menos resistentes a las enfermedades y dependen
de insumos y alimentación especial o balanceada, producida por empresas comerciales de afuera de
la comunidad, con poca o nula utilidad y beneficio para los campesinos.
• Es por ello lamentable que, en algunas comunidades, los campesinos tengan que comprar rejas de huevos de
granja y gallinas de desecho, cuando ellos mismos pueden producir y comercializar estos alimentos.
• La acción gubernamental que proponemos debe orientarse al otorgamiento de créditos a la palabra,
para la compra de animales, granos y semillas; materiales de trabajo, insumos y todo aquello destinado
a fortalecer las actividades productivas y las tecnologías tradicionales.
• Específicamente, podríamos fortalecer desde abajo y con la gente, la economía de las familias
campesinas. Para ello, se convocaría a una gran cruzada nacional a favor del campo, incorporando a la
actividad promotora a más de 20 mil agrónomos desempleados o subocupados fuera de su profesión,
con criterio de servicio social y sensibilidad a las realidades agropecuarias y culturales de nuestras
comunidades rurales.
• Apoyar estas actividades debe significar una mejoría en la alimentación, el ingreso, la autosuficiencia,
el bienestar y fortalecer la identidad cultural.
• No basta crear empleos en el sector moderno, que siempre serán insuficientes. La absorción de
la población rural por otros sectores de la actividad económica requeriría tasas de crecimiento
superiores al diez por ciento. Hace falta, pues, allegar al campo, a las pequeñas comunidades, medios
de producción baratos y hay que recuperar la economía de subsistencia, que permite producir para las
necesidades familiares y propiciar una inserción, por modesta que sea, en el mercado.
• Para fomentar la producción del mercado interno es necesario pasar a un nuevo sistema de precios
de garantía o generalizar el sistema de “ingreso-objetivo” que fue introducido en México a raíz de
las movilizaciones campesinas de 2003, pero haciéndolo extensivo a todas las regiones del país
y a productos básicos que hoy están excluidos, de manera que el sistema de precios o ingresos
garantizados abarque todos los granos básicos (maíz, frijol, trigo y arroz), las principales oleaginosas y
fibras textiles (algodón, soya, cártamo, ajonjolí), así como el sorgo y la cebada. El programa tendría un
carácter multianual con horizonte de diez años.
• De esta manera, podría darse certidumbre a la producción agropecuaria, corrigiendo el carácter
discriminatorio del actual sistema de apoyos a la comercialización, que tiene un fuerte sesgo a favor
de pocas regiones productivas, de modo que la mayoría de los productores del país, incluidos los
campesinos de subsistencia que, también generan excedentes para el mercado, quedan excluidos de
estos apoyos y tienen que vender barato lo que producen.
• Es fundamental apoyar las actividades agropecuarias de alta densidad económica para su exportación.
México tiene, desde hace décadas, un lugar ganado en el mercado mundial, en cuanto a la exportación
de café, aguacate, jitomate, melón, garbanzo, mango y otros numerosos productos hortícolas y
frutícolas. En todos estos casos, debe mejorarse la tecnología, la calidad y facilitar todos los procesos
de comercialización hacia el extranjero.
• En cuanto a los actuales programas gubernamentales como Procampo, Alianza para el Campo y otros,
proponemos una revisión de fondo, para que se conviertan verdaderamente en un instrumento de
fomento al sector agropecuario. Deben revisarse para eliminar sus aspectos reconcentradotes del
ingreso y de exclusión de un gran número de productores.
• Además, este subsidio debiera vincularse a otros programas, como los de asistencia técnica,
capitalización integral, redes de comercialización y a esquemas de financiamiento a cambio de
compromisos de desempeño de los productores.
• A su vez, los recursos de Alianza para el Campo tendrían que ser federalizados, a fin de apoyar el
desarrollo agropecuario desde las regiones.
• Debemos invertir en infraestructura rural a fin de aprovechar nuestro potencial de superficie irrigada;
mejorar la utilización del agua en los actuales distritos y unidades de riego; construir y rehabilitar los caminos
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rurales y las carreteras, para facilitar y abaratar el desplazamiento de las cosechas; multiplicar y ampliar los
centros de investigación y transferencia de tecnología y rehabilitar y ampliar las bodegas rurales.
• Además de los beneficios para el sector agropecuario, estas inversiones permitirían generar empleos
directos en la construcción y serán factor de arrastre del crecimiento económico nacional.
• Se debe incrementar el crédito al sector agropecuario a través de la banca nacional de desarrollo,
pero también de la banca comercial con redescuentos de FIRA; y apoyar el desarrollo de nuevos
intermediarios financieros en el medio rural, promoviendo la organización de los propios
productores.
• Asimismo, se tendría que fortalecer el sistema de seguro agropecuario otorgando apoyos fiscales.
• Para asegurar la continuidad de las acciones de fomento, el presupuesto agropecuario debería
elevarse significativamente y así mantenerlo constante en términos reales hasta el 2012. Debe buscarse
igualmente una mayor sinergia entre la inversión que requiere la infraestructura productiva y la que
requiere el sector agropecuario para en su caso maximizar el efecto de aumentos en la inversión
pública. Lo mismo debe hacerse con la inversión que se dedique a los programas de conservación y
acopio de agua.
• Una prioridad tendría que ser la investigación científica destinada al campo. Para ello, se deben
fortalecer los centros de investigación agropecuaria del país (INIFAP, CINVESTAV y otros), así como
las universidades agropecuarias, dando atención a las diversas opciones tecnológicas. La innovación
productiva en los predios agrícolas sería estimulada a través de incentivos y de un eficiente sistema
de extensionismo agropecuario y forestal.
• De manera particular, debe darse mayor atención al conocimiento, la conservación y la explotación
racional y sustentable de los bosques. Es lamentable que, habiendo condiciones favorables para el
desarrollo de la silvicultura, se haya permitido la deforestación de grandes extensiones del territorio
nacional. Se ha llegado al extremo de importar el 50 por ciento de la madera y derivados que
consumimos en el país.
• Es necesario impedir una mayor degradación de nuestro territorio. Se debe luchar por la conservación
y el mejoramiento del medio ambiente, fomentando en la sociedad una conciencia ecológica que
reconcilie a las personas con la naturaleza; se ha de promover el cuidado de nuestra biodiversidad,
atendiendo especialmente la flora y la fauna, que se encuentran en vías de extinción e introducir
incentivos para el aprovechamiento racional de los recursos naturales y el desarrollo ambiental.
• En este aspecto, es menester dar mucho impulso a los cultivos orgánicos e inducir, en la medida de lo
posible, la reducción del uso de agroquímicos.
• Un punto central no sólo para el desarrollo agropecuario sino para la conservación del medio
ambiente es la definición de una política para el acopio, manejo y distribución del agua.
• Con los países integrantes del TLCAN, debemos buscar negociar diversos esquemas de cooperación, a
través de acuerdos complementarios que coadyuven a superar las asimetrías existentes en tecnología,
productividad y apoyos al campo.
• Considerando la atención especial que debe darse a la producción y comercialización de maíz y
frijol ?de cuyo cultivo dependen alrededor de tres millones de familias campesinas? es indispensable
instrumentar un mecanismo permanente de administración de las importaciones, haciendo uso de la
negociación, como describimos en el Compromiso No 19.
• Independientemente de estas negociaciones, es necesario hacer valer todos los instrumentos
(aranceles, salvaguardas, normas técnicas y otras disposiciones) que México tiene en el TLCAN y que
por ahora le permiten aplicar aranceles a las importaciones a fin de salvaguardar nuestra producción
interna de alimentos y contrarrestar prácticas desleales de comercio internacional.
En resumen, nuestra propuesta es reintroducir políticas de desarrollo al campo para revertir gradual, pero
tangiblemente en el mediano plazo, el profundo deterioro de todo el sector agropecuario y dar paso al progreso
y al bienestar social.
87
Compromiso 18
Fomentaremos la actividad pesquera para mejorar las condiciones de vida de las comunidades costeras y
ribereñas del país, y pondremos al alcance de la población proteínas de buena calidad a bajos precios.
La Actividad Pesquera en México
Participación del Sector Pesquero en la Actividad Económica Nacional
La actividad pesquera en México tiene una participación muy pequeña en la producción nacional agregada (un
promedio de 0.16% del PIB desde 1990). Además, dicha participación ha mostrado una ligera tendencia a la baja
en los últimos años. Estas dos situaciones son paradójicas, sobre todo si consideramos la abundancia relativa
de recursos pesqueros con que cuenta el país en relación a otras naciones del mundo y que el sector pesquero
debería ser estratégico en el sistema alimentario del país.
La caída en la importancia relativa del PIB pesquero se debe a que entre 1990 y 2003 el PIB nacional (sin contabilizar
el PIB pesquero) presentó una tasa de crecimiento anual promedio de 2.8 por ciento en términos reales, mientras
que el PIB pesquero exhibió una tasa real de crecimiento de apenas 2.1 por ciento.
Por otra parte, con respecto a la disponibilidad y explotación de recursos naturales pesqueros, una comparación
internacional sencilla muestra que México es uno de los países que produce menos toneladas de productos
pesqueros por kilómetro de costa (ver cuadro). En general, este indicador sugiere que, en comparación con otros
países costeros, México no explota en forma eficiente sus recursos pesqueros disponibles.
Toneladas de Productos Pesqueros por Kilómetro de Costa

Fuente: FAO e INEGI.
Fuentes de la Producción Nacional Pesquera
De acuerdo a datos de la FAO, en el año 2002 aproximadamente el 65 por ciento de la producción pesquera
mundial se obtenía mediante la captura directa de las especies, mientras que el restante 35 por ciento se
alcanzaba a través de la acuacultura. En este rubro, México se encuentra entre los países que basan su producción
principalmente a través de la captura directa de los productos pesqueros. En este sentido se puede indicar que,
de acuerdo con las tecnologías de extracción utilizadas, para el periodo 1990-2003 la producción pesquera en
nuestro país fundamentalmente se ha basado en la captura (aproximadamente 87 por ciento), mientras que la
acuacultura representa una proporción relativamente pequeña (aproximadamente 13 por ciento)
88
ANEXO
Ver tabla 2
Composición de la Producción Pesquera por País
(porcentaje del total)
Captura Acuacultura
Total 64.79 35.21
COREA 26.59 73.41
CHINA 31.54 68.46
BANGLADESH 58.38 41.62
FILIPINAS 60.32 39.68
INDIA 63.84 36.16
FRANCIA 73.68 26.32
VIETNAM 73.81 26.19
TAIWÁN 75.04 24.96
JAPÓN 76.73 23.27
BRASIL 76.97 23.03
ESPAÑA 76.98 23.02
REINO UNIDO 79.40 20.60
INDONESIA 79.98 20.02
TAILANDIA 81.91 18.09
NORUEGA 84.08 15.92
OTROS 85.65 14.35
CANADÁ 85.89 14.11
NUEVA ZELANDA 86.53 13.47
MALASIA 87.43 12.57
CHILE 87.98 12.02
PAÍSES BAJOS 89.58 10.42
MÉXICO 89.92 10.08
ESTADOS UNIDOS 90.93 9.07
MYANMAR 91.56 8.44
COREA 94.22 5.78
RUSIA 97.55 2.45
DINAMARCA 97.83 2.17
MARRUECOS 99.78 0.22
ISLANDIA 99.81 0.19
ARGENTINA 99.89 0.11
PERÚ 99.90 0.10
Producción Nacional pesquera
89
Como consecuencia de las técnicas utilizadas en el país, la producción total de este sector exhibe grandes
fluctuaciones, las cuáles se derivan de los factores que perturban la producción obtenida mediante captura, como
se puede apreciar en el gráfico anterior y en la siguiente tabla.
ANEXO
Ver Tabla 3
Estos datos sugieren que para tener una producción nacional pesquera más estable, deben mejorarse las
técnicas de extracción utilizadas en la captura (es decir, deben utilizarse métodos más efectivos y flexibles para
enfrentar factores exógenos), y además debe promoverse intensamente la producción de recursos pesqueros
mediante métodos acuícolas estables y planificados.
Por otra parte, con respecto a las fuentes naturales que existen en el país, el análisis de la producción nacional
muestra que en promedio el 72 por ciento de la producción nacional se extrae del litoral del Pacífico, un 25 por
ciento se obtiene del litoral del Golfo de México y el Caribe, mientras que el 3 por ciento restante se produce en
las entidades federativas que no cuentan con litoral.
En este mismo sentido, se puede señalar que la producción extraída del litoral del Pacífico muestra fuertes
fluctuaciones (las cuáles afectan significativamente a la producción nacional total, debido a la gran proporción
que ésta fuente representa), mientras que la producción obtenida en el litoral del Golfo y en las entidades
federativas sin litoral, aunque ha sido relativamente estable, ha exhibido una disminución importante tanto en
términos absolutos como relativos, sobre todo en los últimos años. Esto se demuestra en la siguiente tabla:
90
ANEXO
Ver tabla 4
Variación Real Anual de la Producción y Contribución al Crecimiento
por Regiones, en toneladas Sector Pesquero de México
Esta información revela dos aspectos interesantes:

• El comportamiento de la producción pesquera nacional esta fundamentalmente determinada por las
fluctuaciones en la producción obtenida en el litoral del pacífico.
• La producción del sector pesquero en el golfo de México, y en las entidades federativas sin litoral, ha
venido disminuyendo en forma continua en los años recientes.
Por lo tanto, con la finalidad de generar estabilidad y certidumbre en el entorno productivo nacional, se
deben realizar esfuerzos concretos con la finalidad de conseguir un impulso en las regiones que enfrentan una
recesión (como en el caso del litoral del Golfo y de las entidades sin litoral), además de que se deben implementar
acciones específicas que traten de suavizar los choques temporales adversos en la producción que se obtiene del
litoral del Pacífico.
El Empleo en el Sector Pesquero
A nivel nacional, la población ocupada en el sector pesquero (captura y acuacultura), ha presentado aumentos
significativos (ver gráfico)
91
Sin embargo, a través del tiempo los aumentos de las personas ocupadas en el sector no han sido uniformes entre
las diferentes entidades del país. Es decir, a pesar de que ha habido aumentos en todas las regiones pesqueras, se
ha venido dando una disminución relativa en la participación de las personas ocupadas en el litoral del Golfo de
México dentro de la población total que se dedica al sector pesquero.
Productividad en el Sector Pesquero
De acuerdo a estadísticas de la FAO, la información acerca de la productividad media de las naciones (medida
como la razón entre la producción total y el número de pescadores) muestra que dentro del contexto internacional
nuestro país tiene una productividad muy baja.
ANEXO
Ver tabla 5
Productividad Media en el Sector Pesquero
PAIS 2002
DINAMARCA 491.9
ISLANDIA 333.9
SUECIA 179.7
NORUEGA 172.3
ISLAS FEROE 168.9
PAÍSES BAJOS 158.4
PERÚ 124.5
CHILE 98.0
ALEMANIA 93.9
ARGENTINA 82.4
IRLANDA 68.2
ISLAS MALVINAS (ISLAS FALKLAND) 63.7
BÉLGICA 61.4
REINO UNIDO 59.8
URUGUAY 54.3
POLONIA 47.9
FINLANDIA 37.4
FRANCIA 36.7
SINGAPUR 32.1
JAPÓN 18.0
MÉXICO 5.5
92
Bajo este mismo contexto, el sector pesquero en México muestra aspectos interesantes acerca de la utilización
de los factores de producción a nivel regional. En promedio para el periodo 1994-2003 la productividad laboral
del sector pesquero en México se ubicó en 5.5 toneladas de producto por persona ocupada. En comparación, la
productividad media en el litoral del Pacífico fue de 7.3 toneladas por persona, en el litoral del Golfo de México
y el Caribe se ubicó en 3.3 y, finalmente, en las entidades sin litoral alcanzó apenas 2.8 toneladas por persona
ocupada. La trayectoria de estos indicadores se puede verificar en el siguiente gráfico.
Dentro de este mismo contexto, los datos revelan que la productividad media del país muestra el mismo
comportamiento cíclico que presenta la productividad en el litoral del Pacífico. Sin embargo, el dato más
interesante es el que se presenta en las regiones del litoral del Golfo y en las entidades federativas sin litoral, en
donde se observa que este indicador ha venido disminuyendo persistentemente (el caso más dramático es el de
las entidades sin litoral). La siguiente tabla muestra las variaciones anuales en la productividad para cada región.
ANEXO Ver tabla 6
Variación Real Anual de la Productividad Media en el Sector
Pesquero de México Por Regiones
En síntesis, estos indicadores muestran varios aspectos interesantes:
• Las regiones más afectadas por la grave disminución en su productividad son la del litoral del Golfo
(disminución generalizada en todas entidades federativas), y la de las entidades federativas sin litoral.
• A nivel nacional la productividad no se ha visto tan afectada debido a los importantes aumentos que se han
materializado en este rubro en la región del litoral del Pacífico.
• A pesar de que la productividad se ha mantenido en promedio a los mismos niveles, esta no muestra un claro
comportamiento al alza sino que se presenta como un indicador que presenta grandes fluctuaciones cíclicas.
Diversificación de la Producción Pesquera Nacional en México
A nivel nacional se produce una amplia gama de productos pesqueros, sin embargo se observa que solamente
unos pocos representan casi la totalidad de la producción nacional. En este sentido, existe una alta concentración
de la producción en ciertas especies pesqueras. Además, a través de los últimos años esta concentración se ha
acentuado. La tabla siguiente muestra la información que revela este hecho.
ANEXO Ver tabla 7
Porcentaje de la Producción Pesquera Nacional por Principales
Especies, en peso vivo
93
Con base en la información anterior, se puede afirmar que 10 productos pesqueros concentran el 67 por ciento
de toda la producción nacional en promedio durante el periodo 1993-2003. Esto indica un muy alto grado de la
concentración de las especies que se capturan en México. Además, dicha concentración ha mostrado una cierta
tendencia a agudizarse, ya que en 1993 estos mismos diez productos solamente representaban el 53 por ciento de
la producción nacional, mientras que en el 2003 ya representan el 76 por ciento de la producción pesquera total.
En cierta medida, esta alta concentración de la producción nacional en pocas especies es un factor
determinante que explica tanto el comportamiento cíclico de la producción como el de la productividad media
nacional.
Además, esta alta especialización en la producción agregada ocasiona que los choques desfavorables en estas
especies provoquen un ajuste importante en la cantidad producida a nivel nacional. Lo anterior no ocurriría en el
caso de tener en el país un sector pesquero más diversificado.
Finalmente, una cantidad importante de las principales especies nacionales se produce en el litoral del Pacífico,
lo cuál provoca que estos ajustes desfavorables se reflejen en el comportamiento cíclico de la productividad
media nacional.
Distribución Especial de la Producción Pesquera Nacional
Distribución espacial de las técnicas de extracción utilizadas.
Dentro de las tecnologías de extracción, se puede mencionar que entre las regiones productoras del sector
pesquero en el país existe una amplia variabilidad en las técnicas utilizadas. Así, la región del litoral del Pacífico
se especializa casi exclusivamente en la producción mediante captura. De hecho, esta tendencia se ha acentuado
ligeramente en los años recientes. Por otra parte, en las regiones del litoral del Golfo de México y en las entidades
sin litoral se ha venido utilizando de manera cada vez más intensiva la producción mediante la acuacultura (ver
Cuadro).
Estos datos acerca de las técnicas de producción de los bienes pesqueros vienen a reforzar el hecho de
que la producción en las regiones del Golfo y las entidades federativas sin litoral sea más estable, debido a que
los choques desfavorables que se pueden presentar en la pesca mediante captura no están tan presentes en la
producción de estas regiones.
ANEXO
Tabla 8 Producción Pesquera por Tipo de Producción y Estado, 1994 y 2002
1994 2002
Captura Acuacultura Captura Acuacultura
LITORAL Y ENTIDAD
TOTAL 85.72 14.28 87.94 12.06
LITORAL DEL PACÍFICO 90.18 9.82 93.60 6.40
BAJA CALIFORNIA 99.69 0.31 99.15 0.85
BAJA CALIFORNIA SUR 98.86 1.14 99.74 0.26
SONORA 95.55 4.45 96.25 3.75
SINALOA 88.27 11.73 89.27 10.73
NAYARIT 92.48 7.52 68.52 31.48
JALISCO 58.78 41.22 56.47 43.53
COLIMA 95.82 4.18 98.77 1.23
MICHOACÁN 30.68 69.32 28.25 71.75
GUERRERO 70.50 29.50 71.12 28.88
OAXACA 90.21 9.79 96.38 3.62
CHIAPAS 82.64 17.36 94.92 5.08
LITORAL DEL GOLFO Y CARIBE 83.08 16.92 71.93 28.07
TAMAULIPAS 78.24 21.76 88.64 11.36
VERACRUZ 71.71 28.29 58.38 41.62
TABASCO 71.49 28.51 49.61 50.39
CAMPECHE 98.19 1.81 96.38 3.62
94
YUCATÁN 100.00 0.00 94.64 5.36

QUINTANA ROO 100.00 - 100.00 -
ENTIDADES SIN LITORAL 35.11 64.89 0.65 99.35
AGUASCALIENTES 74.08 25.92 - 100.00
COAHUILA 80.91 19.09 - 100.00
CHIHUAHUA 46.29 53.71 - 100.00
DURANGO 49.61 50.39 3.64 96.36
GUANAJUATO 8.16 91.84 - 100.00
HIDALGO 71.37 28.63 0.22 99.78
MÉXICO 42.07 57.93 - 100.00
MORELOS 31.31 68.69 - 100.00
NUEVO LEÓN 94.63 5.37 41.32 58.68
PUEBLA 11.04 88.96 0.21 99.79
QUERÉTARO 36.70 63.30 - 100.00
SAN LUIS POTOSÍ 46.93 53.07 - 100.00
TLAXCALA 31.84 68.16 - 100.00
ZACATECAS 9.26 90.74 - 100.00
Distribución espacial de la producción pesquera
Respecto a la distribución de la producción nacional entre las diferentes regiones se observa que una
importante proporción de las principales especies en la producción agregada se concentran sobre todo en la
región del litoral del pacífico.
ANEXO
Distribución Espacial de los Principales Productos Pesqueros en México,
Promedio del periodo 1990-2003
De acuerdo con lo anterior, la producción de sardina, que representa un 30 por ciento de la producción nacional,
se concentra casi exclusivamente el litoral del Pacífico, y, dentro de esta región, Sonora es el estado que más
aporta.
La producción de túnidos constituye aproximadamente el 10 por ciento de la producción nacional.
Prácticamente toda la producción de esta especie se origina en el litoral del Pacífico y, más específicamente, en
el estado de Sinaloa.
En el caso de la producción de camarón, la cuál representa el 7 por ciento de la producción nacional, el 75 por
ciento se origina en el litoral del Pacífico mientras que el restante 25 por ciento se captura en el litoral del Golfo
de México y el Caribe. Los estados que más aportan a este producto son Sinaloa y Tamaulipas, respectivamente.
La producción de mojarra, la cuál constituye el 6 por ciento de la producción agregada, presenta una
distribución muy uniforme a través de las regiones del país. En este caso, los litorales del Pacífico y del Golfo
de México aportan cada uno el 44 por ciento, mientras que las entidades federativas que no cuentan con litoral
aportan el restante 12 por ciento. Los estados del país que más aportan a esta producción son, Veracruz, Tabasco
y Michoacán.
A nivel nacional la producción de calamar participa con el 4 por ciento de la producción nacional, y casi
toda la producción de esta especie se obtiene del litoral del Pacífico. La entidad federativa que más aporta a esta
producción es Baja California Sur.
En relación a la producción de ostión, el litoral del Golfo de México produce el 92 por ciento de la producción
nacional. El estado que mayor peso tiene es Veracruz. Finalmente, la producción de esta especie representa
solamente el 3 por ciento de la producción agregada de productos pesqueros.
La producción nacional de carpa principalmente se obtiene de las entidades federativas sin litoral, las cuales
producen aproximadamente el 63 por ciento de la producción total. Los estados que mayor producción aportan
son Puebla, Estado de México y Michoacán. Esta especie representa solamente el 2 por ciento de la producción
nacional.
95
La producción de tiburón y cazón, la cuál representa el 2 por ciento de la producción agregada, se obtiene
en su mayoría en el litoral del Pacífico. Específicamente las entidades federativas que mayor peso tienen son: Baja
California Sur, Chiapas, Baja California y Sonora.
Finalmente, la producción de jaiba principalmente se obtiene del litoral del Golfo de México. Veracruz es
el estado que produce más de este producto. Esta especie representa sólo el 1 por ciento de la producción
nacional.
Distribución Especial del Valor de la Producción Pesquera
Por otra parte, independientemente del la producción en peso vivo, se pueden clasificar las regiones (y entidades
federativas) mediante el valor de su producción. En este sentido las diferencias importantes pueden surgir porque
entre las regiones el valor de la producción no es un factor invariable con respecto al nivel de la producción
obtenida. Lo anterior se debe a las diferencias en precios entre los diversos productos pesqueros.
De la información anterior, se pueden obtener las siguientes conclusiones:
Entre 1998 y 2002 la producción agregada en el país ha aumentando significativamente, mientras que el valor
promedio por tonelada se ha incrementado sólo moderadamente. Fundamentalmente, se encuentra que las
especies que presentan un alto valor por tonelada producida son el mero, el camarón y el ostión. Mientras que las
especies que presentan un bajo valor son la sardina, el sargazo y el atún. Finalmente, en medio de este espectro se
encuentran los productos pesqueros con valor medio como la mojarra, la trucha y la carpa.
En un análisis entre las regiones litorales se encuentra que en el Pacífico la producción ha aumentado de
manera importante, en tanto que el valor promedio por tonelada producida ha tendido a descender. En contraste,
en el litoral del Golfo y en las entidades sin litoral la producción ha venido presentado un descenso general,
mientras que el valor promedio por tonelada ha presentado un importante incremento (el caso más significativo
es el de las entidades sin litoral).
El patrón anteriormente descrito se explica por el tipo de especies que se producen en cada región. En este
sentido, en el litoral del pacífico la producción fundamentalmente se basa en especies con un bajo valor promedio
por tonelada, aunque esta producción ha venido aumentando de manera considerable. En el caso del litoral del
Golfo y de las entidades sin litoral aunque la producción ha venido disminuyendo, su producción se fundamenta
en los productos pesqueros con alto valor promedio por tonelada.
ANEXO
Ver tabla 10
Volumen y Valor de la Producción Pesquera por Entidad y Región
Distribución espacial de los apoyos otorgados por Fira-Fopesca
Analizando las estadísticas de los apoyos financieros que otorgan los fondos Fira y Fopesca se puede mencionar
que estos se han concentrado principalmente en la región del litoral del Pacífico, dejando porcentajes mínimos o
nulos a las regiones del Golfo y a las entidades federativas sin litoral. La siguiente tabla muestra el promedio de
cada concepto para el periodo 1998-2003 (ya sea en porcentaje respecto al total o en miles de pesos).
ANEXO
Ver tabla 11
Volumen y Valor de la Producción Pesquera y Apoyos Financieros al Sector
Con base en esta información, se puede afirmar que los apoyos de estos fondos se han distribuido a las regiones
que mayor participación poseen en la producción agregada nacional (Sinaloa, Sonora y Baja California), las cuáles
aunque aportan una participación importante al valor total de la producción nacional se concentran en las
especies que tienen menor valor promedio por tonelada.
A su vez, los apoyos financieros de estos fondos no se han canalizado a las regiones que han presenciado
disminuciones en su producción total y que poseen un alto valor promedio por tonelada, como en el caso del
litoral del Golfo de México y las entidades federativas sin litoral.
En cierto grado, esta información sugiere que la redistribución en los apoyos financieros potencialmente
96
puede explicar la dinámica productiva que se ha presentado entre las diversas regiones productoras del país.
Conclusiones de la Distribución Especial de la Producción Pesquera

En síntesis, la producción nacional pesquera se ha venido concentrando en la producción de especies de bajo
valor promedio por tonelada (provenientes fundamentalmente del litoral del pacífico), en donde la técnica de
extracción es mediante la captura directa de las especies (lo que ha venido determinando el comportamiento
cíclico de esta variable).
La situación crítica dentro de la producción nacional se fundamenta en las disminuciones importantes en
la producción (tanto en términos absolutos como relativos dentro de la producción nacional) que han venido
sufriendo la región del litoral del Golfo y las entidades federativas sin litoral, las cuales poseen un alto valor
promedio por tonelada producida.
Finalmente, un factor que puede explicar este comportamiento asimétrico entre las fuentes de la producción
nacional es la distribución de los apoyos financieros entre las diversas regiones productoras del país.
Usos de la Producción Nacional Pesquera
En relación al destino de la producción pesquera en el país, se observa que en los últimos años ha existido una
redistribución en el uso de la producción hacia el consumo humano indirecto. Estos movimientos se han hecho
en detrimento del consumo humano directo y del uso industrial de la producción (de hecho este sector ha sido
el más afectado). La información se puede observar en el siguiente gráfico.
97
ANEXO
Variación Real Anual de la Producción y su Distribución entre los Usos
Sector Pesquero de México
Consumo de los Productos Pesqueros en México
A nivel nacional el consumo per cápita de productos pesqueros, medido en kilogramos por habitante a lo largo
del año, ha venido disminuyendo a través del tiempo. Esto ha ocurrido a pesar de dos factores:
• Los productos pesqueros constituyen una alta fuente de contenidos nutritivos.
• La producción nacional en promedio ha sido relativamente constante.
• Esta importante disminución en el consumo se puede visualizar fácilmente a través gráfico anterior.
Además, esta información revela que en 1990 el consumo per cápita en la nación (15.4 kg.) se ubicaba por
arriba del consumo per cápita mundial (13.1 kg.), sin embargo, para el año 2001 la situación se revirtió ubicándose
el consumo per cápita en el país (12.2 kg.) por debajo del consumo per cápita mundial (15.8 kg.).
En síntesis, a principios de la década de los noventa el consumo per cápita de productos pesqueros en México
se ubicaba por arriba del consumo mundial, del de Asia y de América. Mientras que para el año 2001 ya nos
encontrábamos por debajo de estas tres regiones geográficas. Finalmente, lo que es más preocupante no es que
otras zonas nos hayan aventajado en este indicador, sino que esta variable muestra una tendencia pronunciada a
la baja.
Conclusiones y Propuestas
El sector pesquero en México no sólo ha representado tradicionalmente una pequeña proporción de la actividad
económica nacional, sino que además este sector ha venido perdiendo peso en términos relativos en los últimos
años. Las principales causas de este hecho se pueden encuadrar en un pobre aprovechamiento de los recursos
naturales disponibles en el país y a la falta de una visión estratégica para resolver los problemas estructurales que
se presentan en este sector.
El pobre aprovechamiento de los recursos naturales pesqueros en nuestro país se ilustra mediante una
muy baja productividad en el rubro de producción por kilómetro de costas, así como a través de una muy baja
producción pesquera por persona ocupada. Estos indicadores se pueden explicar parcialmente por la falta de
98
infraestructura y de apoyos necesarios para la producción en este sector.

Dentro de los problemas estructurales, en los últimos años se puede mencionar que tanto la producción de
productos pesqueros como la productividad media a nivel nacional han mostrado un comportamiento cíclico
sin una aparente tendencia positiva de largo plazo. Ese desempeño se puede atribuir a que una alta proporción
de la producción se basa fundamentalmente en los métodos de captura directa de las especies y solamente una
pequeña participación de la producción se obtiene mediante la acuacultura.
Un análisis de la producción pesquera a nivel regional muestra que el comportamiento de la producción
nacional agregada se determina fundamentalmente por las fluctuaciones en la producción obtenida en el
litoral del Pacífico, mientras que la producción del sector pesquero en el Golfo de México y la de las entidades
federativas sin litoral ha venido disminuyendo en forma continua en los últimos años. En este sentido, dentro de
las propuestas para de recobrar la tendencia positiva en este sector y evitar la incertidumbre se pueden mencionar
las siguientes:
• La implementación de nuevas tecnologías en la producción (métodos efectivos y flexibles que
aminoren los choques exógenos desfavorables, sobre todo en los métodos de captura directa).
• La diversificación de los métodos de producción mediante la intensificación del uso de métodos
acuícolas estables y planificados.
• Impulsar el desarrollo del sector en las regiones que atraviesan por una recesión en la actividad
pesquera (como en el caso del litoral del Golfo y las entidades sin litoral). Este apoyo puede tomar
la forma de créditos, promoción, creación de infraestructura apropiada, facilidades para adopción de
nuevas tecnologías, etc.
Otro problema estructural consiste en la alta concentración y especialización de ciertos productos pesqueros
en la producción nacional. En este sentido, estos factores ocasionan que los choques desfavorables en estas
especies provoquen un ajuste importante tanto en la cantidad producida como en el valor total de la producción.
Lo anterior no ocurriría en el caso de tener un sector pesquero más diversificado.
Otro efecto de la alta concentración y especialización en ciertos productos pesqueros de bajo valor, es que el
valor promedio por tonelada de la producción pesquera en México apenas ha crecido en forma moderada, a pesar
de que la producción agregada ha aumentando significativamente. Lo anterior se debe a que la actividad pesquera
en el país se ha especializado en la captura de especies de bajo valor promedio por tonelada (principalmente
del litoral del pacífico), en detrimento de la producción de las especies que poseen un alto valor promedio por
tonelada (específicamente en el Golfo y en los estados sin litoral). Un factor que parece haber reforzado este
efecto adverso es el hecho de que los apoyos financieros se han orientado fundamentalmente hacia las regiones
que producen una gran cantidad de producción con un bajo valor promedio por tonelada.
Bajo este contexto, dentro de las propuestas para evitar estos efectos indeseables se pueden mencionar las
siguientes:
• Se debe de procurar tener un sector pesquero más diversificado en términos de su producción (ya sea
entre las diversas regiones o dentro de las mismas regiones).
• Se necesita impulsar la producción que posee un alto valor promedio por tonelada (principalmente
en las regiones del Golfo y en los estados sin litoral).
• Se deben incrementar los apoyos financieros hacia las regiones (y/o estados) más rentables del país.
La atención al sector pesquero, vinculado al a un programa de distribución y comercialización eficiente permitirá
abastecer de alimentos de alto valor nutritivo a bajos costos.
99
Compromiso 19
Buscaremos un acuerdo con los gobiernos de Estados Unidos y Canadá para evitar que se aplique en 2008,
como se establece en el Tratado de Libre Comercio, la libre importación de maíz y fríjol de cuyos cultivos
dependen alrededor de 3 millones de familias campesinas.
Maíz y Fríjol en el TLC
Desde la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN) en 1994, México
triplicó sus exportaciones de manufacturas y consecuentemente el tamaño de su planta manufacturera con
mayor inversión. El sector agrícola resultó perjudicado, desde la entrada en vigencia del TLCAN se desplazó
producción nacional y agravó el déficit comercial y, en consecuencia, se aceleró la perdida de empleo y el rezago
en el crecimiento del producto agropecuario problemas que ya afectaban el campo mexicano desde hace varias
décadas. Con el creciente desempleo, se intensificaron el abandono de tierras y la emigración de trabajadores y
jornaleros que ya no encuentran una ocupación que les garantice ingresos suficientes para satisfacer un mínimo
nivel de vida..
Estos resultados eran de esperarse y ante la insuficiencia de las medidas de política para compensar por los
costos de la apertura y ante la inminencia de la desgravación total, se han sucedido continuamente las numerosas
manifestaciones de productores y grupos indígenas y rurales en contra de la apertura indiscriminada del campo.
No eran de sorprender los efectos sobre el sector agropecuario, en primer lugar por la inmensa brecha que
separa la productividad del sector agropecuario mexicano y la estadounidense; y en segundo término porque el
mercado agrícola internacional dista mucho de ser un mercado perfecto, competitivo. Por una parte, la agricultura
siempre ha sido el sector más protegido por los países avanzados, los cuales han mantenido una estricta política
de seguridad alimentaria. Por otra parte, hay una gran concentración del comercio de granos. Así por ejemplo, los
Estados Unidos controlan más del 40% de la producción de maíz mundial; 50% de las exportaciones de maíz y
soya; y cerca del 90% de las de sorgo.
Así ha sido desde la formación del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT en sus siglas en inglés)
después de la Segunda Guerra y así se ha mantenido a lo largo de todas las rondas de negociaciones de liberación
comercial a cargo ahora de la Organización Mundial de Comercio (OMC) hasta su última reunión ministerial en
Cancún en 2003. Esa reunión confirmó una vez más que no hay condiciones para liberalizar el comercio agrícola en
el mundo y que los países tienen en consecuencia que ser más vigilantes de sus propios intereses en este sector.
Estados Unidos otorga apoyos anuales al sector agropecuario que ascienden a 16 mil dólares por trabajador rural,
mientras que México hace transferencias que ascienden a mil dólares.
El tratamiento especial a la agricultura en los países avanzados mediante subsidios y apoyos del Estado ha
sido un problema de todas las áreas de libre comercio. En Europa la política agrícola común genera constantes
fricciones entre los mismos miembros. En Norteamérica la liberalización agrícola ha causado serios problemas a
México, uno de los cuales es evidente en el sector azucarero y el otro en el maíz y frijol, aparte del desplazamiento
de otros productos, como la papa, la manzana, la soya o el sorgo.
Precisamente, en testimonio de los problemas por venir y en virtud de las posiciones proteccionistas de
Estados Unidos y Canadá, en agricultura no hay un solo acuerdo sino tres acuerdos bilaterales: uno, entre Estados
Unidos y México, otro entre Canadá y México, y otro entre Canadá y Estados Unidos en el cual se preservaron los
compromisos signados anteriormente en un acuerdo firmado a finales de los años ochenta.
Los negociadores mexicanos en el TLCAN siempre asignaron un lugar secundario a la agricultura en su lista
de prioridades para protegerla de la liberalización y otorgaron mayores concesiones y ventajas a los Estados
Unidos que las que éste concedió a nuestro país. Es notable, por ejemplo, cómo evitaron la apertura de la banca,
recientemente privatizada, o del sector automotriz, y en cambio negociaron la desgravación de todo el universo
agropecuario sin excepción ninguna. Esperaron quizás que el crecimiento de la economía una vez firmado el
TLCAN, sería de tal magnitud que crearía los empleos en la industria necesarios para absorber el desempleo
agrícola que la liberalización induciría. En estos cálculos se equivocaron y el resultado es la creciente pobreza del
campo, la mayor emigración hacia Estados Unidos de trabajadores agrícolas desplazados, y el abandono de las
tierras anteriormente productivas.
Es necesario, por lo tanto, retomar el tema de la liberalización del maíz y del fríjol, misma que de acuerdo
con el calendario de desgravación del TLCAN, cobraría vigencia a partir de 2008. Para hacerlo creemos que no
100
es necesario cuestionar la vigencia de todo el TLCAN. A más de 10 años de inicio, es comprensible que los tres
países tengan una agenda de temas que desearían reexaminar bajo la realidad actual y tomando en cuenta sus
experiencias.
Nos proponemos exponer el caso del maíz y el fríjol mexicanos en el TLCAN ante nuestros dos socios
norteamericanos para hacerles ver las ventajas de mantener una protección suficiente y adecuada en este sector
en función de:
1.- Garantizar que un amplio sector de la población rural mexicana produzca los alimentos que en parte
ellos mismos consumen y generen los excedentes necesarios para que con su comercialización puedan
adquirir los bienes y servicios que requieren; para ellos la producción es una forma de vida y no una
elección entre producir o importar;
2.- Enfrentar el problema de la falta de empleos suficientes en la industria manufacturera desde bases más
realistas que las que se habían usado en la negociación de principios de la década de los 1990s;
3.- Frenar el abandono de tierras y las presiones migratorias hacia el norte de México;
4.- Coadyuvar a la estabilidad y la cohesión sociales de México.
El caso de estos productos tiene suficiente mérito debido a que 3 millones de familias dependen de estos
cultivos en grado importante. Los productores de maíz y fríjol de temporal y de riego han elevado su productividad
y los rendimientos por hectárea, lo que sugiere su potencial de producción y justifica, por lo tanto, impedir la
desgravación total de dichos productos en 2008. Esto puede lograrse mediante múltiples vías que satisfagan
nuestros intereses y los de nuestros socios comerciales..
Posibles Vías de Entendimiento con Estados Unidos y Canadá
Una primera vía de entendimiento sería con una visión constructiva, es decir examinar en un foro trilateral el maíz
y fríjol así como otros productos que presentan problemas con respecto a la negociación original y emprender un
entendimiento para todos ellos. Esta vía permitiría a la vez reabrir la discusión sobre formas para profundizar el
TLCAN y ampliarlo hacia nuevos estadios de desarrollo.
Bajo esta primera vía, México debería igualmente presentar el caso del azúcar, el cual fue objeto de cartas paralelas
propuestas por Estados Unidos y aceptadas por México que modificaron las modestas concesiones que el Tratado
original aseguraba para México.
Este es un tema delicado para nuestro país porque limita en tal grado a nuestra industria azucarera que llevó al
cabo de algunos años a que el estado mexicano se viera obligado a expropiar 27 ingenios azucareros incapaces de
mantener sus operaciones rentables, lo que amenazaba con dejar a los campesinos cañeros sin empleo
En otro sector que podría igualmente incorporarse a una amplia negociación, México logro el acceso en el TLCAN de
su transporte de carga a territorio estadounidense a partir del año 1995, pero bajo argumentos técnicos este acceso
le ha sido negado hasta la fecha, a pesar de que el panel binacional de arbitraje opina en favor de la apertura.
Una segunda vía de entendimiento sería la firma de cartas paralelas para el maíz y el fríjol que modificarían en la
práctica los compromisos entre países, pero que sólo deben ser firmadas por los Secretarios de Comercio de ambos.
Además de las cartas paralelas que México firmó a petición de Estados Unidos en materia de azúcar, este
mecanismo también fue utilizado para el jugo de naranja.
La tercera vía consistiría en la suspensión unilateral del TLCAN para estos productos de manera similar a como
Estados Unidos suspendió la vigencia de los compromisos en materia de transporte de carga.
La Visión de Largo Plazo del TLCAN
Una asociación comercial de largo plazo y su eventual profundización hacia otros niveles de cooperación
económica no debe pasar por alto la presencia de áreas problema, como han sido para México el azúcar, el
transporte, el maíz y fríjol. En la industria también hay temas que hoy es claro deben reexaminarse y que en el
momento de la negociación no lo era. Entre ellos el de las reglas de origen de ciertos productos de nuestro interés
y el de las maquiladoras (Véase Compromisos No 24 y 25). La solución a estos temas es prioritaria como condición
previa para dar nuevos impulsos a la cooperación norteamericana con una visión de largo plazo.
101
México ha comprendido que la falta de acceso de su transporte de carga al mercado estadounidense ha sido
eminentemente por restricciones políticas y sociales que no han permitido al Ejecutivo de nuestro país vecino
poner dicho acuerdo en ejecución. De la misma manera México podrá mostrar ante sus socios la seria dificultad
política y social que representa la completa liberalización del maíz y del fríjol por sus efectos sobre una población
numerosa y las presiones sociales, de empleo y de emigración que acarrearía.
102
Compromiso 20
Sembraremos un millón de hectáreas de árboles maderables para generar empleos en Veracruz, Oaxaca,
Chiapas, Tabasco y Campeche, donde es más notorio el abandono del campo y ha crecido más la
emigración a Estados Unidos. También así, enfrentaremos el grave problema del deterioro ambiental
producido por la casi desaparición de las selvas tropicales del sureste.
Un Millón de Hectáreas de Bosque
Las Plantaciones que Debemos Considerar
Identificamos dos vertientes de plantaciones forestales comerciales.
En la primera vertiente consideraríamos las plantaciones bajo esquemas agroforestales, en donde estaríamos
combinando cultivos agrícolas, frutales y maderables en un rango de 600 árboles por hectárea.
En este caso se pueden fomentar diversas especies, como el cedro entre otras.
La producción maderable comenzaría a explotarse en este caso hasta los 15-20 años, pero al combinarse con
cultivos anuales, tendríamos la ventaja de ir generando flujos anuales de producción e ingreso.
En una segunda vertiente tendríamos las plantaciones silvopastoriles, en donde combinaríamos la ganadería
con el cultivo de maderas preciosas en el orden de 100 árboles por hectárea.
Aquí los árboles también cumplen la función de proporcionar sombra al ganado e incrementar el valor de la
tierra.
Las especies en este caso serían maderas preciosas, como la caoba, que tendría un horizonte de producción
de 25 a 30 años.
Estrategia
Contamos a nivel nacional con una gran experiencia, tanto en investigación como en la operación que permiten
asegurar el componente técnico de este proyecto. Podemos construir 42 paquetes tecnológicos para especies
locales, iniciando con un programa de 170 mil hectáreas por año en promedio.
Al mismo tiempo que se establecen las plantaciones, estableceremos una estrategia de conservación y
explotación sustentable del bosque o selva tropical. El bosque tropical biológicamente es muy diferente a las
plantaciones.
Se utilizarán muchos recursos para la organización, por lo cual será necesario diseñar conjuntamente con
los productores (comuneros, ejidatarios y pequeños propietarios) los esquemas de producción, a fin de que se
apropien de los proyectos y aseguren el éxito de los mismos.
Debe diseñarse la cadena productiva (colecta y procesamiento de semillas, viveros, plantación, mantenimiento,
comercialización).
A mayor complejidad en los sistemas productivos (múltiples), habrá menores apoyos económicos, pero habrá
mayor complejidad en la interacción de las cadenas de productos y los actores involucrados.
Este proyecto será evaluado en su inversión, costos, empleos a generar, e integración de cadenas productivas.
Sabemos de antemano, sin embargo, que el impacto sobre el empleo será muy significativo una vez que
incorporemos un millón de hectáreas. En cuanto al impacto social, éste será invaluable para una zona tan castigada
por décadas de abandono y recientemente por la emigración que se ha convertido en la única alternativa de
sobrevivencia.
Desde luego también evaluaremos los mercados de madera, considerando que actualmente el 50% de la
madera que consumimos en el país proviene del extranjero. Además, la producción de maderas preciosas tiene
asegurado el mercado internacional.
103
Compromiso 21
Definiremos una política integral para el cuidado, el acopio, el uso racional, el manejo y la distribución del agua.
AGUA
Política Integral para su Cuidado, Acopio, Uso Rracional, Manejo y Distribución
La creciente población, así como la dinámica del desarrollo social y económico del país, provoca un aumento
de la demanda de agua, tanto en cantidad como en calidad y que requiere ser distribuida a zonas que en muchas
ocasiones se encuentran situadas lejos de las fuentes de abastecimiento. La constante presión sobre el recurso,
obliga a que la gestión del agua se realice de manera integral, atendiendo a la sustentabilidad de los recursos
naturales, con la participación social de todos los involucrados. Es necesario que la política de la gestión del
agua sea incluyente y se regule por los mecanismos legales que marca la propia Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Aguas Nacionales, atendiendo como principio básico el bienestar de
todos los mexicanos.
Antecedentes
La disponibilidad natural, considerando una precipitación media sobre el territorio nacional de 773 mm al año, es
de 475 000 millones de metros cúbicos de los cuales 78 000 millones de metros cúbicos corresponden a la recarga
del acuífero. Aunque estos volúmenes de agua son importantes, su aprovechamiento se encuentra restringido ya
que el 66% de las lluvias ocurren en el verano, con tormentas de alta intensidad y poca duración. Por otro lado,
el 56% del territorio es árido y semiárido, la distribución espacial del agua queda referida principalmente a los
territorios húmedos (7%) y sub-húmedos (37%) del país. Esta distribución espacial y temporal del agua dificulta su
aprovechamiento, los principales polos de desarrollo urbano y agrícola encuentran un gran reto para satisfacer
sus demandas de agua.
Agua Superficial
Sobre la superficie del territorio nacional se estima un escurrimiento de 396 000 millones de metros cúbicos, de
los cuales casi el 60% se concentran en la zonas húmedas del país, principalmente en los ríos Grijalva-Usumacinta,
Papaloapan, Coatzacoalcos y en el resto de la vertiente del Golfo el 15%. En contraste, en 22 ríos que escurren
hacia la vertiente del Pacífico, entre los que se encuentran el Balsas, el Santiago, Verde, El Fuerte, Yaqui, Sinaloa
y Culiacán transportan el 22% del agua superficial. En las cuencas centrales del Lerma, Nazas y Aguanaval escurre
apenas el 3%. Los principales polos de desarrollo agrícola, urbano e industrial, están ubicados en las zonas de
menor disponibilidad de agua induciendo un gran reto en el aprovechamiento de los recursos. En las zonas con
abundancia de agua superficial la gestión del recurso, añade la componente de prevención para evitar daños por
inundaciones.
Para aumentar el aprovechamiento de las aguas superficiales, que en condiciones naturales se encuentra en
intervalos de tiempo y espacio reducidos, el país cuenta con más de 500 presas importantes con capacidad
de almacenamiento de más de 100, 000 millones de metros cúbicos para usos agrícolas, generación de energía
eléctrica, agua potable y control de avenidas.
Agua Subterránea
En la medida en que el aprovechamiento de las aguas superficiales es más limitado, el agua de los acuíferos
representa la fuente de abastecimiento alterna para todo tipo de usos y actividades. Del total de la disponibilidad
natural del agua, 78, 000 millones de metros de cúbicos recargan el acuífero, extrayéndose para su aprovechamiento
28,000 millones de metros cúbicos. Estas cifra pudieran ser positivas si el impacto fuera en todos los acuíferos, sin
embargo, en las zonas áridas y semiáridas encontramos acuíferos importantes sobre-explotados. De 663 acuíferos
en el país, 102 se encuentran sobre-explotados. El 66% de la extracción, se destina al riego, siendo un recurso de
importancia para la producción agrícola. Además, el 70% del volumen suministrado a las ciudades proviene del
subsuelo con lo que se abastece aproximadamente a 75 millones de personas. El impacto de la sobreexplotación
de los acuíferos es irreversible en algunas zonas, debido a la contaminación de las aguas por sales fósiles, por
la intrusión de agua de mar en los acuíferos cercanos a los litorales y por la filtración de lixiviados o elementos
contaminantes que sobre-yacen al acuífero.
104
Aprovechamiento de las Aguas Naturales Disponibles

Actualmente, para el aprovechamiento de las aguas, tanto superficiales como subterráneas, para los principales
usos en el desarrollo del país, se han concesionado 75,000 millones de metros cúbicos de aguas nacionales, de
acuerdo a los siguientes volúmenes:
• Agropecuario 56, 800 millones de m3 (76 %)
• Urbanos 10, 480 millones de m3 (14 %)
• Industrial 7, 307 millones de m3 (10 %)
• Total 75,000 millones de m3 (100 %)
En el uso agropecuario el principal consumo es para riego agrícola, utilizando agua de primer uso que podría
ser utilizado para agua potable.
Agua para Riego
El riego agrícola en el país se ha caracterizado por tener bajas eficiencias en su aprovechamiento, siendo, entre
otras causas importantes, la aplicación del riego por anegamiento y conducción del agua por gravedad. A pesar
de los esfuerzos por reducir las pérdidas en la infraestructura de riego, las eficiencias actualmente no son mayores
al 65%. La superficie bajo riego en el país asciende a unos 6.3 millones de ha, de las cuales el 54% corresponden a
Distritos de Riego y el 46% a Unidades de Riego. Existen superficies agrícolas que dependen de la temporada de
lluvias, las mas productivas, las de temporal tecnificado, ascienden a 2.6 millones de ha.
Al ser el riego agrícola la actividad con el mayor consumo de agua de primer uso, la presión de la demanda
sobre las fuentes de abastecimiento son cada vez mayores, reflejándose principalmente en la explotación de los
acuíferos. Actualmente, se utiliza en el riego y usos agropecuarios en general, 38, 500 millones de metros cúbicos
de agua superficial y 18, 400 millones de metros de agua subterránea.
Servicios de Agua en Zonas Urbanas y Rurales
Población
La población estimada para el año 2005 es de 106 millones de habitantes, de los cuales se estima que el 75% sea
del medio urbano. El desarrollo y la dinámica de migración, está transformando a la población en un perfil cada
vez más urbano que rural, teniendo todavía rezagos importantes de coberturas de agua potable y alcantarillado
en las zonas rurales.
Urbana Rural
Agua Potable 94.6% de la población 68% de la población
Alcantarillado 89.6% de la población 37% de la población
La media nacional de cobertura de agua potable es de 87.8% y para alcantarillado de 76.2%
Los esfuerzos que realizan las entidades federativas para mejorar los servicios de agua han sido significativos, sin
embargo, para agua potable, actualmente solamente 2 entidades tienen coberturas promedio arriba del 95% y 15
en alcantarillado.
Cobertura Agua Potable Alcantarillado

% de la población número de entidades número de entidades
mayor al 95% 2 15
entre el 90 y 95% 4 8
entre el 85 y 90% 4 3
entre el 80 y 85% 5 0
menor al 80% 17 6
Las ciudades capitales de las entidades federativas han representado los avances mas importantes en el
desarrollo de los servicios de agua y donde el crecimiento de la población es mas grande. También alrededor
de las capitales se han desarrollado zonas conurbadas con municipios de las mismas entidades o de diferentes
105
estados, generando en muchos casos servicios con diferentes calidades y coberturas con las mismas fuentes
de abastecimiento, lo que también representa un reto importante para atender las demandas de la creciente
población a través de modelos de gestión apropiado a las diversidades sociales y políticas.
Si consideramos una tasa de crecimiento media anual en el país de 1.8%, la población esperada al año 2015 será
de 126 millones de habitantes concentrados principalmente en las zonas urbanas y conurbadas, representando
una gran presión sobre las fuentes de agua potable que cada vez son más escasas en los principales polos de
desarrollo.
Calidad del Agua
Para el aprovechamiento del agua en los diferentes usos, se requieren diferentes grados de calidad, prevaleciendo
el agua potable, la calidad más demandada. Para el uso doméstico, el agua debe reunir las condiciones de
potabilidad que marcan las normas oficiales mexicanas. Cada vez es más difícil encontrar en las condiciones
naturales, agua potable o con ciertas condiciones de calidad que con procesos de purificación sencillos se pueda
aprovechar. La sustentabilidad del recurso depende en gran medida, también, del cuidado de la calidad de los
cuerpos de agua. Las zonas urbanas del país descargan las aguas residuales con una gran cantidad de contaminantes
que imposibilitan su utilización, no nada mas en los usos de consumo directo sino en otras actividades, ya sea de
riego o industriales.
En los principales ríos del país todavía se encuentran calidades del agua aceptables para su utilización en
los usos de primer uso, sin embargo, aquellos escurrimientos que están ubicados en los principales polos de
desarrollo, los niveles de contaminación en algunos tramos son significativos. Los escurrimientos en las cuencas
del Valle de México y del Río Lerma mantienen tramos de contaminación que requieren especial atención.
A pesar de esta situación, las aguas residuales siguen siendo una opción para la reutilización. Actualmente
existen desarrollos agrícolas importantes, con riego de aguas residuales. La sustentabilidad en el aprovechamiento
del agua, depende en gran medida del mejoramiento de la calidad de las aguas residuales. En el país se operan
alrededor de 1200 plantas de tratamiento de aguas residuales municipales que tratan 60 metros cúbicos por
segundo Por otro lado, la industria mantiene en operación un parque de 1,500 plantas de tratamiento que tratan
25 metros cúbicos por segundo. En contraste, el total de agua residual que se descarga a los principales cauces de
aguas nacionales es de 260 metros cúbicos por segundo.
Política Integral del Agua
Construiremos un modelo de gestión del agua con el principio constitucional de que originalmente el agua es
propiedad de la Nación. El aprovechamiento del recurso se realizará con el fortalecimiento de la autoridad del
agua en el país y su relación con las entidades federativas, los municipios y organismos operadores de agua. El
continuo crecimiento de la demanda de agua potable para satisfacer las necesidades vitales de la población y de
las diferentes actividades productivas aunado al difícil aprovechamiento, ha inducido una fuerte presión sobre
el recurso en la que es necesario conciliar todos los integrantes de la sociedad que se benefician del recurso. El
agua además de ser un recurso natural estratégico, refuerza su condición de ser un bien social, el cual para su
aprovechamiento, requiere que la sociedad en su conjunto sea beneficiaria en forma equitativa.
Se fortalecerá la participación de los usuarios y la autoridad federal del agua, en los Consejos de Cuenca
establecidos en la Ley de Aguas Nacionales, con la finalidad de que las resoluciones referentes al aprovechamiento
del agua de la cuenca sean equitativos y consideren el desarrollo regional.
Agua en el Desarrollo Agrícola.
Siendo el sector agropecuario el más alto consumidor de agua, la acción de gobierno estará encaminada a la
utilización racional del agua y apoyo al aumento de la productividad. Ya que la demanda del agua siempre va
en aumento, tanto en volumen como en calidad, en todo tipo de usos, las acciones que se realicen en el sector
agrícola, impactarán en el aprovechamiento del agua.
Para el uso racional del agua, se promoverá el uso de agua residual tratada en los cultivos que no son de
consumo directo, liberando el agua de primer uso para los usos domésticos. Actualmente existe una gran cantidad
de superficies que están bajo riego de aguas residuales crudas. La acción de la administración de la autoridad del
agua, será regular el uso de las aguas residuales en el riego, privilegiando el tratamiento de las aguas residuales.
Para llevar a cabo este proyecto, será necesario establecer una coordinación con los agricultores en la que se
106
definirán las políticas del uso del agua, los fondos necesarios para el tratamiento de las aguas residuales y la
tecnología necesaria para establecer aprovechamientos económicamente rentables y eficientes en la calidad de
las aguas que se utilizarán.
En el riego, también se buscarán las soluciones convenidas con los usuarios para disminuir las pérdidas de
conducción, aumentando eficiencia de riego y conciliando el uso de las aguas recuperados. Se conciliará con los
agricultores, la tecnología necesaria para aquellos sistemas de riego que requieran cambios en la técnicas de riego
para el ahorro del agua.
Las acciones anteriores, así como el mantenimiento y operación de la infraestructura hidroagrícola, serán
fortalecidos con la presencia de la autoridad del agua, apoyando los comités hidráulicos y las figuras de
financiamiento, ambas establecidas en la Ley de Aguas Nacionales.
Agua en el Desarrollo Urbano y Rural
Si consideramos las tendencias de incremento de la población en los últimos años, para el año 2015 la población
aumentará en 20 millones de habitantes. Para el uso doméstico, se requieren más de 70 metros cúbicos por
segundo adicionales de agua potable, así como infraestructura de alcantarillado y tratamiento de aguas, además
de la coordinación con las entidades federativas para propiciar conjuntamente el abatimiento de los rezagos de
los servicios de agua potable y drenaje.
En este esquema de crecimiento, la política integral contempla la vinculación de la gestión del agua con los
planes y programas de desarrollo urbano, de vivienda e industria del país. La presencia de la autoridad del agua, se
reflejará en el apoyo a las entidades federativas y organismos operadores de agua, en la búsqueda de las fuentes
de aprovechamiento de aguas para los nuevos desarrollos, uso racional, políticas de ahorro de agua y reutilización
del agua. La presencia de la autoridad de el agua, en la construcción de infraestructura hidráulica necesaria para el
manejo y aprovechamiento de las aguas nacionales para el desarrollo de las zonas urbanas y rurales, será una tarea
conjunta donde concurran los tres niveles de gobierno.
El saneamiento de los cauces de aguas naturales es una tarea vital para la sustentabilidad del recurso en los
próximos años. Las descargas de aguas residuales de zonas urbanas e industriales son los principales contaminantes
de las aguas nacionales. Como propuesta de gestión integral, la autoridad del agua, buscará soluciones responsables
para la aplicación de la Ley de Aguas Nacionales y las normas oficiales mexicanas en la materia (NOM-001-ECOL-
1996, NOM-002-ECOL-1996, NOM-003-ECOL-1997), en la que se establecen los parámetros necesarios que
deberán cumplir las entidades federativas y municipios en la descarga de aguas residuales a cauces de aguas
nacionales. Cada municipio y entidad federativa es diferente, sin embargo la participación de la autoridad del agua
en las propuestas tecnológicas, establecimiento de los mecanismos para el pago de derechos e infraestructura es
indispensable.
Por sus condiciones físicas particulares, la República Mexicana está expuesta a condiciones temporales severas
como lo son las inundaciones o sequías, que pueden provocar daños materiales al país y la pérdida de vidas
humanas. La participación de la autoridad del agua en esta materia, es fundamental en la vigilancia y seguimiento
de fenómenos meteorológicos, sin embargo, dada la naturaleza de inevitables y de difícil predicción a largo plazo,
la acción de la autoridad del agua se realizará de manera integral y coordinada con instancias de protección y
seguridad, tanto del gobierno federal como de las entidades federativas y municipios, con la finalidad de prevenir
y alertar a la población antes de la eventualidad y de apoyarla durante y después del fenómeno meteorológico.
Uso Racional del Agua
En todo tipo de usos del agua se requiere un cambio en la política de consumo actual. La autoridad del agua y
los usuarios concesionarios de las aguas nacionales, deberán trabajar en el futuro inmediato, en fórmulas para el
fortalecimiento del uso racional del recurso, que propicie el ahorro, protección de la calidad y de las fuentes de
abastecimiento.
La autoridad federal del agua estableceré programas de detección y supresión de fugas en las redes de
distribución de agua potable que operan los organismos operadores de los municipios y entidades federativas.
Propiciará estímulos para los organismos operadores que alcancen índices de eficiencia en la recuperación de
agua que impacten directamente en el aumento de la oferta de agua. De suma importancia será el implementar
campañas masivas nacionales para el uso racional y adecuado del agua, dirigido a toda la población.
107
Cada vez más, el agua residual se vuelve estratégica. La reutilización del agua será una de las actividades
que la autoridad del agua gestionará de manera integral. Con la participación de la academia, los institutos de
investigación especializados en la materia y la comunidad científica del país, se desarrollarán técnicas para el
tratamiento y aprovechamiento de las aguas residuales. Con la tecnología actual disponible, la autoridad del
agua, también apoyará la reutilización de las aguas residuales en aquellas actividades que no requieran de calidad
potable, liberando agua para los usos domésticos.
En las zonas áridas del país, se vuelve cada vez más factible la potabilización de agua salada. La tecnología
para desalar el agua, está al alcance y los costos de infraestructura y de operación y mantenimiento son mas
accesibles. Se apoyará a las entidades federativas y organismos operadores de agua potable, en la investigación
y búsqueda de soluciones para el aprovechamiento de este recurso que hasta el momento se ha hecho difícil su
aprovechamiento.
Fuentes de Financiamiento
El fortalecimiento de los organismos operadores de agua representa el paso más importante para la sustentabilidad
de la gestión del agua. La autoridad del agua federal apoyará los mecanismos que cada entidad federativa,
municipios y organismos operadores de agua establezcan para incrementar la recaudación por el pago de los
derechos de agua potable en sus localidades. Así mismo, la autoridad federal del agua establecerá los mecanismos
necesarios, para las medidas coordinadas, para la recuperación de la cartera vencida por el pago de derechos y
aprovechamientos de aguas nacionales.
El valor estratégico que va adquiriendo el agua residual en el desarrollo, y la necesidad se construir instrumentos
de gestión e infraestructura para su aprovechamiento, implica la necesidad de trabajar coordinadamente con los
organismos operadores de agua, municipios y entidades federativas para la recuperación vía tarifas y derechos, los
gastos necesarios para la operación y mantenimiento de los sistemas relacionados con la recolección, transporte,
tratamiento y descarga de las aguas residuales. Así mismo, la autoridad federal establecerá los programas de apoyo
fiscal para la recuperación de los derechos por descarga de aguas residuales a cuerpos de agua que establece la
Ley de Aguas Nacionales.
Se apoyará los programas de desarrollo para inversión en infraestructura hidráulica, que consideren la
utilización de los fondos recaudados por el pago de derechos y de aguas nacionales.
En el caso del sector agropecuario, la autoridad del agua federal, reforzará su presencia con los agricultores para
coadyuvar en la utilización de las cuotas de autosuficiencia para el reforzamiento de la infraestructura hidráulica
tendiente al aumento de las eficiencias en el riego, con menores costos de operación y mantenimiento.
La utilización de los fondos provenientes de la banca de desarrollo nacional internacional, será una opción
de financiamiento en la medida que las tasas de interés sean convenientes para la nación y su inversión tenga un
impacto social importante. Sería aplicada a proyectos cuyos resultados sean medidos en términos del aumento de
la eficiencia física de los sistemas de distribución del agua como el del aumento de la eficiencia de recaudación.
Autoridad del Agua
La ley de Aguas Nacionales establece como autoridad del agua en la gestión integral de los recursos hidráulicos
a la Comisión Nacional del Agua. Reforzaremos su participación en todos los asuntos estratégicos para el país. El
reconocimiento de la autoridad sobre las aguas nacionales y su labor coordinadora con las entidades federativas,
municipios y organismos operadores coadyuvará en un mejor aprovechamiento de los recursos hidráulicos. Con
el apoyo de los mecanismos e instituciones que marca la Ley de Aguas Nacionales, la presencia de la autoridad
será amplia y con responsabilidad.
El agua es un bien social que debe administrarse para el bienestar del país, considerando siempre la
participación de la sociedad en su conjunto. Será responsabilidad de la autoridad federal del agua, administrar
este recurso con el mayor de los sentidos de equidad y sustentabilidad del medio ambiente. Reconocerá
también el valor económico que implica la gestión del agua, por lo que en el diseño de cuotas, tarifas, derechos
y aprovechamientos diferenciará la actividad económica en la que se utilice al del servicio vital de agua potable
que se da a las poblaciones.
La autoridad del agua, con apoyo de los elementos de gestión que le ofrece la Ley de Aguas, como lo son
los Consejos de Cuenca, los Consejos Consultivos del Agua y los organismos de Cuenca, hará más amplia la
108
participación de las comunidades rurales, de los pueblos originarios e indígenas del país. En la medida en que las
fuentes de abastecimiento sean mas lejanas, impliquen transferencias de agua a cuencas diversas o se ubiquen en
lugares estratégicos para su aprovechamiento, será necesaria la participación de la autoridad federal con el apoyo
y conciliación de la sociedad.
Para propiciar el ahorro del agua, el reconocimiento y pago de los derechos, la protección de las fuentes
de abastecimiento y el uso racional del recurso, la autoridad también promoverá una cultura del agua entre la
población. Coadyuvará en esta materia con las entidades federativas, municipios y organismos operadores del
agua, así como con instituciones académicas.
Participación en el Desarrollo
Los servicios de agua están presentes en todos los desarrollos sociales y económicos del país. Se fortalecerán
los polos de desarrollo nacientes considerando la disponibilidad de fuentes de abastecimiento y la gestión
integral del recurso, previendo las necesidades de vivienda, industria, servicios y la atención a las zonas rurales.
En las zonas sostenidas de desarrollo se establecerá una coordinación estrecha con las entidades federativas,
municipios y organismos operadores para coadyuvar en el fortalecimiento de los servicios. La autoridad del agua
federal mantendrá una constante actualización en el conocimiento de las tecnologías y avances científicos que se
generen en los principales centros de investigación para su aplicación en la gestión de los servicios de agua.
Conclusiones
Las condiciones de la disponibilidad de agua en el país hace cada vez más difícil su aprovechamiento. Se requiere
una participación muy firme de la autoridad del agua, sostenida y equilibrada, con la participación de todos los
sectores sociales aprovechando los mecanismos de gestión que ofrece la Ley de Aguas Nacionales. El agua es
fundamental para la integración del país en todos sus ámbitos de desarrollo, el social, cultural y económico.
Sin agua no hay vida.
ANEXOS
» Ley de Aguas Nacionales
» NORMAS OFICIALES MEXICANAS
» NOM-001-ECOL-1996 33 .
» NOM-002-ECOL-1996 18 .
» NOM-003-ECOL-1997 12 .
109
COMPROMISO 22
Modernizaremos el sector energético sin privatizar la industria eléctrica ni el petróleo. Daremos valor
agregado al petróleo para generar empleos. En tres años, dejaremos de importar gas y gasolina, y estos
productos, junto con la energía eléctrica, se venderán a precios justos en el país y seremos competitivos en
el mercado internacional.
Introducción
En todas las etapas de crecimiento acelerado en nuestro país, se ha contado con el respaldo del sector energía. En
contraste, la economía mexicana solo ha crecido por excepción, desde el año 1982. Coincidentemente, durante
este período México no ha contado con políticas públicas para el desarrollo industrial ni energético.
Otra característica de este mismo período, ha sido la tendencia a desmantelar las instituciones públicas del
sector energético, y una completa discordancia entre quienes dirigen tales instituciones.
Ante tal panorama al inicio del siglo XXI, lo más urgente para México consiste en impulsar el desarrollo
nacional y el empleo. Y para lograrlo, la propuesta consiste en fincar las bases del desarrollo nacional sobre el
aprovechamiento y la modernización del sector energético. El objetivo es claro: aprovechar los recursos energéticos
para fomentar la industrialización del país, generar empleos y ser competitivos en el mercado mundial.
Los documentos que se encuentran a continuación, corresponden a los compromisos de modernizar el sector
sin privatizar las industrias eléctrica y petrolera; lograr la autosuficiencia en gas y gasolina; y establecer un sistema
de precios justos para la población y las empresas de México. En ese orden se insertan documentos relativos a las
principales áreas del Sector Energético, presentados para su fácil entendimiento.
ANEXOS
» Aumentar Significativamente la Inversión Pública en el Sector Energético
» Incrementar las Reservas Probadas de Petróleo Crudo y Gas Natural
» Aumentar la Producción de Gas y Mantener la de Petróleo Crudo
» Integración del Sector Energético
» Reintegración de Pemex
» Ampliar el Sistema Nacional de Refinación
» Recuperar la Autosuficiencia en Gasolinas
» Recuperar la Autosuficiencia en Gas Natural
» Aprovechar al Máximo y Diversificar la Capacidad Instalada del Sector Eléctrico Nacional
» Precios justos
110
Compromiso 23
Buscaremos la convergencia de la inversión pública y privada para la construcción de infraestructura, obra
pública y vivienda.
Inversión Pública y Privada
1. Comportamiento de la Inversión Pública
Durante los últimos cuatro años la inversión pública ha representado entre el 10 y el 11 por ciento del gasto neto
total del sector público. Para el 2003 está por debajo del nivel registrado en el año 2000. Como porcentaje del
PIB, el gasto en inversión pública es de apenas el 2.7 por ciento.
2. Comportamiento de la Inversión Privada

En el caso de la inversión privada, si tomamos como referencia el indicador de la inversión fija bruta que elabora
el INEGI, observamos que apenas supera los niveles registrados en el año 2000. De los dos componentes que se
manejan, es el de la inversión en construcción el que observa un crecimiento constante a partir del año 2002. No
es el caso de la inversión fija en maquinaria y equipo que muestra una caída en el periodo 2000-2003.
3. Relación entre Inversión Pública y Privada
Una visión tradicional y dogmática ve a la inversión pública como un sustituto de la inversión privada. Así,
se percibe que la inversión pública desplaza a la inversión privada y que compite con ésta por los recursos
financieros disponibles. Según este análisis, la influencia de la inversión pública en la inversión privada se daría
fundamentalmente a través de la tasa de interés. En este sentido, un aumento de la inversión pública conduciría a
aumentos en la tasa de interés, lo cual eventualmente llevaría a una reducción equivalente en la inversión privada.
Esta situación se conoce como el “efecto desplazamiento” (crowding out) y forma parte de algunos modelos
macroeconómicos simples. Por supuesto, este análisis es relativamente simplista y requiere de una serie de
supuestos que no necesariamente se cumplen en la realidad. Más aún, este análisis omite aspectos cruciales de la
111
realidad económica: por ejemplo, este análisis no considera el efecto de los aumentos en la infraestructura sobre
la productividad de otras inversiones, y también omite el papel de la inversión pública como prerrequisito para la
inversión privada en otros sectores.
Nuestra propuesta parte de una visión muy distinta a la percepción tradicional. Es decir, nosotros partimos
de la premisa de que la inversión pública no es sustituta sino que es en muchos casos complementaria de la
inversión privada. Más en general, nosotros partimos de la necesidad de una mayor complementariedad entre la
inversión pública y la privada. En particular, nosotros supondremos que hay al menos 2 posibles aspectos de la
relación entre estos dos tipos de inversión que deben ser considerados para lograr que los recursos disponibles
mediante el ahorro puedan tener un mayor efecto en la producción nacional y en el bienestar de los mexicanos.
Estos aspectos son los siguientes:
La inversión pública como complementaria de la inversión privada.
El papel regulador del Estado como un instrumento para reducir la incertidumbre de la inversión privada.
1. La Inversión Pública como Complementaria de la Inversión Privada
Este aspecto enfatiza el papel coadyuvante de la inversión pública sobre la inversión privada. Existen al menos
dos aspectos en este sentido que deben ser considerados. En primer lugar, la inversión pública debe preceder a la
inversión privada en distintas áreas, por lo que la primera funciona como un elemento de “arrastre” para la segunda.
Por ejemplo, en algunas áreas como el turismo, el gobierno primero debe invertir y generar condiciones propicias
para atraer a la inversión privada. Esto es muy importante tanto en aspectos de infraestructura básica (agua,
electricidad, drenaje, etc.), como en aspectos de infraestructura productiva (puertos, aeropuertos, carreteras, etc.).
Más aún, este tipo de participación activa y previa por parte del Estado es muy importante en todas las áreas en
donde es necesario que prevalezca la rectoría económica del Estado. Así, el diseño e inversión originales en este
tipo de proyectos parten del Estado y tienen como objetivo generar las mejores condiciones para que la inversión
privada pueda concurrir libremente en busca de sus propios objetivos.
El segundo aspecto a considerar en este sentido, es el papel de cierto tipo de infraestructura como estimulo
a la inversión privada. Así, por ejemplo, la provisión de cierta infraestructura productiva en áreas como las
comunicaciones y telecomunicaciones, se convierten en aspectos fundamentales para promover la inversión
privada, ya que potencian y materializan ciertas condiciones propicias para un mejor rendimiento de las
inversiones privadas.
2. El Papel Regulador y Supervisor del Estado como Instrumento para Reducir la Incertidumbre de la
Inversión Privada.
Existen muchas áreas en donde el Estado podría participar activamente como inversionista y rector de la actividad
económica y que, debido a la magnitud de la inversión necesaria, a la escasez de recursos disponibles o a la falta
de incentivos apropiados, el Gobierno debe promover, alentar y, en algunos casos, garantizar la participación del
sector privado. En este aspecto se incluyen áreas como la provisión de infraestructura básica como carreteras,
puertos, aeropuertos, etc. En este sentido, el papel del gobierno es crucial como un ente regulador que garantice
condiciones apropiadas para la concurrencia de la inversión privada. Aquí es importante que el Estado intervenga
reduciendo la incertidumbre asociada a este tipo de proyectos para la inversión privada, procurando no llegar al
extremo de garantizar rendimientos específicos ni generando incentivos para la simple transferencia de beneficios
extraordinarios al sector privado.
Propuesta
Nuestra propuesta es hacer una amplia convocatoria a la inversión privada en grandes proyectos de desarrollo para
los cuales el Estado abrirá el camino mediante la desregulación, eliminación de barreras a la inversión y definición
de prioridades, así como lo hicimos en el Proyecto de Rescate del Centro Histórico de la Ciudad de México.
112
Compromiso 24
Promoveremos el desarrollo de las ramas industriales que más contribuyan a la generación de empleos
directos e indirectos, así como las que permitan sustituir importaciones y reduzcan la salida de divisas.
Desarrollo Industrial
La industria ha merecido sólo una segunda o tercera prioridad para los gobiernos de los últimos 20 años. Ello
explica que aún habiendo triplicado el valor de las exportaciones de manufacturas a partir del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN), el valor agregado doméstico ha crecido en mucha menor proporción.
También explica que habiendo crecido el volumen de producción por trabajador (lo que usualmente se conoce
como “productividad”), no se haya reflejado en aumentos similares del salario manufacturero.
En muchas instancias la planta manufacturera se ha degradado, al reducirse la profundidad del contenido
nacional en los productos fabricado en México. En varias ramas industriales, principalmente del sector electrónico
y eléctrico las empresas producen (pequeños) componentes de poco valor agregado, dejando la parte sustancial a
los componentes importados, desperdiciándose así la oportunidad de aprovechar más nuestros recursos una vez
teniendo el acceso a los mercados internacionales.
Nuestra propuesta es recobrar el impulso a la industrialización mediante medidas concretas y concentradas
en aquellas ramas industriales que mejor desempeño han tenido, las principales generadoras de empleo, así como
las que aporten mayor valor agregado.
Para los grandes exportadores que usan la energía intensivamente, proponemos un pacto de competitividad
y expansión. Para otras industrias proponemos medidas concretas de apoyo tomando en cuenta su problemática.
Éstas incluyen el sector electrónico, el automotriz y de autopartes, el eléctrico la cadena de fibras textiles y
vestido.
1.- Sector de Grandes Exportadores
Los grandes exportadores que utilizan energía intensivamente y en donde ésta representa un alto porcentaje del
costo no pueden exportar en condiciones competitivas y consecuentemente invertir en aumentar su capacidad
instalada porque los precios de los energéticos son mucho más altos que los internacionales.
Sin embargo en este sector están comprendidas algunas de las 30 empresas más grandes del país, todas ellas
enfrentando la incertidumbre de largo plazo sobre la viabilidad de ampliar su planta productiva.
El país pierde por la contribución que nunca se materializa de esta posible expansión de la planta industrial
y de sus exportaciones. Los trabajadores pierden, así como los esquemas de seguridad social que dejan de captar
las contribuciones de estos trabajadores.
El estado, sin embargo, es el administrador único del petróleo, los insumos básicos energéticos, el gas y la
electricidad.
Bajo el Acuerdo de Competitividad y Expansión, nos comprometeríamos a hacer los cambios de eficiencia y
productividad en el sector energético de tal manera que podamos ofrecer estos insumos a la industria. A cambio
proponemos que estos grandes exportadores o cualesquiera otros de cualquier país dupliquen las exportaciones
que hoy tenemos en un plazo razonable. El sector energético controlado presupuestalmente se compromete a no
cargar sobre-precios con respecto al precio en Estados Unidos y dar así certidumbre a la inversión de largo plazo
Para otros sectores, proponemos:
2 Sector Electrónico
Problemática
El sector electrónico es el sector manufacturero principal generador de divisas. A partir del año 2000 y hasta 2003
sus exportaciones cayeron casi 20 por ciento. Las principales razones de dicha caída fueron:
- La desaceleración de la economía de EE.UU., su principal cliente.
- El fuerte crecimiento de las exportaciones de China a Estados Unidos que desplazó a los productos fabricados
por nosotros.
- Elevados niveles arancelarios para las materias primas de esta rama.
113
- Los bajos salarios de la mano de obra china.

Nuestra Propuesta de Apoyo
-Revisar y racionalizar la estructura arancelaria para hacerla realmente competitiva. Los principales
competidores nuestros no pagan aranceles para la importación de maquinaria, equipo, materiales e insumos para
la producción de bienes del sector electrónico.
- Debemos hacer menos costosa la administración de los programas Programa de Importación Temporal
para Producir Artículos de Exportación (PITEX) y de Maquila y dar mayor certeza jurídica a los participantes en
dichos programas. Eso lo lograríamos con una medida simple, que sería sustituir el régimen de importaciones
temporales por un régimen de compensación por el pago del IVA, ahorrando así trámites y costos administrativos
a las empresas, con el compromiso de hacer esta compensación expedita. Es necesario aclarar que esta medida
no encierra ninguna pérdida de recaudación por IVA, ya que actualmente las importaciones temporales tampoco
están sujetas al mismo.
- Promover activamente la instalación en México de plantas que puedan producir aquí los insumos, partes
y componentes que actualmente se importan de Asia, pues no habiendo aranceles más altos y haber menor
distancia al mercado estadounidense no tenemos porqué estar en desventaja con aquellos productores. Con
esta medida, lograríamos que muchos productos electrónicos cumplan con los requerimientos de origen que
establece el Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea como requisito para exportar a esa región con las
preferencias acordadas. Actualmente casi no exportamos productos electrónicos a esos países.
3. Cadena Fibras-Textil-Vestido
Problemática
- Crecimiento del contrabando y del mercado ilegal. Se estima que el 58% del consumo de telas y vestido en
el país es producto del contrabando.
- La eliminación de las cuotas de importación de productos confeccionados que otorgaron los Estados Unidos
a México, la erosión de las ventajas del TLCAN por la negociación de tratados comerciales entre Estados Unidos
y otros países latinoamericanos y la mayor participación de China en el mercado estadounidense, han provocado
una pérdida paulatina de nuestra participación en el mercado más importante de exportación.
- Altos aranceles en la importación de fibras y telas provocan una falta de competitividad en el eslabón del
vestido. Al no crecer el eslabón del vestido, provoca una falta de crecimiento en los demás eslabones de dicha
cadena productiva.
-Combatir el contrabando. Nuestra propuesta es el Programa de Importaciones Especiales (PIE) para permitir la
importación libre de impuestos y barreras de los productos de esta rama, pero exclusivamente para las empresas
fabricantes. Esta facilidad sería hasta por una cuota equivalente a todo el mercado del contrabando de mercancías.
Como estas importaciones estarían exentas de aranceles y las empresas podrán importar de cualquier parte del
mundo a los mejores precios y con menores costos que los que hoy enfrentan los contrabandistas, éstos últimos
quedarían en desventaja por tener que hacer pagos ilegales. Las empresas participantes del PIE se comprometerían
con el gobierno a mejorar su competitividad, aumentar su producción y el empleo. El propio mercado, a través
de la competencia de precios iría así eliminando el mercado del contrabando y las empresas hoy dañadas
serían fortalecidas. El PIE requiere una administración muy sencilla y de bajo costo para el gobierno. Con el PIE
eliminaríamos toda una costra de regulaciones existentes como padrones sectoriales, avisos automáticos previos
de importación, aduanas especiales, precios estimados, y otros.
Sin embargo, aparte de lo anterior, debemos insistir categóricamente en que combatiremos el contrabando
con acciones jurídicas y de vigilancia, medidas contra la corrupción, castigo a funcionarios corruptos y revisiones
en las aduanas importantes.
- Reducir los niveles arancelarios de las fibras y telas para toda la industria.
- Dramática Simplificación administrativa para las maquiladoras dedicadas al sector de la confección.
En México existen 700 empresas afiliadas a la Cámara Nacional de la Industria del Vestido y más de
mil maquiladoras dedicadas al eslabón de la confección, es decir, hay más maquiladoras que empresas
114
nacionales y por eso este sector merece gran atención.

4 Sector en Manufacturas Eléctricas
Problemática
- El desarrollo del sector eléctrico en nuestro país se basó principalmente en el abastecimiento de Sector
Público (Comisión Federal de Electricidad, Luz y Fuerza y PEMEX). A partir de las negociaciones del TLCAN
y TLCUE (Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea), la participación de las empresas nacionales en
las compras del sector público ha disminuido sensiblemente.
Altos aranceles a la importación de los materiales e insumos que se requieren en los diferentes procesos
productivos del sector.
- Actualización de la estructura arancelaria.
- Aprovechar las reservas de compras del sector público previstas en el TLCAN. La reducción de los niveles
arancelarios provocarían menores costos y con ello podrán ofrecer precios más competitivos en las
licitaciones a las que convoquen las diferentes entidades del sector público.
5. Sector Calzado
Problemática
- Enfrenta serios problemas de contrabando.
- Ha perdido paulatinamente su participación en el mercado de estadounidense.
- La mayoría de las empresas nacionales son familiares. Su corta escala de producción no les permite
competir con empresas de mayor tamaño.
- Es una industria que depende mucho de diseños de moda. En México, erróneamente, siendo un país con
gran talento artístico, no se ha fomentado el desarrollo del diseño.
- Elevados aranceles en insumos que son básicos para el sector.
-Es complicado cumplir con la regla de origen del TLCAN, lo cual inhibe las exportaciones a los socios del
TLCAN.
- Reducir los niveles arancelarios de las principales materias primas e insumos.
- Negociar dentro del marco del TLCAN cupos que no cumplan la regla de origen TLCAN y que no obstante
reciban preferencias arancelarias.
- Negociar en el marco del Area de Libre Comercio de América (ALCA) reglas de origen más flexibles
que permitan a las empresas mexicanas exportar en condiciones más competitivas a todos los países del
Continente Americano.
- Promover el establecimiento de un centro de moda exclusivo para el sector con la participación federal,
estatal y privado.
- Crear un programa que incentive la integración de las micro- y pequeñas empresas familiares con el fin
de que obtengan mayor escala de producción y menores costos.
6 Sector Juguete
Problemática
- Actualmente China produce casi el 70% del juguete a nivel mundial y es el principal proveedor de
Estados Unidos y México. En México, casi el 90% de la producción está a cargo de dos empresas. Una de
ellas es la mayor empresa a nivel mundial productora de juguetes. Esta industria tiene gran potencial de
diversificación hasta ahora desaprovechado.
- Hay altos niveles de contrabando y economía ilegal.
115
- La mayoría de las empresas nacionales son familiares. Su corta escala de producción no les permite
competir con empresas de tamaño mayor.
- Altos aranceles a la importación de los materiales e insumos que se requieren en los diferentes procesos
productivos del sector juguetero.
- Combatir el contrabando con las mismas medidas que se comentaron arriba para la ropa, es decir el
Programa PIE.
- Promover la inversión nacional y extranjera en la producción de materiales y componentes que
actualmente se importan.
- Consolidar en esta rama, como en la del calzado, un programa de incentivo a la integración de las micro-
y pequeñas empresas familiares para que puedan aumentar la escala de su producción.
7 Sector Siderúrgico
Problemática
- México ocupa el lugar decimosexto en la producción mundial de acero. Sin embargo, su escala de
producción es relativamente corta respecto a sus competidores internacionales, principalmente China,
otros países asiáticos y Rusia.
- Enfrenta altos costos en los precios de gas, energía eléctrica y flete.
- Existe escasez y altos precios de insumos básicos como ferroaleaciones, arrabio y chatarra.
- Niveles arancelarios altos para la importación de algunas materias primas básicas.
Propuesta de Apoyo
- Reducción de niveles arancelarios para materias primas.
- Garantizar la oferta de energéticos de Pemex y CFE a los mismos precios que los internacionales en un
acuerdo de largo plazo para aquellos grandes exportadores y facilitar el crédito de la banca de desarrollo
para los pequeños exportadores.
8 Cadena Café en Grano-Café Tostado-Café Soluble
Problemática
- A pesar de ser el único país de América del Norte que produce café en grano, la industria nacional
enfrenta problemas de altos precios por los elevados aranceles que tiene el café en grano.
- No existe suficiente diversidad de tipos de café en grano, lo que provoca que la industria que fabrica
el café soluble no pueda realizar las mezclas que le permitan competir con el café soluble originario de
EE.UU., Costa Rica y Colombia.
- En muchos casos existe mala calidad en el café en grano.
Propuesta de Apoyo
- Reducción de los niveles arancelarios del café en grano.
- Establecer una alianza campo-industria para fijar compromisos de compra del café nacional por la
industria a precios competitivos.
-Estimular la producción de nuevos tipos de café y coordinar esta acción con los programas de fomento
agrícola.
116
Compromiso 25
Frenaremos la emigración de las maquiladoras mediante una política de atención directa que ofrezca
incentivos y revalore la importancia que reviste la cercanía de nuestro país con el mercado más grande del
mundo.
Apoyo a Maquiladoras
Problemática de las Maquiladoras.
- Excesiva regulación. El actual régimen de importaciones temporales padece de controles excesivos, costosos
y difíciles de cumplir, por lo cual provoca incertidumbre jurídica. Asimismo, por considerar la autoridad que las
maquiladoras pueden provocar contrabando, las sujetan a múltiples controles aduaneros y auditorías.
En un principio, la industria maquiladora basó su competitividad en las ventajas de la mano de obra
relativamente barata y las que le daban las frecuentes devaluaciones del peso. Al aumentar aun de manera
modesta los salarios y no haber devaluaciones, los atractivos de ubicarse en México han decaído.
- Falta de proveedores nacionales. En la actualidad existe poca integración entre la industria nacional y la
planta maquiladora. En sectores como el eléctrico y electrónico se depende principalmente de los proveedores
asiáticos.
- Cada vez existe más competencia con países latinoamericanos y asiáticos que ofrecen mano de obra
barata.
- Elevados aranceles. A partir de la entrada en vigor del artículo 303 del TLCAN y el 14 del TLCUE, ya no se
permite eximir del pago de aranceles a los insumos que provienen de países fuera de los tratados.
- Falta de un marco jurídico fiscal adecuado. La falta de definición por parte de la SHCP respecto al régimen
de Establecimiento Permanente, provoca incertidumbre entre las empresas para ubicar nuevas plantas en el país.
Nuestra Propuesta de Apoyo.
- Crear un mecanismo de compensación del pago del IVA que sustituya al régimen de importación
temporal. Con ello se evitarían casi todas las regulaciones que se tienen por parte de la SHCP y se combatiría el
contrabando.
- Acordar con Estados Unidos quién debe cobrar a las maquiladoras el impuesto sobre la renta y definir
con ello la postura respecto al Establecimiento Permanente, eliminando así de golpe una fuente constante de
incertidumbre.
- Definir una política de fomento de inversiones para promover específicamente los eslabones de las
diferentes cadenas productivas para los cuales las maquiladoras representan un mercado potencial.
- Diseñar una estructura arancelaria competitiva.
- Actualizar los diferentes programas para fomento de las exportaciones (decreto de Maquiladoras, PITEX,
Empresas Altamente Exportadoras (ALTEX) (nombres completos, etc).
- Negociar dentro de ALCA reglas de origen que permitan a la industria maquiladora cumplir con el requisito
de origen y tener la posibilidad de exportar en condiciones preferenciales a todos los países del continente
americano.
- Mejorar la infraestructura y logística aduanera.
117
Compromiso 26
Fortaleceremos la economía familiar. Otorgaremos créditos para el autoempleo y otras actividades
productivas mediante mecanismos sencillos, no usureros ni burocráticos.
Microcréditos para el Autoempleo
Para el fortalecimiento de la economía familiar y la generación de empleo, es necesario otorgar créditos para el
autoempleo y otras actividades productivas y así fortalecer la iniciativa económica de las familias.
El microfinanciamiento ha demostrado ser un instrumento eficaz como estrategia para combatir el desempleo
y para el desarrollo local y territorial. Sí existen alternativas, sí es posible abrir oportunidades al micro negocio, al
micro emprendedor, a las unidades familiares, a los jóvenes emprendedores, a personas que están en la búsqueda
de una vida mejor con su propia capacidad para desarrollar sus medios de vida.
Las evaluaciones realizadas a los programas de créditos ejecutadas en el gobierno del Distrito Federal han
confirmado que el microcrédito es una herramienta económica efectiva y con gran impacto para combatir la
pobreza, así como un instrumento eficaz para que las familias pobres generen su propio empleo con dignidad.
El proyecto alternativo de nación hace explícito nuestro compromiso de poner en marcha políticas explícitas
de apoyo al sector productivo. México, tiene la responsabilidad de implementar acciones integrales de fomento
económico, con base en los instrumentos que le dan las políticas públicas.
Diseñaremos esquemas de financiamiento para las micro- y pequeñas empresas y para las unidades de
negocio familiares, acordes con sus necesidades y capacidades, tales como los créditos para el autoempleo y
para las micro y pequeñas empresas, pues a pesar de que México ha contado con una larga historia de banca de
desarrollo, ésta ha sido insuficiente para atender a la población con mayores necesidades de financiamiento. Los
sectores de micro y pequeñas empresas han quedado fuera de la atención de la banca comercial y tampoco han
sido cubiertos por la banca de desarrollo.
La experiencia internacional demuestra que los programas surgidos de las instituciones gubernamentales
tienen, en lo general, un carácter no asistencialista, sino que son un factor determinante en las estrategias para
lograr el desarrollo económico y social desde las bases, de manera incluyente.
México se enfrenta con serias dificultades para crecer y el sistema financiero no ha sido capaz de cumplir con
su papel de apoyo financiero para los proyectos económicos de los micro, los pequeños y tampoco a las medianas
empresas.
Los servicios financieros de la banca social atienden sólo a 3 millones de personas en el país, por lo que hace
falta extender su apoyo a muchos otros que los requieren, tales como el trabajador, el profesionista, empleados
y comerciantes, la microempresa, la unidad de negocio familiar, el agricultor, la artesana y, en general, todos
aquellos que tienen una acción emprendedora.
Recordemos que 98% de los establecimientos en México son micro y pequeñas empresas locales y nacionales,
y son las que generan el 57% de los empleos del país, a pesar de que sólo producen la cuarta parte del PIB nacional.
Por otro lado, las grandes empresas que representan al 1% de los establecimientos industriales del país, generan el
28% de los empleos y producen el 66% del PIB total.
Las instituciones que conforman lo que se podría denominar Banca Social atenderá principalmente al sector
social productivo, los que trabajan en el autoempleo con préstamos que fluctúen entre los 500 pesos y llegarían
hasta los 70 mil pesos. Para un tipo nuevo de créditos, con potencial de desarrollo a mayor escala, este límite se
podría ampliar a 150 mil pesos.
Los Programas de Microcréditos para el Autoempleo
El Programa de Microcréditos para el Autoempleo se basa en la metodología de grupos solidarios recomendado
por el Grameen Bank, donde se abre la posibilidad de adquirir créditos para aquellos que no han podido encontrar
empleo en el mercado formal de trabajo.
Buscaríamos transformar el círculo vicioso que se caracteriza por “pocos ingresos, pocos ahorros, pocas
inversiones, pocos ingresos”, por un círculo de progreso desde “pocos ingresos, crédito, inversión, más ingresos,
más crédito, más inversión, más trabajo, más ingresos”.
118
Un programa de Microcrédito juega un papel crítico en la generación de oportunidades de autoempleo para

los pobres. Les permite crecer hasta donde sus fuerzas les permiten y no están limitados por un salario fijo.
Se les apoyará con servicios no financieros, tales como la capacitación y asistencia técnica que contribuyan a
la formación y desarrollo de la micro y pequeña empresa, así como en la comercialización.
Se incentivará la vinculación al desarrollo, la innovación y la transferencia tecnológica del sector de las micro
y pequeñas con el objetivo de reforzar y mejorar sus niveles de productividad y competitividad.
Se fomentará la articulación y formación de redes micro-empresariales para crear sinergias de desarrollo.
Y se promoverá la participación en las actividades que permitan la autogestión de ahorro y créditos en las
comunidades con el propósito de crear una cultura que permita a mediano plazo acceder a los servicios otorgados
por las instituciones establecidas para el ahorro.
El microcrédito representa una herramienta detonante del empleo y generadora de ingresos; ha demostrado
ser un instrumento eficaz en el ámbito social, en el desarrollo local, comunitario y regional.
Para ello se extenderá la experiencia del Distrito Federal, para que a través de Fondos para el Desarrollo Social.
Contar con capital permite a las personas utilizar todas sus habilidades y capacidades. El crédito da acceso a
recursos que el beneficiario considera como sus propios recursos y por ello se compromete con su preservación y
crecimiento. Cada pobre merece la oportunidad de mejorar su condición económica mediante el acceso al crédito.
Se dará prioridad a las mujeres, ya que son ellas las que se organizan en proyectos que mayormente se fincan en la
confianza mutua y la buena fe. Por ello estos programas se basan en créditos a la palabra. Asimismo, las personas
que experimentan la mayor situación de pobreza son las mujeres, como son ellas quienes más luchan por ahorrar
sus ingresos y piensan más en el futuro. Ellas quieren más desesperadamente un futuro seguro para sus hijos, para
sus familias y para sí mismas.
El 70% de los habitantes en condiciones en extrema pobreza urbana, son mujeres, y en general se concentran
en las zonas indígenas. Es por ello que las iniciativas de microfinanciamiento orientadas hacia ellas y el crédito
para las micro y pequeñas empresas, son instrumentos fundamentales para lograr una mejora económica e ingreso
en las mujeres.
Es ampliamente reconocido que una mujer que incrementa sus ingresos inmediatamente los invierte en sus
hijos y familia, proporcionándoles mayor autonomía, acceso a salud, educación, alimentación y vivienda digna.
Características de Nuestro Proyecto
Trámites sencillos, montos pequeños de crédito y escalonamiento
El primer crédito tiene un rango de préstamo entre 500 y 3 mil pesos por persona para cada miembro del grupo.
Los créditos llegarán hasta 12 mil pesos por persona. Cabe mencionar que el promedio de microcrédito a nivel
latinoamericano es de 750 dólares.
Se otorgan sin ningún colateral o garantía, sino en la palabra. La garantía es que cada miembro del grupo
funge como obligado solidario y/o aval moral de los demás y se comprometen a responder tanto moral como
económicamente con el programa y con las demás socias del grupo.
La organización en grupos solidarios es un elemento fundamental para el sistema de captación de solicitantes
del programa. Cada conjunto de entre 5 y 15 miembros, siete en promedio, forma el núcleo central de atención
y cada uno tiene voto para decidir desde el nombre del grupo, los montos a solicitar por cada uno de ellos, su
representante o coordinador de grupo, así como para eliminar, en su caso, a alguno de los miembros problemáticos
del grupo. Cada uno de los miembros del grupo testifica sobre la buena voluntad del beneficiario.
En algunos casos se podrán formar grupos de hasta 20 personas, cuando el proyecto lo amerite.
Créditos pagaderos a corto plazo, repagables en plazos quincenales, a lo largo de 8 y hasta 20 quincenas,
dependiendo del monto.
La elegibilidad para un subsecuente préstamo depende de la cobertura total del crédito anterior, por parte de
todos los miembros del grupo.
El crédito se otorga para proyectos económicos, individuales o colectivos. (No son préstamos para la
119
adquisición de bienes de consumo).

Se apoya cualquier actividad productiva en los tres sectores de la economía: comercial, servicios y manufactura.
Dentro de la manufactura se considera a las manualidades, las artesanías y la agroindustria.
Las mujeres son las beneficiarias preferentes, ya que son ellas las que llevan el peso de la manutención de sus
hogares cuando se dedican a actividades económicas.
Habrá una efectiva vigilancia para que la atención a público abierto sea de alta calidad y respeto y se mantenga
una transparencia en los programas.
Un signo positivo en la instrumentación de estos programas crediticios radicará en que no haya ninguna
restricción en la edad de las solicitantes en comparación con las instituciones bancarias que no otorgan apoyos a
personas mayores de 60 o de 65 años.
De acuerdo con estudios de especialistas y organismos, el financiamiento de las familias en mayor grado de
marginación proviene de fuentes informales, en lo general. El crédito de familiares cercanos es el más recurrente,
el empeño de bienes es otra opción y el de los agiotistas es la alternativa fuera del círculo de familiares y amigos.
Sin embargo, el precio al que se financian oscila entre 60% y 120% anual. Por ello mantendremos programas de
crédito con las tasas más bajas del mercado, fijadas en niveles adecuados y no de usura.
Mantenemos la meta de diseñar esquemas de microfinanciamiento, fijando tasas de interés que cubran
los costos de operación, sin fines de lucro. No deben ser los marginados los que tienen que pagar los mayores
intereses.
Se trata de evitar que los pobres tengan que utilizar al prestamista del barrio, al abonero.
El financiamiento provendrá de recursos presupuestales en montos muy modestos que se complementarán
con los de la banca de desarrollo, donativos internacionales y banca ética.
Como el país requiere de alternativas económicas para los pobres, es necesario impulsar los programas de
microcréditos entre los segmentos de alta y muy alta marginación en las zonas mas deprimidas del país.
Distribución Territorial
Se desarrollará una estrategia de atención territorial que permita llegar a las poblaciones más alejadas.
La instrumentación de los programas a nivel territorial facilitará la construcción de redes de apoyo
comunitario para enlazar a los vecinos y a los productores y fortalecer su confianza en un proyecto común, así
como el fomento a la cultura de apoyo mutuo y el compromiso con la comunidad.
La estrategia para superar los problemas y para comprobar que los negocios logren salir adelante requiere de
una capacitación permanente que promueva una filosofía social a través de pláticas y conferencias que ofrecerán
los beneficiarios, con el objeto de afianzr la solidaridad colectiva, la participación ciudadana, los valores de
justicia e igualdad, que promuevan el desarrollo local y comunitario.
El hecho de que la Organización de las Naciones Unidas haya declarado este año como el Año Internacional
del Microcrédito, demuestra la importancia y relevancia que tienen estos programas a nivel mundial. Ya se
demostró en Asia (iniciando en Bangladesh), en Africa y ahora en América Latina que se puede combatir la pobreza
a través del impulso a los microcréditos, además de impulsar lainversión social en programas de educación, salud,
mortalidad infantil, alimentación, vivienda, equidad de género autonomía de las mujeres y sustentabilidad del
medio ambiente, tal como se plantearon en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. (compromisos firmados por
189 Jefes de Estado, miembros de la ONU).
Población Objetivo
La metodología para cuantificar la población que se debe atender con los programas de microcréditos, se resume
en este apartado.
Tanto CONAPO como el INEGI han definido que deben diferenciarse dos índices de marginación cuando se
trata de población rural y urbana.
En la población urbana calculan que el 31.7% es de muy alta marginación, el 20.6% alta y el 20.8% media,
con lo cual tenemos que el 73.1% de la población urbana se encuentra en muy alta, alta y media marginación.
120
En la población rural el 75% se encuentra en muy alta y alta marginación, sin que se indique qué porcentaje se
encuentra en marginación media.
Es decir que, si tomamos el total de la población nos encontramos que el 60% de la población en México se
encuentra en muy alta y alta marginación.
Si calculamos la Población Económicamente Activa que vive en condiciones de alta y muy alta marginación,
tenemos 25,883,092 personas, de las cuales 11,277,506 personas tienen salarios de subsistencia y 698,843
personas están desempleadas.
De la población en alta y muy alta marginación 9,796,672 se encuentran ocupadas en micronegocios; de
ellos 6,547,904 carecen de local.
Si se atendiera en un Programa de Microcréditos a la población en condiciones de alta marginación, se
tendría lo siguiente:
Primera Etapa: atención a población desempleada únicamente: 698,843 personas.
Segunda Etapa: atención a la población desempleada más ocupada en micronegocios sin local: 7,246,748
personas.
Tercera Etapa: atención a población desempleada más ocupada en micronegocios: 10,495,516 personas.
Mantendríamos la meta de crecimiento de la cartera, de colocar un número significativo de créditos y de
formar un equipo con alta capacidad ejecutora para fortalecer la institución que funja como una verdadera
banca social.
Lograr el desarrollo económico es lo importante y no un mero crecimiento que mantenga a los pobres con
menos de un ingreso mínimo de subsistencia.
METAS 2006 – 2012
Respecto a la situación financiera y recursos que se necesitarían para este plan partiremos de la información que
se mencionó que en México hay una Población Económicamente Activa (PEA) desocupada en el nivel de alta y
muy alta marginación de 698,843 personas. En el programa se otorgarían de manera inicial créditos a los 698 mil
personas, por un monto de $500 pesos por persona, lo que implicaría una inversión de $350 millones de pesos
para el primer año de gobierno.
Las características de los primeros créditos serían las siguientes: plazo de 8 semanas y tasa de interés
del 2.0% mensual. Asimismo se estima una recuperación del 80% (incluyendo intereses) la cual se basa en la
experiencia de Fondeso en la Ciudad de México.
Para los segundos créditos se incrementaría tanto el plazo como el monto a 3 meses y $1,000
respectivamente. Para el tercero también se incrementarían estas dos variables a 4 meses y $1,500. Por último
para el cuarto crédito el monto alcanzaría los $2,000 pero el plazo se mantendría en 4 meses.
Todo lo anterior, indica que al final de los primeros trece meses se habrían colocado un total de 1,300,000
créditos (un millón trescientos mil créditos). De mantenerse la recuperación en 80%, al final del año se contaría
con un saldo del orden de 180 millones de pesos, recursos suficientes para absorber los gastos de operación del
programa.
La meta sexenal podría alcanzar hasta 8 millones de acreditados en todo el país.
ANEXO
» Ver composición de la población en México y comparativos
121
Compromiso 27
Aplicaremos un amplio programa de mejoramiento, ampliación y construcción de vivienda. La meta es
realizar 500 mil acciones al año y generar 400 mil empleos.
VIVIENDA
Política y Programa Nacional
Lineamientos Generales
Derecho a la Vivienda y al Hábitat
Nuestra propuesta de trabajo se fundamenta en principios universales, por ello, reconocemos plenamente que
el derecho a la vivienda debe entenderse como un derecho indivisible, relacionado con el trabajo, la salud, la
educación y el hábitat. De acuerdo con el marco internacional de los derechos humanos, el derecho a la vivienda
representa el derecho a vivir en paz, con seguridad y dignidad en un lugar adecuado.1
Asimismo, adoptamos el concepto de vivienda adecuada, concibiéndola como aquella que cuenta con
seguridad en la tenencia, disponibilidad de servicios, asequibilidad, habitabilidad, accesibilidad, ubicación en un
lugar adecuado y en un contexto de adecuación cultural.
México ha suscrito compromisos internacionales en el ámbito de la vivienda con la finalidad de mejorar
y ampliar la cobertura de atención a la población que más lo necesita. Nuestra propuesta se adhiere a estos
compromisos porque son parte sustantiva del objetivo de nuestra política habitacional. Por ello, se respetará y
promoverá el contenido del Artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la Asamblea
General de las Naciones Unidas; así como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de la UNESCO, que insta a los Estados a proporcionar vivienda a precios económicos, particularmente a los
segmentos más pobres de la sociedad.
En estos acuerdos destaca el compromiso del gobierno mexicano de “incrementar el monto de los recursos
federales destinados al apoyo de la adquisición y mejoramiento de la vivienda, ampliando su cobertura
social” y también a “impulsar que los subsidios sean homogéneos, diseñados en función de las características
socioeconómicas del beneficiario y se vinculen a programas de ahorro”.
Por supuesto, una base fundamental de la política habitacional es la legislación mexicana que reconoce al
Estado como principal responsable de garantizar una justa distribución de los recursos, de generar los apoyos
necesarios y de convocar a la participación de los diferentes actores para hacer viable el cumplimiento del
derecho a la vivienda. Nuestro principio fundamental es concebir la política de vivienda como una política de
Estado.
1. Congruencia del Sector Habitacional con el Desarrollo Urbano y el Ordenamiento del Territorio
Los cambios del sistema nacional de ciudades y la alta concentración demográfica en un reducido número de
metrópolis son características singulares de la radical transformación del territorio nacional durante el último
siglo. En el siglo XX, México se distinguió por su rápido crecimiento demográfico, que lo ubicó como el undécimo
país más poblado del mundo y al igual que la tendencia mundial -donde la mitad de la población habita en
ciudades- el carácter urbano del país es irreversible. En 1900, el 80% de la población mexicana vivía en el medio
rural. Un siglo después, de los casi 100 millones de habitantes, 61% de la población habita en ciudades, mientras
que el 39 % se ubica en zonas rurales. En forma adicional, el modelo de distribución territorial de la población se ha
modificado radicalmente, ahora se caracteriza por su alta concentración, pues en el año 2000, 52% de la población
urbana habitaba en 9 zonas metropolitanas con población mayor a un millón de habitantes; 17 metrópolis con
población de 500 mil a un millón de habitantes, reúnen al 19% de la población urbana; en 79 ciudades de 100 mil
a 500 mil habitantes se localizaba el 27% de la población urbana y el 2% de ésta habitaba en el resto de ciudades
de menor tamaño.2
Una auténtica paradoja del modelo de asentamiento humano en México es, que las principales ciudades del
país se ubican en zonas geográficas que presentan escasez de agua; y en las regiones que cuentan con este recurso
se presenta menor concentración urbana. Aún así, las ciudades y localidades semiurbanas y rurales ubicadas en las
regiones con abundancia de agua, no cuentan con la infraestructura suficiente para su distribución y desalojo.
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Por su parte, el patrón de urbanización en México se distingue por su expansión continua y desordenada; la
subutilización del suelo urbano y su baja densidad; la ocupación de tierra periférica no apta para el desarrollo
urbano; en situación de irregularidad en la tenencia, por los asentamientos humanos en topografías irregulares, con
problemas de accesibilidad y sin disponibilidad de servicios básicos. Estas condiciones han mantenido en situación
de precariedad por periodos de 20 a 30 años a la población que ahí habita, pues sin la intervención pública no ha
sido posible mitigar los riesgos físicos y reducir los plazos de consolidación urbana de los asentamientos humanos
periféricos.
Frente a esta situación es indispensable que la acción del Estado induzca nuevos modalidades de desarrollo
territorial mediante la concurrencia y congruencia de políticas y programas institucionales. En el sentido anterior,
se considera que la acción habitacional se encuentra estrechamente ligada a los procesos de urbanización en
nuestras ciudades y, con frecuencia, es determinante en la definición de los patrones y tendencias del crecimiento
urbano, pues al menos el 60% de la superficie urbana en las ciudades del país se destina a usos habitacionales.
Por ello, es prioritario vincular y dar congruencia a la acción pública de fomento a la vivienda en cada ciudad, en
un marco idóneo de desarrollo urbano, desde las localidades semiurbanas hasta las zonas metropolitanas. A su
vez, el desarrollo del sistema nacional de ciudades debe conducirse bajo las directrices de un ordenamiento del
territorio nacional con visión de largo plazo y orientación hacia la sustentabilidad.
La importancia y magnitud de la acción habitacional en México debe ser orientada con la finalidad de
atender una demanda social impostergable con la mayor calidad posible, pero también como un medio de hacer
ciudad y regenerar los entornos urbanos, con particular atención sobre aquellos de valor patrimonial. Asimismo,
la promoción habitacional debe ser un medio para optimizar el uso de las infraestructuras y equipamientos de
las localidades, además de ser un medio para ampliar y mejorar su cobertura. Las acciones de vivienda deben ser
parte fundamental del ordenamiento territorial, para conducir el desarrollo urbano, orientar el crecimiento y, en
su caso, corregirlo. Tanto en la ciudad como en el campo, la promoción habitacional debe desarrollarse bajo un
principio de racionalidad de uso y manejo de los recursos naturales y construidos, sobre suelo con aptitud para la
urbanización, con el mayor abatimiento de los niveles de riesgo y vulnerabilidad y con una integración respetuosa
al entorno natural.
2. Distribución Territorial de la Población Nacional
El modelo de ocupación territorial en México se distingue por su dualidad: alta concentración demográfica en
una reducida porción del territorio ocupada por ciudades, frente a una baja densidad y amplia dispersión de las
localidades rurales y semiurbanas. Así, el 61% de la población (59.4 millones de personas) reside en 513 localidades
mayores a 15 mil habitantes (347 ciudades), donde se ubica el 63% del inventario nacional de vivienda. En cambio,
el patrón de dispersión de asentamiento de la población rural y semiurbana presenta 198,876 localidades donde
se concentra el 39% de la población nacional y donde se ubica el 37% de las viviendas del país.3
Cuadro 1. Población y localidades rurales y urbanas, 2000

Fuente: Con información del XII Censo General de Población y Vivienda 2000, INEGI. Excluye a las viviendas sin información de ocupantes y a los
refugios.
3. El Sector Habitacional en el Territorio Nacional

En el año 2000 el inventario nacional señala la existencia de 21.5 millones de viviendas particulares habitadas, de
las cuales, el 63% se encuentra en las localidades de más de 15,000 habitantes. Igualmente indica que el 68% de
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las 757 mil familias que no cuentan con una vivienda, se ubica en localidades urbanas. A lo que se agrega que el
60% de las viviendas propias y el 89 % de las viviendas en alquiler se encuentran en ciudades. En lo que respecta
a la calidad de la vivienda, del total de viviendas construidas con materiales de desechos, el 63% de las viviendas
con este tipo de materiales en muros y el 44% con las mismas condiciones en techumbres, se encuentran también
en las ciudades.
Por su parte, una característica del modelo de dispersión rural es la carencia de infraestructura, por lo que el 91%
de las viviendas que no cuenta con servicios de agua, drenaje y electricidad se ubica en las localidades rurales.
4. Requerimientos de Vivienda en el Ámbito Nacional
Para cuantificar los requerimientos de vivienda es necesario apoyarse en los conceptos de necesidades y rezago
de vivienda. El rezago habitacional se compone del déficit de vivienda nueva, así como de la vivienda que necesita
mejoramiento mediante su sustitución, ampliación o reparación. Por su parte, las necesidades de vivienda se
generan como producto del incremento demográfico que se refleja en la formación de hogares y del deterioro
natural que año con año presenta el inventario de vivienda.
Al año 2000, se estimaba un rezago de 5.3 millones de viviendas, la mayor parte con necesidad de mejoramiento
(39%), otro segmento importante con necesidad de sustitución (47%) y una proporción menor destinada a cubrir
el déficit de hogares sin vivienda (14%).
Cuadro 2. Rezagos
Fuente: Estimación sobre la base de información INEGI, 2000
La distribución del rezago habitacional por tipo de localidad se concentra en el ámbito rural con 52% del total
nacional; mientras que 48% está en las localidades consideradas como urbanas. En la siguiente gráfica pueden
observarse los requerimientos por estado.
Gráfica 1. Rezago de vivienda por entidad federativa

Fuente: Estimación sobre la base de información INEGI, 2000.
5. Problemática
La acción habitacional enfrenta problemas que deben resolverse en forma previa o de manera simultánea a la
instrumentación de la política nacional de vivienda. Destacan por su importancia:
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El patrón de urbanización en México se distingue por su continua expansión, subutilización y baja densidad,
ocupación de tierra periférica no apta para el desarrollo urbano, sin servicios básicos y situación de irregularidad
en la tenencia de la tierra, con plazos de consolidación urbana de 20 a 30 años. En relación con su importancia
estratégica para el desarrollo nacional, no se destinan recursos significativos al ordenamiento territorial.
La intensa actividad de desarrollo habitacional en las medianas y grandes ciudades del país ha generado una
reactivación del mercado inmobiliario con especulación y un crecimiento urbano desordenado.
Se intensificarán los requerimientos de suelo urbano y urbanizable. Se estima que en el año 2010, serán
necesarias 23 mil 200 hectáreas para albergar a los nuevos sectores de ciudad o nuevas ciudades: 5 mil 800
hectáreas anuales.
No hay reserva territorial suficiente y dos terceras partes de la tierra que circunda las ciudades es de propiedad
social.
Se encuentra sin atención la población más vulnerable social y económicamente. Los organismos nacionales
han desplazado sus recursos a la atención de la población con ingresos mayores a los 3 salarios mínimos.
El marco jurídico y administrativo vigente en el ámbito federal y en las entidades del país, no facilita la
promoción pública de la vivienda de interés social. Incluso, la Ley Federal de Vivienda no constituye un respaldo
en la ampliación de las políticas en la materia.
Existen problemas de coordinación institucional entre los Onavis y las instituciones vinculadas a la vivienda y
al desarrollo urbano en los tres ámbitos de gobierno.
Es necesario disminuir la deuda externa asociada con el financiamiento para la vivienda de interés social.
En el año 2000, el Banco Interamericano de Desarrollo extendió créditos por 505 millones de dólares. En el año
2004, el Banco Mundial otorgó préstamos por 8 millones de dólares. Además tenemos los créditos contratados
con anterioridad y que aún siguen vigentes, aproximadamente 456.8 millones de dólares. En total esto representa
969.8 millones de dólares.
La dispersión de los asentamientos rurales significa un reto para la atención habitacional al considerar la
disponibilidad de servicios y equipamiento.
Un reclamo frecuente de los desarrolladores y de las entidades financiadoras se refiere al alto costo generado
por los largos tiempos de gestión administrativa para obtener permisos y licencias que brinden la factibilidad
técnica y normativa para la ejecución de proyectos.
6. Propuesta: Lineamientos Generales
6.1. Premisas de la Política y del Programa Nacional de Vivienda
Reconocimiento de la vivienda como un derecho de todos en el marco de la realización del derecho al hábitat
adecuado.
El Estado debe actuar para garantizar la realización de este derecho a las familias, que, por su nivel de ingresos,
no tienen la capacidad de resolver sus necesidades de vivienda.
La vivienda debe ser articuladora en la conformación de las estructuras urbanas y, en general, en la
conformación de los asentamientos humanos.
La producción de la vivienda debe contribuir al desarrollo de la actividad económica y a la generación de
empleos.
Para atender las necesidades de vivienda, en particular de las familias de bajos ingresos, el Estado debe
considerar las diversas formas de producción y participación de los diferentes actores que en ellas intervienen.
6.2. Objetivos:
Lograr que la acción del Estado contribuya realmente a la realización del derecho a la vivienda, principalmente de
las familias de más bajos ingresos en todo el país.
Convertir la producción de vivienda en un elemento fundamental para el ordenamiento territorial nacional y
el desarrollo urbano de las ciudades, en los estados y en los municipios.
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Generar, a través de la producción de vivienda, un impacto importante en el crecimiento de ramas de la

economía altamente generadoras de empleo.
6.3. Metas
Acciones: 500 mil anuales
Empleos generados: 400 mil anuales
6.4. Estrategias
1. Destinar un porcentaje significativo de recursos públicos para la producción de vivienda social
2. Aplicar una política nacional en materia de ordenamiento territorial
• Función predominantemente normativa y de coordinación institucional e intergubernamental
de las instancias federales. Adecuación del marco jurídico.
3. Construir un sistema nacional de producción de vivienda
• Planificar la atención a las necesidades de vivienda en función de las características de la
demanda. Participación directa y activa de los diversos actores involucrados e inclusión de
las diversas formas de producción. Organismos locales de vivienda como operadores de los
programas.
4. Garantizar la atención de vivienda en relación con los derechos laborales de los trabajadores
asalariados
• Atención cabal de la demanda de acuerdo con adscripción de la población asalariada a los
organismos constituidos expresamente para ello (Infonavit, Fovissste, Issfam, Pemex, entre
otros.)
• Se considerará destinar recursos públicos que permitan incluir a la población derechohabiente
menos favorecida.
5. Vinculación de las acciones de vivienda con el ordenamiento territorial y la provisión de servicios:
instrumentación de acciones de acuerdo con el tipo de asentamiento en el que se localice la vivienda.
• Ámbito urbano: acciones de vivienda con amplia diversidad de programas de adquisición de
suelo y vivienda, vivienda terminada, mejoramiento, redención de pasivos. Aplicación del
criterio de densificación urbana.
• Ámbito rural: acciones integrales que consideren la dificultad de acceso a la infraestructura,
servicios y equipamiento.
6. Mejoramiento del entorno urbano y rural
• La acción habitacional debe vincularse con el mejoramiento del entorno urbano inmediato. Así,
a través de la acción en vivienda, se promoverá el mejoramiento de los barrios, colonias y de las
unidades habitacionales.
• En el medio rural, la promoción de vivienda, debe ser un medio para facilitar el acceso a los
servicios públicos, la incorporación de equipamiento básico y disponibilidad de infraestructura.
En su caso, se promoverá la incorporación de tecnología alternativa que sustituya a la
infraestructura convencional y permita una integración respetuosa con el medio natural.
7. Intervención del Estado en la regulación del mercado del suelo a través de:
• Programas de Ordenamiento Territorial
• Regulación del valor del suelo
• Programa de recuperación de plusvalías urbanas
• Reducción de cargas impositivas
• Modernización de los sistemas catastrales
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8. Adecuar la estructura orgánica y las reglas de operación de los organismos
• Garantizar atención a familias de bajos ingresos
• Verificación documental y en campo de la necesidad real, del tipo de demanda y condición

labora
• Modernización de sistemas de administración de cartera y cobranza
• Sistemas integrales de información
• Garantizar proceso continuo desde la dictaminación para el otorgamiento del financiamiento

hasta la escrituración o regularización, en su caso
9. Vinculación de programas operativos anuales en el ámbito urbano
• Vincular los Programas Operativos Anuales o multianuales en vivienda, agua, drenaje, y energía
eléctrica, principalmente.
• En su caso, equipamiento urbano y otros servicios.
10. Normar la gestión social organizada de recursos públicos
• Legislar y adecuar reglas de operación para evitar clientelismo, corrupción y violaciones a los
derechos de las personas.
• Definir el papel de las organizaciones como promotores sociales.
11. Control sobre el uso y ocupación de las viviendas financiadas con recursos públicos
• Adecuar la legislación, modificación de contratos, verificación en campo a través de otros

programas, etc.
•
12. Revolución administrativa y fiscal
• Simplificación de trámites
• Sistema de información urbana integral
• Programa especial de reducción de cargas impositivas y simplificación de pagos
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13. Programa especial para la atención de vivienda en zonas patrimoniales e inmuebles catalogados
• Considerar los aspectos sociales en la definición de las acciones de intervención
• Involucramiento de los ocupantes en la conservación
• Destinar recursos adicionales en las intervenciones para la conservación
Notas
1 Las referencias de este apartado corresponden a Sandoval, Georgina (2005): “Informe Alternativo. 2005”, Casa y Ciudad, A. C., Coalición Hábitat México,
Coalición Internacional del Hábitat, documento preliminar.
2 Cifras del Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2005, Secretaría de Desarrollo Social, 2001.
3 Con información del XII Censo General de Población y Vivienda 2000, INEGI.
ANEXOS
» Declaración Universal de los Derechos Humanos.
» Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
» Decreto por el que se crea la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda.
» Ley Federal de Vivienda.
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Compromiso 28
Vincularemos el Pacífico con el Atlántico, en el Istmo de Tehuantepec, mediante la construcción de dos
puertos comerciales: uno en Salina Cruz, Oaxaca, y otro en Coatzacoalcos, Veracruz, así como ferrocarriles
de carga de contenedores y la ampliación de la carretera existente.
Viento del Sur
Motivación
La región sureste de México ha sido durante mucho tiempo una región olvidada. Han pasado décadas, e importantes
núcleos de población que viven en ella no han logrado alcanzar satisfactores mínimos y perviven sumidos en el
abandono. Esta situación los hace subsistir en condiciones difíciles, orillándolos a emigrar de sus lugares de origen
hacia otras partes del país o cruzar la frontera norte, en busca de una mejoría económica. En muchas ocasiones
la decisión de emigrar les es adversa, ya que encuentran desencanto, discriminación, deportación a sus lugares
de origen o hasta la muerte. Es imperante detener este proceso de desarraigo y de pérdida para el país, tanto de
capital humano como de riqueza cultural, elementos fundamentales que podrían aprovecharse para sustentar un
mejor presente y futuro para los habitantes del sureste mexicano.
La región es rica en recursos naturales y de exuberancia plena, posee un entorno natural envidiable en nuestro
país y en el mundo, sin embargo este patrimonio no esta plenamente aprovechado. De sus recursos naturales
se extraen básicamente madera, petroquímicos y se genera energía eléctrica, y a pesar de lo que representa
en materia económica para el país tales explotaciones, al final se beneficia exiguamente a la región. Es asunto
impostergable revertir esta situación adversa, impulsando un desarrollo de la región que desagravie la injusticia
social y concretice mejores condiciones para los mexicanos que habitan el sureste del país.
La zona del Istmo de Tehuantepec teniendo características y condiciones favorables en sus costas y a lo
largo de su territorio, no ha sido adecuadamente aprovechada, ya que se ha utilizado parcialmente esas ventajas,
impidiendo con ello el desarrollo social y económico de la zona. Históricamente en múltiples ocasiones se ha
considerado la posibilidad de explotación del gran potencial del istmo, pero todo ha quedado en intenciones ya
que nunca se ha concretado alguna acción integral.
La ubicación geográfica del Istmo de Tehuantepec representa un aspecto valioso que conjugándolo con
una buena estrategia de desarrollo e inversión, puede generar un detonante para que la región sureste salga del
aletargamiento en la que esta sumida.
El Istmo de Tehuantepec brinda una alternativa de vinculación terrestre entre el Océano Atlántico y el Pacífico.
Esta posibilidad ofrecería al transporte de carga mundial una opción altamente competitiva, pudiendo convertir
al país en una posición estratégica del orbe, sin la pretensión de afectar, sino sólo reforzar la infraestructura que
sirve al transporte mundial de mercancías que se mueve de un océano a otro.
Adicionalmente a la concreción de ese enlace terrestre, la región sureste puede contar con un valor agregado,
con la creación de un pivote industrial o de maquila, ubicándolo en algún punto estratégico.
Antecedentes
La franja conformada por el Istmo de Tehuantepec, la zona más angosta de la República Mexicana, se ubica
dentro del territorio de dos de los estados más grandes del país: Oaxaca y Veracruz. Dentro de la misma franja se
consideran aproximadamente 80 municipios, en los que se incluyen 9 ciudades intermedias (anexos 1,2 y 4).
El clima del istmo es caluroso tropical, con lluvias muy marcadas en su temporada.
La propiedad social es mayoritaria, ya que hay un número considerable de ejidos y comunidades que
representan el 65% del total de las tierras. Se tiene un cálculo de más de 150,000 ha con problemas de linderos y
de tierras invadidas.
La población se estima en más de 2,200,000 habitantes, de los cuales el 79% hablan lengua indígena. Hay una
gran riqueza por la diversidad de culturas, tradiciones y lenguas indígenas, que obligan a establecer estrategias
específicas de interacción con la comunidad, que procuren respeto y se encaminen decididamente a preservar
este patrimonio cultural. Destacan en la zona los grupos Zapotecas, Nahuas, Mixtecos, Mixes, Huaves, Popolocas,
Amuzgos, Chinantecos, Zoques, Chontales, Tzotziles, Triques y Chochos.
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Abunda la casa tradicional de palma y adobe. Los servicios básicos no son suficientes, ya que el 38% de la
población carece de energía eléctrica, el 64% no cuenta con agua potable entubada y 81% no cuenta con ningún
tipo de drenaje.
Los recursos naturales son muy vastos, tanto fauna como flora, siendo fundamental su preservación. La selva
Zoque con la biodiversidad de Los Chimalapas y Uxpanapa, esta considerada como una de las de mayor riqueza
biológica, representando gran importancia ambiental a nivel global (anexo 3).
En ambas costas de la franja se ubican dos puertos con sus correspondientes servicios: Salina Cruz, en Oaxaca
y Coatzacoalcos, en Veracruz. Ambos puntos se unen por tierra mediante una carretera federal. Existe un tramo
de autopista entre Coatzacoalcos y Acayucan, en Veracruz, en la que el 48% de vehículos que la transitan son de
carga. En el istmo confluye la carretera Panamericana y también circulan el Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec y
los ramales del Ferrocarril del Mayab y Ferrosur (anexo 17).
Existen ferrobuques que circulan entre Coatzacoalcos y los Estados Unidos de Norteamérica.
Como parte importante del comercio y la industria se encuentra, entre otros:
• El complejo petroquímico de Pajaritos de PEMEX.
• El complejo petroquímico de La Cangrejera de PEMEX.
• Minatitlán.
• Cozoloacaque.
Durante los últimos 115 años se han emitido pronunciamientos, propuestas o proyectos de desarrollo que
confluyen en el istmo, sin embargo no se han reportado resultados importantes, como ejemplos:
• Alternativa al Canal de Panamá, 1890.
• Corredor Ferroviario del Istmo (Eduardo Harfuch Keruz), 1954.
• Inicio de la operación de La Cangrejera, 1976.
• Proyecto Alfa-Omega, 1977.
• Documento de Santa Fe II (Proyecto Gato Istmo), 1988.
• Centro de Manufactura y Distribución Global de Productos (Ochoa), 1995.
• Programa de Desarrollo Integral Megaproyecto del Istmo (Zedillo), 1996.
• Programa de generación eléctrica y de fabricación de turbinas (YMCI), 1996.
• Fideicomiso Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec, 2000.
• Plan Puebla Panamá (Fox), 2001.
• Corredor Biológico Mesoamericano (ONU-PNUMA), 2002.
• Programa Integral de Desarrollo del Istmo de Tehuantepec y la Cuenca del Papaloapan, del Estado de
Oaxaca, 2005.
• Proyecto Transístmico y Transporte Multimodal (Fidel Herrera-Vicente Fox), 2005.
Existen temas o consideraciones sobre el istmo, cuya relevancia merece destacarlos:
• Zona donde se refina una parte del crudo mexicano y se produce el 88% de los productos
petroquímicos del país.
• El gran valor de la biodiversidad y de los recursos naturales, contrasta con altos niveles de pobreza de
la población. Esta adversidad exige la búsqueda de soluciones integrales para reducir la marginación
social, promover la educación y la salud, incorporando fundamentalmente los temas de conservación
y uso sustentable del medio ambiente.
• Las selvas presentan tendencia a desaparecer por:
1.- Cultivos prohibidos
2.- Quemas e invasiones para cría de ganado
130
3.- Tala indiscriminada

4.- Comercio de especies en peligro de extinción
5.-Introducción de cultivos y especies no acordes con el medio ambiente local
Aspectos Legales.
Existe la Ley de Puertos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de julio de 1993.
Vigentes están las concesiones sobre ambos puertos y sobre parte de las vías que unen Salina Cruz con
Coatzacoalcos, para lo que será necesario conocer las condiciones para desarrollar los proyectos que se desean
realizar en la zona, para respetarlos o adecuarlos a los nuevos tiempos.
Puerto de Coatzacoalcos.
El puerto está en condiciones de aumentar la operación actual ya que a pesar de su uso intensivo se encuentra
subutilizado, aunque requiere adecuaciones para un proyecto mayor.
El servicio donde se encuentra el patio de contenedores del puerto tiene 120,000 m2 de muelle, antemuelle,
patio, 468 tomas para refrigeradores, bodegas y torre de control (anexo 5).
En este puerto en los últimos años ha aumentado el tránsito de fluidos y va en disminución el de carga en
general, granel mineral y granel agrícola (anexos 6 y 7).
Se cuenta con aproximadamente 142,000 m2 susceptibles de ser ocupados para el establecimiento de
nuevas industrias, dichas áreas cuentan con la infraestructura necesaria para garantizar la eficiente operación de
las empresas que en ellas se establezcan, así como otras áreas susceptibles de ser urbanizadas para proyectos
industriales.
Se requiere desde tiempo atrás nueva inversión portuaria en Coatzacoalcos, por lo que las directrices generales
para orientar el programa de inversión pública y privada de los próximos años deberán tener como base:
• Las expectativas del comportamiento del tráfico portuario.
• Las proyecciones sobre el manejo de volúmenes de la carga tradicional que se opera por el puerto.
• El ritmo de desarrollo del proyecto transístmico.
• Las posibilidades reales del asentamiento de nuevos proyectos productivos en el puerto y la región.
• Los pronósticos para traer nuevas cargas y servicios portuarios, así como el establecimiento de nuevas
rutas marítimas.
• El mejoramiento y ampliación constante de la infraestructura y servicios que presta el puerto.
• En el caso de la inversión pública, se tiene identificados los proyectos y requerimientos de corto y
medianos plazos, para expansión, modernización y mantenimiento de la infraestructura y servicios
que presta el puerto:
a) Ejecución del proyecto de construcción del muelle de cabotaje, que consta
aproximadamente de 125 metros de longitud por 20 metros de ancho.
b) Hincado de tablaestacas en su zona posterior.
c) Mejorar sustancialmente el patio de contenedores.
d) Prolongación de las escolleras submarinas este y oeste.
e) Construcción de 2 accesos, que tiene como finalidad facilitar la circulación inmediata al
recinto portuario.
f) Construcción de vialidades.
g) Extracción de 1,200,000 m3 de material azolvado.
h) Mantenimiento permanente de edificios, bodegas, vías férreas, vialidades y áreas
comunes, así como el señalamiento marítimo.
i) Grúas de gran capacidad.
131
Puerto de Salina Cruz.

Las áreas de navegación del puerto tienen un canal de navegación de 500 m de longitud, con un ancho de plantilla
de 82 m y 13 m de profundidad.
La dársena del antepuerto tiene un diámetro de 300 m y 12 m de profundidad, la dársena interior 200 m y 10
m de profundidad.
Las obras de protección son: rompeolas Este de 754 m, al Sureste del puerto el cual fue reforzado con cubos
modificados y tetrápodos en los años 2000 y 2002; rompeolas Oeste de 230 m, al Suroeste del puerto el cual fue
reforzado con cubos modificados en 1998; bordo de protección de 380 m, al sureste del puerto, construido con
piedra de diferentes tamaños reforzado con tetrápodos en 2003. Existen áreas de atraque con muelle que manejan
diferentes productos y movimientos (anexos 8, 9 y 10).
Por sus características requiere de trabajos mayores.
Canal de Panamá.
La mercancía que transita por el Canal de Panamá en la ruta origen-destino, constituye actualmente el 4% de la
carga que transita por todos los mares.
En 1970, la cantidad de carga transportada por el canal, constituía el 5.6% de la carga mundial, coincidiendo
esta disminución con la apertura multimodal terrestre de los Estados Unidos, que absorbe la diferencia, pero aún
así el canal maneja mas del 70% del tránsito por la región. El rápido crecimiento del comercio internacional ha
dado por resultado un rápido aumento en el volumen de carga por el canal, por lo que aún con esta disminución,
en porcentaje el volumen de carga se ha incrementado de manera considerable a tal grado que el canal no puede
actualmente mover con agilidad la carga.
El volumen total de carga aumentó en 2004, sólo en el volumen de contenedores de China y Hong Kong hacia
los Estados Unidos, en un 28%. Las importaciones de China hacia el este de Estados Unidos, el Caribe y el este de
Sudamérica, han convertido al Canal de Panamá en su portal.
El crecimiento de China y su futuro la han colocado en el motor de la industria marítima mundial y número
uno del mundo, alcanzando en el año 2004, 4 billones de toneladas, aumentando así en un gran porcentaje; el
total de contenedores en puerto alcanzó 61.5 millones de TEU´S.
Actualmente las compañías de carga chinas van en vía de convertirse en el usuario numero uno del canal.
En esta nueva época, alrededor del 66% de las naves que esperan navegar por el canal son naves con
contenedores, las cuales son mucho más criticas en el tiempo de travesía, pero la manera más adecuada para
manejar la carga por tierra.
Los peajes de TEU´S por el canal actualmente son de $42 USA, con proyecciones para 2006 y 2007 de $49 y
$52 USA, para buques cargados; la cantidad de barcos estimados fluctúan entre 13,000 y 14,000.
El tiempo de tránsito para naves de pasajeros es de 8 a 10 horas, en cambio los buques de carga ocupan de 2
a 4 días y en ocasiones tiempos mayores.
El canal actualmente sufre presiones muy importantes para aumentar su capacidad, aunque la propuesta no
ha sido aceptada hasta la fecha.
Se ha buscado durante los últimos años una nueva vía para transportar carga hacia y desde los países asiáticos,
que sea más rápida hacia la costa este de los Estados Unidos de Norteamérica, el caribe y hacia Europa.
El resultado de los estudios de proyecciones de tránsito y cargas en el canal, señalan que en el año 2010
transitarían por el canal 17,359 embarcaciones, que transportarían 266 millones de toneladas métricas, con un
promedio de 47 tránsitos y con un promedio de tonelaje de cada embarcación de 15,323 toneladas métricas. No
existe posibilidad de una revisión de los resultados de los tránsitos por el Canal, entre 2000 y 2004 ya que no se
tomó en cuenta barcos de mayor capacidad que los PANAMAX de 900 pies de largo. Estos barcos subieron de un
tránsito diario de 3.2, transportando 53.5 millones de toneladas de carga que representaron un 25% de la carga
total de 2004 (anexos 11, 12, 13 y 14).
Objetivo:
Vincular, a través del Istmo de Tehuantepec, el Océano Pacífico con el Océano Atlántico, mediante:
132
• Construcción de dos puertos comerciales, uno en Salina Cruz, Oaxaca y otro en Coatzacoalcos, Veracruz
• Construcción de un ferrocarril de carga de contenedores
• Ampliación de la carretera existente
• Creación de zonas industriales o de maquila, en puntos estratégicos
• Mejora sustancial de las comunidades.
Propuesta
Los puntos más importantes del proyecto, para lograr el objetivo son:
1.- Mejoramiento de la calidad de vida y preservación de las comunidades indígenas, siempre concensado
y autorizado por ellas, mediante la promoción de soluciones integrales y sustentables para la reducción de la
pobreza, con mayores y mejores niveles de educación y de salud, fomentar el empleo y el arraigo, sin dañar la
sustentabilidad ecológica y el patrimonio cultural.
2.- Se impulsará la conservación, mantenimiento y estudio de los sitios arqueológicos y de los que por
su riqueza cultural o de tradiciones, deban ser analizados y restaurados de inmediato, buscando su difusión y
promoción, vía la educación y fomento entre las nuevas generaciones.
3.- Desarrollo e implantación de programas que coadyuven de una manera rápida y eficiente, a la resolución
de los viejos problemas de linderos y tenencia de la tierra, así como promoviendo la construcción de vivienda,
servicios e infraestructura en general para los asentamientos actuales, incorporando los temas de conservación,
regeneración y uso sustentable del medio ambiente y su biodiversidad. Promoviendo desde el principio, una
propuesta educativa que permita concientizar a la población del gran valor de la riqueza biológica de la zona y
del daño que se le puede hacer por la falta de cuidado y atención, así como el conocimiento de sus deberes y la
apreciación de sus derechos.
4.- Formar y especializar a los habitantes de las comunidades, dentro de sus tradiciones, formas de trabajo y
organización, para ampliar las oportunidades de desarrollo personal y colectivas.
5.- El orden dentro de la ley, la paz basada en la impartición absoluta de la justicia y el incorporar la
participación de las comunidades a la coordinación y cooperación entre las diferentes esferas de gobierno, con
la creación de compromisos específicos entre los diferentes actores sociales e interinstitucionales sobre las
diferentes problemáticas específicas de las comunidades, permitirá mejorar la estructura social y cultural (anexos
15 y 16).
6.- Con el fin de aprovechar el potencial geográfico del istmo, en beneficio de su gente, coadyuvando además
al aprovechamiento del potencial industrial y comercial, se propone el desarrollo de un programa integral
que contemple la ampliación y modernización de los puertos, muelles y centrales de carga de Salina Cruz y
Coatzacoalcos, con tecnología actual incluyendo iluminación para trabajos nocturnos que optimicen su eficiencia,
la construcción de cuatro vías de ferrocarril y una carretera de seis carriles para unir estos dos puertos.
7.- Se buscará atraer a entre 300,000 y 500,000 TEU´S (contenedores) al año, lo que representaría cerca de tres
veces lo que se movió en Salina Cruz en 1996, con la construcción y las mejoras a los puertos y a su infraestructura
y a la red ferroviaria, así como los servicios e industrias que permitan generar valor agregado a la carga y a los
servicios portuarios, aumentado además los servicios de cabotaje entre los puertos del país para favorecer
el comercio y el crecimiento regional, en virtud de que el Canal de Panamá se verá saturado con el aumento
constante de tráfico de mercancías.
8.- Para el aprovechamiento del potencial industrial y comercial del istmo, se propondrán una serie de
medidas que permitan, además del paso de mercancías, el desarrollo de un corredor que propicie y permita la
incorporación de valor agregado a los productos, tanto a los que se produzcan en la zona como a los que pudieran
pasar por la región.
9.- El concepto base es llevar hasta las comunidades y poblaciones intermedias, los medios necesarios para el
procesamiento, refinamiento y/o terminado, tanto de bienes y servicios, de tal manera de que se apoye el arraigo
y el desarrollo de la población, incorporando las redes regionales de comercialización que ya funcionan
133
10.- No es sólo la creación de un centro de concentración y distribución de carga, es la creación de valor

agregado y riqueza entre la población, mediante la producción y el comercio, además del mejoramiento de
las comunidades con la construcción de infraestructura, servicios y vivienda, con una conservación y manejo
racional y adecuado de los recursos naturales y el tratamiento de los residuos tanto habitacionales como el de los
diferentes procesos industriales.
11.-Se propone además centrales multimodales de transferencia entre los diferentes medios de transporte, que
apoyen no sólo el transporte, sino principalmente el comercio y los servicios de valor agregado a la carga que pasa
por ellos. Se buscará el desarrollo de industrias limpias y ecológicamente correctas, así como fuentes alternativas
de energía como la eólica y la solar. Todo este programa integral promoverá el desarrollo y construcción de este
corredor, sus comunidades y servirá para la vinculación del Pacífico con el Atlántico, por medio del desarrollo
sustentable de la zona del istmo.
12.- Dar prioridad al inicio del proyecto en virtud del crecimiento del comercio mundial a un ritmo muy
acelerado.
13.- Una vez dirigido y detonado el desarrollo, se puede pensar en abrir áreas acotadas y específicas al capital
privado y público, en los programas de desarrollo de vivienda, comercio, servicios e industria, los cuales se
deberán de organizar de una manera desconcentrada.
Programas de Inversión
1.- Proyectos de desarrollo social y cultural conservando la identidad de las comunidades indígenas y las áreas
arqueológicas.
2.- Desarrollo de proyectos que aprovechen de una manera racional los recursos naturales y la biodiversidad,
promoviendo la conservación y enriquecimiento del medio ambiente.
3.- Proyectos de factibilidad para el desarrollo de un aeropuerto especializados en carga, así como de los
servicios para empaque, consolidación y bodegas en ambos puertos de Coatzacoalcos y Salina Cruz.
4.- Desarrollo y creación de nuevas fuentes de energía como la eólica y solar.
5.- Ampliación y modernización de los puertos actuales. Para competir con los puertos de calidad mundial
actualmente en desarrollo en varios países en especial los europeos y asiáticos.
6.- Ampliación de la infraestructura, equipos, comunicaciones y accesos a las áreas portuarias
7.- Ampliación de instalaciones de educación y capacitación para personal especializados en movimientos
portuarios.
8.- Desarrollo de comercio regional.
9.- Desarrollo de la industria pesquera y marítima, promoviendo servicios y actividades conexas a estas.
10.- Desarrollo de industria limpia.
11.- Servicios para el transporte y fabricación, mantenimiento de contenedores.
12.- Servicios de entretenimiento.
13.- Incluir en las vías terrestres y de ferrocarril derecho de uso para telecomunicaciones y ductos de diversos
usos.
Recursos
Para poder llevar a cabo este proyecto, se requiere la participación decidida de recursos federales, vía directa o a
través de créditos que serán cubiertos con los ingresos de rentas y cuotas que se recuperen de la operación.
Se invitará a la iniciativa privada nacional y/o internacional a participar en actividades que no afecten los
intereses de la nación, a su vez se promoverá la instalación de las industrias o maquiladoras necesarias, vía
alicientes, las empresas que demuestren su solvencia y un verdadero interés serán apoyadas.
Los recursos a aplicar serán cuidadosamente analizados mediante estudios económicos adecuados y
realistas.
Se pretende invitar a actores, ciudadanía y los actuales concesionarios, así como a empresas transportistas
134
para participar en el desarrollo de los planes y programas de inversión y desarrollo, con la rectoría de los objetivos
y metas marcadas.
Será punto muy importante para el desarrollo, la aplicación los recursos para el desarrollo social.
Conclusiones
Las conclusiones a las que nos lleva la propuesta de este proyecto son:
1. Indudablemente el proyecto de comunicación entre el Atlántico y el Pacífico por medio de
los puertos de Coatzacoalcos y Salina Cruz, así como por carretera y F.F.C.C., requieren que
la construcción y ampliación de los sistemas de comunicación mejoren sustancialmente con
proyectos que piensen en el futuro, debido al crecimiento sostenido del trafico de mercancías
por la vía marítima. Requiere una adecuación de ambas partes que aumentara con el volumen
de movimiento de mercancías con la tendencia que requiere la actualidad para enfrentar el
movimiento portuario.
2. Al mejorar las comunicaciones tendrán que estar ligadas íntimamente con el mejoramiento de
los puertos y se requiere inversiones importantes en el proyecto en un lapso de 4 años intensivos
y lograr que por etapas se mejoren las condiciones de los puertos sobre todo en el movimiento de
carga y descarga de contenedores que son el futuro del transporte interglobal y su comunicación
y acceso a las vías ferroviarias y carreteras con factibilidad de operación.
3. La inversión se tiene que planear cuidadosamente para recuperarla con la inclusión de los actores
principales en esta obra de proyectos como son los transportistas del ferrocarril, carreteras y
marítimos así como el uso de estas vías con ductos para telecomunicaciones, agua, petróleo, gas o
lo que resulte de los estudios de factibilidad para recuperar la inversión en plazos congruentes con
el desarrollo del país y de las actividades prioritarias.
ANEXOS GRÁFICOS
Ubicación
Área de Influencia en Millas

135
Foto Aérea de Selvas
Capacidad de Almacenamiento Puerto Coatzacoalcos
136
Puerto de Salina Cruz
Canal Panamá
137
Carga Canal Panamá
138
Carga de E.U.A.
Algunos Volúmenes de Carga
139
Idea General
Istmo
140
Ferrocarriles
141
COMPROMISO 29
Mejoraremos las vías de comunicación en toda la República. En específico, pondremos en funcionamiento
un ferrocarril moderno o tren bala desde la capital hasta la frontera con los Estados Unidos.
El Águila
Tren Nacional de Alta Velocidad
Objetivo:
Desarrollar un Sistema Ferrocarrilero de Transporte de Pasajeros eficiente, que proporcione a los mexicanos un
servicio acorde con los requerimientos actuales y futuros del país.
Eficiente
Se puede considerar que, en términos actuales, un sistema de transporte de pasajeros es eficiente, cuando reúne
las siguientes características:
• Ofrecer una velocidad alta en la mayor parte de su recorrido.
• Contar con vehículos o vagones, funcionales y provistos de butacas confortables para los usuarios.
• Proveer a los usuarios, de servicios sanitarios, cómodos, limpios y en número suficiente.
• Estar dotado de una infraestructura complementaria eficiente, como son las estaciones o terminales
y todos los demás servicios requeridos para su funcionamiento (anexos 5 Y 6).
• Lograr para sus usuarios, una relación costo de tarifas de viaje y tiempo de viaje total, que le permita
captar grandes volúmenes de pasajeros.
• Afectar en un porcentaje mínimo, al entorno de su ubicación.
• Emplear el combustible más económico y conveniente y utilizarlo de manera eficiente, asegurando
además, que la contaminación que produzca, sea la mínima posible y se ubique dentro de los
parámetros nacionales e internacionales establecidos.
• Favorecer, por sí mismo, que sea, en parte, uno de los detonante del desarrollo económico de
México.
• Respetar el medio ambiente.
• Ofrecer costos de operación y de mantenimiento que se encuentren dentro de rangos lógicos y
aceptables
• Proporcionar a sus usuarios, servicios complementarios, modernos, rápidos y eficientes.
Prestar servicio acorde con los requerimientos actuales y futuros del país.
Es factible indicar, que en términos generales, un sistema de transporte de pasajeros presta un servicio acorde
con los requerimientos actuales y futuros del país, cuando reúne las siguientes características:
Contar con la capacidad de transporte de pasajeros suficiente para prestar servicio de acuerdo a las
necesidades de transportación actuales y las que se estima para los futuros 50 años.
Permitir incrementar su capacidad de transporte de manera fácil y económicamente factible.
Importancia del Proyecto
Con independencia de los efectos positivos que un sistema de Trenes de Alta Velocidad tendría para México, la
importancia de este proyecto trasciende el ámbito regional nacional (anexo 10), para convertirse en parte de una
nueva alternativa de política nacional. Tres son las razones que justifican tal afirmación:
• Integración de las regiones centro y norte del país.
• Detonador del desarrollo de varias de estas regiones
• Papel estratégico en la implementación de una red de comunicación de México.
El Águila se convertirá en una piedra angular de la comunicación de pasajeros de México, si se sigue una
implantación por fases similar a los modelos europeos, que tan buenos resultados han dado a esos países, como
142
a toda la comunidad. Considerando el papel estratégico de las comunicaciones en el crecimiento económico, y

de la integración de los sistemas productivos regionales en la generación de efectos sinérgicos, es indudable que
El Águila constituye una pieza clave en la futura movilización dentro del potencial de desarrollo nacional. Siendo
su valor mayor, al entender el rol de integración de la comunidad del tratado de libre comercio con los EUA y
Canadá. (anexo 11)
El efecto que sobre el desarrollo de estas regiones mexicanas (norte y centro), se entiende que sería de manera
directa y se comprende el beneficio adicional que el resto del país tendría con el mismo nivel de importancia.
Estos efectos se multiplicaran en la combinación con los otros proyectos presentados específicamente para la
región del sureste del país.
Si bien es importante los efectos de reactivación económica de los centros de población mayor específicos
(Monterrey, Cd. México y Guadalajara), será superior en las economías menores a lo largo de los dos corredores
que el sistema de Alta Velocidad El Águila recorrerá. (anexo 2)
Por otro lado este sistema ferroviario, al igual que ocurre con el sistema de comunicación aérea y el sistema
carretero, favorecerá el grado de competitividad de estas regiones en los diferentes sectores económicos del
desarrollo dinámico futuro, la educación, los servicios, el turismo, la industria ligera y pesada, la alta tecnología,
el desarrollo urbano sustentado, el transito seguro y eficiente del migrante temporal.
Características Técnicas
• Trenes de Alta Velocidad – 350 Km. / hr.
• Doble vía en toda su trayectoria.
• Derecho de vía totalmente confinado.
• Ancho de vía UIC.
Trenes de Alta Velocidad
Desde el punto de vista técnico, se pueden considerar Trenes de Alta Velocidad a aquellos que cuentan con la
infraestructura, los equipos rodantes (locomotoras y vagones de pasajeros), y los sistemas operativos, que les
permiten desarrollar, en la mayor parte de sus trayectorias, velocidades de no menos de 250 Km. /hr.
En algunos casos, estos trenes viajan a velocidades del orden de 300 Km. /hr. Y 350 Km. /hr. En el futuro se
espera que se cuente con trenes que permitan desarrollar velocidades aún mayores, como es el caso de los trenes
de alta velocidad de Europa, Japón, etc. (anexos 12, 13 y 14)
Aunado a lo antes mencionado, se debe señalar que estos trenes cuentan con otros requerimientos, a saber:
máxima seguridad, elevado nivel de confort, máxima eficiencia energética y medioambiental (anexos 20 y 21). El
diseño de su trazado esta definido por su gran eficacia, se cuenta con amplias curvas, logradas mediante radios
de gran magnitud y pendientes reducidas. En ellos se eliminan todas las interferencias, es decir, sus vías están
totalmente confinadas y libres de cruces de cualquier tipo.
En estos trenes la seguridad está totalmente garantizada por un sofisticado sistema automatizado que
controla la marcha, sin necesidad de intervención humana alguna y se cuenta, con un sistema de doble vía en
todo su desarrollo vial.
Características Operativas
En los transportes ferroviarios, que cuentan con Trenes de Alta Velocidad se requiere contar con sistemas
operativos acordes con las características, señaladas a continuación, a saber:
• Itinerarios Fijos.
• Tiempo de permanencia mínimo, en Estaciones Intermedias.
• Diferentes opciones de servicio.

• Corridas cada media hora.
• Comunicación directa y eficiente a aeropuertos y a terminales de transporte complementarios.
143
• Terminales estaciones intermedias, localizadas en el centro de las zonas urbanas.

Itinerarios fijos, que garanticen a sus usuarios, seguridad en la programación de sus viajes.
Tiempo de permanencia mínimo en estaciones intermedias, para reducir al mínimo el tiempo total de viaje de
los usuarios y para garantizar el cumplimiento de los horarios establecidos.
Diferentes opciones de servicio para que los usuarios tengan posibilidad de elegir la más conveniente a sus
necesidades.
El Sistema de Trenes Nacionales de Alta Velocidad operará con tres opciones de servicio (anexo 15):
• Primera clase.
• Clase turista.
• Clase económica.
Corridas cada determinado tiempo, de preferencia cada hora, cada media hora, o aún intervalos menores, en
horarios de 6 a 22 hr. Que permitan gran posibilidad de transportación para sus usuarios.
Las terminales y las estaciones intermedias de los Trenes de Alta Velocidad deben contar con medios
de comunicación directa y eficiente a las terminales aéreas y a las estaciones de acceso a los transportes
complementarios, como son trenes convencionales, líneas de autobuses, terminales portuarias fluviales y
marítimas, todas ellas localizadas en las Zonas Urbanas a la que ofrece el servicio los Trenes de Alta Velocidad,
que nos ocupan. Lo antes mencionado, tiene por finalidad básica, el ofrecer a los usuarios de los Trenes de Alta
Velocidad un medio de transporte eficiente, económico y rápido, en todo su itinerario de viaje. De otra manera, los
Trenes de Alta Velocidad ofrecen grandes ventajas, pero éstas se limitan únicamente a su trayecto y el usuario de
ellos pierde notable eficiencia en su itinerario completo por los malos o aún pésimos servicios de transportación
secundarios, pero así mismo, indispensables en su trayectoria global o total.
Los usuarios que emplean como medios complementarios, para acceder o salir de las terminales ferroviarias
de los trenes de alta velocidad, tales como autos propios o taxis deben contar con vías de comunicación y acceso
de todos o al menos la mayoría de los distritos que integran al área urbana en cuestión, que sean eficientes y no
presentan congestionamientos viales que causen conflictos y redunden en una pérdida de tiempo considerable.
Para los usuarios de estos medios de alta velocidad.
Terminales y estaciones del Tren de Alta Velocidad localizadas en el centro de las zonas urbanas, a las que
prestan servicio los Trenes de Alta Velocidad. Esta condicionante es muy importante debido a que se debe ofrecer
a la mayoría de sus usuarios, tiempos totales de recorrido mínimo, desde sus hogares, áreas de trabajo, etc. hasta su
destino final en otra población. De esta manera el usuario se beneficia con este medio de transporte, en su recorrido
completo, y no únicamente en el tramo correspondiente al del Tren de Alta Velocidad. Esta característica que es
factible para los medios ferroviarios, no lo es, en absoluto para los medios aéreos, que cuentan, con terminales
bastante lejanas de los centros urbanos, a los que prestan servicio, por razones de requerimientos técnicos y de
seguridad, y debido a lo cual, los usuarios tienen que dedicar un tiempo considerable para acceder de su lugar de
salida a la terminal aérea, o de la terminal aérea a su lugar de destino, con la agravante de los congestionamientos
en las horas críticas, que cada vez son de mayor duración y frecuencia.
Ubicación de las Líneas del Tren de Alta Velocidad
EL ÁGUILA EN MÉXICO
Se puede considerar que en nuestro país, partiendo del área conurbana de la Ciudad de México, existen tres
corredores dirigidos de y hacia la frontera Norte, a saber:
Corredor Norte.- el que partiendo del Distrito Federal y pasando por Querétaro, San Luis Potosí, Saltillo
y finalmente Monterrey, como principales áreas urbanas, llega a Nuevo Laredo, en la frontera con los Estados
Unidos.
Corredor Norte-Centro.- el que sale del Distrito Federal pasa por Querétaro, Aguascalientes, Zacatecas,
Torreón – Gómez Palacios, varias ciudades del estado de Chihuahua, incluyendo a su capital, llega a Ciudad Juárez,
también en la frontera con los Estados Unidos.
Corredor Norponiente.– el que se origina en el Distrito Federal cruza por Querétaro, diferentes ciudades del
144
Estado de Guanajuato, Guadalajara, continua por las ciudades ubicadas en el Pacífico, hasta llegar a la frontera
norte, pasa por Mexicali y finaliza su trayecto en Tijuana, también en la frontera con los Estados Unidos.
Como una Primera Etapa de construcción del servicio de transporte de pasajeros mediante el Tren de Alta
Velocidad El Águila, se han definido dos de estos tres corredores urbanos:
• Corredor Norte
• Corredor Norponiente
Se ha considerado pertinente dejar el corredor urbano Norte–Centro, para una etapa posterior.
Para dar servicio a los dos corredores urbanos antes mencionados, Corredor Norte y Corredor Norponiente,
se plantean dos líneas de Trenes de Alta Velocidad (anexo 1):
• Línea México-Monterrey–Nuevo Laredo.
Con estaciones intermedias en: Querétaro, Saltillo y Monterrey
• Línea México–El Bajío-Guadalajara–Tijuana.
Con estaciones intermedias en: Querétaro, Silao, Guadalajara, Tepic, Mazatlán, Culiacán, Los Mochis, Guaymas,
Hermosillo y Mexicali.
Esta línea se construiría en dos etapas la primera del Distrito Federal a Guadalajara y la Segunda de Guadalajara
a Tijuana.
Población Potencialmente Beneficiada
El corredor poblacional beneficiado por el sistema comprende una población de 40 millones de persona. (anexo
2)
Justificación
La realización de un proyecto de la magnitud del orden de la construcción de las líneas de Trenes de Alta Velocidad
se justifica de la siguiente manera:
Recuperar al ferrocarril como el medio de transporte de pasajeros óptimo, para (anexo 4):
• Proporcionar a los mexicanos y a los turistas que visiten nuestro país, un medio de transporte que
resuelva la problemática del transporte masivo de Pasajeros de manera rápida, confortable, segura,
económica, que asegure el empleo racional de las fuentes de energía propias, que produzca la mínima
contaminación del medio ambiente, que favorezca la integración más estrecha y eficaz de diferentes
regiones y comunidades de México, que coadyuve al desarrollo social y económico del país y que sea
uno de los detonantes para salir de la crisis que en todos los aspectos a afectado a México, en los
últimos años.
• Proporcionar a los mexicanos y a los turistas que visiten nuestro país, de un medio de transporte que
resuelva la problemática del transporte masivo de personas de manera (anexo 3):
• Rápida.
• Confortable.
• Segura.
• Económica.
• Que ofrece un empleo racional de las fuentes de energía propias.
• Que produce la mínima contaminación del medio ambiente.
• Que favorece la integración más estrecha y eficaz de diferentes regiones y comunidades de México.
• Que propicia el desarrollo social
• Que promueve el desarrollo económico del país.
• Detonantes para salir de la crisis que en todos los aspectos ha afectado a México, en los últimos
años.
145
Beneficios Durante la Etapa de Construcción

• Generación de empleos durante la etapa de construcción.
• Captación de inversión extranjera.
• Transferencia a México de tecnología de punta en lo correspondientes a Trenes de Alta Velocidad.
• Incremento en México de la producción de materiales de construcción, en cantidades importantes.
• Empleo de equipos de construcción de empresas mexicanas.
• Fabricación en México de los vagones y tal vez de las locomotoras, para los trenes de alta velocidad.
• Generación de empleos en empresas surtidoras de las empresas que fabrican materiales y equipos de
construcción.
• Ser un detonador del desarrollo del país.
Beneficios Durante la Etapa de Operación
• Contar con un medio de transporte de pasajeros de gran eficiencia que proporcione servicio de alta
calidad a los habitantes de una amplia zona del país.
• Lograr una comunicación rápida y económica entre los habitantes del centro y norte del país.
• Iniciar el desarrollo de un medio de transporte de pasajeros de tecnología de punta que se podrá ir
ampliando de manera continua y gradual.
• Ser un detonador del desarrollo social y económico del país.
• Favorecer el turismo nacional, nacional que habita en el extranjero y extranjero.
• Favorecer la integración nacional.
• Motivar a viajar a mexicanos que actualmente no lo hacen, con todas las ventajas que ello trae
consigo.
• Favorecer la inversión extranjera en México, al ofrecer una mejor y moderna infraestructura.
• Facilitar el mejor y mayor desarrollo del TLC.
• Ofrecer a los mexicanos residentes en Estados Unidos y Canadá y a los estadounidenses y canadienses
un medio de transportación: seguro, económico, confortable y rápido entre la frontera norte, el norte
del país y el centro del mismo.
Beneficios Colaterales a Nivel Nacional
• Recuperar, en México, al ferrocarril como un medio de transporte de pasajeros.
• Promover y propiciar la renovación urbana de zonas céntricas de varias ciudades de México.
Comparativo con Respecto a los Otros Medios de Transporte de Pasajeros
Adicional a los comparativos de costos de operación, costos de pasaje, seguridad, garantía de localidad del
servicio, confort, resulta de suma importancia destacar los aspectos relacionados con el medio ambiente, el
futuro de la transportación será afectada en el futuro cada vez mas por factores de tiempo, consumo de energía
y emisiones de contaminantes. El sistema de alta velocidad El Águila, permitirá una transportación eficiente en
todos los ámbitos geográficos y económicos del país.
• Auto particular, autobús, avión VS Tren de Alta Velocidad. (anexos 3, 7, 8, 9, 20 y 21)
Factibilidad Técnica
Para llevar a cabo la implementación de un transporte de pasajeros mediante trenes de alta velocidad se cuenta
actualmente en México, con (anexo 18):
• Empresas constructoras capacitadas.
• Personal técnico capacitado
• Empresas que producen los principales materiales de construcción con la capacidad suficiente para
146
realizar la obra.
• Equipos de construcción disponibles.
• Personal técnico de alto nivel con capacidad para la fabricación de las locomotoras y los carros de
ferrocarril.
Financiamiento
• La realización de un sistema de trenes de alta velocidad se llevará a cabo mediante la coparticipación
del gobierno de México con la iniciativa privada nacional y/o internacional.
• El gobierno mexicano proporcionará los derechos de vía de las líneas del ferrocarril tanto en zonas
rurales como en las urbanas.
• Las tarifas cubrirán los costos de operación, mantenimiento, reposición de trenes y demás equipos.
Acorde con el poder adquisitivo de la mayoría de la población usuaria.
• (anexos 5, 6, y 7)
Medio Ambiente
• Mitigación de ruido en zonas de población
• Garantizar el número de cruces transversales al viaducto.
• Mitigación al impacto visual en zonas definidas.
• Congruencia con el consumo eléctrico en las diferentes localidades.
• Programa de reforestación a todo lo largo de la ruta.
(anexos 19, 20 y 21)
ANEXOS GÁFICOS
Imagen objetivo
147
Eje central de población
Comparativo de tiempos de recorrido
Evolución de pasajeros ferroviarios en México
148
Imagen tipo
Costo de pasaje viaje redondo
Pasajeros aéreos nacionales
149
Cruce fronterizo de población/anual
Pasajeros internacionales/anual Red ferroviaria y troncal México, EUA, Canadá
Alta velocidad en el mundo
150
Alta velocidad en Europa
Alta velocidad en Japón
Niveles de servicio
151
Área urbana alternativa elevada Secciones tipo en área rural
Fuente de energía y emisiones CO2 Costos externos al transporte de pasajeros
152
Compromiso 30
Construiremos un nuevo aeropuerto internacional en Tizayuca, Hidalgo, con la operación de un tren
moderno y rápido hacia la Ciudad de México.
Aeropuerto Internacional Tizayuca
Antecedentes
Los procesos de intercambio entre las distintas regiones del planeta se han venido incrementando dramáticamente
con el proceso de la globalización de la economía.
Los factores que intervienen en la toma de decisiones para la localización de un nuevo aeropuerto, son de
naturaleza económica, técnica, las ambientales y el dimensionamiento de los impactos que dichos equipamientos
tengan en el desarrollo urbano.
El desarrollo de la aviación comercial a nivel mundial, en las últimas décadas ha tenido un explosivo
crecimiento con tasas anuales de más del 4%, en la ciudad de México esas tasas alcanzan valores cercanos al 4.5%,
con tendencia a reducirse en el mediano plazo, a valores cercanos al 2.6 %. En la gráfica siguiente, se establece un
comparativo de las tasas de crecimiento reportado en el AICM y otros aeropuertos de Estados Unidos.
Los Planes Maestros para el Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México.
A partir de la década de los años 60, se ha tomado conciencia de que por lo acelerado del crecimiento del
transporte aéreo sería conveniente la planeación de un nuevo aeropuerto internacional para la Ciudad de
México, porque se estuvo acercando a su capacidad, en pistas, rodajes, plataformas, edificio terminal y en los
estacionamientos de automóviles.
Se han planteado acciones que tienden a resolver la problemática en el corto plazo, mediante la construcción
de una nueva Terminal de Pasajeros, que incrementaría su capacidad en plataformas, salas de abordaje, apoyadas
en las pistas y calles de rodaje existentes, por la imposibilidad de la construcción de una pista paralela que puede
permitir las operaciones simultáneas por las obstrucciones físicas prevalecientes.
El actual aeropuerto carece de una reserva territorial que le permita la construcción de una nueva pista, para
lograr las operaciones simultáneas.
Para incrementar su viabilidad, la estrategia se apoya en la descentralización de la demanda con el desarrollo
de la infraestructura aeroportuaria cercana a la Ciudad de México, principalmente a los aeropuertos de Toluca,
Puebla, y la desconcentración de la demanda hacia los aeropuertos de Guadalajara, Monterrey y Cancún.
Motivación:
• En un plazo muy breve, la demanda de las operaciones áreas del Aeropuerto de la Ciudad de México, bajo las
condiciones actuales referidas a las tendencias históricas de crecimiento alcanzará su nivel de saturación con el
manejo de 300,000 operaciones y un número de pasajeros anuales cercano a los 25 millones, que tendría que
solventarse con la incorporación del aeropuerto complementario, como se aprecia en la siguiente gráfica.
153
• Identificación del Problema

Por otra parte el crecimiento del Área Metropolitana del Valle de México, que está siendo servida por el
Aeropuerto Internacional, refleja una tendencia sostenida que incrementará la población en un 46% en un lapso
de 20 años.
Este equipamiento actualmente sirve en forma predominante con el 77 % de los orígenes o destinos al Distrito
Federal y a los municipios conurbados del Estado de México.
En el mejor de los casos, de seguir las tendencias de crecimiento registrados para las operaciones aéreas sí
solo se destinara a pasajeros en dicha zona, se espera que en los próximos diez años el aeropuerto será insuficiente
por el número esperado en 350,000 operaciones anuales y el manejo de más de 37 millones de pasajeros que van a
requerir una disposición de 104 salas para su manejo, por lo que será necesario empezar de inmediato a desarrollar
la opción de la construcción en el Valle de Tizayuca, por tener la ventaja de poderse implantar por etapas
sucesivas, sin suspender la operación del aeropuerto actual, que estaría ya operando con las dos Terminales 1 y 2,
y las correspondientes posiciones adicionales planteadas en el proyecto aprobado.
El desarrollo planteado por etapas, de acuerdo a las necesidades de la demanda, (estará diseñado su
crecimiento por etapas de pista en pista, hasta un máximo de cuatro pistas), propicia su viabilidad financiera y
ambientalmente es la más conveniente, por estar ubicado fuera de zonas densamente pobladas.
Su desarrollo estará integrado a las mejoras en el entorno social y económico de los asentamientos humanos,
ya que es una fuente de generación de empleo permanente, dado el sustento comercial se finca que el 58% del
total de negocios que se generan con otras actividades adicionales ligados a proyectos complementarios, que se
desarrollan simultáneamente al de su emplazamiento.
• Objetivos de Planeación
Por la magnitud de su potencial como equipamiento urbano, coadyuvar al reordenamiento del Área Metropolitana
y al desarrollo social integral incluyente, con el concurso de los sectores social y privado, para el beneficio
económico de la población de su zona de influencia inmediata, y en su conjunto la de todo el Valle de México.
Asegurarle al Área Metropolitana del Valle de México en todas las etapas de su desarrollo. Una buena
accesibilidad a nivel nacional e internacional, facilitando las operaciones de personas y carga en largos itinerarios.
Determinar la instrumentación de las distintas acciones requeridas para su buen funcionamiento asegurando
su óptima accesibilidad a los centros de gravedad de la demanda.
• Alcances
Por los niveles de saturación de las infraestructuras urbanas, suburbanas y regionales que se encuentran de su
ámbito territorial, la Zona Metropolitana del Valle de México está perdiendo competitividad en los entornos
nacional e internacional, y por otra parte, la demanda creciente de suelo urbano por su crecimiento demográfico
está ocupando zonas no aptas por su vocación de áreas de preservación ecológicas.
El establecimiento de un equipamiento aeroportuario en el Valle de Tizayuca cuyas dimensiones permiten
con la construcción de 4 pistas paralelas, la solución de la demanda aérea en forma complementaria y coordinada
con el Aeropuerto Actual de la Ciudad de México para los próximos 40 años. Lo anterior permite desarrollar
simultáneamente un área disponible de aproximadamente 100,000 hectáreas, siguiendo las políticas y los
lineamientos establecidos en el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México, para
atender la dinámica urbana de manera ordenada y funcional, preservando los aspectos ecológicos de la zona y sin
provocar pérdidas de el sustento económico.
• Fundamentos Jurídicos
En este aspecto son diversos los elementos a considerar, los que establecen la planeación, diseño y la operación de
los aeropuertos y como parte del equipamiento urbano, los correspondientes al desarrollo urbano, circunscritos
ambos, a las disposiciones contenidas en leyes y reglamentos nacionales y locales que han sido establecidos para
la preservación del medio ambiente.
154
Los aeródromos civiles se rigen por lo previsto en la Ley de Aeropuertos, por los tratados internacionales y, a
falta de disposición expresa, se aplicarán las leyes correlativas de la Vias Generales de Comunicación y las Bases
Jurídicas para el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México.
Actualmente la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal confiere a la Secretaría de Desarrollo
Social, la responsabilidad de formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo social, en particular de
los asentamientos humanos, del desarrollo urbano y vivienda, al igual que proyectar y coordinar la planeación
regional, con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales.
• Marco Institucional
El desarrollo urbano y la planeación, construcción y operación de las redes de infraestructura urbana y
de transporte de pasajeros de la ZMVM, no solamente se encuentran inscritos en dos entidades político-
administrativas diferentes y los de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, asimismo, al interior de cada
una de ellas, cuentan con un marco institucional complejo y contradictorio
En los distintos proyectos relacionados con la construcción de un nuevo Aeropuerto o del ya existente, que
se han elaborado por encargo de la SCT, no se conocen los correspondientes estudios de impacto urbano, que
son instrumentos que establecen los criterios para mitigar los posibles efectos que alteren las condicionantes de
las redes de infraestructura urbana
• Diagnóstico del Entorno Urbano
La historia reciente de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México pone de manifiesto dos patrones de
comportamiento de la expansión de la mancha urbana: que se da a lo largo de las vialidades radiales o periféricas,
ya se trate de carreteras libres o de cuota; y que la expansión de la mancha urbana, con asentamientos irregulares,
difícilmente ha podido limitarse aún tratándose de zonas no aptas para el desarrollo urbano.
Demográfico
Durante años recientes, la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) ha estado sujeta a fuertes presiones de
diversos tipos (sociales, políticas y económicas, demográficas y extensión territorial, de estratos sociales diversos),
lo cual parece configurar escenarios de crisis e ingobernabilidad tras la agudización por conflictos concurrentes;
o bien, escenarios de modificación a las estructuras institucionales, como superación de la constante actual, en el
que predominan las acciones localistas en el ámbito gubernamental.
La tendencia de crecimiento esperada para los próximos años, refleja una consolidación en el Distrito Federal y
ocupaciones incrementadas en las Ciudades de la Corona, y en los municipios del Estado de Hidalgo y el de México.
Vialidades y Red Férrea Existente
El sistema vial primario de la Ciudad que les da acceso al sitio del nuevo Aeropuerto, en lo general presenta
problemas de falta de capacidad vial para lograr una integración fluida desde el centro de gravedad de los viajes
(Fuente de Petróleos), o por falta de acciones que remonten su umbral de saturación, que lleva a situaciones
críticas a las horas de máxima demanda, que se derivan en un reducido nivel de servicio.
Características de la Oferta Ferroviaria
Existe una amplia red ferroviaria en el Valle de Tizayuca, que opera con Líneas Troncales y otras de carácter
secundario, cuyo uso no se ha promocionado, y que por sus características resultan ser una opción complementaria
para acceder al Aeropuerto de Tizayuca, ya que la Vía México Pachuca, pasa por el límite este del terreno donde
se construirá dicha instalación.
Características de la Oferta Ferroviaria
Existe una amplia red ferroviaria en el Valle de Tizayuca, que opera con Líneas Troncales y otras de carácter
secundario, cuyo uso no se ha promocionado, y que por sus características resultan ser una opción complementaria
para acceder al Aeropuerto de Tizayuca, ya que la Vía México Pachuca, pasa por el límite este del terreno donde
se construirá dicha instalación.
155
156
157
Programas Vigentes
Desarrollo Urbano
El Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México, establece los lineamientos para
la ocupación del suelo urbano, de acuerdo a la aptitud del territorio en el que se incluye al Aeropuerto de
Tizayuca, como uno de los polos de mayor trascendencia para lograr su integración en el corto plazo, por ser un
equipamiento de carácter regional que de servicio al Valle de México, según se describe en la Lámina siguiente:
Mejoras a la Accesibilidad Terrestre
Planes y Proyectos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para la Red de Autopistas en la zona
de estudio.
Se han desarrollado por parte de las distintas autoridades del sector de transporte, un Conjunto de Proyectos
para la elaboración de obras viales, que van a incidir de manera directa en el mejoramiento de la accesibilidad
metropolitana.
Por otra parte, se han planteado una red complementaria de vías de comunicación carretera que apoyadas en
los planes de desarrollo vial del Estado de México, otorgue mediante la introducción de una autopista dirigida que
aprovecha derecho de vía de la red férrea, una mayor accesibilidad desde la zona poniente del Distrito Federal,
que es donde se ubica el centroide de la demanda.
Reforzamiento de la Red Férrea.
Esta en proceso de licitación para su implantación y operación, la primera Línea del Ferrocarril Suburbano, que va
a funcionar de la Terminal Buenavista en el Distrito Federal a Cuautitlan, en el Estado de México
Aprovechando la disposición de espacios por derechos de vía existentes que permiten alojar la infraestructura,
se han planteado dos acciones ferroviarias tendientes a integrar el aeropuerto con el centroide de los viajes y con
el aeropuerto actual, la primera consiste en conectar el servicio del Ferrocarril Suburbano, que pasa por Lechería,
con Jaltocan y el Aeropuerto aprovechando las instalaciones existentes de la Línea México – Pachuca.
La prolongación del Sistema en la Línea1 hasta el Aeropuerto de Tizayuca, representa sólo una longitud
adicional de 28 km, y ofrece la posibilidad de incrementar vagones exclusivos para el pasaje aeroportuario
que tendría la opción de viajar en un tren de alta velocidad, seguro, confiable y confortable hasta la Estación
Buenavista, que se convertirá en un polo metropolitano de transferencia modal.
La segunda acción aprovecha en un tramo parte del derecho de vía que se adquiera para la Autopista Dirigida,
hasta el cruce con el trazo del Gran Canal, para seguir por su trayecto plantea la incorporación de un tren exclusivo
para el transporte de pasajeros ofreciéndoles una conectividad directa entre ambos Aeropuertos, por medio de
un transporte de alta velocidad, como se indica en la Lámina siguiente
Acciones Estratégicas
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Valle Tizayuca
La propuesta se sustenta en un desarrollo urbano y regional asociado a la Ciudad de Pachuca en apoyo a la
descentralización de la zona Metropolitana de la Ciudad de México, con una distribución racional de los usos del
suelo, estimulando el desarrollo social y económico de sus habitantes y preservando el entorno, para mantener un
equilibrio ecológico, de manera que se articulen los nuevos asentamientos complementando el desarrollo urbano
con el agropecuario, estimulando acciones para incrementar su productividad, que ofrece una flexibilidad en la
composición de los usos del suelo, que garantiza que la inversión pública estimule la participación de la inversión
privada, de manera complementaria.
158
Propuesta para el Desarrollo del Aeropuerto Internacional

Situación Geográfica
El sitio para la ubicación del Aeropuerto de Tizayuca, se encuentra en un lote de forma rectangular, que está
utilizado actualmente para la explotación de agricultura de temporal, con una superficie suficiente para alojar las
4 pistas paralelas y las diversas instalaciones al oriente de la Autopista México – Pachuca y al poniente de la vía
férrea México – Pachuca. Se encuentra en una zona de bajo riesgo sísmico y fuera del área asociada a la emisión
de cenizas volcánicas, no sujeto a inundaciones o a contaminación atmosférica. La temperatura promedio es de
14º C, con 246 días de cielo despejado al año, y una visibilidad de 10 km, en el 98 % de las lecturas registradas en
la Estación Metereológica, los vientos predominantes son NNE, que tienen la misma orientación planteadas para
las pistas. La precipitación pluvial anual es de 350 Mm. Las elevaciones que se dan hacia el oeste y al norte a una
distancia considerable, se localizan elevaciones que no constituyen riesgo a la operación aérea. Al este se encuentra
la Sierra Madre Oriental. No existen especies de flora y fauna protegidos en el polígono del Aeropuerto
El Plan conceptual considera la operación de las nuevas aeronaves grandes, dentro del Grupo de Diseño VI,
que tienen una envergadura mínima de 65 m, para que sea factible que cuando entren en circulación antes de la
terminación de esta década. Para que preste servicio a estos equipos se cumple con las Normas que la FAA, ha
establecido para este Grupo de Diseño. Lo anterior implica dimensionar ancho y separación de pistas, así como
calles de rodaje y áreas de maniobras para permitir la realización eficiente de las operaciones.
Para lograr una máxima eficiencia del aeropuerto, se plantea la construcción de las pistas por etapas que
respondan en forma anticipada a las necesidades de la demanda, hasta alcanzar dos pares de pista con una
longitud de 4,877 m. (suficiente en función de la elevación del suelo, para aeronaves de largo alcance), equipadas
para aproximaciones por instrumentos separadas entre sí con una distancia de 762 m. para permitir operaciones
simultáneas y despegues y aterrizajes secuenciales en cada sistema.
Se plantea también por etapas la construcción de la Terminal de Pasajeros, cada una para el manejo de
5 millones de pasajeros anuales, con conexiones directas con el umbral de las pistas internas, que alojarán
áreas de oficinas, aduanas e inmigración, estacionamiento para autos en renta y particulares, los servicios de
mantenimiento del campo aéreo, bomberos, estación de combustible, control de tráfico aéreo y servicio de
abastecimiento de alimentos y los espacios destinados a la atención de pasajeros, áreas comerciales y otros
servicios complementarios.
Proyectos Asociados
Se construirá una Terminal Intermodal para la transferencia de la Carga aérea, Ferroviaria y la que se maneja en
Autotransporte, con espacio destinado a la explotación de bodegas y locales para industria. Una Central de
Abastos que reciba y distribuya productos para el mercado de exportación y el mercado interno de Perecederos,
Empacadoras, Floricultura
Una Central de Carga para la guarda, Acopio, Redistribución y con Logística de Distribución. Se han
destinado espacios para el desarrollo de Zonas Industriales como las de Zona franca industrial y recinto fiscal,
Maquiladoras
Acceso a los Recursos Financieros
La introducción del equipamiento aeroportuario en el valle de Tizayuca además de atender a la dinámica del
crecimiento de la demanda aérea de pasajeros y carga que se presentará a mediano plazo, actúa como un
detonador en el desarrollo del plan general de inversiones, y le da sustento a la diversidad de acciones que
estimulen las actividades primarias de alta productividad, la generación de empleos en actividades secundarias,
el ordenado desarrollo urbano y toda una gama de actividades terciarias que juntas, estructuran el desarrollo
integral regional.
La combinación de esfuerzos que se desarrollando los tres niveles de gobierno, federal, estatal y municipal,
en la introducción de mejoras y complementación de la infraestructura del transporte, mediante la aplicación de
sus recursos propios y con la participación de la iniciativa privada, dentro de la zona inmediata de influencia del
159
Valle de Tizayuca, coadyuva al cumplimento del objetivo de su desarrollo integral que impulsa la vinculación de
la economía regional con la nacional y la internacional, atendiendo a su privilegiada localización, fortaleciendo las
políticas planteadas para la desconcentración de la Zona Metropolitana del Valle de México.
Para el establecimiento de las obras de cabeza en la introducción de la infraestructura (agua, energía eléctrica,
vialidad y transporte, gas y otros) así como la elaboración de estudios y proyectos, las promociones para la
adquisición de la tierra se harán mediante el establecimiento de convenios de coordinación entre los distintos
niveles de gobierno y en caso, apoyados con el financiamiento de las bancas de desarrollo tanto nacional como
internacionales. Puede invitarse a la iniciativa privada en inversiones conjuntas que se recuperen mediante el
cobro de peaje a usuarios por su aprovechamiento.
La inversión requerida para el aeropuerto con todas sus instalaciones y servicios complementarios, será
realizada mediante la participación mayoritaria de inversionistas privados en los términos que lo permita
la legislación vigente, complementadas con otras fuentes de financiamiento que incluyen la colocación de
obligaciones y acciones en bolsa y por créditos otorgados por la banca comercial y de desarrollo tanto nacional
como la internacional.
Para reducir los impactos en los presupuestos de egresos de los órganos gubernamentales ocasionados por
la necesidad del manejo de recursos cuantiosos, se pueden incorporar otras figuras invitando a los inversionistas
privados en la realización de proyectos “llave en mano”, que se recuperan mediante las utilidades para cubrir
la amortización y los cargos relativos al servicio de la deuda, para que al termino del periodo pactado para su
aprovechamiento, ceda a titulo gratuito las obras correspondientes.
Los otros instrumentos de financiamiento orientados a desarrollos agrícolas y de saneamiento ambiental, se
apoyarían en instituciones internacionales.
ANEXOS
» Ley de Aeropuertos
160
Compromiso 31
Fomentaremos la actividad turística: México posee espléndidas zonas arqueológicas, importantes ciudades
coloniales, playas, flora y fauna de excepción. Además, los servicios turísticos tienen un alto efecto
multiplicador sobre el empleo y el ingreso de los trabajadores.
Apoyo al Turismo
Oferta Disponible de Sitios Turísticos
La oferta de sitios turísticos en México es muy amplia y diversa. México cuenta con una gran gama de lugares
que son atractivos tanto para turistas nacionales como extranjeros. La oferta de este tipo de lugares incluye,
entre otros, a los Centros Integralmente Planeados (CIP). Estos lugares son centros turísticos de playa y fueron
desarrollados en forma integral mediante la guía y rectoría del Estado Mexicano a través de distintas instancias
federales y locales. En este grupo se incluyen los desarrollos turísticos de Huatulco, Ixtapa, Cancún, Loreto y Los
Cabos.
Por otro lado, existe un grupo de destinos turísticos de playa considerados como tradicionales. Estos
centros se desarrollaron de manera relativamente autónoma y no fueron concebidos ni planeados por instancias
gubernamentales, aunque en algunos casos el gobierno federal ha apoyado y promovido su desarrollo. En este
grupo se incluye a lugares como Acapulco, Cozumel, La Paz, Manzanillo, Mazatlán, Puerto Vallarta y Veracruz.
Existen otros centros turísticos que se agrupan en a) Otros centros de playa (Costalegre, Ensenada y Puerto
Escondido), b) Grandes Ciudades (DF, Guadalajara y Monterrey) y c) Del Interior y Fronterizas (37 principales
ciudades coloniales comerciales, fronterizas y recreacionales).
Importancia del Sector Turístico en México
El turismo es una actividad económica sumamente importante para México: el sector turístico contribuye con el 8%
de la producción total y con más del 5% del empleo total. En términos de producción, esto significa que el turismo
es tan importante como la agricultura y la minería en su conjunto. En términos de empleo, el turismo representa
una tercera parte de todo el sector manufacturero y dos terceras partes del sector de la Construcción.
La Importancia de México como Destino Turístico a Nivel Mundial
A pesar de que la afluencia de turismo en México ha disminuido en el último sexenio, México ocupa actualmente
el 8º lugar en los destinos turísticos a nivel mundial El mayor número de turistas que ha recibido México fue en el
año de 1996 cuando recibió 21.4 millones de turistas, mientras que en 2003 solo se recibieron a 18.7 millones. En ese
mismo año, el turismo en México representaba el 34% del turismo que recibía Francia, mientras que en 2003 esta
relación había descendido a poco menos del 25%. Es importante resaltar que el turismo a nivel mundial ha seguido
creciendo a pesar de los eventos del 11 de septiembre de 2001, los cuales solo afectaron negativamente al turismo
mundial en forma temporal. Además, dichos eventos afectaron en mayor medida a la economía norteamericana,
la cual ha presentado de hecho tasas de crecimiento negativas (ver gráficos).
161
Por otra parte, el turismo mundial no solo se ha incrementado sino que ha habido una recomposición de los
principales destinos turísticos. Así, por ejemplo, mientras que China ocupaba el 5º lugar a nivel mundial en el año
2000, actualmente ocupa el 4º lugar pues ha presentado tasas de crecimiento muy altas. De 1992 a 2003 China
incrementó el número de visitantes a su país en poco más de 130%, seguido de Hong Kong que lo incrementó en
113%. El promedio de crecimiento mundial en estos mismos años fue de 35% y en esos mismos años el turismo
hacia México solo ha crecido en 9.3% ocupando en realidad el décimo lugar en cuanto a terreno ganado en los
últimos años. De seguir esta tendencia a nivel mundial, es muy probable que México pronto salga de la lista de los
10 principales destinos del mundo.
Los principales destinos turísticos del mundo, con algunas excepciones, son también los países con los
mayores ingresos por dicho concepto. Desafortunadamente, México es una de esas excepciones. México ocupa
el tercer lugar en América Latina tanto en recepción de turistas como en ingresos por turismo, lo cual nos habla
del potencial turístico del país, a pesar de que los destinos turísticos al interior del país se concentran en unos
cuantos estados.
162
Destinos Mundiales
Destinos América
Tendencias Recientes del Sector
163
El PIB del sector turístico de nuestro país presenta una tendencia creciente en la década de los 90, con una
ligera caída en los aÎs inmediatamente posteriores a la crisis de 94-95 y con un marcado estancamiento a partir
del aÎ 2000. Dicho estancamiento se ve reflejado en tasas de crecimiento muy bajas o incluso negativas en la
presente administración. Cabe se›lar que el PIB turístico ha mostrado una tendencia recesiva aun más importante
que la que afect a toda la economía nacional a partir del aÎ 2000 (veáse gráfica). De hecho, esto ha llevado a que
la participación del PIB turístico en el PIB total haya pasado de 8.4% en 2001 a tan sólo 8% en 2003. Esto último
representa el nivel más bajo de los últimos 10 años. Sin embargo, a pesar de esta caída, el PIB turístico en 2003
sigue siendo una de las actividades económicas más importantes en México.
Empleo
La reciente disminución relativa del PIB del sector turístico se refleja también en las tendencias en el empleo de
este sector. Así, mientras que en 1996 la actividad turística representaba el 6% del personal ocupado total, dicha
participación ha disminuido en forma continua en los últimos aÎs al grado de que en 2002 el empleo en el sector
turístico representa sólo el 5.4% del empleo total. Esta disminución se ve acompa›da de una recomposición del
empleo debido a que el empleo del sector servicios del turismo ha ganado terreno mientras que el empleo
del sector de bienes se mantiene en 0.1%. Sin embargo, así cuando el empleo en el sector ha disminuido, éste
sigue siendo más importante como fuente generadora de empleos que sectores como el de la Minería o el de la
Electricidad, Gas y Agua.
164
Composición del PIB Turístico

La mayor parte del PIB turístico proviene de los servicios (alojamiento, transporte, restaurantes y comercio), dentro
del cual el más importante es el de Restaurantes y Bares (23.6%), seguido por el transporte de autobús(22.3%).
Dentro del subsector, el PIB turístico en bienes (artesanías y otros) ha tendido a disminuir y su participación como
porcentaje del PIB turístico ha pasado del 13.1 al 8.9% entre 1996 y 2003.
Oferta Disponible y Ocupación Hotelera

Los Centros Turísticos Integralmente Planeados (CIP) presentan un comportamiento creciente en inversión en
hoteles en comparación con los Centros Turísticos Tradicionales de Playa. Los gráficos siguientes muestran que
los CIP tienen una tasa de ocupación más alta y que la diferencia entre las tasas de ocupación de ambos tipos
de destinos turísticos se ha incrementado en los últimos años. El papel del gobierno en este comportamiento
es fundamental, pues es en los primeros adonde se han enfocado los programas de gobierno, proporcionando la
infraestructura necesaria para hacer estos centros turísticos atractivos no solo al turismo nacional sino también
al extranjero.
La importancia de la oferta se ve reflejada también en que la afluencia turística se concentra en unos cuantos
estados: en 2004, los cinco principales destinos turísticos fueron el DF, Quintana Roo, Guerrero, Veracruz y Jalisco.
Tan sólo el DF y Quintana Roo concentraron al 25% de los turistas. Para los turistas nacionales, los principales
destinos son el DF, Veracruz, Guerrero, Jalisco y Oaxaca, de los cuales los tres primeros concentran el 30% de los
viajeros. Por su parte, para los extranjeros los principales destinos son Quintana Roo, DF, Baja California Sur, Jalisco
y Sonora. De éstos, Quintana Roo concentra más del 30% de los viajeros y el DF el 17%. Es importante destacar
que el turismo extranjero sólo representa el 22% de todo el turismo en el 2004.
165
Financiamiento a la Actividad Turística:

El financiamiento de la Banca de Desarrollo a este sector ha presentado un comportamiento creciente en términos
reales desde 1990, pero se encuentra por debajo del nivel alcanzado en el 2002. Actualmente alcanzan la cifra de
3500 millones de pesos.
Aparejado a lo anterior el financiamiento proveniente del Fideicomiso para el Fomento Nacional del Turismo
present un comportamiento decreciente desde 1991, e incluso a partir de 2001 ya no otorga créditos al turismo
con el argumento de que la banca comercial cuenta con liquidez.
166
No obstante lo anterior, la Banca Comercial ha disminuido el crédito al sector turístico desde 1994. En ese
año, la banca otorgaba créditos al sector turístico por casi 55,000 millones de pesos mientras que en 2004 otorg
créditos por apenas 13,300 millones de pesos. Tan solo al inicio del actual sexenio el financiamiento ascendió
a poco más de 20,000 millones de pesos. Si tomamos en cuenta solo esta última cifra, la banca comercial ha
dejado de prestar casi 7,000 millones de pesos, mientras que la Banca de Desarrollo ha incrementado el crédito
en únicamente 400 millones de pesos.
167
Por su parte, Bancomext tampoco ha contribuido al financiamiento en el sector pues ha disminuido el crédito
al turismo pasando de los 13,000 millones de pesos en 1996 a poco más de 3,000 mdp a lo largo del sexenio.
Finalmente, la inversión extranjera directa hacia este sector ha presentado un comportamiento muy volátil y en
los últimos aÎs también presenta una tendencia a la baja.
Esta disminución del crédito al turismo se enmarca dentro de una política global de disminución del crédito
generalizado toda vez que el crédito a las empresas ha bajado de 30% del PIB en 1994 a menos del 7% en 2004.
Bajo este escenario no es casualidad que la caída en el PIB turístico y en el empleo en dicho sector tenga lugar
precisamente en los años en que más se ha restringido la liquidez al sector.
Conclusiones y Acciones de Política

El turismo es una actividad importante para nuestro país tanto por su contribución al PIB como por su capacidad
generadora de empleos. De hecho, la importancia del sector en términos de producción es incluso superior a la
del sector agrícola o minero.
México tiene un potencial turístico importante toda vez que ocupa el 8° lugar mundial en recepción de
turistas, aún cuando en los últimos años ha tendido a estancarse y a relegarse con respecto a otros destinos
turísticos.
Dentro del sector turístico de México, los destinos que atraen un mayor número de visitantes extranjeros,
los que generan más empleos, los que presentan una tasa de ocupación más alta y los que han logrado seguir
atrayendo inversionistas privados, son los Centros Turísticos Integralmente Planeados (Huatulco, Ixtapa, Cancún,
Loreto y Los Cabos). Este aspecto ilustra la importancia de la rectoría del estado en el desarrollo de este sector y
el importante papel de la inversión pública como complemento de la inversión privada.
El sector turístico en México ha sufrido un cierto estancamiento en los últimos aÎs y su participación en la
producción doméstica y en la generación de empleos ha disminuido ligeramente en la presente administración.
El estancamiento del sector turístico en México tiene múltiples causas, entre otras, el problema de la
168
disminución del crédito a la inversión en el sector, la tendencia a la concentración de la oferta de servicios

turísticos en unos cuantos estados, los problemas de regulación de sectores vinculados al turismo (comunicaciones,
por ejemplo), problemas de acceso a los centros turísticos (escasez de vuelos directos, por ejemplo), falta de
competencia en algunos servicios relacionados al turismo (transporte aéreo, renta de autos, etc.), as como la falta
de promoción tanto en los países desarrollados (principal fuente de turistas a nivel mundial) como en las zonas
que se están desarrollando rápidamente en el mundo (Asia, por ejemplo).
En este sentido es importante fomentar nuevamente el sector con el propósito no solo de recuperar el
mercado perdido en los últimos aÎs sino de incrementar la cuota de mercado que ya se había logrado en años
recientes.
Para lograr la recuperación del sector turístico es necesario lo siguiente:
Incrementar la canalización de recursos crediticios al sector. Estos recursos pueden provenir tanto de la banca
de desarrollo como de la banca comercial. Cabe se›lar que para promover la canalización de recursos privados a
este sector es crucial el papel complementario y coadyuvante de la inversión pública. En este sentido, la inversión
publica en la generación de infraestructura para el sector es muy importante.
Incrementar la inversión en promoción turística hacia México, principalmente en aquellos lugares de rápido
desarrollo y que están generando flujos crecientes de turistas a nivel mundial (Japón y otras partes de Asia, por
ejemplo).
Mejorar la regulación y supervisión de sectores vinculados al turismo (transporte aéreo, taxis, renta de autos,
etc.).
Diversificar los centros turísticos. En la diversificación de los centros turísticos es importante el papel
del Estado en el diseÎ, planeación, financiamiento y promociónde nuevos Centros de Turismo Integralmente
Planeados (CIP) que puedan captar nuevas corrientes de turismo internacional. Tal es el caso del Proyecto del
Mar de Cortéz (escalera naútica), que incluye a los estados de Sonora, Nayarit, Baja California, Baja California
Sur y Sinaloa. Otra opción es el desarrollo de un nuevo CIP en el Sureste del país que podría estar orientado al
ecoturismo. Esto requeriría una importante inversión en el desarrollo de la infraestructura portuaria, aeroportuaria
y de comunicaciones en general.
169
Compromiso 32
Convertiremos a las Islas Marías en un centro para el ecoturismo. La legendaria isla “madre” convertida
en presidio desde la época porfiriana y símbolo de la represión social y política, pasará a ser la Isla de los
Niños, donde la recreación, la educación y la convivencia con la naturaleza serán los temas principales.
La Isla de los Niños
Motivación
El contexto.
En el nivel de gran visión, Isla de los Niños será el primer paso hacia la consolidación de un programa de fomento
al desarrollo turístico regional, que promueva el compromiso directo y la voluntad de los tres niveles de gobierno,
dirigida a los segmentos mayoritarios de la población nacional, los cuales presentan graves rezagos para acceder
de manera digna a su derecho constitucional de recreación, esparcimiento, educación y al uso adecuado del
tiempo libre.
Más allá de las estridencias declarativas, la infancia y la juventud, son el segmento de población de mayor
vulnerabilidad social y representan indiscutiblemente el futuro inmediato de la nación. Sin embargo en la práctica
los recursos destinados a la atención de su educación y uso positivo del tiempo libre, han sido tan escasos, como
la sensibilidad y voluntad política de los regímenes de las últimas décadas.
El resultado es el innegable incremento de rezagos comparativos de amplios segmentos de niños y jóvenes
mexicanos, en relación con las medias mundiales, e incluso la involución en muchos aspectos del desarrollo
individual y social, ante la falta de expectativas de realización personal.
La situación se torna más grave aún, si analizamos específicamente la carencia de programas de dotación de
servicios de recreación vacacional y turística dedicados a los niños y jóvenes de recursos medios y bajos, quienes
no tienen lugar en la lógica del crecimiento económico mercantilista, que los considera una demanda insolvente
y comercialmente poco atractiva para el fomento de la inversión privada del sector turístico.
No se debe soslayar los irreparables costos sociales que esta visión conlleva. No existe razón alguna para
postergar la canalización de recursos suficientes a la atención de nuestro mayor activo social, partiendo de que la
recreación y el esparcimiento infantil y juvenil no son partes accesorias de la educación, pues por el contrario son
factor fundamental e indisoluble de la formación del individuo.
Los niños y jóvenes tienen derecho a la recreación, al descanso, al juego, al deporte, que son actividades
propias de su desarrollo. Es obligación del Estado promocionar e inculcar en la niñez y adolescencia esas
actividades, además de crear y mantener espacios e instalaciones seguras y accesibles, con programas públicos
adecuados para el ejercicio de este derecho.
No es posible disociar del horizonte demográfico nacional, las profundas transformaciones climáticas
previstas para el futuro inmediato, las que ubican a la protección medioambiental de todo el orbe como tema de
preocupación central, en donde concurre el interés colectivo de todas las naciones, mediante los más variados
acuerdos multilaterales.
En un país que concentra una enorme riqueza en materia de biodiversidad y recursos naturales, en cuya
conservación y cuidado radican enormes posibilidades de desarrollo económico en el contexto global, resulta
obvia la prioridad de impulsar decididamente la formación de una amplia cultura de la protección y el cuidado
del medio ambiente.
La propuesta ante esta necesidad imperiosa es la Isla de los Niños, un proyecto integral de educación
ambiental práctica y directa, que busca ofrecer alternativas para el uso positivo del tiempo libre infantil y juvenil
y generar grandes activos sociales para la nación.
De tal manera, confluyen en el proyecto la promoción y procuración de los derechos de niños y jóvenes, a
vivir en un ambiente sano, a la recreación, al descanso y a la educación en el tema ambiental, tan fundamental
para su presente y futuro.
La propuesta se considera como una inversión nacional altamente rentable, ya que la estrategia financiera se
170
sustenta en la organización más que en inversión, pues pone en juego los grandes recursos humanos técnicos y
materiales disponibles en la sociedad, creando amplios marcos de participación civil, para así, poner en valor las
riquezas nacionales existentes, que son nuestras grandes ventajas comparativas.
Contexto Dentro del Turismo Nacional
Por sus resultados generales, las experiencias mexicanas en materia de desarrollo turístico dan cuenta que, algunos
de los modelos empleados han propiciado desequilibrios e inequidades sociales y económicas para la mayor parte
de los habitantes de las regiones en donde éstos se establecen, e incluso en algunos casos, se suma el desatino de
canalizar recursos públicos para aplicar subsidios en donde no es socialmente justificado destinarlos.
En materia económica, es inobjetable que la relación entre el volumen de la inversión que destina nuestro país
para la construcción de la infraestructura de servicios que requieren los grandes destinos y los resultados reales
de su costo beneficio social, arrojan balances deficitarios.
Los desequilibrios de mayor impacto social resultan de la expulsión de la población local, cuyo costo
económico pocas veces se pondera en sus dimensiones reales, y que finalmente conlleva secuelas de desadaptación
social cuyos elevados costos económicos y humanos asume el país unilateralmente.
Recurrentemente la población local pasa de ser propietaria en circunstancias de pobreza a condiciones de
marginación, debido a que los perfiles requeridos por las nuevas actividades de este sector, no concuerdan con la
preparación, destrezas y capacidades laborales, ni con la visión y valores culturales de la población nativa.
Como complemento diagnóstico, resulta relevante señalar también que por las propias condiciones de la
dilatada crisis nacional y el deterioro de la capacidad adquisitiva del salario, se ha reducido el acceso a estos
centros de diversión de grandes mayorías de población. Es innegable que en un sentido práctico, grandes áreas
de los destinos turísticos han dejado de ser territorio nacional de acceso generalizado y libre tránsito para los
mexicanos.
Nuestra oferta de servicios turísticos en el mercado mundial oscila entre dos grandes modalidades comerciales
internacionales: el estilo de la hotelería y servicios del denominado gran turismo, basados en los estándares
norteamericanos y los atractivos de la densidad histórica y cultural tipo europea.
Insistir en participar en el mercado mundial del turismo sin la clara definición de una personalidad propia
y por tanto en condiciones de permanente desigualdad de competencia económica, es a todas luces un error,
pues indefectiblemente viajaremos a la zaga y estaremos permanentemente expuestos a los cambios de un
mercado, en cuyos intereses y decisiones de política económica no influimos, pero que sus impactos nos afectan
directamente.
Afortunadamente existen nichos emergentes de mercado turístico, orientados a la recuperación de modelos
de diversión alternativos y complementarios de las actividades tradicionales del gran turismo.
El perfil de estas nuevas demandas y preferencias de servicios turísticos, se define por el interés del
conocimiento y la participación personal en la conservación del medio ambiente, los deportes y las actividades de
aventura en ámbitos naturales y en la vivencia personal de las manifestaciones culturales, mediante la interacción
directa con la población.
Para este tipo de actividades México cuenta con grandes posibilidades comparativas y además disponemos
de múltiples instituciones gubernamentales y de la sociedad civil con la experiencia, los recursos y las voluntades
necesarias para participar de forma protagónica en el relanzamiento de nuestra oferta turística.
Por sus dimensiones, el elemento fundamental para revertir las condiciones que subsisten en el sector turístico
mexicano, es la voluntad política.
En el desarrollo de formas adecuadas a nuestras múltiples ventajas y fortalezas comparativas en materia de
cultura, belleza escénica y exuberante biodiversidad, radican las posibilidades de crear una amplia y diversificada
gama de servicios turísticos que amplíen las posibilidades de captación del turismo receptivo internacional y que
en paralelo permitan el acceso de la población nacional a estos satisfactores.
Se trata, por una parte de consolidar las grandes inversiones ya realizadas en infraestructura de los grandes
destinos existentes, pero paralelamente iniciar la preparación de alternativas de menor costo y mayor rentabilidad
social.
171
La profunda revisión de esta circunstancia es impostergable, pues la recreación y el uso positivo del tiempo libre,
como derecho constitucional de los ciudadanos, es hoy menos que letra muerta.
Antecedentes
El lugar idóneo para desarrollar esta propuesta es el “Archipiélago de las Islas Marías”, lugar convertido en presidio
desde la época porfiriana y símbolo de la represión social y política, con historia desde 1905.
El archipiélago ubicado en la región tropical del Pacífico, cercano a las costas de Nayarit, a 132 km de San Blas,
esta compuesto por tres islas y un islote, con superficie total terrestre de 27,429 ha, la mayor de ellas la María
Madre con 14,787 ha, 20 km de largo y 10.5 km de ancho, y con una elevación en su punto más alto de 616 msnm
María Madre es la única isla habitada contando con diez campamentos, de los cuales actualmente funcionan
siete con actividades especificas; el campamento principal con construcciones formales de concreto, acero y
tabique contiene el equipamiento; oficinas de gobierno; viviendas de empleados y colonos; muelle; escuela; casa
de la cultura y biblioteca; talleres; sala audiovisual; salón; canchas deportivas; templo; gasolinera; oficina postal;
sala de computo. Los servicios existentes actualmente son: líneas de conducción telefónica, de conducción
eléctrica de plantas generadoras, una terracería que circunda la isla de aproximadamente 50 Km. de longitud y
otros caminos de brecha, cuenta con una aeropista local pavimentada, un muelle para embarcaciones de hasta 8
m de calado, dos faros, aljibes y tanques elevados.
Estos campamentos llegaron a albergar hasta 10,000 habitantes entre colonos, empleados y custodios.
Actualmente su población alcanza 2,804 habitantes de los cuales 1,858 eran internos en la colonia penal. (Fuente:
XII Censo General de Población y Vivienda 2000, INEGI).
Tanto en la isla María Madre, como la María Magdalena, la María Cleofás y el islote San Juanito, tienen una
gran relevancia sus ecosistemas con bosque tropical, manchones de manglar y vegetación de dunas costeras, con
especies importantes de aves, reptiles, mamíferos, destacando especies endémicas como el loro cabeza amarilla,
mapache, boa y papilio, todas ellas clasificadas como de las Islas Marías.
En el ámbito marino existe un número importante de peces, corales y gorgonáceas y su arrecife rocoso es
de importancia por su biodiversidad, existen bajos con profundidades que oscilan entre 9 y 70 metros. Destaca
la presencia de especies en peligro de extinción y protegidas, como las ballenas jorobadas, tortugas marinas y
delfines.
El clima de las islas es tropical seco y su temperatura media anual de 24.2º C con temperatura máxima de 36
grados y la mínima en 12 grados.
Los ecosistemas en el área se encuentran en buen estado de conservación, dentro de la isla María Madre las
172
zonas que no han sido alteradas por la acción del hombre son de aproximadamente 50%; en la María Cleofás, la
María Magdalena y en el islote San Juanito pudieran llegar a estar inalteradas el 80% de sus superficies, sin que
exista a la fecha un estudio preciso.
Estas islas y una gran extensión del medio marino conformado por 641,284-73-74.2 has fueron declaradas el
22 de noviembre de 2000, Área Natural Protegida con carácter de Reserva de la Biosfera, dentro de ellas zonas de
reserva y de amortiguamiento.
Objetivo
Isla de los Niños tendrá como objetivo la recreación, la educación ambiental y la convivencia con la naturaleza,
enfocada principalmente hacia niños y jóvenes. Respetando el área natural protegida con carácter de reserva de la
biosfera, se elaborará un programa de manejo para la conservación ecológica, integrando un centro de ecoturismo
en las áreas actualmente ocupadas. Deberá ser un desarrollo autosustentable que integre otros sitios costeros
para impulsar la región.
Propuesta
Isla de los Niños.
Con pleno respeto el área natural protegida con carácter de reserva de la biosfera, el proyecto promoverá la
elaboración de un programa de manejo para la conservación ecológica, que sustente la operación de un centro de
ecoturismo lúdico-didáctico infantil y juvenil, que tendrá como único punto de asentamiento la isla María Madre.
Premisa fundamental en la conceptualización de este proyecto, es su relación costo beneficio social, la cual se
sustenta en la reducción de la inversión requerida para su desarrollo, conjugada con resultados visibles, medibles e
inmediatos para grupos ampliados de población, dentro de los que se incorporarán aquellos cuyas demandas han
sido postergadas o francamente olvidadas en las últimas décadas.
Atender esta condición fundamental, es posible en la concepción del proyecto Isla de los Niños, debido a
que en las actividades turísticas de corte didáctico ecológico que se promuevan, lo que menos se requiere son
modificaciones al entorno con nuevas obras de pavimentación, grandes edificaciones, ni de gran infraestructura.
Por el contrario, su preservación es indispensablemente para conservar el estatus de sus ecosistemas, en donde
las instalaciones de servicios realizadas a su mínima expresión son lo más recomendable y se realizarán sobre las
áreas de los campamentos ya existentes.
Lo que sí se requiere, es del fomento a la educación y conciencia de los habitantes, de los prestadores de
servicios y de los grupos visitantes, respecto a la importancia de la preservación del medio ambiente.
El desarrollo operará para niños, jóvenes y adultos, teniendo como base el esquema de incentivo y premiación
del interés infantil y juvenil por la educación ambiental.
Las bellezas naturales, la flora, la fauna y entorno natural serán el eje fundamental para la planeación y la
creación de este espacio en el que se convivirá con el medio natural y se desarrollará la mística del respeto a la
naturaleza.
Las actividades planeadas son todas aquellas relativas al ecoturismo y aquellas de turismo de aventura que
sean compatibles con el respeto al medio ambiente.
Escala Costera.
En su dimensión regional, Isla de los Niños será el eje rector de todo el desarrollo e incorpora el concepto de la
Escala Costera.
Ante el reciente y creciente auge mundial del turismo de aventuras, ecológico y de los deportes llamados
extremos, se considera factible - con un modelo adecuado - impulsar el posicionamiento de México dentro de
los líderes de este mercado, como complemento de los atractivos de playa existentes en los grandes destinos
mexicanos.
Se busca que el proyecto Isla de los Niños incluya una Escala Costera, para promover un ejemplo de desarrollo
173
turístico sustentable y democrático y que velando por la naturaleza en su ámbito original, cree un nuevo sello
en este tipo de desarrollos, ya que se propondrá adoptar criterios de crecimiento ordenado muy distintos al
crecimiento anárquico que se esta dando en algunos desarrollos turísticos.
La Escala Costera de la Isla de los Niños, es un proyecto de desarrollo turístico regional, ubicado en el pacífico
mexicano, que incluye municipios ubicados en la zona litoral de Nayarit y sur de Sinaloa. Conformaría un primer
circuito ecoturistico y de turismo de aventura en el país, para atraer tanto turismo nacional como el turismo
proveniente de Canadá y Estados Unidos, que busca este tipo de actividades vía terrestre o aquellos turistas
europeos que tanto gustan de las zonas naturales.
El concepto de servicios de la Escala Costera, se refiere a la creación o consolidación de pequeños núcleos
vacacionales de playa denominados Villas Mexicanas que ofrecen servicios similares a las instalaciones
comerciales, como son: hospedaje regional confortable, restaurante de comida típica, bar, baile nocturno, visitas
guiadas a zonas de interés natural, juegos organizados de playa. todo ello con precios accesibles para clases
medias urbanas, pero con las ventajas de grupos pequeños y en locaciones de gran belleza, que tendrían como
premisa fundamental la promoción del cuidado del medio ambiente.
Las actividades de los prestadores de servicios turísticos incorporados al programa incluirían como
contraprestaciones el cuidado y preservación ecológica del entorno, a su vez se obtendrían importantes fuentes
de empleos para habitantes de la región, los cuales deberán de ser capacitados para la atención esmerada hacia
el turismo, pero sin perder el arraigo para con su tierra.
En esta zona se plantea principalmente el apoyo de actividades tipo turismo aventura y recreativo-deportivas,
que se realicen en ambientes naturales, que no requieren de inversión en infraestructura, utilizando instalaciones
y equipamientos mínimos, ya existentes a lo largo de la costa, que permitan a su vez, poner en valor los recursos
humanos y naturales disponibles, entre ellos, áreas ecológicas protegidas, islas, costas, selvas, bosques y
montañas.
La Escala Costera es un detonador económico regional que plantea la diversificación de actividades a nivel
local y la generación intensiva y con bajo costo de inversión directa, de empleos permanentes, mediante la
consolidación de corredores de servicios turísticos accesibles a grupos mayoritarios de población.
El proyecto tiene a su vez efectos de demostración sobre las posibilidades de establecer nuevos esquemas
de servicios de recreación y esparcimiento, en convivencia sinérgica con los desarrollos turísticos existentes en
el país.
La sinérgia con los polos de desarrollo turístico existentes, se concreta en la incorporación de servicios y
atractivos que diversifican e incrementan el atractivo y el promedio de días de estancia turística.
La visión de la propuesta es articular un modelo de consolidación regional de servicios turísticos
complementarios, que permitan:
1.- Ampliar y equilibrar el impacto y la cobertura regional de los beneficios del fomento al sector
turístico.
2.- Destinar recursos de inversión semilla, en apoyo a micro y pequeños empresarios locales, para la
constitución o consolidación de empresas de servicios turísticos, en regiones periféricas a los grandes
polos de desarrollo.
3.- Incrementar los tiempos de estancia del turismo nacional y receptivo en los grandes destinos
nacionales.
Programa de Manejo.
Atendiendo al Decreto presidencial de Área Natural Protegida que establece que las Islas Marías son una Reserva
de la Biosfera y que por tanto podrán autorizarse actividades de preservación de ecosistemas, de investigación
científica y educación ecológica, además, en la zona de amortiguamiento donde podrán realizarse actividades
productivas compatibles con programas de aprovechamiento sustentable, se elaborará un programa de manejo,
apegado a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y su reglamento correspondiente.
174
Se ocuparán exclusivamente áreas de la Isla María Madre. Las islas María Magdalena, María Cleofas y el islote
San Juanito, permanecerán inalterables y en ellos se realizarán labores de preservación ecológica.
Para elaborar este programa de manejo, se convocará a instancias federales, instituciones académicas, de
investigación, organizaciones ambientalistas, especialistas en ecoturismo y gremiales.
Por lo anterior, se deberán ampliar y reorientar las actividades contempladas en los convenios de
mejoramiento y preservación de ecosistemas vigentes para las Isla Marías, signados con la UNAM. Se requiere
que dichos convenios se enfoquen hacia el desarrollo de sistemas de manejo así como de paquetes didácticos de
conocimiento diversión, cultura y cuidado ambiental.
Será necesario también que los convenios de colaboración incluyan el desarrollo de modelos de servicios
turísticos de primer nivel y calidad internacional al alcance de todos, orientados a la participación colectiva
de los agentes económicos y sociales de la nación en la protección del medio ambiente, como se mencionó
anteriormente, se pretende que este programa regule un modelo ecoturístico novedoso, bien planeado.
Afortunadamente, una de las ventajas y fortalezas comparativas de México es la disposición de múltiples
instituciones gubernamentales y privadas con la experiencia y capacidad técnica inigualables en esta materia, lo
cual reduce los costos y los períodos de la elaboración de estudios y modelos de conservación y manejo de los
ecosistemas, así como para el desarrollo ex profeso de materiales didácticos de educación ambiental.
Dentro de las pautas a seguir será la de crear directrices muy estrictas tanto para el cuidado del medio
ambiente, como para toda construcción, que deberá de ceñirse a especificaciones muy rígidas compatibles con
la ecología.
Desarrollo del Proyecto.
El proyecto en su conjunto, comprende tres etapas, en un horizonte de planeación de seis años.
Primera Etapa.
La primera etapa comprende las actividades de planeación y desarrollo técnico de los proyectos, así como
la adecuación de la base legal y jurídica del modelo de desarrollo turístico en reservas naturales protegidas,
incluyendo la revisión y ampliación de convenios con instituciones gubernamentales y académicas en materia de
preservación ecológica.
Marco muy importante es lograr la coordinación interinstitucional, dentro de las que destacan la del Instituto
Nacional de Ecología con el sector turismo, la capacitación y entrenamiento de operadores, la promoción para
el ingreso de forma importante en este sector del turismo por su ingreso tardío y la reducción de trámites para
aperturas de prestadores de servicios.
En este ámbito referente a la Escala Costera, esta fase incluye las actividades de diseño ejecutivo de prototipos
de servicios e instalaciones, así como la difusión, promoción y concertación de la participación de los habitantes
de comunidades costeras.
Se iniciará la promoción del proyecto a nivel internacional para poder tener acceso a fondos de instituciones
que promueven el rescate ecológico.
En esta etapa a su vez se llevarán a cabo las acciones necesarias para la reubicación del penal existente.
Segunda Etapa.
La segunda etapa es el inicio de las obras de adecuación de infraestructura mínima existente para sustentar
las actividades turísticas, mismas que inician con las visitas guiadas a la Isla de los Niños de grupos infantiles y
juveniles, en instalaciones preexistentes, reacondicionadas para el alojamiento y la alimentación.
Al mismo tiempo se llevará a cabo la promoción de espacios a través de un fideicomiso para los prestadores
de servicios interesados.
Las principales obras de adecuación requeridas en la Isla de los Niños y que deberán de ser analizadas a través
del programa de manejo son:
175
Administración
1. Habilitar las instalaciones administrativas existentes en el Campamento Balleto, para la administración y
operación de los servicios de alojamiento y alimentación de grupos infantiles y juveniles.
2. Adecuar las instalaciones del hospital del IMSS para la atención pediátrica.
Instalaciones de Educación Ambiental
3. Habilitar un museo temático de sitio interactivo y lúdico didáctico.
4. Aulas, talleres y salones audiovisuales.
5. Área de juegos y diversiones, auditorio, salón de usos múltiples y cine.
6. Áreas para acampar.
7. Habilitar senderos existentes y caminos para caminatas didáctico-ecológicas.
8. Observatorio de fauna y ecosistemas.
Hospedaje
9. Adecuación de construcciones existentes como albergues tipo hostales, para jóvenes y niños y
campismo.
10. Promoción para un hospedaje idóneo confortable.
11. Servicios de alimentación.
Instalaciones Portuarias y Aéreas
12.. Instalaciones para la recepción, registro y organización de grupos de visitantes.
13. Incorporación de servicios básicos de apoyo a la navegación deportiva regional y de la Escalera
Náutica.
14. Adecuación de la aeropista para recibir aeronaves de corto aterrizaje y helicópteros.
Transporte y Vialidad
15. Dotación de vehículos eléctricos, conservar terracerías mejorando su aspecto, permitiendo el desarrollo
de la vegetación nativa.
Hidrosanitarias
16. Determinar la capacidad de los acuíferos para la dotación de agua potable y el óptimo tratamiento de
aguas servidas y en su caso búsqueda de sistemas de potabilización compatible.
17. Disposición de desechos sólidos de acuerdo a un estudio previo.
Instalaciones Deportivas
18. Zona deportiva con instalaciones y canchas infantiles.
19. Acuáticas: para visitas a otras islas, pesca en las zonas permitidas, diversiones de playa,
20. Deportes de aventura, bici-cross, caminatas, escultismo, buceo entre otras.
Centro de Población para Empleados
176
Donación de Áreas para el Desarrollo de Centros de Investigación Científica

1.- Incluidos en convenios realizados con universidades y centros de investigación de alto nivel, sobre
temas de conservación de fauna terrestre y marítima,
2.- Programa de crecimiento restringido para la dotación de todos los servicios.
Las Principales Obras y Acciones a Analizar para la Segunda Etapa de la Escala Costera serán:
1.- La adecuación de todas aquellas instalaciones existentes, estudiadas para recibir o dar servicio al
turismo.
2.- Las construcciones requeridas de acuerdo con los modelos prototipos.
3.- Los convenios necesarios con las universidades, centros de investigación para temas como conservación
y servicios.
4.- Los convenios firmados con los prestadores de servicios.
5.- La adecuación de carreteras y caminos existentes o nuevos, para dotar de un buen sistema de
comunicación.
6.- Adecuación de una aeropista para recibir aeronaves de corto aterrizaje y helicópteros.
7.- La creación de una red de información para orientar sobre los servicios que se pueden obtener en todo
el circuito y su conexión con la Isla de los Niños.
8.- La dotación de los servicios mínimos necesarios.
Durante esta segunda etapa se iniciaría la operación del proyecto Isla de los Niños y la Escala Costera.
Tercera Etapa.
La tercera etapa considera el desarrollo y consolidación plena del proyecto, así como la evaluación de los primeros
resultados para los ajustes correspondientes o bien, para la posible incorporación a otras regiones.
Gracias a estos análisis y resultados se pudiera llevar a cabo la certificación ecoturística de prestadores de
servicios, ya sea empresas, hoteles, operadores o guías especializados.
Recursos.
Se deberán conjuntar recursos de programas y fondos directos o crediticios de instituciones federales, estatales
y municipales de desarrollo social y del desarrollo turístico, así como recursos provenientes de organismos
nacionales e internacionales, de ONG’s y en su momento de la iniciativa privada, vía concesiones u otros caminos
estudiados, que se operarán vía Fideicomiso.
Por la lejanía del continente, las actividades serán coordinadas por operadores especializados, promoviendo
para su costeo operativo, la creación de un Patronato Nacional Pro Educación Medioambiental de la Niñez y
Juventud.
Las actividades de promoción del programa se realizan con recursos de fondos mixtos de SECTUR y con la
participación de organizaciones de fomento turístico gubernamentales, sindicales, gremiales y otros.
Operación
El esquema de organización plantea la participación de grupos familiares residentes en las poblaciones costeras,
quienes reciben capacitación adecuada para la prestación de servicios predeterminados de alimentación,
hospedaje y recreación.
Los paquetes de servicios de todas Las Villas Mexicanas mantienen la misma calidad, precios económicos fijos
177
y calendarios preestablecidos para fines de semana, puentes, y períodos vacacionales u otros. Las reservaciones
pueden realizarse en cualquier ciudad de la república mediante pago en la cuenta bancaria específica de cada
Villa.
Se utilizan las instalaciones existentes ubicadas en predios colindantes con la zona federal de playa, mejorando
la calidad de sus servicios, mediante apoyos de fondos crediticios de instituciones Federales y Estatales de
desarrollo social, conjugados con recursos de organismos civiles de asistencia y No Gubernamentales, nacionales
e internacionales.
Para la promoción del desarrollo se utilizarán todos los canales disponibles, el mas actual e importante de
alcance mundial es vía internet.
Actividades a Desarrollar en la Isla.
Dentro del turismo actual se distinguen dos clases de actividades al aire libre, el ecoturismo y el turismo de
aventura, por lo que deberán definirse las idóneas a la zona.
Las actividades propuestas para realizarse en la isla serán sólo aquellas compatibles con el desarrollo
ecoturístico y algunas de aventura, que quedarán plasmadas en el Programa de Manejo, entre ellas:
1.- Actividades educativas de conocimiento diversión y competencia sobre temas de preservación
ecológica de las Islas Marías.
2.- Observación de ballenas en temporada.
3.- Paseos en la isla por los caminos existentes, con bicicletas y carros eléctricos.
4.- Excursiones en embarcaciones hacia las mismas islas u otras como Revillagigedo
5.- Buceo; pesca fuera del área natural protegida.
6.- Actividades de playa y deportes acuáticos.
7.- Campismo ecológico de subsistencia, recreativos y de competencia.
8.- Iniciación al escultismo.
9.- Eventos nocturnos en ámbitos naturales.
Partiendo de la premisa básica de que la inversión pública tiene como interés axial el beneficio colectivo, en
su visión general el proyecto Isla de los Niños privilegia:
• La creación de un modelo de promotor de la creación de espacios suficientes para la educación y la
recreación infantil y juvenil de clases medias y populares, que pueda ser replicable en otras regiones
del país.
• La puesta en valor de las ventajas competitivas particulares y diferenciadas de la oferta de servicios
de la zona, sustentada en conceptos y modalidades que reflejen el gran acervo histórico y cultural, sus
bellezas naturales y el interés por el cuidado de la exuberante biodiversidad de flora y fauna.
Actividades a Desarrollarse en la Región.
La Escala Costera tiene una muy amplia gama de posibilidades, por su riqueza de biodiversidad, clima adecuado y
su riqueza en pobladores dispuestos a dar un servicio amable y entregado como es su característica.
Las actividades propuestas para la región son todas aquellas que una vez conformado y analizadas cada una
de las locaciones sean las mas adecuadas para integrarlas a su devenir diario, sin afectar el entorno y el medio
ambiente.
178
Deportivas
1. Escultismo.
2. Campismo y subsistencia
3. Recreativos y de competencia
4. Bicicross.
5. Caminatas.
6. Buceo, veleo, esquí, pesca y remo.
7. Deportes de playa.
Didácticas
8. Caminatas ecológicas
9. Fauna y flora
10. Histórico-culturales
11. Arqueológicas
12. Étnico–tradicionales
13. Excursiones en barco o helicóptero a la Isla de los Niños.
ANEXOS
» Decreto de Área Natural Protegida de las Islas Marías
» Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
» Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
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ANEXOS GRÁFICOS
Reseña histórica de las Islas Marías
180
181
Campamentos de las Islas Marías
Ecosistemas de las Islas Marías
Clima y precipitación pluvial de las Islas Marías Escala Costera
182
Compromiso 33
Respetaremos la libertad de expresión y credo religioso. Estamos a favor del diálogo, la tolerancia, la
pluralidad, la equidad, la diversidad, la transparencia y los derechos humanos.
183
Compromiso 34
Garantizaremos la tranquilidad y la seguridad pública. El combate a la delincuencia es mucho más que un
asunto de policías y ladrones. La solución de fondo la más eficaz y probablemente la menos cara- pasa
por combatir el desempleo, la pobreza, la desintegración familiar, la pérdida de valores y la ausencia
de alternativas. Pero no basta con impulsar el desarrollo social. Hay que desterrar la corrupción en los
cuerpos policíacos, trabajar coordinadamente en todos los niveles de gobierno y actuar con inteligencia,
profesionalismo, firmeza y perseverancia.
Seguridad Pública
En un Estado social y democrático de Derecho la tarea de la seguridad pública debe propiciar un sentimiento
generalizado de tranquilidad.
La inseguridad que se ha venido sufriendo afecta a todos los sectores. Tenemos claro que, sin atender esta
demanda, resultará ociosa cualquier nueva propuesta de nación.
Pero no es con criterios policíacos como debe resolverse el problema. Suponer que el deterioro de las
relaciones sociales se combate únicamente a través del uso de la fuerza pública y de la violencia del Estado, es
rotundamente falso y muy peligroso. La ley debe aplicarse, sin duda, pero no por ello disminuirá la delincuencia
y cederá la violencia social. Sin reformas sociales y sin el fortalecimiento de valores no será posible detener el
deterioro de la sociedad.
Claro está que, también, enfrentar a la delincuencia demanda un combate a la corrupción, trabajo coordinado,
profesionalismo, reconocimiento a los buenos servidores públicos y mucha firmeza y perseverancia.
Para la industria del crimen, nada es más benéfico que el terreno propicio de una autoridad corrupta: de ahí
que procure incentivarla. La corrupción se convierte, así, en uno de los temas capitales de la seguridad pública y se
vuelve un asunto de seguridad nacional, porque pone en riesgo la gobernabilidad y la fortaleza de las instituciones.
La credibilidad de un gobierno puede venirse abajo, por deslealtades que suponen corrupción y es un hecho que
muchos delitos no pueden explicarse sin el contubernio de servidores públicos.
Por eso, es fundamental cuidar la selección de los elementos que ingresan a las corporaciones policíacas; los
sueldos; la capacitación y el establecimiento de controles efectivos y de supervisión.
En materia de coordinación, el gobierno federal no debe desatender la responsabilidad de sumar los esfuerzos
en todos los niveles de gobierno, con estricto respeto a las autonomías de los estados y municipios. Pero, el
problema de la delincuencia organizada no se puede enfrentar con un sistema de seguridad pública nacional
desorganizado. Si la seguridad pública abarca desde la Policía Preventiva, los Ministerios Públicos y los Tribunales
hasta las prisiones, es urgente definir criterios uniformes en la actuación de todas las instancias involucradas.
La delincuencia organizada es el problema más complejo que se ha presentado en los últimos años en el
terreno de la seguridad pública. Los factores que incidieron en su conformación fueron, fundamentalmente, la
incorporación a las bandas delictivas, de agentes del Estado que, desleales a principios, proveyeron de información
y protección a células criminales.
Los delitos en que incurren estas organizaciones y que deben ser incluidos, por su gravedad, en una agenda
diversa, son el narcotráfico, el contrabando y la privación ilegal de la libertad.
Ante este fenómeno, se debe tener en cuenta que lo más eficaz es el trabajo de inteligencia y la
profesionalización de la investigación. En otras palabras, si hay voluntad, el combate al crimen organizado es más
un problema de inteligencia que de fuerza.
Bajo esta perspectiva impulsaremos algunas acciones de reorganización de las áreas vinculadas a la seguridad
pública que consideramos indispensables.
Con Respecto a la Secretaria de Seguridad Pública.
Una simple revisión del proceso de formación de la SSP nos muestra que ha carecido de un plan integral y que,
más bien a respondido a circunstancias particulares o a respuestas “políticas” frente a presiones de la opinión
pública.
184
Primero, en 1998, ante el crecimiento acelerado del crimen se creo la Subsecretaría de Seguridad Pública de
la Secretaría de Gobernación. Su estructura absorbió a la anterior Subsecretaría de Prevención y Readaptación
Social, así como a los órganos desconcentrados: Consejo Tutelar de Menores, Policía Federal Preventiva (PFP),
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP). Después, en enero de 1999, se promulgó
la Ley de la Policía Federal Preventiva, un año antes de que existiera la Secretaría de Seguridad Pública. En su origen
la PFP fue un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación y aglutino a las policías fiscal, migratoria y
federal de caminos, a miembros del CISEN y a elementos proporcionados por las fuerzas armadas. Y, finalmente,
al iniciarse el gobierno panista fue creada la Secretaría de Seguridad Pública. La nueva Secretaría se integró con
la estructura burocrática que tenía la Subsecretaría de Seguridad Pública de la Secretaría de Gobernación y se
le agregaron los órganos desconcentrados: Policía Federal Preventiva, Secretariado Ejecutivo del SNSP, Consejo
de Menores, Órgano Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social. Fue hasta el 6 de enero de 2005 se
publica el Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, que reorganiza a la dependencia en dos
Subsecretarías: la de Prevención y Participación Ciudadana, responsabilizada del ámbito penitenciario, derechos
humanos, participación ciudadana y prevención del delito, y la de Política Criminal, considerada la del ramo y
encargada del diseño y formulación de políticas públicas y estrategias en materia de política criminal.
Esta constante improvisación denota la falta de una política criminal definida, genera diversidad de criterios
y carencia de unidad en las acciones dirigidas a conseguir la seguridad pública que reclama la ciudadanía. Lo cual
se agrava aún más con la división de las responsabilidades de seguridad en los ámbitos municipal, estatal y federal,
que impide una adecuada coordinación entre todos los niveles de gobierno.
Así las cosas, los instrumentos federales con los que se cuenta actualmente para una coordinación en materia
de seguridad pública son:
Sistema Nacional de Seguridad Pública, cuya tarea es buscar la coordinación institucionalizada.
Secretaría de Seguridad Pública Federal, cuya tarea es generar las políticas tendientes a ejecutar el Programa
Nacional de Seguridad Pública.
Policía Federal Preventiva, cuya tarea es la salvaguarda de la integridad y de los derechos de las personas y la
previsión de los delitos federales.
Pero, en realidad, estas áreas no están integradas y carecen de coordinación. Por ello, consideramos
necesario:
1.- Desparecer la figura del Comisionado de la Policía Federal Preventiva y dejar directamente en la SSP el
Mando Operativo de la PFP.
2.- Crear dentro de la SSP una dirección operativa para que el Sistema Nacional de Seguridad Pública
coordine eficazmente a todos los Estados y Municipios del País en esta Materia.
3.- Que exista una Dirección General de Información, donde se concentren todos los índices delictivos y
se provea a su vez a todos los niveles de gobierno la información que permita una planeación estratégica
adecuada.
4.- La intervención de la PFP debe dirigirse estrictamente a las zonas de mayor incidencia delictiva tanto
federal, como estatal y municipal, actuando en conjunto y de manera coordinada.
5.- Vinculación con la Procuraduría General de la República a efecto de proporcionar información,
dar seguimiento y apoyo técnico operativo en acciones encaminadas al combate a la delincuencia
organizada.
Reorganización de la PGR y Principales Líneas de Trabajo.
La Procuraduría General de la República sufre una grave crisis que se manifiesta en la falta de confianza de la
población respecto del desempeño de su tarea, en virtud de que desgraciadamente su actuación no da los
resultados que se esperan.
Así por ejemplo, se tienen documentados casos en los que el órgano técnico en materia penal encargado
185
entre otras cosas de la procuración de justicia no logra que un juez libre una orden de aprehensión, llegando
inclusive a recibir regaños por parte de los órganos encargados de administrar justicia debido a la falta de técnica
en sus planteamientos. También se advierte que en muchos de los llamados “asuntos relevantes” se comenten
graves errores que llevan a la imposibilidad de detener grandes capos y, en contrapartida, se detienen y arraigan a
inocentes. Por todo ello, la PGR se percibe actualmente como debilitada, vulnerable e incapaz de dar la lucha en
contra de la delincuencia organizada.
El problema no se puede simplificar, pues estamos conscientes de que se trata de una problemática
multifactorial, sin embargo de todas las causas que intervienen para generar esta situación, si se pueden advertir
claramente algunas que cobran mayor relevancia y que exigen una nueva orientación.
1.- La falta de control centralizado respecto de las actuaciones del Ministerio Público Federal. La actual
multiplicación de subprocuradores ha dispersado el mando y genera confusión y duplicidades. Es necesario, de
acuerdo con las funciones sustantivas encomendadas a la PGR, regresar al sistema de contar únicamente con dos
subprocuradores, el de investigaciones y el de procesos.
2.- Carga innecesaria de funciones ajenas a la tarea originaria del Ministerio Público Federal. En particular
existen ambigüedades entre algunas tareas de la PGR y de la Consejería Jurídica de la Presidencia. Fortalecer a ésta
última para que cumpla cabalmente con los objetivos que fue creada, permitiría la concentración de la PGR en sus
funciones esenciales.
3.- Es necesario analizar y definir los criterios indispensables para que exista una autentica coordinación
entre la PGR y las instancias encargadas del manejo de información de inteligencia para el combate al fenómeno
delictivo.
Se trata de normar de manera eficaz la obligación de coordinarse y colaborar en el manejo compartido de
datos a fin de que se logre utilizar tal información para la lucha contra la criminalidad. En la actualidad existe un
gran recelo para el manejo de información y ésta sólo se abre en forma limitada, entre las entidades involucradas
en está tarea estarían la PGR, el CISEN, la AFI, la PFP y el Ejército.
Para esto será necesario que el titular del ejecutivo federal instruya a los diferentes organismos y dependencias
a fin de que con los instrumentos legales con los que ya se cuenta, exista la obligación de proporcionar y compartir
la información que respecto de cualquier fenómeno delincuencial deba ser atendido por la PGR así mismo se
deberá tener una estrecha supervisión de que se cumpla con lo ordenado por la ley y por ejecutivo federal, a fin
de que no se sea como hasta ahora, solo letra muerta.
4.- Desarrollar a profundidad el esquema de las áreas que funcionan correctamente. El modelo planteado para
la creación y funcionamiento de la Agencia Federal de Investigación tiene potencial de desarrollo. El problema
es que el mismo se encuentra limitado pues no encuentra reflejo en las entidades federativas que reportan los
índices delincuenciales más relevantes.
Esto es así, pues no obstante que sin duda se requiere una gran inversión para establecer las Delegaciones de
AFI en toda la república, comenzando por aquellas zonas en las que los índices delictivos son más elevados, sin
embargo, es indispensable privilegiar el área de inteligencia de la institución, pues es en ella en la que descansa su
tarea fundamental de investigar los delitos.
El desarrollo futuro de la AFI requiere de la creación de una dirección de asuntos internos, encargada que se
instauren procedimientos de investigación de responsabilidades de los servidores públicos que la integran.
5.- Reforzar el área de visitaduría para supervisar el trabajo de los agentes del Ministerio Público. Se considera
fundamental reforzar estas áreas con personal especializado a fin de evitar el rezago en la atención de los asuntos,
así como las prácticas irregulares de los servidores públicos de la institución. Es así que se estima necesario que
la visitaduría amplíe sus acciones y haga una mayor presencia en el campo de la práctica y no sólo con visitas
aisladas y esporádicas sino con un verdadero programa sistematizado y aprobado por el Procurador General de
la República.
186
Compromiso 35
Fortaleceremos a las Fuerzas Armadas como institución fundamental para garantizar la integridad del
territorio y la defensa de la soberanía. No utilizaremos al Ejército para resolver conflictos de origen social:
nunca más una masacre para reprimir demandas de libertad y de justicia.
Mejorar las Fuerzas Armadas
De acuerdo con la Constitución, las Fuerzas Armadas tienen como objetivo fundamental salvaguardar la
integridad del territorio y la preservación de la soberanía. En este marco se inscribe la labor de protección que
realizan las Fuerzas Armadas en instalaciones estratégicas para el país. Asimismo, es necesario que una institución
con la experiencia y la disciplina del Ejército siga participando en el combate al narcotráfico. Además, el prestigio
del Ejército se acrecienta con sus tareas de auxilio a la población en casos de desastres naturales y otras
contingencias.
Sin embargo, el Ejército no debe intervenir para resolver conflictos de origen social. El Ejército mexicano,
surgido de las luchas populares, no debe utilizarse para asumir funciones que competen al gobierno civil o para
suplir las incapacidades políticas de los gobernantes. La opción de utilizar la fuerza, sin importar con qué palabras
se disfrace, conduce a mayor represión y sufrimiento social y a más riesgos para la paz y la estabilidad política de
la nación. Nunca más una masacre ante demandas de libertad y de justicia. El Ejército es una institución para la
protección de los mexicanos.
Aún tratándose de asuntos, predominantemente, del ámbito internacional, la política de seguridad nacional
debe ajustarse y subordinarse a la concepción de un Estado social y democrático de Derecho.
Ahora bien, los nuevos tiempos exigen una definición clara sobre la política de seguridad nacional. Hoy en
día, los persistentes conflictos en diversas regiones del mundo demandan la atención de los estados nacionales.
Adicionalmente, la globalidad ha profundizado problemas de seguridad como el narcotráfico, la migración y el
contrabando.
Particularmente, en lo que se refiere al combate al narcotráfico, dado que se ha convertido en una seria
amenaza a la seguridad interior y exterior del país, consideramos necesario dar mejores instrumentos a las fuerzas
armadas en esta misión que se les ha encomendado.
187
Compromiso 36
Mantendremos una relación de respeto con todos los pueblos y gobiernos del mundo. Haremos valer los
principios de no intervención, autodeterminación de los pueblos y solución pacífica de los conflictos.
Respeto al Derecho Internacional
Desde el nacimiento de la nación a la vida independiente y durante todo el siglo XIX, las tareas más importantes
de la política exterior de México fueron, en un principio, la consolidación de la independencia y, más adelante,
la integridad del territorio y la defensa de la soberanía. Por las intervenciones extranjeras. Que el país padeció, la
política exterior se centró en la defensa eficaz de los intereses nacionales y su derecho a la autodeterminación.
Según los liberales del siglo XIX, el país tenía el derecho de gobernarse con independencia de la voluntad y el
poder ajenos. A partir de entonces, se fueron asentando las bases de la diplomacia mexicana, sobre los principios
de no intervención y el respeto internacional a la soberanía de nuestras leyes.
No obstante, durante el siglo XX, la historia de nuestro país fue, en buena medida, afectada por los cambios
mundiales y, en particular, por los acontecimientos en los Estados Unidos.
La depresión mundial que siguió a la crisis de 1929 y la política emprendida por el presidente de Estados
Unidos, Franklin D. Roosevelt, crearon condiciones favorables para las reformas que se implantaron durante el
periodo cardenista.
Más tarde, el auge estadounidense, surgido tras la Segunda Guerra Mundial, facilitó la industrialización del
país y, recientemente, la desaparición del bloque socialista y la globalización de los mercados, propiciaron, a partir
de los ochenta, la reformas neoliberales de México.
A pesar de este contexto internacional, durante la mayor parte del siglo XX México mantuvo vigente el
principio de autodeterminación y defendió el derecho de toda comunidad nacional de elaborar su propio modelo
de régimen económico, político y social y a seguir su propio camino.
A partir de los ochenta, aunque con notables excepciones como, por ejemplo, las negociaciones en la Isla
de Contadora que, sin duda, evitaron la invasión estadounidense de Nicaragua, estos principios comenzaron a
opacarse En ello mucho tuvieron que ver el debilitamiento de la economía interna y la adopción acrítica del
modelo neoliberal.
La falta de legitimidad del gobierno de Carlos Salinas, enfrentado a constantes protestas y movilizaciones
poselectorales, condujo a un mayor aliniamiento con las políticas propiciadas por el gobierno estadounidense. En
vez de buscar la reconciliación interna mediante la apertura democrática, se buscó el apoyo y la legitimación en
el extranjero.
Asimismo, en 1995, ante la crisis financiera provocada por la ineficiencia de los tecnócratas y la corrupción del
salinismo, el gobierno de Ernesto Zedillo dio al gobierno estadounidense, como aval del crédito de emergencia
que gestionó por 20 mil millones de dólares, el ingreso de las exportaciones de petróleo. Sobre esto podría
argumentarse que no había otra salida, pero el fondo del asunto es que se puso en riesgo la soberanía nacional
por la irresponsabilidad en el manejo de los asuntos internos.
Después del triunfo de Vicente Fox, nuestra política exterior se ha conducido con desmesura. El resultado más
notorio ha sido la afanosa intervención en el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas
(ONU)que, en la práctica, sólo vino a complicar más nuestra situación internacional.
En realidad, el llamado “gobierno del cambio” le imprimió a nuestra política exterior un protagonismo
dispendioso e innecesario que se aleja de los principios constitucionales y de la buena tradición diplomática de
nuestro país.
Nuestra Propuesta
La política exterior que proponemos debe sustentarse en el fortalecimiento de la política interior, en la cautela
diplomática y el apego a los principios de autodeterminación de los pueblos, la no intervención, la solución
pacífica de los conflictos, la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, la
igualdad jurídica de los Estados, la cooperación internacional para el desarrollo, y la lucha por la paz y la seguridad
internacionales.
188
De manera puntual proponemos lo siguiente:

• La política exterior debe ser la extensión de la política interna. Dicho de otra manera, la mejor política
exterior es la interior. Si las cosas funcionan en el país, si hay desarrollo y estabilidad política con
democracia, seremos respetados y respetables.
• La experiencia histórica nos enseña que si nos encuentran débiles y divididos, somos más vulnerables
y siempre surgirá la tentación de absorbernos o subordinarnos.
• Es conveniente optar por una política exterior mesurada, sin asumir posiciones protagónicas. El
respeto al principio de no intervención también nos obliga a ser prudentes. La política exterior
mexicana debe asumir los criterios específicos y los esquemas de vigilancia necesarios para asegurar
que el país cumpla con sus responsabilidades globales sin detrimento de la soberanía nacional.
La extravagancia no conduce a nada bueno. Es preferible optar por la seriedad, el apego a principios y
la moderación. Los sueños de ver a México como un gran protagonista en el concierto de las naciones
son sólo eso: espejismos protagónicos para alimentar ambiciones personales que nada tienen que ver
con el país real.
Hay que descartar el protagonismo ingenuo y carente de todo realismo. Atrás deben quedar, por
ejemplo, aquella desafortunada decisión del Presidente Echeverría Álvarez de enviar al secretario de
Relaciones Exteriores a intentar negociar la paz entre israelitas y palestinos; la maniobras de Carlos
Salinas de Gortari para buscar la presidencia de la Organización Mundial de Comercio o la ingenua
intención del Presidente Fox de colaborar en la unificación de las dos Coreas.
• La política exterior debe apegarse con carácter estricto a principios. Hay que procurar la paz y la
ayuda entre los pueblos y fundarse en un principio: el poder de la fuerza no da derecho y únicamente
la autodeterminación, la no intervención y la cooperación pueden favorecer una paz sólida y firme.
El imperativo de que ningún Estado intervenga en los asuntos de otro Estado es un deber internacional,
marcado por la historia y arraigado en la conciencia de los pueblos. Es un principio no negociable.
Escapa a la lógica de fuerza y se rige por la fuerza de la moral.
• Pero no hacer una política exterior protagónica no significa pasividad o aislamiento. En un mundo
globalizado, es imprescindible estar atentos y participar en la solución de los grandes problemas de la
humanidad, oero nuestra atención debe centrarse en el multilateralismo, que es el único ámbito de la
diplomacia capaz de establecer una relativa igualdad jurídica entre los intereses nacionales y los más
amplios y de mayor horizonte.
Desde fines de la Segunda Guerra Mundial, la ONU resumió los intereses de la comunidad internacional:
los problemas de la seguridad colectiva; el desarme; la no proliferación de las armas nucleares; el
colonialismo; las obligaciones y los derechos de los Estados, y el principio de la universalidad en la
admisión de los nuevos miembros.
También es en la ONU donde deben atenderse los más candentes problemas mundiales de hoy,
como la pobreza extrema que tanto lacera ( en particular a África), el crecimiento de la economía
informal, la emigración, la protección y defensa del medio ambiente, la epidemia del Síndrome
de Inmunodeficiencia Adquirida y otros. Es en este ámbito donde debemos participar, apoyados
en la experiencia y creatividad de nuestra diplomacia, en busca de soluciones que propicien una
globalización más equitativa e incluyente.
• Debemos brindar atención especial a la frontera sur con el fin de evitar el mal trato y respetar los
derechos humanos de los migrantes centroamericanos.
Asimismo debemos mantener relaciones de amistad y cooperación con los países de Iberoamérica y
el Caribe y buscar una mayor integración económica y comercial.
189
A México le conviene acercarse, no sólo en los económico, sino en lo político y lo cultural a países
de Asia, Oceanía y Europa. Estas relaciones nos ofrecen la posibilidad de diversificar nuestra política
exterior, tanto en el marco del libre comercio como en la búsqueda de un orden internacional
construido entre todos, y en el que globalización no quiera decir hegemonía.
ANEXOS
» Sobre los Principios de la no Intervención y el Respeto Internacional a la Soberanía de Nuestras Leyes.
» Por una Politica Exterior de Estado: Elementos para el Rescate y el Desarrollo Institucional de la Cancillería.
190
Compromiso 37
Buscaremos que la relación con Estados Unidos y Canadá vaya más allá del Tratado de Libre Comercio
e incluya la cooperación para el desarrollo. En la agenda con el gobierno de Estados Unidos, el tema
principal será la migración y los derechos humanos y laborales de los mexicanos que, por necesidad, cruzan
la frontera para trabajar en Estados Unidos.
Necesario un Acuerdo Migratorio
La relación con el gobierno de Estados Unidos debe ser de mutuo respeto y colaboración. Debemos procurar una
política de buena vecindad. La razón es sencilla: poseemos una frontera común, de 3,200 kilómetros de largo, con
los Estados Unidos.
La proximidad geográfica al principal mercado del mundo y su posición como frontera cultural, le confieren a
México una posición estratégica de gran relevancia. Se trata, ni más ni menos, de la relación bilateral más intensa
del mundo.
“Fatalidad para unos, oportunidad para otros”, escribe Carlos Fuentes, “la vecindad le da a México una
figuración única, irrepetible, en Iberoamérica”.
“Heredamos los hechos que derivan de nuestra peculiar situación geográfica. Sea quien sea el próximo
presidente de México -agrega Fuentes- deberá responder a factores tan determinantes como el comercio entre
los dos países, el mercado de trabajo compartido, el tráfico de drogas, la protección del medio ambiente, para
sólo mencionar cuatro temas de la agenda bilateral”.
Además, existe una agenda internacional en la cual, también, México y los EE.UU. comparten el interés por la
seguridad pero difieren a veces acerca de la mejor manera de tenerla.
¿Por vía multilateral o unilateral? ¿respetando los tratados internacionales o pasando por encima de ellos?
Debemos impulsar también una reforma integral en la Organización de las Naciones Unidas (ONU), con
el propósito de hacer de este organismo un sistema multilateral eficaz basado en el derecho internacional,
que reconozca los vínculos indisolubles entre seguridad y desarrollo económico y protección de los derechos
humanos. “En el duro combate internacional de 2003”.
Señala Carlos Fuentes: “los EE.UU. echaron la caballería pesada para obtener una resolución de fuerza contra
Sadam Hussein, invocando la existencia de armas de destrucción masiva en poder de Irak. El inspector de armas
de la ONU, Hans Blix, pidió tiempo para investigar el aserto.
Washington sabía –o temía-- que la inspección podía frustrar la decisión ya tomada, como afirma Richard A.
Clarke en su libro “Contra todos los enemigos”, de invadir Irak.
México y Chile unieron fuerzas --gran ejemplo de solidaridad latinoamericana-- para defender la primacía del
derecho. A la postre, la invasión de Irak se llevó a cabo sin la autorización legal del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas. Nuestros siempre temblorosos polkos previeron represalias contra México.
Eso no ocurrió. Tanto lo bueno como lo malo de nuestra relación bilateral, sostiene Carlos Fuentes, tiene otras
causas. La dignidad y capacidad negociadora corren juntas en la relación México-Norteamérica. Ésta transitó del
conflicto abierto a la decisión de negociar durante las presidencias, felizmente simultáneas.
Desde entonces, con sus altas y sus bajas, México ha mantenido el principio de la negociación como base de
la relación. A veces, como Aguilar Zinser en la ONU, fue necesario disentir claramente. Lo hizo Padilla Nervo en
Caracas al resistir acciones norteamericanas encaminadas a derrocar al gobierno democráticamente electo en
Guatemala.
Lo hizo Manuel Tello en Punta del Este al negarse a romper relaciones con la Cuba de Castro. Lo hizo Jorge
Castañeda padre al firmar el acuerdo con Francia contra la intervención norteamericana en El Salvador.
Lo hizo Bernardo Sepúlveda al impulsar la acción de Contadora contra la errada percepción centroamericana
de Reagan.
En todos estos casos, como en el de Irak, la adhesión a principios nos redituó no sólo prestigio y autoridad,
sino márgenes de actuación considerables. Porque sólo sobre la adherencia a los principios y a la ley, puede
191
México, insiste Carlos Fuentes, negociar firmemente con su incómodo vecino del norte.
“En todos los frentes de la relación , hay nuevas realidades demandando nuevas legalidades. Los beneficios
comerciales del TLC deben ser equilibrados con los beneficios postergados al trabajo y al medio ambiente.
“Felipe González negoció el ingreso de España a la Unión Europea con la obligación comunitaria de otorgarle
fondos subsidiarios a España carente entonces de una infraestructura”, afirma Carlos Fuentes, “comparable a las de
Francia o Alemania.
Hoy ya son comparables. En cambio las diferencias abismales entre México y EE.UU. se acentúan, con el costo
a cargo de nuestra pétrea y pretérita miseria. Va a ser difícil que el próximo presidente renegocie el TLC, escribe
el novelista mexicano. si puede impulsar acuerdos que condicionen la seguridad fronteriza que México otorga a
los EE.UU. a una creciente cooperación económica internacional para nuestro país.
Pero todos sabemos que en ausencia de cooperación internacional, México cuenta con abundante capital
humano, a menudo desperdiciado. Nuestra fuerza de trabajo será siempre la primera instancia del verdadero
desarrollo”.
El principal tema de la agenda con el gobierno estadounidense tiene que ser la migración: no puede ser otro
el asunto nuclear de la política exterior de nuestro país.
México es la nación que exporta el mayor número de migrantes hacia Estados Unidos.
En el 2000, los inmigrantes mexicanos sumaron 9.5 millones de personas, lo que representa casi el 30 por
ciento del total de la población emigrante de Estados Unidos.
Tan sólo en el estado de California el poder adquisitivo de la comunidad migratoria mexicana ha aumentado
en un 65 por ciento desde 1990 y solo en el condado de Los Ángeles los negocios de los inmigrantes mexicanos
crecieron de 57 mil en 1987 a medio millón en la actualidad.
A pesar de que contamos con 45 consulados en Estados Unidos –más que cualquier otro país del mundo-,
los flujos migratorios masivos y su creciente rechazo en la frontera constituyen una de las principales fuentes de
fricción entre las dos naciones.
Por ello es necesaria la cooperación entre ambos gobiernos para buscar soluciones de fondo que atemperen
el fenómeno migratorio, propiciando sobre todo y ante todo el desarrollo y la política social de México.
Hay que evitar, en todo momento y ante cualquier circunstancia, la violación de los derechos humanos y
laborales de los mexicanos quienes, por necesidad, cruzan la frontera para trabajar en Estados Unidos. Un gobierno
soberano no puede suscribir un tratado que permite que se disparen balas de goma a sus conciudadanos.
Al respecto es importante apoyar la aprobación de la Ley de Protección de Migrantes y Emigrantes, ahora
sujeta al análisis y el debate en el Senado de la República. Esta iniciativa propone garantizar jurídicamente la
protección efectiva de la dignidad de las personas, así como una mayor protección, tanto de los mexicanos que
se encuentran fuera del país, como a los extranjeros que transitan de forma temporal o se establecen en nuestro
país de manera permanente, en busca de mejores oportunidades de vida.
Además se requiere buscar un acuerdo de cooperación con el gobierno de Estados Unidos para disminuir
las tendencias a la migración, mediante programas del campo que impulsen el desarrollo regional. Una buena
propuesta sería recurrir a los fondos estructurales en TLCAN.
Antecedentes
La experiencia de los fondos estructurales en la Unión Europea ha sido más que exitosa. La transferencia de
recursos de los países más ricos a los más pobres, aunada a la integración misma, permitió que países como Grecia,
Portugal e Irlanda detonaran sus economías y redujeran la brecha entre riqueza y pobreza en Europa.
La idea resultó viable porque se gestó un consenso que alcanzó a las potencias económicas, encabezadas por
Alemania y Francia, en el sentido de que la disminución de las desigualdades entre los miembros de la Unión y la
prosperidad de los rezagados era provechosa para todos, empezando por los que aportarían la mayor cantidad
del dinero.
Los resultados están a la vista y para muestra basta un botón: en buena medida, gracias a los fondos aportados
192
por Alemania, Irlanda pasó de ser un país rural, pobre y atrasado a tener el segundo PIB per cápita más alto de
Europa y a ser líder mundial en tecnologías de la información.
Los irlandeses dejaron de emigrar, constituyen ahora un mercado más rentable, absorben un mayor porcentaje
del presupuesto europeo y, sobre todo, aportan un área clave de conocimiento a la región.
Propuesta
Crear una estructura financiera similar a los fondos estructurales europeos para apoyar el desarrollo y disminuir las
desigualdades en América del Norte. Los tres países aportarían recursos en proporción al tamaño de su economía
y de sus ingresos para emplearse en proyectos productivos en la región. Podría aprovecharse la plataforma del
Nafta Bank, expandiendo sus funciones más allá del apoyo a las fronteras y al medio ambiente.
Argumentos
América del Norte no es una unión política sino una comunidad económica fundada en el libre comercio. Pero
no es necesario ir más allá para encontrar razones capaces de persuadir a Estados Unidos y Canadá de que es muy
conveniente para ellos que México se desarrolle.
En el caso de nuestros inmediatos vecinos del norte, quienes aportarían la mayor parte de los fondos
estructurales, basta con articular en términos de costo-beneficio un argumento que ya se ha esgrimido hasta la
saciedad: el único medio eficaz para disminuir la creciente inmigración de mexicanos en su país, que hoy es fuente
de enorme preocupación para muchos políticos, activistas e intelectuales, es el crecimiento de nuestra economía
y la creación de empleos remunerativos de este lado de la frontera.
Combatir la inmigración con un criterio policiaco ha probado ser un fracaso. Estados Unidos, el campeón de
la economía de mercado, debe entender que mientras exista la demanda de mano de obra barata en su país y
la oferta en el nuestro, el flujo se dará por encima --o por debajo-- de bardas y muros y las medidas represivas
resultarán disfuncionales.
No hay mejor manera de combatir el fenómeno que destinar los recursos que hoy se desperdician en cerrar la
frontera, y algo más, a inversiones en proyectos productivos en México.
Estrategia
Es obvio que Estados Unidos intentaría condicionar la creación de dichos fondos a la obtención de algún beneficio
adicional como la apertura de nuestro sector energético a sus inversionistas o nuestra autorización para el mayor
involucramiento de sus operativos de seguridad en nuestro territorio.
Por eso sería conveniente, por un lado, determinar de antemano lo que no es negociable y, por otro, que
la SRE diseñara una estrategia de cabildeo previo entre grupos “hispánicos”, empresarios e incluso legisladores
estadounidenses preocupados por la inmigración, de modo que la presión también surgiera de parte de grupos de
presión de su propio país.
193
Compromiso 38
Aplicaremos una política de austeridad que reduzca, en beneficio de la sociedad, el altísimo costo del
aparato burocrático.
Se reducirá a la mitad el sueldo del Presidente de la República y ningún otro funcionario del Poder
Ejecutivo recibirá una percepción mayor. El Presidente vivirá y despachará en Palacio Nacional, y la actual
residencia oficial de Los Pinos pasará a formar parte del Bosque de Chapultepec.
Asimismo, sin afectar a los trabajadores de base o sindicalizados, ajustando las estructuras de mando,
terminando con el derroche y los privilegios lograremos, a partir del primer año, ahorros por 100 mil
millones de pesos que se destinarán a la atención de las necesidades básicas del país.
El Programa de Austeridad en la Práctica
Durante nuestra administración en el Gobierno del Distrito Federal, pusimos en marcha desde el primer día un
programa de austeridad con el objeto de reducir de manera significativa el gasto corriente burocrático y liberar
recursos para el desarrollo social y la obra pública.
De no haber liberado estos recursos, no hubiera sido posible poner en marcha los programas sociales, ni las
obras públicas como el Distribuidor Vial de San Antonio, el Segundo Piso del Periférico, los Puentes de la Av. de
los Poetas en Santa Fe, el Metrobus y la compra de 500 vagones para el Metro de la ciudad así como 16 escuelas
preparatorias y una universidad, entre otras.
El Programa de Austeridad será un eje fundamental con tres propósitos:
1.- Revertir el gasto desmedido que ha tenido el gasto burocrático de los años recientes;
2.- Generar ahorros para ser utilizados de manera más eficiente en programas sociales e inversiones que la
economía necesita para generar mayor empleo y bienestar;
3.- Implantar un nuevo modelo de la gestión pública: no puede haber un gobierno rico con un pueblo
pobre ni el gobierno puede ser la vía para que los empleados lleguen a ser ricos y a escalar hacia los
estratos de ingreso más altos.
La meta de reducción de gastos burocráticos por $100 mil millones en el primer año se fundamenta en
nuestros análisis de excesiva burocracia, excesivas categorías salariales que han permitido la incorporación de
más puestos altos en estructuras que ya son de por sí pesadas, y estructuras redundantes. Éstas últimas van
desde subsecretarías de estado que resultan redundantes en su totalidad y cuya eliminación vamos a proponer
oportunamente, así como unidades, direcciones generales y direcciones que han proliferado innecesariamente en
las últimas tres administraciones.
Adicionalmente, apoyamos nuestro plan en la experiencia que acumulamos haciendo recortes significativos
en el gasto del Distrito Federal. Esta experiencia nos da criterios para proponer la eliminación de partidas
completas de gasto y reducciones muy fuertes en las erogaciones referentes a Servicios Generales y Materiales y
Suministros. Igualmente afectaremos el renglón de Inversión Física en lo que se refiere a compras y a programas
que con frecuencia han disfrazado gastos poco útiles como gasto de inversión.
1.- Criterios que Vamos a Seguir para Eliminar Gastos Redundantes
Se eliminarán las erogaciones relacionadas con el seguro de gastos médicos mayores destinados al personal civil
de la Administración Pública.
Los Servidores Públicos no se valdrán del erario para hacerse operaciones costosas en el extranjero ni en
el país. El Estado promoverá que las instituciones de salud pública brinden la atención médica oportuna a los
servidores públicos al igual que a la población en general.
• No habrá percepciones extraordinarias ni gastos de representación.
• Los servidores públicos recibirán únicamente los ingresos previstos en el Presupuesto de Egresos de
la Federación. Se acabará con la práctica discrecional de la entrega en bonos de salarios adicionales.
194
• Gastos como los de alimentación y tarjetas de presentación no se harán a cuenta del erario.
• Sólo tendrán escolta los servidores públicos vinculados a la procuración de la justicia, seguridad
pública, aduanas y migración. Es decir, los servidores públicos que estén expuestos a riesgo por la
función que tengan encomendada.
• Se fomentará el esquema de adquisiciones consolidadas por sector hasta donde esto sea factible y
eficiente en función de las necesidades de cada dependencia, por ejemplo, en el abasto de materiales
y útiles de oficina, contratación de la telefonía celular, suministro de combustible, y en algún grado
en la adquisición de vestuario y calzado para áreas operativas afines, para garantizar las mejores
condiciones en precio, calidad y oportunidad que beneficien a la Administración Pública.
• Se transparentarán al interior de toda la administración los precios de compra de materiales y otros
bienes como medida preventiva para identificar con prontitud cualquier desvío
En este sentido se elaborarán fichas técnicas de bienes y artículos de uso generalizado para evitar despilfarros
y gastos superfluos.
• Solo se autorizarán, por año, dos viajes al extranjero por Dependencia.
Se exceptuarán de esta medida, el servicio exterior y aquellas áreas que por sus atribuciones requieran tener
presencia en foros y organismos internacionales. En esos casos no habrá derroche ni promoción del turismo
político.
2.- Criterios para Eliminar Estructuras Completas
El crecimiento de las estructuras orgánicas en las tres últimas administraciones ha provocado un aumento excesivo
del gasto corriente. Más que beneficios, la sociedad ha resentido la creciente la carga burocrática.
Actualmente existe un desequilibrio acumulado entre las áreas operativas y las administrativas que agrava la
ineficiencia de los procesos de gestión pública. Esto ha generado la formación de estructuras rígidas, agigantadas
e inoperantes; excesivos tramos de control, oficinas paralelas, duplicidad de funciones y una escasa coordinación
entre las áreas que intervienen en los procesos tanto operativos como administrativos.
Para acabar con esas deficiencias se establecerán mecanismos de revisión periódica de las estructuras orgánicas
en todo el Gobierno Federal, se promoverá el mejoramiento continuo en la organización y su funcionamiento,
para dotarlas de capacidad de cambio para enfrentar las necesidades de transformación, modificando estructuras
deficientes por estructuras planas y organizadas en torno a procesos sustantivos.
Se utilizarán los siguientes criterios de reorganización: Eliminar el desequilibrio entre áreas operativas y
administrativas que magnifica la ineficacia de los procesos de la gestión pública, la duplicidad de funciones, los
cuellos de botella en el flujo de información y la intervención de múltiples unidades administrativas en tareas
que no las requieren y que generan desperdicio de recursos e inseguridad jurídica. Cancelaremos procesos
administrativos paralelos y con ello el encarecimiento del costo de operación.
Asimismo, se eliminarán los puestos de Secretario Particular para las Direcciones Generales, solamente los
Secretarios y Subsecretarios contarán con este apoyo. Los puestos de Secretario Privado se cancelarán; ninguna
Unidad Administrativa podrá disponer de recursos para crear o mantener este tipo de plazas.
El cuerpo de asesores también será disminuido a un máximo de 5 por Secretaría.
Se cancelarán todas las Direcciones Generales Adjuntas.
El personal de apoyo será el mínimo indispensable para el desempeño del cargo de Secretario. No habrá
dispendios en la creación o mantenimiento de este tipo de plazas.
Se redimensionarán las áreas administrativas con la finalidad de convertirlas en eficientes y de apoyo para las
áreas sustantivas; la proporción de ésta no podrá ser mayor al 20% del total de la estructura orgánica.
Se participará en el gobierno por convicción y en defensa de principios y nadie podrá hacer de su cargo un
medio de enriquecimiento.
195
Como parte de la nueva ética, en el primer año de gobierno se reducirán en un 50% los salarios reales de los
altos funcionarios.
3.- Prácticas más Socorridas de Desperdicio de Recursos que van a Recibir Prioridad.
Se reaprovecharán y redistribuirán los bienes y artículos excedentes que se encuentren en almacenes para evitar
nuevas adquisiciones.
Se establecerán mecanismos para mantener inventarios racionales que garanticen la operación de las áreas.
Se redimensionarán los almacenes con el fin de obtener ahorros en mantenimiento y arrendamientos de
inmuebles.
La asignación de vehículos será estrictamente los que se requieran para el cumplimiento de programas y
metas y no se adquirirán vehículos nuevos para funcionarios.
Se tendrá control estricto en la contratación y asignación del servicio telefónico, así como en el de
fotocopiado y en el de suministro de combustible.
4.- Resistencias a Enfrentar por este Programa
Las resistencias que este programa enfrentará están en la alta burocracia que durante décadas ha hecho del
ejercicio público un campo propio de alta discrecionalidad, dispendio y malos controles administrativos. Sin
embargo, para los ciudadanos comunes y corrientes que no dejan de observar la obesidad del gobierno y sus
gastos excesivos, este programa estará más justificado y nos proponemos lograr su apoyo para poderlo aplicar a
cabalidad.
Propuestas:
Nuestro Proyecto Alternativo de Nación tiene como valor fundamental la austeridad en el uso y destino de los
recursos federales, la eficaz administración del erario público, con un eficiente y mínimo aparato de gobierno, que
permita destinar mayores recursos al gasto social y de inversión, para elevar la calidad de vida de los mexicanos,
utilizar mejor nuestros recursos primarios y secundarios, fortalecer la industrialización del país, hacer más
competitivas a las empresas privadas y propiciar mejores servicios; todo ello en beneficio de la sociedad y de
nuestra Nación.
Siguiendo el ejemplo de Juárez, gobernarán los mejores hombres y mujeres de la Patria; que vean al servicio
público como un sacrificio pero como una abnegación por servir al pueblo y no para servirse de él. Que no
piensen que como funcionarios se enriquecerán, tendrán poder, o serán influyentes.
Quienes asuman la tarea de gobernar y administrar desde el Ejecutivo Federal, tendrán más trabajo y menos
prebendas. Los trabajadores de base y los miembros de las diversas corporaciones no verán afectados sus ingresos,
porque de por sí son bajos sus salarios. Sólo los mandos superiores verán restringidas sus percepciones y canonjías,
garantizándoles, eso sí, la tranquilidad personal y el bienestar de sus familias.
Serviremos a los niños, a los jóvenes, a los ancianos, a los débiles, a los vulnerables, a los indígenas, a los
verdaderos trabajadores, a los micro, pequeños y medianos empresarios, a la sociedad en general. Lo haremos con
vocación juarista, austeridad republicana y espíritu de servicio. Ya no más gobierno rico con pueblo pobre.
ANEXO
» Evolución del Gasto Programable 1980-2004 y
» Fuentes de Ahorro en el Gasto Público.
196
Compromiso 39
Combatiremos a fondo la corrupción, la impunidad y el tráfico de influencias. Combatir la corrupción es un
imperativo moral y, además, un instrumento para liberar y aprovechar una fuente abundante de recursos
para el desarrollo.
Honestidad y Combate a la Corrupción
La honestidad es uno de los ejes del cambio verdadero. En eso se funda la autoridad para exigir a los demás
el cumplimiento de sus deberes. La honestidad permite hacer más con menos y despierta la colaboración y la
confianza social.
Consideramos que nada aqueja y atormenta tanto a la nación como la deshonestidad de sus gobernantes.
Ningún otro mal ha dañado más a nuestro país que la corrupción política. Ello ha dado al traste con todo y ha
sido la causa principal de la desigualdad social y económica. Por eso, cualquier proyecto alternativo de nación
debe incluir, como tema central, el combate decidido a la corrupción. Es un imperativo moral pero, también, un
instrumento para liberar y aprovechar una fuente abundante de recursos para el desarrollo.
Según cálculos de organismos internacionales, se estima que en México la corrupción gubernamental
representa el dos por ciento del PIB; es decir, alrededor de 130 mil millones de pesos.
Para combatir la corrupción es indispensable una rigurosa vigilancia en el otorgamiento de contratos públicos,
compras, concursos y licitaciones. Además, el gobierno debe abrir los Consejos de Administración de sus empresas
y organismos a representantes de la sociedad civil y fomentar nuevas formas de rendición de cuentas.
Hay que acabar con el influyentismo y no permitir componendas de servidores públicos con particulares,
contratistas, proveedores, gestores, líderes charros, coyotes y toda esa caterva acostumbrada a vivir a costillas del
erario y a medrar en detrimento del interés general y del patrimonio público.
Llegar al gobierno no puede significar privilegios ni corrupción. Los funcionarios no deben hacer negocios al
amparo del poder público. El gobierno no puede ser una fábrica de nuevos ricos.
197
Compromiso 40
Mejoraremos la recaudación fiscal. No aumentarán los impuestos en términos reales ni habrán nuevas
contribuciones. No se cobrará el IVA en medicamentos y alimentos. Enfrentaremos la evasión fiscal que
alcanza más del 50 por ciento.
Mejora de la Recaudación Fiscal
El origen de este alto nivel de evasión reside en tres causas principales:
1.- la creciente complejidad del sistema de registro y cumplimiento, mismo que rebasa la capacidad
de la gran mayoría de los contribuyentes para comprenderlo y consecuentemente les aumenta sus
costos de cumplimiento, lo que es un desincentivo para registrarse y cumplir con sus obligaciones
fiscales;
2.- la ausencia de penas graves para los evasores y los numerosos recursos legales con los que
cuentan para contrarrestar la acción de las autoridades;
3.- la existencia de numerosos renglones en la ley y los códigos correspondientes que facilitan la
elusión y la evasión con argumentos técnicos; en particular la existencia de numerosos regímenes
especiales, los cuales además representan una gran distorsión.
No podemos concebir una buena administración hacendaria sin corregir estos defectos. De entrada sabemos
que las tasas máximas de los impuestos son suficientemente altas, en particular para los pequeños contribuyentes
cautivos de este sistema. Por lo mismo, no proponemos un incremento en la tasa máxima del ISR ni del IVA, pues es
innecesario e incluso podría ser contraproducente y, en vez de aumentar, causar una reducción en la recaudación.
En particular, con la economía informal tan extendida, entre 30% y 40% del producto total, el aumento de tasas y
el cobro de IVA sobre alimentos y medicinas crearía un incentivo para la evasión.
El agotamiento del actual sistema es más que evidente. El sistema parece ser como un coche antiguo, pesado
y maltratado al que todo le falla sin que se puedan encontrar las piezas de repuesto. Intentar arreglar este vehículo
sería como meterse en una tarea sin fin que al final resultaría mucho más costosa que comprar un coche nuevo.
Si el sistema captara 20% del PIB es claro que su fortalecimiento por la misma vía que hasta ahora se ha seguido
representaría una alternativa viable. Este, sin embargo, no es el caso, pues la captación de ingresos tributarios ha
fluctuado en el largo plazo entre 10.5% y 11% del PIB, cuando en contraste era 12.8% en 1980.
Parte del problema ha sido la creciente complejidad del sistema por la adición de numerosos regímenes
especiales y exenciones o créditos fiscales. La recaudación federal en el último año (2004) fue de $770 mil
millones. La Secretaría de Hacienda ha indicado que el costo de las exenciones y regímenes especiales, incluyendo
subsidios e incentivos asciende a $529 mil millones o el 6.7% del PIB para el ejercicio fiscal de 2005.
La misma Secretaría denomina esta suma con el término eufemístico “gasto fiscal”, como si fuera un gasto
necesario de incurrir al efectuar la recaudación. El problema con este análisis es que la suma del llamado “gasto”
representa 69% de lo que se recauda. Así es como habría que entender el hecho de que en México pasamos tanto
tiempo afinando leyes, códigos y misceláneas para que acabemos por no recaudar más de dos terceras partes
del flujo potencial de impuestos según las reglas generales. Si hay algo que atestigua lo poco útil de este sistema
es precisamente esta gran filtración, como la de una tubería que deja escapar dos terceras partes del agua que
debería transportar.
Destacan por su importancia las exenciones correspondientes al Impuesto sobre la Renta de Empresas (ISRE)
y al Impuesto al Valor Agregado (IVA), los cuales representan el 63.7% del total. En el Impuesto sobre la Renta
Empresarial sobresalen por su importancia relativa las deducciones autorizadas, así como la aplicación del crédito
al salario, conceptos que en conjunto significan poco más de 86% de las exenciones por ISR, es decir 185 mil
millones de pesos. La aplicación de tratamientos especiales y las facilidades administrativas representan 29 mil
millones de pesos.
El gasto fiscal de mayor importancia en el ISR es el relativo al régimen de transición que se otorgó con motivo
de la sustitución de la deducción de compras por el costo de lo vendido. Este régimen de transición implica
198
que se difiera una parte importante de los impuestos que se deberían pagar bajo la nueva ley. En efecto, de la
acumulación de inventarios al 31 de diciembre de 2004, los contribuyentes ya habían hecho la deducción total
desde el momento de su compra.
Los regímenes especiales de tributación con todas sus modalidades son alrededor de cuarenta en la ley y en
los reglamentos Esta maraña ha hecho toda la administración tributaria en extremo compleja, por lo cual estimula
la evasión. Por ejemplo, el sub-sistema para la agricultura, ganadería, pesca o silvicultura redunda en una debilidad
intrínseca del sistema jurídico de impuestos por el gran número de litigios sobre impuestos.
Desde luego que hay sectores de la economía que en su momento justificaron la creación de regímenes
especiales, por lo cual cada uno de ellos deberá juzgarse en sus propios méritos. Pero aun así el número de ellos
es excesivo para el manejo eficiente por cualquier sistema.
El gran tamaño de la distorsión ha transformado a este sistema impositivo en un sistema redistributivo del
ingreso de hecho, sin que ninguna autoridad le haya dado ese papel y estando lejos de ser el mejor vehículo para
ello. Más aun la redistribución ha dañado el poder adquisitivo de la clase media.
Puede verse en el Anexo que el régimen especial que asigna una tasa cero en IVA a alimentos y medicinas
representa menos de una quinta parte del conjunto de estos regímenes. No obstante, fue en la eliminación de este
régimen en donde se centraron los dos intentos de reforma fiscal de la actual administración, lo que demuestra
que dicha reforma ni siquiera habría atacado el problema de la recaudación de manera frontal y, peor aun,
descansaba en golpear a la clase media una vez más.
Ahora bien, el hecho de que estas exenciones y regímenes vengan acompañadas de todo tipo de argumentos
técnicos bajo el tema de las necesarias facilidades a la inversión o el fomento hace que todo esto represente
una pieza de ficción y poca seriedad, ya que, por el tamaño tan grande de las exenciones, sugiere que las reglas
generales y posiblemente las tasas no están adecuadas a una realidad.
El aparato de vigilancia del Sistema de Administración Tributaria (SAT) aporta más evidencia sobre el
agotamiento de este modelo. El SAT administra hoy 147 mil juicios contra contribuyentes, de los cuales pierde la
mayoría de los juicios importantes por su monto. Sus 2,000 abogados, siendo tan numerosos y
representando un gran problema de administración en todos sentidos, no logran cubrir todos los ángulos
delicados en los juicios más importantes. Por su parte, los contribuyentes disponen de abogados mucho más
calificados y mejor pagados.
Establecer mayores controles mediante nuevos y frecuentes requerimientos para el registro de los
contribuyentes y para asegurar que estén al corriente de sus pagos simplemente entorpece el pago de los mismos
para los contribuyentes cumplidos y encarece el cobro para todo el sistema. Peor aun, encarece la administración
de los contribuyentes. Éstos deben incurrir en gastos excesivos de aparatos contables, deben mantener líneas
bancarias con acceso al internet como único medio de pago, y deben procurar numerosos documentos de
comprobación que luego tienen que ser procesados con recursos humanos que serían mejor utilizados si se
dedicaran a producir o a vender más.
Esto es la mejor receta para exasperar e irritar a los contribuyentes y desincentivar el cumplimiento. A los
contribuyentes los hemos visto como posibles delincuentes evasores y no como contribuyentes a quienes les
debemos facilitar su pago. Por la misma razón el aparato recaudador ha perdido el respeto y el aprecio de los
contribuyentes y ha dado lugar a una cultura de no pago de impuestos.
A esto último también ha contribuido el dispendio del gobierno ante los ojos de la gente. Los altos sueldos,
las grandes oficinas, los viajes de los altos funcionarios reseñados por la prensa, el gasto de publicidad y el lujo
ostensible que los rodea crean un sentimiento de resistencia entre la gente por el no pago. El contribuyente con
frecuencia se pregunta porqué pagar cuando él necesita el dinero para resolver problemas básicos de su hogar o
de su empresa si el gobierno en cambio derrocha lo que recibe.
Nuestra propuesta es aumentar la recaudación mediante varias medidas, excluyendo como ya se mencionó,
el aumento de las tasas o la creación de nuevos impuestos. Este aumento se basaría en:
• Simplificación del régimen de cumplimiento y de la forma de cálculo y pago;
• Propuestas para hacer más clara la ley en la materia, elevando a categoría de grave el delito de evasión;
199
• Mejoras en la administración a partir de métodos de trabajo y organización mucho más lineales entre
recaudación e ingreso de contribuyente, más sencillos y menos costosos;
• Reconsideración rigurosa de todos los esquemas especiales, mismos que deberán justificarse de
conformidad con las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo.
ANEXO » Presupuesto de Gastos fiscales 2005
200
Compromiso 41
Simplificaremos el pago de impuestos. En el Impuesto Sobre la Renta, bastará con la automanifestación
de ingresos y el pago de la tasa correspondiente. Bajo protesta de decir verdad, de manera sencilla,
los ciudadanos podrán pagar sus contribuciones en centros comerciales y bancos o por internet, y la
fiscalización se llevará a cabo por sorteo.
Simplificación de Impuestos
Nuestra propuesta es recobrar los principios básicos de la tributación y basar en la simplificación el punto de
partida del nuevo sistema. Para ello necesitamos el voto de la gente que nos facilite las decisiones en el Congreso
a favor del nuevo esquema que proponemos y su apoyo en el cumplimiento, para llevarlo a buen fin y así aumentar
la recaudación.
Los Principios de Nuestra Propuesta de Impuestos
1.- Siguiendo el mandato constitucional, nos proponemos un esquema de impuestos que sea justo y
equitativo en el que los individuos y las empresas contribuyan, en la medida de lo posible, en proporción
a los ingresos que reciben.
2.- Queremos un sistema que dé certidumbre; que el contribuyente tenga muy claro lo que tiene que pagar
sabiendo que este monto no es arbitrario. El momento del pago, el monto del pago y la manera del mismo
deben serán absolutamente claros tanto para el contribuyente como para otras personas, y esto evitará
que sea víctima de notificadores o inspectores. La incertidumbre sólo estimula la corrupción.
3.- Las contribuciones serán pagadas en el nuevo sistema de la manera y en el momento que sea menos
inconveniente para el contribuyente, es decir, cuando éste recibe su ingreso o cuando tiene mejor
disposición para el pago de obligaciones, con periodicidad regular.
4.- El nuevo sistema debe ser en tal medida rediseñado que no resulte en una gran diferencia entre lo que
la gente contribuye y lo que verdaderamente ingresa al erario público. Debe evitar que los salarios de los
funcionarios consuman más que una parte muy pequeña de las contribuciones pagadas. No debe destruir
o dañar la capacidad económica de las empresas para realizar nuevos proyectos. El sistema y sus códigos
no deben crear la tentación de evadir para luego castigar; el castigo debe ser severo, pero sobre la base de
que el sistema sea justo y claro. Finalmente, el sistema no debe prestarse a continuas y odiosas presiones
de la autoridad sobre los contribuyentes, sea a través de visitas de inspectores o a través de notificaciones
enviadas requiriendo comprobaciones. No debe imponer en los contribuyentes cargas mayores que el
beneficio que se refleja en su recaudación adicional.
Consideramos que parte de la herencia de un estado autoritario ha sido el actual sistema, pues es injusto
al descansar en exceso en los contribuyentes cautivos y los asalariados. En cambio, lo evaden los que tienen
recursos para pagar abogados y los que escapar a la opresión de una administración anquilosada refugiándose en
la economía informal.
Nuestra Propuesta de Simplificación
Propondremos en su momento formatos simples para los individuos y para las empresas, pues debemos distinguir
que el ingreso gravable de éstas es más complejo de definir, al incurrir en gastos para mantener sus operaciones
que varían mucho de empresa a empresa y entre sectores económicos.
Para fortalecer la simplificación en el pago de los impuestos proponemos revisar a fondo con vistas a su
posible eliminación todos los regimenes especiales del impuesto sobre la renta. En un esquema general nuevo, se
tomará como base el ingreso gravable de las personas físicas y morales y a éste se aplicará una tasa progresiva de
3 escalones. Se fortalecerá la cultura de pago por la vía de la simplificación y de la solidaridad ciudadana.
Con el nuevo sistema los contribuyentes ya no tendrán que preocuparse en hacer gastos deducibles con el
único fin de reducir el ingreso gravable, sabiendo que el concepto de ingreso será amplio y las tasas serán justas
y a favor y no en detrimento de la actividad económica. Esto les permitirá mayor libertad y flexibilidad para sus
201
negocios y a la larga permitirá una mayor tasa de reinversión en sus propios negocios.
Este esquema obliga a la promulgación de una nueva ley así como a la abrogación de la ley del impuesto sobre
la renta y de toda la legislación reglamentaria expedida al amparo de esta última.
La simplificación comenzará con formatos inteligentes, fáciles de entender para el contribuyente y sencillos
en su llenado, en donde, bajo protesta de decir verdad, el contribuyente asiente sus datos más relevantes, su
ingreso bruto, su flujo de efectivo y el monto a pagar. Dicho formato podrá ser llenado y pagado en múltiples
medios, ya sea vía electrónica o bien en centros de pago como tiendas de autoservicios, bancos, establecimientos
comerciales y oficinas recaudadoras.
Para aquellos contribuyentes que informen sobre ingresos menores a los que realmente obtuvieron, las penas
por simulación se harían más graves con los cambios legales que proponemos. La selección de las personas
a ser y empresas auditadas se hará por sorteo, lo que al mismo tiempo combatirá la incertidumbre de los
contribuyentes.
Para que todos los ciudadanos y empresas que tienen ingreso, incluyendo los que están en la economía
informal, se incorporen al sistema, el sorteo incluirá a todo el universo, estén o no registrados como contribuyentes.
Automáticamente se descartarán aquéllos que habiendo resultado sorteados, tengan ingresos bajos y se procederá
a auditar al resto.
En los procesos de revisión y de fortalecimiento del sistema, se tomarán en cuenta tanto las declaraciones
presentadas en ejercicios anteriores por aquéllos que sean causantes registrados, así como los cambios en ingresos
y flujos de efectivo observables en cuentas de cheques, inversiones u otros indicadores relevantes para los que
no estén registrados.
Requisitos para el Éxito de la Simplificación
Estamos conscientes que un cambio de esta envergadura conlleva el riesgo de que por su sencillez los contribuyentes
lo confundan con un sistema laxo y por lo tanto se vean tentados a no informar el flujo completo de sus ingresos.
Sin embargo, las ventajas de un sistema así de sencillo serán tan grandes para los mismos contribuyentes y para
la economía, que estaremos dispuestos a iniciar una gran tarea de concientización y al mismo tiempo promover
la eliminación de las lagunas de la ley para aplicar a la evasión penalidades de delito grave. Debemos precisar, sin
embargo, los requisitos básicos para su éxito.
1.- Primero, el gobierno va a garantizar que no cometerá dispendios con los ingresos públicos y ofrecerá la
evidencia de su propia austeridad y comportamiento digno como parte de este pacto.
2.- Partiremos del principio de la buena fe entre el contribuyente y el gobierno recaudador. El gobierno
no verá al contribuyente como un evasor potencial sino como un aliado en la construcción de un nuevo
modelo de administración pública.
3.- Buscaremos que el delito de evasión fiscal no admita la libertad bajo fianza, pero a la vez simplificaremos
tanto el sistema como los códigos, a fin de que no haya tentación de defraudar por razones de ambigüedad
o por excesiva complejidad.
4.- Haremos una amplia campaña de difusión de las ventajas y simplificación del nuevo sistema entre todas
las entidades, desde el Congreso hasta los organismos ciudadanos.
5.- Lo más importante para el éxito de nuestro programa será el apoyo de los contribuyentes, bajo el
entendimiento de que los recursos recaudados se utilizarán para fines auténticos de la sociedad, la
reducción de la pobreza, las obras de infraestructura, la educación y el fortalecimiento de los bienes
públicos.
6.- Aun así, tomará años revertir las carencias sociales acumuladas. No se podrá cambiar la cultura de no
pago ni la resistencia al cambio en la burocracia y en varios sectores privados, pero desde el comienzo
habrá avances tangibles.
202
Compromiso 42
Otorgaremos concesiones para la operación de bancos regionales, que ayuden a enfrentar el problema de
la falta de créditos para el desarrollo.
Banca Regional
Antecedentes
Tras la crisis financiera de 1994-1995, la economía mexicana sufrió una severa contracción del crédito de la cual
hasta la fecha, diez años después de esa crisis, aún no se ha repuesto. Con el fin de capitalizar a los bancos, el
estado echó mano de dos soluciones: el rescate del Fobaproa y la venta de la mayoría de los bancos del sistema a
instituciones extranjeras, las cuales, a través de los años, y a costa de un carga equivalente a 14 por ciento del PIB,
lograron restituir los niveles de capitalización y salud financiera de las instituciones bancarias.
A pesar de que los bancos en el país presentan ahora sólidos niveles de capitalización, la función primordial de la
banca, esto es, la de servir como mecanismo de transmisión entre el ahorro y la inversión mediante el crédito, se
encuentra aún muy lejos de los niveles observados antes de la crisis de 1994-1995, y de los estándares de países
de mediano desarrollo.
La más reciente Encuesta de Evaluación Coyuntural del Mercado Crediticio, al 1er trimestre de 2005, muestra
que sólo el 19.3 por ciento del financiamiento recibido por las empresas proviene de la banca comercial, siendo la
mayoría del financiamiento (59.9 por ciento), proveniente de proveedores.
La endeble intermediación bancaria prevaleciente en el sistema implica que las empresas medianas y
pequeñas, que son las que generan el grueso del empleo del país, no desarrollen su potencial de crecimiento, y
con ello, el crecimiento del producto interno per cápita del país se encuentre estancado.
Muestra de esto, es que como porcentaje del PIB, la intermediación bancaria en México se encuentra por
debajo de países de desarrollo comparable, y es incluso inferior al que presentan Haití y Guatemala.
Caracterización de la Banca Comercial
Como resultado del proceso de fusiones y adquisiciones que experimentó la banca en México a partir del año
de 1995, mediante el cual la banca extranjera se hizo de la mayor parte del sistema de pagos del país, el sector
bancario en México se configura por seis bancos con presencia nacional, los cuales están en facultades y capacidad
de proporcionar toda la gama de servicios bancarios a las empresas e individuos.
203
Bancos Con Presencia Nacional Porcentaje de Activos Respecto al Total

BBVA Bancomer 24.91
Banamex-Citigroup 21.20
Santander Serfín 15.59
HSBC 9.98
Banorte 7.75
Scotiabank Inverlat 5.13
Paralelo a los grandes bancos, los cuales concentran más del 85 por ciento de la captación y la cartera de
créditos del país, se encuentra un conjunto de bancos de mediano y pequeño tamaño, los cuales se basan en
un nicho de mercado (IXE, Bx+), o están ligados a grupos empresariales locales (Inbursa, Interacciones, Afirme) y
algunos, tienen un carácter regional (Bansi, Banco del Bajío).
Bancos Medianos y Pequeños Porcentaje de Activos Respecto al Total
Inbursa 4.10
Banco del Bajío 1.28
Banco Azteca 1.23
Ixe Banco 0.53
Afirme 0.47
Interacciones 0.35
Banco Regional de Monterrey 0.32
Banco Mifel 0.23
Bansi 0.12
Banco Ve Por Más 0.09
La Banca Regional Actual
Del actual universo de la banca comercial en el país, sólo tres bancos podrían caracterizarse como bancos
regionales: Bansi, que opera en el centro-occidente del país; Banco Regional de Monterrey, con presencia en
Nuevo León, Tamaulipas y en menor medida, Coahuila; y el Banco del Bajío. En el caso de Afirme, con presencia
en Nuevo León y Michoacán, su carácter regional tiene que ver con su liga a un grupo empresarial (GAN), y una
industria (Siderúrgica) que se encuentran concentrados en esas dos regiones del paí.
A nivel de entidades, la necesidad de una banca regional es evidente: mientras que en el Distrito Federal, que
concentra 40 por ciento de la captación, y recibe el 66 por ciento de los créditos de la banca comercial, la mayor
parte de las entidades del país captan más de lo que reciben en créditos, con las excepciones de Nuevo Leóne
Hidalgo, entidades que, como el DF, son receptoras netas de crédito. Una banca regional ayudaría a equilibrar el
desbalance regional entre captación y crédito otorgado.
204
Antecedentes
Tras la crisis financiera de 1994-1995, la economía mexicana sufrió una severa contracción del crédito de la cual
hasta la fecha, diez años después de esa crisis, aún no se ha repuesto. Con el fin de capitalizar a los bancos, el
estado ech mano de dos soluciones: el rescate del Fobaproa y la venta de la mayoría de los bancos del sistema
a instituciones extranjeras, las cuales, a través de los aÎs, y a costa de un carga equivalente a 14 por ciento del PIB,
lograron restituir los niveles de capitalización y salud financiera de las instituciones bancarias.
A pesar de que los bancos en el país presentan ahora sólidos niveles de capitalización, la función primordial
de la banca, esto es, la de servir como mecanismo de transmisión entre el ahorro y la inversión mediante el
crédito, se encuentra aún muy lejos de los niveles observados antes de la crisis de 1994-1995, y de los estándares
de países de mediano desarrollo.
La más reciente Encuesta de Evaluación Coyuntural del Mercado Crediticio, al 1er trimestre de 2005, muestra
que sólo el 19.3 por ciento del financiamiento recibido por las empresas proviene de la banca comercial, siendo la
mayoría del financiamiento (59.9 por ciento), proveniente de proveedores.
La endeble intermediación bancaria prevaleciente en el sistema implica que las empresas medianas y
pequeños, que son las que generan el grueso del empleo del país, no desarrollen su potencial de crecimiento, y
con ello, el crecimiento del producto interno per cápita del país se encuentre estancado.
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Muestra de esto, es que como porcentaje del PIB, la intermediación bancaria en México se encuentra por debajo
de países de desarrollo comparable, y es incluso inferior al que presentan Haití y Guatemala.
Caracterización de la Banca Comercial
Como resultado del proceso de fusiones y adquisiciones que experiment la banca en México a partir del año
de 1995, mediante el cual la banca extranjera se hizo de la mayor parte del sistema de pagos del país, el sector
bancario en México se configura por seis bancos con presencia nacional, los cuales están en facultades y capacidad
de proporcionar toda la gama de servicios bancarios a las empresas e individuos.
Bancos Con Presencia Nacional Porcentaje de Activos Respecto al Total
BBVA Bancomer 24.91
Banamex-Citigroup 21.20
Santander Serfín 15.59
HSBC 9.98
Banorte 7.75
Scotiabank Inverlat 5.13
Paralelo a los grandes bancos, los cuales concentran más del 85 por ciento de la captación y la cartera de
créditos del país, se encuentra un conjunto de bancos de mediano y pequeÎ tamaÎ, los cuales se basan en un nicho
de mercado (IXE, Bx+), o están ligados a grupos empresariales locales (Inbursa, Interacciones, Afirme) y algunos,
tienen un carácter regional (Bansi, Banco del Bajío).
Bancos Medianos y Pequeños Porcentaje de Activos Respecto al Total
Inbursa 4.10
Banco del Bajío 1.28
Banco Azteca 1.23
Ixe Banco 0.53
Afirme 0.47
Interacciones 0.35
Banco Regional de Monterrey 0.32
Banco Mifel 0.23
Bansi 0.12
Banco Ve Por Más 0.09
206
Una política explícitamente orientada al fomento de la banca regional tiene entonces dos alternativas:
construir a partir de los bancos regionales existentes, o buscar una nueva estructura de bancos regionales
(modelada por ejemplo, en la que existían en Brasil y permanece en Alemania).
¿Por qué y para qué ?
La banca regional tiene una desventaja clara frente a los bancos de presencia nacional: su base de captación se
encuentra limitada, y la profundidad de la misma depende de las caracterícticas de la regio. Sin embargo, tiene
ventajas importantes: los bancos conocen a las empresas locales, y por ello los costos de operación (investigación,
mantenimiento del historial crediticio de sus clientes) son menores para estos bancos que para la banca múltiple
nacional.
La ventaja de este tipo de banca, radica en que la cercanía de la banca regional con las empresas locales,
implica que las decisiones de crédito sean tomadas por funcionarios que conocen a las empresas de la región, y
además, que el centro de decisiones otorga el financiamiento de manera expedita, lo que no ocurre con la banca
de presencia nacional, en donde en algunos casos, las decisiones de crédito más importantes son tomadas en el
extranjero, con base en la estrategia global del banco.
Beneficios y Crecimiento del Crédito
Tal cercanía entre la base de accionistas, la gerencia de los bancos, y sus clientes, se traduce en un mejor
conocimiento de los riesgos asumidos por la institución financiera, y en principio, en un mejor manejo de los
mismos. Tal interacción debe de utilizarse para reactivar la intermediación bancaria en el nivel de la micro y peque›
empresa regionales, que es en donde la banca con presencia nacional no ha reactivado el crédito.
Existe sin embargo, un riesgo inherente a la banca regional, consistente en que las empresas locales y los
consejos de los bancos podrían enfrentar conflictos de intereses y estar propensos a otorgar créditos relacionados.
Una regulación apropiada y un monitoreo eficiente de los mismos, junto con la posibilidad de que Nafin formara
parte de tales directorios, evitaría que este tipo de bancos llevara los activos relacionados a niveles que pudieran
poner en riesgo el capital neto del banco.
Es necesario, por otra parte, que las reglas de clasificación y de operación de los bancos regionales sean muy
claros (los depósitos y cartera deben de provenir, en un porcentaje mínimo, mayor al 51 por ciento, de la región),
con el fin de no proveer facilidades a bancos de presencia nacional.
Nichos de Especialización e Impacto de Largo Plazo
Un banco regional tiende, por definición, a tener una concentración de su captación y de su cartera, en un solo
sector o área geográfica, mayor a la de un banco de presencia nacional, por ello, una política que busque incentivar
el desarrollo de este tipo de banca, deber de coadyuvar a reducir los obstáculos que presentan estas limitantes.
Por el lado de la captación, la banca regional podría incentivarse facilitándole el acceso al fondeo mediante
menores comisiones (por ejemplo, menores tasas de impuesto retenido, o menores comisiones para el IPAB) en
los papeles que emite para fondearse, con lo cual se abarataría el costo de captación de los mismos.
La banca regional podría también fondearse con la banca de desarrollo, en particular con Nafin, cuyo costo
de captación es, en principio, más eficiente. Nafin podría utilizar también sus Fondos de Garantía para abaratar el
fondeo de los bancos regionales, cobrándoles una tasa menor a la de mercado.
En lo que respecta a sus activos, la concentración de los mismos en un área geográfica y/o en un número
reducido de sectores de actividad, incrementa el riesgo de la cartera de los bancos regionales, y eleva el
costo de financiamiento final para las empresas. Con el fin de reducir tales riesgos, y abaratar as los costos de
financiamiento, se debe llevar a cabo una política que reduzca las reservas que este tipo de bancos debe de
mantener para sus activos (el diferencial entre ese coeficiente de reservas, y el promedio para el resto de la banca
puede ser financiado por Nafin). Paralelamente, se debe de incentivar la activación de un mercado secundario para
este tipo de carteras (mediante un menor impuesto retenido a los títulos emitidos amparados en las mismas) con
el fin de reducir los costos de manutención de los activos.
La especialización de los bancos regionales ser determinada entonces, por la región que cubra, y por tanto,
los riesgos y oportunidades serán particulares a cada uno de ellos, a diferencia de la banca con presencia nacional,
cuyo riesgo es una mezcla (un promedio) de su exposición nacional. Por lo anterior, es necesario que Nafin, en
207
tanto banca de segundo piso, sea una intermediaria que disminuya el riesgo de los bancos regionales y los mezcle
para as promediar los riesgos de cada región con su cobertura nacional. La participación de Nafin puede abarcar
desde financiar a la banca regional su coeficiente de reservas mediante la compra de emisiones subordinadas de
los bancos regionales, hasta el uso de sus Fondos de Garantía.
Una red de bancos regionales serán en el largo plazo, una herramienta para el financiamiento a la peque› y
mediana empresa al nivel local, una alternativa de ahorro para los habitantes de esas regiones, y al mismo tiempo,
siempre y cuando se mantengan estrictas reglas de capitalización, una base para el desarrollo del sistema bancario
nacional, en la línea de lo que la banca regional en Brasil (Banespa, BMG) lleg a significar.
En suma, el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Hacienda otorgar las concesiones que sean necesarias
para desarrollar esta red de bancos regionales, cuidando que los concesionarios sean personas de verdadera
solvencia moral.
208
Compromiso 43
Reordenaremos la deuda pública. Empezaremos por transparentar el monto real de la deuda, haciendo
a un lado la doble contabilidad: oficialmente, sólo se reconocen 150 mil millones cuando, en realidad, la
deuda asciende a 273 mil millones de dólares. Además, la simulación implica pagar intereses más altos.
Transparentar la Deuda Pública
Al primer trimestre del 2005, la deuda neta del sector público ascendi a 3 billones 260 mil 322 millones de pesos
o 43.3% del PIB, de acuerdo con el informe sobre la Situación de la Finanzas Públicas, de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público.
La deuda neta total se ha incrementado durante la presente administración en 940 mil 641 millones de pesos.
En el año 2000 cada mexicano debía al nacer 23,058 pesos y para el primer trimestre del 2005 cada mexicano
debe 30,312 pesos. La deuda per capita de los mexicanos se ha incrementado en 7,254 pesos en lo que va de esta
administración.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su articulo 73 fracción VIII, establece como una
facultad exclusiva del Congreso sentar las bases sobre las cuales el Ejecutivo Federal puede celebrar empréstitos
sobre el crédito de la Nación.
El mismo ordenamiento establece que es el Congreso de la Unión, el único Poder facultado para aprobar la
deuda pública, para reconocerla y por lo tanto para mandarla pagar.
Para regular la aplicación de este mandato constitucional, el 31 de diciembre de 1976 se public la Ley General
de Deuda Pública. Entre otros se›lamientos queda claramente definido el papel que jugaría el Congreso y el
Ejecutivo Federal en materia de deuda pública.
Sin embargo, el 21 de diciembre de 1995 se hicieron enmiendas a la Ley General de Deuda Pública estableciendo
un nuevo concepto denominado deuda contingente o pasivos indirectos . Esta sutil, pero significativa modificación,
ha resultado en que el Ejecutivo Federal salve el requisito de la aprobación del Congreso para varias categorías de
endeudamiento.
Bajo la modalidad de los asivos contingentes se han llevado a cabo operaciones de endeudamiento de la
economía sin apego riguroso al espíritu del mandato constitucional.
Infortunadamente, la mayor parte de este endeudamiento fue incurrido con el objeto de rescatar empresas
fallidas, es decir proyectos de capital de riesgo asumido en principio por inversionistas privados. En última
instancia, sin embargo, estos inversionistas recurrieron al apoyo del gobierno para compensar pérdidas de sus
empresas y evitar la bancarrota. El gobierno ejecut as el rescate de los bancos comerciales y las empresas
concesionarias de carreteras. La deuda contingente también incluye la cartera vencida de la banca de desarrollo
que también representa créditos a empresas y la deuda incurrida por el sector energético para financiar proyectos
de inversión.
Estos últimos empréstitos han sido bajo la forma de Proyectos de Inversión con Impacto Diferido en el
Registro del Gasto Público (Pidiregas).
La aplicación de la categoría de deuda contingente ha facilitado as la acumulación con cargo a la Nación de
deudas de múltiples orígenes y tipos de manera poco cuidadosa, cuando en realidad dicha deuda encierra graves
conflictos. Éstos pueden ser de orden moral, por ejemplo la socialización de las pérdidas y la privatizaciónde las
ganancias en el caso de los bancos que luego de ser rescatados fueron vendidos a extranjeros a precios más altos
que lo que costaron a sus accionistas. Los conflictos también pueden ser de orden técnico, es decir pagar más
en intereses por una deuda que a final de cuentas es deuda pública y que sin embargo representa una carga en
intereses superior a las carga de la deuda soberana.
La deuda contingente ha adquirido tal peso en los pasivos de la nación que no es concebible que se clasifique
aparte de las obligaciones soberanas cuando esta clasificación entra› mayores costos en intereses. Es entonces
imprescindible desentra›r las razones por las cuales no ha estado consolidada hasta ahora y explicarlo así a la
opinión pública y al Congreso. Asimismo, debe consolidarse con el resto de la deuda pública para procurar un
ahorro en el costo de los intereses.
De la deuda pública total al cierre de marzo de 2005 por $3 billones 260 mil 322 millones de pesos, el 47% es
209
($1 billón 536 mil 236 millones de pesos) son pasivos contingentes , mismos que no han contado con la aprobación
explícita del Congreso.
La deuda interna presupuestaria, es decir la deuda directa oficialmente reconocida, según la Secretaría
de Hacienda, es de $942, 185.3 millones de pesos. La deuda interna no presupuestaria o contingente (Rescate
Carretero, IPAB, Pidiregas y Banca de Desarrollo) ascendió a $1 billón 724 mil 086 millones de pesos.
En el caso de la deuda contingente interna, destacan los pasivos del IPAB que ascendieron a 675,733.4
millones de pesos y los derivados del rescate carretero (FARAC Fideicomiso de Apoyo al Rescate Carretero), que
ascendieron a 157,892.0 millones de pesos.
La deuda externa contingente fue de $451 mil 714.2 millones de pesos en adición a la deuda externa
presupuestaria de $781, 900.8 millones de pesos. En esta categoría destacan los pasivos externos derivados de
los Pidiregas, por $392, 897 millones de pesos. Puede apreciarse la magnitud de estos pasivos, es decir el 50% de
la deuda externa presupuestal.
Así, de los $30,312 pesos que cada mexicano adeudaba en marzo; $6,353.5 pesos son por concepto del rescate
bancario, $4,107.6 pesos por Pidiregas, $1,748.6 pesos por el quebranto de la banca de desarrollo, $1,491 por el
rescate carretero y $354.1 pesos por los programas de apoyo a deudores que forman parte del paquete del rescate
bancario, pero que siempre se han clasificado como una partida aparte.
En suma, de los $30,312 pesos que cada mexicano debe, $16,656.6 pesos son deuda presupuestal contraída
directamente previa aprobación del Congreso, y $14,455.4 son deuda contingente.
Cada mexicano debe $18,925.7 pesos de obligaciones internas y $11,386.3 pesos de obligaciones externas.
Como se ilustra en el Cuadro I abajo.
Así, el nuevo gobierno heredará una deuda total de aproximadamente $3 billones 600 mil millones de pesos.
Sus programas de desarrollo y gasto de inversión serán altamente vulnerables al comportamiento de las tasas de
interés nacionales e internacionales, dada la fuerte presión que una deuda tan grande ya ejerce sobre las finanzas
públicas.
La Necesidad de Transparentar la Deuda
Cualquier gobierno está impedido de obligar a sus ciudadanos a pagar más impuestos si los ciudadanos no
tienen información de qu va a hacer con ese dinero y ese es precisamente el papel que juega el Congreso en la
aprobaciónde cualquier solicitud de endeudamiento y de cambio de impuestos. Por eso es necesario transparentar,
el monto, el origen, la estructura y la composición de la deuda contingente como requisito indispensable para
reconstituir la confianza pública y para conocer y enfrentar la verdadera carga fiscal de su servicio.
210
En la actual definición de las autoridades sobre el balance fiscal tal y como se muestra en los Criterios
Generales de Política Económica cada año, dicho balance es la diferencia entre el Ingreso Presupuestal y el Gasto
Presupuestal. Como parte de este último están los intereses de la deuda presupuestal, pero no los de la deuda
no presupuestal o contingente.
Por ello la Secretaria de Hacienda desde el año 2000, utiliza el término Requerimientos Financieros del Sector
Público (RFSP), para incluir el círculo de los costos del servicio de toda la deuda, incluyendo la contingente, pero
distinguiendo la suma resultante de la del déficit fiscal presupuestal. En realidad en cualquier otro país del mundo
los RFSP siempre se igualan con la suma del déficit fiscal.
Así, en el año 2000 el balance fiscal proyectado en el Presupuesto de Egresos fue de $77 mil 400 millones
de pesos, pero los RFSP fueron de $264 mil millones de pesos. Al no estar esta suma explícita en el Presupuesto,
no hay ninguna claridad sobre el origen de los recursos que financian estos costos. Es un hecho, sin embargo, que
dichos recursos no pueden más que provenir de las contribuciones de los mexicanos, pero éstos no saben cómo
ni en dónde se han aplicado.
La Carga Fiscal de la Deuda:
De acuerdo con los últimos Presupuestos de Egresos de la Federación el costo financiero de la deuda representa
3.0% del gasto neto total e incluye los intereses que genera la deuda interna y externa presupuestal, incluidos los
Organismos y Empresas del Estado (principalmente Pemex). Desde el rescate bancario, el Presupuesto incluye el
componente real de los intereses de la deuda causada por el rescate bancario y los pagos de Pidiregas. Se excluyen
del Presupuesto, sin embargo, los costos del servicio de la deuda por el Rescate Carretero, y por la Banca de
Desarrollo.
La carga fiscal de la deuda pública ha obligado a las finanzas gubernamentales a sacrificar gasto en inversión
productiva para hacer frente al servicio de la deuda.
La Deuda Contingente:
Una deuda contingente es en todo momento un pasivo que está sujeto a la ocurrencia de un suceso eventual, por
lo cual su cumplimiento es incierto.
En virtud de su indeterminación, los pasivos de esa naturaleza no se contabilizan propiamente como deuda,
aunque siempre se debe informar sobre ellos en las cuentas de orden de un balance general o en notas a los
estados financieros.
Esta deuda, como ya lo señalamos arriba, esta conformada principalmente por:
1.- Pidiregas;
2.- Obligaciones del Rescate Carretero (FARAC)
3.- Deuda incurrida en el rescate bancario (FOBAPROA-IPAB);
4.- Pasivos de la Banca de Desarrollo
5.- Programa de Apoyo a Deudores, que fue una variante del rescate bancario, ofreciendo apoyo directo a
deudores a condición de que cumplieran sus obligaciones con la banca, de tal manera que este concepto
podría incluirse como parte del (2) arriba.
Con frecuencia se menciona a la deuda de los sistemas estatales de pensiones como deuda contingente. Esto
es correcto, pero no así que su monto se estime únicamente a partir de las obligaciones proyectadas a futuro, sin
calcular también el flujo de ingresos de contribuciones, el cual requeriría de una proyección del empleo.
La Operación de Transparentar la Deuda y Tratar de Reducir el Costo de su Servicio
Como principio, en el Proyecto Alternativo nos proponemos transparentar la deuda contingente, sumarla a la
deuda presupuestal y luego proceder a examinar formas para reducir su costo, ya sea alargando los plazos de
vencimiento, reemplazando deuda en pesos por deuda en dólares o refinanciándola mediante otros pasivos.
Para transparentarla cada tramo de deuda debe tratarse por separado, pues el origen de estas obligaciones
es distinto según se trate de la deuda de Fobaproa-IPAB o de los otros conceptos de pasivo. La operación de
transparentarla será compleja y deberá satisfacer las normas legales.
211
212
Compromiso 44
Resolveremos en definitiva la cuestión del Fobaproa y otros hoyos negros como los Pidiregas, el Rescate
Carretero y los créditos de la llamada Banca de Desarrollo. Una vez aclarada y transparentada la deuda, se
buscarán los términos más adecuados para reducir su costo financiero y liberar recursos para el desarrollo
económico y social del país.
Hoyos Negros de la Deuda
Deuda de Pidiregas
En 1995 el Congreso aprobó modificaciones a la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público y a la Ley
General de Deuda Pública a fin de introducir en las finanzas públicas los denominados Proyectos de Infraestructura
Productiva de Largo Plazo, los cuales se financiarían con Pidiregas (Proyectos de Impacto Diferido en el Registro
del Gasto).
En principio a este esquema se le veían ciertas ventajas:
• El gasto de la inversión inicial no tendría un impacto inmediato en las finanzas gubernamentales, es
decir en el gasto público, en virtud de que el fondeo de dichos proyectos se realizaría con recursos
aportados por el desarrollador o contratista del proyecto y se amortizaría con los ingresos futuros
que al gobierno le generaría la operación de la obra construida.
• Lo anterior permitía destinar recursos fiscales a sectores de menor rentabilidad pero con un alto
impacto social.
Debido a la restricción en el gasto público que imponía la meta de reducir el alto déficit fiscal heredado
de la administración de Carlos Salinas, las inversiones en el sector energético, las cuales eran las más urgentes
(principalmente en el sector petrolero) fueron las que mayor deuda de Pidiregas ocuparon.
De acuerdo con el marco jurídico vigente, las obligaciones surgidas de estos proyectos cuentan con la garantía
del Gobierno Federal en virtud de que han sido aprobados por el Congreso de la Unión, por lo que si dichos
proyectos no fueran suficientes para cubrir la deuda, ésta se liquidaría con recursos fiscales.
La deuda así no tiene nada de contingente. Por ello en los Presupuestos de Egresos de 2004 y 2005 se incluyó
un costo financiero por 18 y 21 mil millones de pesos respectivamente para la amortización de esos proyectos.
De acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2005, la inversión que se generará mediante
los Pidiregas sería de $144 mil 357 millones de pesos en adición a la inversión financiada con nuestros propios
recursos. Por otra parte, se amortizarán $50 mil 310 millones de pesos de amortizaciones y costos financieros de
proyectos realizados anteriormente.
213
Debemos resaltar que el costo del servicio de la deuda por Pidiregas ha involucrado con frecuencia costos
mucho más altos que los costos de la deuda soberana, en virtud de que aun con la garantía del gobierno federal
los proyectos involucran cierto grado de riesgo desde el punto de vista de los acreedores.
Siendo que estos costos son más altos y que Pemex contribuye la mayor parte de sus ingresos al erario,
consideramos que desde el punto de vista económico no es conveniente mantener esta deuda separada de la
deuda del Estado. Pemex y la CFE son empresas del estado y su deuda debe ser tratada como deuda del Estado.
Deuda por el Rescate Carretero (FARAC):
Durante la construcción de diversas autopistas de cuota a principios de los años 1990s, los concesionarios de
ellas (que con frecuencia fueron las mismas empresas constructoras) enfrentaron incrementos imprevistos en los
costos de construcción. Éstos se hicieron aun más complicados por las sobrestimaciones sobre el aforo vehicular
que tendrían dichas carreteras, lo que llevó a las empresas concesionarias a no poder cumplir con sus obligaciones
financieras entre otros con la banca comercial.
El Gobierno Federal decretó el 27 de agosto de 1997 el rescate de las carreteras concesionadas, mediante
el pago de Pagarés de Indemnización de Carreteras (PICS) y al sumir deudas de los concesionarios por $58,123
millones de pesos.
El instrumento para llevar a cabo el rescate fue la constitución de un fideicomiso en Banobras denominado
FARAC, dónde la institución actúa como fideicomitente y como fiduciario a la vez.
Entre 1997 y 2002, el FARAC emitió Pagarés de Indemnización de Carreteras (PICs) y asumió pasivos bancarios
avalados por el Gobierno Federal, que a diciembre de 2002 sumaban $143,442 millones de pesos, los cuales no
fueron revelados en la Cuenta Pública 2002. Al mes de marzo de 2005 la deuda derivada del rescate carretero
ascendió a $158 mil 892 millones de pesos.
Existen importantes problemas de rendición de cuentas en la operación del FARAC:
1.- Conforme con nuestras leyes, el fideicomiso es un contrato mercantil, mediante el cual una persona
(física o moral) destina ciertos bienes a un fin determinado y cuya administración encarga a una institución
fiduciaria.
2.- La persona que hace el encargo, es decir el “fideicomitente”; mismo que en este fue Banobras, recibió
las carreteras que el gobierno federal prácticamente nacionalizó en 1997.
3.- La institución que realiza el encargo, recibe el nombre de “fiduciario”; en este caso también fue el
propio Banobras.
4.- Y finalmente, la persona que recibe los beneficios de ese encargo, es denominada “fideicomisaria”, y en
términos del rescate carretero es el propio Gobierno Federal, quien recibirá los recursos para indemnizar
a las empresas concesionarias.
5.- De acuerdo con la estructura del Fideicomiso, Banobras es juez y parte de la operación y el manejo
de estos recursos es por lo tanto discrecional. Aunque es posible que este manejo se haya considerado
adecuado en algún momento, la operación de transparentar esta deuda e incorporarla con el resto
de la deuda soberana implica la obligación para el nuevo gobierno de asegurarse que no haya habido
transacciones indebidas ni se haya asumido deuda fuera del mandato original del fideicomiso. Igualmente,
debe examinarse la posibilidad de reducir el costo del servicio de la misma mediante operaciones de
refinanciamiento.
Deuda por Fobaproa
A raíz de la privatización bancaria se estableció el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA). Este
fondo tomó la forma de un fideicomiso privado, como se define en el artículo 122 de la Ley de Instituciones de
Crédito.
Las autoridades financieras decidieron utilizar al Fobaproa, como el instrumento para iniciar el rescate
214
bancario, argumentando que esto cumplía con su objetivo de respaldar los ahorros del público, siguiendo los
objetivos que se establecieron a la constitución del fideicomiso por el Acuerdo Presidencial del 5 de Septiembre
de 1990.
En su Informe al Congreso, el auditor contratado por éste, Michael Mackey señalaba, entre otros que el
Fobaproa, no había sido un instrumento diseñado para “rescatar bancos” ni contaba con los recursos, técnicos ni
financieros para enfrentar una crisis sistémica; menos aún al no haberse establecido sus reglas de operación, como
debió haber sido por el mandato de ley.
El Fobaproa puso en marcha programas de apoyo a los deudores y a los bancos:
• Apoyo a deudores:
Apoyo para los Deudores de la Banca (ADE); Acuerdo para el Financiamiento del Sector Agropecuario y
Pesquero (FINAPE); Apoyo Financiero y Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (FOPYME); Beneficios
Adicionales a los Deudores de Créditos para Vivienda; Apoyo para Deudores de Créditos de Vivienda; y, Beneficios
Adicionales a la Planta Productiva.
• Apoyo a Bancos:
1.- Programa de Capitalización Temporal (PROCAPTE),
2.- Financiamiento en moneda extranjera (ventanilla de liquidez):
Tanto en el PROCAPTE como en la ventanilla de liquidez las Instituciones debieron garantizar los apoyos
recibidos con acciones: siendo estos apoyos en su mayoría préstamos de corto plazo, las instituciones bancarias
los liquidaron, con excepción de Inverlat.
Así, menos de cuatro años después de su privatización, seis bancos habían recibido para 1995 apoyos directos
del Fobaproa por un monto de 45 mil 350 millones de pesos, siendo dichos bancos:
Unión (16,753 millones)
Cremi (6,987 millones)
Banpaís (10,483 millones)
Obrero (1,187 millones)
Banorie (2,657 millones)
Inverlat (7,283 millones).
Programa de Intervención y Saneamiento
Los programas de apoyo buscaron solucionar problemas de liquidez y descapitalización a través de
aportaciones de capital contra la participación accionaria, asumiendo la CNVB el control de las instituciones,
como estaba previsto en la Ley de Instituciones de Crédito. Así durante el periodo de 1994-1998 la CNVB intervino
12 instituciones financieras, iniciando con Banco Unión el 1º de septiembre de 1994 y en última instancia Banca
Confía, en agosto de 1997. Más tarde en 1999 el IPAB tomaría el control de Serfin y Bancreser.
Paralelamente al apoyo se llevaron a cabo procesos de saneamiento de los bancos que consistían en
el otorgamiento de líneas de crédito para que pudiesen cumplir con sus obligaciones, ser rehabilitados y
posteriormente vendidos. Los Bancos objeto de apoyos para saneamiento fueron:
Serfin (79 mil millones)
Atlántico (22 mil millones)
Del Centro (19 mil millones)
PROMEX (7 mil 800 millones)
BBV (5 mil 900 millones)
Santander (29 mil 500 millones)
Inverlat (45,000 millones).
215
Resulta conveniente mencionar que la CNBV mantuvo la intervención en algunos de los bancos intervenidos
por más de 5 años. En contravención el artículo 7º transitorio de la Ley del IPAB, el IPAB asumió los pasivos de
los bancos intervenidos sin que se cumplieran las condiciones establecidas en dicho precepto y sin asumir la
administración de ellas. Lo anterior elevó el costo fiscal del rescate bancario y permitió que los interventores
ocultaran numerosas irregularidades.
El costo fiscal de los Programas de Intervención y Saneamiento es mayor que los originados por los Programas
de Capitalización y Compra de Cartera. Además, su costo fue definitivo para el gobierno, sin que hasta la fecha
se hayan fincado responsabilidades a funcionarios que avalaron estos apoyos sin cumplir con la normatividad
y/o a los banqueros que con dolo y para beneficio personal pudieron haber descargado créditos indebidos en
dichos programas o que incurrieron en responsabilidades administrativas en el manejo y descapitalización de los
bancos.
Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC):
Ante la severidad de la crisis bancaria, el Comité Técnico del Fobaproa decidió ampliar sus apoyos a la banca
mediante el Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC), cuyo propósito era que los bancos
incrementaran su capital mediante una fórmula que incentivaba a los accionistas a inyectar capital fresco
a cambio de la compra por parte del Fobaproa de activos financieros según acuerdo de las dos partes. Los
activos eran cartera vencida, y los apoyos resultaron de la emisión de pagarés Fobaproa. Estos pagarés fueron
indebidamente avalados por varios funcionarios públicos, a nombre de la Federación, entre ellos el Subsecretario
de Hacienda Martín Werner, el Tesorero de la Federación, Jonathan Davies Arzac, y el Administrador del Fobaproa
Javier Arrigunaga Mancera. Esto, en virtud del mandato constitucional de que cualquier endeudamiento por el
Ejecutivo debe ser previamente aprobado por el Congreso.
En esta falla de origen reside uno de los problemas más serios del rescate bancario y de la falta de legitimidad
de las obligaciones del PCCC.
El mecanismo operativo del PCCC obligaba a los accionistas de los bancos a aportar nuevo capital a cambio
de la compra (pagada con un pagaré emitido por Fobaproa) de los flujos de una cartera de créditos acordada entre
ambas partes. Los accionistas aportarían capital “fresco” por el 50% del monto del pagaré. El pagaré generaría
intereses capitalizables con base en un múltiplo de la tasa de Cetes de corto plazo decreciente y con un plazo de
10 años. La discrecionalidad con que se aplicó este programa quedó evidenciada con el hecho de que en el caso
de Serfin el acuerdo fue de seis pesos de apoyo por el Fobaproa por cada peso de aportación de capital fresco
por los accionistas.
La cartera que fue intercambiada estaba compuesta por créditos superiores a los 200 mil pesos calificados y
aprovisionados por los bancos de acuerdo con su riesgo crediticio. Sin embargo, los créditos eran seleccionados
por los propios bancos y revisados por un auditor para posteriormente ser validados por la CNBV. En caso de que
los flujos recuperados de estos créditos fueran insuficientes para saldar el pagaré del Fobaproa, los bancos se
comprometieron a absorber el 25% de la pérdida y el Fobaproa se comprometió a absorber el 75% restante en un
mecanismo acordado entre Fobaproa y banqueros bajo el título de “perdida compartida”.
La inoperancia, discrecionalidad y las irregularidades de estos programas quedaron de manifiesto en varios
aspectos:
Inoperancia: puesto que de las 12 instituciones que recibieron estos apoyos solamente 4 continuaron
operando (Banamex, Bancomer, Bital y Banorte) y las otras 8 fueron intervenidas, liquidadas o fusionadas,
hubo un doble costo fiscal para el erario, primero haberlos al apoyado con los pagarés y luego al soportar
toda la pérdida de la cartera y no solamente el 75% de ella.
Discrecionalidad: ocurrió debido a que los bancos nunca cumplieron el compromiso adquirido de
“capitalización” de 1 peso por cada 2 pesos de apoyos recibidos, y aun así fueron apoyados. En la práctica
la razón de 1 a 2 nunca se observó y fue diferente para cada banco. Por otra parte, la mayoría de los bancos
no cumplió cabalmente con las “bases de capitalización exigida por el Fobaproa”. Los informes por cada
banco emitidos por el auditor Michael Mackey, llamados “Bank Reports” señalan los incumplimientos en
los procesos de capitalización de los bancos que participaron en estos programas. Particularmente señalan
216
que en el caso de Banamex, este banco no tenía problemas financieros y por lo tanto no requería de
apoyos financieros, ni cumplió con su parte de la capitalización acordada.
Irregularidades: se observa a partir de varias razones; entre las que destacan las siguientes:
a.- Los créditos seleccionados por los bancos fueron los de mayor riesgo de cobranza y muchos se vendieron
agregando el monto de intereses moratorios, en violación a las normas pactadas con el Fobaproa.
b.- De acuerdo con los criterios originalmente establecidos por el Fobaproa, no debían haberse adquirido
los siguientes tipos de créditos: cartera irrecuperable, cartera de empresas en suspensión de pagos, cartera
denominada en UDIS, cartera descontada por la banca de desarrollo, créditos relacionados ( es decir, a
socios o funcionarios del propio banco) y créditos menores de 200 mil pesos.
c.- En mayo de 1996, mediante el llamado “Acuerdo de Partes”, sin justificación conocida el Comité
Técnico del Fobaproa, decidió modificar estos criterios y permitió la adquisición de todo tipo de cartera,
incluyendo créditos considerados “chatarra” en la práctica financiera.
d.- Las reglas de operación a las que debería sujetarse el Fobaproa, nunca fueron establecidas formalmente
por su comité técnico, a pesar de involucrar operaciones de endeudamiento público. Esta observación
fue señalada por la Contaduría Mayor de Hacienda, en el análisis de la Cuenta Pública de 1996. Hasta
la fecha esta observación sigue sin ser solventada por las partes actoras. La falta de reglas es el origen
de la discrecionalidad con la que dicho fondo actuó y probablemente de las fallas de inoperancia y las
irregularidades
e.- Fue precisamente la modificación de los criterios originales, lo que dio origen a la formulación de una
lista de “Transacciones Reportables” por el auditor Michael Mackey, las cuales se detallan en su informe.
El Problema de Legitimidad del Fobaproa
En la Exposición de Motivos de la Ley de Protección del Ahorro Bancario, aprobada el 12 de diciembre de 1998,
se estableció que los Programas de Capitalización y Compra de Cartera, habían contravenido las disposiciones
que señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por tanto eran de “legalidad ampliamente
cuestionable”. Por ello se establecieron en dicha Ley varias disposiciones en los artículos transitorios de la Ley del
IPAB, entre las cuales destacan las siguientes:
a.- Un mecanismo específico para que las instituciones participantes en los Programas de Capitalización
y Compra de Cartera (PCCC) sin detrimento de los contribuyentes y a opción de ellas. Este mecanismo
quedó plasmado en el artículo Quinto transitorio de la Ley, en donde se permite que las instituciones
pudieran acceder a un nuevo programa que sería establecido en sustitución del PCCC por el IPAB.
b.- El rechazo del Congreso a reconocer como deuda pública las obligaciones o avales otorgadas por
los representantes del Ejecutivo en los Programas de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC), lo cual
quedó concretado en el articulo 8º transitorio.
c.- De esta manera el hecho de aprobar la Ley del IPAB, implicó sólo el reconocimiento como deuda
pública de una parte de los pasivos derivados del rescate bancario, es decir las operaciones del Procapte y
los programas de saneamiento, pero rechazando los correspondientes al PCCC, según el articulo Séptimo
transitorio.
El Mandato de la Ley
El Artículo Quinto transitorio de la Ley del IPAB (LPAB), señala claramente el mecanismo, procedimiento y
condiciones que deben satisfacerse para la incorporación de las instituciones al nuevo programa substitutivo del
PCCC. De esta participación se generarían eventualmente notas de deuda emitidas por el IPAB y principalmente
se daría solución a los problemas de ilegalidad y falta de transparencia del programa Fobaproa. Entre estas
condiciones, se destacan las siguientes:
217
“En la medida que las operaciones del fondo sean auditadas, se procederá conforme a lo siguiente:
I. En caso de que la auditoria reporte irregularidades, se procederá inmediatamente a deslindar las
responsabilidades a que hubiere lugar y los infractores asumirán su plena responsabilidad legal y económica
(nuestro énfasis).
II. Una vez concluidas las auditorias, las Instituciones correspondientes podrán optar por dar por
terminados los contratos y cancelar las operaciones que mantenían con el Fondo [Fobaproa], para lo cual
deberán regresar al mismo los títulos de crédito que éste hubiere emitido a su favor y a cambio, el Fondo
les deberá devolver los derechos de cobro de la cartera objeto del Programa de Capitalización y Compra
de Cartera. “
Adicionalmente, el propio artículo Quinto transitorio establece que:
“En caso de que durante las auditorías se detecten créditos ilegales, el Instituto [IPAB], mediante resolución
de la Junta de Gobierno, podrá optar por rechazar y devolver los mismos a las Instituciones, mismas que deberán
designar otros activos por un monto equivalente al de los créditos devueltos a satisfacción del Instituto”.
En otras palabras el artículo referido, señala la existencia de tres caminos a seguir:
A. La auditoria detecta irregularidades y se procede a deslindar responsabilidades; los infractores asumirán
su responsabilidad legal y económica.
B- La auditoria determina créditos ilegales, esto implica que el IPAB puede optar por rechazar los créditos
y devolverlos a los bancos, quiénes deberán designar otros créditos para seguirse beneficiando del
programa.
C- La auditoria no detecta irregularidades, ni tampoco ilegalidades; entonces se substituye la obligación de
pago del Fobaproa por una obligación del IPAB.
Esta secuencia se describe en la siguiente gráfica de flujos
Exhorto del Congreso

El 29 de abril del 2003, el diputado Presidente de la Subcomisión de Investigación del Rescate Bancario, Jorge
Carlos Ramírez Marín presentó ante la Comisión de Vigilancia una propuesta de Acuerdo para que la Cámara
de Diputados, exhortara al IPAB a realizar un Convenio con los bancos que habían recurrido al amparo de la ley
218
en contra de la aplicación del artículo quinto de la ley del IPAB, con el objeto de impedir que se les hicieran las
auditorias ordenadas por dicho Articulo Quinto Transitorio de LPAB.
Los bancos argumentaron que la auditoría había quedado satisfecha desde que el Sr Michael Mackey había
rendido su informe al Congreso. Sin embargo, el Sr Mackey argumentó que no había logrado realizar la auditoría
por no haber tenido acceso a toda la documentación que una auditoría requiere, debido a que se invocó por el
Ejecutivo y por los bancos que el secreto bancario les impedía proporcionar la información requerida, entre otras
múltiples barreras. En consecuencia, el Sr Mackey indicó:
“Este informe y las evaluaciones que se han llevado a cabo no constituyen una auditoría financiera, sino una
revisión y análisis basado en preguntas específicas previamente convenidas con el Comité de Contrataciones [del
Congreso], por lo que no deberá considerarse como una auditoría”.
En abundancia a las limitaciones que tuvo de acceso a la información necesaria, el Sr Mackey dijo:
“Estas limitaciones se tuvieron no sólo con los interventores [de los bancos] sino con la SHCP y con la CNBV.
Sin embargo, no se llegó a ninguna resolución sobre estos asuntos y como consecuencia este informe no contiene
comentarios ni información con respecto a ciertos asuntos que considerábamos que estaban incluidos en nuestro
mandato”
“Debido a la naturaleza sistémica de varios asuntos que fueron identificados, con objeto de evaluar la
efectividad, tanto del régimen regulatorio como del impacto de los programas bancarios, se nos debió haber
dado acceso absoluto a todos los bancos que aceptaron fondos del Fobaproa y no sólo a aquellos que habían
sido intervenidos”
Adicionalmente, en este Informe se hacían numerosas observaciones que por sí misma cuestionaban muchos
créditos rescatados y apoyos otorgados, sin que éstas hayan merecido ningún seguimiento por las autoridades. De
esta manera, para la mayoría del Congreso el mandato del artículo Quinto de la LIPAB seguía sin cumplir.
En mayo del 2003 el Congreso acordó formar un grupo de trabajo integrado por diputados de los cinco
principales grupos parlamentarios representados en la Cámara de Diputados para reconsiderar los problemas
asociados a los amparos ganados por los bancos y los requerimientos de la LIPAB.
El 13 de Agosto del 2003 el grupo arriba referido presentó ante la Comisión Permanente del Congreso para su
aprobación un punto de acuerdo por unanimidad, exhortando al IPAB a:
• Que el proceso relativo a los pagarés se realice en estricto apego al señalado en la LIPAB,
particularmente al artículo Quinto transitorio, garantizando la transparencia.
• Que para garantizar la transparencia y la legalidad se conmina a quienes participan en el IPAB para que
en todo momento se apeguen a los principios éticos y legales y eviten conflictos de interés en las
decisiones relacionadas con el rescate bancario.
• El exhorto señala textualmente lo siguiente: “Se exhorta al IPAB, a convocar a las instituciones bancarias
participantes en el PCCC, para que cumplan con lo dispuesto por el Artículo Quinto Transitorio de la
Ley de Protección al Ahorro Bancario y se dé el debido procesamiento de los documentos de trabajo
del informe de Mackey (incluyendo los informes individuales sobre cada banco- “bank reports”), y la
continuación de las revisiones de gestión fiduciaria, de legalidad, de identidad de objeto, existencia
y legitimidad de las operaciones materia del programa; apegándose para ello al Artículo Quinto
Transitorio de la LPAB, y a las bases del acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno del IPAB el 14
de mayo del 2002 y a la legislación común aplicable, así como el adecuado procesamiento de los
hallazgos del Órgano interno de Control (OIC) y de la ASF.
Es claro que el Exhorto no buscaba sustituir a la aplicación del Articulo Quinto Transitorio, ni mucho menos
realizar ningún tipo de convenio o acuerdo extrajudicial con los bancos, sino dar al mandato del Congreso toda
la claridad sobre transparencia, legalidad y legitimidad en el rescate bancarioy plena certidumbre y legalidad a la
sustitución de pagarés Fobaproa por notas IPAB.
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El Convenio Bancos-SHCP:
Con el objeto de ejecutar el nuevo Programa y aparentemente de atender el exhorto efectuado por el H. Congreso
de la Unión y lo dispuesto en el Artículo Quinto Transitorio de la LPAB, la SHCP anunció que había acordado con
las instituciones lo siguiente:
Contenido:
I.- Que tanto las Instituciones como el IPAB se comprometen a llevar a cabo los actos necesarios para dar por
terminados los procedimientos judiciales, iniciados por las Instituciones en contra de las revisiones aprobadas por
la Junta de Gobierno del lPAB.
II.- Que las Instituciones aceptarán la realización de las revisiones (sin referirse con el término auditorías)
aprobadas por la Junta de Gobierno del Instituto, en el entendido de que se tratará de las revisiones finales a la
cartera
III.- Que se obligarán a sujetarse a los resultados de éstas, derivados de los cuales podrán sustituirse créditos
y activos, o disminuirse la obligación de pago a cargo del IPAB, según sea el caso, siendo hasta entonces cuando
se emitirían los instrumentos de pago correspondientes;
Logros Anunciados como Resultado de este Convenio
I.- Las revisiones a los créditos del PCCC que serán materia del Nuevo Programa.
A.- La reducción de los instrumentos de pago correspondientes en aquellos casos en que, derivado
de las revisiones, se detecten ilegalidades en el otorgamiento de los créditos que sean atribuibles a la
administración de las Instituciones o en donde no pueda acreditarse la identidad de objeto de los créditos
designados en el PCCC;
B.- la sustitución de créditos en caso de que, derivado de las revisiones:
i.- se detecten ilegalidades en el otorgamiento de los créditos (cuya esta ilegalidad no sea atribuible a la
administración de la Institución)
ii.- no pueda acreditarse la existencia y legitimidad de los mencionados créditos.
Revisiones
Revisión a la Gestión
Su objeto es revisar y evaluar que la Institución como participante en el PCCC haya efectuado la administración,
recuperación y cobranza de los créditos objeto del mencionado programa, en los términos establecidos en los
documentos contractuales (convenios con el Fobaproa y fideicomisos).
Revisión a la Legalidad
La revisión a la legalidad consiste en determinar si en la información contenida o revelada en los papeles de
trabajo, elaborados por los despachos contratados por la Cámara de Diputados incluyendo aquellos elaborados
por el coordinador de dichas auditorias y los denominados “bank reports”, se desprende alguna ilegalidad en el
otorgamiento de los créditos del PCCC identificados en dichos papeles de trabajo y, en su caso, si dicha ilegalidad
es atribuible o no a la administración de la Institución.
Revisión de Identidad de Objeto y de Existencia y de Legitimidad
El objetivo de esta revisión es verificar que los créditos y/o activos que adquirió el Instituto con motivo del
contrato bajo el cual se instrumentará el Nuevo Programa deriven de los mismos créditos del PCCC, así como,
verificar la existencia de los mencionados créditos.
1.- El Convenio SHCP-Bancos no siguió las consideraciones del exhorto de la Comisión Permanente del
Congreso respecto de evitar el “conflicto de intereses” de los promotores de dicho convenio, tanto Jonahtan
Davis (Presidente de la CNVB), como de Héctor Tinoco (vocal del IPAB), y Luis Mancera Arrigunaga (entonces
Director de Banca de la SHCP)
220
2.- El Convenio SHCP-Bancos no atendió al documento de análisis del Órgano Interno de Control del IPAB
del 20 de marzo del 2002, que concluía que había habido beneficios irregulares para Banamex, Bancomer y
Bital por $36 mil 989 millones de pesos, producto de la venta de cartera incluyendo intereses moratorios,
perdón sobre reservas, esquema de incentivos y créditos relacionados no identificados por el auditor
Mackey.
Transparencia:
3.- En su momento se documentó que hubo posible conflicto de interés por las consultas que hiciera el
Presidente de la Comisión Investigadora del IPAB, con los abogados de los bancos (Jorge Gaxiola y Luis
Robles Mieja).
4.- Hubo reiterada negativa de la Junta de Gobierno del IPAB a permitir el acceso a las actas que contienen
las deliberaciones de dicho órgano de gobierno contraviniendo lo dispuesto por la fracción 6º del artículo
14 de la Ley de Transparencia.
Legalidad
5.- El Articulo Quinto transitorio de la LIPAB se refiere a la revisión de las operaciones del Fobaproa y no
solamente de los créditos; en el mismo sentido es el exhorto del Congreso a cumplir con la LIPAB.
6.- El convenio con los bancos no atiende la LIPAB en virtud de que no se refiere a revisar las operaciones,
sino sólo los créditos.
7.- Revisar las “operaciones del Fondo” implica, necesariamente, revisar el proceso de compra de cartera,
como el de capitalización.
8.- El Articulo Quinto Transitorio, establece en su fracción I, un procedimiento específico para el caso
de que en las auditorias se detecten irregularidades. El convenio SHCP-BANCOS ignora el caso de las
irregularidades.
9.- El procedimiento establece que se deslindarán responsabilidades y los infractores asumirán su
responsabilidad legal y económica. El convenio anunciado no establece esta posibilidad.
10.- En las Bases del convenio se establece el análisis de los “bank reports” pero únicamente para detectar
ilegalidades en el otorgamiento de créditos y, en cambio, desatiende lo ordenado por la fracción I del
articulo Quinto transitorio que se refiere a irregularidades.
11.- Lo anterior limita el posible uso de los “bank reports” de Mackey que establecen numerosas
irregularidades en las operaciones del Fobapora..
12.- La revisión comprometida no incluye la completa valoración de los acuerdos del Comité Técnico del
Fobaproa, tal se indica en el artículo Quinto transitorio y lo propusieron varios congresistas, entre ellos el
entonces diputado Fauzi Hamdan, en un comunicado de febrero del 2000 al entonces Secretario Ejecutivo
del IPAB.
Resumen de Observaciones Sobre el Fobaproa-IPAB
A esta fecha el ordenamiento más importante de la LIPAB, el artículo Quinto transitorio sigue sin cumplirse y no
se observa el deseo de hacerlo por parte de las autoridades del Poder Ejecutivo o del IPAB mismo ni las de los
órganos reguladores. El Congreso, por su parte, ha mantenido su posición de exigir una mínima transparencia en
el proceso de rescate, ahora que se aproxima el vencimiento de los primeros pagarés del Fobaproa a favor de los
cuatro grandes bancos.
Es de esperarse que si no se llega a transparentar en su totalidad cómo se llevó a cabo el rescate de los
bancos y qué beneficios indebidos hubo del mismo, así como lo que representa para las finanzas públicas y las
instituciones regulatorias, no podremos avanzar en la construcción de los grandes acuerdos que requiere el país.
221
El tema del rescate bancario seguirá generando desconfianza mutua y resentimientos en tanto no se llegue a sus
últimas conclusiones con toda transparencia.
Por eso nuestra propuesta de convocar a una Comisión de la Verdad Sobre el Rescate Bancario que aclare de
manera definitiva todos los hechos relacionados y sus implicaciones.
222
Compromiso 45
Respetaremos la autonomía del Banco de México. Mantendremos equilibrios macroeconómicos, es decir,
habrá una adecuada política monetaria y disciplina en el manejo de la inflación y el déficit público.
Autonomía del Banco de México
La autonomía del Banco de México quedó establecida por su Ley Orgánica de 1993, misma que acota las
operaciones de crédito interno al Gobierno y a la vez le impone el mandato de “procurar la estabilidad del poder
adquisitivo de la moneda”. Dicho mandato nunca fue hecho más específico, pero se entiende generalmente que
no es un mandato absoluto, sino relativo. Si fuera absoluto, el Banco tendría que adoptar una meta de tasa de
inflación de cero, objetivo que en la práctica es imposible para cualquier autoridad monetaria en el mundo,
excepto en episodios de deflación y depresión económica.
Después de los lamentables hechos que vulneraron la buena política monetaria y cambiaria ocurridos en 1993-
94, apenas poco después de aprobada por el Congreso la nueva ley, quedó una gran lección tanto para el Banco
como para el gobierno federal. Esa lección es que la mejor garantía para una política monetaria sana es no permitir
la mezcla de intereses individuales y de grupos con los intereses de las instituciones frente al mandato de la ley y
los intereses nacionales.
Nuestra Propuesta
Nuestra propuesta es coadyuvar de manera armoniosa con la continua modernización operativa de la política
monetaria para facilitar la incorporación de metas de control de la inflación así como de mantenimiento del
crecimiento económico sustentable, como lo tiene la política monetaria de nuestro principal socio, los Estados
Unidos, plasmada en el mandato de la Reserva Federal.
Equilibrios Macroeconómicos
Nos proponemos mantener los equilibrios macroeconómicos y para ello tener un manejo responsable de la
política fiscal y de los déficits públicos con una visión no sólo de corto plazo, sino de mediano plazo. Esto nos
permitirá visualizar oportunamente tanto los riesgos como las oportunidades y consecuentemente las políticas
que deben adoptarse en el corto plazo para asegurar el cumplimiento de metas en el tiempo.
La Definición Estrecha de la Estabilidad Macroeconómica
México ha seguido desde principios de los 1980s una definición estrecha del concepto de estabilidad
macroeconómica. Por ésta se ha entendido la obtención de una baja tasa de inflación y un bajo déficit fiscal. Éste
último se ha sujetado, incluso, a una meta de menos de medio punto del PIB, mucho más baja que el de otros
países emergentes y de la mayoría de los países avanzados.
El marco anterior se basa en la noción de que el logro de baja inflación y bajos déficits traerá en sí mismo la
reanudación de la inversión privada y eventualmente el crecimiento y el empleo.
Sin embargo, la evidencia ha mostrado que ni el crecimiento sostenible ni mucho menos el empleo se han
materializado a pesar de haber puesto en ejecución cuatro grandes programas de estabilización (1983, 1985-86, 1988
y 1995) y otro más basado en medidas restrictivas del crecimiento de la demanda en 2001. Más bien la evidencia
sugiere que cuando hemos abusado de las políticas restrictivas creamos tales distorsiones (como tasas de interés
demasiado altas y sobrevaluación cambiaria) que a la larga han acabado en crisis peores que las que inicialmente
se intentaban remontar con el agravante de aumentar los problemas de la economía a futuro – de ahí el aumento
vertiginoso de la deuda pública en tres décadas caracterizadas por numerosos intentos de estabilización --.
Así, el crecimiento promedio del PIB por habitante resultó ser cero entre 1983 y 2003. Hubo crisis a partir
de políticas de estabilización en 1985-86, 1988 y 1994 con grandes devaluaciones y una secuela de mayor
endeudamiento público, incluido el Fobaproa, el rescate carretero, las pérdidas de la banca de desarrollo y muchos
otros problemas fiscales. En el periodo 2001-2003 el estancamiento de la economía se reflejó en un crecimiento
anual de sólo el 0.7% en el PIB.
En contra de las mejores prácticas de manejo macroeconómico, el gobierno ha mantenido el costo de estos
quebrantos fiscales fuera de la contabilidad presupuestal. Por esa razón la medición oficial del déficit fiscal está
muy por debajo de la cifra real. Ello explica que haya introducido el concepto de “Requerimientos Financieros del
Sector Público” (RFSP) como la magnitud que cada año requiere el sector público para cubrir sus operaciones, que
asciende a casi 3% del PIB.
223
México tiene entonces dos contabilidades fiscales; una que representa el déficit fiscal que llega a menos de
medio punto del PIB pero que a estas alturas es una ficción; y la otra que representa los RFSP. En cualquier país del
mundo estas dos categorías se igualan, pues el déficit es exactamente lo que el sector público debe financiar en
el mercado. Sin embargo, en México, los dos últimos gobiernos han tolerado esta anomalía, misma que es nuestro
propósito corregir.
Por otra parte, el actual modelo económico ha privilegiado la búsqueda de la estabilidad, pero al hacerlo no
ha podido mantener el crecimiento. Esto es porque al querer reducir sus RFSP en el corto plazo, generalmente
causa que la demanda agregada se debilite, pues ello causa una reducción de las utilidades del sector privado. Las
empresas deben entonces obtener más créditos para suplir sus menores recursos y mantener así sus programas de
inversión, pero eventualmente se desaniman ante la caída del mercado sin visos de mejoría y ante el aumento en
el costo del crédito. El modelo actual no ha prestado suficiente atención a los efectos negativos que tienen sus
políticas estabilizadoras sobre el sector privado y de ahí la falta de dinamismo de la inversión y de crecimiento.
Nuestra Propuesta de Estabilidad
En nuestra propuesta es esencial controlar la inflación y tener bajos déficits, pero también mantener el crecimiento
y no generar desaliento o pesimismo en el sector privado con la aplicación de políticas de estabilización. Para
ello debemos ser mucho más cuidadosos con la aplicación de la política fiscal como instrumento de ajuste. En
particular, procuraremos que cualquier reducción de los déficits fiscales se haga preferentemente con reducciones
de gasto y no con reducciones de la inversión pública, mucho menos por periodos tan prologados como los que
ha sufrido ésta en los últimos veinte años.
Nos proponemos de entrada lograr una reducción en el gasto burocrático y al mismo tiempo aumentar el gasto
social y de inversión. Una reasignación de recursos de gasto corriente hacia inversión mejorará significativamente
los fundamentos económicos de México y una vez que sea visible y dé impulso tangible a un crecimiento más
sano, mejorará las expectativas. Por una parte, el mayor volumen de inversión pública atraerá a la inversión
privada, pues contribuirá a que mejore su eficiencia. Por otra parte, mejorará el clima de negocios, el empleo y la
convivencia social.
La reasignación del gasto también encierra una mejora en la calidad del crecimiento, pues se reducirá el costo
de la administración. Con la reasignación se cancelarán gastos que no resultan ni en mayores bienes físicos ni en
mayor bienestar social y aumentarán otros que generarán producción de bienes y bienestar social. El aumento del
gasto social mejorará la cohesión social y el bienestar familiar.
La política económica mantendrá entonces los equilibrios macroeconómicos y afianzará el sustento del
crecimiento en el mediano y largo plazos. Eso hará a México de nuevo un lugar atractivo para invertir tanto para
el mercado interno como para el mercado de exportación.
ANEXO
» Ley del Banco de México
224
Compromiso 46
Impulsaremos un nuevo federalismo para definir con claridad las reglas de la convivencia y cooperación
entre los gobiernos federal, estatales, municipales y del Distrito Federal.
Nuevo Federalismo
Actualmente, en México se vive la distribución territorial del poder de decisión más amplia de toda la historia
del país como nación independiente. Esta distribución ha sido generada tanto por el incremento de la pluralidad
política de las autoridades, como por el proceso continuo de reformas que, durante las últimas dos décadas,
han descentralizado facultades y recursos. Hoy los gobiernos estatales y los ayuntamientos son electos
democráticamente, actúan con la autonomía política que les corresponde, tienen que responder a sus electores
y reclaman recursos para cumplir con sus responsabilidades.
En este contexto, se han activado las instituciones del federalismo mexicano –la llamada división vertical
de poderes–, y los principales conflictos de competencia entre niveles de gobierno se están dirimiendo
satisfactoriamente ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por la vía de controversias constitucionales.
De manera paralela, aunque la Secretaría de Gobernación es, formalmente, la encargada de las relaciones
políticas con las entidades federativas, lo sustancial de las relaciones y conflictos políticos entre el Ejecutivo
Federal y los estados y municipios, se dirimen, más que en el área política tradicional, en el ámbito de la Secretaría
de Hacienda.
Lo anterior tiene cierta lógica: la creciente desigualdad regional es el reto fundamental del federalismo
mexicano. Y, en un contexto de pluralidad, cada nivel de gobierno reclama para sí recursos y ejercicio autónomo
de sus competencias pero, a la vez, todos son interdependientes. Corresponde a la federación velar por esta
integración que la desigualdad pone en riesgo.
Por ello, la tensión en las relaciones entre la federación y los estados tiende a concentrarse en los ámbitos de
la SHCP y en la instrumentación territorial de los programas federales.
Dada la concentración del proceso de recaudación establecida en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,
la SHCP es la que suministra a las entidades federativas los ingresos que les corresponden. Basta señalar que el 90
por ciento de los ingresos de los estados, son transferencias federales y, por lo que corresponde a los municipios,
el 80 por ciento.
Así, la SHCP es la dependencia del Ejecutivo que mayor interlocución y poder de negociación tiene con los
gobiernos de las entidades federativas. Esto se concreta en dos sentidos: por la vía de los mecanismos establecidos
para el suministro de ingresos y, al mismo tiempo, porque también corresponde a Hacienda la autorización del
ejercicio del gasto que las otras dependencias del Ejecutivo realizan en los estados y municipios.
Recordemos que las relaciones vigentes, en esta materia, se norman a partir de la Ley de Coordinación
Fiscal que se promulgó en 1980 y es obvio que las condiciones económicas, sociales y políticas han cambiado.
Por eso, debe llegarse a un acuerdo que permita redefinir, en lo esencial, quién tiene que cobrar los impuestos y
cómo distribuir el presupuesto público para hacer frente a las desigualdades sociales y regionales crecientes que
caracterizan a nuestro país.
Ante esta realidad, la Conferencia Nacional de Gobernadores puede ser el espacio de confluencia entre
intereses comunes a las entidades federativas y una instancia para la institucionalización de las nuevas relaciones
entre el Ejecutivo federal y los estados.
225
Compromiso 47
Seremos respetuosos de la autonomía del Poder Legislativo, procurando encontrar puntos de acuerdo en
beneficio del desarrollo social, económico y político del país.
División de Poderes
Por mucho tiempo, México vivió un régimen de simulación, el sistema político funcionaba con reglas no escritas:
la Constitución se respetaba en la forma pero se violaba en el fondo. La división de poderes era una farsa: el
Ejecutivo era, realmente, el poder de los poderes; en lo esencial, tenía subordinado al Legislativo y al Judicial.
Poco a poco estas prácticas han ido desapareciendo y mal haríamos si intentáramos mantenerlas o recrearlas.
Deben erradicarse por completo. Por propia convicción, sostengo que los poderes deben funcionar con absoluta
independencia y dentro de la órbita de sus atribuciones. En estos nuevos tiempos, todos debemos autolimitarnos
y buscar más allá de las diferencias, inherentes a la vida democrática, puntos de coincidencia en beneficio del
interés general.
La relación del Ejecutivo Federal con el Congreso de la Unión debe partir del respeto a la autonomía del
Poder Legislativo, pero tratando de encontrar puntos de acuerdo en beneficio del desarrollo social, económico y
político del país.
Hoy, el Congreso es un espacio de mucha incertidumbre, sin un rumbo definido por la diversidad de fuerzas
que lo componen y el equilibrio que guardan entre sí, pero con capacidad, fundamentalmente, para oponerse,
mediatizar o cambiar las iniciativas presidenciales.
En este contexto, aunque siempre existirán intereses encontrados, deben buscarse márgenes de negociación
para definir políticas comunes con el Poder Legislativo. El Ejecutivo debe procurar que las iniciativas de ley tengan
un amplio respaldo social y, previamente, se alcancen los acuerdos básicos con diputados y senadores.
En el marco del pacto general, es fundamental lograr consensos en, cuando menos, los siguientes temas: el
presupuesto para el desarrollo social; el combate a la corrupción, la impunidad y el influyentismo; las reformas
legales necesarias para el cumplimiento de los Acuerdos de San Andrés y el programa para garantizar la seguridad
pública.
226
Compromiso 48
Acataremos las resoluciones del Poder Judicial. Y respetuosamente seguiremos insistiendo en la necesidad
de su reforma para crear en su interior, un verdadero sistema de control y vigilancia que evite la
corrupción y garantice el recto proceder de jueces, magistrados y ministros.
Autonomía del Poder Judicial
La relación del Ejecutivo con el Poder Judicial debe darse apegada a la legalidad y al Derecho. La interacción entre
ambos ha de fomentar el desarrollo del orden jurídico y la cultura de respeto a la ley. No puede haber equívocos
en la conducta del Ejecutivo que debe ceñirse, esencialmente, a la fundamentación constitucional y la motivación
sólida de sus actos y reglamentos; al litigio jurídico-político oportuno y al respeto a las resoluciones definitivas
y, finalmente, de conformidad con el artículo 97 constitucional, a la solicitud de averiguación para los casos de
mayor complejidad político–jurídica.
Respetuosamente, considero que debe llevarse a cabo una profunda reforma al Poder Judicial a favor de
la transparencia y responsabilidad de sus decisiones. Este Poder debe contar con absoluta autonomía pero es
urgente crear en su interior un sistema de control y vigilancia que evite la corrupción y garantice el recto proceder
de jueces, magistrados y ministros.
Sé muy bien que, con ese propósito, se creó el Consejo de la Judicatura Federal, pero la realidad nos advierte
que no ha cumplido, cabalmente, con su encomienda de garantizar la imparcialidad e independencia de las
decisiones judiciales. Baste decir que, desde que entró en funciones en 1995, sólo han destituido a siete jueces y
no hay ningún miembro del Poder Judicial Federal en la cárcel.
227
Compromiso 49
Otorgaremos prestigio y respetabilidad a la presidencia de la República. El Presidente de México actuará
como político responsable, es decir, como hombre de Estado, no como jefe de partido, de facción o de grupo.
El Presidente no utilizará a las instituciones de manera facciosa, ni para ayudar a sus amigos ni para destruir
a sus adversarios. Representará a todos los mexicanos y será un factor de concordia y de unidad nacional.
Presidencia Republicana y Democrática
El Presidente debe ser el primero que respete su investidura actuando siempre de manera republicana y
democrática. Nada puede dañar más a la institución presidencial que el comportamiento del presidente. Las
prácticas cortesanas y el dispendio deben ser erradicados, empezando por las estructuras que de manera
inmediata dependen del presidente de la República. Consideramos que el jefe del ejecutivo no requiere de la
parafernalia con la que lo han rodeado y, perfectamente, puede ejercer sus responsabilidades de manera eficiente
si cuenta únicamente con las oficinas de la secretaría particular y la de comunicación social, así como reduciendo
a lo indispensable el personal de apoyo que le brindan el Estado Mayor Presidencial y Guardias Presidenciales.
228
Compromiso 50
Como se hizo en el Distrito Federal, y llevando a cabo las reformas legales necesarias, el Presidente de la
República se someterá al principio de la revocación del mandato.
Al cumplirse tres años, se hará una consulta con una sola pregunta: ¿Quieres que continúe en su cargo el
Presidente de la República o que se le revoque el mandato?
El pueblo es soberano: así como otorga un mandato, puede retirarlo. El pueblo pone y el pueblo quita.
Reforma Constitucional para Incorporar la Revocación del Mandato en el Sistema Presidencial
La revocación es un método democrático que obliga a los representantes electos a someterse al refrendo
del mandato que les otorgó el electorado. Consideramos que hacer la reforma constitucional necesaria para
incorporar la revocación del mandato en nuestro sistema presidencial, contribuirá a la construcción de una
gobernabilidad democrática más eficiente.
En nuestra historia política contemporánea en diversas ocasiones se ha demostrado que el periodo
presidencial de seis años puede resultar excesivamente largo. Hoy que tenemos elecciones federales competidas
este problema se complica aún más. Ello, en virtud de que la elección intermedia de diputados federales puede
dar por resultado que el partido político que postuló al Presidente de la República pierda esta elección y, en
consecuencia, se reduzca la capacidad política que requiere el cargo para el cual fue electo tres años antes.
La posibilidad de que el electorado revoque el mandato presidencial una vez que se han cumplido tres años de
gobierno, es una reforma que resolvería estas circunstancias. Al establecer esta institución democrática en nuestro
sistema político, se reafirmaría el poder electoral como el origen de todos los poderes, los ciudadanos tendrían
oportunidad de decidir directamente si prefieren que termine el mandato un presidente interino, nombrado de
acuerdo con nuestra constitución por la coalición que domine en el Congreso; o sí el presidente en funciones, no
obstante estar en minoría, debe continuar en el cargo. En ambos casos evitaríamos el estancamiento y tendríamos,
durante el último trienio, un presidente de la República con respaldo político, capacidad de propuesta y de
ejecución.
229

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50 Compromisos para Recuperar el Orgullo Nacional

COMPROMISOS PARA RECUPERAR

nueva institucionalidad es que se involucra activamente en la división de pueblos y comunidades a partir de la

Se ha dicho que la situación indígena se concreta en un asunto de pobreza y no de exclusión de derechos. El

c) Por otra parte, el impulso al cambio cultural en el combate a la discriminación y en la promoción de la

Población total 100,569,263 106,451,679 111,613,906 116,344,933 120,639,160 124,329,636 127,205,586

La discapacidad es un fenómeno multifactorial en donde se identifican aspectos genéticos, complicaciones

En el país, el origen de la discapacidad señalado es el siguiente:

Aguascalientes 17,021 0.9% 27 1.8 23

Nuevo León 69,765 3.9% 8 1.8 22

La situación de las personas con discapacidad en México

(6) Meta establecida para el año 2005.

• Dé prioridad a aquellas que viven en situación de pobreza y vulnerabilidad social.

Trabajadores en activo por cada pensionado

• Es preciso analizar el funcionamiento y el costo de administración de las actuales Afores-Siefores. En

En 1980 la relación de trabajadores activos por pensionado en el ISSSTE, era de 19 a 1; y en el IMSS, de 13 a 1.

Disminución de la Capacidad Adquisitiva del Salario:

¿ Cómo lo vamos a lograr?

comunidades rurales, pueblos indígenas y en zonas urbanas marginadas.

¿Cómo lo vamos a lograr?

¿Cómo lo vamos a lograr?

El neoliberalismo ha influido profundamente en la cultura mexicana contemporánea. En los últimos cuatro

para el conocimiento y el encuentro de diferentes expresiones y corrientes en un ambiente de convivencia.

El neoliberalismo ha influido profundamente en la cultura mexicana contemporánea. En los últimos cuatro

para el conocimiento y el encuentro de diferentes expresiones y corrientes en un ambiente de convivencia.

1/ SRE. Estudio Binacional México-Estados Unidos. México, 1997.

Toneladas de Productos Pesqueros por Kilómetro de Costa

Esta información revela dos aspectos interesantes:

ISLAS FEROE 168.9

PAÍSES BAJOS 158.4

ISLAS MALVINAS (ISLAS FALKLAND) 63.7

REINO UNIDO 59.8

YUCATÁN 100.00 0.00 94.64 5.36

Conclusiones de la Distribución Especial de la Producción Pesquera

infraestructura y de apoyos necesarios para la producción en este sector.

Aprovechamiento de las Aguas Naturales Disponibles

La media nacional de cobertura de agua potable es de 87.8% y para alcantarillado de 76.2%

Cobertura Agua Potable Alcantarillado

2. Comportamiento de la Inversión Privada

- Los bajos salarios de la mano de obra china.

nacionales y por eso este sector merece gran atención.

Un programa de Microcrédito juega un papel crítico en la generación de oportunidades de autoempleo para

adquisición de bienes de consumo).

Cuadro 1. Población y localidades rurales y urbanas, 2000

3. El Sector Habitacional en el Territorio Nacional

Gráfica 1. Rezago de vivienda por entidad federativa

Generar, a través de la producción de vivienda, un impacto importante en el crecimiento de ramas de la

8. Adecuar la estructura orgánica y las reglas de operación de los organismos

• Garantizar atención a familias de bajos ingresos

• Verificación documental y en campo de la necesidad real, del tipo de demanda y condición

• Modernización de sistemas de administración de cartera y cobranza

• Sistemas integrales de información

• Garantizar proceso continuo desde la dictaminación para el otorgamiento del financiamiento

9. Vinculación de programas operativos anuales en el ámbito urbano

• En su caso, equipamiento urbano y otros servicios.

10. Normar la gestión social organizada de recursos públicos

• Definir el papel de las organizaciones como promotores sociales.

• Adecuar la legislación, modificación de contratos, verificación en campo a través de otros

• Sistema de información urbana integral

• Programa especial de reducción de cargas impositivas y simplificación de pagos

3.- Tala indiscriminada

Puerto de Salina Cruz.

10.- No es sólo la creación de un centro de concentración y distribución de carga, es la creación de valor