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La educación EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE
Vicerrectoría de Comunicaciones y Educación Continua

superior de Chile Alameda 390, Santiago, Chile
editorialedicionesuc@uc.cl
transformación, www.ediciones.uc.cl
desarrollo LA EDUCACIÓN SUPERIOR DE CHILE:

TRANSFORMACIÓN, DESARROLLO Y CRISIS
y crisis Editor:
Andrés Bernasconi
© Inscripción Nº 249.140
Derechos reservados
Enero 2015
ISBN Nº 978-956-14-1492-1
Primera edición
1.000 ejs.
Diseño:
Alebrije Proservice Ltda.
Impresor:
Salesianos Impresores S. A.
CIP – Pontificia Universidad Católica de Chile
La educación superior de Chile : transformación, desarrollo y crisis /

Andrés Bernasconi, editor.
1. Educación superior - Chile.

2. Universidades - Chile.
I. Bernasconi Ramírez, Andrés, ed.
2015 378.83 + DDC23 RCAA2

CAPÍTULO I
MEDIO SIGLO DE
TRANSFORMACIONES DE LA
EDUCACIÓN SUPERIOR CHILENA:
UN ESTADO DEL ARTE
José Joaquín Brunner

Universidad Diego Portales
José Joaquín Brunner. Doctor en Sociología, Universidad de Leiden. Profesor

Titular de la Universidad Diego Portales, donde dirige la Cátedra UNESCO
de Políticas Comparadas de Educación Superior. Se ha desempeñado como
profesor, investigador y experto en sistemas y políticas de educación superior
en más de 40 países. Ha publicado más de 35 libros sobre materias de su
especialidad. Forma parte de los consejos editoriales o comités científicos de
diversas revistas académicas de Europa y América Latina. Fue Ministro Secretario
General de Gobierno en Chile, presidió el Consejo Nacional de Televisión y la
Comisión Nacional de Acreditación. Participa activamente en el debate público
educacional tanto en Chile como en otros países de América Latina.
José Joaquín Brunner Medio siglo de transformaciones de la educación superior chilena: un estado del arte
trayectoria aparece como un complejo entramado de variaciones que

son continuas en el tiempo y se hallan condicionadas exógenamente
—de diversas maneras— por alteraciones del contexto o entorno en
que se desenvuelve la educación superior. Estos cambios ocurren
interrelacionadamente en varios niveles, teniendo expresiones
INTRODUCCIÓN simultáneas o sucesivas en el ámbito institucional, de las organizaciones
consideradas individualmente, en el campo organizacional en su
El objetivo de este capítulo es dar cuenta del desarrollo de la educación conjunto (sistema nacional) y en el plano de las políticas públicas. En
superior o terciaria chilena durante los últimos 50 años: entre 1964, cuanto a su magnitud, pueden ser incrementales en un extremo —es
al comenzar el gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva, hasta decir, pequeñas modificaciones normales en el orden organizacional
el presente, en que se discute sobre nuevos escenarios para este sector o de calibración de los instrumentos o de los instrumentos de política
(Brunner, 2013c). Nuestro foco es la evolución del sistema y las políticas en sí— o, en el otro extremo, cambios de trayectoria o del paradigma
gubernamentales dirigidas al sector. El análisis será conducido en torno que enmarca las políticas. Este último tipo de cambios suele ser
a tres ejes. Primero, la expansión del sistema en términos de fases de presentado como hito visible, incluso dramático, de la interrupción o
acceso —acceso de elite, de masa y universal (Trow, 1974) (véase el puntuación del equilibrio preexistente y, a partir de su ocurrencia, del
gráfico 1)— y procesos de diferenciación organizacional (Van Vught, comienzo de una nueva trayectoria en la evolución de la institución o
2007; Clark, 1983; Birnbaum, 1983) y sus efectos. el sistema de educación superior. En otros momentos, las variaciones
Segundo, las transformaciones de la gobernanza del sistema, son de naturaleza menor y de tan baja intensidad que no alteran,
particularmente de las interacciones entre políticas, mercados sino que se ajustan al patrón de dependencia condicionado por el
e instituciones u organizaciones en la línea de Clark y sus pasado (path dependence), cosa que suele ocurrir en niveles más
continuadores (Jongbloed, 2003; de Boer, Enders y Schimank, bien estructurales del sistema y a veces también en relación con los
2008; Bleiklie y Kogan, 2007) y del estudio de partes interesadas elementos ideacionales (o paradigmáticos) de la política. En general,
(Benneworth y Jongbloed, 2010; Jongbloed, Enders y Salerno, 2008; y más allá de su carácter situado dentro de un contexto o entorno,
Enders y Jongbloed, 2007). los cambios observados tienen un origen exclusivamente interno
dentro de la institución de la educación superior, las organizaciones
Tercero, los cambios en las políticas públicas dirigidas al sector; o el sistema, o provienen de factores que operan desde fuera, esto
en especial, de las ideas y los paradigmas cognitivos y normativos que es, desde el contexto socioeconómico, político y cultural, sobre cada
las orientan y organizan (Hay, 2008; Campbell, 2002; Hall, 1993). uno de aquellos niveles, o bien constituyen el resultado de la acción
El propósito no es ofrecer una investigación exhaustiva de la combinada de factores y fuerzas internas y externas —como en los
trayectoria del sistema y las políticas, sino, más bien, plantear una casos de las políticas públicas o la gobernanza— que operan sobre las
hipótesis interpretativa a partir de los enfoques recién mencionados lógicas propias de cada uno de los niveles relevantes.
y entregar claves para la comprensión de dichas trayectorias a lo
largo de medio siglo, junto con elementos para la discusión de 1. CAMPO ORGANIZACIONAL TRADICIONAL
escenarios futuros.
Luego de una descripción de los cambios experimentados por Un punto de arranque necesario para estudiar la evolución de
el sistema durante el último medio siglo, se plantea y explora la la educación superior chilena durante las últimas cinco décadas
hipótesis de que el patrón de transformaciones emergente de aquella es la previa consolidación —en los años 1950— de su campo
L a educación superior de Chile: transformación, desarrollo y crisis 23 24 L a educación superior de Chile: transformación, desarrollo y crisis
organizacional tradicional. Comprende el ciclo de fundación de Valentín Letelier (1895) a comienzos del siglo XX— mantiene una
nuestras ocho universidades tradicionales (entre 1842 y 1956), dentro clara hegemonía académica, presencia nacional a través de sus sedes
de un régimen mixto (público-privado) de provisión que se consolida (colegios universitarios regionales) y, sobre todo, una vinculación
durante la década de 1950 al obtener las seis universidades privadas privilegiada con el Estado como formadora de la elite política chilena.
el derecho a examinar, certificar y habilitar autónomamente a sus Esta posición hegemónica es formalmente reconocida al momento
estudiantes y al crearse el Consejo de Rectores de las Universidades de crearse el CRUCH, cuya presidencia se entrega al rector de la
Chilenas (CRUCH) en 1954 (Krebs, Muñoz y Valdivieso, 1994, pp. Universidad de Chile, la que además participa con una cuota de
437-492). Este organismo se establece con el fin de coordinar la 10/18 en el Fondo de Construcción e Investigaciones Universitarias,
investigación tecnológica de las universidades que sería financiada en comparación con 1/18 para la Universidad Técnica del Estado y
mediante el Fondo de Construcción e Investigaciones Universitarias, 7/18 distribuidos entre las cinco universidades privadas1.
creado con el 0,5% de todos los impuestos directos e indirectos de
Bajo este régimen de gobernanza, el rol del Estado se hallaba
carácter fiscal y de los derechos de aduana y de exportación percibidos
limitado por la autonomía de las universidades, incluidas las privadas,
por el fisco (ley núm. 11.575, art. 36). Este campo organizacional
y por su escaso papel —incluso respecto de las universidades
tradicional de la educación superior chilena se caracteriza por una
estatales— en la conducción, el planeamiento, la fijación de
extrema selectividad de la provisión (1.128 alumnos en 1900; 6.307
prioridades, la regulación de la oferta de programas de estudio, la
en 1925; 10.793 en 1950; y 25.806 en 1960) y la absoluta parquedad de
determinación curricular, la habilitación de los profesionales, etc.
la tasa de participación, que en los años indicados corresponde a una
En el caso de la Universidad de Chile, el gobierno incidía solamente
cobertura del 0,31%, el 1,18%, el 1,46% y el 2,95%, respectivamente
sobre unos pocos asuntos clave: el nombramiento del rector y demás
(Braun-Llona et al., 1998, cuadros 7.11 y 7.12). Como resultado, la
autoridades a veces en propuesta unipersonal de la universidad
educación superior chilena tradicional es eminentemente de elite, con
y en otros casos en propuesta de ternas; el nombramiento de los
un cuerpo estudiantil proveniente de los grupos con mayor capital
profesores ordinarios en propuesta unipersonal de los docentes
socioeconómico y cultural o en vías de acceder a dicho estatus. A ello
de las respectivas facultades (Campos Harriet, 1960, pp. 178-179;
se agrega la progresiva incorporación de las universidades privadas a la
Pacheco, 1953); y la determinación del presupuesto anual asignado
esfera pública, mediante el reconocimiento oficial de su personalidad
(sin condiciones), el cual debía ser aprobado por el Congreso
jurídica primero y en seguida del derecho a examinar y titular a sus
Nacional. En suma, el papel de la política pública es reducido y
estudiantes, y finalmente por medio del otorgamiento de un subsidio
esta se despliega parsimoniosamente dentro de un paradigma de
cada vez más amplio para costear sus actividades.
ideas en cuyo centro está la autonomía universitaria en versión
Un tercer elemento del campo organizacional tradicional es latinoamericana y cuya definición de base es el deber del Estado
la consiguiente pérdida del predominio legal ejercido durante el de financiar a las organizaciones universitarias con fondos de la
siglo anterior por la Universidad de Chile como representante del renta nacional y sin imponerles exigencias de accountability ni de
Estado docente y órgano rector del sistema hasta la década de 1950 satisfacer objetivos nacionales o de bienestar social.
(Campos Harriet, 1960, pp. 190-202).
Asimismo, las fuerzas del mercado operaban solo débilmente
Luego, tenemos una gobernanza del sistema articulada en torno y nada más que en el ámbito de la oferta y demanda de vacantes.
al poder de las organizaciones de mayor prestigio, en particular la En cambio, partes interesadas externas expresivas de la sociedad
Universidad de Chile, la que —más allá de la pérdida del monopolio
de los exámenes y los títulos defendido apasionadamente por
1
Aún no se había fundado la Universidad Católica del Norte , que nace en 1955 al alero
de la Universidad Católica de Valparaíso.
civil —iglesias y masonería, comunidades locales y regionales, mediante subsidios directos y de los aportes de la ley núm. 11.575.
partidos políticos y clubes, elites sociales y económicas, por El gasto por alumno de este nivel superaba el gasto por alumno en
ejemplo— participan activamente en la gobernanza del sistema y educación básica 12,3 veces en 1900, 4,2 veces en 1925, 11,2 veces
el sostenimiento y desenvolvimiento de instituciones individuales, en 1950 y 19,1 veces en 1960 (Braun-Llona et al., 1998, cuadro
tanto estatales como privadas2. 7.11). Este último año representa un 1,2% del PIB y un 42% del
gasto público total en educación (Arriagada, 1989), todo esto para
Un quinto elemento del campo tradicional es el rígido
un número aproximado de 26.000 estudiantes. Sin duda, esta fue
esquema formativo profesionalizante instaurado tempranamente3,
la época de oro del mecenazgo estatal universitario: una fuerte
que coexiste con un débil desarrollo de las ciencias y la enseñanza
inversión en pocos alumnos, herederos a su vez del capital cultural,
de posgrado, aspectos ambos que solo adquieren un incipiente
que se preparaban para ingresar a las elites políticas, profesionales y
dinamismo organizacional en la Universidad de Chile a partir de
técnicas de una sociedad que empezaba a agitarse con demandas de
los años cincuenta, aunque la etapa de los pioneros individuales de
cambio económico-social (Ahumada, 1958; Pinto, 1959)4.
algunas disciplinas de las ciencias experimentales, como la Biología,
se inicia dos décadas antes (Torrealba, 2013; Varela, 1996).
El poder interno, por su parte, conforma a las universidades
2. MODERNIZACIÓN DE ELITE
(más consolidadas) como organizaciones estructuradas con un La reforma universitaria de 1967-1968 pone fin al ciclo de la
vértice superior de autoridad rectoral débil, un nivel intermedio educación superior de elite tradicional e inaugura un nuevo ciclo,
constituido por las facultades que ostentan el poder efectivo por el de una educación superior de elite que se moderniza, expande y
medio de sus decanos en el consejo universitario y un piso compuesto llega a situarse en el umbral de la masificación, al mismo tiempo que
por personal docente escasamente profesionalizado desde el punto se politiza y vuelve parte de los conflictos de poder, ideológicos y
de vista académico, dominado por la figura de los catedráticos que culturales que Chile experimenta en el decenio de 1964 a 1973.
constituían —según decía Clark (1977)— una oligarquía académica.
Durante este período, la plataforma organizacional de provisión
La caracterización del campo tradicional también remite a se mantiene en el mismo número de universidades existente al final
un financiamiento de la educación superior sustentado generosa del ciclo tradicional (es decir, ocho), pero estas experimentan una
y crecientemente, a partir de los años cincuenta, por el Estado verdadera explosión de procesos de diferenciación horizontal interna
2
Véase un caso ilustrativo —el de la Universidad Católica de Chile en las décadas de (nuevas cátedras, carreras, unidades, departamentos, institutos y
1950 y 1960 y su vínculo con la elite dirigente del Partido Conservador y la jerarquía facultades) y la multiplicación de nuevas entidades externas, trátese
de la Iglesia Católica de la época— en Krebs, Muñoz y Valdivieso (1994), como
también, Brunner (1985) y Brunner y Flisfisch (1983).
de sedes distribuidas a lo largo del país en el caso de la Universidad
3
“En nuestro esbozo tipológico le concedemos a la universidad latinoamericana el
de Chile y la Universidad Técnica del Estado (UTE), o de unidades
apelativo de profesionalizante por poner el acento sobre las profesiones (…) En el plano de diverso tipo situadas en la interfaz entre universidad y sociedad
de la cultura o de las pautas y valores que orientan la acción, dos pares conceptuales civil, sobre todo con posterioridad a la reforma universitaria.
cobran realce en esta institución: utilidad y adaptabilidad, por un lado; docencia y
praxis, por otro. Más adelante, con la modernización, se añadirá la eficiencia. El saber Estos procesos de diferenciación responden a un incremento
vendría de la praxis, del mundo del trabajo profesional unido indisolublemente a la
del número de estudiantes atendidos y, a la vez, representan un
universidad por medio del docente que pertenece a ambas esferas. En cuanto al modo
de interacción que prevalece en esta universidad, no es el imperativo de la sabiduría motor para aumentar la oferta de vacantes. La matrícula creció
el que motiva la conducta mayoritaria de sus miembros. El quehacer está dominado
por los intereses y mentalidad instrumentalizadora propios del sector más agresivo
4
Véase una introducción al pensamiento social chileno de los años sesenta en Pinedo
de la clase media” (Scherz, 1986, p. 92). (2005).
desde alrededor de 25.000 estudiantes matriculados en 1960 a En respuesta a este compromiso universitario democratizador,
56.000 en 1967 y se empina hasta 146.000 en 1973, momento en que que convergía con los postulados reformistas del gobierno de Frei
el sistema chileno supera por primera vez, fugazmente, el umbral Montalva, bajo cuya administración se desencadena la reforma
que separa a una educación superior de elite de una de masa, universitaria de 1967, y con los postulados del gobierno de
alcanzando una tasa de participación bruta del 15,3% de la cohorte Salvador Allende, inaugurado en marzo de 1970, ambos gobiernos
en edad de cursar estudios superiores5. El marcado incremento de la incrementan fuertemente el gasto público en educación superior
matrícula, particularmente después de 1967, se debe al activismo de como proporción del PIB, pasando de un 1,08% en 1967 a un 2,11%
las universidades que, por un lado, intentan aumentar su peso social en 1973, cifras extraordinariamente altas para un sistema que
mediante una expansión de su cuerpo estudiantil (véase el cuadro 1) continuaba teniendo un acceso de elite hasta este último año. Esto
y, por el otro, atraer de esta manera un mayor subsidio estatal, cuyo da cuenta de la posición estratégica que el campo organizacional
monto se determinaba entonces según el número de estudiantes de la educación superior ocupaba en una sociedad cuyos grupos
atendidos. El dinamismo del crecimiento posreforma se acentúa dirigentes se hallaban comprometidos con un fuerte proceso de
luego de la elección del gobierno de la Unidad Popular, cuando pasa modernización, transformación, democratización y difusión de
a formar parte del compromiso militante de las universidades con aspiraciones de cambio. Por otro lado, resulta paradojal que haya
el cambio de la sociedad y una manifestación concreta del deseo de sido bajo los dos gobiernos más progresistas de la época —con
democratizar el acceso a la educación superior y al conocimiento. ideologías de reforma radical y revolucionaria, respectivamente—
que la inversión del Estado en la formación y reproducción de
Cuadro 1
las elites haya alcanzado su máximo auge. La época de oro de la
Chile: incremento de la matrícula
universidad de elite alcanzaba así su máxima expansión cultural
por universidad, 1967-1973
Institución 1967 1970 1973
en el momento en que su discurso de compromiso social se volvía
Universidad de Chile 27.060 36.898 65.847 más radical, al punto de hacer olvidar su carácter mayoritariamente
Universidad Técnica del Estado 8.482 13.969 32.273 burgués y mesocrático6. Los principales beneficiados de esta
Universidad Católica de Chile 7.162 8.971 10.175 expansión de la matrícula fueron efectivamente los estratos medios
Universidad de Concepción 5.189 7.079 1.9436 de la sociedad, cuyas generaciones jóvenes, en la medida en que
Universidad Católica de Valparaíso 4.286 4.995 7.185
lograban en número cada vez mayor completar la educación media,
Universidad Técnica Federico Santa María 484 1.067 2.062
Universidad Austral de Chile 1.028 1.540 2.525
tenían ahora mayores oportunidades de acceder al nivel superior.
Universidad Católica del Norte 1.413 2.460 6.178 Con ello se incrementa además la diversidad de orígenes y destinos
de los estudiantes universitarios. La universidad de los herederos
Fuente: Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación (PIIE),
(Bourdieu, 2009) se torna más mesocrática a la vez que meritocrática.
citado en Brunner, 1992, p. 29.
Producto de la reforma de los años 1967 y 1968, estas
Últimamente se ha exaltado el hecho de que la matrícula universitaria habría
5
universidades pasan además a ser conducidas por sus respectivas
experimentado su crecimiento más pronunciado precisamente durante este período
y no en etapas posteriores que han llevado del acceso de masas al acceso universal.
6
Como bien constata Scherz (1986, pp. 94-95): “En esas circunstancias, la ‘Reforma’
No se repara, sin embargo, en que dicho crecimiento —vigoroso en términos fue juzgada por muchos como un simple artilugio de estudiantes de clase media para
porcentuales— se hizo a partir de una base extraordinariamente estrecha y apenas ganar un cupo de poder. Sea como fuere, la democratización, pese a las manipulaciones
sirvió para alcanzar el punto de salida del estadio de una educación superior de demagógicas, significó una sintonía con la atmósfera libertaria y populista de la calle
elite. Aumentan su participación en la matrícula total del sistema en primer lugar la y contribuyó, asimismo, a reeditar aquella tradición y leitmotiv que en 1918 despertó
Universidad Técnica del Estado, en segundo lugar la Universidad de Concepción y en a la juventud de Córdoba y puso en marcha una corriente reformista que invadió
tercer lugar la Universidad Católica del Norte. muchos atrios de estudio de la América del Sur”.
comunidades, que configuran gobiernos institucionales tripartitos académicos y juveniles en los partidos y movimientos políticos a
con participación ponderada de académicos, estudiantes y lo largo de todo el espectro ideológico (gremialismo, Democracia
funcionarios. Esta nueva forma de generación y distribución del Cristiana, Izquierda Cristiana, Movimiento de Acción Popular
poder dentro de las organizaciones, junto con el surgimiento de Unitaria (MAPU), Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR)).
departamentos en vez de las cátedras y de un mayor número de Las universidades alcanzan un inusitado eco en diversas agrupaciones
académicos profesionales en vez de catedráticos honorarios, pone a nivel nacional y local: en comunidades y barrios, en movimientos
fin al período de las oligarquías académicas y marca el declive del sociales diversos, entre autoridades regionales y provinciales, en
antiguo régimen universitario. los medios de comunicación y casas editoriales, en las acciones de
protesta y los movimientos generacionales, en la industria cultural
En el plano estrictamente académico-disciplinario, los nuevos
y los sindicatos, entre los colegios profesionales, las iglesias y los
departamentos, centros e institutos dan cuenta del comienzo de
círculos artísticos e intelectuales. Puede decirse que aquellos fueron
un inicial desplazamiento del centro de gravedad desde la función
los años cuando más intensamente brilló el aura universitaria.
docente de pregrado, hasta ese instante casi exclusiva preocupación
de las universidades, hacia la función de investigación, actividad que La cultura organizacional de las universidades chilenas cambia
tímidamente comienza a instalarse en estas unidades dando origen drásticamente durante este período: si bien el eje axiológico de
a una profesión académica moderna basada en personal altamente una orientación predominantemente profesional se mantiene en
calificado, dedicado a vivir no solo para la universidad, sino de el centro, se acompaña ahora de una diversidad de sentidos del
ella, y portador además de una nueva ideología organizacional que compromiso: con el cambio social, con los sectores populares, con lo
sostiene la supremacía de la producción de conocimiento por sobre nacional-popular, con la revolución, con las vanguardias políticas,
su mera transmisión. En paralelo, las nuevas formas del gobierno con un sentido de servicio al pueblo o la emancipación de las clases
universitario hacen posible una mayor politización de las estructuras subalternas, etc. Es lo que en su momento Medina Echavarría (1967)
y relaciones internas de las organizaciones, ahora comandadas por bautizó como la universidad militante, aquella que se confunde con
sus claustros y a través de una red de instancias de deliberación y los ruidos de la calle.
votación. Sin embargo, las facultades —unidades intermedias de En cuanto a la gobernanza del sistema, esta continúa articulada
la organización— mantienen incólume su poder, consolidándose en torno a universidades dotadas de amplia autonomía y al
como la principal estructura de autoridad e influencia dentro de las decidido apoyo y mecenazgo por parte del gobierno. La diferencia
universidades tradicionales hasta hoy. radica en que las organizaciones poseen ahora un componente de
Hacia fuera, en relación con su entorno, las universidades de la representación colegial en su propio gobierno interno y grupos de
reforma entran en un rápido proceso de redefinición de sus vínculos interés en el interior de los claustros movilizados por diferentes
con partes interesadas externas. Se vuelven piezas estratégicas para el proyectos político-ideológicos e ideas distintas de la universidad y
gobierno, por el mayor peso político y de acción social en las calles su rol en la sociedad. La intervención conductora, planificadora u
de sus estudiantes y por la administración de unas oportunidades orientadora del gobierno sigue siendo débil, a pesar del mayor gasto
de estudio altamente valoradas por los sectores emergentes de la fiscal destinado a la educación superior. Y los mercados se mantienen
clase media. Además, por el poder de movilización ideológica de los completamente fuera del horizonte de las políticas públicas,
académicos más comprometidos con las luchas político-culturales reduciéndose incluso la escasa competencia por estudiantes, dada la
en la sociedad, a través de sus centros de investigación y sus medios fuerte expansión de las vacantes durante estos años.
de difusión. En particular, aumenta el peso de estos segmentos
Inesperadamente, el juego político en que se vieron envueltas En conclusión, puede decirse que la reforma de 1967 es una suma
las organizaciones reforzó su autonomía, como quedó consagrado de procesos que nacen y se consuman dentro de las organizaciones
en el Estatuto de Garantías Constitucionales de 1970. De acuerdo universitarias, pero significan un primer momento de inflexión en la
con este, las universidades estatales y privadas reconocidas por trayectoria de la educación superior moderna de Chile. De hecho, la
el Estado son dotadas constitucionalmente del mismo grado de reforma es la entrada de un sistema de antiguo régimen a un régimen
autonomía académica, administrativa y económica, y se establece moderno, donde se expande la profesionalización académica, las
el deber del Estado de “proveer a su adecuado financiamiento para universidades adoptan una división del trabajo que por primera
que puedan cumplir sus funciones plenamente, de acuerdo a los vez incluye sistemáticamente la producción de conocimiento, hay
requerimientos educacionales, científicos y culturales del país”. formas de gestión burocráticamente racionalizadas, se democratizan
Los sucesivos gobiernos de Frei Montalva y Allende se inhiben de las formas de gobierno y se politiza el vínculo de las instituciones
intervenir directamente en las universidades, no así los partidos y del saber con la sociedad y los agentes de cambio. La política
políticos que apoyan o se oponen a estos gobiernos. gubernamental apenas interviene en estos procesos, a no ser
mediante los instrumentos del tesoro público7. Simultáneamente,
Como se señaló, el protagonismo de las universidades en la esfera
la autonomía vuelve aún más autárquicas a las universidades,
pública se incrementa aceleradamente; los medios de comunicación,
rodeando su aura simbólica con una garantía constitucional explícita
igual que los partidos y la sociedad civil, se ocupan habitualmente
de autodeterminación, lo cual deja al gobierno fuera de juego pero
de ellas. A su vez, las instituciones se proclaman inteligencia de la
no puede impedir que los agentes de la política —dentro y fuera
sociedad y conciencia de la nación, elevando su estatus y visibilidad
pero, sobre todo, su autoconciencia como pretendidos órganos
7
De hecho, en el Programa de Gobierno de Frei Montalva apenas se mencionaba a las
de una ilustración de masas (masas que entonces permanecerían universidades, lo cual responde al paradigma de política pública imperante entonces,
aún por un buen tiempo extramuros de la universidad). En tales que en la práctica significaba abstenerse de intervenir en este campo subordinando
cualquiera iniciativa gubernamental —autolimitándola, podría decirse—a la amplia
circunstancias, las fuerzas del mercado apenas transmiten una y profunda autonomía (autarquía, en realidad) reconocida a las universidades. El
debilísima señal a las universidades: no hay casi competencia por programa de la Unidad Popular y la acción educacional del gobierno de Salvador
alumnos, salvo por los mejores de ellos medidos con el examen de Allende continúan dentro de ese mismo paradigma. Apoyan la reforma iniciada en
1967 y su carácter democratizador interno y externo, y reconocen la necesidad
ingreso; no hay propiamente un mercado laboral académico, pues de aumentar el gasto público en este nivel terciario del sistema educacional. Con
las adscripciones institucionales de los docentes e investigadores todo, la propuesta de la Escuela Nacional Unificada (ENU) apenas menciona el rol
son fuertes y forman parte de identidades teñidas con un alto valor de las universidades o una intervención más decisiva del gobierno en este campo
organizacional. Incluso, según reconocen algunos analistas, hay una clara (pero
ético-vocacional; las universidades tampoco compiten por recursos, poco estudiada) ambigüedad dentro de la visión de la Unidad Popular respecto
sino que negocian políticamente su presupuesto con autoridades de la acelerada expansión del acceso que experimentó la educación superior. Un
gubernamentales más que dispuestas a invertir en mayor acceso ejemplo: “La matrícula en la ES [educación superior] había pasado de 56.000 en
1967 a 127.000 en 1972. A ese ritmo de expansión —indica ODEPLAN— habrá un
y alianzas con el mundo universitario, y no hay un desesperado ‘dramático’ aumento de costes a causa de la presión por ingresar a las universidades
intento por sobresalir en un ranking de prestigio académico- que absorben 40% de los gastos educacionales. El sistema educacional colapsaría en
institucional, pues las reputaciones no sirven para obtener recursos 1976, cuando estaban previstas las elecciones presidenciales. El gobierno se niega
a restringir el ingreso e impugna toda política que introduzca aranceles selectivos.
ni se transan en el mercado simbólico. Por el contrario, este se halla Opta por disminuir esta presión reforzando la enseñanza media, particularmente
dominado por la circulación de “marcas” político-ideológicas. La la técnico-profesional, acrecentando la parte de alumnos secundarios que eligen
emulación entonces tenía como meta situarse en la vanguardia del el mundo del trabajo”. J. Magasich, La batalla de la educación en la UP, Le monde
diplomatique, noviembre de 2013. Disponible en http://www.lemondediplomatique.
cambio y, para las instituciones, ser reconocidas por su compromiso cl/La-batalla-de-la-educacion-en-la.html.
ideológico-cultural.
de las organizaciones— se vean envueltos en la lucha por el poder vertical. El poder autónomo de los académicos, al igual que el de los
universitario y su proyección hacia el conjunto de la sociedad. estudiantes, se adelgaza hasta desaparecer. El gobierno institucional
se concentra en la figura del rector interventor, quien designa,
en línea jerárquica, a todos sus colaboradores dependientes. La
3. INTERVENCIÓN MILITAR
colegialidad da paso a una extrema burocratización.
Ya se anticipó que el momento del golpe militar coincide con el Al mismo tiempo, se detiene y revierte el crecimiento de la
punto en el tiempo en que la educación terciaria chilena comenzaba a matrícula terciaria. Tras alcanzar un número de 146.000 alumnos en
transformarse en una empresa masiva. Sin embargo, el 11 de septiembre 1974, disminuye a 145.000 en 1980. La tasa bruta de participación
de 1973 ocurre una de aquellas coyunturas que el análisis neoinstitucional se mantiene por debajo de un 15% durante estos años, cayendo a
designa como shock externo (Streek y Thelen, 2005), el que en este menos de un 12% en 1980. Desde este punto de vista puede decirse
caso alteró abruptamente la gobernanza del campo organizacional y el que la política de la dictadura fue profundamente reaccionaria
paradigma de la política pública dirigida a este sector. En efecto, tan en este sector, buscando restaurar —o, a lo menos, prolongar— el
pronto el gobierno democrático fue removido, las universidades fueron estadio propio de una educación superior de elite que, como se
puestas bajo control del gobierno militar, las comunidades académicas vio, había estado a punto de ser superado en 1973. Este ingrediente
y estudiantiles reprimidas, el gobierno colegial proscrito y el gobierno reaccionario aparece justificado por el ideal del aislamiento de la
de las instituciones fue asumido por rectores delegados de la Junta academia respecto de las turbulencias del medio ambiente, de una
Militar, dotados de amplios poderes. Según expresó uno de ellos a la rigurosa imposición de la disciplina y las “jerarquías del saber”,
prensa en ese tiempo: “No cabe duda que las atribuciones de un rector- elementos todos presentes en la ideología universitaria de la
delegado son muy amplias, las máximas. El rector-delegado está en dictadura (Brunner, 1981 y 2009) postulados desde temprano por
condiciones de crear, de suprimir, de contratar, despedir, organizar y medio del programa corporativo-gremialista de descontaminación
reorganizar las estructuras de la universidad”. Otro señaló: “Aquí todos ideológica de la universidad (Guzmán, 1971).
[los profesores] son de confianza del Rector, si no, no estarían en la
También la gobernanza del sistema se simplifica y esquematiza
universidad” (Brunner, 1984, pp. 159 y 160).
al máximo. Todo ocurre de arriba hacia abajo, desde los rectores-
La justificación invocada para la intervención de las delegados que reportan al gobierno y que, hacia abajo, ejercen
universidades fue el apartamiento de su rol natural, su politización el mando y control vertical de sus subordinados. Las partes
(marxista) y, por ende, la necesidad de depurarlas y restituir su interesadas externas ven reducido su poder al mínimo, incluso la
función propia en la sociedad. La intervención nace pues del Iglesia Católica, la masonería, los intereses regionales y locales y
imperio de la ideología de la seguridad nacional proyectada a los los medios de prensa que, bajo un régimen de pautas y autocensura,
claustros, dando lugar a la universidad vigilada (Millas, 2012), al pierden interés por lo que sucede en estas casas de estudio8. La
mismo tiempo que impone una ideología académica restauradora coordinación del sistema se deposita en el poder del gobierno, que la
guiada por el ideal de la universidad “torre de marfil”, alejada de los
ruidos de la calle y centrada únicamente en sus tareas propias de Sin embargo, el diario El Mercurio mantiene durante estos años una clara línea
8
formación e investigación. editorial que, partiendo del diagnóstico de que “desde 1967 la enseñanza superior
se había convertido en un centro de agitación y propaganda de doctrinas extremas”
La plataforma organizacional del sistema entra en fase (La Semana Política, 15 de febrero de 1979), argumentaba consistentemente que
de congelamiento, sin aumentar su diversidad ni dentro de las ella debía ser depurada, restaurada en sus funciones y tratada como una poderosa
palanca de poder en la lucha por la hegemonía intelectual y cultural de la sociedad.
instituciones ni entre ellas; ni en sentido horizontal ni en sentido Véase Brunner (1981).
ejerce primordialmente mediante el presupuesto anual de la nación. matrícula, llegando a fines de la década (1989) a 230.000 alumnos,
De hecho, el gasto público extraordinariamente alto en educación momento en que el sistema —como resultado de la reforma de 1981—
superior que existía al momento del golpe militar se reduce a la mitad contará con una plataforma organizacional de provisión ampliamente
entre 1973 y 1980 expresado como porcentaje del PIB, cayendo de diversificada para impulsar una más decidida masificación. El
alrededor del 2% al 1% del PIB y, como proporción del gasto total en carácter, los contenidos y las dinámicas desatadas por esta reforma
educación, de alrededor del 40% al 29% (Brunner, 1992, pp. 46-48). han sido objeto de numerosos estudios (Brunner, 2009, 1993 y 1992;
En cambio, aumentan los recursos fiscales destinados a actividades Brunner y Briones, 1992; Bernasconi y Rojas, 2004; Salazar y Leihy,
de investigación y desarrollo (I+D), a pesar de lo cual la actividad 2013b), por lo cual bastará con ofrecer aquí un esquemático resumen.
científica muestra un estancamiento en número de publicaciones
En lo formal, mediante el decreto ley núm. 3541, del 12 de
originadas en Chile durante los años inmediatamente posteriores al
diciembre de 1980, el jefe de Estado es facultado para reestructurar
golpe militar (Krauskopf y Pessot, 1980, p. 201).
las universidades del país, incluida la Universidad de Chile, y para
Bajo la intervención militar, la cultura institucional se deteriora regular el establecimiento de corporaciones de educación superior.
rápidamente y da lugar a fenómenos de frustración individual y En uso de tales atribuciones, el gobierno emprende durante el
colectiva, de resentimiento, de impotencia y de sordo rechazo a año 1981 una reforma de fondo en el campo organizacional de la
las orientaciones restauracionistas de un neoelitismo mezclado educación terciaria. Abre las puertas a una diferenciación vertical
con el favoritismo del poder dictatorial. Tampoco las fuerzas del de instituciones (universidades, institutos profesionales [IP] y
mercado penetran en esta fase las clausuradas puertas y pasillos de centros de formación técnica [CFT]) por un lado y, por el otro, a un
las universidades. No hay mayor competencia interinstitucional ni mercado dotado con bajas barreras de entrada y amplias libertades
prestigios que disputar y la oferta y demanda de vacantes se hallaban (Jongbloed, 2004) para nuevos proveedores privados y usuarios del
fuertemente limitadas. servicio educativo (Brunner, 2009, pp. 220-246).
En breve, tras el golpe militar —más por la intervención y Además, las dos universidades estatales existentes hasta ese
represión de las organizaciones universitarias que por un cambio del momento son reorganizadas, forzándolas a desprenderse de sus
paradigma de ideas que guía la política gubernamental— se produce sedes a lo largo del país, las cuales, mediante fusiones y arreglos
una inflexión en la trayectoria del sistema, que lo aparta abruptamente organizacionales, dan lugar eventualmente a una cadena de 14
del principio de autonomía institucional, de la colegialidad como nuevas universidades estatales, 12 en regiones distintas de la capital
base del autogobierno y de las tradicionales libertades de investigar, y dos en la Región Metropolitana de Santiago. Con esto, y con la
enseñar y aprender, que se ven severamente limitadas. creación de nuevas instituciones privadas de diverso tipo, el campo
organizacional experimenta una verdadera explosión, llegándose a
4. PRIVATIZACIÓN un número de 302 instituciones de educación superior (IES) en el
año 1990, al momento del restablecimiento de la democracia.
La reforma de inicios de la década de 1980 consistió en otro La evolución de la plataforma institucional durante los años ochenta
“gran cambio” de tipo shock exógeno, solo que esta vez no afectó contribuye a la puesta en marcha de un nuevo ciclo de crecimiento de
centralmente al mando político del sistema, el cual permaneció la matrícula. Este crecimiento se produjo fundamentalmente por la
concentrado en manos del gobierno militar, sino al régimen de oferta de los nuevos proveedores privados, al comienzo principalmente
provisión y a su economía política subyacente. Por su lado, recién los CFT, cuya entrada al mercado se vio facilitada por una estructura
en 1980 el sistema retoma tímidamente el ciclo de crecimiento de la de costos y aranceles más liviana y una demanda no suficientemente
atendida por carreras cortas, orientadas directamente al mercado En paralelo, se pone en marcha una redefinición del esquema
laboral. En virtud de este impulso, en 1985 la tasa de participación tradicional de financiamiento de la educación superior que hasta
supera definitivamente el umbral (un 15% de la correspondiente ese instante había operado de manera benevolente en favor de las
cohorte de edad) que separa a una educación superior de elite de una ocho universidades tradicionales, transfiriéndoles subsidios que
con acceso masivo (véase el gráfico 1), alcanzándose una tasa bruta de cubrían la mayor parte de sus costos sin imponerles condiciones
participación de alrededor del 19% en 1989. ni exigencias de rendición de cuentas. De acuerdo con la reforma
de 1981, estas universidades recibirían en adelante un aporte fiscal
Gráfico 1
Tasa bruta de participación en la directo equivalente al 50% del que percibían previamente, y el resto
educación superior, 1960-2012 sería asignado al conjunto de las instituciones mediante un aporte
fiscal indirecto otorgado en función del número de estudiantes
80
75
con más altos puntajes en el examen nacional para el ingreso a la
70
educación superior matriculado en cada una de ellas. Asimismo,
65
ACCESO UNIVERSAL se establecía un crédito fiscal universitario para que estudiantes
60
de escasos recursos pudieran pagar su arancel, el que debía ser
55 recuperado por cada institución para cubrir el costo de impartir los
2007:52,0%
50 correspondientes programas. Sin embargo, la crisis económica de
45 comienzos de la década de 1980 (Arellano, 1988) impidió que el
40
ACCESO DE MASA
gasto se comportara según lo programado (en 1982, el PIB cae un
35
13,6% y, al año siguiente, un 2,8%), produciéndose en cambio un
30
franco retroceso que llevó al gasto público en educación superior
25
del 1,06% del PIB en 1981 al 0,47% del PIB en 1988 (Arriagada,
1989), afectando particularmente a las universidades más antiguas
20
1973:15,4% 1985:15,4%
15
agrupadas en el CRUCH. Solo el gasto público para I+D canalizado
10
ACCESO DE ELITE a través del Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico
5
0
(FONDECYT) aumentó de manera significativa durante la segunda
mitad de esta década.
2006
2000
2004
2009
2008
2005
2003
2002
2007
2001
1964
1960
1966
1996
1968
1984
1990
1994
1969
1963
1965
1998
1999
1980
1986
1988
1995
1983
1985
1989
1962
1992
1993
2010
1967
1982
2012
1987
1997
1961
1991
1977
1981
1972
1973
1979
1978
1970
1976
2011
1975
1971
1974
La gobernanza del sistema continuó funcionando bajo

Fuente: Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación las restricciones y la vigilancia impuestas por el régimen de
(PIIE), Las transformaciones educacionales bajo el régimen militar, vol.
2, 1984, segunda parte, anexos al capítulo 6, para los años 1960 a 1969;
intervención en septiembre de 1973. Sin embargo, con la reforma
Instituto de Estadística de la UNESCO, Time Series Data - Table 26: de 1981 se echan las bases para un nuevo régimen de gobernanza
Tertiary education enrolment and teaching staff, para el período 1970- que más adelante combinará variablemente dinámicas originadas
1998; Servicio de Información de Educación Superior (SIES), Evolución de por el comportamiento de las organizaciones, por las políticas
la matrícula total de educación superior por género (1984-2011); e Instituto gubernamentales y por la competencia en los mercados relevantes,
de Estadística de la UNESCO, Data Centre, Gross enrolment ratio by level especialmente de estudiantes, recursos y prestigio.
of education, para datos de 1999-2012 (consultado el 16/10/2013).
También se mantiene durante los años ochenta la coerción sobre
los académicos y estudiantes, con la intención de alinearlos con la
idea y práctica de universidades “torre de marfil” o de instituciones escasez de medios. El segmento de investigadores de las ciencias
técnico-profesionales centradas exclusivamente en su misión de básicas se halla en mejores condiciones a partir de 1985, por
capacitación para el mercado laboral. Todas estas organizaciones el aumento de los recursos competitivamente asignados por
se hallan imposibilitadas de ejercer una acción autónoma, decidida el FONDECYT. Otro grupo de académicos pertenecientes a
por sus partes interesadas internas, y solo mantienen lazos débiles universidades tradicionales o derivadas de ellas conjuga su trabajo
con partes interesadas externas. Dentro del subsistema del CRUCH, con labores docentes en las nuevas universidades privadas que van
las universidades deben conformarse ordenadamente a los designios surgiendo, pudiendo de esta manera mantener o aumentar sus
del gobierno por medio de los rectores delegados, en tanto que ingresos. Al mismo tiempo se crean nuevos segmentos docentes,
las nuevas IES privadas enfrentan el triple desafío de: a) crear y particularmente para profesionales de diversas especialidades que
desarrollar una apropiada organización académica teniendo frente trabajan por horas en instituciones privadas, a menudo ofreciendo
a sí el modelo de las universidades más antiguas (o las derivadas de uno o más cursos en distintas organizaciones. De modo que, al lado
estas), que se difunde por efecto isomórfico; b) conseguir viabilidad de la profesión académica —todavía relativamente joven, pues su
económico-financiera solo con el cobro de aranceles o mediante trayectoria propiamente profesional se había iniciado recién con la
préstamos bancarios, y c) comportarse correctamente en términos reforma de 1967— comienza a aparecer una suerte de semiprofesión
de los supuestos ideológico-políticos del régimen dictatorial y los docente, escasamente identificada con alguna institución y (mal)
requerimientos de las universidades examinadoras (todas ellas pagada en función del número de cursos atendidos.
intervenidas), lo cual explica el sesgo cultural prorrégimen de casi Por último, las culturas organizacionales manifiestan
todas las instituciones creadas en esta década. En suma, durante este síntomas reactivos frente a los cambios que estaban ocurriendo:
período la coordinación del sistema continúa girando en torno a las resentimiento de muchos académicos frente a la pérdida de identidad
dinámicas del Estado autoritario-vigilante que controla por la vía y la subordinación político-burocrática en los lugares de trabajo y
de administradores designados a las instituciones y refuerza dicho la sociedad, conflicto de identidades en el caso de las instituciones
control mediante los instrumentos del financiamiento, por un lado públicas que nacían de la fusión entre unidades con dispares historias,
y, por el otro, mediante la dinámica de un mercado que, supervisado mezcla de sentido misional y oportunismo en las nuevas instituciones
desde el Estado, abre oportunidades para crear nuevas instituciones privadas, que debían desarrollarse con un ojo puesto en el mercado y el
y posicionarlas competitivamente. otro en los riesgos que entrañaba ingresar a un campo organizacional
En lo académico comienza a desarrollarse gradualmente la densamente poblado de tradiciones, ritos y códigos de comunicación
nueva arquitectura de grados y títulos definida en 1981, la cual y conducta ajenos a los nuevos empresarios educacionales.
distingue entre profesiones con licenciatura, las de mayor prestigio En suma, la reforma de 1981 introduce dentro de la jaula
y cuya enseñanza se entrega a las universidades exclusivamente; de hierro ideológica, burocrática y política que caracteriza a
profesiones sin licenciatura (de menor prestigio relativo que las una educación superior vigilada y constreñida desde el poder
anteriores), que pueden ser impartidas también por institutos autoritario un conjunto de nuevas dinámicas de diferenciación
profesionales (IP), y títulos técnicos superiores, de dos a tres años institucional, diversificación de la oferta formativa, innovación
de duración, que debían ser ofrecidos preferentemente (pero no de por parte de empresarios de la educación y nuevas modalidades de
manera exclusiva) por CFT. En paralelo avanza la profesionalización financiamiento de la educación superior, todo esto en un enrarecido
académica en las universidades del CRUCH, dentro de un modelo ambiente donde el clima autoritario que envuelve a las universidades
de subordinación (falta de autonomía profesional), aislamiento y coexiste con el clima de “frontera” capitalista desregulada que rodea
a los empresarios de la educación privada.
5. MASIFICACIÓN Y TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA (preferencias de las personas), dando lugar así a una codeterminación
por los tres vértices del futuro desarrollo de la educación terciara.
El proceso de masificación que comienza tímidamente en 1985
A partir de 1990 se desarrolla un proceso de progresiva
se encuentra a poco andar con la democratización del régimen
consolidación de la plataforma de provisión. Esta disminuye de 302
político que tiene lugar a partir de 1990. La política vuelve a adquirir
a 240 instituciones durante la década de 1990 y luego a 163 en 2012,
importancia como variable de gobernanza de la educación superior.
sin que todavía se haya llegado a un grado suficiente de estabilidad,
El gobierno busca establecer un consenso académico-técnico como
sin embargo, como se verá más adelante.
base para un marco de políticas durante la década de 1990 a través
del nombramiento de una comisión representativa del mundo Lo anterior no fue obstáculo para una fuerte expansión de
universitario. Comienza así también una revalorización del vértice la matrícula, que en 2007 supera el nivel de participación que
de las instituciones (dentro del “triángulo de Clark”)9, igual como convencionalmente distingue una educación superior con acceso
se redefine completamente el papel del gobierno con la restauración de masa de una con acceso universal (véase el gráfico 1). De modo
plena de la autonomía de las universidades por un lado y, por el que, en un breve período de dos décadas, Chile transita de una
otro, a través de un rol más activo en la formulación de políticas, el educación superior de elite a una de masa, produciéndose el mayor
establecimiento inicial de algunas regulaciones y un papel más activo incremento de matrícula a partir del año 1990. En cualquier caso,
en el financiamiento público del sistema. En cuanto al vértice del el dinamismo del mercado superó las previsiones expertas, a pesar
mercado —que se había impuesto a las universidades con la reforma de haberse constatado tempranamente que estaría “determinado
de 1981— el ministro de educación de la época señaló al recibir en principalmente por el comportamiento de la oferta y que ésta resulta
marzo de 1991 el informe preparado por la Comisión de Estudio de las decisiones agregadas de cerca de 300 establecimientos que
de la Educación Superior (1991) que el gobierno “comparte antes fijan autónomamente el número y la distribución de las vacantes
que todo la idea de que es necesario consolidar la actual estructura ofrecidas”, lo cual, se decía, “vuelve difícil realizar proyecciones
institucional en materia de ES [educación superior]”. Por su parte, la sobre el crecimiento de la ES” (Comisión, 1990, p. 18). De cualquier
Comisión argüía que “en vez de procurar cambios mayores en esta forma, la matrícula agregada de los tres niveles creció durante este
arquitectura institucional […] conviene diferenciar más claramente período (1985-2007) de 200.000 a 763.000 alumnos y la tasa bruta
los niveles institucionales, entregando a la propia capacidad de los de participación se elevó del 15% al 52%. Los mayores aumentos
establecimientos, a las preferencias de los usuarios y a las políticas relativos de la matrícula se producen en las áreas de ciencias
que defina en adelante la autoridad, la responsabilidad de modelar sociales, salud y derecho, mientras disminuyen su participación en
la arquitectura definitiva del sistema”. Dicho en los términos del el total principalmente educación, tecnologías y administración y
esquema de Clark, se radicaba el centro de gravedad de la gobernanza comercio.
y coordinación del sistema en el punto del triángulo donde se La fuerte expansión de la matrícula durante este período
entrecruzan las dinámicas de mando y control del gobierno, las significó un acceso en cascada de un mayor número de alumnos
decisiones autónomas de las instituciones y las fuerzas del mercado provenientes de los quintiles de ingresos de hogares V a I (más ricos
a más pobres), manteniéndose, sin embargo, importantes niveles
de estratificación social en este proceso, según anticipa la hipótesis
9
El “triángulo de Clark,” creación del sociólogo de la educación Burton R. Clark (1983), de la desigualdad mantenida al máximo (maximally maintained
despliega gráficamente los tres ejes de la coordinación de los sistemas de educación
inequality (MMI)). Ésta conjetura que la estratificación educacional
superior, uno en cada vértice: Estado, mercado, y oligarquía académica (Nota del
Editor). funciona como una cascada. Las fases iniciales de la expansión
educacional —primero la educación básica, luego la media y La gobernanza del sistema cambia drásticamente después de
finalmente la superior— beneficiarían a las familias privilegiadas 1990, momento a partir del cual el proceso de masificación pasa
situadas en la parte alta de la cascada. Luego, los beneficios a ser conducido —en términos de las categorías del triángulo de
descienden jerárquicamente con la cascada (Raferty y Hout, 1985; Clark— por instituciones privadas que actúan explotando un
Hout, 2004). Así parece haber ocurrido también en el caso de Chile, mercado fuertemente expansivo que opera frente a un Estado
aunque la cascada procede con mayor simultaneidad o continuidad democrático que autolimita su rol regulatorio (Brunner et al., 2005;
que en la hipótesis de Rafferty y Hout, en el sentido de que los Brunner y Uribe, 2007). Fracasa el intento del primer gobierno
incrementos de participación de los quintiles inferiores no proceden democrático (1990-1994) por ampliar y mejorar la capacidad
mecánicamente solo y cuando el quintil inmediatamente superior ha regulatoria del Estado mediante un proyecto de modificación de
saturado su cuota de participación, universalizándola. El avance es la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) heredada
progresivo en todos los quintiles con escasas desviaciones, pero se del gobierno militar, que contemplaba un “orden de regulaciones
mueve estratificadamente al mismo tiempo que las brechas, incluida públicas”, incluidas funciones estatales de superintendencia y
la extrema (índice de desigualdad 20/20), se van reduciendo. acreditación (Comisión, 1990, pp. 71-77). El déficit de regulaciones
así generado se iría corrigiendo solo gradualmente a lo largo de
La interpretación del proceso chileno necesita, por lo mismo,
los siguientes 20 años mediante la implementación de procesos de
complementarse con la hipótesis de Lucas (2001) de la desigualdad
supervisión y licenciamiento de nuevas universidades e instituciones
eficazmente mantenida (effectively maintained inequality (EMI)),
no universitarias de educación terciaria y la introducción de un
la cual postula que los grupos superiores de la cascada están en
primer esquema (experimental) de aseguramiento de la calidad y
condiciones de asegurar para sus descendientes primero un acceso
acreditación en 1999 (decreto supremo núm. 51 del Ministerio de
al nivel educacional más alto disponible (MMI) y luego, cuando este
Educación, del 6 de abril de 1999), junto con un rol gradualmente
se universaliza, a la mejor calidad educacional disponible dentro de
más activo del gobierno, especialmente a través de la provisión
dicho nivel. Este fenómeno se verifica nítidamente en Chile, donde
de información estratégica para las decisiones de los estudiantes
las universidades y demás IES se distribuyen asimismo en una
y exigencias en aumento a las instituciones de cumplir con
cascada, dentro de la cual ocupan la posición determinada según su
obligaciones de rendir cuentas y de accountability (Brunner, 2013a,
jerarquía en una escala de selectividad académica de mayor a menor
2010 y 2009; Brunner y Meller, 2004; Bernasconi y Rojas, 2004).
(en este caso, ordenadas por el puntaje de admisión promedio
Además, como se verá, el gobierno destina mayores recursos a las
decreciente de los alumnos de las instituciones), selectividad que
instituciones estatales y privadas con subsidio y a los estudiantes en
—como se muestra en otros trabajos (Brunner et al., 2005)— es
general bajo la forma de créditos y becas, incluidos los estudiantes de
al mismo tiempo académica y social. Este avance por oleadas y
IES privadas sin subsidio, todo lo cual permite fortalecer el vértice
estratificado del acceso masivo se manifiesta, especialmente en
estatal del triángulo de Clark aunque no llega a definir propiamente
las instituciones menos selectivas, por un aumento neto de los
una nueva forma de guiar el mercado (Brunner et al., 2005), pero sí
estudiantes provenientes de hogares con escaso capital económico,
permite al menos incidir en algunas de sus dinámicas.
social y cultural y que han tenido una débil trayectoria de
acumulación de capital escolar, representando un fuerte desafío Dicho en breve, la gobernanza del sistema durante la fase de
académico-formativo para las instituciones a las que acceden en masificación, especialmente después de 1990, se sostiene sobre una
números cada vez mayores. combinación inestable de fuerzas. Por un lado, las instituciones,
especialmente privadas sin subsidio directo del Estado —universidades,
IP y CFT— crecen fuertemente, expandiendo su participación en la la educación terciaria en Chile durante la fase del acceso de masas?
matrícula total de pregrado de algo menos de la mitad a cerca de De acuerdo con la economía política subyacente del régimen de
dos tercios entre 1987 y 2007, ampliándose luego hasta alcanzar un provisión, la masificación es financiada en Chile básicamente
cifra cercana al 75% en 2013. Este dinamismo es primordialmente por los propios estudiantes y las familias, bajo la regla de que
competitivo, liderado por las instituciones, y tiene lugar dentro del quienes se benefician deben compartir con el Estado el costo de su
mercado de estudiantes. Las organizaciones utilizan una variedad de educación superior por medio del pago de aranceles. A su vez, la
estrategias —por ejemplo, de crecimiento lento, mediano o rápido mayoría en aumento de los estudiantes beneficiados, matriculados
de su oferta— según su posición en dicho campo, su lugar relativo en instituciones privadas sin subsidio directo del Estado, no tiene
en la cascada selectiva y los mercados territoriales y de áreas del acceso a becas y créditos especiales hasta bien avanzado el proceso.
conocimiento en que operan (Brunner y Uribe, 2007). Como parte de Solo tardíamente, cuando la matrícula alcanza el umbral del acceso
tales estrategias, adoptan además diversas decisiones respecto de la universal, el gobierno extiende de manera amplia el beneficio de las
expansión de sus campus en una misma ciudad y de apertura de sedes becas y créditos a los estudiantes matriculados en las instituciones
en diferentes ciudades, de creación de nuevas unidades y carreras y privadas creadas a partir de la reforma de 1981, particularmente
de políticas de recursos humanos que acompañan a dichas estrategias, mediante la creación de un crédito con aval del Estado, al que se
como se manifiesta en muy distintas ratios alumnos/profesor y en la refiere la próxima sección.
forma de organizar sus actividades de docencia.
Por ahora importa constatar que el gasto público en educación
Simultáneamente con las dinámicas del mercado estudiantil terciaria representaba en 1996, en pleno momento de aceleración
y las estrategias competitivas de las organizaciones, las sucesivas del proceso de masificación, un 0,40% del PIB, mientras el gasto
administraciones gubernamentales entre los años 1990 y 2007 privado era 3,3 veces superior, cifras diametralmente opuestas a
impulsan esta modalidad preferentemente privada de masificación. las del promedio de los países de la Organización de Cooperación
Así puede observarse por la mantención (forzada o tolerada) del y Desarrollo Económicos (OCDE), donde el gasto público era tres
marco legal básico (LOCE) que ordena al régimen mixto de provisión, veces superior al gasto privado (OCDE, 1998, p. 83). Al final de
por las amplias libertades de mercado (Jongbloed, 2004) que aquel este período, al alcanzar la masificación su punto máximo en 2007,
asegura a los proveedores y usuarios del servicio de la educación el gasto público había caído según la estadística internacional a un
terciaria, por la no creación durante estos años (y tampoco hasta hoy) 0,3% del PIB versus un gasto privado 4,7 veces superior, situación
de nuevas instituciones estatales, por la introducción muy gradual sin precedentes entre los países de la OCDE, donde, en promedio,
de regulaciones de control de calidad (evaluaciones bajo la forma ese último año, la relación entre el gasto público y el privado era de
de procesos de licenciamiento de nuevas instituciones privadas y 2:1. Con cierto reduccionismo explicativo podría argüirse que en
de acreditación de universidades) que buscan estabilizar y dotar de este desequilibrio se hallan las raíces económicas de las protestas
garantías públicas al mercado a la vez que de mayor transparencia a estudiantiles (estudiantes de enseñanza secundaria) del año 2006
través de información provista a los usuarios (primero mediante el (Figueros, 2013; Reyes y Vallejo, 2013; Fleet, 2011; BroKhomasi, 2010)
sitio web FuturoLaboral.cl y, después, MiFuturo.cl). y que posteriormente se extienden al estudiantado universitario y se
enfilan contra el sistema de educación superior acusándolo de un
Sobre todo, la política pública interactúa con los mercados y las
grado excesivo de “capitalismo académico”, de imponer una carga
instituciones en el punto del financiamiento del sistema. Aquí tiene
económica intolerable a los jóvenes y de un desbocado e ilegal afán
el gobierno su principal medio para intervenir en la coordinación y
de lucro en una parte de las instituciones privadas (Meller, 2011).
gobernanza del sistema. ¿Cómo se comporta el financiamiento de
De allí nace asimismo la reclamación por una educación superior prestigiosas y, por el contrario, sus formas de gobierno interno
gratuita, reivindicación que preside las protestas de los estudiantes se diversifican sobre la base de diferentes esquemas según la
universitarios en los años siguientes (2011 a 2013), ya en plena fase naturaleza estatal o privada de cada una, su tamaño y modalidades
de acceso universal. de financiamiento, sus tradiciones y vínculos con stakeholders y, en
cada caso, por una variable combinación de elementos colegiales
Las reclamaciones anteriores ocurren sin perjuicio de que el
o de autoridad designada o delegada y de gestión burocrática o
gasto público destinado a la educación superior y a I+D se incrementó
empresarial (Brunner, 2013c). Lo anterior provoca el florecimiento
significativamente en moneda de igual valor entre los años 1990
de una gran variedad de culturas organizacionales que comienzan
y 2007, período durante el cual se triplica con creces, pasando de
a desarrollarse dentro del sistema, a partir de la interacción entre
158.000 millones de pesos a 501.000 millones de pesos en moneda de
variables tales como la antigüedad y trayectoria de las instituciones,
igual valor. Durante este mismo período, el principal aporte fiscal de
su tipo, tamaño y complejidad organizacional, misión y funciones
carácter institucional para las universidades (estatales y privadas) del
(mixtura de docencia e investigación y de enseñanza de pregrado y
CRUCH —esto es, el aporte fiscal directo— cae del 56,2% al 37,3%
posgrado), localización geográfica y posicionamiento de mercado,
del subsidio total, mientras que la parte destinada a los estudiantes
composición y características del cuerpo académico, nivel de
(subsidio a la demanda) bajo la forma de becas y préstamos aumenta
selectividad académica y social de la institución, composición social
del 21,8% al 46,1%. Los demás recursos en ambos momentos son
de los estudiantes y su perfil ideológico-cultural, variable relación
asignaciones que usan mecanismos de tipo mercado, obligando a las
con stakeholders a nivel nacional o local, prestigio y ubicación en
instituciones a competir en función de proyectos de mejoramiento
diversos rankings, reputación de solidez de cada institución, fuentes
o bien por los alumnos de mejor desempeño en la prueba de ingreso
de financiamiento y estilos de gestión (Van Vught, 2007).
que, al momento de inscribirse en una institución, otorgan a esta un
ingreso monetario adicional (aporte fiscal indirecto).
En breve, la masificación de la matrícula trae consigo cambios
6. UNIVERSALIZACIÓN: FASE SUPERIOR DEL ACCESO
DE MASAS
importantes en la gobernanza del sistema y, sobre todo, produce
a partir de 1990 una progresiva redistribución de los flujos de El ingreso a una educación superior de acceso universal, y su
financiamiento de la educación superior: por un lado, aumenta desenvolvimiento, caracteriza el caso chileno durante el último
la proporción de recursos que deben cubrir los estudiantes y las lustro (véase el gráfico 1). Vimos más arriba que la amplia variedad
familias, entregando el Estado la responsabilidad de expandir la de instituciones que ahora componen el sistema —en número de
matrícula al sector de instituciones privadas y al financiamiento alrededor de 160— da lugar a una topografía crecientemente compleja
privado y, por el otro, los recursos públicos asignados por el Estado del espacio de la educación terciaria, donde en diferentes mercados,
se destinan en una cuota creciente a ayudas estudiantiles (subsidio considerados en sus dimensiones horizontales y verticales, compiten
a la demanda) y una cuota también en aumento se canaliza a través proveedores de muy diversas características. Vimos, asimismo, que
de mecanismos competitivos, reduciéndose significativamente esta creciente diversidad de la base organizacional del régimen de
la cuantía de recursos entregados a las instituciones por la vía provisión empuja hacia una amplia masificación y diversificación de
tradicional de aportes directos incondicionados. la matrícula bajo las reglas de la MMI y la EMI, reconfigurándose
En general, puede decirse que en esta etapa las instituciones así —a través de mecanismos de acceso, selección, evaluación y
dejan definitivamente de ser conducidas por oligarquías clasificación— los procesos de herencia cultural, formación de elites
académicas compuestas por catedráticos de las facultades más (Brunner, 2011), ascenso meritocrático y de reproducción y movilidad
social, particularmente, la conformación de nuevos sectores medios actualmente por la Justicia por posibles delitos relacionados con
de la sociedad (Sapelli, 2011; Espinoza, Barozet y Méndez, 2011; infracciones a su estatuto de instituciones sin fines de lucro (La
Franco, Hopenhayn, León, 2011; Torche y Wormald, 2004). Todo esto Segunda, 10 de mayo de 2013).
implica que la actual fase presenta también problemas y desafíos más
Una dificultad surgida con la diversidad del campo organizacional se
complicados para las políticas, el funcionamiento, la gobernanza, la
relaciona con las formas de ordenación mediante las cuales se busca
coordinación, las regulaciones y el financiamiento del sistema. Por
clasificar a las IES para variados fines prácticos, algunos de importantes
su lado, la misma diversidad de instituciones, así como el hecho de
repercusiones para la vida de las organizaciones: clasificaciones
hallarse estas sujetas a las entrecruzadas dinámicas i) de la política y el
administrativo-políticas de instituciones según mandato de la ley o
enmarcamiento estatales, ii) de las fuerzas de los mercados y iii) de los
para propósitos estadísticos o de actuaciones de gobierno, con efectos
efectos de sus propias acciones competitivas, supone adicionalmente
sobre la asignación de recursos y el prestigio institucional (Brunner,
el surgimiento de una amplia gama de partes interesadas internas
2013b); ordenamientos con propósitos comparativos y de rankings que
y externas involucradas de distintas maneras en este espacio de
luego se utilizan como proxies de calidad (Dill y Beerkens, 2012; Dill,
la educación superior, de unas modalidades también cambiantes
2009; Dill y Soo, 2005 y 2004); agrupamientos interinstitucionales en
de gobernanza del sistema y de la profundización (diferenciadora)
función de intereses corporativos como el Consorcio de Universidades
de las culturas organizacionales, como se muestra brevemente a
del Estado de Chile (CUECH), la Red G9 (instituciones no estatales
continuación.
pertenecientes al CRUCH), la Red Cruz del Sur (universidades del G9
Efectivamente, al adentrarse en la fase de universalización de la más intensivas en investigación), la Corporación de Universidades
educación superior, en la que Chile se encuentra en la actualidad con Privadas (CUP), el Consejo Nacional de Instituciones Privadas de
una tasa bruta de participación del 71% según la cifra más reciente Educación Superior (CONIFOS), etc.
registrada por la UNESCO, al lado de Austria, Bélgica, Irlanda,
Conjuntamente con estas diversas formas de agrupación, clasificación
Lituania, Noruega y Polonia, y por encima de Alemania, Francia, Gran
y jerarquización, hay varias otras, como la señalada anteriormente
Bretaña, Italia y Suiza, el sistema opera sobre la base de una plataforma
basada en los niveles de selectividad de las universidades, por
institucional de provisión cuyo comportamiento durante los últimos
ejemplo, y que posee importantes efectos sobre las escalas de prestigio
cinco años muestra una disminución del número de instituciones
y como medio de atracción en los mercados de estudiantes, profesores
pero desigual según tipos, y un incremento moderado del número de
y reputaciones. Una forma adicional de clasificación o ranking
sedes y de la presencia de organizaciones a nivel de regiones. Luego,
permite ordenar a las universidades en función de su intensidad de
podría concluirse que tras dos décadas el campo organizacional parece
investigación medida por el número de publicaciones académicas
consolidarse. Por su lado, el porcentaje de estudiantes matriculado en
registradas internacionalmente y determinar su lugar dentro del país,
instituciones no acreditadas (a noviembre de 2013) se ha reducido a
América Latina, Iberoamérica o el mundo. Por ejemplo, con una línea
un 29% en el caso de los CFT, a un 12% en el caso de las universidades
de corte por sobre 500 artículos publicados durante los años 2007 a
y a un 10% en el caso de los IP. Esto significa que, a pesar del indudable
2011, aparecen 13 universidades chilenas: las 8 del núcleo tradicional
progreso en este frente, hay todavía elementos de riesgo, sobre todo si
y 5 nuevas, 3 de ellas estatales y 2 privadas sin subsidio directo del
se considera que a las cifras anteriores se agrega un 20% adicional, en
Estado10. Entre las 100 principales universidades iberoamericanas
el caso de las universidades, que se halla matriculado en instituciones
aparecen tres universidades chilenas que, además, se ubican entre las
con una acreditación estimada débil o deficiente (tres años o menos).
En paralelo, diez universidades han sido o están siendo investigadas 10
Sobre la base de SCIMAGO Institutions Rankings (SIR) Iber 2013. Disponible en http://
www.scimagoir.com/pdf/SIR%20Iber%202013.pdf.
50 principales latinoamericanas. En conjunto, las 13 universidades estratificada, ubicándose habitualmente en instituciones de menor
mencionadas aparecen dentro de las 200 con mayor desarrollo de selectividad académica o en instituciones no universitarias de
investigación en el espacio iberoamericano, es decir, dentro del 5% educación superior.
superior del total de universidades existentes en la región (Brunner y
De todas formas, según los datos comparativos disponibles, en
Ferrada, 2011).
Chile la participación de jóvenes del quintil de menores recursos
En tanto, la matrícula ha continuado su curva ascendente es una de las más altas de América Latina, detrás de Venezuela,
durante los últimos cinco años, agregándose durante el lustro y está en el mismo nivel que Argentina, suponiendo que las
322.000 nuevos estudiantes hasta alcanzar en 2012 un total de 1,13 estadísticas de los tres países puedan considerarse en un mismo
millones. Los mayores incrementos se producen en las áreas de salud, nivel de rigor y calidad. Asimismo, es de interés destacar que en
tecnología y administración y comercio, seguidas a cierta distancia 2013 la matrícula de primer año se repartió de la siguiente forma:
por educación. Solo el área de derecho disminuye su participación un 43,8% en carreras de técnico superior y un 56,2% en carreras
durante el período (véase el cuadro 2). profesionales de IP y universidades. De la matrícula total, alrededor
de un 25% corresponde actualmente a programas impartidos en
Cuadro 2
Chile: distribución de la matrícula total horario vespertino, cifra que llega a cerca de la mitad en áreas
por áreas del conocimiento, 2008-2012 como administración y comercio e ingenierías11. Las cuestiones
Área del Conocimiento 2008 2009 2010 2011 2012 que se presentan más agudamente en relación con la ampliación del
Administración y Comercio 101.013 114.381 129.637 140.282 186.931 acceso en la fase universal son dos. Primero, la significativa tasa de
Agropecuaria 27.457 27.239 29.251 28.638 27.710 abandono (31%) entre los nuevos ingresantes al cabo de un año,
Arte y Arquitectura 48.826 49.947 54.937 55.181 55.044 cifra que se reduce a un 17% si se considera a quienes reingresan
Ciencias Básicas 11.706 12.183 12.293 14.085 16.121 posteriormente al sistema (SIES, 2013). Segundo, la eventualidad
Ciencias Sociales 114.482 122.860 135.490 144.345 117.113 de que una fracción significativa de graduados obtenga una baja o
Derecho 48.426 47.637 47.291 45.699 44.718 nula rentabilidad a la inversión, incluso una rentabilidad negativa,
Educación 119.107 124.690 138.339 149.513 154.005 una vez que ingresan al mercado laboral (Reyes, Rodríguez y Urzúa,
Humanidades 11.215 11.305 12.280 14.791 11.986 2013; Urzúa, 2012).
Salud 120.224 141.257 173.575 198.724 216.736
Tecnología 201.755 223.983 253.833 276.209 295.975 Durante el tránsito desde una educación de acceso de masa a
Sin área (99) 770 761 717 796 842 una de acceso universal, la gobernanza del sistema no ha variado
sustancialmente, a pesar de la amplia discusión en torno a tópicos
Fuente: Ministerio de Educación (MINEDUC), Servicio de Información de y aspectos de esta gobernanza, particularmente con ocasión de
Educación Superior (SIES), Compendio Histórico, 2013.
las protestas estudiantiles de los años 2011 a 2013. En efecto, si
La expansión del acceso en la fase de universalización continúa uno se atiene a los indicadores sugeridos por de Boer, Enders y
bajo el efecto de las reglas de la MMI y de la EMI, sobre todo de esta Schimank (2008), durante el último lustro no ha habido variaciones
última. Como se ha explicado arriba, la EMI predice que, a medida significativas ni en regulaciones estatales, ni en la participación
que aumenta la cobertura, los alumnos de hogares aventajados por de los stakeholders en la gobernanza, ni en cuanto al autogobierno
la acumulación de capital socioeconómico y cultural ocupan las académico de las instituciones y la competencia por recursos escasos,
mejores plazas disponibles, mientras que los jóvenes provenientes v.gr., financieros, de personal y de prestigio. Al contrario, podría
de hogares desventajados acceden también, pero en una secuencia
Datos extraídos del CNED, Índices 2013.
11
postularse que continúa la presión sobre otros dos indicadores de la transformación en fundaciones especiales de carácter público,
gobernanza, aumentando sus efectos: i) autogobierno gerencial de en línea con lo ocurrido últimamente en países como Finlandia,
las instituciones (en IES públicas según los criterios del New Public Japón y Portugal (Peña y Brunner, 2011). Asimismo, como parte
Management (NPM) y en algunas privadas por la utilización de de la demanda de un nuevo esquema de gobernanza, se ha hecho
prácticas gerenciales importadas desde la empresa y adaptadas para presente la necesidad de: i) modificar la legislación orgánica que
la gestión universitaria) (Rodríguez et al., 2011; Arata y Rodríguez, rige a este sector (actualmente, la Ley General de Educación); ii)
2009) y ii) uso de modalidades de cuasi mercado o mecanismos resolver la “cuestión del lucro”, haciendo efectiva la prohibición a los
de tipo mercado para la asignación del financiamiento del Estado, propietarios y controladores de universidades de retirar parte de los
particularmente mediante subsidios a la demanda, subsidios excedentes generados y sancionando las conductas no ajustadas a la
concursables para la investigación y subsidios a la oferta a través ley (Bernasconi, 2013; Peña, 2013); iii) crear un organismo público
de convenios de desempeño (López et al., 2011; Yutronic et al., especializado de supervisión de tipo superintendencia para el sector
2010; Salas, 2012, 2011a, 2011b y 2010). Dicho en términos de las (Peña y León, 2013); iv) establecer un estatuto de obligaciones de
dinámicas del triángulo de Clark, se mantiene la presencia de las informar por parte de las IES y reglas claras de rendición de cuentas
fuerzas del mercado en el campo organizacional de la educación financieras (Zapata y Fleet, 2012); v) explicitar las obligaciones
superior; se amplían las capacidades competitivas de las instituciones del Estado de informar sobre aspectos clave del sistema y las
por una mejor gestión interna, y prosigue la discusión en torno a instituciones, especialmente en beneficio de los estudiantes que
la (in)efectividad de las regulaciones estatales y, más en general, al deben elegir sus programas de estudio, y vi) revisar la actual
papel del Estado en la conducción, supervisión y financiamiento del organización y procedimientos para el aseguramiento de la calidad
sistema (Rodríguez, 2012). contenidos en la ley núm. 20.129 de 2006, dispositivo clave en un
sistema mixto con alta exposición a las fuerzas del mercado que se ha
Respecto de esta última dimensión, la correspondiente al
visto seriamente dañado en los últimos tiempos por irregularidades
vértice del Estado en la figura de Clark, cabe un análisis más fino de
y conflictos de interés (Aequalis, 2013b y 2013d).
las continuidades, cambios y situaciones alteradas que se registraron
durante los últimos cinco o seis años y de los debates y expectativas Entre los instrumentos de gobernanza de que dispone el
existentes de cara al futuro. Aquí solo es posible ofrecer algunas Estado, se hallan primordialmente los del tesoro público, es decir, las
indicaciones y referencias. variadas vías para asignar recursos provenientes de la renta nacional
a las instituciones y los estudiantes de la educación superior. De
Subsiste una fuerte reclamación por un fortalecimiento
hecho, un motor de la transición desde una educación superior de
del esquema de conducción gubernamental del sistema y de las
masas a una de acceso universal ha sido precisamente la política
actividades de I+D, como ya fuera señalado en Los desafíos de la
de financiamiento público de los últimos años, particularmente
educación superior chilena: informe del Consejo Asesor Presidencial
la ampliación y, bajo presión del movimiento estudiantil, el
para la Educación Superior, de marzo de 2008 (Consejo Asesor
mejoramiento del esquema de ayudas consistente en becas y
Presidencial para la Educación Superior, 2008). En particular, las
préstamos (Comisión de Financiamiento Estudiantil, 2012).
universidades estatales vienen reclamando con insistencia un “nuevo
trato” que, entre sus varias cláusulas, incluye la demanda de un Según muestran las cifras, tanto las becas como el crédito con
sustancial aumento de los aportes directos provenientes de la renta aval del Estado (CAE) —este último con tasa de interés del 2%, pago
nacional (Pérez, 2009). Por otro lado, se ha sugerido la posibilidad contingente al ingreso, tope máximo del 10% del ingreso, y período
de un cambio del estatuto legal de las universidades estatales y su de recuperación de 15 años (ley núm. 20.634 de 2012)— se han
ampliado significativamente durante los últimos años, tanto respecto de alumnos que atender y una presión creciente —tanto por parte
del monto destinado a este esquema como con relación al número de la demanda como del regulador y del acreditador, así como de
de beneficiados. Lo anterior significa asimismo un consistente diversos stakeholders y de los medios de opinión— por mejorar las
aumento del gasto público en educación superior con relación condiciones de la docencia: más y mejores profesores de jornada
al PIB, que alcanzó al 0,9% en 2011 (OCDE, 2013) y se situaría completa, una mayor proporción de ellos con doctorado, más metros
levemente por encima de 1 punto porcentual en 2013 (División cuadrados de infraestructura, más y mejor equipamiento tecnológico,
de Educación Superior, 2013, p. 8). Con todo, las organizaciones de laboratorios y bibliotecas, etc. Según titula un reportaje periodístico
estudiantiles de las universidades receptoras de subsidios directos a finales del año 2013: “Profesores de planta, laboratorios y talleres: lo
del Estado congregadas en la Confederación de Estudiantes de Chile que menos ha crecido del sistema universitario”. Y más abajo agrega:
(CONFECH) y una parte importante del espectro político objetan “Si en 2009 había un profesor full-time por cada 34 alumnos, ahora
esta forma de financiamiento que vincula el pago de aranceles con debe atender a 36” (El Mercurio, 1 de diciembre de 2013, p. C10).
créditos y becas, exigiéndose su fin y la gratuidad de la educación
Por lo mismo, uno de los mayores retos para continuar con
superior. Volveremos sobre esto más adelante. De cualquier forma, los
el proceso de extensión de la matrícula en un sistema con acceso
aranceles de lista (sticker prices) aparecen en Chile altos con relación
universal y en correspondencia con la idea del aprendizaje a lo
al PIB per cápita —promedio anual (en paridad de poder de compra)
largo de la vida es transitar desde el modo académico convencional
de 5.885 dólares y 6.635 dólares, respectivamente, para programas
de transmisión de conocimientos (competencias, destrezas,
de tipo 5A conducentes a un primer grado en universidades públicas
habilidades) —que llamaremos MT114— hacia nuevas modalidades
y privadas, comparado con cifras promedio de 2.785 dólares y 7.457
(MT2) que sean más efectivas y menos costosas. En efecto, se ha
dólares para los correspondientes programas, respectivamente, en
vuelto común (y no solo en Chile) acusar al MT1 de ser dispendioso,
el caso de la OCDE12— habiendo aumentado los aranceles en Chile
exhibir altas tasas de deserción, tener bajos índices de titulación
un 25,2% en los CFT, un 27,3% en las universidades y un 3,5% en el
oportuna, utilizar tecnologías obsoletas, enfatizar el uso de insumos
caso de los IP entre 2006 y 2013, en términos reales13.
de alto costo, agregar escaso valor durante el proceso formativo,
Es bien conocida la tendencia a un alza continua de los costos tener dificultades para adaptarse a los requerimientos cambiantes
de las actividades principales de las universidades (Archibald y del mercado laboral, ser escasamente innovador, mostrar —para
Feldman, 2011) y, por ende, también de los aranceles. Una de las un amplio sector de estudiantes— rendimientos decrecientes a las
causas del desplazamiento hacia esquemas de costos compartidos inversiones en capital humano y estar tornándose económicamente
entre el Estado y los privados en diversas partes del mundo ha inviable con el avance de la universalización (Urzúa, 2012). Luego,
sido, justamente, el progresivo encarecimiento de la educación no debiera sorprender que el nuevo tipo de debates que acompañará
terciaria (Johnstone, 2013; Johnstone y Marcucci, 2010). Es también a la fase de la universalización de la educación superior tenga
uno de los desafíos más complejos de la educación superior de que ver con la naturaleza y características de los proveedores, la
acceso universal. Efectivamente, hay un número cada vez mayor arquitectura de grados y títulos y la organización curricular, los
procesos de admisión, titulación y habilitación profesional, la
12
Considera solo a los países de la OCDE que reportan aranceles (OCDE, 2013, cuadro duración de las carreras, el papel en la formación de diversos órdenes
B5.1. Disponible en http://dx.doi.org/10.1787/888932849901). de competencias, la relación entre información y conocimiento, la
13
Sobre la base de CNED, Índices 2013, Arancel promedio ponderado por matrícula
de primer año y ajustado por IPC, 2006-2013. Disponible en http://public. tableau 14
Usado recurriendo a un paralelo con la literatura ya consagrada sobre ‘modos de
software.com/views/01_DescripcionGeneral/10Mat_Arancel?:embed=yy:display_ producción’ uno y dos (MP1 y MP2) en el campo de las actividades de investigación,
count=no#1. desarrollo y transferencia (Novotny, Scott y Gibbons, 2004).
retención de los alumnos (Donoso, Donoso y Frites, 2013) y el uso (González-Araya y Verdugo, 2010; Brunner y Salazar, 2012 y
de créditos de aprendizaje, entre otras cuestiones de la misma índole. 2008). Respecto de este último ítem, hay también estudios chilenos
interesantes sobre varias disciplinas, como ciencias sociales (Ariztía,
También la cultura de las organizaciones se ve sometida a
2012), psicología, ciencia política, economía y administración,
fuertes tensiones bajo estas nuevas condiciones de desenvolvimiento
geología, odontología, ecología, ciencias de la salud, relaciones de
del campo organizacional. No solo inciden las exigencias de cambio
la universidad con su entorno a nivel del desarrollo local y regional
a que se hallan sujetas las propias organizaciones, tanto en el plano
y su papel de transferencia y vinculación con el sector productivo
académico como del gobierno interno (Brunner, 2011c), la gestión
y la esfera pública (Bío Bío’s Regional Steering Committee, 2009;
(Arata y Rodríguez, 2009) y el relacionamiento con el entorno y
Eyzaguirre et al., 2005).
una variedad de stakeholders, sino que, además, la presión (push
and pull) ejercida por las fuerzas de los mercados y los procesos En suma, la educación superior de acceso universal, sobre todo
de mercadización (Brunner, 2013a y 2009), los requerimientos y en países de desarrollo mediano como Chile, y más particularmente,
obligaciones que impone el Estado evaluativo y regulador (Neave, con un régimen de provisión mixta expuesto a las fuerzas
2012; Levy-Faur, 2011) y los efectos de las nuevas modalidades de entrecruzadas del mercado, la política y los comportamientos
financiamiento que la autoridad pública utiliza para la educación competitivos de las instituciones, se encuentra sujeta a una serie de
terciaria. Seguramente, los dos enfoques que mejor representan tensiones y contradicciones y enfrenta una serie de encrucijadas que
los cambios que están ocurriendo en las culturas organizacionales tendrán que ser abordadas, negociadas, administradas y resueltas
de las universidades e instituciones no universitarias de educación (al menos en el sentido del muddling through de Lindblom)
superior son aquellos utilizados en la literatura para el análisis de durante la próxima década. Hay una gran diversidad dentro del
instituciones emprendedoras (Clark, 2004 y 1998; Bernasconi, sistema, con múltiples y diferenciadas instituciones, mercados y
2011) y el surgimiento de prácticas inspiradas por la escuela de la partes interesadas, todo lo cual plantea desafíos de gobernanza,
nueva gerencia pública (NPM) (Arata y Rodríguez, 2009; Fernández coordinación, regulación y financiamiento y de adaptación de un
y Bernasconi, 2012). sistema descentralizado a cambios en su entorno. Desde el punto
de vista cultural, existe una lucha por la propia idea y el sentido de
Las consecuencias de ambos enfoques sobre variados aspectos
la educación superior, particularmente la “idea de la universidad”
de las organizaciones universitarias y sus culturas se hallan amplia
(Millas, 2012; Brunner, 2011a; Brunner y Peña, 2011b; Barros
y polémicamente documentadas en la literatura internacional
y Fontaine, 2011a y 2011b; Morandé, 2011) y su destino en las
(Clark, 2008; Marginson y Considine, 2000) y, desde un ángulo
condiciones de posmodernidad.
crítico, en la literatura del “capitalismo académico” (Slaughter y
Rhoades, 2004). En Chile su análisis aparece incluido en estudios Asimismo, cuestiones relativas a los nuevos proveedores, las
sobre las dinámicas de transformación en instituciones públicas y redes internacionales de provisión, el lucro y la comercialización de las
privadas (Brunner, 2012; Brunner y Peña, 2011a y 2011b; Enders y universidades, el estatuto público de las instituciones, sus modalidades
Jongbloed, 2007), sobre la profesión académica (González, Brunner de financiamiento, los modos de producción y transmisión (MP
y Salmi, 2013; Bernasconi, 2010 y 2006), la gestión estratégica y de y MT), la vinculación con el desarrollo a nivel glonacal (global,
la calidad (Arata y Rodríguez, 2009), la organización de la docencia nacional y local), los beneficios sociales e individuales, monetarios y
e investigación (Palomo, Veloso y Schmal, 2007), los convenios de no monetarios, las variadas mediciones de la actividad académica, del
desempeño (Yutronic et al., 2010; López et al., 2011) y la medición desempeño y los resultados, la proliferación de rankings nacionales,
de la producción, la productividad y el impacto de la investigación regionales e internacionales, todo esto contribuye a multiplicar las
incertidumbres que hoy rodean a este sector declarado estratégico que, basado en el análisis y las consideraciones del cuerpo principal
para la emergente sociedad de la información y el aprendizaje y para del capítulo, esboza hipótesis interpretativas y formula conjeturas
un desarrollo económico basado en el uso intensivo del conocimiento. sobre cómo identificar el patrón de cambio del sistema chileno.
A esto se agrega una fuerte pugna —político-ideológica pero
también técnica, académica y cultural— respecto de las políticas más Perspectivas cortas y largas
convenientes para ayudar a los sistemas nacionales y a las instituciones
a hacer frente a estas cuestiones e incertidumbres. En Chile este Lo habitual hasta aquí ha sido estudiar instancias cortas de cambio:
conflicto es particularmente agudo y apunta a los fundamentos un hito determinado, una administración de gobierno, una reforma
del régimen de provisión, a la economía política subyacente y a la concreta, un cambio legislativo importante, una política específica
gobernanza del sistema, cuya trayectoria a lo largo del último medio de efectos decisivos. Con la larga duración, en tanto, surge la
siglo hemos descrito y analizado en sus principales rasgos en las necesidad de un enfoque que considere integrada o al menos
secciones precedentes. sumativamente los diversos dominios en que ocurre el cambio y sus
diferentes dimensiones en cada dominio. Es una tarea compleja y de
En breve, la educación superior chilena ha estado experi- envergadura15, pues supone combinar distintos intereses de estudio,
mentando importantes ajustes en su trayectoria desde el momento trascender los minuciosos especialismos y querellas de autores,
en que se inicia el proceso de masificación (en 1990) y, más inten- corrientes y escuelas y desplazarse entre diversos niveles de análisis,
samente, durante los últimos cinco años, en parte debido a la comunidades de estudio, temporalidades e instancias y dinámicas de
plejidad creciente del campo organizacional y en parte debido a la transformación. Naturalmente, aquí nos limitamos a proporcionar
evolución de las ideas que orientan las políticas, motivadas a su vez algunas pistas y claves para continuar más adelante desarrollando
por variados factores, entre ellos y de manera relevante, las protestas este trabajo con mayor latitud. Ingresemos pues a este territorio
estudiantiles desencadenadas en 2011. Se han producido cambios relativamente desconocido.
importantes en el campo organizacional; en el marco institucional
dentro del cual se desenvuelve (aspectos regulativos, normativos y Lo primero que cabe observar es lo siguiente: que, como ya
culturales); en la gobernanza, por variaciones en la relación entre anticipamos, los estudios existentes sobre la evolución de la educación
el Estado, los mercados y las organizaciones; en el paradigma de superior chilena son habitualmente interpretaciones parciales o
políticas públicas dirigidas al sector y en el financiamiento de las puntuales. Se refieren ya bien a períodos breves (Zapata et al., 2011);
organizaciones, tanto aquel originado en fuentes públicas como el a políticas específicas, como en los casos del financiamiento (Salas,
de fuentes privadas. La última sección está dedicada a analizar estas 2010), el régimen de admisión (Pearson, 2013) o el aseguramiento de
distintas dimensiones del cambio de la educación superior chilena calidad (OCDE, 2012; Espinoza y González, 2012; Rodríguez-Ponce,
durante el último medio siglo y a ponerlas en perspectiva. Fleet y Delgado, 2010); a coyunturas críticas como la reforma de
1967 (Huneeus, 1988), particularmente la reforma de la Universidad
Católica de Chile (Brunner y Flisfisch, 1983; Brunner, 1985; Cox,
6. ENSAYO DE INTERPRETACIÓN DEL CAMBIO DE LA 1985; Scherz, 1988; Casali Fuentes, 2011) y de la Universidad
EDUCACIÓN CHILENA EN PERSPECTIVA LARGA
Católica de Valparaíso (Allard, 2002), o la de 1980-1981 (Brunner
El objetivo de esta sección final es ofrecer elementos de conclusión del y Briones, 1992); a procesos significativos como pueden ser el
presente capítulo y de perspectiva para contribuir a la elaboración de desarrollo de las ciencias académicas en la década de 1960 (Salinas,
un enfoque integrado del cambio de la educación superior chilena 15
Por mi parte, la vengo abordando con variados resultados desde Brunner (1990) hasta
durante períodos relativamente largos. Se trata pues de un ensayo Brunner (2009).
2012), la diferenciación del sistema y las instituciones (Brunner, En contraste, dijimos, son relativamente escasos los estudios
2006a; Bernasconi, 2003) o los cambios de la gestión universitaria destinados a identificar y analizar el patrón de cambios de la
(Arata y Rodríguez, 2009; Fleet y Rodríguez Ponce, 2011; Rodríguez educación superior chilena a lo largo de períodos largos, como
Ponce y Pedraja Rejas, 2011), o bien poseen un carácter testimonial excepcionalmente hacen Fernández, Reisz y Stock (2013), Salazar y
como en los casos de Castillo Velasco (1997), Allard, Garrido y Leihy (2013a, 2013b y 2013c), Cox (2012), Donoso, Castro y Davis
Rojas (Jiménez y Durán, 2011) o Kirberg (Kirberg, 1979; Cifuentes, (2012), Brunner (2011b, 2009 y 2007, pp. vii-xix), Salazar (2005),
1999), reflejan la experiencia de actores estratégicos (Riveros, 2013; Bernasconi y Rojas (2004) o Brunner y Flisfisch (1983). ¿De dónde
Lavados, 2006) o se refieren a una u otra organización institucional viene la dificultad para abordar este tipo de estudios? Básicamente,
como la Universidad de Chile (Bernasconi, 2011; Mellafe, Rebolledo del hecho de que no hay en el campo de la educación superior
y Cárdenas, 1992), la Pontificia Universidad Católica de Chile una teoría, enfoque ni concepto integrado que permita dar cuenta
(Bernasconi, 2011; Krebs, 1994), una universidad regional (Rojas, simultáneamente de transformaciones que ocurren en diversos
2000) o algunas universidades privadas (Vega, 2013). En otros casos ámbitos y niveles, se entretejen y producen resultados buscados e
analizan la trayectoria de funciones o agentes como el surgimiento imprevistos en diferentes planos.
de la investigación científica en el campo de la ideología (Torrealba,
2013), la identidad y el rol de los académicos (Guzmán y Barnett, Contexto
2013; Bernasconi, 2010 y 2006; Berríos, 2008a y 2008b; CNED, 2008;
Por lo pronto, están los cambios del contexto o entorno o del medio
Brunner y Flisfisch, 1983) o el papel del movimiento estudiantil y
ambiente en el cual se desarrolla la educación superior y que afectan su
sus protestas (Bellei y Cabalin, 2013; Fleet, 2011).
desenvolvimiento; cambios que tienen lugar en una o más dimensiones
Asimismo, existen análisis de políticas gubernamentales para de este medio: económica, social, política o cultural. En todas estas
la educación superior de una u otra administración (Arellano, 2001 dimensiones, Chile ha experimentado importantes transformaciones
y 2000; Allard, 2000 y 1999), de la evolución de disciplinas de las durante los últimos 50 años (Larrañaga, 2010; Schmidt-Hebbel,
ciencias sociales (Brunner, 1988; Garretón, 2005) y profesiones 2006; Eyzaguirre et al., 2005; Güell, 2005; Torche y Wormald, 2004;
(Orellana, 2011; Espinoza, Barozet y Méndez, 2011; Gyarmati, PNUD, 1998; Brunner, Barrios y Catalán, 1989); transformaciones
1984 y 1976), del gobierno y la gestión de las universidades (Ganga en el estilo y ritmo de crecimiento de la economía, del aparato de
y Valdivieso, 2013; Ganga y Burotto, 2010; Peña y Brunner, 2011; producción, de su inserción en los mercados internacionales y
CNA, 2009), de sus vínculos con la sociedad, el desarrollo regional organización de los mercados internos; de la riqueza y el bienestar de
y la política (Aequalis, 2013a y 2013b; Salazar y Leahy, 2013c; la población, la estratificación y composición de clases de la sociedad,
Brunner y Peña, 2008) y de los efectos de diversas políticas públicas los niveles de pobreza y movilidad, la distribución de oportunidades,
a lo largo del tiempo; sobre el desarrollo del sistema en su conjunto la participación, la organización urbana y de las comunidades;
en un contexto internacional comparado (OCDE, 2009), sobre la transformaciones asimismo del régimen político, las bases jurídicas
equidad (Aequalis, 2013c; Espinoza, 2013) y la movilidad social y la administración del Estado, la circulación de elites, la repartición
(Beyer, 2011), sobre la idea y misión de la universidad en la sociedad de los recursos de poder e influencia, la legitimidad de las estructuras
contemporánea (Brunner, 2011a; Barros y Fontaine, 2011a y 2011b) de dominación y autoridad; y también transformaciones en aspectos
o sobre las transformaciones de lo público y lo privado en el sistema de organización de la cultura, modos de socialización, aprendizaje
nacional de educación superior según muestran los artículos y comunicación, sistemas simbólicos, procesos de secularización y
reunidos en Brunner y Peña (2011). circulación de signos, modos de comprensión del mundo y niveles
educacionales de la población.
En breve, puede constatarse que el entorno en que se desenvuelve Las organizaciones que proveen educación superior se han
la educación superior ha estado en continua transformación, multiplicado y diferenciado pasando de una fase en que debían acoger
por momentos turbulenta, a ratos incremental: se han sucedido una demanda de elites a una de masas y actualmente a una demanda
diferentes regímenes políticos y administraciones gubernamentales universal. Más alumnos de muy diversos orígenes y trayectorias
(ocho, incluidos 17 años de dictadura); han variado fuertemente han tenido que encontrar su lugar en estas organizaciones. Las
las orientaciones ideológicas de los gobiernos, desde orientaciones ocupaciones que demandan educación superior se han multiplicado
democristianas, socialistas-revolucionarias, autoritarias neoliberales, también, con independencia del valor atribuido a las credenciales
socialdemocráticas con diferentes grados de reformismo hasta educacionales. El mercado laboral ha ido modificándose de distintas
tecnocrático-empresariales; la economía ha experimentado ciclos maneras durante el último medio siglo, obligando a la educación
de intenso crecimiento y profundas crisis, pasando de un régimen superior a adecuarse y responder. Han surgido nuevas profesiones
nacional-estatal de relativo proteccionismo a uno extremamente y semiprofesiones y las de mayor tradición han modificado su
abierto al comercio internacional; la pobreza se ha reducido perfil de competencias, su plataforma de conocimientos y las
drásticamente y los niveles de vida y consumo de la población se han destrezas requeridas por los empleos y empleadores. La variedad de
elevado; las pautas de comportamiento y las percepciones de valor de conocimientos producidos, procesados, transmitidos y certificados
las personas y grupos se han modificado; ha habido intensos procesos por la educación superior ha crecido también, pareciendo a ratos no
de modernización, secularización, desintegración comunitaria y tener fronteras ni poder preverse un fin a la subdivisión y a la cada
familiar, individuación, incremento de los riesgos interpersonales vez más puntillosa especialización.
y sociales; por último, instituciones centrales como el Estado, los
Al mismo tiempo, la ecología del conocimiento científico-
mercados, la prensa escrita, la televisión, la familia, el vecindario,
técnico dentro de la cual existe la educación superior se ha vuelto
el empleo, la aristocracia, la clase obrera, la parroquia, la escuela,
cada vez más rica, compleja y extensa, hasta llegar en la práctica a
las esferas pública y privada, etc. han visto alteradas su fisonomía,
identificarse con el núcleo más fuerte y legitimado de la modernidad
posición, funcionamiento y apreciación en la sociedad.
(Drori, Meyer y Hwang, 2006, parte I). En estas condiciones
Como consecuencia de estos cambios, nuestra educación aumentan también los patronos de la educación superior y los actores
superior ha vivido durante cinco décadas dentro de un entorno interesados en ella, y crecen las divergentes demandas provenientes
cambiante, inestable, agitado por alteraciones profundas en del gobierno y los encargados de la hacienda pública, las empresas y
distintas y a veces opuestas direcciones, que ha planteado múltiples la industria, los cuerpos profesionales y las disciplinas académicas,
demandas de cambio y adaptación a la educación superior como las comunidades y autoridades locales y regionales, los encargados
institución y a las organizaciones que se ocupan en concreto de de la ciudad y la cultura, los círculos expertos en políticas públicas
las funciones de la educación superior. El clima político ha estado sectoriales y las burocracias de las más diversas organizaciones que
marcado por drásticos giros, con cuatro sucesivas revoluciones actúan dentro de las sociedades contemporáneas.
de distinto signo: revolución en libertad guiada por los principios
de la Alianza para el Progreso en plena Guerra Fría; revolución Una de las tesis más extendidas en el campo de los estudios
socialista democrática que termina aplastada por un golpe militar del cambio en la educación superior arranca precisamente de
con un amplio e intenso despliegue represivo; contrarrevolución la constatación de que esta existe en entornos turbulentos que la
autoritaria-militar; revolución capitalista neoliberal bajo dictadura someten a tal cantidad y variedad de nuevos desafíos que no es capaz
y posterior tránsito a un capitalismo democrático y de inserción en de responder. “Las universidades se hallan atrapadas en el fuego
los procesos de globalización. cruzado de las expectativas. Y todos los canales de demanda exhiben
una alta tasa de cambio. Frente a esta sobrecarga, las universidades la educación superior (y que habitualmente son llamadas también
descubren tener una limitada capacidad de respuesta”16 escribió Clark instituciones de educación superior).
(1998, p. 131) en su momento, aserto que desde entonces se ha visto
Desde la perspectiva del análisis neoinstitucional o de sociología
confirmado. Todas sus capacidades —financieras, de infraestructura
organizacional neoinstitucionalista (Scott, 2014, pp. 47-53; Powell y
y equipamiento, de gobierno y gestión organizacionales, de
Bromley, 2013; Powell, 2007), la educación superior aparece ante todo
producción y transmisión del conocimiento académico avanzado,
como una estructura social que a lo largo del tiempo ha configurado
de vinculación con el medio, de inserción internacional, etc.—
una suerte de matriz cultural para organizar la elaboración y
resultan insuficientes y las organizaciones se ven superadas. El
transmisión del conocimiento avanzado dentro de las sociedades
propio Clark se refiere a un desequilibrio de demanda-respuesta,
modernas, junto con servir como medio para el desarrollo de las
metáfora que sirve como una primera aproximación a nuestro tema.
disciplinas académicas y la certificación de los procesos formativos
El contexto cambia más rápida y variablemente que las capacidades
del personal profesional, técnico y científico. Puede entenderse, por
organizacionales de las universidades de reacción y adaptación.
tanto, como la institucionalización de un sistema de conocimiento; la
Con todo, esta metáfora corre el riesgo de reducir el cambio en base cultural para un tipo de autoridad basado en principios racional-
la educación superior a una mera cuestión de estímulo-respuesta; es científicos y un componente esencial de la modernidad. “La educación
decir, a un enfoque funcionalista-conductista de pura adaptación de superior es, y ha sido, la institución central del sistema moderno. A
organismos a las variables condiciones de su entorno. Es imprescindible lo largo de muchos siglos pone en relación un conjunto en continua
evitar esta trampa que lleva a pensar que todo cambio en este campo expansión de específicas actividades, roles y organizaciones con un
organizacional es motivado exógenamente. Para ello se vuelve necesario núcleo cultural universal y unificado. Y define categorías de personas
además introducir en el análisis aquellos niveles constitutivos de la certificadas como portadoras de esa relación y en posesión tanto
educación superior como tal, esto es, con independencia de su entorno del núcleo cultural relevante como de la específica autoridad para
—léase, la educación superior como institución, las organizaciones o desempeñar dichos roles” (Meyer et al., 2007, p. 210).
entidades individuales que llevan a cabo sus funciones, y el campo
Esta matriz tiene aspectos regulativos, normativos y cognitivo-
organizacional o sistema nacional conformado por estas últimas en
culturales (Scott, 2014, pp. 59-71) que proporcionan estabilidad y
su conjunto, con sus interacciones—, junto con un nivel adicional, el
sentido a la tarea de la institución, al mismo tiempo que pueden ser
de las políticas públicas dirigidas al sector, que formando parte del
fuente de cambios —revolucionarios o incrementales— ya sea por
contexto externo conviene, sin embargo, tratar separadamente por
su desalineación interna o en relación con el contexto de sociedad
su especial importancia para la comprensión de las transformaciones
en que la institución existe y se halla en permanente proceso de
que ocurren en este campo a largo plazo.
institucionalización, desinstitucionalización o reinstitucionalización
(Kwiek, 2012). Bajo esta perspectiva, se sostiene que “las estructuras
Institución
organizacionales formales reflejan no solo demandas técnicas y
Efectivamente, la educación superior como institución requiere dependencias de recursos, sino que son moldeadas también por
una consideración de primera prioridad conceptual, incluso antes fuerzas institucionales, incluidos mitos racionales, conocimiento
de abordar las organizaciones que realizan las funciones propias de legitimado a través del sistema educacional y las profesiones, la
opinión pública y la ley. La idea clave de que las organizaciones
están profundamente emplazadas en un medio ambiente social
16
Aquí, como en todo el capítulo, las traducciones al español de fuentes en inglés son y político sugiere que las prácticas y estructuras organizacionales
mías.
son frecuentemente reflejos o respuestas a reglas, creencias y escuela del neoinstitucionalismo y el análisis organizacional, como
convenciones incorporadas en ese medio” (Powell, 2007, p. 1). acabamos de mencionar.
Por ejemplo, al orden de la educación superior como El tránsito del acceso a la educación superior desde una fase de
institución pertenece la “idea de la universidad”, que es a la vez elite a una de masa y a una universal que estudiamos en este capítulo
tácitamente regulativa, en cuanto el espíritu y a veces incluso la para el caso de Chile va acompañado de cambios en la propia noción
letra de la ley consagran una idea de esa “idea”, normativa, en tanto de educación superior y su figura cultural como sucede, por ejemplo,
contiene valoraciones y representa por tanto una concepción de lo con la manera de apreciarla sucesivamente como un privilegio, un
deseable y ciertos estándares respecto de los cuales puede evaluarse derecho y una obligación, para utilizar la idea de Trow (1974). Son
a las organizaciones existentes, y cognitivo-cultural, en cuanto tres maneras diferentes de entender la institución, cada una con su
proporciona un marco conceptual para pensar y hacer sentido de entramado de dimensiones cognitivas, normativas y regulativas.
la universidad como organización, apelando a tradiciones como la ¿Ha de entenderse la educación superior como parte orgánica de la
humboldtiana o napoleónica o, localmente, a las figuras de A. Bello alta cultura, una proyección del Estado, una industria o un medio
o de V. Letelier y su noción de una universidad (la de Chile) como de promoción social? ¿Es un bien público, un bien de apropiación
expresión del Estado (docente). privada, un bien posicional o un bien de consumo cultural? ¿Es un
fenómeno de interés particular de las elites —de su composición
Estos aspectos pueden también desalinearse entre sí, como ha
y circulación— o un fenómeno propio de la sociedad de masa, de
ocurrido en Chile en momentos de crisis, notablemente alrededor
interés del hombre medio? ¿Apunta a preparar para el desempeño de
de 1967 o, más recientemente, en torno a las protestas estudiantiles.
roles ocupacionales o cumple un papel de afirmación y legitimación
O pueden, como aspectos, desalinearse respecto del vínculo que la
de los sistemas de conocimiento experto, igual como ayer la iglesia dio
educación superior mantiene con otras instituciones fundamentales,
lugar a un sistema de conocimiento basado en la fe? ¿Debe estudiarse
v.gr., el Estado, el mercado, la cultura, la familia. O bien puede ser
la universidad en Chile como respuesta a los requerimientos
que el desalineamiento se provoque entre la “idea” y el contexto,
funcionales de la economía, como un mecanismo de selección
como ocurre hoy en diferentes partes del mundo donde se debaten
estamental y de estatus o como la institucionalización de la moderna
concepciones polares de universidad. Por ejemplo, a un lado, como
“idea de universidad” en alguna de sus ramificaciones en torno a los
formando parte crecientemente de la organización industrial-
postulados de Kant, von Humboldt y los creadores de la Universidad
capitalista de la sociedad (“capitalismo académico”) o, en el lado
de Berlín, de la universidad imperial napoleónica y el Estado docente,
opuesto, como expresión precisamente de su tradición (“idea” o
del cardenal Newman y los grandes rectores de universidades de los
“mito”): una entidad con un fondo moral altruista, y cognitiva y
Estados Unidos, de Jaspers a Habermas en Alemania, o de pensadores
culturalmente concebida como una comunidad libre de cualquier
latinoamericanos como Mondolfo, Darcy Ribeiro o Millas?
interés utilitario o lucrativo, todo lo cual se manifestaría —regulativa
y normativamente— en su estatuto de organismo colegial, de También en Chile existe un debate de baja intensidad en este
vocación y servicio públicos y sin fin de lucro (Brunner, 2012). plano durante el último medio siglo, como muestran los escritos
de Medina Echavarría y Scherz en los años sesenta, o las polémicas
A la pregunta por la naturaleza de los cambios en la esfera ideal-
ideológicas en torno a la universidad militante o revolucionaria en los
cognitiva y valórico-normativa de la institución —con sus fuertes
años setenta, luego el soterrado debate sobre la universidad vigilada
codeterminaciones simbólicas— y sobre el patrón de evolución
(Millas, 2012) y la universidad de mercado (Brunner, 1981) en los
a la que se hallaría sujeta la institución de la educación superior,
años ochenta y noventa, hasta los recientes debates en torno al lucro
responde desde un ángulo la sociología histórica y, desde otro, la
en la educación superior (Bernasconi, 2013; Peña, 2012; Fontaine, de retroalimentación positiva del cambio (unas nuevas coaliciones
2012), su carácter masivo y posmoderno (Brunner, 2011a y 2012; favorables a la transformación del statu quo) también respecto de la
Barros y Fontaine 2011a y 2011b), o sobre la evolución experimentada vinculación de las organizaciones con su entorno externo.
por la idea de la universidad pública (Brunner y Peña, 2011a y 2011b;
Sin embargo, esta visión del cambio institucional tiene
Morandé, 2011; Oyarzun, 2011) con sus proyecciones a nivel regional
limitaciones: lleva a concentrar la atención en las “coyunturas
(Brunner, 2014) e internacional (Pusser et al., 2011).
críticas” y a descuidar el carácter, acumulación y efectos del cambio
Respecto de cuál es el patrón de cambio en la esfera de la denominado incremental, aunque también este último puede operar
educación superior como institución, una respuesta habitual es la del variaciones importantes en la trayectoria del sistema. Por otra parte,
equilibrio puntuado. En general, esta teoría (Jones y Baumgartner, los shocks externos, además de ser de muy distinta naturaleza,
2005; True, Jones y Baumgartner, 2007) se centra “en la explicación características y alcance, suelen no alterar la trayectoria más
de largos períodos de estabilidad y cambio incremental seguidos de profunda, estructural, del sistema, como podría decirse sucede en
abruptos cambios ocasionados por el rompimiento del monopolio Chile en relación con el régimen mixto de provisión, el cual en sus
de [una] política, debido a factores exógenos” (Cruz-Rubio, 2011). rasgos esenciales de economía política se mantiene en una misma
trayectoria desde fines del siglo XIX hasta hoy.
Efectivamente, si se considera el período 1964-2014 aquí
cubierto, resulta tentador trazar una línea larga de continuidad solo Precisamente por esto, los análisis sobre cambio institucional
interrumpida por una o más coyunturas críticas: 1967, 1973, 1980- llevados adelante dentro de la perspectiva del neoinstitucionalismo
1981, 1990, 2011 y, actualmente, la crisis del paradigma de políticas histórico y la sociología de esa misma orientación acompañan
en curso. Habría pues períodos de “estasis”, donde prevalece el usualmente la idea del equilibrio puntuado con la de path dependence
cambio incremental, en el margen, frecuentemente generado desde (Kingston y Caballero, 2008; Thelen, 2002). En efecto, “los procesos
dentro de la institución o por las organizaciones, y períodos de dependientes de la trayectoria definidos estrictamente involucran
aceleración e intensificación del cambio, habitualmente provocados una lógica clara: los resultados en una ‘coyuntura crítica’ desatan
por shocks o crisis externas. Dicho en otras palabras, habría mecanismos de retroalimentación que refuerzan la recurrencia de un
momentos relativamente extensos de cambio limitado, poco visible, patrón particular en el futuro. [Estos] procesos tienen características
esencialmente concordante con la trayectoria subyacente del sistema, muy interesantes. Pueden ser altamente influidos por perturbaciones
seguido por momentos relativamente breves de cambio explosivo, relativamente pequeñas en etapas iniciales. Una vez que los actores
decisivo, que altera la trayectoria del sistema y lo impulsa en un nuevo se han aventurado en un camino particular, sin embargo, es probable
rumbo como —podría postularse— ocurre con la educación superior que les sea difícil revertir ese curso. Las alternativas políticas que
chilena en los años mencionados. una vez fueron plausibles pueden ser irrecuperables. De este modo,
los eventos o procesos que tienen lugar y las coyunturas críticas que
Este modelo interpretativo postula que la puntuación
los suceden emergen como cruciales” (Pierson y Skocpol, 2008).
del equilibrio —o interrupción de la continuidad— ocurre
habitualmente en virtud de crisis o shocks externos; o sea, disturbios Ejemplos de lo anterior pueden encontrarse a lo largo de
o turbulencias en el entorno que causan un cambio drástico, como la evolución del sistema chileno durante los últimos 50 años y la
habrían sucedido en Chile en las ocasiones indicadas salvo con la resistencia al cambio, o inercia del statu quo, en materia del régimen
reforma de 1967, cuyo origen sería puramente endógeno, habiéndose de provisión. No fue alterado, sino que se fortaleció y amplió su
provocado por un reacomodo de poder y creencias (legitimidad) base de legitimidad con la reforma de 1967, que dio un perfil más
en el interior de las universidades, desencadenando luego procesos público a las universidades privadas a la vez que las puso en una
trayectoria de modernización y profesionalización académica que en las organizaciones individualmente consideradas —en Chile,
el largo plazo aproximaría a algunas de ellas al modelo hegemónico de universidades, IP y CFT— son los jugadores o actores del juego
universidad provisto por la Universidad de Chile. En 1970, en torno (North, 1990, pp. 3-4). Como vimos en la parte principal de este
al acceso de la Unidad Popular al gobierno, se reforzó también el capítulo, estas organizaciones se han multiplicado y modificado de
carácter mixto del sistema, primero en el orden constitucional, luego diversas maneras y en variadas dimensiones durante los últimos
en el del financiamiento estatal. La principal propuesta de reforma 50 años: en su estructura, funciones, gobierno, composición,
educacional de la Unidad Popular, la Escuela Nacional Unificada orientaciones, financiamiento, comportamientos y vínculos entre sí,
(ENU), prácticamente no propuso medida alguna de significación en con partes interesadas y la sociedad.
el caso de la educación superior. La intervención de 1973 afectó a
Al nivel de las organizaciones individuales, estos cambios
todas las universidades, aunque tuvo efectos de rediseño coercitivo
pueden conceptualizarse de distinto modo: como resultados
más fuertes en el caso de las dos universidades estatales. La reforma
de las fuerzas socioeconómicas y culturales que al estilo de la
de 1980-1981 dio lugar a un movimiento de privatización de la
masificación o la globalización o la cientificación y secularización
provisión que después de 1990 se mantiene y modifica, como veremos
están operando en las sociedades contemporáneas (Drori, Meyer y
más adelante, haciendo posible el paso de una educación superior de
Hwang, 2006); como adaptaciones a los cambios de la institución
elite a una de masa y de acceso universal más recientemente.
de la educación superior que acabamos de revisar; como producto
Asimismo, a lo largo de los últimos casi 25 años, la economía de las transformaciones de la gobernanza y de las políticas
política del régimen mixto de provisión se ha venido modificando gubernamentales o interacción con partes interesadas que veremos
continuamente en la búsqueda de un equilibrio adecuado entre a continuación, y como innovaciones en las formas de realizar
financiamiento de fuentes públicas y privadas, entre retornos el trabajo de la docencia, la investigación y la difusión, o en el
individuales y sociales y entre la generación de bienes públicos y de gobierno y gestión de las organizaciones, o en sus modalidades de
mercado (Fernández y Bernasconi, 2012; Brunner, 2010). financiamiento y creación de beneficios individuales y sociales, o en
el rol y la fisonomía de su personal profesional, técnico y directivo.
En suma, el cambio de la educación superior considerada
Al estudio de estas innovaciones se dedican diversas especialidades
como institución en el sentido de los neoinstitucionalistas y la
disciplinarias y, en particular, el enfoque organizacional de Clark
sociología histórica ha sido más activo, multiforme y variado en sus
(1983, 1998, 2004 y 2008).
causas durante el último medio siglo que lo postulado por la teoría
del equilibrio puntuado o interrumpido y el modelo de evolución De acuerdo con este último, sobre la base del supuesto
dependiente de la trayectoria. Ambos enfoques pueden dar cuenta de de predisposiciones estructurales de las organizaciones, sus
algunos aspectos de dicho cambio, pero solo de manera simplificada capacidades adaptativas y entornos cambiantes, las principales
y esquemática. Y el cambio institucional, por sí solo, no incluye dinámicas de cambio de las organizaciones universitarias
tampoco los demás niveles de cambio que deben considerarse en los consistirían en procesos de diferenciación interna —horizontal
análisis de la larga duración. y vertical— apoyados fuertemente sobre su autonomía (Brunner,
2013) y carácter de organismos sueltamente acoplados (Weick,
Organizaciones 1976). Como escribió Clark a comienzos de la década de 1980, “en
todas partes el número de secciones dentro de las universidades se
Según suelen indicar los seguidores de D. North, si las instituciones
expande; los departamentos, institutos y cátedras se multiplican
entendidas restrictivamente pueden concebirse como las reglas
con la mayor escala de operaciones y la creciente especialización
del juego (para nuestros efectos, normas y creencias incluidas),
del conocimiento” (Clark, 1983, p. 189). Así como se amplía efecto combinado de los procesos de diferenciación, masificación,
horizontalmente la base de estas organizaciones, se multiplican exigencias de accountability organizacional, gestión crecientemente
también los anillos verticales de actividad, ya bien en torno a una profesionalizada y emprendedora y necesidad de llevar adelante
jerarquía de grados y títulos o en torno a programas de diverso comportamientos estratégicos para ocupar un nicho de mercado
contenido y complejidad académica, tal como ocurrió en Chile tras y competir exitosamente por recursos relevantes de todo tipo
la reforma de 1980-1981. Dentro de una diversidad organizacional (Krücken y Meier, 2006; Brunner, 2006b; Brunner y Uribe, 2007).
en continuo crecimiento, la obtención de un grado suficiente de
En suma, la evolución de la educación superior en Chile
integración cabe a una serie de dispositivos que Clark califica como
durante las últimas cinco décadas se caracteriza en este nivel de
burocráticos, oligárquicos, políticos y de mercado, cada uno de los
las organizaciones por la emergencia de un cuadro completamente
cuales genera un tipo peculiar de orden, se apoya en determinadas
nuevo no solo al momento de la aparición de múltiples organismos
creencias y valores y da lugar también a distintas modalidades de
después de 1980, sino, sobre todo, por su gradual desarrollo y
cambio (Clark, 1983, pp. 199-205).
cambiantes características y dinámicas de cada uno en torno a
En Chile este nivel de cambio —el de las organizaciones procesos de diferenciación e integración, de institucionalización
consideradas separadamente o según categorías clasificatorias— es y desinstitucionalización, de adaptación al cambiante entorno y
precisamente el más estudiado, como se colige por ejemplo de una de negociación de sentidos relativos a la educación superior como
revisión de los artículos publicados durante 20 años por la revista institución e idea normativa.
chilena Calidad en la educación; o de las monografías dedicadas a la
Por el contrario, la diversidad resultante de las variadas
historia y el análisis de universidades específicas (Bernasconi, 2011);
trayectorias seguidas por cada una de estas entidades y de la
o del abordaje de temas y tópicos propiamente organizacionales,
competencia y relación ente ellas y sus vínculos con la sociedad y
tales como la gestión universitaria (Arata y Rodríguez, 2009),
el Estado torna difícil aceptar la tesis neoinstitucionalista de una
la profesión académica (González, Brunner y Salmi, 2013;
convergencia isomórfica que llevaría a las organizaciones a adoptar
Bernasconi, 2006; CNED, 2008) y otros. Que se atribuya este grado
formas similares y a parecerse cada vez más entre sí (Levy, 2004;
de importancia al estudio de las organizaciones individuales —
Bernasconi, 2008 y 2003). Salvo por una suerte de isomorfismo
su transformación en actores, según señalan Krücken y Meier
a nivel estructural profundo, donde las formas institucionales
(2006)— no debe sorprender. En efecto, en el marco de un sistema
se adaptan a las exigencias dependientes de la trayectoria de
que opera competitivamente y con amplias zonas coordinadas por
la economía política y un régimen de provisión mixto, lo que se
mecanismos de tipo mercado como el chileno (Brunner, 2010), la
observa va justamente en la dirección opuesta: una divergencia de
subsistencia y el desarrollo del sistema en su conjunto depende
formas, una constante pugna entre tendencias burocráticas hacia
justamente de la acción de las organizaciones consideradas de
la uniformidad y las necesidades competitivas de diferenciación e
manera individual como actores colectivos; es decir, entidades
identidad y una lucha en el plano ideológico entre interpretaciones
creadas para movilizar recursos de todo tipo para la consecución
contrastantes sobre los elementos cognitivos y normativos de la
de determinados fines específicos (Scott, 2010, pp. 14-16). Así, las
educación superior como institución junto con una lucha política
universidades que antes aparecían como emanaciones directas de la
en torno a los aspectos regulativos de esta institución (leyes, reglas
institución de la educación superior o de una “idea de universidad”,
formales del juego y regulaciones estatales de la competencia y el
con toda el aura de encarnar una tradición continuamente
comportamiento de las organizaciones).
reinventada, se han convertido ahora en organizaciones por el
Campo organizacional De hecho, el análisis interpretativo de la evolución de la

educación superior chilena ofrecido en la primera parte de este
Lo anterior nos lleva directamente al cuarto nivel que debe considerarse capítulo se basa precisamente en el empleo de estas diversas
para efectos de establecer el patrón de cambio de la educación superior perspectivas, en particular, los cambios ocurridos en las formas de
tras haber revisado el contexto, la institución y las organizaciones gobernanza, coordinación y autoridad a nivel del sistema (Brunner,
como actores colectivos, es decir, el campo organizacional o sistema 2011b y 2009). Como se mostró, durante el último medio siglo han
nacional conformado por las organizaciones. ocurrido importantes cambios en dichas formas y no solo en torno
En este nivel no interesan las organizaciones como actores a los hitos más salientes, al mismo tiempo que el campo ha ido
individuales, sino el sistema como juego coordinado, la gobernanza adquiriendo una nueva fisonomía por la multiplicidad de actores, la
del sistema y su desenvolvimiento de conjunto entre los polos evolución de la división del trabajo y el ordenamiento jerárquico de
identificados por el clásico triángulo de Clark (1983, p. 143). Scott las instituciones con respecto a rankings de prestigio y la clasificación
señala que pensar en términos de “campo” significa pensar en un académico-administrativa de las organizaciones (Brunner, 2013b).
juego con reglas, jugadores, apuestas, competencia y disputas. Es La argumentación del equilibrio puntuado que tocamos
decir, no un espacio social plácido y bien establecido, sino arenas brevemente más arriba, apoyada en la idea de procesos dependientes
donde hay conflictos, en las cuales los jugadores buscan promover de la trayectoria (path dependent), podría aplicarse igualmente a la
sus intereses y algunos son capaces, por un momento, de imponer evolución de los sistemas nacionales de educacional superior. ¿En
a los demás su propia interpretación de las reglas del juego; en qué sentido? En el sentido de que el momento cuando algo ocurre o
donde hay además posiciones jerárquicamente distribuidas entre el orden en que diversos procesos se desenvuelven pueden en sí ser
organizaciones de individuos y una continua lucha entre titulares una parte extremamente importante de la historia causal (Pierson,
y contendientes por la ocupación de estas posiciones (Scott, 2014, 2000). En este contexto, las instituciones aparecen como el legado
pp. 221-225). En cuanto al enfoque organizacional, la noción de de procesos históricos concretos a lo largo de cuya trayectoria
campo fue introducida por DiMaggio y Powell (1983) para referirse adquieren estabilidad y continuidad, interrumpidas en el largo
a aquellas organizaciones que agregadamente configuran un plazo por crisis externas según el modelo evolutivo del equilibrio
campo institucional, que incluye a los principales proveedores, los puntuado (Thelen, 2002, pp. 98-100). Se trata entonces de secuencias
consumidores, las agencias regulatorias y otras organizaciones que autorreforzantes basadas en retornos crecientes a la trayectoria y de
producen similares productos y servicios. secuencias reactivas o cadenas de eventos temporales causalmente
conectados entre sí (Mahoney, 2000). Así, cada evento reacciona
La noción de “sistema nacional” que hemos venido utilizando
a los que le anteceden. Puede decirse que en el caso chileno, la
en diversos trabajos anteriores (Brunner, 2013a, 2010, 2009 y
formación y el desarrollo de un régimen mixto de provisión de
2006a) se aproxima a esta de campo organizacional pero introduce
educación terciaria, con alta participación de organizaciones
más centralmente las nociones clarkianas de coordinación,
privadas sin fines de lucro financiadas directa o indirectamente
integración, autoridad y cambio (Clark, 1983); la idea del Estado
por la renta nacional, han ocurrido de una manera tal que refleja
evaluativo (Neave, 2012) y regulador (Levy-Faur, 2011) y nociones
ambos tipos de mecanismos. Por un lado, una coyuntura inicial a
provenientes del análisis de stakeholders (partes interesadas) y del
fines del siglo XIX en el momento en que el Estado chileno admite
enfoque de economía política de la educación superior (Schuetze y
la coexistencia (subordinada) de una Universidad Católica junto a
Álvarez, 2012; Jongbloed, Enders y Salerno, 2007; Jongbleod, 2004).
la Universidad de Chile (Krebs, Muñoz y Valdivieso, 1994, tomo I),
coyuntura que da lugar a una trayectoria a lo largo de la cual el
Estado va encomendando la tarea formativa de elites y profesionales Por otro lado, la idea de coyunturas críticas o decisivas —en
a un pequeño número de universidades estatales y privadas este caso, hitos o encrucijadas en que la continuidad de la trayectoria
(confesionales y no confesionales) pero en crecientes condiciones de reproducción institucional es puntuada o interrumpida— debe
de igualdad entre ambos tipos de universidades, igualdad que se formar parte de nuestras conclusiones cualquiera sea el modelo
reconoce e instrumenta oficialmente a partir de mediados del siglo interpretativo que se use. Efectivamente, tales coyunturas —
pasado. La secuencia de decisiones adoptadas durante este decurso descritas en las secciones iniciales de este capítulo y fechadas
constituye un proceso dependiente de la trayectoria, el cual luego según el año de su ocurrencia— son imprescindibles para entender
se refuerza en la coyuntura de la reforma de 1981 y se consagra, el patrón evolutivo y sus inflexiones, aunque no lleguen a alterar
profundiza y proyecta por la convergencia de los procesos de los determinantes más profundos del régimen de provisión. Como
masificación y diferenciación de la educación superior que ocurren señala un autor, “la importancia de los shocks o crisis no puede
tras la recuperación de la democracia. subestimarse. Proveen en esencia la ventana abierta para la acción
El desarrollo institucional de la educación superior chilena (es de los actores relevantes” (Pump, 2011).
decir, la educación superior como institución) asimila este arreglo Durante los períodos normales —de cambio incremental en
básico dotándolo de una amplia legitimidad, como puede verse en los márgenes del sistema y la política—, la construcción de la agenda
Los desafíos de la educación superior chilena: informe del Consejo de asuntos de la educación superior muestra un grado relativamente
Asesor Presidencial para la Educación Superior, donde se sostiene: “El alto de continuidad, como se observa en Chile, por ejemplo, con
Consejo pudo constatar que los sistemas de educación superior en el posterioridad a 1990 y hasta 2010. Luego veremos que esta afirmación
mundo —con niveles de variada intensidad— son mayoritariamente no es incompatible con discontinuidades en los resultados o efectos
mixtos. En cada uno de ellos proveen educación superior tanto de las políticas. En cambio, en las coyunturas críticas se producen
instituciones estatales, como instituciones particulares o privadas. transformaciones abruptas y de magnitud, como ocurre con la
Así ha ocurrido históricamente en Chile cuyo sistema de educación intervención de las universidades en 1973 o con la reforma de 1980-
superior se ha desarrollado a partir de dos grandes y tradicionales 1981. Sin embargo, de allí no se sigue una identificación automática
instituciones, la Universidad de Chile y la Pontificia Universidad entre hitos o coyunturas críticas y cambios revolucionarios o de
Católica. Nuestro sistema posee una matriz mixta que el Consejo magnitud en la trayectoria del sistema. Al menos no parece ser este
considera valioso preservar. Esa matriz permite que el sistema de el patrón de cambios observado en la educación superior chilena.
educación superior exprese la diversidad de la cultura nacional. [...]
En otras palabras, la práctica histórica sostenida durante casi un siglo Por lo pronto, no es fácil clasificar el tipo de cambios producidos
muestra que en el sistema de educación superior chileno el Estado por la reforma de 1967 como un momento de puntuación o
ha reconocido, mediante leyes y diversas prácticas de financiamiento, interrupción del equilibrio estructural previo. En efecto, la trayectoria
que las instituciones privadas, bajo ciertas condiciones, pueden tener de economía política del sistema sale intocada igual que el régimen
una clara orientación pública conforme a las dimensiones que se de provisión y las principales organizaciones. Tampoco se trató de
identificaron en el informe de avance” (Consejo, 2008, pp. 12 y 15). un cambio exógeno sino, más bien, de un shock interno, producto
–como vimos— de un conflicto inicial dentro de las universidades
De modo que este arreglo de economía política y un régimen católicas y su resolución mediante una reorganización de fuerzas
(mixto) de provisión se ha vuelto inseparable de una trayectoria más entre la oligarquía académica tradicional, las elites académicas
que secular del campo organizacional, dando origen a una matriz modernizadoras emergentes y las elites del movimiento estudiantil.
institucional que hoy se manifiesta en las tres dimensiones clave de No es esta pues, propiamente, una coyuntura de cambio de política
la institución: regulativa, normativa y cognitivo-cultural.
pública, sino de cambios en las organizaciones y su gobierno, busca conducir el sistema a distancia prevaleciente en la actualidad
comportamiento y relación con la sociedad y diferentes partes (Krücken, 2011) y su cuestionamiento por el movimiento estudiantil
interesadas. Es decir, la reforma de 1967 modifica la gobernanza y otros actores del campo.
de las organizaciones individualmente consideradas, pero no del
La pregunta que nos planteamos es la siguiente: ¿por qué y cómo
sistema. Y acelera, según se mostró en su momento, el proceso de
cambian estas políticas? Según sostienen Goodin, Rein y Moran (2008,
tránsito de universidades de elite tradicionales a modernas y una
p. 24) “las políticas cambian por variadas razones. Porque cambian los
fuerte expansión inicial de la matrícula.
problemas y los entornos, porque mejoran las tecnologías, se alteran
Por el contrario, el cambio producido en el campo las alianzas, el personal clave va y viene o poderosos intereses entran
organizacional de la educación superior en torno a 1989-1990 con a tallar”. Y hay más: cambian las orientaciones de las políticas, sus
el comienzo de la transición y el restablecimiento de la democracia, instrumentos, procedimientos e ideas; cambian los climas de opinión,
sin ser un shock externo ni dar lugar a un cambio de la base de las mayorías parlamentarias, los procesos de toma de decisiones, la
la economía política del régimen de provisión, desencadena, influencia relativa de grupos tecnoburocráticos en competencia, las
sin embargo, por vía de políticas públicas, una serie de cambios interpretaciones, los discursos y los marcos interpretativos de los
incrementales y mutuamente reforzantes que originan un intensa actores del campo organizacional.
masificación y luego universalización del acceso a la educación
A lo largo del extenso período bajo revisión, sin duda, las
terciaria. Y, eventualmente, a un nuevo shock interno y externo con
políticas dirigidas a la educación superior variaron de muchas formas.
las protestas estudiantiles de 2011, que en los años siguientes lleva
¿Hubo a pesar de ello algún elemento de continuidad básica como
a una impugnación y deslegitimación del paradigma dominante
a veces se postula, particularmente para el período de 1990 a 2011?
de política vigente hasta ese momento, junto con dar paso a una
¿Puede aplicarse el modelo del equilibrio puntuado y la dependencia
disputa ideológica sobre el cambio de dichas políticas y a un
de la trayectoria también a las políticas? ¿Cuánto influyen las ideas y
conjunto de tensiones relativas a sus orientaciones y contenidos
cuánto los intereses de las coaliciones que pugnan en la arena donde
futuros (Brunner, 2013c; Sanhueza, 2013; Sanhueza y Atria, 2013).
se generan las políticas de educación superior? ¿Quiénes son los
principales responsables de la generación de las políticas: los políticos
Políticas
y parlamentarios, los burócratas superiores e intermedios del Estado,
Los cambios de las políticas públicas desplegadas durante el período los expertos académicos, las redes internacionales de consultores
bajo estudio son la dimensión que viene a completar nuestro marco y policymakers, los grupos de presión y lobby, los movimientos
de análisis junto con los cambios de contexto, de la institución, las sociales? La experiencia chilena ofrece una amplia plataforma de
organizaciones y el campo organizacional. Desde la perspectiva información y estudios de caso. Pero su interpretación requiere contar
aquí adoptada, interesa particularmente determinar el patrón de con un adecuado marco de conceptos. Para este efecto aprovecharemos
cambios de y en las políticas de educación superior durante los el enfoque elaborado por Hall (1993), luego ampliamente comentado
últimos 50 años: desde la política por omisión en la década de 1960, por Campbell (2002), Hay (2008) y otros.
que se limitaba al mecenazgo presupuestario anual, pasando por la De acuerdo con este enfoque —de cambio de las políticas
intervención y vigilancia de las universidades durante la dictadura públicas por aprendizaje social—, hay cambios cuando estos
y el intento de reemplazar la política pública por la competencia en son producto de ajustes o modificaciones de los objetivos e
los mercados relevantes introducido con la reforma de 1980-1981, instrumentos que resultan de la experiencia pasada y nueva
hasta el gradual desarrollo de un Estado evaluativo y regulador que información. Hall (1993, p. 278) postula que los ideales y metas
de los hacedores de políticas se conforman principalmente a la a aprendizajes que permiten innovaciones en la siguiente etapa
luz de lo que algunos autores denominan “legados de políticas” o (López et al., 2011). Finalmente, cambios mayores, motivados por
“reacciones significativas” frente a políticas pasadas. Enseguida, la adopción de un nuevo paradigma de políticas, como el paso
afirma que los actores principales del aprendizaje son expertos o de una política típica de Estado benefactor en los años previos al
cuerpos tecnoburocráticos especializados en determinados campos golpe militar hacia una política neoliberal y de Estado subsidiario
de políticas públicas. Por último, que el Estado posee un importante entre 1980 y 1989. Con posterioridad, durante los gobiernos
grado de autonomía para actuar con independencia de presiones democráticos, las diferentes y sucesivas administraciones impulsan
sociales. Bajo estos supuestos, Hall distingue tres tipos de cambios cambios dentro de un paradigma sostenido en común —de Estado
de políticas: de primer orden, consistentes en cambios menores, evaluativo y regulatorio, como se argumenta en el cuerpo de este
de calibración de los instrumentos habituales de la política, como capítulo—, cambios de primero y segundo orden, por tanto, pero
ocurre cuando se modifica el monto de un subsidio empleado por la que por su efecto combinado en ocasiones resultaron ser cambios de
política sectorial; de segundo orden, cuando se cambian las técnicas magnitud mayor, como la masificación del acceso y el tránsito a una
empleadas para alcanzar cierto tipo de objetivos de política pública, educación superior universal o, en el último tiempo, la redefinición
como ocurre cuando se abandona un subsidio no condicionado del balance entre gasto público y privado que “desprivatiza” la
y se introduce un convenio de desempeño o una asignación economía política del régimen mixto de provisión existente. Dentro
por resultados; de tercer orden, por ejemplo, al producirse un del concepto más amplio de gobernanza, coordinación y regulación
desplazamiento radical de un objetivo por otro, dando lugar a que hemos usado aquí, merecería un punto aparte el análisis de
cambios en los tres órdenes mencionados: de calibración de los los cambios de las políticas impulsadas por actores distintos al
instrumentos, de los instrumentos mismos y de los objetivos (o su gobierno nacional, como la Comisión Nacional de Acreditación
jerarquía) que guían la política17. de Chile (CNA) y otros organismos públicos, o el CRUCH y otras
asociaciones que participan en la formulación e implementación de
Las políticas implementadas en Chile dentro del campo de
políticas sectoriales especializadas.
la educación superior durante el último medio siglo muestran
cambios de los tres órdenes indicados. Primero, cambios pequeños, Por último, la experiencia chilena revela con nitidez lo que
incrementales, de calibración de instrumentos casi continuamente, dentro de este mismo enfoque conceptual podría entenderse como
por ejemplo, en el presupuesto nacional y más recientemente una “crisis de paradigma” de la política hasta ahora dominante en el
en el afinamiento de ciertas regulaciones. Enseguida, cambios campo organizacional de la educación superior. Representa un quiebre
instrumentales de segundo orden, visibles particularmente en del marco de ideas que subyace a un determinado monopolio de
la evolución de los programas de Mejoramiento de la Calidad política dentro del campo, a la vez que da cuenta de una confrontación
y Equidad de la Educación Superior (MECESUP), donde la exitosa por parte de grupos contendientes que intentan desplazar al
experiencia adquirida en un ciclo anterior del programa da lugar grupo tecnoburocrático que ha diseñado y operado las políticas del
monopolio previo. Efectivamente, los hacedores de políticas —según
17
Una aproximación similar emplea Ebbinghaus (2005, p. 17). Distingue analíticamente señala Hall— “trabajan habitualmente dentro de un marco de ideas
tres “escenarios de transformación institucional”: i) de estabilización de la trayectoria,
que consiste en adaptaciones marginales a cambios en el medio ambiente sin cambios
y estándares que especifican no solo los objetivos de la política y el
en los principios de base; ii) de separación de la trayectoria, adaptación gradual tipo de instrumentos que pueden utilizarse para conseguirlos, sino
mediante renovación parcial de arreglos institucionales y redireccionamiento parcial también la naturaleza de los problemas que mediante la política
de principios de base, y iii) interrupción o cambio de la trayectoria, intervención que
pone fin al autorreforzamiento de una institución establecida y puede dar lugar a un
se procura solucionar” (Hall, 1993, p. 279). Funcionan, dice él, a
nuevo tipo de institución. la manera de los científicos de Kuhn resolviendo puzles (ciencia
normal) hasta que el paradigma en cuestión entra en crisis, momento han tenido a veces un origen principalmente interno dentro de
en el cual temporalmente prevalece la confusión y la incertidumbre. la institución de la educación superior, de las organizaciones o del
En cierta medida, esto podría estar ocurriendo a partir de las sistema, o han provenido de factores que operan desde fuera, esto
protestas estudiantiles de 2011 y con el cuestionamiento político- es, desde el contexto socioeconómico, político y cultural, sobre cada
técnico del marco de política preexistente. Ahora, durante el año uno de aquellos niveles, o bien constituyen el resultado de la acción
2014, podrá probarse si acaso el paradigma anterior efectivamente se combinada de factores y fuerzas internas y externas —como en los
ha resquebrajado y, como consecuencia, la política se desordena o si casos de las políticas públicas o la gobernanza— que operan sobre las
acaso emerge un nuevo paradigma capaz de redefinir los problemas lógicas propias de cada uno de los niveles relevantes.
y las soluciones dando paso a un nuevo ciclo (paradigmático) de
Cuadro 3
políticas en el campo de la educación superior. Cambio de políticas: tipología para
el caso de Chile, 1964-2014
Síntesis
Incremental De trayectoria
Origen interno Cambios intraorganizacionales Crisis o puntuaciones de la trayectoria
En suma, el patrón de transformaciones de la educación superior dependientes de la trayectoria dentro del campo organizacional
chilena durante el último medio siglo emerge como un complejo Procesos de diferenciación interna Reforma de 1967 (nivel de organismos
entramado de variaciones que son continuas en el tiempo y se horizontal (unidades, programas, individuales)
actividades) y vertical (diplomas,
hallan condicionadas exógenamente —de diversas maneras— por maestrías, doctorados)
alteraciones del contexto o entorno en que se desenvuelve la educación Innovaciones pedagógicas docentes Cambios en la gestión de
e innovaciones en el terreno MP2 de organizaciones en respuestas al
superior. Estos cambios ocurren de forma interrelacionada en varios conocimientos Estado regulador, evaluador y
niveles, teniendo expresiones simultáneas o sucesivas en el ámbito financista condicional
institucional, de las organizaciones consideradas individualmente, en Cambios en relaciones con entorno Incipiente surgimiento de
y partes interesadas (extensión, universidades estatales regionales
el campo organizacional en su conjunto (sistema nacional) y en el plano internacionalización, vinculación con con investigación y de universidades
de las políticas públicas. En cuanto a su magnitud, son incrementales la esfera pública, etc.) privadas nuevas con investigación
en un extremo —o sea, pequeñas modificaciones normales en el Cambios de calibración o de Shock externo, crisis, coyuntura
instrumentos dentro del marco de crítica, cambio de paradigma
orden organizacional o de calibración de los instrumentos o de los orientaciones y objetivos
instrumentos de la política pública en sí— o, en el otro extremo, Origen externo Intervención de 1973
cambios de trayectoria o del paradigma que enmarca las políticas. Este Reforma de 1980-1981
último tipo de cambios suele ser presentado como hito visible, incluso Reorientación de fines y medios de la
política, 1990
drástico, de la interrupción o puntuación del equilibrio preexistente y,
Aseguramiento de la calidad e
a partir de su ocurrencia, del comienzo de una nueva trayectoria en la información (Estado evaluador)
evolución de la institución o el sistema de educación superior. En otros Regulaciones públicas (Estado
momentos, sin embargo, las variaciones son de naturaleza menor y regulador)
de tan baja intensidad que no alteran, sino que se ajustan a la path Financiamiento público destinado a
instituciones y estudiantes
dependence, cosa que suele ocurrir en niveles más bien estructurales del
Becas, créditos
sistema y a veces también en relación con los elementos ideacionales Aranceles de referencia
(o paradigmáticos) de la política. En general, y más allá de su carácter
situado dentro de un contexto o entorno, los cambios observados Fuente: Elaboración propia.
El cuadro 3 resume esquemáticamente algunos aspectos Allard, R. (2002). 35 años después: visión retrospectiva de la reforma
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A partir de aquí se abre un vasto espectro de posibilidades para
desaf%C3%ADosyperspectivasdeladirecci%C3%B3nestrat%C3
investigar el futuro del cambio del sistema y las políticas de educaci
%A9gica.pdf.
(Brunner 2014)ctor. “n nuevo gobierno polpara investigar dos por el
sistema durante ón superior en Chile, particularmente en el escenario que Archibald, R.B. y Feldman, D.H. (2011). Why does college cost so much?
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L a educación superior de Chile: transformación, desarrollo y crisis 107

José Julio León
INTRODUCCIÓN
En la esfera pública se ha instalado la idea de la educación como
un derecho social fundamental. Esa idea, que está en el centro del
programa del gobierno actual, implicaría dejar de tratar la educación
como un “bien de consumo”1, un bien que se transa en el mercado y
que solo está disponible para los que pueden pagar. Un derecho, se
sostiene, es algo a lo que se accede por la mera condición de ciudadano
(miembro de la comunidad política), en relación asimétrica con el
Estado y sin que medie una “negociación” entre las dos partes (Atria,
2007). Un derecho social debería otorgar garantías explícitas a los
ciudadanos, tanto en el acceso a los distintos niveles de enseñanza
como en la calidad del servicio que se recibe, asegurando, en materia
de financiamiento, la gratuidad “en el punto de servicio”, incluida la
educación superior (Atria y Sanhueza, 2013). Finalmente, se defiende
el principio de universalidad en materia educativa, negando que se
trate de una política regresiva (Atria, 2012).
La realización de este principio implica entonces un
fortalecimiento del rol del Estado, como protagonista en la provisión
de servicios educativos, en el financiamiento y en una estricta
fiscalización del sistema. En tal sentido, se dice, esta concepción del
derecho a la educación como derecho social se basa en el principio
de universalidad y se opone al principio de subsidiariedad (o de
focalización). La educación pública —la estatal— debería fijar los
estándares de calidad y tener presencia relevante en la matrícula
José Julio León. Máster en Argumentación Jurídica de la Universidad de del sistema y en todo el territorio nacional. Solo de esta forma, se
Alicante; Programa de Doctorado en Estudios de la Educación Superior,
piensa, el sistema educativo estaría en condiciones de realizar el
Centro de Políticas Comparadas de Educación, Universidad Diego Portales –
Universidad de Leiden, Holanda. Abogado y Licenciado en Ciencias Jurídicas y 1
Piñera (1980), en un artículo académico, define la educación como “un bien de
Sociales de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
consumo, cuyos beneficios se dan en forma directa e inmediata”, y simultáneamente
Profesor Asociado de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales como bien de inversión, cuyos beneficios indirectos se traducen en aumento de
(UDP). Director Académico del diplomado en Argumentación Jurídica de la capital humano. La frase fue repetida en el marco de un discurso presidencial en julio
UDP. Correo electrónico: jose.leon@udp.cl de 2011, y generó una ola de críticas en la oposición.

Marco jurídico y regulación: la educación superior como derecho social fundamental José Julio León
principio de igualdad y promover la integración e inclusión social también influye en el discurso jurídico y eso ha sido especialmente
en todos sus niveles. patente en el último tiempo, desde el inicio de los movimientos
estudiantiles en 20063. El derecho es, ante todo, una práctica social
En este trabajo nos interesa mostrar cómo se llegó a esta
(y un tipo de discurso), por lo que las convicciones, expectativas e
formulación de una política pública anclada en el concepto de derecho
intereses de las personas que son regidas por este son relevantes para
social, mostrando la evolución histórica del marco regulatorio
su acertada comprensión. En otras palabras, el derecho cambia tanto
vigente en la educación superior chilena, en referencia a sus efectos
por vías institucionales como por vías no formales.
(buscados y no buscados) en la fisonomía actual del sistema de
educación terciaria. Luego, describiremos el marco constitucional En Chile, la política educacional, durante largos 30 años, se
vigente, para mostrar que el texto fundamental es compatible tanto desarrolló en un marco bastante laxo en cuanto a las exigencias
con una interpretación amplia de la libertad de enseñanza y la derivadas de las reglas legales y con bajo nivel de intervención de
las autoridades públicas4. En ese lapso, el eje de la política pública
autonomía de las instituciones de educación superior (IES), como
en el sector han sido las decisiones individuales adoptadas por las
con una intervención estatal más intensa para asegurar el derecho
personas e instituciones de enseñanza, pactadas entre ellas con una
a la educación. A continuación, analizaremos dos concepciones
mínima intervención del Estado. Algunos —los defensores de la
opuestas sobre la forma de interpretar los principios constitucionales
economía de mercado— aplauden este modelo de “Estado ausente”
que regulan la enseñanza2, la liberal y la igualitarista, procurando (o subsidiario) y confían en que los incentivos, la diferenciación y
demostrar la prioridad lógica del derecho a la educación, la igualdad la competencia producirán más y mejores bienes educativos (Jofré,
de oportunidades educativas y el derecho de las familias de escoger 1988; Beyer, 2000).
el establecimiento educacional, por sobre los derechos de las IES. En
No obstante, esta situación no es opuesta al modelo de “Estado
seguida, vamos a especificar la idea de la educación superior como
benefactor”, que da o patrocina educación gratuita pero no conduce
derecho fundamental para revisar críticamente las propuestas que
ni coordina (Brunner, 2009, p. 171), que existió en Chile antes
se han anunciado para materializar el “cambio de modelo”, a la luz
de la dictadura. Así, algunos rasgos de ese modelo, como la alta
de lo que la literatura especializada y la práctica jurídica consideran
autonomía de las IES, perviven hasta hoy y son causa de algunas
son los elementos esenciales de un derecho social. Concluiremos
de las distorsiones que nos aquejan. Muchos olvidan que la libertad
planteando que una política pública basada en la idea de derecho de enseñanza como garantía constitucional data de 1874, que el
social debe orientarse progresivamente a la igualdad, justificando modelo mixto con financiamiento estatal surge en la década de 1920
un control más “robusto” sobre las IES que el vigente hoy en Chile,
pero que sea compatible con la libertad y el pluralismo de opciones
3
La jurisprudencia reciente ha acogido diversos recursos de protección de estudiantes
propios de un Estado democrático. expulsados de sus establecimientos por haber participado en tomas o movilizaciones,
por ejemplo, las sentencias de la Corte de Apelaciones (SCA) de San Miguel, del
El derecho, ciertamente, moldea las instituciones y prácticas 05/9/2011 (rol núm. 187-2011) y del 13/10/2011 (rol núm. 219/2011); la SCA de Punta
sociales; pero también ocurre que los factores sociales y políticos Arenas, del 03/09/2011 (rol núm. 59-2011), y la SCA de Valparaíso, del 18/10/2011
(rol núm. 508-2011). Esta serie de fallos cambia la doctrina dominante hasta antes de
producen cambios en el derecho, más allá de las normas promulgadas las movilizaciones estudiantiles, que daba primacía a la reglamentación interna del
por el Congreso o la autoridad administrativa. El cambio social establecimiento.

4
Salvo el poder de veto del Ministerio del Interior para autorizar nuevas universidades
Dos concepciones que se han enfrentado en la arena política chilena, con mayor
2
privadas, que se ejerció entre los años 1981 y 1987, por razones de orden público
énfasis en la última elección presidencial, en que el tema de la reforma educacional o seguridad nacional (art. 4º transitorio del Decreto con Fuerza de Ley núm. 1 del
ocupó un lugar clave. Ministerio de Educación, de 1981).
112 L a educación superior de Chile: transformación, desarrollo y crisis L a educación superior de Chile: transformación, desarrollo y crisis 113
y se consolida en la de 1950, y que la autonomía de las universidades permite ampliar los límites de lo políticamente posible; y el derecho,
llegó a instalarse en la Constitución en 1971. a la luz del criterio de coherencia, es compromiso y es síntesis
intergeneracional.
Por eso, proponemos que la gratuidad de la educación superior
no es condición necesaria ni suficiente para desarrollar una política El sistema de educación superior que tenemos, pues, no es un
pública centrada en los derechos de los estudiantes o en la lógica producto necesario o exclusivo de la “Constitución de Pinochet” y
del derecho social. Asimismo, creemos que centrar el debate en la —como veremos— no hay un solo modelo o ideología que domine
gratuidad es un error, porque elude los problemas de fondo y podría la Constitución vigente.
significar —justamente lo que sus defensores quieren eludir— un
cambio “gatopardista” (una gran reforma aparente sobre quién 1. EL MARCO REGULATORIO VIGENTE Y SU EVOLUCIÓN
financia la educación superior en el momento en que el estudiante HISTÓRICA: DEL “ESTADO DOCENTE” AL SISTEMA
cursa la carrera, dejando el resto de las cosas igual). MIXTO Y DE LA GRATUIDAD AL MERCADO
En rigor, la principal causa del malestar con el sistema de
El sistema de la educación superior chilena se formó “desde arriba”
educación superior es que el derecho (heredado en gran medida
y, según la corriente principal de la literatura, a partir de la noción
de la dictadura, con la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza
de “Estado docente” (Labarca, 1939; Serrano, 1994). Se inicia con
(LOCE) de 1990 como “ley de amarre”), por largo tiempo, aunque
la creación de la Universidad de Chile (en 1842), a la que se asigna
aparentemente guardaba silencio, se usaba para delimitar y
el rol de superintendencia del sistema educacional. La primera
configurar el debate político. Es decir, el Estado intervino, en el
universidad privada —la Universidad Católica— nace en 1888 pero
momento autoritario, para imponer una cierta fisonomía al sistema
recién obtiene financiamiento y reconocimiento oficial en 1923,
—una “de mercado”— e impedir una reforma posterior.
junto con la —también privada— Universidad de Concepción. Desde
Pero ocurre que el derecho es también “un personaje en busca entonces se configuró un sistema mixto, al que se sumaron luego una
de autor”; o, como sugiere Dworkin (2005, pp. 166-168), una “novela segunda universidad estatal y otras cuatro universidades privadas.
escrita en cadena”. El Estado constitucional de derecho, como Los estudiantes del sistema privado debían rendir exámenes ante
veremos, fija un marco a la acción política, sin imponer un contenido la Universidad de Chile para validar sus títulos hasta mediados de
específico. La Constitución formal y rígida (Aguiló, 2001), por el la década de 1950, casi coincidiendo con la formación del Consejo
principio de supremacía constitucional y la garantía del contenido de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH) y con la
esencial de los derechos fundamentales, es cierto, delimita el debate aprobación de una ley que aseguraba el aporte fiscal a ese conjunto de
político. No obstante, a medida que la “Constitución viviente” instituciones5. El sistema se mantuvo así hasta 1980.
(Ackerman, 2011) cambia su significado material, a la par con la
A contar de 1981, el sistema de educación superior chileno
evolución de la sociedad de los aceptantes o gobernados, se produce
sufrió importantes transformaciones. En 1980 seguía siendo un
la paradoja de la “resistencia constitucional” (Aguiló, 2003):
sistema gratuito o mayormente financiado por el Estado, de élite
sin cambiar en la forma, y gracias a la “fuerza expansiva de los
(fuertemente selectivo), con una matrícula de 118.978 estudiantes;
derechos” reconocidos mediante cláusulas vagas y abiertas, la Carta
institucionalmente homogéneo y público (conformado por las ocho
Fundamental muta por vía de interpretación. Entonces el derecho,
en vez de estar relativamente ausente o restringir el debate sobre 5
La ley núm. 11.575, publicada el 14 de agosto de 1954, originalmente una reforma
tributaria, por una moción parlamentaria, destinó, durante 20 años, el 0,5% de
política pública, a veces amplía o expande la gama de alternativas.
los impuestos e ingresos de aduana a un Fondo de Construcción e Investigaciones
Porque hoy es el derecho —la noción de derechos sociales— el que Universitarias, y creó el CRUCH (art. 32, letra c).
universidades del CRUCH que recibían aporte estatal). Después de la por el régimen militar (hoy son 16 universidades estatales). La gran
reforma impulsada ese año por la dictadura militar, pasó gradualmente mayoría de esos estatutos aún sigue vigente7.
a ser un sistema financiado mayormente por las familias de estudiantes
El modelo de financiamiento estatal a las universidades
(y cada vez más caro para ellas), altamente privatizado (en matrícula y
tradicionales, públicas y privadas, con cargo a rentas generales,
financiamiento) y diversificado (heterogéneo en tipos institucionales,
cambió radicalmente con el dictado del DFL núm. 4 (Ed.) del 14
calidad, etc.). El sistema se transformó en 1985 en uno de masas (con
de enero de 1981, que establece dos aportes institucionales de
más de un 15% de tasa bruta de escolarización superior) y luego,
libre disponibilidad para las universidades existentes en 1980 y las
en 2007, ingresó a la fase de acceso universal, al superar el 50% de
IES derivadas de ellas: i) un aporte fiscal directo (AFD) asignado
cobertura (Brunner, 2013).
anualmente por Decreto Supremo de Educación y Hacienda (sobre
Esa tendencia no se revirtió, sino que se profundizó desde 1990 bases históricas), y ii) un aporte fiscal indirecto (AFI) distribuido
(fecha de inicio de los gobiernos democráticos) hasta ahora. Así, hoy según los alumnos que cada IES matriculara en primer año, de
el 84% de la matrícula corresponde a IES privadas. Además, según entre los mejores puntajes promedio en la Prueba de Aptitud
datos del Ministerio de Educación (2013), solo el 29,3% de los ingresos Académica (PAA) —actual Prueba de Selección Universitaria
operacionales de las IES del año 2012 tuvieron su origen en el Estado, (PSU)— divididos para estos efectos en cinco tramos, con factores
mientras que el 70,7% restante es aporte privado. Por último, según los de ponderación diferenciados. Paralelamente, por el mismo cuerpo
datos comparados de la Organización de Cooperación y Desarrollo legal, se creó un sistema de crédito fiscal universitario, para cubrir
Económicos (OCDE), Chile no solo es el país con menor proporción los requerimientos derivados del cobro de aranceles (fijados por las
de gasto público y con mayor gasto privado sobre el total del gasto universidades) de los alumnos con mérito académico y necesidad
en educación superior, sino también aquel en que los aranceles socioeconómica, que se matricularan en esas universidades. A su
representan la mayor proporción del PIB per cápita, ubicándose entre vez, el DFL núm. 33 (Ed.), del 27 de octubre de 1981, estableció
los países con aranceles más altos pero con un sistema de ayudas un fondo y un mecanismo competitivo para el financiamiento de
estudiantiles menos desarrollado (OCDE, 2013b, pp. 207-229; 2011, proyectos de investigación científica y tecnológica (Fondo Nacional
pp. 225-232). de Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDECYT))8.
La arquitectura legal del sistema —cuyas bases se mantienen Con esta reforma se perseguía la apertura del sistema,
hasta ahora— fue elaborada y aprobada entre 1980 y el 10 de marzo estimulando la iniciativa privada para diversificar la base institucional
de 1990, esto es, en dictadura. Así, el decreto con fuerza de ley y expandir la oferta de servicios de educación superior, aumentando
(DFL) núm. 1 del Ministerio de Educación (Ed.), del 3 de enero de la competencia entre IES; además, se quiso transferir parte del costo
19816, establece normas sobre la creación de universidades privadas de la docencia a los estudiantes y corregir las distorsiones provocadas
(y el sistema de examinación); el DFL núm. 5 (Ed.), del 16 de
7
Salvo el caso de la Universidad de Chile, cuyos nuevos estatutos datan de 2006, y de
febrero de 1981, regula la creación de institutos profesionales (IP)
dos universidades que se formaron a partir de los IP estatales subsistentes al retornar
y el DFL núm. 24 (Ed.), del 16 de abril de 1981, norma la creación, la democracia: la Universidad Tecnológica Metropolitana (UTEM) y la Universidad de
supervisión y disolución de centros de formación técnica (CFT). En Los Lagos.
esta época se dictaron también, mediante DFL, los estatutos de las 8
Luego, la ley núm. 18.681 (31/12/1987) introdujo el beneficio tributario a las
donaciones a universidades e IP; y la ley núm. 18.768 (29/12/1988) modificó la
universidades e IP estatales que resultaron de la reestructuración de forma de asignación del AFD y AFI, ordenando que el 5% del AFD fuera asignado
la Universidad de Chile y la Universidad Técnica del Estado efectuada de acuerdo con un modelo basado en indicadores “de nivel y progreso académico”,
y distribuyendo el AFI —que se abrió a todas las IES— sobre la base de los 27.500

6
Las normas legales se individualizan por su fecha de publicación en el Diario Oficial. mejores puntajes de la PAA.
por el financiamiento público, que se juzgaba inequitativo, poco entidades, de conformidad con la ley, durante un mínimo de 6 y
eficiente y no competitivo (Eguiguren y Soto, 2010). un máximo de 11 años. Al cabo de ese período, las IES alcanzan su
plena autonomía y quedan en situación de otorgar títulos y grados
El 8 de marzo de 1990 se publicó la ley núm. 18.956, que
(según corresponda) en forma independiente, o deben cerrarse. El
reestructuró el Ministerio de Educación y fijó las funciones de la
Consejo también puede recomendar al Ministerio de Educación
División de Educación Superior. Dos días después (y uno antes de
la aplicación de sanciones a las IES en proceso de licenciamiento,
comenzar el nuevo gobierno democrático) fue publicada la Ley
cuando corresponda9.
Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) (ley núm. 18.962), que
crea el Consejo Superior de Educación (CSE), hoy Consejo Nacional Los avances de los gobiernos de la Concertación son, apenas,
de Educación (CNED), y establece un proceso de supervisión inicial “correcciones al modelo”. En 1994 se aprobó la ley núm. 19.287, que
de nuevas IES privadas (hoy llamado “licenciamiento”). crea el Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU), y la ley
núm. 19.305, que regula la participación de los académicos en la
La LOCE reconoce oficialmente cuatro tipos de IES:
elección de rector en universidades estatales. No hubo más cambios
universidades, IP, CFT y establecimientos de educación superior de las
hasta 2005, cuando se dicta la ley núm. 20.027, que establece el
Fuerzas Armadas y de Orden. Las IES estatales deben ser creadas por
crédito con aval del Estado (CAE); en 2006, se promulgó la ley núm.
ley; las universidades privadas deben constituirse como corporaciones
20.129, que establece el sistema nacional de aseguramiento de la
de derecho privado sin fines de lucro al efecto de tener reconocimiento
calidad de la educación superior (SINAC-ES) y crea la Comisión
oficial; los IP y CFT pueden organizarse como personas jurídicas de
Nacional de Acreditación (CNA). En 2008, la ley núm. 20.261
derecho privado, con o sin fines de lucro. Las universidades otorgan
estableció el Examen Único Nacional de Medicina (EUNACOM),
títulos profesionales, técnicos y toda clase de grados académicos, en
como requisito habilitante para los médicos que ingresan al sistema
especial, los de licenciado, magíster y doctor. Los títulos profesionales
público de salud. Las reformas de la Concertación concluyen en
que requieren la obtención previa de una licenciatura (señalados
2009, con la Ley General de Educación (LEGE) (núm. 20.370), que
en el art. 63 de la ley vigente) solo pueden ser otorgados por las
sustituye la LOCE y reemplaza el CSE por el CNED (al que encarga,
universidades (salvo el título de abogado, que es conferido por la
además, el licenciamiento de nuevos CFT)10.
Corte Suprema de Justicia). Los IP otorgan títulos profesionales, con
excepción de aquellos que requieren previa licenciatura, y títulos El FSCU introdujo el mecanismo de créditos “contingentes”
técnicos. Los CFT otorgan títulos de técnico de nivel superior. La (se devuelven en proporción a los ingresos futuros), eliminando el
LOCE define lo que debe entenderse por título profesional o técnico riesgo de las deudas de alto monto que se pagaban en cuotas fijas; si
y por grado de licenciado, magíster y doctor (art. 54 de ley vigente). al cabo del período de pago queda un saldo insoluto, este se condona.
La LOCE establece también el principio de autonomía de las IES, Comprometió, además, aportes “frescos” a los fondos —que son de
esto es, el derecho de cada institución a regirse por sí misma en lo propiedad de las universidades del CRUCH— mediante la ley anual
concerniente al cumplimiento de sus finalidades (que comprende la
autonomía académica, económica y administrativa). 9
Por decreto fundado, el Ministerio de Educación, previo informe del Consejo y
habiendo escuchado a la entidad afectada, puede revocar el reconocimiento oficial de
El Consejo Nacional de Educación debe intervenir en el una IES si esta no cumple con sus fines, incurre en infracciones graves a sus estatutos,
proceso de reconocimiento oficial de las IES privadas, aprobando realiza actividades contrarias a la moral, al orden público, a las buenas costumbres o
el proyecto institucional respectivo y certificando que la entidad a la seguridad nacional, o deja de otorgar los títulos respectivos.
10
El texto vigente de la LEGE, incluidas las normas de la LOCE sobre educación superior,
cuenta con los recursos suficientes para el desarrollo de sus tareas,
se refundió en el DFL núm. 2 (Ed.) del 02/07/2010. Las referencias a la ley vigente
y luego verificando el desarrollo del proyecto institucional de esas corresponden a este texto normativo.
de presupuestos. El carácter solidario de los FSCU consiste en que Las principales críticas que se le han formulado al CAE son
el Estado y los egresados de una institución ayudan a financiar a las los altos niveles de endeudamiento y morosidad que puede generar
nuevas generaciones de estudiantes. en los estudiantes y el alto valor de los recargos cobrados por los
bancos al fisco con motivo de la recompra de cartera.
El CAE, en cambio, se creó fundamentalmente como una
manera de otorgar financiamiento a estudiantes de IES privadas La ley núm. 20.129 mantiene el sistema de licenciamiento para las
(y a segmentos medios del CRUCH, que no alcanzaban a ser instituciones nuevas, pero incorpora un sistema de acreditación para
atendidos por el FSCU). La ley núm. 20.027 estableció un sistema las instituciones autónomas (acreditación institucional a través de la
que intermedia recursos entre el mercado de capitales y los CNA, un órgano estatal, y acreditación de carreras mediante agencias
alumnos, bajo condiciones de mercado (aunque más favorables privadas) y establece un sistema de información pública, haciendo
que los créditos disponibles hasta entonces, en virtud del subsidio obligatoria la entrega de cierta información académica y financiera
estatal11). El Estado garantiza el 90% del crédito desde el egreso para las IES. Sin embargo, la credibilidad del SINAC-ES se ha visto
del alumno y hasta la total extinción (y el diferencial entre ese seriamente amenazada desde que el Consejo de Defensa del Estado
90% y lo que avalan las IES a partir del segundo año de estudios). presentó una querella en contra de un expresidente de la CNA y tres
Las IES garantizan un 90% del crédito en el primer año, un 70% exrectores de universidades por los delitos de cohecho, negociación
en el segundo año y un 60% en adelante, hasta el egreso, con el incompatible y lavado de activos (a raíz de la acreditación de esas tres
propósito de comprometerlas con la seriedad de la selección y con instituciones, con las que el exintegrante de la CNA o sus relacionados
los resultados de sus alumnos mientras estudian. La garantía se hace habían celebrado contratos). Después se efectuó una auditoría de la
efectiva si los alumnos desertan. Para administrar el CAE, se creó Contraloría General de la República, se solicitó una evaluación a la
la Comisión Administradora del Sistema de Créditos con Garantía OCDE (2013) y se formó una Comisión Investigadora en la Cámara
Estatal para Estudios Superiores (Comisión Ingresa), un organismo de Diputados para evaluar el trabajo de la CNA.
colegiado conformado por representantes del Estado y las IES
En octubre de 2013, y con una votación superior a los cuatro
participantes del sistema. La principal diferencia con el FSCU es
séptimos (el quórum que se necesita para reformar la LOCE), la Cámara
que, para acceder al CAE, la IES en que se matricula el alumno ha de
de Diputados aprobó el informe de esa Comisión, concluyendo que
encontrarse acreditada. Esto, sin embargo, ha tenido algunos efectos
no es posible asegurar que las decisiones de acreditación que la CNA
no deseados en el SINAC-ES, ya que ha convertido en prácticamente
ha adoptado desde su origen, en el marco de la ley núm. 20.129,
obligatoria y de importantes consecuencias financieras a una
“sean plenamente válidas y confiables para las demás instituciones
acreditación creada como voluntaria para las instituciones. Las
del Estado, la ciudadanía, las familias y los estudiantes”. Lo mismo
IES participantes deben garantizar, además, solvencia financiera y
vale para las decisiones de acreditación que han tomado las agencias
contribuir al financiamiento de la Comisión Ingresa. Finalmente, el
acreditadoras; por lo que “se ha menoscabado la confianza pública
crédito se otorga por un monto máximo determinado anualmente
en la calidad de la educación superior”. Lo anterior, con todo, no
por los Ministerios de Educación y de Hacienda, para cada carrera e
respondería solo a los actos y omisiones de la CNA, sino también
institución (el llamado “arancel de referencia”).
a una serie de errores de diagnóstico y de política pública, “en
cuyo diseño han participado tanto el Poder Ejecutivo como el
Legislativo”. La ley vigente presentaría cinco “errores estructurales
Los créditos son originados por el sistema financiero, que financia la mayor parte,
11 graves”: i) vincular acreditación con financiamiento, sin garantizar
aunque una proporción variable se financia con recursos aportados por el Estado, por mecanismos rigurosos de acreditación; ii) no dejar suficientemente
la vía de la recompra a los bancos de la cartera de créditos.
establecida la diferencia sustancial entre licenciamiento y acreditación voluntario para las IES autónomas13, asociado con un
acreditación; iii) permitir que las IES nombren a los comisionados mecanismo de crédito para los estudiantes que accedan a las IES
de la CNA sin establecer mecanismos más robustos de inhabilidades autónomas que se encuentren acreditadas. Ambas innovaciones
para impedir conflictos de interés; iv) haber descentralizado y están hoy fuertemente cuestionadas por el movimiento estudiantil
privatizado en agencias acreditadoras parte de las funciones sobre la y la clase política.
acreditación de programas, sin un sistema riguroso de autorización
Esta resistencia al cambio de las bases legales del sistema de
y supervigilancia; y v) haber delegado potestades normativas en un
educación superior diseñadas en dictadura acarrea una evidente
órgano descentralizado como la CNA, sin un control de la autoridad
falta de legitimidad, que explica en buena medida la oleada de
administrativa superior. Además, la fase de implementación de la
críticas que hoy enfrenta el sistema y las diversas propuestas de
CNA, desde 2007, careció de recursos presupuestarios y omitió el
cambio radical que se plantean. Pero, ¿en qué medida esa resistencia
dictado de los reglamentos correspondientes. La Cámara propuso:
es atribuible, como algunos han sostenido, al marco constitucional?
establecer una secuencia lógica de evaluación de las IES, incluyendo
dos procesos adicionales de control de calidad, para verificar que
se mantienen las condiciones del licenciamiento y que las nuevas 2. EL ESTATUTO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA
áreas y carreras satisfacen estándares de calidad mínimos; reforzar EDUCACIÓN SUPERIOR EN CHILE
el CNED, asegurando la independencia académica de sus miembros
No cabe duda de que la educación es un derecho fundamental, dado
y de los pares evaluadores; desvincular el financiamiento de la
que está garantizado en la Constitución; aunque no es tan claro que
acreditación; sustituir la CNA por una agencia nacional integrada
se encuentre asegurado como un derecho social. Que sea un derecho
por siete miembros elegidos por el sistema de alta dirección pública,
fundamental implica, en todo caso, que el derecho a la educación es
con dedicación exclusiva; y hacer obligatoria la acreditación.
un principio dotado de eficacia directa que reclama deberes positivos
Para terminar esta reseña, las únicas leyes aprobadas en el al Estado. Su contenido —según veremos en esta sección— resulta de
período del presidente Piñera (2010-2014) se refieren al sistema la ponderación y delimitación recíproca del derecho a la educación
de créditos estudiantiles: la ley núm. 20.572 (4 de febrero de 2012), con otros principios, tales como la igualdad ante la ley, la libertad de
sobre reprogramación de créditos universitarios, y la ley núm. enseñanza y la libertad de trabajo.
20.634 (4 de octubre de 2012), que otorga beneficios a los deudores
El derecho a la educación y la libertad de enseñanza se ordenan
del CAE (reduce la tasa de interés real anual a un 2% y pone un
frente a principios más fundamentales, como la igual dignidad de
límite a la cuota mensual equivalente al 10% del ingreso del deudor,
todas las personas —que es la base de la igualdad en los derechos—,
mediante un copago del Estado sobre las diferencias)12.
el deber del Estado de promover el bien común y el derecho de todos
En suma, las principales modificaciones al marco legal en el a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional (art. 1º
período democrático tienen que ver con establecer un sistema de de la Constitución), así como el principio democrático (art. 4º). Las
dimensiones fundamentales de la igualdad son: la igualdad ante la
ley, la igualdad de trato y la igualdad de oportunidades. Todo eso
12
Se complementan con la Ley de Reforma Tributaria para la Educación (núm. 20.630, nos lleva a plantear que el principio rector en materia educacional,
27/9/12), que sustenta los recursos que se han ido adicionando mediante la ley de
presupuestos a la partida de educación y crea un fondo especial para la educación el núcleo que debe orientar la lectura armónica de ambos preceptos
—de 4.000 millones de dólares— para destinarlos, de forma preferente, a la
educación preescolar, la subvención escolar preferencial y becas y créditos de 13
Salvo en el caso de las carreras de Medicina y Pedagogía, cuya acreditación es
educación superior (a partir de 2014). obligatoria.
—derecho a la educación y libertad de enseñanza— y dar coherencia tratados internacionales vigentes sobre la materia17 y en el derecho
a las interpretaciones que de ellos se hagan, es el derecho de todos y comparado, donde existe la tendencia a tratarlas en conjunto18.
todas a la educación (León, 2007).
En efecto, aunque las garantías constitucionales no siguen la autonomía universitaria y sujetando la organización administrativa y el acceso al
financiamiento de las instituciones privadas que colaboran en su realización, a las
necesariamente un orden lexicográfico —el número no es indicador normas legales correspondientes. En las actas de la Comisión de Estudios de la Nueva
de prioridad o jerarquía—, es llamativo que en este caso, siendo dos Constitución (CENC), que elaboró la Constitución de 1980, el derecho a la educación
derechos tan estrechamente relacionados, el constituyente se haya y la libertad de enseñanza comenzaron a ser tratados conjuntamente. Se definió el
derecho a la educación como el derecho de acceso al saber, a la formación necesaria
referido en primer lugar al derecho a la educación14. para el desarrollo de la persona, y la libertad de enseñanza, en términos genéricos,
como el derecho a participar en los procesos de enseñanza-aprendizaje (Actas de la
Por otro lado, el sentido natural y obvio de las palabras CENC, especialmente sesiones 132-136 y 139-144).
sugiere que la educación es un fin (perfeccionar las facultades 17
El art. 5, inciso 3º, de la Constitución establece que el ejercicio de la soberanía
intelectuales del educando), en tanto que la enseñanza es cualquier reconoce como límite (y está orientado por) el respeto de los derechos
proceso sistemático de transmisión de información al estudiante, fundamentales, tanto aquellos consagrados en la Carta Fundamental como los
contenidos en tratados internacionales ratificados y vigentes en Chile. Así, la
es decir, es un medio aplicado al objetivo de la educación (“el pleno Declaración Universal de Derechos Humanos establece, en su art. 26, núm. 1, que
desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida”)15. toda persona tiene derecho a la educación, la que, en principio, debe ser gratuita.
La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada y“el acceso a los
Esa forma de entender la relación entre ambas garantías se estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos”. El
sustenta, además, en la evolución del texto constitucional16, en los Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por su parte,
en su art. 13, numeral 1, señala que los Estados Partes reconocen el derecho de
toda persona a la educación y, en la letra c), agrega que: “La enseñanza superior
14
Además, se puede recurrir al argumento sintáctico, ya que el encabezado del artículo debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada
19, núm. 11º, parece seguir, sin solución de continuidad, el texto del núm. 10º (“La uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación
libertad de enseñanza incluye…”) y no se puede leer a partir del epígrafe del artículo 19 progresiva de la enseñanza gratuita”. Reconoce el derecho de los padres a escoger
(“La Constitución asegura a todas las personas: La libertad de enseñanza incluye…”). el establecimiento de enseñanza y el derecho de particulares de crear y dirigir
15
Véase, para este argumento semántico, el Diccionario de la Real Academia Española establecimientos, a condición de que se satisfagan las “normas mínimas” que
y Cea (2006). el Estado establezca. El Pacto de San José de Costa Rica (art. 12, núm. 4), así
16
El argumento histórico sirve para subrayar que la educación es el primero de estos como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 18, núm. 4), solo
conceptos en aparecer en nuestros Reglamentos Constitucionales, en 1818 (artículo contemplan el derecho de los padres a escoger el tipo de educación que recibirán
2° del capítulo VI). La Constitución Política de 1822 ya contempla un título dedicado sus hijos, en referencia a sus convicciones morales y religiosas. La Convención de
a la educación pública. La Constitución de 1823 —la llamada “moralista”— introduce los Derechos del Niño, a su vez, reconoce el derecho a la educación y establece
la noción de mérito y declara que la instrucción pública industrial y científica es uno una serie de deberes para los Estados Parte, tendientes a que este derecho se
de los primeros deberes del Estado. La Constitución (“liberal”) de 1828 se limita a pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades
asignar competencias a las asambleas provinciales (artículo 114, 8ª) y municipalidades (art. 28). Señala también que los aspectos relacionados con el derecho a la
(artículo 122, 5ª). La Constitución de 1833 reitera que la educación pública es una educación no restringen la libertad de enseñanza, a condición de que se respeten
“atención preferente del Gobierno”; encarga al Congreso la elaboración de un “plan los principios que este precepto establece y las normas mínimas que prescriba el
de educación nacional” y hace mención del ministro de despacho respectivo, a quien Estado (art. 29, inciso final).
impone el deber de dar cuenta al Congreso, anualmente, del estado de la educación 18
Por ejemplo, tanto la Constitución española (art. 27), como la alemana (art. 7) tratan
en la República (artículo 153). Su artículo 154 establece una Superintendencia de en un solo artículo las materias relacionadas con el derecho a la educación y la
Educación Pública, a cargo de “la inspección de la enseñanza nacional”. Una reforma libertad de enseñanza. La Constitución de Dinamarca (art. 76) solo trata el derecho
constitucional introdujo la garantía a la libertad de enseñanza en 1874 y la Constitución a la educación y la libertad de enseñanza de los padres y tutores, al tiempo que la de
de 1925 mantuvo ese principio en el encabezado del artículo 10, núm. 7, regulando Finlandia (art. 16) solo se refiere a la libertad en el ámbito de la educación superior.
la educación como atención preferente del Estado, estableciendo que la educación La Constitución de los Países Bajos, en su art. 23, regula la enseñanza (en cuanto
primaria es obligatoria y estatuyendo la Superintendencia de Educación en términos proceso), establece un sistema de provisión mixta (pública y privada) y faculta al
similares a la anterior. La reforma constitucional de 1971 agregó varios incisos a esta legislador para establecer requisitos de calidad a los establecimientos financiados con
garantía, definiendo la educación como “función primordial del Estado”, reconociendo fondos públicos.
El Tribunal Constitucional (TC) chileno, en un fallo de 2004, parece individuales, cuyo cumplimiento equitativo y efectivo las personas
confirmar esta tesis: “si bien el derecho a la educación y la libertad de pueden demandar a la administración del Estado21.
enseñanza son diferentes, también es cierto que existen numerosos e
Por otra parte, los padres tienen el deber y el derecho de
importantes vínculos entre ellos, evidencia de lo cual resulta ser que
educar a sus hijos, lo que se relaciona con el derecho a escoger el
el objeto de la educación, esto es, el pleno desarrollo de la persona
establecimiento de enseñanza para ellos22. De lo anterior y dado
en las distintas etapas de su vida, (…) se manifiesta, imparte o lleva
que en educación superior el texto constitucional no garantiza la
a la práctica a través de la enseñanza, sea formal o informal”19.
gratuidad, parece deducirse que en ese nivel corresponde al Estado
En suma, ambos derechos se integran en pos del objetivo de un rol subsidiario de lo que los padres pueden aportar para la
asegurar la efectividad del acceso de todas las personas a la educación, educación de sus hijos23. Nuestro TC ha señalado que el art. 1, inciso
para permitir su pleno desarrollo en coherencia con el bien común. 3°, de la Constitución consagra el principio de subsidiariedad “como
El derecho a la educación adquiere así, por un lado, una dimensión uno de los principios rectores del orden social”, lo cual implica que
prestacional (deber del Estado de proveer un sistema gratuito de al Estado —sin perjuicio de sus deberes propios— no le corresponde
educación básica y secundaria, y de fomentar la educación en todos “absorber aquellas actividades que son desarrolladas adecuadamente
los niveles) y, por otro, una dimensión de libertad (primero, de los por los particulares, ya sea personalmente o agrupados en cuerpos
padres para escoger el establecimiento de enseñanza y, luego, de los
particulares, para crear, organizar y mantener establecimientos, en
el marco de las normas mínimas estatales). Analicemos, pues, cada 21
Evans (1986, p. 176) —equivocadamente— sostuvo que el derecho a la educación
una de esas dimensiones de este derecho fundamental. no es una prestación de cumplimiento forzado, sino que está condicionado a las
disponibilidades financieras y a la marcha general de la economía y, por ello, no está
defendido por el recurso de protección. Pero la sentencia del Tribunal Constitucional
3. EL ARTÍCULO 19, NÚMERO 10º, ASEGURA EL DERECHO (rol núm. 410-2004) claramente establece lo contrario: “el deber del Estado de
otorgar la referida enseñanza gratuita (…) ha de ser cumplido por iniciativa propia
DE TODOS(AS) A LA EDUCACIÓN20 y con diligencia especial, siendo insostenible argumentar, desde el ángulo de la
interpretación de buena fe, finalista y razonable de la Constitución que, por no haber
La educación, como se dijo, tiene por objeto el pleno desarrollo de las sido contempladas acciones y recursos jurisdiccionales de jerarquía constitucional
personas en las distintas etapas de su vida. La educación básica y la para compeler a los órganos públicos competentes a cumplir ese trascendental
cometido, se hallen en situación de eludirlo, o satisfacerlo discrecionalmente” (c.
educación media son obligatorias y es deber del Estado financiar un 23°). Evans (1986, p. 176) también dijo que “los menos capaces o no idóneos, desde
sistema gratuito destinado a asegurar el acceso de toda la población el punto de vista académico, no pueden asimilarse en el derecho a la educación
a esos niveles educacionales. Se establece así un “derecho público si las plazas disponibles ya han sido ocupadas por quienes cumplen mejor los
requisitos correspondientes”. Sobre este último punto, relativo a la facultad de los
subjetivo”, un interés reconocido y protegido por el Estado, en cuanto establecimientos de seleccionar o excluir alumnos sobre la base de su rendimiento
condición necesaria para la realización de los proyectos de vida académico, las opiniones de los juristas y la legislación han ido variando (la reforma a
la LOCE de 2006 dio un primer paso —aprobado por el TC— al prohibir la selección
hasta sexto año; y el programa del nuevo gobierno plantea prohibir la selección en
19
Sentencia del Tribunal Constitucional (STC), rol núm. 410-2004 (14/06/2004), toda la educación subvencionada).
considerando (c.) 7°. 22
Cabe recordar que los padres tienen, incluso, una obligación legal de proveer lo
20
Este precepto ha sido modificado en tres ocasiones: leyes núms. 19.634 (Diario Oficial necesario para la mantención de los hijos (alimentos), que subsiste hasta los 28 años
del 02/10/1999), 19.876 (Diario Oficial del 22/05/2003) y 20.162 (Diario Oficial del si estos cursan estudios superiores.
16/02/2007); la segunda, para establecer la obligatoriedad y gratuidad de la educación 23
Pfeffer (1985, pp. 399-400) considera que la educación, como otros derechos
media, y las otras, para establecer y luego reforzar el deber del Estado de promover la económico-sociales, está fuertemente delimitado por el principio de subsidiariedad.
educación parvularia, garantizando en la última el acceso gratuito al segundo nivel de Silva (1997, p. 45) incluye los establecimientos de enseñanza como uno de los tipos de
transición, sin que este sea requisito de ingreso para la educación básica. “grupos intermedios” dotados de autonomía constitucional (art. 1 de la Constitución).
intermedios”24. En la misma línea, la sentencia del TC núm. 410- Los padres, entonces, tienen el derecho preferente de educar
2004 (c. 8°) realza “el esfuerzo compartido que fluye del numeral 10º a sus hijos, pero no pueden invocar este derecho para transferirles
del artículo 19 de la Constitución”: el deber del Estado de financiar privilegios; ¿en qué se traduce el deber del Estado de dar protección
un sistema gratuito de educación básica y media, destinado a a este derecho? De partida, el Estado debe “fomentar el desarrollo de
asegurar su acceso a toda la población, se complementa con “la la educación en todos sus niveles, estimular la investigación científica
participación activa que incumbe a la comunidad en la concreción y tecnológica, la creación artística y la protección e incremento
de esta actividad de bien común”, en cuanto ella ha de contribuir al del patrimonio cultural de la Nación”, junto con promover el bien
desarrollo y perfeccionamiento de la educación. común, de lo que claramente surge la necesidad de garantizar la
equidad en el acceso y un cierto nivel de calidad de la educación.
Este podría ser un punto altamente problemático: una
aplicación estricta del principio de subsidiariedad al derecho a la Fomentar, según su sentido natural y obvio (que aporta el
educación implicaría que la comunidad no puede interferir con las Diccionario de la Real Academia Española), significa “promover,
decisiones que algunos padres —con la ayuda de los establecimientos impulsar o proteger una cosa”, lo que incluye estimular adelantos y
respectivos— adopten para mejorar la educación de sus hijos, aun mejoras. En tal sentido, el deber de fomento justifica una regulación
cuando ello los ponga en situación de ventaja o privilegio frente a razonable y una preocupación de la política pública sectorial con el fin
los demás niños o jóvenes de la comunidad y excluya a los demás de promover y asegurar la calidad de la enseñanza, entendida como la
niños o jóvenes de esos beneficios. Atria (2007, pp. 41-60), a ese adecuada concordancia de esta con los requisitos mínimos que debe
respecto, sostiene que no existe una libertad protegida para que los cumplir cada nivel educativo, con el avance del conocimiento y con los
padres transfieran privilegios a sus hijos. Su argumento, en síntesis, requerimientos de la sociedad, incluidos los valores que la educación
es el siguiente: i) el núcleo del derecho a la educación no es lo que debe promover. Es evidente, asimismo, que los establecimientos
hemos denominado su contenido prestacional (el deber del Estado educacionales son sujetos del deber constitucional de “contribuir al
de establecer un sistema gratuito de enseñanza básica y media), sino desarrollo y perfeccionamiento de la educación”, en cuanto son cuerpos
el derecho preferente —y deber— de los padres de educar a sus hijos; intermedios que forman parte de la comunidad nacional. Sería un
ii) en su dimensión de libertad, el derecho a la educación y la libertad error, por tanto, interpretar la dimensión prestacional del derecho a
de enseñanza protegen el derecho de los padres a elegir —dentro del la educación solo como un mínimo, sobre el cual la libre iniciativa
rango más amplio que sea posible— la que ellos consideren la mejor de los padres —y de los particulares organizados en establecimientos
educación para sus hijos; iii) el Estado tiene el deber de dar especial educacionales— puede producir mejoras incrementales en la calidad
protección al igual goce y ejercicio efectivo de este derecho, de modo del servicio, asequibles únicamente para quienes puedan pagarlas25.
que debe impedir a los establecimientos educacionales que formulen Cabe recordar que este derecho incluye la función que le corresponde
exigencias tales que los hagan inelegibles para ciertas familias, como al Estado —en concordancia con el principio de igualdad y lo
la selección de estudiantes y el cobro de una determinada suma de establecido en tratados internacionales— de garantizar que el ingreso
dinero. Esto se debe a que el contenido de la libertad de enseñanza a la enseñanza superior se determine atendiendo únicamente a la
“no incluye la libertad de excluir”. capacidad e idoneidad de los postulantes.
En el plano educacional, el principio de subsidiariedad se expresa en el derecho

24 25
Esta sería, como advierte Atria, una mala comprensión del “principio de diferencia” de
preferente y el deber de los padres de educar a sus hijos, en la libertad de enseñanza, Rawls, según el cual solo están justificadas las desigualdades cuando son necesarias
que incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, para mejorar la condición de los peor situados en la sociedad. Dice Rawls (1985, p.
y en el derecho de los padres a escoger el establecimiento de enseñanza para sus hijos 123): “El principio de diferencia asignaría recursos, digamos en la educación, de modo
(sentencia del TC, rol núm. 352-2002, del 15/07/2002, c. 3º, 7º y 9°). que mejoraría las expectativas a largo plazo de los menos favorecidos”.
Entonces, el derecho a la educación implica deberes positivos Los establecimientos educacionales y sus organizadores son los
para el Estado, no solo de prestación, sino también de regulación titulares del derecho a la libertad de enseñanza, sea que opten o no
y aseguramiento de la equidad y calidad de la enseñanza. En el al reconocimiento oficial, tengan o no personalidad jurídica. La
ejercicio de sus atribuciones para alcanzar esos fines, puede gravar libertad de enseñanza está en estrecha relación con la autonomía de
a las instituciones de enseñanza con restricciones u obligaciones en los cuerpos intermedios29 y con el “derecho de asociarse sin permiso
la medida en que sean medios idóneos, necesarios y proporcionales previo” (art. 19, núm. 15º, de la Constitución) por lo que garantiza la
para el logro de tales objetivos. (adecuada) autonomía académica, administrativa y económica de los
establecimientos educacionales, sean públicos o privados30.
4. EL ARTÍCULO 19, NÚMERO 11º, ASEGURA A TODAS LAS La libertad de enseñanza, como consecuencia, comprende
PERSONAS LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA26 el derecho a la dirección del establecimiento y a instaurar sus
principios, compatibles con el pluralismo que exige la Constitución31;
La libertad de enseñanza es el derecho que asiste a toda persona para
participar en los procesos de enseñanza y aprendizaje, sea impartiendo dirección, administración y responsabilidad; reglas pertinentes al orden y disciplina
en la convivencia interna; sistema financiero o vínculos con otras instituciones. Por
o recibiendo conocimientos, tanto para la enseñanza reconocida último, la libertad de enseñanza incluye la facultad de mantener, esto es, conservar
oficialmente o sistemática como para la que no lo es, sin otras limitantes o sostener el establecimiento en el tiempo, modificando su organización o, en última
que las que imponen “la moral, las buenas costumbres, el orden público y instancia, cerrarlo o transferirlo a terceros” (STC, rol núm. 410-2004, c. 10°).
la seguridad nacional”27.
29
STC, rol núm.184-1994, del 07/03/1994, c. 7º, letra d): “la autonomía de los cuerpos
asociativos (…) se configura, entre otros rasgos esenciales, por el hecho de regirse
El núcleo esencial de la libertad de enseñanza incluye el derecho por sí mismos; esto es, por la necesaria e indispensable libertad para organizarse del
modo más conveniente según lo dispongan sus estatutos, decidir sus propios actos, la
de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales. forma de administrarse y fijar los objetivos o fines que deseen alcanzar, por sí mismos
En esas tres facultades se condensan, como dice nuestro TC, “los y sin injerencia de personas o autoridades ajenas a la asociación, entidad o grupo de
elementos, definitorios e inafectables, que tal libertad abarca”28. que se trata”. Con todo, la autonomía de los cuerpos intermedios se extiende “solo al
campo propio y específico de la entidad de que se trate, fuera del cual aquélla carece
de legitimidad” (Silva 1997, pp. 48 y 50).
26
Cabe destacar que este artículo no ha sufrido modificación alguna en una Constitución 30
El art. 10, núm. 7, de la Constitución de 1925, después de la reforma de 1971 (Estatuto
que ha tenido más de 30 reformas durante su vigencia. de Garantías Constitucionales), hacía referencia explícita a la autonomía universitaria;
27
Según la sentencia del TC núm. 410-2004, c. 12°, estas son “las únicas cuatro ella, asimismo, figuraba en la propuesta de la CENC, pero fue sacada del texto
restricciones susceptibles de ser aplicadas”, solo por la ley y “con el propósito de definitivo de la Constitución de 1980. Lo anterior podría interpretarse como una
precaver o sancionar el ejercicio desviado o ilegítimo de tan importante derecho intención positiva del constituyente destinada a disminuir el valor y el alcance de la
esencial”. Estos son conceptos jurídicos indeterminados (cláusulas abiertas) que, autonomía; sin embargo, esa interpretación debe matizarse, en virtud de la protección
en cuanto limitaciones a los derechos individuales, no han sido suficientemente general de la autonomía de los cuerpos intermedios establecida en el art. 1 de la
estudiadas por la doctrina ni definidas en la ley o la jurisprudencia. El orden público Constitución. Para el TC, “la libertad de enseñanza supone el respeto y protección de la
educacional, entendido como debida concordancia de las conductas particulares con plena autonomía, garantizada por la Constitución en favor del fundador o sostenedor
la institucionalidad que regula su convivencia en beneficio del bien común, podría del establecimiento respectivo, para la consecución de su proyecto educativo, en los
llegar a erigirse en una vía de regulación de la libertad de enseñanza y, por ende, en ámbitos docente, administrativo y económico, porque sin gozar de certeza jurídica en
una limitación a la autonomía de los establecimientos educacionales, restringiendo o el cumplimiento de tales supuestos esenciales tampoco es realmente posible afirmar
prohibiendo formas abusivas de ejercer la libertad. que existe aquella libertad” (STC, rol núm. 410-2004, c. 10°).
28
“Así y en primer lugar, se reconoce el derecho de abrir, crear o formar establecimientos 31
La Corte Suprema ha señalado que esta garantía “no se refiere solo a determinar los
educacionales de cualquier nivel, de acuerdo con el ideario del proyecto educativo contenidos programáticos de las asignaturas o a los métodos docentes que utiliza,
de los fundadores respectivos. En seguida, queda asegurado el derecho de sino también a definir la filosofía educacional, expresada en los principios y valores
organizarlos o determinar, los fundadores o quienes les sigan, las características del que la inspiran y en los objetivos que pretende, todo ello sin más limitaciones que
establecimiento en nexo con sus finalidades u objetivos y métodos para lograrlos; las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad
rasgos típicos de la docencia y de los profesionales que la lleven a cabo; régimen de nacional”. Las prohibiciones establecidas por el colegio pueden ser del agrado de
la autonomía para definir su régimen interno y seleccionar sus Asimismo, la libertad de enseñanza ampara el bien jurídico de
directivos y el profesorado32; el derecho de impartir conocimientos; libertad de cátedra, entendido como la facultad del profesor para
el de elegir el contenido, el sistema y los métodos de la enseñanza; la desarrollar las materias de un curso desde su enfoque personal.
facultad de acreditar el grado de conocimientos adquiridos por los Y abarca la posibilidad de obtener el reconocimiento oficial de
alumnos, así como la de determinar su procedimiento de admisión y la docencia que imparte, de conformidad con la ley respectiva, o
establecer normas de convivencia33. Con todo, el derecho de acceder impetrar la subvención o el financiamiento estatal correspondiente.
al establecimiento escolar elegido ha de tener, necesariamente, un
Con todo, la autonomía académica, administrativa y económica
correlato en la facultad de proseguir la formación en él, de tal modo
de las IES no es un derecho fundamental de estas, sino una garantía
que la expulsión del alumno, en determinadas circunstancias, puede
institucional de tipo estatutario, esto es, cuyo contenido y alcance se
entrañar la vulneración del derecho a la educación34.
determina por la ley (León, 2011). Por lo pronto, la enseñanza con
algunos padres y rechazadas por otros: “De ahí la importancia fundamental de la reconocimiento oficial está sujeta a algunas limitaciones adicionales
libertad de enseñanza, que permite que haya establecimientos educacionales con respecto de la que no aspira al reconocimiento (el texto constitucional va
principios diferentes, siempre que no se contravengan las limitaciones ya enunciadas”.
Sentencia de la Corte Suprema (SCS) del 30/09/1998 (rol núm. 2670-98), c. 9º, 10º, de lo general a lo específico: de la libertad de enseñanza en sentido
11º y 12º. Coincide con la opinión de Jaime Guzmán, en la Comisión de Estudios: “La amplio a la enseñanza con reconocimiento oficial).
libertad de enseñanza, desde el punto de vista de la educación regular, se otorga a
los padres de familia o a quienes abran establecimientos educacionales, pero no a Así, el precepto indica que “la enseñanza reconocida oficialmente
los educandos (…) Lo que hacen libremente (los educandos o sus familias) es escoger no podrá orientarse a propagar tendencia político partidista
entre los muchos establecimientos educacionales. Pero si a determinado grupo de
educandos no les gustan determinadas exigencias del establecimiento en que se les alguna”35. A su vez, el inciso final de esta norma otorga mandato
imparte la enseñanza, se van a otro (…) No son ellos los titulares de la libertad de al legislador para que, mediante una ley orgánica constitucional36,
enseñanza en un establecimiento educacional, sino los asignatarios o dueños (…) del
establecimiento educacional” (Actas de la CENC., sesión 142°). Es dudoso, según se faltas de disciplina cuya consecuencia última pudiera ser la expulsión del centro;
verá, que esa línea de argumentación se sostenga en la actualidad. con ello se imposibilitaría o, al menos, se dificultaría el ejercicio real de ese derecho
32
El TC hizo una interpretación extensiva del principio de autonomía de los fundamental”.
establecimientos, mediante la STC, núm. 423-2004, del 18/10/2004, que declaró la Este rasgo característico de la ideología que inspiró a los redactores del texto
35
inconstitucionalidad de las normas que establecían la acreditación obligatoria para constitucional marca una diferencia con la situación anterior a 1973, en que la
los directores de establecimientos educacionales del sector municipal, en cuanto universidad estatal es definida como “democrática”, responsable de formar una
impide “elegir y designar a quienes se consideren profesionales idóneos para servir la “conciencia objetiva y crítica de la sociedad chilena” y de contribuir a “conformar
dirección de esos establecimientos” (c. 8°); sin perjuicio, eso sí, “de que la ley pueda la voluntad de cambios necesaria para conquistar un orden de convivencia que
establecer requisitos razonables para desempeñar el cargo de director (…) destinados garantice la participación de todos los miembros de la comunidad nacional”(art. 1º
a asegurar en forma adecuada y pertinente, un eficiente y legítimo ejercicio de la del Estatuto Orgánico de la Universidad de Chile, DFL 1/1971 (Ed.), publicado en el
libertad de enseñanza” (c. 9°). Diario Oficial el 08/06/1971). Evidentemente, esa prohibición no impide desarrollar,
33
Según Fernández (2005, pp. 29-36), integran el derecho a organizar un establecimiento en la cátedra, ciertos conceptos esenciales de la política o, incluso, darle un contenido
de enseñanza las siguientes facultades: i) establecer sus finalidades; ii) determinar los filosófico e ideológico a la enseñanza, en la medida en que no sea una orientación
métodos, metodologías o instrumentos de aprendizaje; iii) decidir qué profesionales, político-partidista (véanse las Actas de la CENC, sesión núm. 146, especialmente, la
especialmente docentes, llevarán a cabo dichas metodologías para la consecución opinión de Ortúzar).
de las finalidades establecidas; iv) disponer la estructura u organización interna de la Las leyes orgánicas constitucionales requieren para su aprobación, modificación o
36
entidad (en particular el régimen de dirección del establecimiento, su administración derogación un quórum especial de cuatro séptimos de los diputados y senadores en
y normas disciplinarias); y v) disponer el régimen financiero de la entidad. ejercicio; están sujetas al control de constitucionalidad obligatorio que ejerce al Tribunal
34
Así lo establece una amplia jurisprudencia sobre recursos de protección, que reconoce Constitucional, previo a su promulgación; por último, en las materias que, con arreglo a
un derecho de propiedad sobre la calidad de estudiante. Así también lo reconoce el la Constitución, deben ser normadas por este tipo de leyes, no procede la delegación de
Tribunal Constitucional de España en la STC 5/1981, fundamento jurídico (FJ) 28º: facultades legislativas del Congreso al presidente de la República, es decir, no es posible su
“De nada serviría reconocer este derecho en el texto constitucional si luego fuese regulación por medio de DFL. Como se observa, el legislador de 1981 no tuvo en cuenta
posible sancionar arbitrariamente a los alumnos dentro de los centros por supuestas esta limitación del texto constitucional (ya que operó, precisamente, por vía de DFL).
establezca tanto los requisitos mínimos para la enseñanza básica y Los derechos de libertad pueden verse limitados por otros
media como los requisitos para el reconocimiento oficial de los derechos e, incluso, por bienes colectivos, aunque en tal caso la carga
establecimientos educacionales de todo nivel, así como “las normas de la argumentación opera a favor de la autonomía (Alexy, 1995,
objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su pp. 110-113). Las “leyes de la intervención” (Alexy, 2007, p. 267)
cumplimiento”37. Finalmente, el Estado puede establecer requisitos plantean que las intervenciones en un bien iusfundamentalmente
para la educación subvencionada o financiada por él, cuya regulación protegido están prohibidas prima facie, es decir, consideradas todas
es materia de ley. Como ha dicho el TC: “existen vínculos, claros y las circunstancias, podrían estar justificadas por una restricción. Por
directos, entre el reconocimiento oficial de los establecimientos de eso, la autonomía de las IES debe ejercerse dentro del marco que fijan las
enseñanza, por una parte, y el acceso, mantención y pérdida de la normas legales, en especial la ley orgánica constitucional respectiva, pero
subvención que el Estado paga a aquellas de tales entidades que se no limitarse a ella. De verificar el Estado (por medio de algún mecanismo
hallen reconocidas oficialmente, de otra”. En otras palabras, “a mayor de control arbitrado legalmente) que una institución de enseñanza se ha
aporte fiscal, más estricta fiscalización y control”. Con todo, “otorgar apartado notoriamente de las exigencias que su naturaleza le impone,
la subvención no es una decisión de cumplimiento discrecional ni entonces esta pierde sus derechos y se le puede privar del reconocimiento
entregada a la magnanimidad del Estado. Por el contrario, se trata de oficial40. El derecho a la educación, entonces, puede operar —en la
una obligación ineludible, cuya justificación radica en la importancia
excepcional que tienen la educación y la enseñanza en el desarrollo
libre de la personalidad y de la sociedad en general”38. la intervención estatal se concilia con la libertad de enseñanza y la autonomía,
“resultando así inobjetable desde el ángulo constitucional” (STC 410-2004, C. 26°).
Entonces, el legislador puede (basado en el principio de Por eso, el fallo declaró constitucional la norma que establece una cuota obligatoria
igualdad) establecer restricciones adicionales para evitar que la de alumnos “vulnerables”, la cual tiene como objetivo esencial extender el derecho
a la educación a aquellos alumnos que presenten condiciones de “vulnerabilidad
enseñanza gratuita —financiada con fondos públicos— sirva a socioeconómica”. La cuota (un 15% de la matrícula) es, según nuestro TC, una
intereses particulares o contribuya a acentuar las diferencias y a contraprestación razonable a la subvención que se otorga y encuentra su fundamento
segregar a los alumnos más vulnerables39. final en el deber del Estado de promover el bien común.
40
Así lo expresó el comisionado Jaime Guzmán en la sesión núm. 148 de la CENC: “Hay
dos alternativas: una, hacer fe en la Autonomía Universitaria y pensar que mientras
37
Según el TC chileno: “la Carta Fundamental orienta y restringe el ejercicio de esa
el Estado mantenga el reconocimiento oficial de la Universidad, se presume que esa
competencia, puesto que ha de ser servida ‘del mismo modo’ que a propósito de la
Universidad hace buen uso de su autonomía en los campos académico, administrativo
atribución otorgada en la primera frase de aquel inciso, es decir, dictando normas
y económico, y que el Estado no tiene facultad para intervenir o para imponer nada al
objetivas y de general aplicación, sin incurrir en discriminaciones o diferencias
interior de esas decisiones universitarias. La segunda alternativa es que exista alguna
arbitrarias” (STC, rol núm. 410-2004, c. 17°). La expresión “del mismo modo”,
forma de control con imperio sobre las Universidades, tendiente a garantizar dos
utilizada en el texto, debe entenderse como referida a las normas objetivas y
grandes objetivos: primero, la seriedad del nivel superior de la enseñanza y segundo,
generales que permitan verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos para
el aprovechamiento de los recursos económicos que están envueltos en la vida
el reconocimiento oficial (Bernasconi, 1994, p. 9).
universitaria”. Es decir, incluso en la primera fórmula, la de “autonomía plena”, si una
38
Rol núm. 410-2004, c. 19º, 20º y 42°. En similar sentido, el TC español señala que universidad hace tan mal uso de ella, el Estado puede privarla de su reconocimiento
el mandato constitucional no es una mera afirmación retórica, “por lo que no puede oficial por el mismo instrumento jurídico por el cual se le concedió. Si se opta por un
quedar absolutamente en manos del legislador la posibilidad de conceder o no esa sistema de coordinación, en la práctica se va a obligar a las universidades a entrar en
ayuda” (STC 77/1985, FJ 11º). un diálogo entre ellas, de lo cual solo podrá obtenerse un resultado en la medida en
39
Según el TC español, no existe un derecho incondicionado a la ayuda estatal, pues que haya acuerdo: “ése es el carácter del Consejo de Rectores actual, un Consejo de
“los recursos públicos no han de acudir, incondicionalmente, allá donde vayan las Coordinación”. Guzmán, finalmente, sugiere un organismo autónomo, con imperio,
preferencias individuales” (STC 86/1985, FJ 4º). En el mismo sentido, el TC chileno en que uno de los límites más eficaces estaría garantizado por una integración
sostiene que: “para recibir la subvención educacional, los establecimientos se mayoritaria de representantes de la vida universitaria chilena y de organismos afines,
hallan obligados a cumplir determinadas exigencias legales, las cuales, hasta hoy, como los colegios profesionales y las organizaciones científicas, con un representante
son adecuadas y proporcionadas al control que ella lleva consigo”. En esta medida, del Ejecutivo. Eso fue, en la LOCE de 1990, el Consejo Superior de Educación.
hermenéutica constitucional— como principio orientador y como redactar el proyecto que dio como resultado la Constitución de
límite de la libertad de enseñanza. 1980 tuvo dudas respecto de la posibilidad de limitar la libertad
de enseñanza en razón de los objetivos de la educación42. Aún más,
5. LÍMITES DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LA como sugiere Häberle (2003, pp. 188-189), la Constitución opera
PROTECCIÓN DE SU CONTENIDO ESENCIAL como deber y como límite de la educación y la enseñanza; pues, por
un lado, los fines de la educación “constituyen condiciones de base
Un aspecto importante, sobre el que cabe poner especial atención, para la constitución de la libertad”, las que deben ser transmitidas a
es la distinción entre “límites” (delimitación o configuración) y cada nueva generación, y por otro, “la Constitución del pluralismo
“limitaciones” (restricción) de un derecho. Según Diez-Picazo y trae consigo los límites mismos del mandato educativo del Estado”43.
Gullón (2003, p. 432 y ss.), los derechos tienen límites: i) “naturales” Según la doctrina del Tribunal Constitucional español, los
(los fijados por la ley al definirlos); ii) los derivados de una colisión de derechos fundamentales, si bien continúan cumpliendo la función
derechos, que se resuelven según la jerarquía prevista por el legislador de derechos “de defensa” frente al Estado, presentan además una
o por la vía de la ponderación en sede judicial41; iii) los que imponen la dimensión objetiva, en virtud de la cual operan como componentes
buena fe y la prohibición de “abuso del derecho”; y iv) los temporales, estructurales básicos que han de informar todo el ordenamiento
como en el caso de la propiedad intelectual. Los límites equivaldrían, jurídico44. Como consecuencia de este doble carácter de los
propiamente hablando, a aquello que configura como tal al derecho, o derechos fundamentales, los poderes públicos quedan vinculados
sea, a la fisonomía normativa que el ordenamiento confiere al derecho también de forma dual: en su dimensión subjetiva, les impone la
en cuestión. Por otra parte, las limitaciones se caracterizan por ser obligación negativa de no lesionar la esfera de libertad por ellos
extrínsecas al derecho mismo y estar establecidas en interés de terceros asegurada; y, en su vertiente objetiva, les exige que, en el ámbito
o de bienes jurídicos colectivos. de sus respectivas funciones, coadyuven a que la implantación y
La libertad de enseñanza —según vimos— se estatuye disfrute de los derechos fundamentales sean reales y efectivos45. Este
por la Constitución como un derecho “con cláusula restrictiva” deber de protección de los derechos fundamentales se proyecta, en
(Alexy, 2007, pp. 248-257), que admite restricciones directamente primer término, sobre el poder legislativo, que debe conformar la
constitucionales, en cuanto puede ser limitado por otros derechos regulación en coherencia con aquellos.
fundamentales (como es el caso del derecho a la educación), o bien, De resultas de lo anterior, el Tribunal Constitucional de
indirectamente constitucionales, pues se otorga al legislador una España entiende que “la continuidad y sistematicidad de la acción
competencia expresa para regularlo (esa es la función dogmática educativa justifica y explica que la libertad de creación de centros
que cumplen los incisos segundo, tercero y quinto del art. 19, núm. docentes como manifestación específica de la libertad de enseñanza
11º). En efecto, la libertad de enseñanza puede ser restringida haya de moverse en todos los casos dentro de límites más estrechos
por así exigirlo la moral, las buenas costumbres, el orden público que los de la pura libertad de expresión”; es decir, además de los
(educacional) o la seguridad nacional; pero la enseñanza reconocida
oficialmente admite limitaciones adicionales, en especial, cuando Actas de la CENC, sesión núm. 141.
42
recibe financiamiento público. Ni la Comisión encargada de

43
Para Häberle, la educación es un mandato constitucional, que “se lleva a cabo
mediante la división del trabajo entre los padres, el Estado y la escuela, así como
otros sujetos de la educación en forma optativa (…) y también es ejercido de manera
diversa en cuanto a sus objetivos sustantivos” (2003, p. 191).
Los límites, por ejemplo, destinados a asegurar “a los demás miembros de la
41
sociedad el goce de los mismos derechos”, según la formulación del artículo 4º de la

44
Véase STC núm. 25/1981, FJ 5°.
Constitución francesa de 1791. Véase STC núm. 53/1985, FJ 4° y STC 129/1989, FJ 3°.
45
límites referidos al respeto a otros derechos fundamentales y la que los intereses jurídicamente protegidos, que dan vida al derecho,
protección a la juventud y a la infancia, dicha libertad tiene la resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo,
limitación adicional del respeto a los principios constitucionales se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho
del título preliminar de la Constitución (libertad, igualdad, justicia, queda sometido a “limitaciones” que lo hacen impracticable, lo
pluralismo, unidad y carácter republicano del Estado, etc.) y la de dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria
servir a determinados valores (como los principios democráticos de protección. Así, “la fuerza expansiva de todo derecho fundamental
convivencia) que no cumplen una función meramente limitativa, restringe, por su parte, el alcance de las normas limitadoras que
“sino de inspiración positiva”. Por tanto, “en un sistema jurídico- actúan sobre el mismo”48. La “esencia” constituye un obstáculo para
político basado en el pluralismo, la libertad ideológica y religiosa el legislador no solo para establecer limitaciones, sino también para
de los individuos y la aconfesionalidad del Estado, todas las establecer límites: el legislador no puede configurar una libertad
instituciones públicas y muy especialmente los centros docentes de enseñanza que sea, en esencia, distinta a la que configuran
han de ser, en efecto, ideológicamente neutrales”46. los derechos dentro de la tradición jurídica occidental; por
ejemplo, desprovista de la facultad de abrir, organizar y mantener
En línea con estos razonamientos, podemos encontrar dos
establecimientos educacionales.
sentencias del TC chileno relativas al derecho a la educación y los
límites de la libertad de enseñanza. Así, la sentencia del 21 de enero Tanto la Constitución como los pactos internacionales
de 2004 (rol núm. 402-2004), declaró constitucional la modificación demarcan lo que puede hacer el Estado con respecto a la enseñanza
del art. 2° de la ley núm. 18.962 (LOCE), que incorpora, entre los reconocida oficialmente: fijar normas o requisitos mínimos.
deberes del Estado en materia educacional, el de “promover el El carácter prestacional del derecho a la educación tampoco
estudio y conocimiento de los derechos esenciales que emanan de justificaría que la subvención estuviera limitada exclusivamente a
la naturaleza humana y fomentar la paz”; y la sentencia del 28 de los establecimientos públicos, tanto por la garantía del pluralismo y
junio de 2000 (rol núm. 308-2000) que declaró constitucional la de la libertad como por el deber de no discriminación que impone
modificación del mismo art. 2° de la LOCE, tendiente a asegurar el la Constitución, dado que el acceso a la educación se realiza y puede
derecho de las estudiantes que se encuentran embarazadas o que sean asegurarse mediante plazas públicas y privadas49.
madres lactantes, de acceder a los establecimientos educacionales.
Los conceptos de “límites” y “limitaciones”, de esta 6. EL ARTÍCULO 19, NÚMERO 16, DE LA CONSTITUCIÓN:
forma, prefiguran la noción de “contenido esencial” del derecho LA LIBERTAD DE TRABAJO Y SU PROTECCIÓN
fundamental47. Según la doctrina del TC español, el contenido
esencial de todo derecho fundamental se puede determinar por dos La garantía constitucional de la libertad de trabajo establece, en su
caminos complementarios, sea entendiéndolo como aquella parte inciso cuarto: “La ley determinará las profesiones que requieren
del contenido del derecho sin la cual este pierde su peculiaridad o se grado o título universitario y las condiciones que deben cumplirse
desnaturaliza, o como aquella que es absolutamente necesaria para para ejercerlas”.
46
Véase STC núm. 5/1981, FJ 7º y 9°.
47
En el artículo 19, núm. 26, la Constitución asegura a todas las personas: “La
seguridad de que los preceptos legales que por mandato de la Constitución regulen o
48
Sentencias del Tribunal Constitucional de España núms. 139/1986, FJ 6º; 254/1988,
complementen las garantías que ésta establece o que las limiten en los casos en que FJ 3º, y 20/1990, FJ 4º d.
ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, 49
La restricción a la provisión estatal no maximizaría el derecho a la educación y afectaría
tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio” (cursivas nuestras). gravemente el derecho de libertad de enseñanza; es decir, no sería proporcional.
Desde un punto de vista conceptual, entonces, es distinta la definitoria de la profesión u oficio deviene en ilegal si no se
pregunta sobre qué títulos y grados pueden otorgar las IES, y la que posee el título (como las profesiones que regula el Código
se refiere a qué actividades requieren de una certificación previa u Sanitario)51.
otras condiciones para ejercerlas (Peña et al., 2000). La regulación iii) Actividades profesionales y oficios en los que solo ciertas
constitucional, como se observa, es distinta según la garantía actuaciones —de las que comprende el ejercicio— están
constitucional de que se trate (libertad de enseñanza o libertad de reservadas a quienes tienen título. Es el caso de la mayoría de
trabajo). Las materias de las leyes orgánicas constitucionales son las profesiones (siendo el paradigma el caso de los abogados).
de derecho estricto, es decir, ese tipo de leyes deben limitarse a las
regulaciones mínimas necesarias para permitir el desarrollo normativo En Chile, casi todas las certificaciones que otorgan las IES son
mediante la ley ordinaria. Una ley orgánica constitucional —por su habilitantes para el ejercicio profesional —son muy pocos los casos
elevado quórum— sustrae ciertas materias del debate político y las en que se ponen requisitos adicionales—, lo que se suele esgrimir
rigidiza, lo que se contrapone al carácter dinámico de los sistemas de como justificación para establecer algún tipo de control estatal. Con
educación superior y, además, limita la democracia (eso está presente todo, no ha existido voluntad política para subsanar este déficit
hoy en el debate acerca de una nueva Constitución). El régimen de regulatorio52.
títulos y grados establecido en la LEGE (antes llamada LOCE), es decir, El artículo 63 de la LEGE, que establece las carreras
qué títulos y grados pueden otorgar las IES y en qué condiciones, se “exclusivamente universitarias”, genera distorsiones: hay presiones
vincula con la libertad de enseñanza, el reconocimiento oficial y la gremiales para incorporarse al listado y se limitan las posibilidades
autonomía de las IES (y sus límites); la habilitación profesional, en de articulación entre IES. Por otro lado, a las definiciones de título
cambio, es materia de ley ordinaria. profesional y técnico les falta especificación y, a veces, se recurre a la
La LEGE establece una estructura de títulos y grados vinculada duración del programa bajo el concepto de “horas de clase”. Alguna
a los tres tipos de IES que reconoce (cuatro si se considera a las legislación especial establece otras regulaciones para la obtención
IES dependientes del Ministerio de Defensa). Por eso, es más una de un título u habilitación profesional53, o bien, requisitos para
definición de ámbitos de competencia de las IES que un mecanismo acceder a un cargo público54 o a ciertas asignaciones remunerativas
para determinar condiciones o asegurar competencias en el plano
Esta categoría puede subdividirse entre aquellas actividades en que el título es
51
de la habilitación profesional (Aequalis, 2011, pp. 181-198). condición necesaria y suficiente para el ejercicio (por ejemplo, la psicología) y
Respecto de la libertad de trabajo y sus limitaciones, por otra parte, aquellas en que el título es condición necesaria pero no suficiente para el ejercicio
(por ejemplo, las especialidades médicas).
pueden concebirse tres clases principales de profesiones u oficios:
52
El artículo 5º transitorio de la ley núm. 20.129 encomendó al Ministerio de Educación
i) Actividades u oficios que no requieren título para ejercerse50. la tarea de elaborar una propuesta para el establecimiento de un Sistema Nacional de
Puede haber otro mecanismo, como la certificación de Certificación y Habilitación Profesional en el plazo de dos años, mandato que no tuvo
resultados tangibles.
competencias laborales (ley núm. 20.267). 53
Es el caso del título de médico, el Examen Único Nacional de Conocimientos de
ii) Actividades profesionales y oficios en que la posesión de Medicina (EUNACOM) para acceder a sistema público de salud y, a futuro, podría
un título otorgado por una IES es condición necesaria para serlo también la prueba Inicia para profesores en el sector público de enseñanza.
su ejercicio. En ellas, el desempeño de cualquier actividad No hay una forma típica para definir qué nivel de calificación es necesario para
54
cada cargo o función; en algunas ocasiones, se hace referencia a la duración de la

carrera (en semestres); en otras, a la institución que otorga el título (título profesional
En ellas, la posesión de un certificado otorgado por IES no excluye legalmente a
50
universitario o técnico universitario), a un título profesional de una cierta duración más
quienes no lo poseen de desempeñar las mismas tareas. Es el caso de la generalidad posgrado o experiencia, a títulos profesionales específicos para cargos determinados,
de las ocupaciones técnicas (con o sin certificación especial). etc. (Bernasconi, 2011).
en la administración pública (la “asignación profesional”, que exige Frente a estas preguntas, surgen dos concepciones diversas, que
un título profesional, con un programa de estudios de al menos seis pugnan por hegemonizar el discurso sobre los derechos sociales.
semestres y 3.200 horas de clases). Al jerarquizar por duración de
la carrera se rigidizan los planes de estudio de éstas, impidiendo 7. DE LA CONCEPCIÓN LIBERAL-CONSERVADORA A
que las IES disminuyan su duración. El gobierno anterior (2010- LA CONCEPCIÓN IGUALITARIA: DE LA EDUCACIÓN
2014) anunció un proyecto de ley para corregir esto, promesa que, COMO BIEN DE CONSUMO AL DERECHO SOCIAL
finalmente, no se materializó. En nuestra interpretación, el art. 40º FUNDAMENTAL
de la ley núm. 19.882, referida a la alta dirección pública, uniformó
el criterio para todos los cargos a que se refiere esta ley, estableciendo Para los seguidores del modelo liberal-conservador, en el nivel
para ellos una duración mínima de ocho semestres. superior de enseñanza la garantía constitucional opera simplemente
En todo caso, debería existir una regulación de los títulos como una norma programática o de eficacia diferida, que a lo sumo
(profesionales y técnicos) que otorgan las IES cuando es necesario orienta al legislador para una realización o configuración gradual del
un control ex ante del ejercicio profesional, debido a la existencia derecho, mediante programas de política pública o normas ejecutables
de asimetrías de información y a eventuales perjuicios por mal de acuerdo con el nivel de desarrollo del país y en la medida de los
desempeño de la actividad (que sea socialmente relevante). recursos contemplados en la ley de presupuestos. En Chile, esta
Este control puede basarse en la acreditación obligatoria de las postura suele ir acompañada de una férrea defensa de la libertad de
carreras y en un mecanismo para verificar que la persona posee las enseñanza, como un verdadero derecho de “primera generación” y,
competencias requeridas para el ejercicio de la actividad (habilitación por ende, de un esquema de provisión mixta o con predominio del
profesional). En ese caso, conviene considerar la especificidad de las mercado (es decir, de prestadores privados, con y sin fines de lucro),
certificaciones y su vigencia temporal. Con todo, este no es un vacío en que las personas pueden libremente contratar el servicio... en la
de la LEGE, sino de la ley ordinaria. medida en que cuenten con los recursos para ello.
Tanto el derecho a la educación como la libertad de enseñanza Uno de los exponentes de esta concepción, como vimos, es
están, pues, garantizados en la Constitución chilena. Ambos Evans: mientras el derecho a la educación tiene carácter social y el
se delimitan mutuamente y se relacionan con otros derechos agente activo es la comunidad, que debe proporcionarla a todos sus
fundamentales; justifican deberes negativos (de no interferencia) miembros, encabezada por el Estado y con la participación de los
y compromisos de intervención por parte del Estado. Ahora bien, padres, la libertad de enseñanza es un derecho individual a impartir
respecto de la educación superior, la interpretación queda más educación, y el papel de la comunidad es no interferir con esa
abierta, pues el texto constitucional solo menciona el deber del Estado de “expresión del pensamiento libre”. Pero, según Evans (1986, pp. 175-
fomentar el desarrollo de la educación “en todos sus niveles” y “estimular 176) el derecho a la educación no es una prestación de cumplimiento
la investigación científica y tecnológica” (amén de la posibilidad de forzado, sino que está condicionado a las disponibilidades financieras.
que existan profesiones reguladas). ¿Qué se sigue del reconocimiento La libertad de enseñanza, en cambio, es considerada por este modelo
constitucional y qué significa que la Constitución “asegure” este derecho?; como un verdadero derecho subjetivo, un derecho de libertad que
¿hay deberes positivos que debe cumplir el Estado en materia de favorece a los establecimientos educacionales, públicos y privados, y
financiamiento y regulación de la educación superior, incluso a que está estrechamente relacionada con el principio de subsidiariedad
favor de estudiantes de IES privadas?; y ¿cuáles son los límites de (y la autonomía de los cuerpos intermedios).
las potestades legislativas al configurar la regulación del sistema?
Como se aprecia, esta es una concepción de la enseñanza sentido en la medida en que se articulan con derechos y deberes en
y la autonomía de los establecimientos educacionales de cuño un orden social “decente” (que trata a todos con igual consideración
liberal genuino, basada en la cooperación meramente voluntaria y respeto). Por eso, para los liberal-conservadores, la universalidad
de los miembros de la sociedad y en los mecanismos de mercado del derecho a la educación superior o la igualdad sustantiva en las
(el contrato), configurando una esfera privada de oferta, elección condiciones de acceso a ella no pasa de ser una promesa utópica y
e influencia familiar que queda inmunizada contra la intervención su incumplimiento no configura ninguna infracción de normas
del Estado, al más puro estilo de Nozick (1991) y Hayek (2008). La constitucionales. Solamente se podría infringir —por omisión— el
primacía de la libertad de enseñanza —como expresión del principio deber de fomentar este nivel de enseñanza; pero, como se comprende,
de subsidiariedad— sobre el derecho a la educación superior estaría bastaría un esfuerzo mínimo por parte del Estado para cumplirlo. El
consagrada a nivel constitucional atendido que, mientras la primera hecho de que la concepción liberal se aleje tanto del núcleo central
habilita para accionar su defensa mediante el recurso de protección, del concepto (lo que la mayoría de las personas entiende que es el
el segundo no lo hace. Los seguidores de la concepción liberal núcleo de significado de la expresión “la educación es un derecho”)
suelen apoyarse, además, en el argumento histórico (citando las es una buena razón para desconfiar de su utilidad.
actas de la Comisión de Estudios como prueba de la intención del
La concepción liberal, por último, parte de la premisa de que
constituyente).
todo lo que haga el Estado podría ser contrario a la libertad, mientras
Con todo, no se niega todo efecto práctico al reconocimiento que cualquier cosa que hagan los individuos o entes privados será
constitucional del derecho a la educación superior: esta concepción un acto eficiente y sinónimo de libertad. Prieto (1990, pp. 50-51)
admite que este derecho (y los derechos sociales en general) puede advierte, en cambio, que la alternativa real no se plantea entre la
tener alguna “fuerza vinculante” e, incluso, pueden ser materia de sumisión al Estado versus la plena libertad de decisión económica y
protección, en la medida en que —operando de forma análoga a social (como pretende la concepción liberal), sino entre la sujeción
los derechos civiles— establecen una prohibición de hacer —de de la mayoría al poder formalmente privado de quienes controlan
lesionar derechos— para el Estado. Así, para quienes han logrado el proceso económico versus la posibilidad de someter al control
tener acceso a la enseñanza superior o para los padres que quieren público el “azar y la imprevisibilidad natural” (o sea, la “destrucción
asegurar un determinado tipo de educación a sus hijos y, por ende, creativa” de los agentes de mercado).
elegir libremente el establecimiento educacional que mejor encarna
El principal defecto de esta concepción, en cuanto tesis jurídica
sus aspiraciones, el derecho a la educación funciona como derecho
(que, como ya se observa, quiero refutar), es que hace superfluo el
de defensa frente a la intervención estatal y puede ser protegido, sea
reconocimiento constitucional del derecho a la educación. Los mismos
por la vía de la libertad de enseñanza, del derecho de propiedad, del
efectos podrían lograrse sin que el derecho estuviese consagrado
debido proceso o de la cláusula de no discriminación arbitraria.
en la Constitución y, así, se viola una regla básica de hermenéutica
El principal problema que —a mi juicio— presenta la constitucional, a saber, que debe excluirse cualquier interpretación
concepción liberal, es que pone como nota esencial del derecho a que conduzca a anular o privar de eficacia a algún precepto de la
la educación la autonomía, como una garantía del individuo y de Constitución. No es propio de la tarea dogmática aceptar una parte del
los cuerpos intermedios; esto es, lo radica en la esfera privada, al texto —aquella que más nos agrada— e ignorar, rechazar o minimizar
igual que la libertad de enseñanza. El derecho a la educación —e la otra. El derecho a la educación superior, pues, ha de significar algo
incluso la noción misma de autonomía referida a la enseñanza— más que lo que la teoría liberal sugiere.
se erige, en cambio, desde lo público, donde las libertades cobran
Para la concepción igualitarista de los derechos sociales, en técnicas de garantía y justiciabilidad (como prestaciones gratuitas,
cambio, la educación superior tiene un contenido normativo “fuerte”, protección jurisdiccional, cuotas para alumnos vulnerables,
e implica el deber del Estado de asegurar el acceso de todos a un mínimos de presupuesto, entre otras).
mismo nivel educacional o, al menos, proveer a todos las mismas
Para la concepción igualitarista, los derechos sociales son
oportunidades de ingreso a la enseñanza.
“derechos en serio”: reclaman la intervención legislativa (el legislador
Si la concepción liberal parte de la teoría positivista de los no puede desconocerlos ni restringirlos) y tienen toda la fuerza
derechos, la concepción igualitarista —a la que adscribo— es normativa que el constitucionalismo reconoce a los principios.
propia del constitucionalismo como teoría del derecho y como Sus argumentos (Abramovich y Courtis 2004, pp. 19-64) son,
fenómeno que requiere una nueva forma de interpretar las básicamente, la analogía (relación de semejanza) con los derechos
normas jurídicas (y de argumentar con ellas). Así, Ferrajoli (2010) civiles y políticos, la refutación del supuesto carácter indeterminado
concibe el derecho como un sistema de garantías para los derechos o no formalizable de la prestación y la posibilidad efectiva de exigir
fundamentales reconocidos positivamente. El derecho surge judicialmente algunas de las obligaciones que consultan55. Cierto es
con la norma que lo consagra, en tanto que las garantías pueden que la justiciabilidad de los derechos sociales requiere identificar
estar en el plano del “deber ser” positivo. Si faltan las garantías, ciertas obligaciones mínimas de los Estados, lo que es hasta ahora un
el legislador tiene el deber jurídico —y de coherencia— de dictar déficit del derecho constitucional; pero —como afirma Ferrajoli—
normas e instrumentos para la satisfacción del derecho. El juez la insuficiencia de acciones idóneas señala simplemente una laguna
debe sujetarse a la ley si es válida (cuando su significado resulta susceptible de ser superada.
coherente con las normas constitucionales), reinterpretar las leyes
Desde luego, en casos de violación del derecho fundamental o
conforme a la Constitución o denunciar la inconstitucionalidad. La
de la cláusula que prohíbe la discriminación arbitraria, resultarían
ciencia jurídica debe jugar también un rol proyectivo e innovador,
perfectamente viables muchas de las acciones judiciales tradicionales,
proponiendo correcciones a las técnicas garantistas o sugiriendo
como las acciones de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, y
nuevas garantías. Los derechos fundamentales son universales e
posterior declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal
indisponibles: se sustraen del mercado y de la decisión política.
contrario a la Constitución (art. 93, núms. 6º y 7º de la Constitución);
Son lo que “no debe decidirse” o lo que “debe ser decidido” por la
de impugnación, ilegalidad o nulidad de actos reglamentarios;
mayoría, es decir, generan para el Estado tanto vínculos negativos
declarativas de certeza; de protección; de indemnización de daños
(derechos de libertad) como vínculos positivos (derechos sociales
y perjuicios e, incluso, las acciones ante el sistema interamericano
que no deben quedar sin satisfacción).
de derechos humanos, de conformidad con el Pacto de San José de
La tesis central de esta segunda concepción es que, si los Costa Rica. Esas posibilidades son más claras cuando el Estado presta
derechos sociales (como el derecho a la educación superior) directamente un servicio en forma parcial, discriminando a ciertos
son verdaderos derechos, el Estado no podría justificar su sectores de la población (Abramovich y Courtis, 2004, p. 43); pero
incumplimiento de las obligaciones fundamentales amparándose también pueden ejercerse cuando el Estado debe dictar regulaciones
en la falta de recursos. En ocasiones existen obligaciones ex lege, dirigidas a particulares, autorizar el funcionamiento o reconocer
explícitas en el mismo texto constitucional (como la de establecer
un sistema universal, gratuito y obligatorio de enseñanza básica En nuestro medio, Bustos (2014) defiende las mismas dos tesis básicas, esto es, que
55
y media); y en otros, hay obligaciones genéricas, por ejemplo, las no hay diferencia de estatus jurídico entre derechos sociales y derechos liberales, y
relativas al derecho a la educación superior, que requerirían nuevas que los primeros pueden ser exigidos ante los órganos jurisdiccionales de manera
directa e indirecta.
oficialmente a las IES, o fiscalizar el cumplimiento de las normas país con las alzas unilaterales de los precios de los planes de seguro
(y, eventualmente, aplicar sanciones). Incluso, podría impugnarse de salud de las Isapres57).
—y controlarse— la discrecionalidad del Estado en materia de
disposición presupuestaria cuando se trata de asegurar derechos 8. EL DERECHO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN LA
fundamentales. En la mayoría de los casos, el incumplimiento del PRÁCTICA JUDICIAL
Estado se presentará como una violación individualizada y concreta
(no genérica), por ejemplo, al establecer condiciones discriminatorias Sin que quepa hablar aún de judicialización en educación superior
en el acceso a la educación o en el acceso a ciertos beneficios, o (y menos aún de “activismo judicial”, como reclaman algunos
bien, por la aplicación de sanciones desproporcionadas. En fin, hay exponentes de la corriente liberal-conservadora58), algunos problemas
también ocasiones en que la jurisprudencia acoge reclamaciones que antes eran resueltos por los órganos administrativos o en forma
por incumplimiento de obligaciones genéricas de hacer por parte de directa entre las IES y los estudiantes (por medio de los estatutos y
entes estatales (recuérdese en Chile el caso de las “casas Copeva”56). reglamentos corporativos), gradualmente han pasado a ser resueltos
en sede judicial. Ello es resultado de la constitucionalización de los
Se suele criticar la posición igualitarista (o “progresista”) por
derechos y de una mayor conciencia de las personas acerca de sus
abrirse en exceso al activismo judicial y porque, atendida la índole
propios derechos (en especial de los derechos sociales). Por cierto,
de los reclamos, el éxito de algunas acciones individuales podría
si las personas tienden a reclamar más en los tribunales, es porque
producir un resultado inequitativo, al mantenerse el incumplimiento
existen ciertas insuficiencias de la política pública o de la regulación
general. Ahora bien, tal como propone Gargarella (2006), no solo
aplicable al sector (la que debería garantizar el derecho).
existe un mayor espacio para la revisión judicial de los derechos
sociales, sino que dicha intervención de los jueces enriquece los Las personas jurídicas, incluidas las IES, pueden regular su
procesos de deliberación pública. Así las cosas, cuando la violación organización y funcionamiento interno59 y suelen relacionarse
del derecho afecte a un grupo amplio de personas en situaciones con terceros (los estudiantes o apoderados) mediante los llamados
análogas, una serie de decisiones judiciales particulares, si no sirven “contratos de adhesión”60. Ya en 2002 Hernández observaba que
para integrar los estándares interpretativos al sistema jurídico por la carencia legislativa respecto de los derechos y deberes del
la vía de la jurisprudencia, servirán al menos como una señal de estudiante entregaba la regulación de esta materia a los reglamentos
alerta hacia los poderes políticos y podrían influir eficazmente en
la definición de las políticas públicas (como ha ocurrido en nuestro 57
Coddou (2010), a propósito de la STC sobre Isapres advierte que el recurso de
inaplicabilidad se transforma en un “cuasi-amparo” de derechos fundamentales
análogo al recurso de protección y —citando, entre otros, a Gargarella— justifica el
rol innovador de las Cortes ante la ineficacia legislativa.
58
Por ejemplo, García y Verdugo (2013). En materia de tomas de establecimientos
educacionales, dan por demostrada (en dos páginas) su ilicitud; critican los
56
Véase SCS del 26/11/2009, rol núm. 1504-2008, que condenó al Servicio de Vivienda
argumentos de propiedad, interés superior del niño, igualdad y debido proceso, así
y Urbanismo (SERVIU) Metropolitano al pago de indemnización de perjuicios por
como las opiniones de algunos jueces sobre el caso como una “cuestión política” (pp.
“daño moral” a los propietarios de casas adquiridas mediante un Programa Especial
68-80). Analizo el tema de la judicialización en educación superior, en León (2014).
de Viviendas sociales para Trabajadores, las que, con ocasión de las lluvias de junio de
1997, resultaron gravemente afectadas, lo que reveló una serie de defectos y vicios Esto se traduce, en el caso de las IES, en la libertad para fijar sus estatutos, con
59
de la construcción (a cargo de una empresa privada, Copeva Ltda.). La Corte Suprema algunas menciones que exige la ley, y para dictar su reglamento interno, reglamentos
estimó que era exigible jurídicamente al SERVIU Metropolitano elaborar bases de docencia y los que rigen la labor académica, etc. (véase el art. 104 de la LEGE).
técnicas apropiadas para la construcción de las viviendas sociales y que el Estado 60
Aquellos “cuyas cláusulas han sido propuestas unilateralmente por el proveedor sin que
debe responder cuando el servicio no funciona debiendo hacerlo, y cuando funciona el consumidor, para celebrarlo, pueda alterar su contenido” (art. 1º, núm. 6, de la ley
de manera irregular o tardíamente (por “falta de servicio”). núm. 19.496).
institucionales (y a los contratos), y el control de éstos a los tribunales. En aplicación de estas normas, la jurisprudencia ha resuelto,
En ese momento, la vía principal —y casi exclusiva— para asegurar los entre otros puntos, que:
derechos de los estudiantes y establecer límites a la potestad normativa
i) Es nula la cláusula del contrato de educación que permite
de las IES era el recurso de protección (art. 20 de la Constitución61).
el cobro y la retención completa de los aranceles en caso de
Así, la jurisprudencia desde temprano ha conocido este tipo de
retiro o desistimiento del estudiante con posterioridad al plazo
recursos, entendiendo que la potestad sancionatoria corporativa
previsto para ejercer el derecho de retracto66, pero antes de
de las IES debe ajustarse a las garantías mínimas señaladas en el
iniciarse la prestación de los servicios educacionales67.
artículo 19, núm. 3º, de la Constitución (debido proceso, es decir,
derecho a defensa —audiencia del afectado—; imparcialidad del ii) Son nulas las cláusulas del contrato de prestación de servicios
comité encargado de juzgar a los alumnos; procedimiento, instancia y que eximen de responsabilidad a la universidad y le permiten
sanciones establecidas previamente en la reglamentación) y respetar cobrar el 100% del arancel anual al alumno, aunque éste solo se
el derecho de propiedad sobre la calidad de estudiante62. encuentre realizando un curso pendiente para la titulación68.
iii) Es abusiva la cláusula que permite el cambio unilateral de
El principal inconveniente de los contratos de adhesión es la
las condiciones en que se ofrece el servicio (por “razones
posibilidad que ofrecen de imponer cláusulas abusivas al adherente.
académicas” que no se especifican)69.
Por ello, la ley núm. 19.95563 modificó, entre otros, el artículo 2º de
la Ley de Protección de Derechos del Consumidor (ley núm. 19.496) Otro ítem que acumula reclamos de los estudiantes es el relativo a la
para sujetar los contratos educacionales a las disposiciones de ésta64. publicidad engañosa70. Así, se ha condenado la publicidad efectuada
El art. 16 de esta ley establece normas de equidad para corregir los sobre el campo laboral de la carrera de perito forense, pues “indujo
efectos de las cláusulas que vulneran la buena fe y que, atendiendo a error o engaño respecto de las características del bien o especial
a parámetros objetivos, causen, en perjuicio del consumidor, un servicio ofrecido, en la especie, servicios educacionales respecto de
desequilibrio de los derechos y obligaciones de las partes65.
limiten en forma absoluta la responsabilidad del proveedor privando al consumidor
61
El derecho a la educación mismo (art. 19, núm. 10º) no se encuentra protegido por de su derecho de resarcimiento, y las que incluyan espacios en blanco.
esta acción. 66
Plazo de diez días contados desde la publicación de los resultados de admisión de las
62
Así, la sentencia de la Corte Suprema (SCS), rol núm. 20.123-1992, ordenó a la universidades por el Consejo de Rectores, según lo prescrito en el artículo 3 de la ley
Universidad de Los Andes reintegrar a una alumna que había sido suspendida por núm. 19.496.
estar embarazada siendo soltera. En similar sentido, la SCS, rol núm. 2.295, de 2000, Sentencia de la Corte de Apelaciones (SCA) de Santiago, rol núm. 2.335-2008, del
67
acogió un recurso contra el Instituto Profesional Adventista. 5/07/2008, contra la Universidad Nacional Andrés Bello (UNAB).
63
Publicada en el Diario Oficial del 14/07/2004. 68
SCA de Santiago, rol núm. 1.905-2011, del 14/05/2012. El fallo dispuso que la UNAB
64
Esta regla solo hace aplicables a los contratos educacionales las normas de equidad debía rebajar el arancel que se encontraba cobrando al alumno a un porcentaje del
y contratos de adhesión, información y publicidad (engañosa), incumplimiento y 20% de la matrícula, determinando la Corte que dicho porcentaje representa un
procedimiento judicial, excluyendo explícitamente las reclamaciones por la “calidad punto de equilibrio al servicio prestado.
de la educación o por las condiciones académicas fijadas en los reglamentos 69
SCA de Santiago, rol núm. 10.802-2009, contra la Universidad ARCIS.
académicos vigentes a la época del ingreso a la carrera o programa respectivo, los 70
El artículo, 1 núm. 4, de la ley núm. 19.496 entiende incorporadas al contrato las
cuales no podrán ser alterados sustancialmente, en forma arbitraria (…)”. condiciones objetivas contenidas en la publicidad hasta el momento de celebrar el
65
Legalmente, según el citado artículo 16 de la ley núm. 19.496, son casos de cláusulas contrato. A su vez, el artículo 28 de la misma ley establece: “Comete infracción a
abusivas aquellas que: faculten a una de las partes a dejar sin efecto, modificar o las disposiciones de esta ley el que, a sabiendas o debiendo saberlo y a través de
suspender unilateralmente el contrato, salvo que se concedan en beneficio del cualquier tipo de mensaje publicitario induce a error o engaño respecto de: (…) b) La
comprador; establezcan incrementos de precio no aceptados expresamente por el idoneidad del bien o servicio para los fines que se pretende satisfacer y que haya sido
consumidor; pongan a cargo del consumidor los efectos de deficiencias, omisiones o atribuida en forma explícita por el anunciante” y “c) Las características relevantes del
errores administrativos; inviertan la carga de la prueba en perjuicio del consumidor; bien o servicio destacadas por el anunciante”.
una carrera profesional cuyo campo laboral es más limitado que lo iii) La universidad, en uso de su autonomía, puede seleccionar a
publicitado”71. sus alumnos entre los postulantes que cumplan los requisitos
exigidos. Así, cuando la postulación de una persona a una
El control sobre actos corporativos de las IES también puede
universidad, por vía especial, fuese rechazada fundándose
darse —como se ha dicho— por vía del recurso de protección, en la
en que su actividad laboral no está relacionada con el campo
medida en que un estudiante sufra, por un acto arbitrario o ilegal,
profesional de la carrera a la que intentaba ingresar, no hay
una lesión, perturbación o amenaza de alguno de los derechos
un acto que se pueda calificar de arbitrario o ilegal de parte
enumerados en el artículo 20 de la Constitución y sea necesaria la
de la universidad75. Si un estudiante postuló a determinada
intervención (tutela) judicial urgente, para reestablecer el imperio
carrera conforme al procedimiento y cumpliendo los requisitos
del derecho. En esta sede se ha dicho que:
establecidos previamente por la entidad, pero al concurrir a
i) Es arbitraria la aplicación de una cláusula del contrato materializar la inscripción fue informado de que los cupos para
educacional que permite el cobro total del arancel anual la carrera se habían completado y que debería atenerse a los
en caso de retiro del estudiante, cuando el retiro se debió a resultados de la lista de espera, el actuar de la universidad no
una situación de fuerza mayor (no voluntaria) y que había transgrede los requisitos de transparencia y objetividad que la
sido conocida por la universidad, acogiendo la solicitud de LEGE establece en cuanto al proceso de selección de alumnos76.
suspensión del respectivo período académico72.
ii) Es arbitraria la negativa de las IES a entregar certificados, El mismo sistema único de admisión ha sido cuestionado,
títulos o documentos por mora del alumno, no obstante que se primero, por una alumna egresada de un liceo técnico-profesional
encuentre establecida en los reglamentos internos o contratos que presentó un recurso contra el CRUCH, el Ministerio de
de prestación de servicios, en cuanto constituye una forma Educación, la Universidad de Chile y las ocho universidades privadas
de presión indebida a la luz de los principios generales del adscritas a este sistema. El reclamo es que las cuatro pruebas de que
derecho y que, además, vulnera el derecho de propiedad de consta la PSU se basan en los contenidos curriculares mínimos de
los estudiantes respecto de su calidad de tal o el derecho a la la enseñanza científico-humanista y cubren materias que no están
igualdad73. Otro fallo agrega que “la educación universitaria es en el currículo de la educación técnico-profesional. Lo anterior
el objetivo primordial del contrato de educación que celebra la deja a la recurrente y a todos los egresados de la educación técnico-
universidad con cada alumno, siendo el pago de la matrícula y profesional en clara desventaja frente a los egresados de la enseñanza
la colegiatura anual [solo] la contraprestación de ese servicio”74. científico-humanista, con independencia de cuál haya sido su
desempeño escolar, lo que lesiona el derecho de igualdad ante la ley.
A pesar de la justicia del reclamo, la Corte declaró inadmisible el
71
SCA de Santiago, rol núm. 8.424-2009, contra la Universidad del Mar.
recurso de protección, porque los hechos “exceden las materias que
72
SCS, rol núm. 6007-2012, contra la Universidad del Pacífico; SCA de Concepción, rol
núm. 215-2010, contra la Universidad de Concepción. deben ser conocidas por el presente recurso, atendida su naturaleza
73
SCS, rol núm. 2530-2013 contra la Universidad del Bío Bío; SCS, rol núm. 3019-2013, cautelar”77. El reclamo fue presentado luego, en septiembre de 2012,
contra la Universidad Arturo Prat, sede San Pablo; SCS, rol núm. 3.435-2011, contra a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, donde su
la Universidad San Sebastián (USS); SCS, rol núm. 6.647-2010, contra la Universidad
resolución está pendiente. En 2014, se rechazó también un recurso
Metropolitana de Ciencias de la Educación (UMCE); SCS, rol núm. 904-2010, contra
la Universidad Adventista de Chile; SCS, rol núm. 3.134-2008, contra la Universidad
Mayor; SCA de Santiago, rol núm. 1.584-07, contra la Universidad Santo Tomás (UST);
75
SCS, rol núm. 3.250-2007, con Universidad Austral.
SCA de Concepción, rol núm. 4.254-2006, contra la Universidad de Concepción. 76
SCA de Santiago, rol núm. 1.683-2009, del 12/03/2010, con Universidad Mayor.
SCA, rol núm.2.321-2008, contra la Universidad La República (considerando 10º).
74 77
SCA de Santiago, rol núm. 491-2012, del 12/01/2012.
de protección contra la ponderación del ranking de notas acordada votos contra 18 el capítulo tercero de la acusación constitucional
por el CRUCH para la admisión de 2014, que se estimaba perjudicial contra el ex-ministro de educación Harald Beyer, declarándolo
para los alumnos de los llamados “liceos emblemáticos” (los más culpable de infringir la Constitución o las leyes o haber dejado estas
selectivos del sistema público)78. sin ejecución (letra b del núm. 2º del art. 52 de la Constitución)
y destituyéndolo del cargo. El punto crucial tuvo que ver con el
Por otro lado, también han surgido casos de eventual aplicación
artículo 53 de la LEGE, que prohíbe a las universidades privadas
de normas generales respecto de universidades, que, si bien no son
tener fines de lucro, disposición que, a juicio del Congreso, tiene
masivas, pueden llegar a tener impacto en la política pública, a saber:
consecuencias jurídicas y obliga al Ministerio de Educación a
i) querellas por delito de “otros engaños” (estafa) y apropiación fiscalizar su cumplimiento82.
indebida, en perjuicio de alumnos79 o trabajadores80;
ii) eventual responsabilidad penal de personas jurídicas por actos
9. CONSECUENCIAS PRÁCTICAS DE LA EDUCACIÓN
de sus directivos (cohecho y lavado de activos)81;
SUPERIOR COMO DERECHO SOCIAL
iii) quiebra y nombramiento de un interventor judicial.
En el estatuto constitucional de la educación superior confluyen,
El caso paradigmático es la Universidad del Mar, pero esto
como ha quedado dicho, diversos principios: derecho a la educación,
puede alcanzar también a otras instituciones. Lo que se viene
libertad de enseñanza, libertad de asociación, derechos de propiedad y
señalando es de tanta trascendencia que tuvo una influencia decisiva
a la libre iniciativa económica (que ampara el desarrollo de actividades
en la decisión del Senado del 17 de abril de 2013, de aprobar por 20
lícitas), derecho a la igualdad ante la ley y en la aplicación de la ley
(prohibición de la arbitrariedad), derecho a la libertad de trabajo (y
78
SCS, rol núm. 15.493-2013, del 26/03/2014. Confirma la SCA de Santiago, rol núm.
134.608, del 2/12/2013. Fue rechazado por estimar que se persigue un objetivo al ejercicio de una profesión), contenido esencial de los derechos, etc.
legítimo (“reconocer el mérito y el talento de los alumnos” con igualdad de
oportunidades), por lo que no se advierte un trato discriminatorio. Ello implica la necesidad de ponderación; el derecho a la
79
Véase la querella interpuesta el 26/06/2012 por un grupo de 34 estudiantes de la educación y la libertad de enseñanza componen un mismo valor
Universidad del Mar, por el delito contenido en el artículo 468 del Código Penal, (uno se realiza mediante la otra), de modo que siempre hay que
ante el 9° Juzgado de Garantía de Santiago, Causa RIT núm. 5809-2012 (disponible ponderar el interés privado (el de la libertad) con el público (el
en http://ciperchile.cl/wp-content/uploads/00-QUERELLA-ESTAFA-universidad-del-
mar-vr-def.pdf). derecho social), preservando un núcleo de contenido de cada
80
Véase la querella de los trabajadores de la Universidad del Mar, Juzgado de Garantía La principal conclusión normativa que se extrae de la acusación constitucional contra
82
de La Serena, causa RUC núm. 1110038915-2, por el delito de apropiación indebida Harald Beyer es que tolerar el lucro en universidades infringe el artículo 19, núm.
(art. 470 núm. 1 del Código Penal), por las sumas de dinero descontadas de la 10º, de la Carta Fundamental, que consagra el derecho a la educación: “el negligente
remuneración para el pago de cotizaciones y otras prestaciones, que no se efectuaron, actuar del Ministro al no ejercer debidamente sus labores de fiscalización hace
y por contrato simulado (art. 471, núms. 1 y 2, del Código Penal) con “sociedades que se afecte este derecho que se reconoce como un derecho fundamental a las
espejo” para desviar recursos en perjuicio de los trabajadores y alumnos. personas, ya que producto de su inactividad, se impide el normal ejercicio de este
Efecto de la querella del Consejo de Defensa del Estado (CDE) por los delitos
81
derecho”. El hecho de que las universidades lucren (permitir el retiro de excedentes
de cohecho, negociación incompatible y lavado de activos, ante el 8° Juzgado de por medio de empresas relacionadas) incide directamente en este derecho por
Garantía de Santiago, causa RUC núm. 1200084351-0, contra el expresidente de la cuanto “las utilidades provenientes de la actividad educativa no se invierten en la
Comisión Nacional de Acreditación (CNA) y algunos exrectores de universidades, que misma entidad, lo que genera un desmedro de la calidad de la educación”. Todo ello
ya fueron formalizados. Hay otras IES que están siendo investigadas. La ley núm. configura un incumplimiento del deber del Estado de fomentar el desarrollo de la
20.393 consagra la responsabilidad penal de las personas jurídicas por delitos de educación superior. Para el Consejo Nacional de Educación, además, los acuerdos de
lavado de activos, financiamiento al terrorismo y cohecho a funcionarios públicos, administración delegada o franquicia (cesión de la administración de la universidad)
que se pueden sancionar con la disolución de la entidad, la prohibición de celebrar constituyen una violación grave de estatutos, que configura una causal de pérdida del
contratos con el Estado, la pérdida de beneficios fiscales y multas. reconocimiento oficial (oficio CNED núm. 260/2012).
derecho. La necesidad de la ponderación se observa, por ejemplo, y eventualmente para las personas (tasas, aranceles, impuestos
con respecto al problema de la autonomía. La no interferencia cedularios).
del poder estatal posee un núcleo de certeza: lo que se enseña (la
El derecho internacional de los derechos humanos nos sirve
“sustancia académica”, que queda cubierta por la libertad de cátedra,
para discernir cuatro niveles de obligaciones del Estado: respetar
que se deriva también del derecho a la libre expresión) y el manejo
(no interfir), proteger (impedir que terceros interfieran), garantizar
administrativo de la entidad (que se deriva de la libertad para crear,
el acceso al bien (cuando el titular no puede hacerlo por sí) y
organizar y mantener establecimientos que protege la libertad de
promover (desarrollar condiciones para el acceso equitativo).
enseñanza). Pero, al mismo tiempo, existen zonas de penumbra: por
ejemplo, el problema de la orientación ideológica del establecimiento Así, la obligación de respetar podría obligar al Estado a no
(¿está cubierta por la libertad de enseñanza?, ¿autoriza para cerrar establecimientos cuando no exista alternativa equivalente y a
discriminar estudiantes en la selección?), el del financiamiento (en no empeorar ni perjudicar la calidad de la educación que se imparte.
virtud del cual el Estado puede establecer condiciones adicionales La obligación de proteger se observa, por ejemplo, en los casos en
de funcionamiento) y, en fin, el tema de la forma de gobierno de la que se pide auxilio de la fuerza pública u orden judicial para desalojar
entidad (que se fija por ley en el caso de universidades estatales). establecimientos en toma (ocupados por estudiantes como acto de
protesta)84. La obligación de promover forma parte del contenido
Prima facie, uno puede aventurar la siguiente regla: la libertad
esencial del derecho a la educación superior (está en el texto de la
es mayor en la enseñanza no formal y menor cuando se pide el
Constitución), y la de garantizar el acceso al bien educacional se
reconocimiento oficial; del mismo modo, es mayor cuando no se
vincula fuertemente con la igualdad de oportunidades.
requiere el financiamiento estatal y menor cuando se accede a él. En
fin, es mayor para entidades privadas (grupos intermedios) y menor En cuanto a las garantías, siguiendo a Abramovich y Courtis
para las entidades del Estado. (2004, pp. 33-36), podemos distinguir entre mecanismos directos e
indirectos: las obligaciones de proveer servicios pueden realizarlas el
Hay que superar, por otro lado, la vieja clasificación entre
Estado o sus instituciones; o bien, el Estado puede asegurar el goce de
derechos civiles, políticos y sociales83. Las diferencias entre los
un derecho a través de otros medios, en los que pueden tomar parte
derechos sociales y los derechos civiles y políticos son solo de grado,
activa otros sujetos (que resultan así obligados). Entonces surge: i) la
pues en ambos casos se incluyen obligaciones negativas y positivas
obligación del Estado de establecer algún tipo de regulación, sin la cual
de parte del Estado. No hay diferencia de estructura, pues en
el ejercicio de un derecho no tiene sentido85; ii) en ciertos supuestos,
ambos tipos de derechos hay prohibición de lesionar los bienes que
exige que la regulación establecida por el Estado limite o restrinja las
constituyen su objeto y en ambos se requiere un “hacer” concreto:
facultades de las personas privadas, o les imponga obligaciones de
“proveer las condiciones institucionales para permitir su ejercicio
y asegurar su tutela”. Y no hay derechos “gratuitos”; todos tienen
84
La SCA de Santiago del 18/08/2014, roles núms. 39022-2014 y 39048-14, acogió
un costo con cargo a rentas generales (Holmes y Sunstein, 2011)
un recurso de protección de apoderados del Instituto Nacional, ordenando a los
estudiantes recurridos abstenerse de organizar nuevas tomas y paralizaciones, y a la
La que —como se sabe— fue introducida por T. H. Marshall en 1949, en su conocido
83 Municipalidad adoptar todas las medidas para asegurar “la continuidad del servicio
artículo “Ciudadanía y clase social”, en el que intenta mostrar la tendencia moderna educativo durante el año escolar”. El fallo es bastante formalista; estima que los
hacia la igualdad social, como evolución de la ciudadanía. Aldunate (2014) hace un estudiantes no tienen facultad para convocar movilizaciones porque ninguna norma
intento fallido por justificar esta separación. La hipótesis que sugiere es tan extrema se las confiere. Fue revocado por SCS del 4/11/2014 (rol núm. 23.540).
(que los derechos sociales se enuncien en la Constitución y se encargue, sin más, su 85
Por ejemplo, existe el deber del Estado de no impedir la creación de escuelas o
garantía a los jueces) que, aplicada a los derechos civiles, también conduciría a un universidades privadas (incluso en sistema escolar, a pesar de que existe el sistema
gobierno “aristocrático” de los jueces. gratuito y obligatorio).
algún tipo86; y iii) cuando el Estado provee servicios a la población, en educación es una de corte igualitario, que niega la existencia de una
sistemas de cobertura mixta, debe regular los mecanismos de aporte libertad para que los padres transfieran privilegios a sus hijos. Su
estatal, incluyendo limitaciones u obligaciones de los entes privados argumento, en síntesis, es el siguiente: frente a la posición “liberal”
y alguna forma de fiscalización (como es el caso de las subvenciones que identifica el núcleo esencial del derecho a la educación con su
escolares, becas y créditos fiscales para la educación superior, y el deber contenido prestacional (el derecho de todos a acceder a la educación
de superintendencia). Cada tipo de obligación ofrece un abanico de y el deber del Estado de establecer un sistema gratuito de enseñanza
acciones posibles; por eso, se puede concluir que la fuerza vinculante básica y media para asegurarlo), plantea una posición “socialista”,
del derecho a la educación superior no queda siempre sujeta a la que identifica el núcleo del derecho a la educación y de la libertad
condicionante económica. de enseñanza con la “libertad protegida” (por un derecho en sentido
estricto) de los padres a elegir la que ellos consideren la mejor
Así, se justifican también las distintas soluciones que la práctica
educación para sus hijos. Una libertad protegida implica un deber
judicial ha ido dando a los casos en que se ven envueltas situaciones
correlativo general de no interferencia y el deber del Estado de
relativas al acceso, la permanencia o el egreso de las instituciones de
asegurar su ejercicio. Luego, el igual goce del derecho a la educación
enseñanza terciaria; desde el tema de las cláusulas abusivas en los
y su ejercicio efectivo exigen impedir a los establecimientos
contratos de matrícula (o la negativa de certificados por deuda) hasta el
educacionales que formulen exigencias tales que los hagan inelegibles
deber de respetar los derechos fundamentales de los alumnos cuando
para ciertas familias, como la selección de estudiantes (requisitos
se ejerce la potestad disciplinaria o la de eliminación académica. Por
de acceso) y el cobro de una determinada suma de dinero. Dicho
lo demás, el TC chileno ya ha reconocido a los derechos sociales su
de otro modo: ni la libertad de enseñanza, que incluye la de crear
carácter de derechos fundamentales87.
establecimientos educacionales, ni la libertad de los padres de elegir
el establecimiento de enseñanza para sus hijos incluyen la libertad
10. LA GRATUIDAD Y EL DERECHO SOCIAL de crear o elegir establecimientos excluyentes.
Ya se ve que asumo explícitamente la concepción igualitarista; pero, Atria, en un trabajo posterior (2009), complementa esta
al mismo tiempo, discrepo del discurso en boga según el cual la argumentación definiendo la educación pública como aquella que
educación superior —como derecho social— debe ser pública y asegura al estudiante el ingreso sin discriminación de ningún tipo.
gratuita. Me parece que existen otras versiones del derecho social Así, quien desea ser admitido en un establecimiento público tiene
que pueden ajustarse mejor a los criterios de consecuencialidad y derecho a ello (es una relación asimétrica, basada en el principio de
coherencia con el sistema de derechos fundamentales que configura ciudadanía, en que el Estado no tiene derechos frente al ciudadano)88.
la Constitución. Eso no tiene lugar en la relación entre postulante y sostenedor del
establecimiento privado, aunque este reciba financiamiento público,
En un trabajo referido especialmente a la educación básica y pues ésta es una relación simétrica (propia de la relación contractual,
media, Atria (2007, pp. 41-64) sostiene que la mejor interpretación basada en el principio de mercado) en que el proyecto educativo del
posible de los derechos constitucionales relacionados con la establecimiento puede servir para establecer criterios de selección
o permanencia e, incluso, donde está permitido el cobro de cuotas
Como la normativa de defensa del consumidor o los mecanismos tendientes a limitar (por la ley de financiamiento compartido).
86
las “fallas” en la libre asignación de factores económicos por parte del mercado (v. gr.,
la regulación estatal de las tasas de interés de los créditos universitarios). Por cierto, aun en la educación pública, el derecho a ser admitido cede cuando es
88

87
STC, rol núm. 976, del 26/06/2008 sobre Isapres, c. 26°. En materia educacional, la físicamente imposible aceptar a todos los postulantes y, entonces, habría que seleccionar;
STC, rol núm. 2.731 del 26/11/2014 c. 17º. Atria en tal caso es partidario del sorteo.
De ahí se deduciría que es legítimo que —en educación forma gratuita, si este aprovecha el servicio más que los pobres, la
superior— el Estado establezca un sistema de educación pública brecha no solo se mantiene, sino que aumenta90.
gratuita. Atria (2012) niega que financiar una educación superior
El argumento de Atria también falla porque se basa en una falsa
gratuita pudiera ser regresivo y critica la idea de que los que pueden
analogía: una razón que puede ser válida para la educación básica
pagar por su educación (superior) deberían hacerlo, mientras que
y media, no necesariamente lo es para la educación superior, pues
al Estado le tocaría focalizar el gasto social en los más pobres.
entre ambas hay diferencias muy relevantes. De partida, en educación
Ese razonamiento, que se suele presentar como una defensa de
básica y media hay texto expreso para la gratuidad, lo que no se
la equidad, para Atria consagra —en la práctica— un sistema
cumple en educación superior (lo que obliga al intérprete a hacer
altamente desigual, pues permite segregar por capacidad de pago
una distinción). Además, en la educación general existe un mismo
de los padres. Argumenta que una política es “regresiva” cuando
marco curricular para todos los establecimientos, lo que no ocurre
redistribuye el ingreso hacia los más ricos, es decir, cuando en virtud
en la educación superior. Todavía más, en la enseñanza superior,
de esa política la brecha entre ricos y pobres aumenta. Su opuesto es
por limitación de recursos y diversidad de carreras y programas,
una política “progresiva”, que logra disminuir esa brecha. La clave
las instituciones están muchas veces obligadas a seleccionar, lo cual,
es que el Estado cobre a cada uno de acuerdo con sus capacidades
empíricamente, favorece a las clases privilegiadas91.
y provea a cada uno de acuerdo con sus necesidades. Pues bien,
concluye Atria (2012, p. 47): si por vía de impuestos, el rico paga Por otro lado, en la educación superior hay apropiación
100 y el pobre paga 10, será progresiva una política que dé 50 a cada individual del beneficio de estudiar una carrera profesional, pues
uno, pues ha acortado la brecha entre ambos (y si los ricos quieren da la posibilidad de acceder a mejores empleos y generar ingresos
gastar más, deberán presionar para que aumente el gasto público, lo asociados al ejercicio de la profesión; además, el beneficio de la llamada
que beneficiará a todos). “empleabilidad” es diferenciado por carreras (Meller, 2010). Esto se
El argumento parece conceptualmente impecable, pero la incentivo para la creación); sentencia de la Sala Tercera del Tribunal, del 26/10/2006,
publicada en el Diario Oficial de la Comunidad el 30/12/2006.
conclusión a la que llega no se sigue de las premisas: que no se deba
90
Beyer y Cox (2011) han calculado que, con la gratuidad de la educación superior, el
excluir en abstracto del ejercicio de un derecho no implica que no se índice de Gini mejoraría solo marginalmente (de 0,536 a 0,533), mientras que, si la
pueda cobrar el valor de producir el bien (por algo existen los aranceles gratuidad se asegura a los estudiantes del 60% más pobre de la población, este índice
y tasas), sin perjuicio del deber del Estado de establecer subsidios —u disminuiría más (a 0,527) y a un costo menor.
ofrecerlo gratis— a quienes no puedan pagar. Tómese el caso de otros En un informe editado por Brunner y Ferrada (2011), se observa que la participación
91
del quintil más pobre en educación superior es mayor en Chile (19,8%) que en Brasil
derechos fundamentales y hagamos el ejercicio de reducción al absurdo: (2,7%) y Uruguay (2,2%) que tienen educación superior pública gratuita. En el grado
la libertad de acceder a la información no se suprime (o segrega) por el de desigualdad en las oportunidades de participación (índice 20/20), Brasil y Uruguay
hecho de que los diarios tengan un precio, ni de la vigencia del derecho a están entre los países con menor inclusión del quintil más pobre, ya que una persona
del quintil más rico tiene 20 veces más posibilidades de asistir a la educación superior
defensa se sigue que los abogados no puedan cobrar por su trabajo89. Por que uno del quintil más pobre (en Chile el índice es de 4 veces). En igual sentido, Post
otro lado, al devolverle al rico parte de lo que pagó en impuestos, en (2011) analiza los efectos de la consagración de la gratuidad en la educación superior
pública en la Constitución de Ecuador de 2008 (art. 356) y concluye que, desde la
89
Véase la STC del 31/03/2008, rol núm. 755-2007, que declaró inaplicable la exigencia suspensión de los aranceles de matrícula en las universidades estatales de ese país, ha
del turno “gratuito” que se impone a los abogados por el artículo 595 del Código aumentado la brecha de participación entre los grupos más privilegiados y los menos
Orgánico de Tribunales (COT). En el mismo sentido, la sentencia dictada por el favorecidos. En efecto, si bien la tasa de los estudiantes pertenecientes a familias de
Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el caso Comisión versus España C-36/05, lengua indígena aumentó del 4% al 5% entre 2007 y 2009, la tasa de estudiantes
determinó que una concepción de los derechos socialmente orientada no justificaría de habla hispana se elevó del 13% al 17%; y mientras que la proporción de hijos de
el préstamo gratuito de libros en las bibliotecas públicas sin compensar a los autores, madres que reciben un bono de pobreza aumentó del 4% al 7%, la de aquellos cuyas
sino que impone el pago de una remuneración (de lo contrario se suprimiría el madres no reciben ese subsidio se incrementó del 16% al 24%.
halla en estrecha relación con el art. 19, núm. 16º, de la Constitución y empleabilidad, etc., todo lo cual obligaría a introducir limitaciones
(libertad de trabajo), según el cual la ley puede establecer que ciertas que afectarían el núcleo de la libertad de enseñanza.
profesiones requieran el título profesional para su ejercicio, lo que
acentúa los dos problemas antes señalados. El sorteo o la admisión 11. EL PROYECTO DE LEY DE ADMINISTRADOR
universal, por su parte, no siempre son alternativas convenientes, PROVISIONAL (EL “INTERVENTOR”)
considerando el perfil de ciertas carreras y el imperativo de aplicar
eficientemente los recursos (obsérvense las bajas tasas de graduación Una concepción errónea (por excesiva) de la educación superior
en universidades públicas de ingreso masivo92). como derecho social parece ser la que inspiró el primer proyecto
Que se tenga un derecho a algo frente al Estado no significa que de ley sobre esta materia, ingresado por el actual gobierno a
se pueda exigir la plena disponibilidad de recursos, dado que siempre trámite en el Congreso (2014). La iniciativa establece las figuras del
hay otras necesidades importantes que atender (caso del derecho a la administrador provisional y administrador de cierre de instituciones
salud, que también es un derecho social). Como señala Alexy (2007, de educación superior, confiriéndoles (según reza el mensaje) “las
p. 443), los derechos prestacionales en sentido estricto son derechos a facultades necesarias para permitir el adecuado resguardo del derecho
algo que el individuo —si tuviera los medios y encontrara en el mercado a la educación de los y las estudiantes que pudiese verse afectado
oferta suficiente— podría obtener también de los particulares (y en tal por una deficitaria gestión institucional, académica, o financiera
sentido son subsidiarios); por lo que toca a su contenido, se distingue de una determinada casa de estudios” (las cursivas son nuestras).
un “programa minimalista” que asegura derechos mínimos o un Del mismo modo, se intenta mejorar los procesos de revocación
“programa maximalista”, de realización plena. De acuerdo con Alexy del reconocimiento oficial de una IES, resguardando los intereses y
(2007, pp. 454-455) qué derechos sociales fundamentales se tiene en derechos de los estudiantes, garantizando su continuidad de estudios
definitiva “es un asunto relativo a la ponderación de principios”; por y la titulación oportuna, en la institución afectada por la medida o
un lado, juega el principio de “libertad fáctica” (que exige al menos en otra93. El proyecto dispone que el Ministerio de Educación —con
ciertas prestaciones garantizadas para que pueda ejercerse la libertad); acuerdo del Consejo Nacional de Educación— podrá designar un
por otro, el de división de poderes y la competencia de decisión administrador provisional, cuando “por cualquier motivo se encuentre
del legislador democrático y, en fin, otros principios materiales de en riesgo el cumplimiento de los compromisos académicos asumidos por
libertad, derechos prestacionales y bienes colectivos. la institución de educación superior con sus estudiantes y/o su viabilidad
administrativa o financiera a causa de no contar con los recursos
Por último, la gratuidad impone la necesidad de establecer docentes, educativos, económicos, financieros y/o físicos necesarios y
un costo fijo (determinado por el Estado), intervenir en el sistema adecuados” para otorgar los grados académicos y títulos profesionales
de admisión y en la forma de organizar el servicio (v. gr., cuántos o técnicos que ofrece (art. 8º, letra a). Dicho administrador durará
profesores por jornada, ya que con arancel de pregrado no se financiará en su cargo dos años, “plazo prorrogable por períodos sucesivos en
investigación) y diseñar adecuados incentivos para disminuir la caso que ello sea necesario” (art. 10, inciso 2º) y asumirá, “con plenos
duración de las carreras, reducir la deserción, aumentar la titulación poderes, el gobierno y la administración de la institución de educación
superior”, incluidas su representación legal y todas aquellas facultades
92
Los datos disponibles indican que el ingreso irrestricto a las universidades nacionales
en Argentina va aparejado con bajas tasas de graduación: solo el 11% de los que la ley y los respectivos estatutos le confieren a “cualquier autoridad
pertenecientes a la cohorte 1990 habían egresado en el año 2000 (Fernández, 2002, unipersonal o colegiada que desempeñe funciones directivas” (art. 11).
p. 112). Más recientemente, García de Fanelli estimó la tasa de graduados en un 22%
(“La educación superior en Argentina 2005-2009”, en Brunner y Ferrada, eds. (2011), 93
Véase el mensaje presidencial núm. 090-362, del 05/05/2014
Anexo de Informes Nacionales (CD)). (boletín núm. 9333-04).
Sostenemos que el proyecto respondía a una concepción errónea un derecho “como un todo” (Alexy, 2007, pp. 214-218), en el que se
de la educación como derecho social, pues se formuló desde un punto incluye un “haz de posiciones definitivas” una serie de “derechos a algo”
de vista extremo, sin respetar el principio de proporcionalidad, es (prestaciones garantizadas, libertades y derechos a la no interferencia
decir, sin ponderar este derecho con otros valores en juego, como si estatal) y competencias (particulares y estatales).
la educación subordinara en todo caso a los demás. Si se aplicara la
Del propio texto constitucional es posible desprender una
ponderación, resultaría que hay otras alternativas que optimizan de
cierta jerarquía entre los principios del derecho a la educación y la
igual modo el derecho a la educación afectando menos la libertad
libertad de enseñanza. En efecto, de acuerdo con la Constitución, si
de enseñanza. Por ejemplo, se podría pensar en una intervención
se presentan determinadas circunstancias o razones calificadas (como
parcial o focalizada; o una etapa previa de “supervigilancia” en
la solicitud de reconocimiento oficial o el orden público), el legislador
que, mediante un observador, se asegure el cumplimiento del
puede establecer requisitos y condiciones de funcionamiento a los
plan de mejoras comprometido por la IES; o el nombramiento de
establecimientos educacionales con reconocimiento oficial, en virtud
uno o más directores independientes para regular los potenciales
de la función pública (en sentido amplio) que ellos cumplen o del
conflictos de interés94. Cierto es que el proyecto ha sido morigerado
financiamiento público que reciben.
en el trámite parlamentario (se propone una etapa intermedia, de
observación, un recurso judicial ante la medida y la eliminación de Pero esas limitaciones tienen, a su vez, una restricción: la garantía
facultades del administrador que se estimaron contrarias al derecho del contenido esencial. Por ello, el legislador no puede desnaturalizar los
de propiedad). Pero, aun así, el proyecto configura una marcada otros derechos en juego (como la libertad de enseñanza) estableciendo
limitación a la autonomía de las IES, impensable hasta hace un año limitaciones que los hagan irreconocibles o imponiendo condiciones
y de consecuencias jurídicas y políticas todavía insospechadas. que impidan su libre ejercicio. Solo de esta forma se puede entender
cuál es el rol del Estado en la educación superior (qué funciones debe
cumplir) y cómo ese rol se relaciona —no se contrapone— con los
CONCLUSIONES diversos derechos de los particulares involucrados; en especial, el de
La educación superior es un derecho, un principio en sentido amplio que, acceder con igualdad de oportunidades a las instituciones de educación
dada su consagración constitucional, genera deberes positivos y negativos superior, el de elegir el establecimiento de enseñanza y la profesión, y el
para el legislador. Desde luego, da origen a obligaciones positivas relativas de emprender proyectos educativos (con la consiguiente autonomía de
a proteger, fomentar y asegurar el acceso de todas las personas, con los establecimientos).
igualdad de oportunidades, a este nivel del sistema educativo, lo que El derecho a la educación superior, en tanto cobertura
implica, además, cumplir adecuadamente los deberes de regulación, universal, debe entenderse como un fin iusfundamental, un objetivo
aseguramiento de la calidad y fiscalización. Y allí donde la oposición a ser alcanzado, en que el destinatario de la norma (el legislador)
entre leyes y principios sea irreductible, los principios participan de tiene “márgenes de acción” o un “espacio de discrecionalidad”, desde
la fuerza derogatoria de la Constitución. el punto de vista tanto material como epistémico (Alexy, 2007, pp.
El derecho a la educación superior y la libertad de enseñanza se 518-519), en la elección de los medios idóneos para tender hacia
configuran constitucionalmente como una “situación jurídica compleja”, él. En tanto mandato de optimización, esta dimensión del principio
admite, bajo ciertas circunstancias derivadas de la ponderación con
otros bienes, un cumplimiento gradual (por eso es que tener el 60%
En Peña y León (2013) propusimos fórmulas para regular conflictos de interés en IES
94
de cobertura o plantear la gratuidad para el 70% o el 90% no implica
sin fines de lucro; véase un análisis más detallado del proyecto de interventor en
Bernasconi (2014). su incumplimiento).
Una concepción progresista de los derechos aspira a una Pero no se puede —en términos de interpretación jurídica—
sociedad más igualitaria. Pero, como dice Walzer (1993, pp. 10-11), argumentar desde fuera de la Constitución o como si determinadas
el fin del igualitarismo no es terminar con todas las diferencias, sino piezas de ésta no existieran. Son cosas distintas argumentar (justificar
con una parte de ellas (los privilegios y los medios de dominación de decisiones) dentro de una práctica y criticar una práctica; quien
un sector de la sociedad sobre otro, como la cuna, la sangre, la riqueza argumenta haciendo caso omiso del texto y la práctica constitucional,
heredada, etc.) para, de ese modo, alcanzar “una sociedad libre de dice Nino (2005, pp. 70 y ss.), debe dar razones que sugieran una
dominación”; en otras palabras, una sociedad “decente”, que trate a alternativa a seguir la Constitución. Después de todo, superada la
todos con igual consideración y que respete plenamente el derecho concepción deductivista del método jurídico, en la interpretación
de cada uno de hacer algo valioso con su vida (Dworkin, 2011, p. 2). constitucional no preguntamos qué Constitución hemos recibido
Chile tiene aún mucho camino por avanzar en esta materia. Según (mirando al pasado, a los redactores del texto constitucional),
datos de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional sino cuál es la Constitución que tenemos, en tanto obra racional,
(CASEN) 2011, mientras un 91% del decil de mayores ingresos accede colectiva y coherente, esto es, vista en su mejor perspectiva y a la luz
a la educación superior, solo un 27% del decil más pobre lo hace de los desafíos presentes y futuros de la sociedad que conformamos.
(cobertura bruta); un 74,3% de los alumnos que obtiene los puntajes
máximos de la PSU proviene de colegios particulares pagados (que
solamente representan el 15% de los que la rinden) y la brecha entre REFERENCIAS
los puntajes obtenidos por estos alumnos y los egresados de colegios Abramovich, V. y Courtis, C. (2004). Los derechos sociales como derechos
municipalizados alcanza, en promedio, los 130 puntos. Solo un 48% exigibles. Madrid: Trotta.
de los que ingresan a las IES se gradúan, y una amplia mayoría se Ackerman, B. (2011). La Constitución viviente. Madrid: Marcial Pons.
matricula en instituciones privadas que tienen poca regulación.
Aequalis, Comisión de Estructura de Títulos y Grados (2011). La
Se hace necesario, entonces, un mayor control público sobre estructura de títulos y grados y el marco regulatorio asociado. En
un sector que funciona como un mercado, con un alto nivel de Jiménez, M. et al. (eds.), Propuestas para la educación superior:
“privatismo”, tanto de la matrícula como de los recursos (Brunner Foro Aequalis y las transformaciones necesarias. Santiago, pp.
y Uribe, 2007, p. 183 y ss.), para proteger los derechos de los 181-198.
estudiantes y sus familias. La libertad de enseñanza y la autonomía Aguiló, J. (2001). Sobre la Constitución del Estado constitucional. En
de los establecimientos no es una “patente de corso” que permite Doxa. Cuadernos de filosofía del derecho, Alicante, núm. 24,
conculcar esos derechos con el pretexto de que los estudiantes son 429-457.
libres de elegir el establecimiento. Aguiló, J. (2003). Sobre el constitucionalismo y la resistencia
El igualitarismo, con todo, debe ser congruente con la libertad y constitucional. En Doxa, núm. 26, 289-317.
el pluralismo de opciones que es propio de una sociedad democrática. Aldunate, E. (2014). De los derechos sociales de prestación al gobierno
Por eso, la concepción progresista del derecho a la educación en aristocrático: una discusión sobre el concepto de derechos
ocasiones puede ser defensiva frente al Estado y, en otras, estar a sociales y su exibilidad ante los tribunales. En Anuario de derecho
favor de la intervención estatal (para corregir las desigualdades público 2014, Santiago: Ediciones Universidad Diego Portales,
de cuna, poder, riqueza, etc., e impedir la reproducción de esas 21-42.
estructuras sociales que no resultan tolerables). Alexy, R. (1995). Teoría del discurso y derechos humanos, Bogotá:
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CAPÍTULO III
POLÍTICAS PÚBLICAS DE
EDUCACIÓN SUPERIOR
DESDE 1990 HASTA EL PRESENTE
Enrique Fernández Darraz*

Universidad de Tarapacá
Enrique Fernández Darraz. Doctor en Sociología por la Universidad Libre de

Berlín, se ha especializado en temas de educación superior. Ha sido inves-
tigador responsable y coinvestigador de proyectos nacionales e internacio
nales. Sus áreas de trabajo son políticas públicas de educación superior,
desarrollo organizacional de universidades, gestión universitaria y educación
superior privada comparada internacionalmente. Ha sido profesor y ha ocu-
pado cargos directivos en varias universidades. Actualmente es investigador
* Agradezco muy especialmente a Ricardo Reich por la rigurosa revisión y corrección de responsable del proyecto FONDECYT (1140020): “Comunidades epistémicas
este artículo, y a Luis Castro Paredes, quien tuvo la gentileza de proveerme algunos internacionales: formación de redes científicas chileno-alemanas 1950-2010”
materiales que desconocía y no fáciles de encontrar. y se desempeña como académico en la Universidad de Tarapacá.
Enrique Fernández Darraz Políticas públicas de educación superior desde 1990 hasta el presente
Concertación provocó, sin embargo, que la idea de intentar regular

el sistema en su conjunto fuera abandonada tempranamente. En
su lugar se privilegió una forma de hacer política pública que se
focalizaba en desarrollos específicos y que utilizaba el financiamiento
como instrumento e incentivo principal.
INTRODUCCIÓN Recién en el año 2006 se volvió sobre la posibilidad de regular
globalmente el sistema educativo, producto del extenso movimiento
El regreso de la democracia en marzo de 1990 fue antecedido por un social que se produjo ese año y que ha pasado a la historia como “la
hecho que, en el ámbito de la educación, tuvo trascendencia hasta revolución de los pingüinos”. El punto culminante de esta nueva etapa
hoy: la aprobación de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza política y legislativa —que se extiende hasta hoy— se alcanzó con la
(LOCE, núm. 18.962). Esta ley fue publicada un día antes de que el promulgación de la Ley General de Educación en agosto de 2009.
general Pinochet entregara la presidencia de la República a Patricio
Aylwin, el 11 de marzo de 1990. En las líneas que siguen se analiza este proceso de cambio de la
forma de conceptualizar y enfrentar la política pública de educación
La LOCE, como fue conocida, reguló aspectos específicos del superior entre 1990 y el presente. Para ello se revisan, en primer
sistema de educación chileno en todos sus niveles y la relación de lugar, las propuestas contenidas en los programas de gobierno de
éste con el Estado. También reemplazó parcialmente, en el caso de los candidatos a la presidencia que resultaron electos. Luego, se
la educación superior, los decretos ley que habían sido promulgados caracteriza este período identificando claramente tres ciclos políticos
a comienzos de los años ochenta (Bernasconi y Rojas 2004, p. 42). y legislativos en relación con la educación superior. En seguida se pasa
Tan importante como lo anterior era el carácter de ley orgánica revista con cierto detalle a la forma más relevante de hacer política
constitucional de la LOCE, ya que su modificación requeriría pública en el nivel terciario, conocida como “el financiamiento como
un quórum de cuatro séptimos de los diputados y senadores en instrumento de política”, identificando áreas de aplicación y recursos
ejercicio. En el contexto de transición política en que se encontraba involucrados. Por último, se analiza el trayecto que han seguido los
el país, ello aseguraba que la construcción jurídica sobre la que se principales instrumentos de financiamiento directo a las instituciones
había organizado la educación chilena no sería fácil de modificar. de educación superior, que comienza en la década de 1990 con el
Fondo de Desarrollo Institucional (FDI), se consolida con el Fondo
La llegada al gobierno de la Concertación de Partidos por Competitivo del Programa MECESUP y se proyecta en los Convenios
la Democracia en 1990 despertó una serie de expectativas en este de Desempeño, implementados en los últimos años.
sentido, ya que supuso que existiría un esfuerzo por parte de esta de
modificar algunos de los elementos implementados por la dictadura
y juzgados por amplios sectores de la población como negativos. 1. LAS AGENDAS EDUCATIVAS DE LOS GOBIERNOS DE LA
Entre otros, aspectos de la educación en general, y de la educación CONCERTACIÓN Y DE LA ALIANZA A TRAVÉS DE SUS
superior, en particular. No obstante, salvo algunos proyectos PROGRAMAS DE GOBIERNO
emblemáticos, este no fue el caso, pese a que los programas de Patricio Aylwin y el programa de la transición a la democracia (1989)
gobierno hacían extensas referencias a cambios en la educación.
En el Programa de Gobierno de Patricio Aylwin se hacían importantes
La imposibilidad de alcanzar consensos políticos y legales
alusiones a la educación en el acápite 4, dedicado al tema “Justicia
con la oposición en la primera década y media de gobiernos de la
Social”. En su primera parte establece los “Principios orientadores”
del nuevo gobierno en este aspecto, luego manifiesta su voluntad de y aceptación de parte de las propias instituciones” (Concertación
avanzar en la “Reconstrucción del sistema nacional de educación” y 1989, p. 24). Por último, se compromete a dar una atención especial
finalmente define una serie de “Programas específicos” (Concertación a la Universidad de Chile y las universidades derivadas de esta y de
1989, pp. 21-24). la Universidad de Santiago, producto de la deteriorada situación que
experimentan.
El programa preserva, por una parte, los elementos históricos
del sistema de educación chileno, como el derecho a la educación, el
Un gobierno para los nuevos tiempos: el programa de
rol del Estado en ella y la libertad de enseñanza. Por otra, ya enuncia
Eduardo Frei (1993)
algunos elementos que serán la base de la política pública chilena
por más de dos décadas: la calidad y la equidad. Al igual que en el programa de Patricio Aylwin, en el de Eduardo Frei
No obstante, también habla de la “Reconstrucción de un sistema se establecen primero los criterios que orientarán el desarrollo de la
nacional de educación” (Concertación, 1989, p. 22). Lo que subyace a educación en Chile. Los conceptos utilizados se repiten en gran parte:
esta propuesta es un intento de devolver una mayor regulación al sistema equidad, modernización de la gestión, participación de la comunidad
en su conjunto, indicando que “estará unificado en sus fines, políticas y y calidad, entre otros. Tal vez lo más relevante es que define un rol
orientaciones fundamentales, y desconcentrado y descentralizado en su específico para el Estado en relación con la educación, señalando que
operación y gestión” (Concertación, 1989, p. 22). “le corresponde planificar, conducir, ejecutar cuando corresponda,
apoyar y promover el esfuerzo de los diversos agentes dentro de una
En educación superior también sigue el mismo modelo.
estrategia coherente” (Concertación 1993, p. 108).
Primero fija una serie de principios y en seguida define medidas que
se implementarán. Los principios centrales mencionados son: i) la En seguida, se realiza un tratamiento de los problemas y se
autonomía y libertad académica; ii) la competencia y un aseguramiento formulan propuestas de solución, por nivel educativo. En el caso del
de la solidaridad, coordinación y programación, y iii) la acreditación terciario, el acápite se titula “Adecuación de la educación superior a
institucional y evaluación de programas. En este mismo punto define las necesidades del desarrollo” (Concertación 1993, p. 111).
la misión y fines que deben seguir las distintas instituciones. La primera propuesta es promover una reforma de la LOCE
El programa propone cuatro tareas para el período de gobierno que subsane las debilidades que, a su juicio, mantiene el sistema de
que cubre. La primera de ellas es la creación de un Consejo educación superior:
Nacional de Educación Superior, cuyas funciones principales “problemas de definición de estructuras [...], que llevan a la
serán formular políticas de desarrollo, coordinar el nivel educativo desarticulación entre sus componentes y con el sistema escolar; de
terciario e implementar un sistema de acreditación. Señala, expansión exagerada de su base institucional; de heterogeneidad en
además, que el marco legal que regule toda la actividad educativa sus condiciones de calidad; de insuficiente transparencia, regulación
deberá salvaguardar debidamente la autonomía y diversidad de y evaluación de sus actividades; de equidad en el acceso; de adaptación
las instituciones, esperando plasmar los cambios en la LOCE. A de la modernización y a los requerimiento del desarrollo; de escasez
continuación manifiesta que pondrá especial énfasis en el desarrollo de inversión y desfinanciamiento presupuestario” (Concertación
científico y en la valoración social de dicha actividad. También se 1993, p. 111).
compromete a terminar con cualquier medida de intervención que
afecte a las universidades, restituyendo la autonomía institucional, De igual modo, propone un fortalecimiento de la autoridad
y a generar una instancia que sugiera “medidas de amplio consenso pública, salvaguardando la autonomía de las instituciones y la
libertad de enseñanza. También sugiere fortalecer un procedimiento
de información pública y extender la acreditación de las instituciones “Un gran salto en educación, Chile primero en América Latina”,
más allá de la autonomía entregada por el Consejo Superior de señalando además que ella es fundamental para “una efectiva
Educación de entonces, promoviendo una evaluación continua. igualdad de oportunidades, para superar la pobreza y para integrarnos
competitivamente a un mundo que hace un uso cada vez más intensivo
A diferencia del programa del gobierno anterior, el de
del conocimiento y las tecnologías” (Lagos, 1999, p. 12).
Eduardo Frei realiza menciones bastante precisas a temas de
financiamiento, fijando también la lógica de su asignación. En Dicho acápite se articula en tres puntos centrales: i) educación,
él se señala que “promoverá el financiamiento diversificado que ocupa la mayor parte del texto; ii) fomento de vínculos más
del sistema como base para estimular su calidad, equidad y estrechos entre el mundo de la formación y del trabajo, que es el más
eficiencia. Los recursos destinados al sector, deberán incentivar sus breve y solo se refiere al fortalecimiento de la educación de adultos,
resultados y la productividad del trabajo académico...”, entre otros y iii) ciencia y tecnología.
(Concertación, 1993, p. 112). Para las universidades que cuenten
De los seis puntos que destina el programa a la educación
con aportes del Estado, se consigna que se proporcionará un aporte
superior, tres están referidos a la calidad. En primer lugar, propone
de base, especialmente a las instituciones regionales, estableciendo
definir normas exigentes de acreditación e información pública.
“condiciones claras, transparentes y estables y vinculado con
Esta mayor exigencia también se aplicaría a las instituciones que
exigencias de resultados en excelencia, eficiencia y eficacia,
intentan obtener la autonomía. En segundo lugar, señala que la
libremente convenidos” (Concertación, 1993, p. 112).
evaluación de la calidad se extendería a todos los niveles: programas
Finalmente, también se plantea el aumento de la equidad técnicos, profesionales y académicos. En este punto, además, esboza
en el sistema y la extensión del crédito universitario a todas las brevemente lo que sería el núcleo del sistema de acreditación
instituciones que cumplan con los requisitos de acreditación. Lo implementado en Chile: autoevaluación y posterior evaluación
mismo para las becas de arancel. por comisiones de pares “altamente calificados” que visitarían las
instituciones. El fundamento de esta propuesta es tajante: “Llega el
En un acápite aparte se trata el tema: “Un fuerte impulso al
momento de poner más atención a la calidad que a la cantidad; de
desarrollo científico”. En él se define la ciencia como un requisito para
subir las exigencias a todas las instituciones...” (Lagos, 1999, p. 17).
el desarrollo y la inserción internacional y, por lo mismo, se establece
Por último, anuncia la consolidación de un organismo independiente
como tarea institucionalizar el fortalecimiento de la ciencia básica y
de acreditación y evaluación.
aumentar la masa crítica de investigadores. Para su cumplimiento se
propone la mantención del Fondo Nacional de Desarrollo Científico y De los restantes tres puntos, dos están referidos a financiamiento
Tecnológico (FONDECYT), la creación de programas de investigación y uno a dar mayor atención a la formación de técnicos superiores.
avanzada y programas de apoyo directo a investigadores destacados, la En relación con los primeros, se propone extender el esquema
realización de inversiones en equipamiento, el fomento al desarrollo existente de becas y créditos estudiantiles, a fin de asegurar el acceso
de nuevas formas de cooperación científica internacional y el a educación de todos quienes cumplan con los requisitos de admisión
fortalecimiento del posgrado. exigidos. En seguida, señala que se incrementarán los recursos
destinados a las instituciones de educación superior, en función de
Ricardo Lagos y su Programa para Crecer con Igualdad (1999) tres objetivos: i) desarrollo institucional a partir de Convenios de
Desempeño que promuevan la calidad y eficiencia; ii) investigación
El programa de gobierno con que Ricardo Lagos llegó a la presidencia básica y aplicada, investigadores, e infraestructura y equipamiento
de la República planteó el tema de la educación a modo de desafío: científico, y iii) desarrollo tecnológico e innovación, vinculados a los
sectores más dinámicos o de mayor potencial exportador. Finalmente, Un elemento relevante de este programa es que retoma un tema
hacía un anuncio con relación al Aporte Fiscal Indirecto: se avanzaría planteado al inicio de los gobiernos de la Concertación, señalando:
en su disminución progresiva (Lagos, 1999, pp. 16-17). “Respaldaremos especialmente la recuperación de la infraestructura
y equipamiento de las universidades estatales que han sufrido mayor
En lo que respecta al desarrollo científico y tecnológico, el
programa propone abordarlo a partir de tres estrategias: i) priorizarlo deterioro” (Bachelet, 2005, p. 19).
sobre la base de un esfuerzo conjunto público y privado; ii) impulsar
Sebastián Piñera y su Programa para el Cambio, el Futuro y la
la formación de recursos humanos para la investigación, duplicando
Esperanza (2009)
el número de investigadores y posgraduados activos, y iii) mejorar la
infraestructura física y el equipamiento de las universidades y centros “Una educación a nivel mundial” lleva por título el acápite referido
de investigación científica y tecnológica (Lagos, 1999, pp. 19). a este tema en el programa de gobierno de Sebastián Piñera (Piñera,
2009, p. 79), planteándolo a modo de desafío, tal como lo hiciera en
“Estoy contigo”: el programa de gobierno de Michelle Bachelet su oportunidad Ricardo Lagos.
(2005)
Si bien el texto general sobre educación es extenso, las referencias
La llegada a la presidencia de Michelle Bachelet, en marzo de 2006, fue al nivel terciario son más bien breves y se organizan bajo el título
antecedida de un programa de gobierno que hacía amplias referencias “Educación superior: acceso y excelencia” (Piñera, 2009, p. 88).
a la educación. Este tema se encontraba incorporado en el acápite
Una diferencia relevante con respecto a los programas
denominado “Proteger a nuestra gente”, bajo el título “Educación:
anteriores es que el de la Coalición por el Cambio, que sería el primer
base de las oportunidades” (Bachelet, 2005, p. 14).
programa de gobierno de derecha desde el retorno a la democracia,
A diferencia de los programas de sus antecesores, que, junto prescinde casi por completo de orientaciones conceptuales
a los principios que orientarían su quehacer en el área, establecían sobre el tema y se concentra en definir operaciones para superar
una serie de medidas, el de Bachelet es un texto que se centra las deficiencias detectadas en el diagnóstico que antecede las
más en las orientaciones generales que en tareas específicas. No propuestas. Tres son los elementos considerados críticos: i) la falta
obstante, presenta algunas de ellas en varios puntos. Es, sin duda, la de igualdad de oportunidades en el acceso a la educación, ii) la baja
referencia más breve a la educación superior de todos los programas contribución científica de las universidades al desarrollo del país y
de gobierno de la Concertación. iii) la obsolescencia de la institucionalidad de la educación superior.
Los ejes de su propuesta son: i) garantizar el acceso a la Con el objeto de superar estos déficits, en el programa de
educación terciaria a partir de la entrega de más becas y créditos, gobierno se propone abordar tres tareas centrales. En primer lugar,
a fin de fortalecer la movilidad social; ii) asegurar la calidad de el futuro gobierno —se señala— buscará aumentar el acceso y
la educación superior (punto que establece como “una prioridad asegurar la igualdad de oportunidades en el ingreso a la educación
fundamental” de su gobierno), por medio del perfeccionamiento superior. Con este objeto, se aumentará el sistema de becas,
de la acreditación y de una mayor información y transparencia; extendiéndolo tanto horizontal como verticalmente, “terminando
iii) revisar los currículos y la extensión de algunas carreras, con con la discriminación en el financiamiento según la naturaleza
el propósito de ponerlas en sintonía con algunas tendencias jurídica de la institución de educación superior elegida por el
internacionales, y iv) fortalecer la integración de las universidades alumno” (Piñera, 2009, p. 89).
con los procesos productivos y la generación de nuevas tecnologías.
En seguida, propone perfeccionar la institucionalidad existente, A pesar de no recibir un tratamiento muy extenso, aborda el
generando entidades que agrupen a los centros de formación técnica, tema tanto desde un punto de vista conceptual como operativo,
institutos profesionales y universidades. De igual modo, incentivará en todos sus niveles: educación parvularia, educación general y
reformas curriculares que tiendan a acortar las carreras y fortalecerá educación superior (Bachelet, 2013, pp. 16-21).
el sistema de acreditación. Dentro de este mismo ámbito, propone
Tras un diagnóstico, establece cuatro pilares para la reforma
dos medidas financieras: i) extender el programa MECESUP más allá
educacional: i) “calidad educativa”, que está referida no solo a
del año 2011 y ii) modificar gradualmente el aporte fiscal directo,
aumentar las exigencias a las instituciones, sino también a ampliar el
condicionándolo a ciertos criterios de excelencia en el desempeño.
concepto de calidad más allá de los resultados de ciertas mediciones,
Este último elemento será clave para extender la entrega de recursos
como el SIMCE; ii) “segregación e inclusión”, que propone como
a todas las universidades que satisfagan dichos requisitos. En lo que
propósito de la reforma terminar con la segregación del sistema
respecta a las universidades estatales, se propone eliminar trabas
educativo, haciéndolo más inclusivo, para lo cual se debe terminar
burocráticas y flexibilizar su gestión, a fin de hacerlas competitivas
—señala el programa— con los sistemas de selección que tienen los
y dotarlas de nuevos gobiernos corporativos.
establecimientos educativos (Bachelet, 2013, p. 17); iii) “gratuidad
Por último, el tercer punto considera el aumento de la universal”, referida al tránsito efectivo hacia una educación
investigación científica y tecnológica por la vía de una mayor entendida como un derecho social, eliminando el pago de matrículas
formación de capital humano, incrementando el número de becas y aranceles, y iv) “fin al lucro en todo el sistema educativo”, con lo
y aumentando los fondos públicos destinados a esta tarea. De igual que se busca poner fin a la posibilidad de lucrar, eliminando este
modo, se propone dar mayor autonomía y visión de largo plazo a incentivo al desarrollo de proyectos educativos privados.
la actividad de la Comisión Nacional de Investigación Científica y
A los cuatro pilares señalados, Bachelet agrega ocho “principios
Tecnológica (CONICYT), crear una agencia de innovación tecnológica
de la reforma educacional”:
y rediseñar el Consejo de Innovación para la Competitividad.
i) “La Educación es un derecho social fundamental”.
En el marco de un análisis de la competitividad productiva de
ii) “El otorgamiento de garantías explícitas a los ciudadanos en
Chile, que antecede al acápite de educación, en el programa también
materia educativa...”.
se hace una breve mención al ámbito científico y tecnológico,
definiéndolo como un elemento central para alcanzar el desarrollo. iii) “El fortalecimiento del rol del Estado...”.
Al respecto, a los puntos tratados más arriba agrega otros dos: la iv) “El fortalecimiento de la Educación Pública como motor y
construcción de redes nacionales e internacionales y el fomento de sello de la Reforma Estructural”.
la innovación (Piñera, 2009, pp. 29-30). v) “El sistema educativo debe promover la integración y la
inclusión social en todos los niveles”.
El retorno de Michelle Bachelet y el “Chile de Todos” (2013)
vi) “Poner al centro de las políticas públicas el proceso educativo
A diferencia de los programas de gobierno que le antecedieron y los aprendizajes”.
—incluido su propio programa de 2005 —, en el actual la educación vii) “La generación de igualdad de oportunidades educativas desde
constituye un tema central y es el primero que se presenta. Encabeza la cuna...”.
el capítulo titulado “Las reformas de fondo” (que incluye además la viii) “El carácter global de la Reforma Educacional...” (Bachelet,
reforma tributaria y una nueva Constitución). 2013, pp. 17-18).
En lo que respecta a la educación superior, se repiten dos temas la formación de recursos humanos avanzados, ii) generar incentivos
de largo tratamiento en el sistema y en los programas anteriores: a la innovación y iii) modernizar la institucionalidad respectiva.
la desigualdad en el acceso de los estudiantes y las dificultades
Una medida que se cruza con la educación superior es el
para controlar la calidad de la oferta académica, especialmente
incentivo que se creará para la generación de 1.000 cupos adicionales
en el nivel de los institutos profesionales y centros de formación
destinados a la formación de ingenieros, en instituciones que tengan
técnica. Ante ello se plantea recuperar la confianza “en el sistema
dicha carrera acreditada.
y sus instituciones”, mejorando la institucionalidad existente,
transformando también este nivel educativo en un derecho social Programas políticos y realidad: el cierre del círculo
efectivo y generando un Estado más activo.
Dos son las medidas concretas que se proponen: i) avanzar El análisis de los programas políticos de los distintos gobiernos
gradualmente en la gratuidad universal y efectiva de la educación desde el retorno a la democracia ilustra muy bien el pragmatismo
superior, para lo que se estima requerir un tiempo de seis años; ella con que se ha enfrentado el tema de la educación superior. Mientras
se extenderá a todas las instituciones que estén acreditadas, cumplan en los primeros dos programas (de Patricio Aylwin y Eduardo Frei)
con la prohibición de lucrar, adscriban a las nuevas normas sobre estuvo presente la idea de regular el sistema en términos globales
equidad, apoyen académicamente a los estudiantes más vulnerables e intentar reformar la LOCE, en los siguientes tres gobiernos (de
y se rijan por el sistema de aranceles que establecerá el Ministerio Ricardo Lagos, Michelle Bachelet y Sebastián Piñera) esta idea
de Educación (MINEDUC) (Bachelet 2013, pp. 20-21); y ii) se desapareció completamente.
modernizará la institucionalidad pública de la educación superior La prioridad que la Concertación había asignado a otras
mediante la creación de una Subsecretaría de Educación Superior. reformas políticas y la imposibilidad de consensuar los temas
Esto implicará la generación de un nuevo sistema de acreditación de educativos con la oposición llevó a que la educación fuera tratada
instituciones y carreras, obligatorio en todos los niveles. También solo parcialmente y no ocupara un lugar relevante en las propuestas.
incluye un nuevo Fondo de Apoyo a la Investigación, que evitará De ahí también que la forma de hacer política pública en el área por
que las instituciones carguen estos costos en los aranceles de sus más de una década y media quedara restringida a instrumentos de
estudiantes, y un trato preferente con las universidades que son financiamiento menores y a las leyes de presupuesto.
propiedad del Estado.
Es, en principio, el mismo esquema que siguió el gobierno
Otras medidas adicionales que el programa propone son la de Sebastián Piñera, salvo por una diferencia: el intento de
creación de dos nuevas universidades estatales en las regiones de extender el acceso a recursos públicos a todas las instituciones, con
Aysén y O’Higgins, y de centros de formación técnica públicos que independencia de su régimen de propiedad o pertenencia al Consejo
tengan presencia en regiones. de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH). Al igual que
El desarrollo científico y tecnológico, por su parte, es tratado le sucediera a la Concertación antes, esta idea solo fue parcialmente
dentro del acápite correspondiente al “programa económico”. El acogida y, por lo mismo, el acceso a recursos públicos por parte de
objetivo central es lograr “que Chile se convierta en un país en que el las universidades privadas no pertenecientes al CRUCH se mantuvo
conocimiento y la innovación sean palancas reales de un desarrollo restringido a determinados fondos y en proporciones específicas.
dinámico, inclusivo y sustentable...” (Bachelet, 2013, p. 52). Para ello La situación descrita cambió radicalmente con el regreso de
se propone: i) incrementar el fomento a la ciencia, la investigación y Michelle Bachelet a la presidencia, al punto que el primer tema de
su programa es la educación. Sin embargo, este hecho es también La propuesta legislativa fue entregada a la presidencia de
una muestra de pragmatismo político, ya que fueron dos movi la República en noviembre de 1990, mientras que la política de
mientos sociales de alcance nacional los que devolvieron preemi- desarrollo se remitió en marzo de 1991.
nencia a este asunto: las protestas de estudiantes secundarios por
El proyecto de ley elaborado por el gobierno se orientaba a
la mala calidad de la educación, conocida como “la revolución de
reformar integralmente la LOCE (no solo la educación superior) y
los pingüinos”, de 2006, y el movimiento social por la educación
fue enviado al Congreso en septiembre de 1992 (Iniciativa 392-324).
de 2011.
Sin embargo, no encontró acogida y en julio de 1997 fue archivado.
Por lo mismo, el programa de Bachelet no solo procura
Tampoco la encontró posteriormente la propuesta de una ley
hacer una “reforma de fondo” a la educación, sino que además
marco para las universidades estatales, cuyo proyecto había sido
busca hacerla principalmente en aquellos puntos que los propios
ingresado al Congreso en julio de 1997 (Iniciativa 73-335)1. Después
“pingüinos” de 2006 y los protagonistas de 2011 impusieron en la
de casi tres años de discusión y de la revisión de 340 indicaciones
agenda pública.
en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento,
y de dos informes de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia
2. LOS CICLOS POLÍTICOS Y LEGISLATIVOS DEL PERÍODO y Tecnología, el presidente de la República solicitó el archivo del
Y SU EFECTO SOBRE LA POLÍTICA PÚBLICA DE proyecto en junio de 2000.
EDUCACIÓN SUPERIOR
Ambos hechos tuvieron importantes consecuencias en la forma
La imposibilidad de los consensos políticos y legislativos: la Comisión como se concibió y articuló la política pública en educación superior.
Brunner y el proyecto de ley marco de universidades estatales Dado que esas propuestas no pudieron concretarse en leyes, debido
a la imposibilidad de construir consensos políticos y legislativos,
Como se aprecia en el acápite anterior, tanto el programa de Patricio los gobiernos de la Concertación optaron por intentar regular el
Aylwin como el de Eduardo Frei hicieron expresas menciones a su sistema por la vía de modificaciones legales menores donde les era
voluntad de modificar la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza. posible (becas de reparación, crédito fiscal, normas para la elección
Consecuentes con dicha intención, los primeros gobiernos de la de rectores, entre otras) y de las leyes anuales de presupuesto.
Concertación intentaron legislar de manera global sobre el sistema de
educación superior, a fin de solucionar algunas debilidades juzgadas Desde una perspectiva de largo plazo es posible afirmar
importantes. que estos fallidos intentos legislativos cierran un primer ciclo
en la forma de entender y organizar la regulación del sistema de
Con ese propósito, se nombró en mayo de 1990 una Comisión educación superior. Este ciclo termina con la renuncia a intentar
de Estudios de la Educación Superior (Brunner, 2004, p. 28), que construir consensos políticos y legislativos mayores, que den pie a
coloquialmente pasó a ser conocida como “Comisión Brunner”. leyes generales, y por la elección, en cambio, de una vía menor y más
Esta comisión, compuesta de 22 integrantes, tuvo dos cometidos: pragmática de regulación2. Ello, sin embargo, no fue impedimento
primero “estudiar y proponer las modificaciones que estimase
necesario introducir en la legislación vigente en el sector de la
1
Este proyecto reemplazó a otro que había sido enviado al Senado en julio de 1995
enseñanza superior”, y segundo, formular las bases para una política (Iniciativa 73-355, p. 4).
de desarrollo de este (Comisión, 1991, p. vii). Este primer ciclo político y legislativo no es identificado en el reciente trabajo de
2
Cox (2012), quien propone la existencia de solo dos etapas. La primera, marcada por
una política de acuerdos entre el gobierno y la oposición, iría —a su juicio— desde
1990 hasta 2006. No obstante que dicha política de acuerdos efectivamente existió
para que se intentara formular propuestas de largo plazo en aspectos desarrollar un sistema de evaluación académica de los programas de
específicos. No obstante, de ahí en adelante la política pública del estudio y para llevar a cabo ensayos “metodológicos y experimentales”
sector se caracterizará por responder principalmente a situaciones con este fin. Por lo mismo, los procesos de acreditación institucional y
contingentes, por abarcar solo dimensiones parciales del sistema y de carreras tenían carácter voluntario y tentativo.
por centrarse en la asignación de recursos. Estos constituirán los
La acreditación de posgrado, en tanto, era llevada a cabo por la
tres ejes principales de este nuevo ciclo, cuyo rasgo central será
CNAP, que funcionaba en CONICYT desde comienzos de los años
utilizar “el financiamiento como instrumento de política”3.
noventa. Su formalización por parte del Ministerio de Educación
A partir de los años 1994 y 1995, entonces, se comienza a se realizó por la vía de un decreto (núm. 225), el 10 de junio de
perfilar un modo de hacer política y política pública que prescinde 1999. Esta también surgió como una comisión asesora, denominada
de visiones de gran alcance en el ámbito de la educación superior, en Comisión de Evaluación de Calidad de Programas de Postgrado de
beneficio de desarrollos y mejoras puntuales. En ese contexto surgió Universidades Autónomas.
la principal forma de relación entre el Estado y las instituciones del
Mientras la CNAP funcionó al alero del programa MECESUP
período en estudio, que tuvo al financiamiento como eje.
y fue financiada por este, bajo su componente de aseguramiento de
Esta forma de relación se cierra con la ley de aseguramiento de la calidad, la CONAP continuó radicada en CONICYT.
la calidad promulgada en el año 2006, la que abre a su vez un nuevo
Producto de la relevancia que tomaron estos procesos, el
ciclo político y legislativo.
gobierno presentó en abril de 2003 un proyecto para crear un
Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación
La ley de aseguramiento de la calidad de 2006 y el inicio de una
Superior (Iniciativa 512-348) que funcionaría sobre la base de
nueva etapa política y legislativa
procesos de acreditación de carreras de pregrado, programas de
Hasta el año 2006 los procesos de acreditación que se venían posgrado e instituciones, y un sistema nacional de información de
desarrollando desde 1999 en forma voluntaria, tanto a nivel educación superior. Esta ley fue promulgada en octubre de 2006 (ley
institucional como de carreras, no contaban con un sustento legal. núm. 20.129)4.
La Comisión de Evaluación de Calidad de Programas de Pregrado Su promulgación marca el cierre del ciclo conocido como “el
de Instituciones Autónomas de Educación Superior —conocida financiamiento como instrumento de política” y el inicio de otro, en
posteriormente como Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado el que nuevamente se hace posible pensar e intentar aprobar leyes
(CNAP)— había sido creada el 8 de febrero de 1999, por decreto que tengan un impacto global en el sistema. Esto no quiere decir que
núm. 51 del Ministerio de Educación, como una comisión asesora. se renunciara a la otra forma de hacer política pública, sino solo que
Su objetivo central sería proponer la institucionalidad requerida para se produce una apertura a pensar, como a comienzos de la década de
1990, la educación superior chilena como un todo.
y fue la condicionante de gran parte de la reflexión y actividad política, en el texto
se desconocen dos intentos iniciales de ir más allá de los límites institucionales y Paradójicamente, había sido la ley del crédito con garantía estatal (núm. 20.027),
4
regulatorios que el mismo autor menciona (Cox, 2012, p. 17), a través de los proyectos promulgada un año antes, la que había sentado las bases para hacer la primera reforma
de ley que se presentaron en 1992 y 1997. legal de mayor alcance en el sistema de educación superior, al dar reconocimiento
Por otra parte, las agendas legislativas de la Concertación de Partidos por la
3
legal a los procesos de acreditación. En el título iii, artículo 7, numeral 5, establecía
Democracia tenían como prioridad profundizar la democracia en Chile, a partir de la como requisito para las instituciones que quisieran acceder a este beneficio que
reducción de los llamados “enclaves autoritarios” establecidos por la Constitución de “se encuentren acreditadas en conformidad con el sistema de aseguramiento de la
1980. Por lo mismo, los mayores esfuerzos políticos y legislativos estuvieron puestos calidad que establezca la ley”.
en estos objetivos (Fuentes, 2012).
Por otra parte, este nuevo ciclo político y legislativo — Por una parte, esta situación marca el momento en que se inicia
que alcanza su punto culminante con la promulgación de la Ley el declive del movimiento “pingüino”. Por otra, plantea por primera
General de Educación (núm. 20.370) en 2009— se inicia en el vez, después de más de diez años, la posibilidad efectiva de legislar
último gobierno de la Concertación, pero se extiende durante el de manera global sobre la educación chilena y modificar la LOCE.
gobierno de la Alianza, en parte como una estrategia para hacer
El Consejo comenzó a sesionar a mediados de junio y en
frente a las demandas de los movimientos estudiantiles, que habían
septiembre presentó un primer informe de avance. En diciembre
intensificado su actividad a partir de 2011.
entregó el informe final. Posteriormente, en abril de 2007, la presidencia
de la República ingresó al Congreso el proyecto de la Ley General de
El movimiento “pingüino” y la modificación de la LOCE
Educación (LEGE), el que fue promulgado en agosto de 2009.
A comienzos del año 2006 se produjo un movimiento de estudiantes La Ley General de Educación marca el punto más alto de este
secundarios de alcance nacional, que ha pasado a la historia como “la nuevo ciclo político y legislativo que se inicia con la promulgación
revolución de los pingüinos”. Comenzó en el Liceo de Lota, región del de la ley de aseguramiento de la calidad, en 2006 y que dura hasta
Bío-Bío, cuando el 26 de abril profesores y alumnos protestaron por hoy. Su principal diferencia con el ciclo anterior, como se mencionó,
las malas condiciones de la infraestructura del establecimiento. Al es la voluntad de los distintos actores de avanzar en generar una
día siguiente adhirieron liceos de la capital y ampliaron las demandas regulación global del sistema por la vía de la legislación5. Sin embargo,
a aspectos como gratuidad del transporte público y de la Prueba de el apremio por conseguir los acuerdos políticos que hicieran factible
Selección Universitaria (PSU), becas de alimentación y revisión del la aprobación de las propuestas legislativas en materia de educación
uso del tiempo de la jornada escolar completa, entre otros. escolar llevó a excluir de la discusión los temas de educación
Rápidamente el movimiento se amplió a otros liceos y hacia superior de la LOCE. En su momento, se planteó que la revisión de la
mediados de mayo, tras una serie de protestas callejeras, los legislación de educación superior se abordaría en otra oportunidad.
estudiantes decidieron tomar los establecimientos y extender Como consecuencia de esta decisión, la LEGE simplemente replicó
las demandas a los fundamentos del sistema educativo chileno, la parte de la LOCE relativa a educación superior, la que se mantiene
exigiendo la derogación de la LOCE y el fin de la educación escolar vigente hasta hoy.
municipalizada.
Los proyectos del ley del gobierno de Sebastián Piñera y su
El movimiento llegó a todo Chile y logró un enorme respaldo suspensión
ciudadano. De los dos liceos emblemáticos que habían sido tomados
el 19 de mayo (Liceo de Aplicación e Instituto Nacional), se llegó a Durante el gobierno del presidente Sebastián Piñera, también
fines de mes a más de 200 establecimientos paralizados o en toma, producto de las presiones del masivo movimiento social de 2011 en
incluidos particulares subvencionados y particulares pagados, torno a la educación, se presentaron al Congreso cuatro proyectos de
además de diversas universidades (Costa, 2008, pp. 26-30). ley de amplio alcance.
Esto provocó que el 1º de junio de ese año la presidenta de la El primero, ingresado el 26 de septiembre de 2011, correspondía
República anunciara la creación de un Consejo Asesor Presidencial a una reforma constitucional destinada a mejorar la legislación
para la Calidad de la Educación —compuesto por 81 integrantes—,
cuya labor consistiría en revisar la LOCE y formular propuestas
5
Posteriormente, en el año 2007, fue nombrado un Consejo Asesor Presidencial para
la Educación Superior. Este entregó un informe a la Presidencia en marzo 2008. Sin
de mejora. embargo, este texto no tuvo implicancias legislativas mayores.
sobre la calidad y el financiamiento de la educación. Básicamente la educación superior, la que crea la Superintendencia de Educación
consistía en extender la obligación del Estado de fomentar la Superior y la que crea la Agencia Nacional de Acreditación (El
calidad de la educación en todos los niveles, estimular la producción Mostrador, 24 de marzo de 2014).
científica y tecnológica, y establecer mecanismos de financiamiento El retiro de estos proyectos, sin embargo, no representa el
para la totalidad de las instituciones —públicas y privadas— del fin de los intentos legislativos mayores, sino todo lo contrario. El
sistema, dando reconocimiento a un sistema de provisión mixta de argumento usado es precisamente que se requiere una reforma
educación (Iniciativa 194-359). “educacional integral y estructural”, cosa que los mencionados
El segundo fue ingresado el 10 de noviembre de 2011 y proyectos —a juicio del nuevo gobierno— no propician (El Mercurio,
tenía como propósito crear una Superintendencia de Educación 24 de marzo de 2014).
Superior, además de modificar la ley de aseguramiento de la calidad
en lo relativo a temas de información institucional, modificar 3. EL FINANCIAMIENTO COMO INSTRUMENTO DE
la composición de los directorios de las universidades privadas y POLÍTICA
normar el vínculo entre las universidades y las personas (empresas
y organizaciones) relacionadas con ellas (Iniciativa 277-359)6. La construcción de la idea del financiamiento como instrumento
de política
Un tercer proyecto de ley fue ingresado el 4 de junio de 2012.
Este tenía por propósito establecer un mecanismo único para el Ante la imposibilidad observada entre mediados de la década de
financiamiento de estudios de educación superior y proponía 1990 y el año 2006 de lograr consensos políticos que fueran la
homologar las condiciones del crédito con garantía estatal a las base de acuerdos legislativos más amplios, se optó, entonces, por
del Fondo Solidario de Crédito Universitario y generar un nuevo utilizar distintos instrumentos de financiamiento para orientar el
modelo de aranceles de referencia, introduciendo variables desarrollo de las instituciones y del sistema de educación superior
relativas al rendimiento de los estudiantes y a la empleabilidad en general. Para ello se definieron partidas presupuestarias que
(Iniciativa 098-360). incentivaran los desarrollos buscados, principalmente por la vía de
la concursabilidad de los recursos.
El último proyecto de ley fue ingresado al Congreso el 8 de
enero de 2013 y su origen estuvo en los escándalos que se produjeron Es decir, se puso a disposición de las instituciones una serie
a raíz de algunos procesos fraudulentos de acreditación de varias de instrumentos financieros cuya obtención exigía determinadas
universidades. Este proyecto sustituía la antigua institucionalidad condiciones. Esta modalidad de trabajo implementada a mediados de la
de acreditación, reemplazándola por una agencia nacional, década de 1990 fue conocida como “el financiamiento como instrumento
estableciendo la obligatoriedad de los procesos y definiendo nuevos de política” y su principal herramienta fueron las leyes de presupuesto.
estándares para estos (Iniciativa 498-360). El inicio de esta modalidad de trabajo podría fijarse entre la
El recientemente asumido gobierno de la presidenta Michelle presentación de la propuesta de un Programa de Modernización y
Bachelet anunció en marzo de 2014 la suspensión de la tramitación Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior de
legislativa de tres de estas cuatro iniciativas: la de financiamiento de 1994 y la ampliación del Fondo de Desarrollo Institucional (FDI) en
1995. El primero se plasmó en lo que hoy se conoce como programa
de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Superior (MECESUP),
6
Esta propuesta se originó en gran medida en la masiva crítica que recibía el ejercicio
ilegal del lucro por parte de algunas universidades privadas, que era una de las creado en 1997. El segundo, en la expansión de las líneas de
principales quejas del movimiento estudiantil de ese año. financiamiento del FDI.
El programa propuesto en 1994 condujo al primer incremento Hacia 1990 la institucionalidad científica estaba constituida
importante de aportes financieros al sistema de educación superior básicamente por CONICYT, creada en 1967. CONICYT
(Allard, s/f, p. 6). Los principales insumos de este trabajo fueron administraba en aquella época los recursos correspondientes a
el informe elaborado en 1991 por la Comisión de Estudios de la FONDECYT, que había sido instituido en el año 1981 por medio
Educación Superior, el proyecto de Ley de Reforma de la LOCE del año del decreto con fuerza de ley núm. 33 (15 de septiembre de 1981)
1992 y el documento elaborado por la División de Educación Superior del Ministerio de Educación Pública. Antes de 1990, solo se creó un
del Ministerio de Educación Desafíos de la educación superior chilena nuevo programa: el de becas nacionales, en 1988.
y políticas para su modernización, presentado al presidente Aylwin en
El retorno a la democracia marcó un significativo cambio en
1994 (Allard, 2011, p. 56).
las políticas de financiamiento científico. Por una parte, hubo una
Con posterioridad a ellos, en el año 1997, se generó un nuevo gran diversificación de los programas y, por otra, un importante
marco de política para la educación superior, que se articuló en torno aumento de los recursos.
a siete ejes de desarrollo: i) fomento y aseguramiento de la calidad,
El primer programa de financiamiento de becas de posgrado
ii) promoción de la equidad, iii) aporte al desarrollo de la cultura, iv)
y de perfeccionamiento académico surgió en 1999, en el marco del
vinculación con el desarrollo nacional y fomento de la investigación,
programa MECESUP. Posteriormente, se implementó el Programa
v) regionalización, vi) internacionalización, y vii) desarrollo de un
de Formación de Capital Humano Avanzado, que potenció las Becas
sistema de educación superior complejo y adecuado a las necesidades
Nacionales y, en 2008, se creó Becas Chile, para financiar estudios
del país (Allard, 2011, p. 56).
de posgrado en el extranjero7.
Finalmente, ese mismo año se creó el programa MECESUP (tratado
Resulta interesante destacar la diferencia en las modalidades
en extenso en el acápite siguiente), cuyo fondo competitivo fue sin duda la
de financiamiento de estos programas, ya que operaban comple-
principal herramienta de esta forma de hacer política pública. Los cuatro
mentariamente. Mientras las becas MECESUP eran entregadas a
elementos en torno a los que se articuló, en su primera etapa, fueron:
las instituciones para su posterior asignación a los estudiantes, las
el fondo competitivo destinado al pregrado, el posgrado y la formación
otras atendían a las postulaciones individuales de aquellos. Las pri-
de técnicos superiores; el aseguramiento de la calidad; la revisión del
meras establecían una serie de condiciones a las universidades para
financiamiento, y el sistema de información pública (Allard, s/f, p. 8).
su asignación, como la acreditación de los programas beneficiarios,
Desde un punto de vista de los ámbitos específicos de aplicación de con lo que se fomentaba además el aseguramiento de la calidad y su
los instrumentos de fomento de la política pública, es posible identificar consolidación.
cuatro: i) la investigación científica y tecnológica, ii) la equidad, iii) la
En el año 2004 surgieron nuevos programas que, por su
calidad, y iv) el desarrollo de las capacidades organizacionales. En las
relevancia, deben ser mencionados: por una parte, el Programa
líneas que siguen se describe brevemente la evolución de cada una de
Bicentenario de Ciencia y Tecnología (PBCT), que, entre otros,
estos ámbitos de política.
financió los proyectos colaborativos de investigación conocidos
Desarrollo científico y tecnológico como “Anillos”; por otra, en el año 2007, el Primer Concurso
Nacional para la Creación de Centros de Investigación Avanzada en
Una de las preocupaciones centrales de los gobiernos democráticos Educación, que dio lugar a dos centros de este tipo8.
era, como se apreció en los distintos programas de gobierno, tanto
la institucionalidad como el desarrollo y fomento científico y
7
Véase www.conicyt.cl, www.becaschile.cl y www.mecesup.cl.
tecnológico.
8
Véase www.conicyt.cl.
Paralelamente a los programas de CONICYT, el Ministerio de los que CONICYT disponía en 2013 era de 14 y desde 2010 había
de Planificación también financió algunas iniciativas científicas a entregado 2.299 becas de doctorado nacional y 1.107 de doctorado
través del programa Iniciativa Científica Milenio (ICM), creado en el extranjero.
en 1998. Este tenía por propósito financiar Centros, Institutos y
Núcleos Milenio, con el objetivo de producir ciencia de frontera9. Fomento de la equidad
No viene al caso detallar la totalidad de los programas e iniciativas El desarrollo del sistema de educación superior chileno con
que CONICYT y otros organismos estatales desarrolló en el período. posterioridad a la década de 1980 reveló tempranamente que se
Sin embargo, una idea de lo que esto ha significado se puede obtener estaban produciendo serias inequidades con relación al acceso de los
a partir de la inversión de recursos en ciencia y tecnología. Más allá sectores más pobres a los estudios terciaros y a sus posibilidades de
de las críticas que juzgan dicha inversión como aún insuficiente, desde mantenerse en ellos (González, 2004, pp. 103-109).
el retorno a la democracia en adelante ésta ha tenido un crecimiento
significativo y sostenido, como se aprecia en el gráfico 1. Mientras los deciles más ricos estaban alcanzando coberturas del
orden del 90%, los sectores de menores ingresos tenían (y aún tienen)
Gráfico 1 participaciones significativamente inferiores (véase el gráfico 2).
Presupuesto de CONICYT
(Pesos, moneda real a agosto de 2008) Gráfico 2
Cobertura bruta de educación superior
160.000.000
por decil de ingreso
140.000.000 (18 a 24 años)
120.000.000 120
100.000.000
100
80.000.000
80
60.000.000
60
40.000.000
20.000.000 40
0
20
2000
2006
2004
2008
2009
2005
2003
2002
1990
1996
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2007
1999
1998
2001
1995
1992
1993
1997
1991
0
Fuente: Ministerio de Educación (MINEDUC), www.mineduc.cl.
I II III IV V VI VII VIII IX X
En el año 2013, el presupuesto llegó a los 266.000 millones 1990 1998 2003 2006 2009 2011
de pesos (CONICYT, 2013, p. 14), habiendo experimentado desde Fuente: Ugarte, Juan José (2013), Panorama del Sistema de Educación Superior
2009 un nuevo aumento sostenido. El número total de programas Chileno y el Aseguramiento de la Calidad. Santiago, p. 5.
En este contexto se realizaron una serie de consideraciones

9
Véase www.iniciativamilenio.cl. por parte de distintos actores, que tuvieron por objetivo desarrollar
herramientas que fomentaran la equidad. En un comienzo esta Dado que en el capítulo de Ricardo Paredes de este libro se
fue conceptualizada solo como igualdad de acceso a la educación ofrece una pormenorizada revisión de la política de financiamiento
superior y, por lo mismo, las ayudas se concentraron en las becas estudiantil, solo enfatizaremos aquí el volumen alcanzado por las
de arancel. Posteriormente, se comenzó a ampliar la comprensión ayudas estudiantiles en los últimos 20 años, que ha llegado a casi
del concepto de equidad a la mantención de los estudiantes en el 800.000 millones de pesos, sumando becas y créditos (véanse los
sistema en dos sentidos. Por una parte, mediante ayudas financieras gráficos 3 y 4).
complementarias al pago de aranceles de matrícula. Por otra, por
medio del fomento de reformas curriculares con centro en los Gráfico 3
Evolución de los programas de becas estudiantiles
estudiantes, que acercaran la formación universitaria a la nueva
para educación superior, 1991-2012
realidad sociocultural de estos.
(Millones de pesos, valor real a 2012)
Lo primero se realizó por la vía de nuevos beneficios 160.000
estudiantiles. Lo segundo, inicialmente a través del MECESUP 1 y, 140.000
principalmente, de lo que se conoce como MECESUP 2. 120.000
Hasta mediados de la década de 2000, el principal instrumento 100.000
de financiamiento de estudios fue el crédito universitario, que es 80.000
entregado solo a los estudiantes de las universidades del Consejo de 60.000
Rectores. 40.000
Durante los últimos 20 años se creó una serie de fondos que 20.000
diversificaron los beneficios socioeconómicos y se aumentaron en 0
2006
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2010
2012
2011
forma significativa los recursos destinados a ayudas estudiantiles.
Beca Bicentenario Beca Nivelación Académica
Algunos de los más importantes fueron la Beca Bicentenario Becas de Pedagogía Becas Excelencia Académica
(originalmente llamada Beca MINEDUC), las Becas de Reparación Becas Hijos de Profesionales de la Educación Becas Juan Gómez Millas
Becas Nuevo Milenio Becas Rettig
(Beca de Mantención para la Educación Superior y becas para Becas Titulares Valech Ley 19.992 Becas Traspaso Valech Ley 20.405
hijos de víctimas de violaciones de derechos humanos), la Beca

Fuente: Servicio de Información de Educación Superior (SIES), www.sies.cl.
Juan Gómez Millas (destinada a estudiantes de los dos primeros
quintiles de ingreso), la Beca para Estudiantes de Pedagogía, la
La creación del crédito con garantía estatal en el año 2005 (ley
Beca para Hijos de Profesionales de la Educación, la Beca Nuevo
núm. 20.027) cambió nuevamente la estructura de financiamiento
Milenio (destinada a estudiantes de carreras técnicas), la Beca de
de las ayudas estudiantiles, ya que ha pasado en poco tiempo
Excelencia Académica, la Beca Indígena, la Beca Primera Dama y la
a transformarse en una de las principales modalidades de
Beca Presidente de la República. A las becas anteriores es necesario
financiamiento de estudios superiores (véase el gráfico 4).
agregar las de mantención y alimentación entregadas por la Junta
Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), desde fines de la
década de 199010.
10
Véase www.junaeb.cl; www.mineduc.cl.
Gráfico 4 institucional, al establecer como requisito para que los alumnos

Evolución de los programas de crédito estudiantil: puedan acceder a él que la institución respectiva dispusiera de esta
Fondo Solidario de Crédito Universitario y certificación.
Crédito con Aval del Estado, 1990-2012
(Millones de pesos, valor real a 2012) De ese modo, también en este caso una herramienta financiera
operó como impulsora de un desarrollo de interés público, como era
350.000
el fomento de la calidad.
La acelerada expansión del sistema desde mediados de la
300.000
década de 1990, en número de instituciones, sedes, programas
250.000 y matriculados, puso en tela de juicio las capacidades de
autorregulación que éste tenía. Ni el Ministerio de Educación ni el
200.000
Consejo Superior de Educación (CSE) estaban en condiciones de
150.000 garantizar que una institución que alcanzaba la autonomía iba a
continuar desarrollando su proyecto educativo original, en función
100.000
del cual se le había otorgado la autonomía11. Además, pese a los
50.000 esfuerzos realizados por otros actores del sistema de educación
superior, no se conseguía regular la calidad de las instituciones y de
0
2006 los programas ofrecidos.
2000
2004
2009
2008
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1990
1996
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1999
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2011
2010
2012
Crédito con Aval del Estado - Aporte Fiscal Fondo Solidario de Crédito Universitario Tal vez el intento más destacable de autorregulación del
período fue la creación, en 1995, de la Comisión de Autorregulación
Fuente: Servicio de Información de Educación Superior (SIES), www.sies.cl. Concordada del CRUCH, que tenía por objetivo evaluar las nuevas
carreras que se quisieran dictar. Sin embargo, dicha Comisión
No obstante el crecimiento sostenido de las ayudas y créditos fue cuestionada por las propias universidades del CRUCH, ya
estudiantiles, no se ha logrado reducir de manera significativa que mientras ellas intentaban autorregularse, las privadas no
las brechas sociales existentes, tanto en el acceso como en la pertenecientes al Consejo no lo hacían y competían intensamente
mantención, el rendimiento y la empleabilidad de los egresados por la vía de una expansión acelerada de su oferta de carreras y
(Espinoza y González, 2012). nuevas sedes.
En este contexto, hacia fines de la década de 1990 se hizo ya
El fomento de la calidad
evidente que se requerían otros mecanismos de aseguramiento de la
Si bien el fomento de la calidad de las instituciones de educación calidad. Es así como en febrero de 1999 surgió la Comisión Nacional
superior —que ha sido uno de los principales focos de atención de de Acreditación de Pregrado (CNAP), que inició procesos piloto de
la política pública— pudiera a primera vista aparecer desvinculado acreditación, de carácter voluntario, a nivel de las instituciones y
de una estrategia basada en el financiamiento, en la práctica ello no carreras de pregrado. En esta primera etapa —como se mencionó—
fue así. La creación del Crédito con Aval del Estado en el año 2005
fue uno de los principales impulsos de los procesos de acreditación La experiencia había demostrado que muchas universidades habían iniciado con
11
posterioridad a la obtención de su plena autonomía una ampliación de su oferta que

escasamente se condecía con el proyecto original.
no existió un marco legal que regulara su quehacer, por lo que los La acreditación de carreras, en cambio, exhibe un aumento
procesos de acreditación se realizaron amparados en un decreto considerable, como se aprecia en el cuadro 1.
de gobierno y gracias al consenso existente entre diversos actores
Cuadro 1
sobre de la necesidad de implementar mecanismos para asegurar la ACREDITACIÓN DE CARRERAS
calidad de la oferta de estudios. SEGÚN TIPO DE INSTITUCIÓN,  
La participación de las universidades más importantes del AL 30 DE SEPTIEMBRE DE 2012
país dio legitimidad a la Comisión y a los procesos (Zapata, 2004, Tipo de institución Programas En Acreditación No se ha Porcentaje
acreditados proceso expirada y no presentado de
p. 145), lo que permitió al gobierno presentar, en abril de 2003, un acreditada al proceso programas
proyecto de ley para crear un Sistema Nacional de Aseguramiento acreditados
de la Calidad de la Educación Superior (Iniciativa 512-348). La Universidades 1.157 189 82 2.523 29%
propuesta abarcaba procesos de acreditación de carreras de pregrado, Universidades del 515 65 66 791 36%
programas de posgrado e instituciones, y un sistema nacional de Consejo de Rectores
información de educación superior. La ley fue promulgada en Universidades 642 124 16 1.732 26%
octubre de 2006 (ley núm. 20.129). privadas
Institutos 717 221 0 2.574 20%

Producto de la nueva ley, surgió la Comisión Nacional de profesioales (IP)
Acreditación (CNA), que desarrolló procesos de aseguramiento de la Centros de 247 28 0 1.393 15%
calidad en los tres niveles: pregrado, posgrado e institucional. Pero, formación técnica
(CFT)
además, se creó un sistema de agencias privadas de acreditación
que pueden llevar adelante procesos en los dos primeros niveles. Total 2.121 438 82 6.490 23%
Estas operan como sociedades comerciales o como corporaciones

Fuente: Consejo Nacional de Educación (2012), Acreditación de Carreras de
de derecho privado y deben estar debidamente autorizadas y ser Pregrado, Santiago, p. 2.
supervisadas por la CNA. Además, la misma ley asignó carácter
obligatorio a la acreditación de carreras de Pedagogía y Medicina. En lo que respecta a los posgrados, al año 2012 había un total
A nivel institucional, hasta el momento del cierre de la CNAP de 372 programas acreditados: 132 doctorados, 212 magísteres y
en 2007, se habían presentado 46 universidades a acreditación, 28 especialidades médicas, sobre un total de 1.496 existentes (192
habiéndosela otorgado a 38. En lo que respecta a las carreras, se doctorados, 1.050 magísteres y 254 especialidades médicas)12.
presentaron 375, resultando acreditadas 368. La CONAP, por su
parte, acreditó en el período 2000-2005 un total de 224 programas: El fomento del desarrollo de capacidades organizacionales
95 doctorados y 129 magísteres. Otros 17 doctorados y 25 magísteres
Uno de los propósitos que tenía el Programa MECESUP,
resultaron no acreditados.
además del fomento de la calidad, era desarrollar capacidades
Bajo la gestión de la CNA, a marzo de 2014 había un total organizacionales tanto en las instituciones de educación superior
de 45 universidades acreditadas, las 25 pertenecientes al Consejo de como en el propio Ministerio de Educación. Por otra parte, este
Rectores y 20 privadas no pertenecientes a él. A nivel institucional, programa se transformó en una fuente importante de recursos
entonces, no se ha presentado una variación significativa del número para las universidades chilenas y, en especial, para las instituciones
de acreditaciones.
12
Véase www.cned.cl.
pertenecientes al Consejo de Rectores (el fondo competitivo no 4. DEL FONDO DE DESARROLLO INSTITUCIONAL A LOS
consideraba en sus inicios la participación del sector privado, CONVENIOS DE DESEMPEÑO
salvo en algunas líneas menores). No obstante, desde su creación,
el MECESUP apoyó a los centros de formación técnica (sector, en Los inicios del financiamiento público en democracia: el Fondo de
Desarrollo Institucional (FDI) y el Programa de Formación Inicial
general, con fines de lucro) que se encontrasen en licenciamiento
Docente
ante el Ministerio de Educación. En el año 2012 esta situación
cambió, ya que se estableció la acreditación como condición de Una de las trayectorias más interesantes del modelo de financiamiento
elegibilidad para participar del fondo concursable, sin distinción que ha tenido el sistema de educación superior chileno es el que se
del sector de pertenencia (público o privado). Un dato relevante inició a comienzos de la década de 1990 con el Fondo de Desarrollo
es que aproximadamente un 70% del total de los recursos fue Institucional (FDI), continuó con el Fondo Competitivo del MECESUP
invertido en instituciones regionales. (hoy llamado Fondo de Innovación Académica (FIAC)) y culminó en
Un elemento central del desarrollo de capacidades lo que actualmente se conoce como Convenios de Desempeño. Ellos
organizacionales fue la creación de un Sistema de Información no solo han constituido una de las principales y más constantes fuentes
de Educación Superior. Su primer antecedente fue el proyecto de financiamiento para los proyectos de desarrollo institucional, sino
NEHUEN, que comenzó a implementarse en el año 1998 con el fin que también representan un proceso de aprendizaje, mejoramiento y
de generar un Sistema Integrado de Información sobre la Educación escalamiento de los instrumentos de política pública.
Superior (Brunner, 2004, pp. 73-74). Este proyecto fue abandonado Al comenzar la década de 1990, el único instrumento de
luego de un período de trabajo, debido a la excesiva complejidad financiamiento directo que las universidades tenían (descontando
que estaba adquiriendo. el Aporte Fiscal Directo (AFD), que es el aporte basal que reciben
En el marco de la nueva ley de aseguramiento de la calidad del Estado), era el FDI, creado en 1991, que asignaba recursos
de la educación superior, promulgada en el año 2006, comenzó con criterios históricos y sin rendición de cuentas. Su objetivo era
a funcionar el Sistema de Información de Educación Superior fomentar el desarrollo de capacidades organizacionales de diversa
(SIES), que —con menos pretensiones que su antecesor y apoyado índole en instituciones del Consejo de Rectores.
en el nuevo marco legal— ha logrado completar bases de datos En 1995 se amplió y diversificó con la creación de la Línea
del sistema de educación superior chileno, producir reportes de B, de apoyo a universidades regionales en aspectos relacionados
investigación y publicar una serie de estudios. Es en ese sentido que con infraestructura y desarrollo académico y administrativo. La
este desarrollo puede ser considerado dentro de la línea de fomento Línea C, por su parte, tuvo por objetivo potenciar la innovación y el
de las capacidades organizacionales, ya que el SIES busca mejorar mejoramiento en la formación universitaria de pregrado y fortalecer
las condiciones de información y de análisis sobre el propio sistema los medios académicos para ciencia y tecnología de posgrado
de educación superior. (Allard, s/f, p. 7).
En el año 1997 surgió el Programa de Formación Inicial
Docente, cuyo principal propósito fue potenciar la formación
de profesores por medio de una serie de medidas relacionadas
con los siguientes aspectos: i) generación de nuevos currículos;
ii) introducción de prácticas graduadas; iii) mejoramiento de
la infraestructura, bibliotecas y equipamiento tecnológico; iv) de los recursos: estableció como condición de elegibilidad contar
perfeccionamiento de los profesores a través de pasantías y con una planificación estratégica institucional, a fin de garantizar
estudios de postgrado, y v) fortalecimiento de las relaciones de una coherencia en el desarrollo de las universidades y una adecuada
las universidades con el sistema educativo y las municipalidades asignación de los fondos14.
(Allard, s/f, pp. 7-8).
Al año siguiente comenzó el programa MECESUP
Tanto el FDI (a partir de 1995) como el Programa de (posteriormente también llamado MECESUP 1), financiado por
Formación Inicial Docente exigían como requisito para acceder el Estado y un crédito del Banco Internacional de Reconstrucción
a dichos fondos la presentación de un proyecto, a pesar de que, y Fomento o Banco Mundial (BIRF 4404-CH). Los cuatro
en general, este era bastante simplificado y difícil de evaluar. La componentes del Programa eran: i) Aseguramiento de la Calidad,
principal diferencia entre ambos estaba dada porque en el primero ii) Fortalecimiento Institucional, iii) Fondo Competitivo y iv)
solo podían participar universidades del Consejo de Rectores, Formación Técnica de Nivel Superior (MINEDUC, 2005a, p. 4).
mientras que en el segundo podían hacerlo todas las instituciones.
En la primera etapa del programa MECESUP 1, que culminó
De los seis proyectos asignados por el Programa de en 2005, se presentaron al Fondo Competitivo 948 proyectos, de los
Formación Inicial Docente, cuatro correspondieron a instituciones cuales 369 fueron aprobados (39%). De ellos, 205 correspondieron
del primer grupo (Universidad del Bío-Bío, Universidad Católica a pregrado, 74 a posgrado, 23 a gestión y 67 a técnicos de nivel
de Temuco, Universidad Católica de Valparaíso y Universidad de superior. El monto total asignado ascendió a los 245 millones de
Los Lagos) y dos a instituciones privadas (Universidad Central y dólares15.
Universidad Católica Silva Henríquez).
La buena evaluación de la experiencia MECESUP 1
permitió extenderla y crear lo que se conoce como MECESUP 2
El programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Superior
(2006-2011). Este programa contó con un financiamiento de 91
(MECESUP)
millones de dólares del Banco Mundial (crédito BIRF 7317-CH) y
Sin lugar a dudas, los instrumentos más conocidos y cuyo uso está tuvo por ejes mejorar la gestión del aprendizaje en las instituciones,
más extendido en el sistema de educación superior chileno son los que por medio del Fondo de Innovación Académica (creado en 2006) y
han surgido a partir de la creación del programa MECESUP en el año desarrollar la experiencia piloto de los Convenios de Desempeño.
1997. Este tenía tres objetivos centrales: mejorar la calidad académica En lo específico, los objetivos fueron: apoyar las capacidades de
de las instituciones, diseñar el sistema piloto de acreditación y crear planificación del gobierno en el sector de educación terciaria y su
y potenciar capacidades organizacionales tanto en las instituciones supervisión, fortalecer las políticas y estrategias para la educación
como en el propio Ministerio. terciaria, consolidar el sistema nacional de aseguramiento de
la calidad, mejorar el sistema nacional de información para la
En 1998, un año antes de que el programa MECESUP educación terciaria, proveer financiamiento para subproyectos de
comenzara a funcionar efectivamente, se presentó como experiencia
piloto el Programa de Convenios de Desempeño para el Desarrollo de autocontenidos que se presentaron al Fondo Competitivo. No incluían, como ahora,
Áreas Prioritarias, con recursos propios13. Este asignó 29 proyectos etapas de negociación ni tampoco una orientación a resultados.
e introdujo una modificación sustantiva en la forma de asignación 14
Esta condición fue mantenida por el programa MECESUP y generalizó el uso de la
planificación estratégica en las universidades chilenas, especialmente las del Consejo
13
El concepto “Convenio de Desempeño” utilizado en la época no es el mismo en uso de Rectores. Actualmente esta exigencia se aplica a la totalidad de las instituciones.
actualmente. Las propuestas del año 1998 correspondían más bien a proyectos 15
Véase www.mecesup.cl.
innovación académica e introducir en forma de piloto Convenios de la eficiencia de la educación terciaria y iii) al mejoramiento de la
de Desempeño que permitieran el financiamiento incremental en capacidad de gestión de las instituciones.
universidades del Estado16. De ahí que los recursos se destinen preferentemente a inno-
Las innovaciones más importantes de esta fase fueron tres: i) vaciones académicas que apunten a mejorar los rendimientos estu
el Fondo Competitivo (concursable) se concentró en innovación diantiles, sintonizar los currículos con las tendencias internacionales,
académica (FIAC), ii) en determinados niveles (formación de desarrollar programas en áreas estratégicas, incorporar tecnologías de
profesores y doctorado) se amplió el espectro de instituciones aprendizaje y fortalecer el análisis institucional, entre otros objetivos.
elegibles más allá del Consejo de Rectores y a los centros de Si bien las tres etapas del programa MECESUP han estado
formación técnica (CFT), y iii) el programa debía servir de base adscritas a distintos préstamos del BIRF, tanto su continuidad como
para la implementación en todo el sistema de una modalidad de el escalamiento de algunas iniciativas han estado garantizadas por
financiamiento basada en Convenios de Desempeño. el financiamiento estatal.
Continuador de esta experiencia fue el MECESUP 3, iniciado
en 2012 y proyectado hasta 2016. Su financiamiento se compone Los Convenios de Desempeño
de un crédito BIRF (8126-CL) por aproximadamente 40 millones
de dólares, más una contraparte nacional de 120 millones de La positiva experiencia derivada de los años de asignación de recursos
dólares 17. por la vía de la concursabilidad en el marco de los programas MECESUP
1 y 2, condujo al Ministerio de Educación en el año 2006 (MECESUP 2)
La principal innovación de este nuevo programa no tiene que a explorar un nuevo instrumento llamado Convenios de Desempeño.
ver solo con sus orientaciones de contenido, sino también con la
forma en que se enfrenta la relación con las instituciones. Esta se Sus objetivos principales eran “aumentar la efectividad del
centra más que los programas anteriores en asignar financiamiento gasto público, alinear los objetivos institucionales con los objetivos
sobre la base de los resultados obtenidos. Por lo mismo, durante el de interés nacional, favorecer la rendición de cuentas públicas, así
proceso de asignación de los proyectos se lleva a cabo una etapa de como asociar el mejoramiento del desempeño institucional con el
financiamiento” (Reich et al., 2011, p. 9).
negociación entre las instituciones y el Ministerio de Educación,
con el objetivo de optimizar el Plan de Mejoramiento Institucional La primera convocatoria —que tuvo carácter de piloto— se
(PMI) que las instituciones propusieran, precisar los objetivos, realizó en el año 2006 y para participar en ella las instituciones
metas e indicadores, y convenir los compromisos y el presupuesto debían presentar un Plan de Mejoramiento Institucional (PMI)
definitivo. de tres años, cuyo alcance, resultados e impactos fueran mucho
mayores que los que era posible proyectar con los instrumentos
De ese modo, el instrumento central de política será el
convencionales. Además, debían proponer resultados “notables”
Convenio de Desempeño, a la vez que a los proyectos tradicionales
en algunos ámbitos de desempeño, los que se medirían a través de
del Fondo de Innovación Académica también se les introdujo un
diversos indicadores.
componente de negociación.
En esta etapa piloto, una condición de elegibilidad era que
Los ejes que orientan el MECESUP 3 se refieren: i) al
las universidades fueran estatales. En la primera convocatoria se
mejoramiento del aprendizaje de los estudiantes, ii) al incremento
adjudicaron cuatro Convenios de Desempeño, a las Universidades
16
Véase www.mecesup.cl. de Tarapacá, de Chile, del Bío-Bío y de La Frontera. Los montos
17
Véase www.mecesup.cl.
totales asignados llegaron a los 10.000 millones de pesos (Reich et Cuadro 2

al., 2011, p. 13) Convenios de Desempeño vigentes
2010-2013
Una innovación relevante en relación con los instrumentos
Tipo de Armoniza EducaciónFormación Formación Humani Internac. Innovación Total
anteriores era que la selección del PMI no garantizaba su adjudicación. institución ción curricu superior inicial de técnico-profe dades y de docto curricular
Esta era recién ratificada después del período de negociación que se lar regional profesores sional Ciencias rado educación
Sociales superior
llevaba a cabo entre la dirección superior de la universidad y un
Universi
académico experimentado en gestión universitaria, que recibió el dades 11 13 11 2 6 5 8 56
nombre de “negociador” y representaba al Ministerio de Educación. Estatales 5 7 3 6 1 3 25

El objetivo de este proceso era optimizar el PMI propuesto, así como Priva-
das del
garantizar que se alineara debidamente con los intereses de desarrollo CRUCH 4 6 5 2 3 2 22
nacional. Posteriormente, el negociador asumía el rol de encargado Privadas 2 3 1 3 9
de seguimiento, monitoreando regularmente el cumplimiento del Institutos
PMI y el logro de los desempeños “notables” comprometidos. profesio-
nales 1 5 6
A juicio de los propios involucrados, una de las ventajas de esta Centros

de for-
modalidad de trabajo era que le daba dinamismo a la asignación mación
técnica
de los recursos en función de maximizar el cumplimiento de los 2 2
objetivos (Reich et al., 2011, p. 13). Total 12 13 11 9 6 5 8 64
Una vez que ambas partes alcanzaban un acuerdo, se procedía Fuente: Ministerio de Educación, www.mecesup.cl.
a la firma del Convenio entre la Institución y el Ministerio de
Educación, sobre la base del Plan de Mejoramiento Institucional. 5. A MODO DE CONCLUSIÓN
En los años siguientes se escaló el instrumento y se extendieron
Al analizar la política pública de educación superior desde 1990 en
los ámbitos de asignación a: i) Humanidades, Artes y Ciencias
adelante, se aprecia una alta correspondencia entre las propuestas que
Sociales, ii) formación inicial de profesores, iii) armonización
hicieron los programas de gobierno de los candidatos que resultaron
curricular, iv) internacionalización de programas de doctorado, v)
electos con lo que en la realidad sucedió.
intercambio y movilidad académica internacional, vi) formación
técnico-profesional, vii) educación superior regional, y viii) apoyo Tanto Patricio Aylwin como Eduardo Frei plantearon la
a la innovación. necesidad de realizar cambios de gran alcance que implicaban una
reforma a la LOCE. Ello se expresó, en concreto, en la formulación de
Actualmente no es condición de elegibilidad para las universidades
dos proyectos de ley —en 1992 y 1997— que más tarde debieron ser
la pertenencia al Consejo de Rectores, sino que los Convenios de
retirados de la discusión parlamentaria, debido a la imposibilidad
Desempeño están abiertos a la totalidad de las instituciones de
de alcanzar acuerdos en torno a ellos.
educación superior acreditadas según la ley núm. 20.129.
Desde ahí en adelante (más precisamente desde los años 1994 y 1995),
En el período 2010-2013 se han asignado un total de 64
se optó por una forma más pragmática de avanzar en la política pública del
Convenios de Desempeño en las distintas áreas. Su distribución se
sector, creando diversos mecanismos de financiamiento que orientaban el
puede apreciar en el cuadro 2.
desarrollo de las instituciones en las direcciones de interés del Ministerio de
Educación. Sus características centrales fueron responder principalmente Michelle Bachelet. En este —asumiendo gran parte de las reivindicaciones
a situaciones y demandas contingentes, abarcar solo dimensiones parciales de ambos movimientos sociales— se volvió sobre la necesidad de realizar
del sistema y centrarse en la asignación de recursos. una reforma general al sistema, desde sus fundamentos.
Esta conceptualización y forma de pensar el sistema de La propuesta programática de ampliar la mirada se apoyará
educación superior se expresó de manera muy clara en los programas en la experiencia de más de 20 años de diseño e implementación de
de los siguientes candidatos electos: Ricardo Lagos, Michelle Bachelet distintos instrumentos que, con distinto grado de acierto y éxito,
y Sebastián Piñera. En ellos desaparecieron las referencias a la han ido modelando el sistema de educación terciario. Estos serán la
modificación de la LOCE y se puso énfasis en implementar medidas base y la condicionante institucional para pensar las nuevas formas
parciales para el desarrollo del sistema. que debería asumir la política pública en caso de lograr los consensos
legislativos requeridos para concretar las propuestas.
Pese a las diferencias mencionadas, hubo algunos elementos
comunes que se repiten a lo largo de dos décadas de gobiernos, como los Sin bien las correlaciones de fuerzas en el Congreso no han
temas asociados a la equidad en el acceso y mantención de los estudiantes cambiado en una medida tal que permitan asegurar el quórum
más vulnerables en la educación superior, a la calidad y la necesidad requerido para la modificación de una ley con rango constitucional, es
de reforzar los mecanismos de acreditación, al fomento del desarrollo muy probable que la presión social de los últimos años haya movido la
científico y tecnológico, al fortalecimiento de la institucionalidad y los línea que delimitaba los tradicionales consensos políticos y legislativos.
requerimientos de información pública, y al financiamiento.
De ser esto cierto, es también probable que se continúe avanzando
Recién en el año 2006, producto de la movilización de los en la generación de regulaciones globales, que modelen de otra forma
estudiantes secundarios, conocida como “la revolución de los la política pública y el sistema de educación superior chileno.
pingüinos”, se volvió sobre la posibilidad de realizar un cambio
legal mayor. Este hecho impuso a la agenda política de la época la REFERENCIAS
necesidad de realizar una reflexión global sobre el sistema educativo,
lo que culminó con la promulgación, en 2009, de la Ley General de Allard, R. (2011). Principales cambios en estructuras, políticas e instituciones
Educación. Sin embargo, como se ha señalado, se optó en su momento de educación superior durante la reforma universitaria y en las
por excluir a la educación superior de la agenda de reformas que políticas públicas de la década de los noventa. En M. Jiménez de la
dieron lugar a la Ley General de Educación. Jara y F. Durán, Un recorrido por la historia reciente de la educación
superior chilena. Santiago: AEQUALIS-Universidad Santo Tomás,
Esta exigencia de pensar el sistema educativo globalmente, 43-70.
encarnada en sus propios protagonistas en las protestas de 2006, aún
Allard, R. (s/f). “Tendencias de la Educación Superior en Chile. Políticas
no sería recogida por el programa de gobierno el entonces candidato
Públicas en Educación Superior en Chile: contexto, programas,
presidencial Sebastián Piñera, quien seguiría desplegando básicamente
proyección”. Disponible en www.mecesup.cl (fecha de visita:
el mismo esquema de política pública.
mayo de 2006).
Sin embargo, la demanda social de una mayor regulación estatal Bachelet, M. (2005). Estoy Contigo. Programa de gobierno. S/I.
en el ámbito de la educación no se agotó en el movimiento de 2006. Al Bachelet, M. (2013). Chile de Todos. Programa de gobierno. S/I.
contrario, se extendió y acrecentó en 2011, al punto que ya no pudo ser
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Agradezco el financiamiento de los proyectos FONDECYT núm. 1130613 y CIE-01 de
CONICYT, que permitió la elaboración de este capítulo.
L a educación superior de Chile: transformación, desarrollo y crisis 217 L a educación superior de Chile: transformación, desarrollo y crisis 259
Andrés Bernasconi
INTRODUCCIÓN
En el tratamiento de las formas de conducción de los sistemas y de
las instituciones de educación superior, usualmente se distingue
entre la “gobernanza” de sistemas y el gobierno de las instituciones.
No obstante el anglicismo a que hay que recurrir para dibujarla, la
distinción es útil para separar analíticamente lo que pertenece, por
un lado, a los modos de relación entre las instituciones de educación
superior y los gobiernos, las comunidades externas y los mercados con
los que interactúan y, por el otro, lo que corresponde a la estructura, la
organización y el liderazgo de cada institución de educación superior
como organización.
El capítulo de José Joaquín Brunner que aparece en este libro
ofrece una completa revisión de la gobernanza de la educación
superior chilena, por lo cual ese tema no será tratado aquí,
concentrándose este capítulo, en cambio, en el gobierno de las
instituciones. Para fines de contexto, no obstante, sí me referiré
a las tendencias globales del tiempo presente en materia de la
relación entre los gobiernos y los sistemas de educación superior
(un aspecto de la gobernanza), las que han experimentado cambios
importantes desde la década de 1980 en todo el mundo, aunque
con mucha menor intensidad en América Latina y en Chile. Luego,
consideraré la relación entre el gobierno y la educación superior en
Andrés Bernasconi. Profesor Asociado de la Facultad de Educación de la Chile, destacando los principales problemas de coordinación que
Pontificia Universidad Católica de Chile y Director de su Centro de Estudios existen. A continuación, resumiré las tendencias contemporáneas
de Políticas y Prácticas en Educación (CEPPE). Abogado y Licenciado en de cambio en el gobierno de las instituciones de educación superior
Derecho por la misma institución, obtuvo un máster en Políticas Públicas
en el mundo, para revisar después la forma en que se gobiernan
en Harvard University y un doctorado en Sociología de Organizaciones en
Boston University. Su área general de investigación es la sociología de la las instituciones respectivas de Chile, también con atención a los
educación superior y, más específicamente, el estudio de la universidad como problemas que ellas suscitan para una gestión eficaz de los planteles.
organización, la gestión de las universidades, la regulación de la educación Al final, daré noticia de algunas de las propuestas de cambio al
superior y el desarrollo de la profesión académica, todo ello en perspectiva gobierno de las universidades chilenas que se han presentado,
internacional comparada.

El gobierno de las instituciones Andrés Bernasconi
tanto desde la política pública como desde la academia, a partir de de independencia de interferencia externa que la universidad
mediados de la década de 1990. necesita con respecto a su organización interna, su gobierno, la
distribución de sus recursos financieros, la generación de ingresos
Antes de entrar en materia, sin embargo, es menester recordar
de fuentes no públicas, el reclutamiento de su personal, la fijación
de qué forma la naturaleza de la universidad1 como institución
de las condiciones de estudio y, finalmente, la libertad de conducir
fija ciertos parámetros dentro de los cuales debe circunscribirse
enseñanza e investigación”3.
la conducción de sistemas e instituciones. La autonomía de las
organizaciones productoras y transmisoras del conocimiento, En el mismo sentido se ha pronunciado la Unión de
que es exigida por la libertad de investigación y enseñanza, sin la Universidades de América Latina (UDUAL) en su declaración de
cual el objeto propio de su quehacer se desvirtúa, define ciertos Guadalajara de 20114:
parámetros relevantes para configurar la forma de gobierno de “La Universidad se enmarca dentro de un amplio conjunto
las instituciones. A la autonomía, entonces, dedicamos el primer de prerrogativas fundamentales, entre las cuales se destacan
apartado de este capítulo. la libertad de pensamiento y la libertad de cátedra para la
generación de conocimiento tendiente a la formación integral
1. LA AUTONOMÍA DE LA UNIVERSIDAD: CONDICIÓN de la persona y el desarrollo democrático de la sociedad”.
PARA LA REALIZACIÓN DE SU MISIÓN “El concepto de autonomía comprende el sentido de
independencia en todas las funciones universitarias: en el
La libre investigación y la libre enseñanza son lo que define gobierno, en la organización, en la docencia, en la investigación
esencialmente a la universidad y configuran el servicio que ella y en la extensión, así como la independencia del movimiento
característicamente presta al bien común de la sociedad. Como lo estudiantil”.
expresa muy bien la declaración de 1940 sobre libertad académica
de la American Association of University Professors (AAUP), si bien
“La autonomía universitaria es la esencia misma de la
Universidad y la condición para que ésta pueda cumplir con su
“las instituciones de educación superior son dirigidas en pos del bien
misión y sus responsabilidades con la sociedad”.
común y no en interés individual de sus profesores o de la institución
como un todo”, ese bien común a que se ordenan estas instituciones La autonomía, en rigor, protege las libertades de expresión,
“depende de la libre búsqueda de la verdad y su libre exposición”2 (mi enseñanza y asociación de los profesores, ya que son ellos quienes
traducción del original en inglés). hacen la investigación y la enseñanza. Los estudiantes quedan
también bajo su amparo en la medida en que toman parte en la
Ahora bien, como condición del adecuado ejercicio de estas
búsqueda de conocimiento y en su adquisición. Deriva de esto, como
funciones, se ha entendido que las universidades deben estar
he explicado en otro trabajo (Bernasconi, 2013), un primer principio
dotadas de autonomía, entendida por la Asociación Internacional
de gobierno: la libertad académica que la autonomía defiende exige
de Universidades (AIU), en su declaración de 1998 (según mi
que los profesores (y en menor medida, los estudiantes) prevalezcan
traducción del original en inglés), como: “el necesario grado
en las decisiones institucionales sobre materias académicas. Así,

1
Me refiero aquí a la universidad y no a todas las instituciones de educación superior, a los funcionarios administrativos de la universidad, a las partes
ya que los conceptos de libertad académica y de autonomía fueron pensados y
reconocidos para la universidad. Las otras instituciones del nivel terciario participan de 3
Véase http://www.iau-aiu.net/sites/all/files/Academic_Freedom_Policy_ Statement.
estos principios en cuanto participan de la búsqueda de la verdad y de su transmisión pdf.
y difusión. 4
Véase http://www.udual.udg.mx/conclusiones/UDUAL%20%20DECLARACION%20

2
Disponible en http://www.aaup.org/file/principles-academic-freedom-tenure.pdf. DE%20GUADALAJARA%20%20Mayo%202011.pdf.
externas a ella que tienen interés en sus asuntos y especialmente al la región, han terminado por configurar la autonomía y su relación
gobierno les está vedado interferir con materias académicas. con los gobiernos de las naciones de modos mucho más elásticos y
cambiantes que lo que los principios sugieren (Bernasconi, 2007,
Ahora bien, sucede que para tener una garantía más efectiva
pp. 520-524). Por otra parte, los discursos sobre la autonomía
de esta esfera de autodeterminación con respecto a las presiones e
tienen matices nacionales. Mientras en jurisdicciones como Bolivia,
intereses del poder político y del dinero, conviene reforzar la libertad
Uruguay, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Perú o Nicaragua
académica en las salas de clases y los laboratorios con salvaguardas
predomina una teoría “fuerte” de la autonomía, según la cual el
organizacionales de alcance mayor. Así, la protección en que
sistema universitario debe autogobernarse, sin otra injerencia del
consiste la autonomía no se restringe a la persona y actividad del
gobierno que la de financiarlo, proscribiéndose así la idea de una
profesor y sus estudiantes, sino que se extiende a toda la universidad
política pública para el sector (Gutiérrez, 1983, pp. 2633-2635), en
en el entendido de que ello es necesario para la mejor protección del
otros países como Brasil, Chile o Colombia, se acepta en general
núcleo de libertad intelectual que hace posible a la universidad. Por
que la universidad no está exenta de sujetarse a las reglas del juego
eso las declaraciones citadas precedentemente invocan un ámbito
democrático y debe atenerse a lo que resulte del rol de conducción
de autodeterminación que, además de lo académico, incluye lo
general del sistema por los gobiernos (Bernasconi, 2013).
normativo, lo administrativo y lo financiero. Esta noción expansiva
de la autonomía es la que ha prevalecido en América Latina desde el No obstante estas variaciones en el alcance de la autonomía,
siglo XX (UDUAL, 2011, p. 2). y de avances y retrocesos (Levy, 1986, pp. 230-233), en el curso del
siglo XX las universidades de América Latina, estatales y privadas5,
En nuestra región, las universidades y sus intelectuales entienden
generalmente alcanzaron un espacio de autonomía que incluye las
que la libertad de la universidad supone su capacidad de crear y
libertades académicas básicas de definir currículos, fijar requisitos
reformar sus estatutos y regulaciones, generar su liderazgo, decidir
y estándares de ingreso y egreso de los estudiantes, la capacidad de
la forma como se emplearán sus recursos financieros, organizar y
contratar y promover a los académicos, y la prerrogativa de abrir o
regular el trabajo del personal académico y administrativo, además,
cerrar programas, escuelas, y sedes. Además, en el plano de la gestión
por supuesto, de la autodeterminación en las materias académicas
y el liderazgo, han gozado del poder de elegir a sus autoridades, fijar su
tales como fijar planes de estudio, establecer requisitos de admisión
estructura interna, dotarse de la administración que elijan, establecer
y graduación, fijar vacantes, abrir y cerrar programas, etc. (Abruña,
relaciones con otras instituciones nacionales o extranjeras y definir
Baca y Zegarra, 2000, p. 31; Brunner, 2013; Nosiglia, 2004, p. 66).
sus presupuestos (Bernasconi, 2008, p. 32). En casi todos los países
Más allá de los principios, la forma en que la autonomía se de la región, la autonomía está constitucionalmente protegida, y en
ha plasmado o no en la relación entre los gobiernos de los Estados varios se prescribe un cierto porcentaje del presupuesto nacional
y las universidades ha sido muy variada en América Latina. Las que debe dedicarse a la educación superior, también por mandato
frecuentes interrupciones de los procesos democráticos (Levy, 1986, constitucional (Bernasconi, 2007).
pp. 230-233), la politización de las comunidades universitarias
En suma, puede afirmarse que en América Latina, más que
(Didriksson, 1994; Figueiredo-Cowen, 2002, p. 473), el bajo nivel
en otras partes del mundo, la doctrina de la autonomía como
de profesionalización de los cuerpos académicos y de gestión
privilegio inalienable de la entidad universitaria ha estado en la base
(Castro y Levy, 2000, pp. 80-83), las reformas y contrarreformas
del sistema de ideas sobre la universidad como institución social
universitarias (Levy, 1986, p. 230-233), el aumento en recientes
décadas de la diversidad de los sistemas como resultado de su 5
Las universidades privadas tienen ciertas particularidades jurídicas y políticas
masificación, entre otras características del devenir universitario en respecto de la autonomía, que son objeto de análisis en Bernasconi (2013).
(Marsiske, 2004, pp. 161-162). En otros sistemas, en particular los tiene hoy la educación superior con la preocupación por sus costos,
de Europa y Asia, y crecientemente en el ámbito de las naciones está influida por las transformaciones de la esfera pública y las
angloparlantes, las universidades han tenido que convivir con redefiniciones de las relaciones entre los Estados y los mercados que
abundantes regímenes de regulaciones y directivas ministeriales que se inician en la década de 1980.
con frecuencia inciden en ámbitos académicos, tales que nuestros
La doctrina de gestión pública llamada “nueva administración
universitarios latinoamericanos considerarían quizás inaceptables
pública”, actualmente en boga, propone que el gobierno desarrolle
desde el punto de vista de la doctrina de la autonomía. Como veremos
sus funciones de prestación de servicios bajo modelos de gestión
a continuación, los respectivos ámbitos de la autodeterminación
lo más cercanos posible al sector privado, para así operar con
universitaria y de las políticas públicas en educación superior están
eficiencia y asegurar altos retornos a la inversión pública. Se espera
redefiniéndose en todo el mundo, en algunos casos para expandir
que las entidades de la administración pública se desenvuelvan
la esfera de la autonomía y, en otros, para dotar a los gobiernos de
con autonomía, pero sujetas a exigentes auditorías de procesos
instrumentos de conducción más eficaces. Y no es infrecuente que
para asegurar el cumplimiento de los estándares de gestión y a
ambos objetivos se persigan a la vez.
una igualmente decisiva evaluación de resultados, de la cual ha
de pender la continuidad del programa o servicio. Si el Estado no
2. LOS GOBIERNOS Y LOS SISTEMAS DE EDUCACIÓN lo hace bien, siempre está la alternativa de entregar el servicio a
SUPERIOR proveedores privados.
Se suele decir que las universidades son instituciones sumamente Todo esto se ha hecho aplicable a la forma de concebir el
conservadoras y reticentes al cambio. Sin embargo, existe abundante funcionamiento de las universidades, especialmente en los sistemas
evidencia de la capacidad de transformación en estas instituciones públicos de Europa y de Asia (De Boer y File, 2009; Olsen, 2009).
(Askling y Henkel, 2000; Clark, 1998 y 2004; Brint, 2002), como El traslado de la responsabilidad de la conducción de la universidad
respuesta a las cambiantes condiciones del ambiente político, social y a gerentes profesionales, junto con la introducción de nuevos y más
financiero en que se desenvuelven, aunque parece ser cierto que esas potentes dispositivos de rendición de cuentas por resultados, han
transformaciones tienen mayor probabilidad de verificarse cuando traído consigo importantes reformas en la gobernanza de la educación
vienen exigidas perentoriamente por fuerzas externas que cuando superior (Bleiklie y Kogan, 2007; Christensen, 2011; Dobbins, Knill y
viene impulsadas por procesos endógenos de la universidad. Vögtle, 2011). En los países, dentro de Europa y fuera de ella, que
encarnan la tradición europea continental de gobiernos centrales
En efecto, la sociedad del conocimiento ha subrayado el cariz poderosos a cargo de conducir la educación superior, las reformas
de ventaja estratégica que poseen la ciencia y la formación de capital han consistido en devolver, primero, el poder de decisión a las
humano experto para la competitividad económica y el poder universidades, para luego sujetarlas a exigentes controles ex post
geopolítico. Por otro lado, los gobiernos se muestran cada vez más sobre el ejercicio de esta nueva autonomía reforzada (Boffo, Dubois y
reticentes a financiar por sí solos la expansión de una educación Moscati, 2008; Capano, 2011; Kogan, Bauer, Bleiklie y Henkel, 2000;
superior cada vez más costosa, de lo cual emerge el espacio para el Paradeise, Reale, Bleiklie y Ferlie, 2009; Mok, 2010; Trakman, 2008).
desarrollo del sector privado de la educación superior financiada
con los pagos de los alumnos, apoyados a veces por la asistencia Habiéndose transferido a las universidades mismas las
financiera del Estado. La respuesta de política pública a este dilema, competencias de su gobierno y gestión, así como el manejo del
en que se combina la convicción sobre la mayor importancia que presupuesto, el gobierno retiene un conjunto de funciones que
pasan a conformar el contenido de la gobernanza de los sistemas
en lo relativo a la relación entre los Estados y la educación superior. responsabilidad y eficiencia, lo que lleva a dar más poder a los
Así, típicamente, los gobiernos son responsables de definir el administradores y menos a los profesores y a los estudiantes, junto
tamaño y la forma del sector terciario, dar al sector como conjunto con creciente profesionalización de la gestión y predominio de los
una planificación estratégica, negociar el financiamiento de la valores del gerencialismo. Disminuye la autonomía del profesorado
educación superior con las autoridades de finanzas, coordinar con y de las instituciones a medida que las decisiones sobre tamaño de
otros ministerios los asuntos en que participa la educación superior, cursos, disciplinas con baja matrícula y otras cuestiones académicas
aprobar los estatutos de las universidades y, frecuentemente, pasan a ser resueltas por la administración de la universidad o por
nombrar rectores y juntas directivas (Fielden, 2008). consejos directivos estatales (Altbach, Gumport y Berdahl, 2011).
Esta nueva distribución de competencias entre los gobiernos En América Latina, a lo largo del siglo XX, ya se había concedido a
y las instituciones de educación superior requiere de nuevos las universidades la más amplia autonomía, de modo que solo ha habido
mecanismos de supervisión de las instituciones. Las modalidades alguna novedad en el polo de la responsabilidad por los resultados.
más empleadas para gestionar el alineamiento de las universidades Desde mediados de la década de 1990 y más decididamente desde la de
con la estrategia de los gobiernos son la creación de juntas directivas 2000, varios gobiernos de América Latina, frecuentemente alentados
en las universidades con miembros representantes del gobierno, por los bancos multilaterales, o la Organización de Cooperación y
la aprobación del plan estratégico de la universidad por parte del Desarrollo Económicos (OCDE) en los casos de México y Chile, han
gobierno (como ocurre, por ejemplo, en Nueva Zelanda y Japón) y adoptado un rol más enérgico en procurar conducir la educación
el financiamiento mediante contratos que comprometen resultados, superior, exigiendo a las instituciones un manejo más cuidadoso
como en Austria y Francia, por ejemplo (Fielden, 2008; Goldfinch, de sus recursos, junto con una más intensa y visible producción de
2006). Hay también mecanismos más cercanos a los comandos bienes públicos. Además, los gobiernos permitieron la expansión de la
administrativos directos por medio de un régimen de regulaciones educación superior privada y, tímidamente aún (salvo en Chile, nada
y reportes periódicos de desempeño (piénsese en el Proceso de tímido en ambos puntos), el financiamiento privado a la educación
Bolonia), así como estrategias más indirectas que operan sobre la superior pública. Introdujeron mecanismos de acreditación y otras
base de incentivos, como la Iniciativa de Excelencia en Alemania. formas de aseguramiento de la calidad y, en general, expandieron
Por último, la proliferación en Europa de agencias de aseguramiento los dispositivos regulatorios para hacer a las universidades más
de la calidad es también considerada por muchos una herramienta responsables y mantenerlas alineadas con las estrategias de desarrollo
de influencia de los gobiernos sobre las instituciones (Schwarz y de los países (Bernasconi, 2008, pp. 38-41; Chiroleu, 2004; Kent,
Westerheijden, 2007). 2005 y 2009; Mollis, 2006; Nosiglia, 2004, p. 87; Rama, 2005). Si
bien la adhesión casi religiosa que experimentan los universitarios
No obstante poseer un sistema muy consolidado y estable en
de América Latina a la autonomía hace que en las políticas públicas
materia de gobierno, la educación superior de los Estados Unidos
relativas a educación superior los gobiernos de la región se muevan
también pasa por una fase de cambios, signada por el fin de una
con enorme cautela, y sean en todo caso más bien delicados en sus
larga era de expansión desde el fin de la Segunda Guerra Mundial,
interacciones con dicho sector, se ha generado, no obstante, al menos
que se traduce en políticas de contención de costos y creciente
en los países que tienen gobiernos con mayor capacidad de gestión
focalización de las instituciones en un abanico limitado de funciones.
de políticas públicas, una mayor carga de regulaciones y expectativas
La educación superior se concibe no como un fin en sí mismo, sino
de los gobiernos hacia las universidades en las últimas tres décadas,
al servicio de la sociedad para el desarrollo económico y social.
redefiniéndose así implícitamente, también en América Latina, la
La “revolución de la gestión” se expresa en mayores exigencias de
noción de autonomía.
3. EL GOBIERNO Y LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN CHILE de esa índole, pero, con la expansión de la base institucional del
sistema desde 1891, sus integrantes pasaron de ser la totalidad a
En Chile, no obstante el enorme dinamismo que exhibieron las representar solo una parte del sistema, la que, aunque primera en
universidades entonces existentes para adaptarse a las reformas importancia, es secundaria en tamaño.
legales y financieras de la década de 1980, y el ingente desarrollo del
El CRUCH fue creado en 1954 (art. 36, letra c de la ley núm.
sector privado, manifestado en universidades, institutos profesionales
11.575) para administrar el Fondo de Construcción e Investigaciones
y centros de formación técnica creados desde esas reformas, ha habido
Universitarias instituido por esa misma ley. Desde el 1 de enero de
muy escasa innovación en la estructura de gobierno del sistema, de tal
1956 y durante 20 años, “el medio por ciento de todos los impuestos
suerte que la política pública de educación superior, que no ha sido
directos e indirectos de carácter fiscal y de los derechos de aduana y de
poca desde el retorno a la democracia, ha desplegado un repertorio
exportación” ingresaría a una cuenta especial destinada a “construir,
más bien restringido de instrumentos, ubicables todos, o casi todos,
amueblar, habilitar, y dotar estaciones experimentales, plantas,
en la estrategia del incentivo financiero, como lo muestra Enrique
laboratorios e institutos de investigación científica y tecnológica,
Fernández en su capítulo de este libro.
destinados a aumentar y mejorar la productividad de la agricultura,
Según la Ley Orgánica del Ministerio de Educación (ley núm. industria y minería, a promover el inventario y aprovechamiento
18.956, art. 8): racional de los recursos del país y a procurar una mejor organización
“La División de Educación Superior es la unidad encargada de las diferentes actividades económicas” (art. 36, letra a)6.
de velar por el cumplimiento de las normas legales y Los estatutos actuales del CRUCH datan de 1986 (DFL núm.
reglamentarias que regulan la educación superior en el ámbito 2 de Educación), y disponen que su función es “proponer a las
de competencia del Ministerio; de asesorar en la proposición entidades que lo integran, las iniciativas y soluciones destinadas a
de la política de este nivel de enseñanza y de establecer las coordinar sus actividades en todos sus aspectos, para procurar un
relaciones institucionales con las entidades de educación mejor rendimiento y calidad de la enseñanza superior” (art. 2). A esa
superior reconocidas oficialmente. En especial deberá proponer función se agregan las de “emitir pronunciamiento y declaraciones
la asignación presupuestaria estatal a las instituciones de destinadas a hacer presente el criterio con que los Rectores enfocan los
educación superior, de acuerdo a la normativa vigente. Estará principales problemas de la enseñanza, cada vez que las circunstancias
a cargo del Jefe de la División, a quien le corresponderá dirigir, lo requieran” y “proporcionar los antecedentes e informes que le sean
coordinar y hacer cumplir las funciones de esta unidad.” requeridos por el Ministerio de Educación y que digan relación con la
Se reconocen, así, en el Ministerio, funciones de supervigilancia situación general de la enseñanza superior del país” (art. 12).
del cumplimiento de las normas que regulan el sector, generación de Es el CRUCH, entonces, un órgano de coordinación de las
políticas públicas, mantención de relaciones con las instituciones universidades que lo conforman, de opinión sobre el acontecer
y elaboración de propuestas de asignación presupuestaria. Sin del sector y de propuesta al Ministerio. Lo componen las ocho
embargo, no existe en Chile un órgano representativo de las universidades existentes a 1980, más las 14 universidades estatales
instituciones de educación superior con el cual el Ministerio pueda derivadas de la Universidad de Chile y de la Universidad Técnica
mantener un diálogo sobre estas funciones que debe cumplir.
El Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas
6
Nótese, de paso, el propósito exclusivamente utilitario de las investigaciones
esperadas. A esa orientación le llaman “economicismo” o “mercantilismo” quienes,
(CRUCH) fue durante muchos años lo más parecido a un organismo ignorantes por igual de la historia, la economía y la política, creen que la noción de
ciencia para el beneficio económico fue inventada por los neoliberales.
del Estado, hoy Universidad de Santiago de Chile, y las tres Coordinador “velar por la adecuada coordinación de las actividades
universidades católicas derivadas de la Pontificia Universidad de los distintos organismos que integran este sistema, sin perjuicio
Católica de Chile. No es un órgano representativo de la totalidad de las atribuciones que las demás leyes concedan a cada uno de los
de la educación superior chilena, no obstante lo cual tiene alguna organismos que lo componen”.
influencia en la política pública por albergar en su seno a las más
Si bien la idea de coordinar al Ministerio de Educación con
antiguas universidades del país, que son las que más aportan a la
el Consejo Superior de Educación y la Comisión Nacional de
investigación y a la formación de doctores, y por administrar el
Acreditación apunta hacia una mayor densidad de articulación de
sistema común de ingreso a la universidad, por medio de la Prueba
los actores del sistema, el restringido ámbito de esa coordinación
de Selección Universitaria (PSU), a través de la cual se asignan los
—acotado al sistema de aseguramiento de la calidad— no permite
cupos a los postulantes para las 25 universidades del CRUCH más
considerarlo un espacio de discusión general de políticas públicas
otras 8 universidades privadas que han adscrito a ese sistema de
de educación superior.
selección (véase el capítulo de Verónica Santelices de este libro).
En consecuencia, permanece en Chile un diseño del sector
Dentro del Consejo de Rectores se han formado, además,
gubernamental de la educación superior que pone al Ministerio de
tres agrupaciones de afinidad de sus integrantes, las que ponen
Educación, por medio de su División de Educación Superior, como
de relieve las diferencias de intereses que existen dentro de este
solo decisor de las políticas públicas de este ámbito. En todo caso,
heterogéneo grupo de universidades. Por un lado está el Consorcio
dado el enorme privatismo de la educación superior chilena y el
de Universidades del Estado de Chile (CUECH), que aglutina a las 16
amplio alcance de la autonomía de las instituciones, es poco lo que
instituciones de esa clase. Luego está la Red de Universidades Públicas
el Ministerio puede hacer para definir un curso para el sistema. El
no Estatales (G-9), que agrupa a las otras nueve universidades. Por
gobierno no cuenta con una planificación de largo plazo para el
último está la Agrupación de Universidades Regionales (AUR), que
sector. Sus instrumentos principales para incidir en las instituciones,
recluta a 19 integrantes de uno y otro conglomerado que tienen en
como muestra Enrique Fernández en su capítulo, son los que caben
común tener su sede principal fuera de Santiago.
en la ley de presupuestos del sector público: los aportes financieros
Luego, además del Ministerio de Educación y el Consejo de variables a las instituciones, accesibles a quienes ganen un concurso
Rectores, conforman la institucionalidad de gobierno del sistema de de proyectos, y que van atados a propósitos que el gobierno define, y
educación superior el Consejo Nacional de Educación y la Comisión las ayudas financieras a los estudiantes (becas y préstamos) mediante
Nacional de Acreditación, ambos analizados ampliamente —por las cuales el Estado, hasta cierto punto, configura el tamaño de la
su rol central en el sistema de aseguramiento de la calidad— en el matrícula y su distribución por tipo de institución. La distribución
capítulo de María José Lemaitre de este volumen, por lo cual no de esa matrícula en áreas de conocimiento no está al alcance de
serán tratados aquí. la influencia del Ministerio con los instrumentos de que dispone
actualmente, como tampoco la composición de la oferta de cupos y
Sí recordaré que la Ley de Aseguramiento de la Calidad de la
sedes de las instituciones.
Educación Superior (ley núm. 20.129, arts. 3 y 4) crea un Comité
de Coordinación del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Así las cosas, la acción del gobierno no es la conducción del
Calidad de la Educación Superior, integrado por el vicepresidente sistema hacia algún estado futuro deseado, sino que se circunscribe
del Consejo Superior de Educación, el presidente de la Comisión a mejorar las oportunidades de acceso de los jóvenes de menores
Nacional de Acreditación y el jefe de la División de Educación recursos, a poner temas en la agenda de intereses de las instituciones
Superior del Ministerio de Educación. Corresponde al Comité mediante financiamientos ofrecidos para trabajar en esos asuntos
—los que en todo caso no son suficientes en cantidad y montos Por eso es que el concepto del “nuevo trato” enarbolado por los
para alterar sustantivamente la trayectoria de institución alguna—y rectores de las universidades estatales y, en especial, por el rector de
dar señales, muchas veces reforzadas con financiamiento, sobre la Universidad de Chile (Pérez, 2009) postula a la vez un aumento al
los resultados que más interesan al gobierno, por medio de los 50% de la proporción del presupuesto de las universidades del Estado
indicadores de desempeño que dan origen a las fórmulas de que proviene de aportes incondicionales (basales) del gobierno, y una
financiamiento institucional del 5% variable del aporte fiscal directo mayor voz de este en la conducción estratégica de las instituciones.
y del arancel de referencia (véase, a este respecto, el capítulo de Si bien no se ha llegado a proponer un cambio en la estructura de
Ricardo Paredes en este libro). gobierno de las universidades estatales, sí se ha sugerido crear
un consejo nacional de educación superior pública que norme el
La principal crítica que se ha levantado contra el gobierno de
desarrollo de ese sector y evalúe sus resultados (Pérez, 2009, p. 33).
la educación superior de Chile desde 1990 en todas las comisiones
Algo de esto ha sido recogido en el programa de gobierno de 2013 de
presidenciales de análisis y propuestas para la educación superior y
Michelle Bachelet, que propone, bajo el rótulo de “Trato preferente
en los programas de gobierno de los presidentes Aylwin y Frei (véase
con las universidades del Estado”, que estas universidades recibirán
el capítulo de Enrique Fernández), ha sido su incapacidad de hacerla
un fondo de aporte basal permanente exclusivo para las universidades
funcionar como sistema. Por el contrario, la forma de la educación
estatales y un fondo permanente de apoyo a las universidades estatales
superior chilena resulta solo del agregado del comportamiento
regionales, y que deberán modificar su gestión para rendir cuentas
individual de sus instituciones, reaccionando a estímulos que
respecto de sus planes de desarrollo y del financiamiento obtenido.
provienen principalmente de los mercados en los que operan. Los
Asimismo, en el programa de gobierno se propone crear dos nuevas
creyentes en la mano invisible del mercado encuentran que esta es la
universidades estatales regionales en aquellas regiones que carecen
situación ideal, pero sus defectos han sido desde hace mucho tiempo
de sedes universitarias (Aysén y O´Higgins) y una red de centros de
evidentes en la mala calidad de muchas instituciones, que equilibran
formación técnica estatales en las regiones, vinculados a la respectiva
su oferta con la demanda de los estudiantes mediante la estrategia
universidad estatal.
de bajos precios, y en la ineficiencia de una oferta atomizada en
demasiadas instituciones, sedes y carreras de tamaño minúsculo que Nada de esto contribuirá a mejorar el funcionamiento de la
compiten ferozmente por captar a los estudiantes que les permitan educación superior como sistema, claro está. El programa del actual
sobrevivir con lo mínimo. gobierno es en esta materia continuista respecto de la trayectoria
descrita arriba, lo que no deja de ser paradójico: el giro estatista
Las universidades estatales, por su parte, se quejan de que el
de la política chilena, plasmado en el resultado de las elecciones de
gobierno no les da un mandato claro. Y así es: el gobierno no les
2013, excluye un papel más fuerte del Estado en la gobernanza de la
dice a las universidades estatales qué es lo que deben hacer. No por
educación superior.
respeto a la autonomía, sino porque no tiene la autoridad política
para hacerlo, toda vez que es responsable de apenas una parte muy
menor del presupuesto de estas universidades. Su actitud es como la 4. EL GOBIERNO DE LAS INSTITUCIONES: AUGE DEL
del accionista minoritario: le interesa que a las universidades les vaya GERENCIALISMO
bien y contribuye para ello, pero deja que las decisiones las tomen
Tornando ahora nuevamente la atención hacia las tendencias globales,
otros, a saber, los académicos, que son quienes con sus servicios
vemos que, a medida que las instituciones de educación superior
obtienen los fondos que le permiten a la universidad sobrevivir o
han sido impulsadas por los gobiernos a conseguir financiamiento
prosperar, según el caso.
de fuentes privadas y a responder mejor a la demanda externa de
servicios tales como investigación y desarrollo, formación continua, estatales autonomía de gobierno con delegación de poderes
certificación, consultoría y otros semejantes, va perdiendo vigencia previamente ubicados en el gobierno central a un rector responsable
la noción de “torre de marfil” de la autonomía, que concibe a las ante una junta directiva (órgano también introducido con esta
universidades como entes separados de la sociedad para mantener reforma). El personal de las universidades dejó de formar parte del
un espacio de distancia crítica. Al mismo tiempo, la agenda de servicio público. En Singapur, en 2006, las universidades públicas
políticas que pide a las universidades mayor responsabilidad por sus se convierten en corporaciones privadas, una medida similar
resultados, el auge de un modelo económico que ve a la universidad a la impulsada en Suecia, donde una ley de 1994 permite que las
estrechamente ligada con la economía basada en el conocimiento y universidades se transformen en fundaciones, es decir, patrimonios
las presiones presupuestarias que fuerzan a los líderes universitarios autónomamente administrados bajo reglas del sector privado. La
a comprender la noción del uso alternativo de los recursos (Mollis, idea de que las universidades sean gobernadas por juntas directivas
1996, pp. 506-507) demandan que los directivos universitarios piensen con mayoría de miembros externos a la universidad ya es ley nacional
y actúen más como ejecutivos de negocios que como servidores en sistemas de educación superior con tradiciones tan diversas
públicos encargados de la administración de un privilegio. como Suecia, Holanda, Reino Unido, República Checa, Irlanda,
Australia, Estados Unidos, Dinamarca, Australia, Nueva Zelanda,
Un hito en esta transformación del concepto de liderazgo
Tanzania, Italia y Eslovaquia. Por otra parte, en numerosos países
universitario es el Informe Jarratt de 1985, así conocido por
europeos los rectores han pasado de ser electos por el profesorado
Sir Alexander Jarratt, entonces canciller de la Universidad de
a ser designados por la respectiva junta directiva de la universidad
Birmingham de Inglaterra, quien presidió una comisión oficialmente
(Fielden, 2008; Goldfinch, 2006; Hasan, 2007).
denominada Comité de Dirección para los Estudios de Eficiencia en
la Educación Superior (Steering Committee for Efficiency Studies América Latina no se ha sustraído del todo a estas tendencias,
in Higher Education). En este informe se propuso incrementar aunque los cambios han sido tenues y han afectado mucho más
la autoridad de gestión en el gobierno de las universidades. Las la gobernanza del sistema que el gobierno de las instituciones.
instituciones de educación superior debían administrarse como Especialmente bajo las administraciones de Zedillo en México,
“empresas corporativas” (corporate enterprises), de tal suerte Menem en Argentina, Cardoso en Brasil, Frei y Lagos en Chile y
que los rectores ejerciesen la función de gerentes generales, más Gaviria en Colombia, empezaron a manifestarse cambios en las
que la de líderes académicos. Del mismo modo, los decanos y tradicionales relaciones entre las universidades y el Estado. Aunque
jefes de departamento ocuparían la función de gerentes de nivel con diferencias de un país a otro, hay elementos comunes: los
medio, mientras que los órganos colegiados de representación del gobiernos centrales asumieron un rol más influyente en el devenir
profesorado cumplirían una función esencialmente asesora. del sistema superior y están promoviendo en las instituciones una
mayor y mejor capacidad de gestión, aunque sin recurrir a reformas
Este enfoque sobre el gobierno institucional arrasó primero en
de las estructuras de gobierno de las instituciones, sino más bien
Inglaterra, luego se extendió a Australia y Nueva Zelanda, saltó a la
creando programas de financiamiento que incentivan la generación
política pública en Asia en la década de 1990 y, combinado con la
de estructuras administrativas y prácticas de administración (como
ola de la “nueva administración pública” en la reforma del sector
los planes estratégicos, la autoevaluación y el análisis institucional)
público, arribó a Europa continental poco después, convirtiéndose
que estimulan en las instituciones una gestión más sistemática y
en una tendencia mundial.
profesional. Las universidades de la región se han adaptado a este
Algunos ejemplos ilustran el sentido general de estas reformas. nuevo escenario, con excepción de las altamente ingobernables
En Japón, por ejemplo, en 2003 se concedió a las universidades
megauniversidades nacionales como la Universidad Nacional organismos colegiados, para los cuales se eligen delegados (Brunner,
Autónoma de México o la Universidad de Buenos Aires. 2011, pp. 370-398).
Dado que las formas de gobierno institucional no se han
modificado, probablemente en obsequio a esta amplia noción 5. EL GOBIERNO DE LAS INSTITUCIONES EN CHILE
de autonomía que prima en América Latina, según la cual las
universidades deben resolver por sí mismas sus formas de gobierno, El caso de Chile presenta diferencias con la norma latinoamericana
permanece en la región un modelo de gobierno institucional en las en lo que concierne a las universidades públicas. La proscripción
universidades estatales que es muy diferente al que caracteriza a las de las elecciones universitarias durante la intervención militar de
universidades privadas. las universidades que siguió al golpe de Estado de 1973 y la postura
contraria al cogobierno entre los asesores educacionales del régimen
En efecto, las universidades estatales de la región suelen tener en militar se plasmó en la nueva legislación de educación superior de
la asamblea universitaria su órgano superior, de carácter normativo, 1980 y en la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE),
integrado por las autoridades electas de la entidad, es decir, el rector, de 1990.
los decanos y sus consejos de facultades, y los representantes de
los tres estamentos de la comunidad universitaria. La estructura La LOCE definió la autonomía de una manera bastante
se replica en el nivel de las facultades, con consejos de facultad de convencional (actual art. 104 de la LEGE):
carácter resolutivo, compuestos biestamental o triestamentalmente. “Se entiende por autonomía el derecho de cada establecimiento
Prevalece la elección como método de selección de personas para los de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad
cargos directivos en todos los niveles de la universidad, aunque, con con lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al
pocas excepciones, el voto de los profesores pesa considerablemente cumplimiento de sus finalidades, y comprende la autonomía
más que el de estudiantes y funcionarios, cuando estos votan, lo académica, económica y administrativa.
cual es frecuente en el esquema de cogobierno de las universidades La autonomía académica incluye la potestad de las entidades
estatales de América Latina (Brunner 2011, pp. 370-398). de educación superior para decidir por sí mismas la forma
En las universidades privadas, en cambio, organizadas como se cumplan sus funciones de docencia, investigación y
típicamente como corporaciones o fundaciones de derecho privado extensión y la fijación de sus planes y programas de estudio.
sin fines de lucro (o asociaciones civiles, como se las llama en otras La autonomía económica permite a dichos establecimientos
jurisdicciones), o bien como sociedades anónimas, allí donde se disponer de sus recursos para satisfacer los fines que le son
les permite tener fines de lucro, las universidades se gobiernan por propios de acuerdo con sus estatutos y las leyes.
medio de una junta o consejo directivo, o de un directorio, donde La autonomía administrativa faculta a cada establecimiento
el dueño, sostenedor o fundador tiene representación mayoritaria. de educación superior para organizar su funcionamiento de
El equipo de gestión (rector y vicerrectores), designado por la junta, la manera que estime más adecuada de conformidad con sus
actúa por delegación de las facultades del directorio. Los decanos estatutos y las leyes”.
son generalmente designados por el rector o por el directorio, y no
elegidos por los profesores, y existen consejos de facultad de índole La parte final del inciso sobre autonomía administrativa
más bien consultiva. Con todo, existen en algunos casos espacios pone un límite a la facultad de cada institución de darse la forma
de representación del profesorado, y aun de los estudiantes, en de gobierno que quiera, al disponer que este derecho se ejerce “de
conformidad con sus estatutos y las leyes”. Para las universidades
del Estado, este marco surge de sus estatutos, que son materia de ley. Para la designación de decanos, los estatutos de las
Para las instituciones privadas, por la misma LOCE. universidades estatales disponen que un comité de miembros de la
facultad respectiva propondrá al rector una lista de candidatos, tras
Administrativamente, las universidades del Estado son
consultar al cuerpo académico, al rector y al vicerrector académico.
corporaciones de derecho público autónomas. Dentro de los límites
El rector luego formará una lista que presentará a la junta directiva
de estos estatutos, aprobados por ley, y de las normas generales
para la decisión final. Para este fin, tomará en consideración la
aplicables a todos los servicios de la administración pública, tienen
lista de candidatos propuesta por el comité, sin perjuicio de otros
permitido establecer sus propios reglamentos y organizarse libremente.
candidatos que él estime prudente también considerar. Además,
A diferencia de las universidades públicas situadas en Europa, las
cualquier miembro de la facultad tiene el derecho a comunicar sus
universidades públicas de Chile establecen independientemente el valor
preferencias y objeciones relativas a los candidatos directamente al
de los aranceles, determinan la cantidad de estudiantes y las condiciones
rector, vicerrector académico o a los miembros del Comité.
en las que los van a admitir, crean o eliminan programas, fundan o
clausuran campus y compran o venden propiedades inmobiliarias. No obstante esta norma, en todas las universidades estatales
los decanos son elegidos por los académicos, en una práctica que
Los académicos son funcionarios públicos, pero solo están
no está apropiadamente reflejada en los estatutos. Con la elección
sujetos al régimen general del personal administrativo en la
del rector ocurría algo similar hasta el dictado de la ley núm. 19.305
medida en que sus universidades carezcan de regulaciones propias,
de 1994. En efecto, los estatutos disponían que los rectores serían
o en lo que estas omitan regular, ya que las universidades tienen
nombrados por el presidente de la República de una terna elaborada
la potestad de definir para ellos un régimen laboral especial. En
por la respectiva junta directiva. En la práctica, entre 1989 y 1994
cambio, los miembros del personal administrativo están regulados
el recambio de los rectores delegados designados por el régimen
directamente por las normas generales del estatuto administrativo
militar se hizo mediante elecciones, de las cuales surgía la terna
de los funcionarios públicos.
que las juntas directivas elevaban al presidente. En la práctica,
Los estatutos de las universidades del Estado, dictados a partir también, aunque no estaba obligado a ello, el presidente designaba
de 1981, establecieron que el gobierno superior de la universidad al candidato más votado de la terna. Todo esto se regularizó con
corresponde a una junta directiva, salvo en el caso de la Universidad la norma que, para todas las universidades del Estado, dispone el
de Chile. Aunque hay variaciones menores en esta materia entre siguiente mecanismo de elección de rector:
los estatutos de las universidades del Estado, típicamente las juntas
“El organismo colegiado superior de la universidad convocará
directivas están compuestas por dos o tres directores designados por
a elecciones de rector, las que se realizarán de conformidad con
el presidente de la República —quienes permanecen en dichos cargos
el siguiente procedimiento:
mientras cuenten con su confianza, y los ejercen ad honorem—, dos
o tres directores designados por el consejo académico (o la propia En las elecciones de rector participarán los académicos
junta directiva) de entre profesionales universitarios distinguidos pertenecientes a las tres más altas jerarquías de la universidad que
que no ejerzan ningún tipo de función en la universidad, y dos o tengan, a lo menos, un año de antigüedad en la misma. Con todo,
tres directores designados por el consejo académico de entre los el organismo colegiado superior respectivo, con el voto conforme
profesionales titulares y profesores asociados, siendo incompatibles de la mayoría de sus miembros en ejercicio, podrá permitir la
dichos cargos con cualquier otra función directiva en la universidad. participación de los académicos pertenecientes a otras jerarquías,
El rector participa en la junta directiva solo con derecho a voz. siempre que tengan la calidad de profesor y cumplan con el
requisito de antigüedad antes señalado. El voto de los académicos
será personal, secreto e informado y podrá ser ponderado, de voto de los alumnos y de los funcionarios administrativos, tanto
acuerdo con el reglamento que dicte el organismo colegiado en los órganos encargados de la gestión y dirección de ella, como
superior de la universidad, atendidas su jerarquía y jornada. en la elección de las autoridades unipersonales o colegiadas” (art.
Para ser candidato a rector se requerirá estar en posesión de 56, para las universidades; hay normas análogas para los institutos
un título profesional universitario por un período no inferior a profesonales (IP) y los centros de formación técnica (CFT)).
cinco años y acreditar experiencia académica de a lo menos tres Si bien no es claro que esta norma, que ahora forma parte
años y experiencia en labores por igual plazo o por un período de la Ley General de Educación que sustituyó a la LOCE en 2009,
mínimo de tres años en cargos académicos que impliquen sea aplicable a las universidades del Estado, tanto la Contraloría
el desarrollo de funciones de dirección. Sólo será útil como General de la República como el Ministerio de Educación han
experiencia académica la adquirida mediante el ejercicio de interpretado que sí lo es. En todo caso, como se ha dicho, los
funciones en alguna universidad del Estado o que cuente con estatutos de las universidades del Estado ignoran a los estudiantes y
reconocimiento oficial. a los funcionarios como actores del gobierno institucional.
El candidato a rector será elegido en votación directa y por En las universidades estatales existe, además, un consejo
mayoría absoluta de los votos válidamente emitidos. La elección académico, que reúne al rector, al vicerrector académico, a los
se realizará en la forma que determine el reglamento, a lo menos decanos y a representantes elegidos por los profesores, cuyo número
treinta días antes de aquel en que deba cesar en el cargo el es definido por ordenanzas internas de cada universidad. Esta es la
que esté en funciones. Si a la elección de rector se presentaren única instancia de representación mediante elección que reconocen
más de dos candidatos y ninguno de ellos obtuviere más de la los actuales estatutos de las universidades del Estado.
mitad de los sufragios válidamente emitidos, se procederá a una
nueva elección, la que se circunscribirá a los dos candidatos que La Universidad de Chile tiene un estatuto diferente al de las
hubieren obtenido las más altas mayorías relativas. demás universidades del Estado, aprobado en 2006 por el decreto
con fuerza de ley núm. 1 de Educación de ese año7. Ese nuevo
El rector será nombrado por el Presidente de la República
estatuto resultó de la propuesta levantada al Ejecutivo y al Congreso
mediante decreto supremo del Ministerio de Educación.
por la propia comunidad de la Universidad de Chile8. Aunque otras
Durará cuatro años en sus funciones y podrá ser reelegido.”
universidades estatales han deliberado también sobre propuestas de
Obsérvese, entonces, que se elimina el mecanismo de la terna, nuevos estatutos, ningún otro ha sido sancionado hasta la fecha. Dos
de tal suerte que el presidente simplemente sanciona el resultado de ellas, la Universidad de Santiago y la Universidad de Valparaíso,
electoral y que los candidatos a rector pueden ser externos a la han presentado sendas propuestas de nuevos estatutos al Ministerio
universidad, con tal que tengan el requisito de experiencia académica
y directiva de a lo menos tres años en alguna universidad del Estado
7
La Universidad de Los Lagos y la Universidad Tecnológica Metropolitana, que fueron
o que cuente con reconocimiento oficial. los últimos institutos profesionales estatales que se transformaron en universidades,
adquirieron sus nuevos estatutos en 1992, y estos también son ligeramente distintos
La participación de los estudiantes o de los administrativos en a los de las otras universidades del Estado. La principal diferencia es la existencia en
el gobierno de las universidades no está prevista en los estatutos de ellas de juntas directivas (llamadas consejos superiores) sin presencia de profesionales
externos elegidos por el consejo académico. La mayoría de los consejeros son elegidos
las universidades estatales. Además, la LOCE estableció, respecto de
por los profesores, y tres son designados por el presidente de la República.
los estatutos de las universidades privadas, que “la forma de gobierno
8
Como he planteado en otra parte (Bernasconi, 2011), esta nueva forma de gobierno
de la nueva entidad deberá excluir la participación con derecho a institucional no parece haber mejorado la capacidad de la Universidad de Chile para
ordenarse tras objetivos estratégicos.
de Educación, las que recientemente han sido consideradas en que el resto de los directores académicos son designados por el decano.
un proyecto de legislación que autorizaría a la Presidenta de la Los decanos gobiernan asistidos por un consejo de facultad.
República a dictar nuevos estatutos para esas dos universidades9.
Las universidades privadas, por su parte, se estructuran
Este proyecto tiene por propósito principal derogar la prohibición
como corporaciones o asociaciones (la mayoría) o fundaciones de
de participación de estudiantes y funcionarios en el gobierno de las
derecho privado y, en cuanto tales, sin fines de lucro (Bernasconi,
instituciones, que se encuentra en la LEGE.
2013a). Una corporación o asociación se forma por una reunión de
La Universidad de Chile no tiene junta directiva. Su órgano personas naturales o jurídicas en torno a objetivos de interés común
supremo de dirección es el Senado de la Universidad, una asamblea a los asociados. Una fundación, mediante la afectación de bienes a
compuesta por el rector y 36 miembros elegidos por cada estamento, un fin determinado de interés general. En ambos casos, el gobierno
de la siguiente forma: 27 senadores por los profesores, 7 por los superior corresponde a un directorio o junta directiva o consejo
estudiantes y 2 representantes del personal laboral. directivo que representa, en el caso de las corporaciones, a los socios
o miembros y es designado por ellos; en el caso de las fundaciones,
La función del Senado consiste en definir las políticas generales
que no tienen socios ni miembros, sino administradores, el gobierno
de la universidad y establecer su plan de desarrollo estratégico. Sus
es asumido por estos.
funciones incluyen la aprobación de los presupuestos, sancionar las
políticas de la universidad, aprobar sus regulaciones, crear o eliminar Este consejo directivo gobierna y administra la universidad,
programas y unidades académicas y aprobar el endeudamiento o la delegando la administración a funcionarios designados por el
venta de propiedades inmobiliarias. mismo consejo, tales como el rector, los vicerrectores y los decanos.
El poder ejecutivo en la Universidad de Chile está representado Desde la reforma de 1968, las universidades privadas
por el rector, el Consejo Universitario y los decanos de las facultades. tradicionales y las estatales han tendido a converger en sus formas de
Los miembros del Consejo Universitario son el rector, el prorrector, gobierno, de tal suerte que los decanos y rectores de la Universidad
los decanos y dos consejeros externos designados por el Presidente de de Concepción, la Universidad Austral y la Universidad Santa María
Chile. Si tenemos en cuenta que se trata de una universidad pública, son elegidos por los profesores.
la reducida presencia del gobierno en su dirección puede parecer
En las seis universidades católicas del CRUCH el panorama es
sorprendente, pero visto desde otra perspectiva, se corresponde más
diverso. No existen juntas directivas y el órgano superior es el consejo
o menos con el igualmente débil involucramiento del Estado en la
superior formado por el rector y los decanos, al que se incorporan
financiación de la entidad. Además de su papel deliberativo en la
representantes académicos electos por el profesorado, con derecho
dirección de la universidad, el Consejo tiene entre sus competencias
a voto, y uno o dos representantes electos por los estudiantes con
someter al Senado de la Universidad los asuntos que debe debatir.
derecho a voz solamente. Los rectores son siempre nombrados
El rector y los decanos de la Universidad de Chile son elegidos por por la autoridad eclesiástica de que depende la universidad, tras
el profesorado. Las facultades se componen de departamentos, centros procesos de consulta al cuerpo académico que pueden incluir
y escuelas. El director del departamento también es elegido, mientras elecciones formales. Los decanos son en algunos casos elegidos
por los profesores y, en otros casos, designados por el rector previa
Mensaje núm. 330-362, del 30 de julio de 2014, con el que se inicia un proyecto de constitución de un comité de búsqueda.
9
ley que elimina la prohibición de participación de estudiantes y funcionarios en el

gobierno de las instituciones de educación superior, asegura el derecho de asociación En las universidades privadas creadas desde la reforma de 1980,
y autoriza a dictar nuevos estatutos para la Universidad de Santiago y la Universidad
de Valparaíso.
si bien prevalece abrumadoramente la regla de que las autoridades
son designadas y no elegidas, comienzan a verse en algunas principalmente por el interés de la Universidad de Chile de excluirse
universidades instancias de participación del profesorado, por de esta ley común y general, e intentar, en cambio, abordar la reforma
medio de consulta o incluso votación, en la designación de decanos, de su propio estatuto (Bernasconi y Bocksang, en prensa).
y de elección de representantes con derecho a voto en órganos
Este proyecto de 1997 mantenía las juntas directivas con el
colegiados a nivel de facultad y de la universidad. Los estudiantes,
nombre de consejos universitarios, integrados por los rectores,
en cambio, están excluidos por la LOCE de elegir autoridades o de
los representantes elegidos por el sector académico o por
votar en órganos colegiados, sin perjuicio de lo cual en algunas
unidades académicas, en la forma que estableciera el estatuto, los
universidades son invitados a participar con derecho a voz en
representantes del presidente de la República, con un 25% de los
consejos de escuela, con menor frecuencia, en consejos de facultad
votos, un representante de los estudiantes y uno de los funcionarios
y, menos comúnmente aún, en consejos académicos.
no académicos, elegidos en votación directa para estos efectos por
Los IP y los CFT están organizados jurídicamente como sus respectivos estamentos.
personas jurídicas sin fines de lucro o como sociedades con fines de
Además, el proyecto circunscribía el trámite de toma de
lucro, figura esta última que está permitida en su caso, pero no en el
razón por la Contraloría General de la República a las siguientes
de las universidades. En ambos tipos de configuraciones, lucrativas o
materias: aprobación del presupuesto y de sus modificaciones,
no, el gobierno superior es ejercido por un directorio que representa
enajenaciones de bienes que superen un determinado monto,
a los asociados (en las corporaciones) a los administradores (en las
fijación y modificación de la estructura orgánica, y otras materias
fundaciones) o a los accionistas (en los IP y CFT que son sociedades
esenciales que señalase el respectivo estatuto.
comerciales). Todas las autoridades son designadas por sus
superiores, no elegidas por sus pares, y las instancias de participación La naturaleza jurídica de las universidades del Estado las sujeta
de los profesores —casi todos contratados por horas para dar cursos a control preventivo de legalidad de sus actos por la Contraloría
o con dedicación mayor para administrar la docencia o abordar una General de la República, las obliga a adquirir bienes y servicios por
carga docente más amplia— se limitan a las oportunidades en que medio del sistema de procura del sector público (Chile Compra),
son consultados por las autoridades sobre materias académicas, por mantiene a sus funcionarios administrativos sujetos al Estatuto
ejemplo, ante cambios en el currículo o como parte de los procesos Administrativo y les impide endeudarse, salvo autorización por
de consulta requeridos para la acreditación de carreras. ley, por un plazo mayor al de la duración que subsista al respectivo
período presidencial. Todo ello opera en detrimento de la capacidad
de estas universidades para actuar con agilidad en el contexto de
6. PROPUESTAS DE CAMBIO la actual economía política de la educación superior en Chile,
Al igual que la gobernanza del sistema, el gobierno de las instituciones caracterizada por la necesidad de competir en mercados de
ha estado lejos de la primera línea de las preocupaciones de política productos y servicios cada vez menos predecibles.
pública de los gobiernos desde 1990. Desde la academia han surgido en los últimos años algunas
Solo a fines de 1993 y entre 1997 y 1999, hubo intentos de propuestas para redefinir el estatuto jurídico de las universidades
renovar el marco estatutario de las universidades del Estado, del Estado. Así, los exrectores Juan Antonio Rock y Claudio Rojas
mediante sendos proyectos de ley destinados a fijar normas (2012, pp. 180-182) han sugerido acercar el tratamiento jurídico
comunes de organización y funcionamiento de esas entidades. El administrativo de las universidades al que se aplica a las empresas
segundo de ellos, llamado “proyecto de ley marco”, fracasó en 1999 autónomas del Estado, y conformar los consejos directivos de las
universidades con mayoría de miembros externos y con integrantes que tuvo hasta 2013 en la configuración de la agenda nacional
nombrados por términos más largos que la duración de un período de reforma educacional, podría redirigir su ascendiente hacia el
rectoral. Bernasconi y Bocksang (en prensa), coinciden en buena frente interno, reclamando la cuota de participación que tuvo hasta
medida con lo anterior, proponiendo reforzar las potestades de las 1973 en el gobierno universitario o más. Al tiempo que escribo
actuales juntas directivas, de modo que operen como verdaderos estas líneas, tomo conocimiento de arreglos informales en algunas
directorios, remunerados y civilmente responsables de sus universidades estatales que están dando derecho a voto decisivo
decisiones, y asignándoles un rol en la elección del rector, el que a los estudiantes en la elección de las autoridades de unidades
consistiría en proponer candidatos para la votación de representantes académicas, para preparar el campo a la participación estudiantil
de los profesores. Ambas propuestas contemplan también aligerar en la elección del rector.
las trabas burocráticas a la gestión que provienen de la calidad de
Los signos de los tiempos sugieren que en los años por venir
servicios públicos que detentan las universidades estatales.
las únicas novedades en materia de gobierno universitario tendrán
Peña y Brunner (2011, pp. 443-454), en cambio, advirtiendo que ver con la medida en la cual, en las universidades estatales,
que los problemas de gobiernos universitarios capturados por los profesores compartan su hegemonía con los estudiantes y los
intereses estamentales afectan tanto a las universidades estatales, funcionarios, en un déjà vu de la reforma de 1967-1968. Quedará
donde predomina el interés de los profesores, como a las privadas, por ver cuánto de esa reorganización del poder interno ayudará a
donde prevalece la voluntad del dueño, prefieren crear un estatuto las universidades a ponerse a la altura de los desafíos de la sociedad
común a que puedan adscribir todas las universidades, sean públicas del conocimiento.
o privadas. Para ello proponen crear la figura legal especial de las
fundaciones universitarias de derecho privado, patrimonios de REFERENCIAS
administración autónoma destinados a un fin de interés público,
bajo la supervisión de un directorio independiente, remunerado Abruña A., Baca, Víctor S. y Zegarra, A. (2000). Algunas ideas para el
y responsable, que podría servir para dar una base jurídica a toda estudio de la autonomía universitaria en el ordenamiento peruano.
clase de universidades que estén dispuestas a tener un órgano de En Revista de derecho, vol. 1, Universidad de Piura, 9-57.
gobierno que represente el interés general de la universidad por Altbach, P., Gumport, P. y Berdahl, R. (eds.) (2011). American higher
sobre el de sus partes componentes. education in the twenty-first century: social, political and
economic challenges. Baltimore: Johns Hopkins University Press,
Es probable que estas iniciativas, como las que les precedieron,
3ª edición.
no lleguen a convertirse en ley, por las mismas razones que
descarrilaron a las antecesoras: en lo que respecta al sector público, Askling, B. y Henkel, M. (2000). Higher education institutions. En Kogan,
ni los rectores y decanos actuales, ni los que quieren serlo en el M. et al. (eds.), Transforming higher education: a comparative
study. Londres: Jessica Kingsley Publishers.
futuro, ni los académicos que eligen a unos y otros están dispuestos
a considerar reformas que les resten poder. En el caso de las Bernasconi, A. (2007). Constitutional prospects for the implementation
entidades privadas, los controladores tampoco miran con simpatía of funding and governance reforms in Latin American higher
la perspectiva de perder el control de sus universidades. education. En Journal of education policy, vol. 22, núm. 5, 509-529.
Bernasconi, A. (2008). Is there a Latin American model of the university?
Además, si hay algo que define el momento político ideológico
En Comparative education review, vol. 52, núm. 1, 27-52.
actual y el mapa de actores de la educación superior es la irrupción
del movimiento estudiantil, que, habiendo perdido la gravitación
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Social Philosophy & Policy Vol. 6 Issue 2, ISSN 0265-0525 52 DAVID MILLER
with the aspirations of the majority of people (including the majority of

workers) in the advanced societies. This means not only discarding outdated
policy proposals, such as extensive schemes of nationalization, but at a more
IN WHAT SENSE MUST SOCIALISM BE fundamental level looking critically at traditional socialist ideals (for
COMMUNITARIAN ?* instance, the belief that it is intrinsically better for people to enjoy goods and
services in common than to enjoy them privately as individuals). We can
BY DAVID MILLER identify the central ideal of the new socialism as equality of effective choice:
people should have the rights, opportunities and resources that enable them
to choose effectively how they are to live their lives. Socialism is not the
INTRODUCTION enemy of freedom, but its best friend; whereas libertarians and liberals claim
This paper stands at the confluence of two streams in contemporary that their proposals provide people with the greatest equal liberty, only
political thought. One stream is composed of those critics of liberal political socialist policies can make that liberty effective.3
philosophy who are often described collectively as 'communitarians'.1 What How are these two streams of thought related ? In one, we find people
unites these critics (we shall later want to investigate how deep their attacking liberalism in the name of community: in the other, we find
collegiality goes) is a belief that contemporary liberalism rests on an socialists trying to divest themselves of traditional commitments, including
impoverished and inadequate view of the human subject. Liberal political communitarian commitments, and to outflank liberals in their devotion to
thought - as manifested, for instance, in the writings of John Rawls, Robert individual freedom. Should the communitarian critique give the new
Nozick, and Ronald Dw'orkin - claims centrally to do justice to individuality: socialists any pause for thought ? Are the ideas it advances in any way integral
to specify the conditions under which distinct individuals, each with his own to socialism itself? Or should it be regarded as an essentially conservative
view about how life should be lived, can pursue these visions to the best of response to liberal institutions with which a modernizing socialist should
their ability. But, the critics claim, liberalism is blind to the social origins of have nothing to do ? To answer these questions, we need to look more closely
individuality itself. A person comes by his identity through participating in and critically at the often obscure views of the 'communitarians'. First,
social practices and through his affiliation to collectivities like family and though, I shall offer a schematic interpretation of the socialist tradition which
nation. An adequate political philosophy must attend to the conditions under is intended to bring the questions above into sharper focus.
which people can develop the capacity for autonomy that liberals value. This,
however, means abandoning familiar preoccupations of liberal thought - I. Two STRANDS IN THE SOCIALIST CRITIQUE OF CAPITALISM
especially the centrality it gives to individual rights - and looking instead at It hardly needs saying that 'socialism', like other terms designating
how social relationships of the desired kind can be created and preserved. It ideologies, resists straightforward definition. It is impossible to provide a set
means, in short, looking at communities - their nature and preconditions.2 of necessary and sufficient conditions for a political outlook to be socialist.
The other stream comprises various attempts to recast the principles of Wittgenstein's strictures about family-resemblance terms like 'game' apply
socialism with the aim, broadly speaking, of bringing it more closely into line with their full force here. We can, however, say uncontroversially that
socialism arose as a radical reaction to nineteenth-century capitalism, and it
* I should like to thank the participants in the conference on "Capitalism and Socialism" organized is certainly a necessary condition for an outlook to be socialist that it advocate
by the Social Philosophy and Policy Center for helpful discussion of an earlier draft of this paper, and
Jerry Cohen, Andrew Williams, and Lesley Jacobs for sending valuable written comments.
a major transformation of that order. For the purposes of the present
1
See, for instance, Amy Gutmann, "Communitarian Critics of Liberalism," Philosophy and Public discussion I want to isolate and contrast two strands in the socialist critique of
Affairs, vol. 14 (1985), pp. 308-22. capitalism, which I think on any reckoning would count as fairly central -
though this is not to say that every socialist has embraced them both.4
2
This sketch of communitarianism is deliberately ambiguous in one aspect. We may read the
communitarian critics as basing their argument on a core liberal ideal - personal autonomy - but as
proposing a more adequate account than mainstream liberalism of the conditions under which
3
autonomy can be realized. Alternatively, we can read them as departing in a more fundamental way For statements of this view by two promii.ent members of the British Labour Party see Bryan
from liberal assumptions, substituting a different conception of the self, a different conception of Gould, Socialism and Freedom (London: Macmillan, 1985); Roy Hattersley, Choose Freedom: The
freedom, and so forth. This ambiguity runs deep in communitarian writing (I return to the point Future for Democratic Socialism (London: Michael Joseph, 1987).
later, particularly in relation to Charles Taylor): does communitarianism come to fulfill liberalism or 4
Nor do I want to say that the socialist critique is exhausted by the two elements I identify. It has
to destroy it ? other strands too: for instance one charge often made by socialists is that capitalism is a highly
IN WHAT SENSE MUST SOCIALISM BE COMMUNITARIAN? 53 54 DAVID MILLER
The first element in the socialist critique focuses on the distributive people's interactions instrumental and formal, rather than encouraging the
inadequacies of capitalism. Capitalism, it is alleged, distributes resources, spontaneous meeting of human hearts (and so forth). These claims, made
freedom and power in a way that is grossly unfair and/or prevents a large singly or in combination, add up to the thesis that capitalism does not and
section of the population from receiving decent quantities of these benefits. cannot provide the good life for man, and that what must be brought about is
Socialist institutions would allocate such benefits in a far more egalitarian not a mere reshuffling of resources, however radical, but a qualitative change
fashion, in order to conform with socialist criteria of justice (which, in the in human relationships and motivations.
extreme view, would prescribe perfect equality - in less extreme views, those These two components of the socialist critique are not, of course, mutually
criteria would find a place for limited inequalities based on desert or merit). exclusive, and can indeed be employed in tandem to good effect. In Marx, for
The most obvious target of this critique is the distribution of wealth and instance, the first element is represented by the idea of exploitation - the
income in capitalist society. As I interpret it here, however, the critique also claim that, under capitalism, the surplus value created by the labor of workers
extends to issues such as the distribution of labor-time (workers sweat while is systematically expropriated by capitalists - and the second is represented
capitalists stand idle), the distribution of power in economic enterprises by the idea of alienation - the claim that work under the conditions of
(capitalists command while workers obey), and the distribution of power in capitalism fails to realize man's "species-being" (i.e., his nature as a creative
society more generally (capitalists control the state, benefit from the legal and communally-oriented being). Nevertheless, it is in most cases possible to
system, etc.). If we construe 'resources' very broadly to include benefits such disentangle the two elements, and doing so may throw some light on the
as these, we can summarize the socialist charge as one of maldistribution of revisionary socialist project mentioned at the beginning of the paper. For that
resources: the indictment of capitalism is not that it generates the wrong project can be interpreted as one of pursuing the distributive critique to the
resources, but that it allocates them in a way that is unfair and inhumane.5 exclusion of what I have identified as the "quality of life" critique. Socialism,
The second element in the socialist critique, in contrast, focuses on the on this view, is entirely a matter of the fair distribution of resources, taking
quality of life in capitalist society, including the quality of the resources it "resources" in the broad sense as above. It is not concerned with what people
generates. Included here, we find a number of different charges: for instance, may do with the resources they are allocated, with what motivates them, or
capitalism involves production for profit rather than production for use, and how they are related to one another - except insofar as these matters have
therefore fails to provide people with the goods and services that they really repercussions for the allocation of resources itself.
need; it stifles creativity and robs work of its aesthetic content; it promotes It is not difficult to understand the pressures that push contemporary
the consumption of privately-purchased commodities, rather than enjoy- socialists in this direction. First of all, the distributive critique can be
ment of goods and services in common; it fosters competitive relationships reconciled with major features of modern industrial societies far more readily
between people rather than relations of cooperation and fraternity; it renders than the "quality of life" critique. Consider two of these features: the
market economy and the legal system. There is primafacie no incompatibility
between the distributive critique and economic markets as such; that is, it
seems a feasible project to reallocate resources in such a way that markets
produce outcomes that are acceptable on grounds of distributive justice. How
this could be done would depend on the criterion of distributive justice
inefficient system, making poor use of the welfare-generating resources available to it. There is a good
discussion of efficiency arguments in Allen Buchanan, Ethics, Efficiency and the Market (Oxford: employed, but I am thinking generally of schemes such as equalization of
Clarendon Press, 1985), ch. 2. capital holdings, the conversion of enterprises into worker cooperatives
5
Marxists often claim that their critique of capitalism does not involve a charge of maldistribution. leasing capital, progressive income taxes, and so forth. To oppose this, one
Their meaning, I think, is that they are not centrally concerned with the allocation of income; in
particular, they want to dismiss the suggestion that capitalism can be made acceptably fair by income
would have to hold that there was an inexorable connection between markets
redistribution schemes. What this suggests is either that they see a fairly rigid connection between and capitalism such that, if markets are allowed to flourish, standard
distribution in the narrow sense (income distribution) and the structural inequalities of capitalism capitalist patterns of ownership must inevitably re-emerge; or, on the other
(e.g., the power structure of enterprises) or that they see distribution in the former sense as a
comparatively trivial matter. In my wider sense, however, the Marxist critique, in this aspect, would
hand, if these arrangements are outlawed, markets will be unable to work
properly count as a distributive critique. effectively. (Although this view is sometimes expressed - both by Marxists
Marx himself recognized that his critique of capitalism could be expressed in distributive terms. and by libertarians - the argument for it remains obscure to me.)
For the evidence, see G.A. Cohen, "Freedom, Justice and Capitalism," New Left Review, vol. 126
(March-April 1981), pp. 13-14 n. 7. By contrast, most versions of the "quality of life" critique - including the
Marxian theory of alienation6 - entail the condemnation of market regardless of the preferences that people actually display. If we are going to
relationships as a distortion of genuine human relationships. No matter how condemn competition, say, or the kinds of goods produced for consumption
radically resources are redistributed, activity in the market must be governed in market economies, we must be able to deploy some theory of human good
by norms of instrumental rationality, people must behave non-tuistically which allows us to make the necessary discrimination. But the contemporary
(that is, each must aim to maximize his holdings, regardless of the welfare of intellectual climate is very hostile to any such theory. The high-minded
his partners in exchange), and so forth. The "quality of life" critique seems assumptions about the nature of the good life that socialists made a century
therefore inevitably to point beyond markets towards some other method of ago - as indeed did many liberals, most notoriously John Stuart Mill - now
coordinating economic behavior. By the same token, however, it lays itself strike us as elitist and somewhat pious. We are far more self-critical in the
immediately open to a charge of utopianism. If we want a feasible form of matter of elevating our own preferred mode of life to the status of universal
socialism, it seems that we have to accept a major role for markets, and to that truth. And while most socialist intellectuals privately persist in their taste for
extent we must abandon the "quality of life" critique.7 improving literature, healthy hikes in the country, and political discussion as
A similar point can be made with respect to the legal system. A modern forms of recreation, they are far less keen to have those predilections held up
legal system can be regarded as a system of uniform general rules enforced by as the image of socialism itself. The current preference is, if anything, for
formal procedures, which confer rights on individuals. The distributive 'designer socialism,' that is a view of socialism that warmly allies itself to
critique includes nothing at odds with this idea of legality itself. Socialists current fashions in clothes, music and life-style generally. It is clearly
characteristically allege that, in capitalist societies, a particular set of rights impossible to celebrate modes of consumption thrown up by present-day
favorable to capitalist interests is embodied in the law, and moreover that capitalism while at the same time holding on to a view of socialism that
enforcement procedures favor those already well-endowed with resources. A embodies a strong "quality of life" critique of that very system.
socialist system would rectify these defects by, for instance, recognizing These are two of the pressures, therefore, that incline contemporary
enforceable rights to welfare and allocating resources in such a way that socialists to put forward a slimmed-down version of socialism, defined more
access to the legal system was effectively equalized. In contrast, the "quality or less entirely in distributive terms. Socialism, then, is exclusively a matter
of life" critique contains elements hostile to the very idea of legality: rights of allocating resources (broadly conceived) in the appropriate manner. As
are dismissed as "the prized possessions of alienated persons,"8 and the examples of this tendency in political philosophy, I would cite the following:
formality of the law is contrasted with arrangements whereby people could Hillel Steiner's proposals for a laissez-faire economy grounded in equal
deal with one another as complete human beings, each responding to the full entitlements to natural resources; 10 Ronald Dworkin's conception of
particularity of the other. The problem, once again, is to see how an equality of resources, including an insurance scheme to compensate for
alternative to the legal system can be made to seem feasible in a modern inequalities in personal endowments; 11 John Roemer's argument for
industrial society.9 equality of productive assets as the best way of capturing the point of the
Considerations of realism, then, are one major pressure inducing Marxian theory of exploitation;12 Robert Van der Veen and Philippe Van
contemporary socialists to abandon the "quality of life" critique in favor of Parijs's advocacy of a "Capitalist road to Communism" whereby returns to
the distributive critique of capitalism. A second pressure is loss of faith in the labor and capital are taxed at progressively higher rates to provide each
assumptions needed to back up the former critique. The "quality of life" person with an unconditional grant to satisfy their needs.13 Although these
critique requires us to judge some modes of human life as better than others,
10
See Hillel Steiner, "The Natural Right to the Means of Production," Philosophical Quarterly, vol.
6
I have examined this theory critically in "Marx, Communism and Markets," Political Theory, vol. 27(1977), pp. 41-49; "Slavery, Socialism and Private Property," eds. J. Roland Pennock and John W.
15 (1987), pp. 182-204. Chapman, Norms XXII: Property (New York: New York University Press, 1970); "Liberty and
7
Evidence for believing that a feasible form of socialism must allow a major role to markets is Equality," Political Studies, vol. 29 (1981), pp. 555-69.
1
usefully presented in Alec Nove, The Economics of Feasible Socialism (London: Allen and Unwin, ' Ronald Dworkin, "Equality of Resources," Philosophy and Public Affairs, vol. 10 (1981), pp. 283-
1983). 345.
8 12
Ruth Anna Putman, "Rights of Persons and the Liberal Tradition," ed. Ted Honderich, Social John Roemer, "Equality of Talent," Economics and Philosophy, vol. 1 (1985), pp. 151-87;
Ends and Political Means (London: Routledge and Kegan Paul, 1976), p. 102. "Should Marxists Be Interested in Exploitation?", Working Paper No. 221, Department of
9
I have argued this point briefly in Anarchism (London: Dent, 1984), ch. 12. For a fuller defense of Economics, University of California, Davis.
13
the idea of legality against left-wing criticism, see Tom D. Campbell, The Left and Rights (London: Robert J. Van der Veen and Philippe Van Parijs, "A Capitalist Road to Communism," Theory
Routledge and Kegan Paul, 1983), esp. ch. 3. and Society, vol. 15 (1986), pp. 635-55.
proposals differ in important respects, they share the aim of radically altering have in mind must be legitimated, in the sense that most people must hold a
the distributive outcome of conventional capitalism, but without requiring conception of justice that corresponds to the one that these arrangements
any corresponding change in the quality of human relationships that prevail embody. For instance, insofar as the arrangements we envisage rest on a
under that system. conception of equality, the people subject to them must be, or become,
I should make it clear that I am broadly in sympathy with this tendency egalitarians.
towards a justice-based socialism; in particular, I have been arguing for some Now, on one view of the matter, this question of legitimation poses no real
time that markets are both an economically essential and an ethically problem. If we think that good, rational arguments can be given for the view
acceptable component in a viable form of socialism.14 Nevertheless, I do not of justice that we favor, then we may believe that most people - given
believe that socialists can discard everything in the "quality of life" critique of sufficient time, perhaps - will come to share this view, and so the appropriate
capitalism; they especially need to hold on to some form of community as an conception of justice can be developed apart from, and prior to, the
essential part of their vision. Which form of community is the major issue arrangements of socialism itself. In particular, the view of justice people hold
addressed in this paper. But first let me present the minimalist case for doesn't depend on the kind of relationships they have with those around
communitarianism of some kind as an ineliminable part of the socialist them, so the order of decision goes as follows: first, a consensus emerges on
project.15 justice itself; second, this consensus is embodied in institutions which
In presenting this case, I make two assumptions which I hope are not allocate resources to people; third, people use the resources they have been
controversial. The first is that we want our version of socialism to be allocated to pursue their personal goals, perhaps including the goal of
democratically suported: whatever view is taken about the transition to developing relationships of particular kinds. This, very crudely, is how John
socialism, socialist institutions should command the willing assent of at least Rawls sees the matter, 16 and his idea has been influential among many,
the majority of the population once those institutions are installed. The including some socialists who interpret the substance of justice in a more
second is that the rules of the system (the rules governing economic egalitarian way than he does himself.
transactions, etc.) should, for the most part, be complied with voluntarily: the I hold this view to be badly in error. Against it, I want to argue that our
level of coercive enforcement should be no higher than, say, that prevailing ideas of distributive justice are powerfully affected by our perception of the
under present-day capitalism, and preferably it should be a good deal lower. relationships generally prevailing in the set of people within which the
Clearly, if such assumptions are to hold good, the socialist arrangements we distribution is going to occur. Perhaps this is best illustrated by starting with
an extreme case. Suppose we conceived of a 'society' made up of individuals
14
who had no social relations with one another, each living an entirely
See David Miller, "Socialism and the Market," Political Theory, vol. 5 (1977), pp. 4 7 3 - 9 0 ;
"Jerusalem Not Yet Built: A Reply to Lessnoffon Capitalism, Socialism and Democracy," Political independent and self-contained life - a set of Robinson Crusoes, each on his
Studies, vol. 28 (1980), pp. 584-89; "Marx, Communism and Markets"; David Miller and Saul own island. What would justice mean to the inhabitants of such a 'society' ?
Estrin, "Market Socialism: A Policy For Socialists," ed. I. Forbes, Market Socialism: Whose Choice?, They would endorse something like Nozick's view that justice means non-
Fabian pamphlet No. 516 (reprinted as "A Case for Market Socialism," Dissent, Summer 1987, pp.
359-67). These ideas are developed more systematically in a forthcoming book, Market, State and interference with the rights that each has acquired by his own legitimate
Community (Oxford: Clarendon Press, 1989). efforts (where "legitimate" is in turn spelled out in terms of non-
15
1 call this the minimalist case because it hinges the argument for community entirely on interference). Charles Taylor has put this point well:
elements drawn from the distributive critique; it makes no appeal to the inherent value of
community. Now an argument of this kind might appear inherently paradoxical, at least insofar as it
is addressed to the public at large. For either the addressees already see themselves as belonging to a
... there is a mode of justice which holds between quite independent
community, or they do not. If they do, then it is redundant to offer them a justifying argument that human beings, not bound together by any society or collaborative
appeals to extrinsic distributive considerations; if they do not, then a sense of community cannot be
conjured out of thin air because it would be helpful from a distributive point of view were it to exist.
16
Thus the argument that follows might seem to have an unavoidably esoteric character. This is not the place to discuss the finer details of Rawls's theory. He expresses some concern
We may, however, take the addressees of the argument to be people who both see themselves as about what he calls the "strains of commitment" - the possibility that people might no longer be able
members of a community and espouse principles of distributive justice, but who as yet see no to accept the principles of justice they have endorsed in the abstract when faced with their concrete
necessary relationship between these commitments. Community membership is felt to be inherently results - but he sees this as a problem about justice and material interests: can people who do badly
valuable, but irrelevant from a distributive point of view. The purpose of my argument is to enhance out of the application of a theory of justice be expected to continue embracing it ? (See John Rawls, A
the value of community by connecting the two commitments. This has a practical point insofar as we Theory of Justice (Cambridge: Harvard University Press, 1971), esp. section 29.) He does not raise the
are now in a position to make political decisions that will influence the nature of our community in question whether the practical acceptability of a theory of justice might not depend on the quality of
the future - strengthening or weakening people's allegiance in the long run. social relationships in general.
arrangement. If two nomadic tribes meet in the desert, very old and nothing else to change relationships between the Crusoes, I can see no reason
long-standing intuitions about justice tell us that it is wrong (unjust) to expect that they will begin to think of themselves as forming a community
for one to steal the flocks of the other. The principle here is very or to regard the redistribution as legitimate. The kind of ties we are looking
simple: we have a right to what we have.17 for are not external and mechanical, but involve each person seeing his life as
part and parcel of the life of the wider group, so that the question of how well
Conversely, any view that is more redistributive than Nozick's - any view
his own life is going depends in some measure on how the community as a
holding that people can make claims on one another that go beyond simple
whole is faring. This brings in issues of common good, historical identity, and
non-interference - must presuppose a background set of social relationships
so forth which reach far beyond the scope of distributive justice. Rawls's
against which claims of this sort would appear legitimate.18 This, indeed, is
notion that adherence to a shared conception of distributive justice could
the nub of Michael Sandel's criticism of Rawls.19 Rawls advances a
itself form a sufficient basis for community is quite implausible.21
distributive principle - the difference principle - which gives people a claim
on what others have produced by exercising their talents and skills, but says I have not yet said anything about the idea of community that socialist
nothing about the communitarian relationships which, in practice, would be proposals require, or about whether such an idea is feasible given the
needed to underpin this principle. What applies to Rawls applies a fortiori to circumstances of an advanced industrial society. My argument so far is
principles of distributive justice that are more strictly egalitarian. These simply that a form of socialism which defines itself primarily in terms of
principles may deprive some asset-holders of large quantities of the holdings distributive justice must still consider questions about the quality of social
they would have enjoyed under the "Nozick Constitution" which we are relationships if it wants to be something more than a nice intellectual
using as a benchmark. We can only expect them to consent to institutions construct. If socialism is to be politically feasible - if socialist arrangements
that enforce the preferred distribution if they regard themselves as bound to once installed are to command the willing consent of the population - social
the beneficiaries by strong ties of community: the stronger the ties, the more relations generally must support the preferred conception of distributive
egalitarian the distribution can be. 20 justice. Even those who regard community as having no independent political
value must rely on it in practice to underpin their distributive concerns. So at
It is not an adequate answer to this line of thought to say that a distributive
this point I turn to see whether there is anything in the recent communitarian
practice can, of itself, create the necessary ties. No doubt there is a process of
literature that might be helpful to the socialist case.
reinforcement such that implementing a practice of distributive justice
appropriate to a particular community will tend to buttress the sense of
II. T H E AMBIVALENCE OF CONTEMPORARY COMMUNITARIANISM
community that already exists. But if, starting from the Crusoe 'society,' an
external agency were to impose an egalitarian redistribution of assets but do I shall focus on the work of Alasdair Maclntyre, Charles Taylor, and
Michael Sandel. Each of these writers would endorse the general argument I
17
have just advanced: namely, that ideas of justice cannot be separated from a
Charles Taylor, "The Nature and Scope of Distributive Justice," Philosophy and the Human
Sciences: Philosophical Papers II (Cambridge: Cambridge University Press, 1985), p. 289.
broader understanding of the community within which distributive practices
1s
Let me stress that I am concerned here about the conditions under which a socialist system of exist.22 It does not follow, of course, that the conceptions of justice and
distribution could be legitimate, in the sense of being congruent with widely-held and spontaneously- community they advance are socialist conceptions: indeed, in at least two out
formed notions of justice. I am not directly concerned with the transition to socialism, i.e., with the
circumstances under which those who are the chief beneficiaries of capitalism would be willing to
of the three cases, the evidence is rather to the contrary.23 So our approach to
renounce the privileges they already enjoy. Although democratic socialists will want both the their work must be a critical one. We can try to get clearer about socialist
transition and the ensuing arrangements to have broad popular support, it would be unrealistic to set ideas of community, in part by seeing where they need to diverge from the
the standard of consent as high for the former as for the latter.
19
See Michael Sandel, Liberalism and the Limits of Justice (Cambridge: Cambridge University
ideas of Maclntyre, Taylor, and Sandel.
Press, 1982), ch. 2.
20
Obviously, this is not a claim about logic but a claim about social psychology. Although social
21
psychologists cannot create genuine communities in the laboratory, their simulations provide some Rawls, A Theory of Justice, section 79.
22
support for the claim. In particular, people give less weight to merit and more weight to equality in See Alasdair Maclntyre, After Virtue (London: Duckworth, 1981), ch. 17; Taylor, "The Nature
distribution when they expect to interact with their partners over a period of time. See E. Gary and Scope of Distributive Justice"; Sandel, Liberalism, ch. 4.
23
Shapiro, "Effect of Expectations of Future Interaction on Reward Allocation in Dyads: Equity and Only Taylor seems in any way sympathetic to socialist views, and even he is mainly concerned
Equality," Journal of Personality and Social Psychology, vol. 31 (1975), pp. 8 7 3 - 8 0 ; Melvin J. Lerner, to present socialism as trapped in the same modernist predicament as other outlooks: see Charles
"The Justice Motive: 'Equity' and 'Parity' among Children," Journal of Personality and Social Taylor, "Socialism and Weltanschauung," eds. Leszek Kolakowski and Stuart Hampshire, The
Psychology, vol. 29 (1974), pp. 539-50. Socialist Idea (London: Quartet, 1977).
Maclntyre's understanding of community initially derives from his as Maclntyre notes, it involves a complete rejection of "modern systematic
narrative view of the self. A person can only make sense of his actions, he politics, whether liberal, conservative, radical or socialist";27 it can fairly be
argues, by placing them within a narrative structure - a self-told story which described, however, as morally conservative, in the sense that it defines moral
runs through the person's life from birth to death. The narrative I construct virtue in terms of the traditions of such defacto communities as are salient for
for myself, however, intersects with other people's narratives - I am a each particular person. Although Maclntyre, in his remarks on tradition,
character in their stories and they figure in mine. This set of narratives, in argues that living traditions always involve critical argument about the best
turn, makes references to the wider communities within which the way of carrying the tradition on, there is no wider forum within which the
individuals in question bear social identities - say, as the occupants of kinship merits of different traditions might be debated - and, of course, Maclntyre
roles or as members of institutions. In particular, Maclntyre argues, moral rejects the idea that there are transcendent standards of justice which might
activity itself depends upon an understanding of moral value which can only be used to adjudicate between them. 28 From a socialist perspective, therefore,
be provided within a particular community. Maclntyre's view of community must appear dangerously tradition-bound,
Maclntyre's claim, to sum up, is that people can only make sense of their not so much in the sense that it starts with defacto communities as in the sense
lives by seeing themselves as members of large communities, which above all that it has no resources for getting beyond the notions of virtue embodied in
provide the preconditions of narrative unity. As to the scope of community, each community except insofar as the community itself engages in critical
Maclntyre remains agnostic: he talks of "the family, the neighborhood, the reflection. I shall later connect this deficiency to Maclntyre's other view that
city, and the tribe," and so forth.24 What he does make clear, in contrast, political arrangements are irrelevant (in modern conditions) to communal
is that the modern state is not an appropriate location for community. It life.
cannot embody community, since in Maclntyre's view that would require a If we turn now to Taylor, we find once again that claims about the nature
moral consensus at the political level which simply does not and cannot exist. of personhood are advanced to underpin a (fairly unspecific) commitment to
Moreover, the mode of operation of the modern state tends to destroy such community. There is, however, this contrast with Maclntyre: whereas
communal ties as still exist: bureaucratic procedures create individuals who Maclntyre bases his account of the self on a pre-modern understanding of
are abstracted from any social identity, and whose residual sense of self is that morality, Taylor assumes from the outset "the modern identity" - that is, a
of a pure chooser of ends. In his remarks on the Jacobins, Maclntyre does not view of human nature which breaks decisively with the idea that human
exclude the possibility of an understanding of moral virtue that would give fulfillment can be understood as alignment with some given, cosmic order (as
political participation a central place, but he argues that such an in older Christian views). Taylor accepts the modern idea that human self-
understanding is impossible to sustain in modern conditions. "The true realization involves choice as well as discovery; what he rejects are
lesson of the Jacobin Clubs and their downfall is that you cannot hope to re- individualist accounts of that process of self-realization.
invent morality on the scale of a whole nation when the very idiom of the As far as I can discern, there are two major strands to Taylor's argument; I
morality that you seek to re-invent is alien in one way to the vast mass of am not clear as to how these strands are supposed to be related. The first
ordinary people and in another to the intellectual elite." 25 So although strand starts from a familiar liberal ideal, the ideal of personal autonomy.
patriotism - a special regard to the interests of my national community - Taylor's claim is that individualist liberals fail to understand the
remains a virtue for Maclntyre, it is no longer an idea which should inform preconditions for autonomy. They see it as unproblematically given and
my relations to the government of the day.26 I should assess the state purely needing only protection against external constraints, whereas in fact it
in instrumental terms: in terms of how effectively it keeps the peace between requires a certain kind of cultural background. People can only make
different communities, protects rights, and so forth. authentic choices about their own lives against the background of a
It would be wrong to describe this outlook as politically conservative since, civilization in which, for example, moral questions are debated in public,
certain aesthetic experiences are available, and so forth. Community makes
24
Maclntyre, After Virtue, p. 205.
15 11
ibid., p. 221. Maclntyre, After Virtue, p. 237.
28
26
See Hid., pp. 236-37 and Alasdair Maclntyre, "Is Patriotism a Virtue ?", Lindley Lecture, For further reflection on the difficulties this entails, see my "Virtues and Practices," Analyse und
University of Kansas, 1984. Kritik, vol. 6 (1984), pp. 49-60.
its appearance here in the guise of a common culture, participation in which properly human emotions, and constitute our human relations,
is a necessary condition of liberal aspirations to autonomy.29 including those of the language community within which language
The other strand in Taylor's argument moves further away from liberal grows.32
premises. Taylor points to the importance, in the modern consciousness, of
So we find two "communitarian" trains of thought in Taylor, one
an attitude which he calls 'expressivism.'30 This is the ambition to see the
beginning with the liberal ideal of autonomy and ending with a view of
world around us as an expression of our authentic nature, an idea that was
community as common culture, the other beginning with expressivism and
particularly prominent in the thought of the German Romantics and their
ending with a view of community as language-sharing. Rather than
followers. Now this attitude can take either private or public form, depending
investigate the relationship between these conceptions, I want to point to
on whether the 'nature' to be realized is the essence of a particular individual
three traits which they have in common.
or a nature common to the members of some collectivity. Taylor, however,
regards private versions of expressivism as somehow deficient: he points to First, on either view, the scope of the relevant community is exceedingly
the nuclear family as the current embodiment of the Romantic ideal of a life difficult to determine. How does one attempt tofixthe boundaries either of a
according to nature, but claims that the family lacks the moral resources to cultural or a linguistic community ? On Taylor's first argument, there seems
contain narrow self-absorption. no reason to restrict the scope of community at all, since, presumably, the
greater the cultural variety to which I am exposed, the more chance I have to
. . . if the business of life is finding my authentic fulfilment as an develop my capacity for autonomous choice. The second argument does
individual, and my associations should be relativized to this end, seem to imply a more particularistic view of community, but then we run into
there seems no reason why this relativization should in principle the familiar difficulties of individuating languages (is American-English the
stay at the boundary of the family. If my development, or even my same language as English-English?). Taylor's communitarianism is un-
discovery of myself, should be incompatible with a long-standing avoidably amorphous, and this immediately limits its power as a weapon in
association, then this will come to be felt as a prison rather than as a political philosophy.
locus of identity.31 Second, Taylor's view has the consequence of restricting the extent to
which our communal relations are open to rational reflection. The ties that
Hence, expressivist aspirations can only be fulfilled if we can discover
hold us together must, to some degree, remain opaque to critical
some common identity that might be expressed in a public world. Where
investigation. Taylor makes this explicit when he describes languages as
might such an identity be found ? Taylor finds the answer in language, an
institution that is necessarily public, and at the same time embodies a A pattern of activity . . . which can only be deployed against a
distinctive way of experiencing the world. The community here becomes the background which we can never fully dominate; and yet a
speech community. In talking to one another, we convey a shared view of the background that we are never fully dominated by, because we are
world: and this view is constantly open to modification as we change our constantly reshaping it. Reshaping it without dominating it, or being
language in order to express ourselves more adequately. Taylor summarizes: able to oversee it, means that we never fully know what we are doing
to it; we develop language without knowing fully what we are
. . . the expressive conception gives a view of language as a range of
making it into. 33
activities in which we express/realize a certain way of being in the
world. And this way of being has many facets. It is not just the Now it may turn out that communal relationships are indeed unavoidably
reflective awareness by which we recognize things as - , and describe opaque in the way that this view of language suggests; this is a matter
our surroundings: but also that by which we come to have the requiring further investigation. But, pritnafacie, it undermines the belief held
by some socialists, most notably Marx, that what we should be aiming for is a
society in which human beings consciously and collectively control their
29
See Charles Taylor, "Atomism," Philosophy and the Human Sciences: Philosophical Papers II destiny, and their relationships become entirely transparent. Community, on
(Cambridge: Cambridge University Press, 1985).
30
See Charles Taylor, / / ^ / ( C a m b r i d g e : Cambridge University Press, 1975), esp. chs. 1 and 2 0 ;
32
"Legitimation Crisis?", in Philosophy and the Human Sciences: Philosophical Papers II (Cambridge: Charles Taylor, "Language and Human Nature," in Human Agency and Language: Philosophical
Cambridge University Press, 1985). Papers 1 (Cambridge: Cambridge University Press, 1985), p. 234.
31 33
Taylor, "Legitimation Crisis?", p. 283. ibid., p. 208.
Taylor's view, is something that we are immersed in, but whose nature attempt to foster a new sense of community at this level was unsuccessful.
cannot be grasped fully and consciously, let alone shaped completely "Except for extraordinary moments, such as war, the nation proved too vast a
according to our will. scale across which to cultivate the shared self-understandings necessary to
Anxieties about the potentially conservative character of Taylor's community in the formative, or constitutive sense."35 Hence what we are left
conception may be heightened when we notice that community has, for him, with is a liberal politics of rights that lacks a coherent communal
no necessary political dimension. It is true that he attempts to build a political underpinning.
argument onto his claim about the role of common culture in providing the What lies behind this conclusion ? Sandel must be assuming that a sense of
conditions for autonomy. The logic of this argument must be that cultural community strong enough to foster constitutive attachments can only exist
forms and institutions are public goods, and it is unlikely that self-interested where people have face-to-face relationships (as in the traditional town
individuals will provide them voluntarily. That this is an empirical claim is meeting) or perhaps have strong cultural affiliations. Clearly, a large modern
made clear by Taylor's reply to the anarchist who thinks that these goods will nation cannot expect to meet either of these conditions. So the upshot of
be created spontaneously. "There is nothing in principle which excludes Sandel's argument must be uncongenial to the socialist. Although the link
anarchism in the reflection that we owe our identity as free men to our between community and politics is forged, community is seen as a
. civilization."34 Political institutions, then, appear simply as instruments for phenomenon of localities, and this cannot satisfy the socialist, who needs it to
protecting the elements of community by, for instance, subsidizing the arts. underpin distributive justice across whole societies.36 By strengthening the
They are not part of the framework of community itself. conditions for community, Sandel at the same time precludes it from playing
Maclntyre sees politics as irrelevant to community; Taylor sees it playing the kind of political role that socialists want it to play.
only an instrumental role. Sandel is, in contrast, more firmly set in the None of the three 'communitarians' we have considered advances a
republican tradition. When he speaks of community, he appears to envisage a conception of community that seems well suited to socialist purposes. What
set of people engaged in, among other things, political deliberation. lessons might we draw from this fact ? For all three authors, the very idea of
Corresponding to this is a stronger claim about the importance of community community is problematic in the modern world. Maclntyre sees us as
to personal identity. Maclntyre and Taylor both argue, in their different clinging to fragments of community inherited from the pre-Renaissance
ways, that people's identities can't be satisfactorily defined without period. Taylor sees communitarians as fighting a rear-guard battle against
communal relationships in the background. Sandel's claim is that identity what he calls "Enlightenment naturalism" - a view of man as an agent who
must, in part, be constitutedby communal attachments. When people discover regards the surrounding world merely as an instrument to the optimal
who they are (discover, not choose), part of what they discover is that they are fulfillment of his freely-chosen desires. Sandel, as we have just noted, is
members of this or that collectivity - a membership which they cannot pessimistic about constitutive community in the face of the scale of modern
relinquish without becoming different people in one important sense. politics. Now one lesson we might draw is to take these authors' findings as
What is the status of Sandel's claim here? He presents it not as a confirmation of a certain negative view of socialism, a view which sees the
description of present-day reality but as a presupposition of liberal theories of socialist project as anachronistic from the very moment of its conception. On
justice, especially the Rawlsian theory. His core argument is that the this view, socialism became a popular ideology precisely in response to the
difference principle, which treats people's talents and abilities as common breakup of traditional communities under the impact of the industrial
assets, can only be acceptable if we adopt the constitutive conception of revolution. It became popular because it promised to restore the coherent
community outlined above. He is far less sanguine about the practical
feasibility of such a conception. In his brief remarks on the evolution of 35
Michael Sandel, "The Procedural Republic and the Unencumbered Self," Political Theory, vol.
American politics, he traces a process whereby, starting with local political 12 (1984), pp. 81-96.
36
communities (which, by implication, were genuine communities), politics If communal relationships foster a sense of justice that is relatively egalitarian, why shouldn't a
society made up of small local communities develop a society-wide scheme of redistribution?
was progressively "nationalized" in response to economic pressures; but the Unfortunately, there is no reason to expect the scope of a practice of distributive justice to extend
beyond the community that supports it. There is ample historical evidence of small communities
(tribes, guilds, cooperatives) practicing quite radical forms of egalitarian redistribution internally, but
34
Taylor, "Atomism," p. 207. Taylor later adds to his argument the claim that political dealing with outsiders on very different terms. Socialists must look for community at the level at
deliberation forms an essential part of freedom, but this has the appearance of an afterthought. See which effective policies can be made for whole societies, which, in practice, means at the level of the
ibid., p. 208. nation-state.
moral life found in the disappearing communities, while at the same time tic. In seeing myself as a member of a community, I see myself as
providing all the material (and other) benefits of industrialization. But these participating in a particular way of life marked off from other communities
two promises could never be fulfilled together. In industrial societies the by its distinctive characteristics. Notions such as 'loyalty' and 'allegiance'
appeal to community is always nostalgic and backward-looking, whatever its make no sense unless there is an identifiable something towards which these
proponents may think. attitudes are directed. Moreover, to say that such attitudes are necessarily
This is not the lesson I want to draw, though I feel the force of the irrational is to adopt a contestable view of rationality, one that presents it as a
argument in the last paragraph which, as noted, reflection on the ideas of property of the deliberations of a detached subject reasoning entirely from
Maclntyre, Taylor, and Sandel tends to support. We see, once again, the universal principles. Socialists need not and should not take up the view of
attractions of a purely distributive view of socialism, which aims to discard ethical rationality implied here. They are better served by a form of ethical
community as an essential element in the socialist framework. On this view, particularism that allows existing commitments and loyalties a fundamental
particular communities may flourish under a socialist distributive regime, place in ethical reasoning - which does not entail that every commitment
but this is, so to speak, an optional extra, not something that the regime itself must be accepted uncritically.37 They should, in short, prefer the Hegelian
requires. I have explained already why this attractive view cannot, in the end, idea of ethical life to the Kantian idea of morality as an account of practical
be maintained. Socialists must take up the quest for community, but they reasoning vis-a-vis other members of the community.
should do so in a chastened spirit, in full realization of the obstacles that lie in There is a further implication to be drawn here. A realistic form of
their path. In the final part of the paper, I sketch in a socialist view of socialism must start out from actually existing communities. It cannot hope
community which I hope meets these strictures. to invent the communities that it might be thought desirable to have on
abstract grounds. Communal relationships, for reasons already given, are
III. A SOCIALIST CONCEPTION OF COMMUNITY inevitably fragile in the circumstances of a modern industrial society; they
A socialist who wants to avoid the charge that he is merely nostalgic for must be husbanded with care. Now if we take this point together with the
pre-industrial forms of life cannot appeal to thick-textured, face-to-face earlier point that community is needed to legitimize practices of distributive
community as the building block of his system. Where such communities still justice, our conclusion must be that the relevant communities are nations. On
exist - as, for instance, in certain mining villages or other places where a fixed the one hand, people do, in general, identify themselves with national
pattern of working life has persisted over decades - there is no reason to communities in a way that they rarely do with wider constituencies. On the
disparage them; equally, it would be wrong to make them integral to the other hand, community at this level is normally broad-based enough to
socialist project, or in particular to suppose that the whole of a society could provide the conditions for an effective practice of distributive justice. The
come to take on the character of these local communities. The tendency of an nation as a form of community must have a privileged position in socialist
industrial economy is always to erode community in this strong sense, and, thought, at least in any future we can envisage.38 And this, of course, runs
whether or not one thinks that economic policies should be designed to directly counter to a well-entrenched tendency in socialist thought, which
protect particular communities against such erosion, there is nothing here regards nationality less as a resource than as a problem to be overcome. For
firm enough to support a socialist project. many socialists, the future has seemed to lie either with local community or
It would be equally wrong to conclude that socialist community must
comprise nothing less than humankind in general. Some socialists do seem to
take it as their aim to extend fraternal sentiments to embrace all other human 37
1 discuss ethical particularism more fully in "The Ethical Significance of Nationality," Ethics,
beings, and in the course of so doing to sweep away all local and particular forthcoming. See also Andrew Oldenquist, "Loyalties,">Br«a/ of Philosophy, vol. 74 (1982), pp. 173-
93; John Cottingham, "Partiality, Favoritism and Morality," Philosophical Quarterly, vol. 36 (1986),
attachments as relics of an unsavoury past. This aim is often thought to pp. 3 5 7 - 7 3 ; Philip Pettit, "Social Holism and Moral Theory," Proceedings of the Aristotelian Society,
embody a certain idea of rationality. There is no good reason to treat our vol. 86 (1985-86), pp. 173-97.
38
neighbors or our compatriots any differently from equally needy people There is no need, I think, to commit ourselves on the question of whether it is ultimately
preferable to have a world order made up of distinct national communities or a global community. On
elsewhere in the world, so any sense that we owe them special loyalties must one side stands the value of diversity; on the other, the problems of international distributive justice.
vanish under critical scrutiny. The point is that the most extensive communal identities that people currently have are national
identities, and there is no sign that this about to change. Insofar as there is any movement, it appears
This view neglects the fact, evident enough in the writings of the to be in the direction of smaller, more intense forms of nationality rather than towards
communitarians we have considered, that communities just are particularis- internationalism.
with global community, or with some combination of these, but in any case most of us do, we cannot spell out in propositional form precisely what it is we
not with existing nationalities. are responding to, although we may, of course, be able to say something about
Why is there such a resistance in socialist thought to the idea of national their significance. What passes through our minds as we stand before the
community? There is the belief in moral universalism which I have already Cenotaph to commemorate our war dead ? Is it pride in the heroism of our
discussed (national boundaries are morally irrelevant). There is also, of soldiers, or horror at the carnage of war ? Or perhaps both of these at once ? If
course, the horrific experience of "national socialism" in its German we can't be clear about what the ceremony means, how can we say whether it
incarnation. But there is a further point. If one starts out by thinking of a is rationally acceptable or not ? Yet occasions such as these are an important
community as involving a set of face-to-face relationships in which each component of national identity.
person has full and direct knowledge of the qualities of the other members, When assessing Taylor's view that communal relationships are unavoid-
then the idea of a nation as a community must indeed seem peculiar. Nations ably opaque, I pointed to its potentially conservative implications. I
are, in Benedict Anderson's phrase, "imagined communities."39 They exist Unquestionably, nationality is open to the same charge. If we define our {
only because of beliefs each of us have about our compatriots, beliefs not community in terms of a spontaneously evolving national identity, we shall '
acquired by direct experience but culturally transmitted. As Anderson points remain, to a large extent, the prisoners of our past. To avoid this implication,
out, nations can't exist without mass media (originally the printed word) to we must appeal to politics. The political forum must be the sphere in which
disseminate an understanding of national identity. But with this comes the we reshape our common identity through reasoned argument. A socialist
possibility of distortion. The picture of national life that becomes embedded view of community must therefore give a central place to citizenship. Not
in the culture may not accurately reflect what is actually the case, both now only should we be related as bearers of a common national identity, we should
and historically. The extreme version of this is, of course, Orwell's 1984, also be related as citizens, as co-determiners of our collective future.
where the telescreens project a version of events that bears no relation at all to Let me expand a little on this. It is important to see how nationality and
reality. But even in societies that are much more open than Orwell's Oceania, citizenship are related in the view that I am outlining. Nationality is the
we find that national identities contain a greater or lesser admixture of myth. identity we have in common, an identity in large measure inherited from the
And this apparently contravenes an idea of rationality that the socialist must past, and not fully open to rational scrutiny. Citizenship is a political status
find attractive - not the abstract idea of reason that I have already rejected, which allows each of us to participate in reshaping that identity. For instance,
but simply the idea that, to be rational, I must regard all of my beliefs as we scrutinize our institutions and practices to see whether the meanings they
potentially subject to critical scrutiny. It seems that if I adopt this policy with convey (so far as these are determinate) are meanings we still want to endorse
respect to nationality, I am bound to end up by rejecting a good part of my (to take a relatively trivial case, we may decide to abolish one public holiday
existing national identity. and institute another); we decide which cultural activities are worthy of
I have elsewhere tried to assess how far national identities can survive the public support; more generally, our legislation may involve an attempt to
critical rejection of certain of their components.40 Here I want to develop a influence future understanding of the meaning of membership in this society
different point. There may be built-in limits to the process of critical scrutiny (consider the case of race-relations legislation). But this exercise never occurs
itself. We may simply not be able to formulate everything that goes to make in a vacuum. We take part in political debate already endowed with the
up our nationality in a way that makes rational scrutiny possible. Here we see shared understandings that come with a common nationality. Since critical
the significance of Taylor's conception of language as "a pattern of activity... reshaping starts with these understandings, we cannot get beyond them
which can only be deployed against a background which we can never fully entirely, or certainly not beyond them all at once. Taylor's metaphor,
dominate"; it is a conception which can, I think, be extended more widely to borrowed from Neurath, of sailors rebuilding their ship at sea, seems to
apply to many of the cultural phenomena which constitute nationality. describe the case pretty well.
Consider, for instance, the importance of symbols of various kinds - flags, What must politics be like if it is to fulfill the function we are assigning to
emblems, festivities - in national life. When we respond to these symbols, as it? Socialists will certainly want to insist that citizenship must be a role
available to everyone (or else the reshaping of communal identity won't be
democratic), so we must envisage arrangements that permit everyone to be
39
Benedict Anderson, Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism politically active. More significant for the present argument, people must
(London: Verso, 1983).
40
See "The Ethical Significance of Nationality." engage in politics as citizens, that is, as members of a collectivity committed
to advancing its common good. They cannot enter it in their capacity as naive view that everything they want can be achieved by following majority
private persons, each with a particular interest - say, an economic interest - opinion at each moment in time.
to advance. This is a formidable requirement, as Rousseau understood in his
pessimistic chapter on the silencing of the general will.41 Socialism must CONCLUSION
draw on an ample stock of republican virtue. It must also become adept at This paper began with the claim, made recently by several socialists, that
what Michael Walzer has called the art of separation.42 It must find ways of socialism centers on the value of freedom - of ensuring that each person
demarcating a person's role as citizen from other roles that he might perform, enjoys equal effective freedom. In pursuing the implications of that claim, we
for instance, as enthusiast for a particular cause, or as spokesman for a may seem to have turned a somersault, for there is a well-established view
sectional interest. A modern society will inevitably embrace a whole gamut of that sees the politically organized community as essentially totalitarian in its
forms of private life (unless they are artificially suppressed), and these are upshot. If we are to concern ourselves with our collective identity, and use
bound to generate demands on public policy. There is always a danger that politics as a means of remodeling that identity, what place is left for the
the force of these demands may obliterate citizenship. The sailors who are freedoms that liberals characteristically cherish: artistic freedom, religious
rebuilding their ship on the open sea may need to refurbish their tools at the freedom, privacy, and so forth? How can socialism with a communitarian
same time. face possibly claim to be freedom-maximizing?
This may indicate the distance between the form of communitarianism The argument for that claim, to recall, runs as follows. Freedom depends
developed here, and the simpler view which sees community as a general, on the distribution of resources. To equalize effective freedom, we need a
undifferentiated characteristic of relationships in socialist society. Commu- system of distributive justice. But such a system can't be legitimized unless
nity, on the present view, has a restricted character. It describes one respect people see themselves as tied together communally. Politics enters the
in which members of a society may be related, but it does not exclude the picture to prevent communal ties becoming merely traditional, to honor
possibility that they may also be related in other ways - say, as competitors in socialist demands for rationality.
the marketplace. It also has an artificial character, at least to some extent.43 I Such a view does not entail a rejection of liberal forms of freedom, or of
have argued that national identities will remain partially opaque to rational practices such as the creation and enforcement of rights which protect those
scrutiny; I have also argued that we may need devices - symbolic devices and freedoms. Communitarianism, in general, may differ from liberalism more
so forth - to protect citizenship from invasion by private interests. This takes radically in its basic premises than in the practical policies it recommends ; 45
us very far from a view of community as the expression of natural sentiments, this applies a fortiori to the streamlined version defended here. That is not to
and of social relations as transparent to the participants. It is not clear to me, say that a socialist set of rights would have precisely the same content as the
however, that socialists must disdain artifice, if that turns out to be the best standard liberal set. Socialism requires the introduction of new rights,
way of achieving their essential goals. I draw comfort here from Jon Elster's especially in the field of economics. Equally, it may require the abrogation of
recent discussion of the problem of constitutional choice, which takes up the some liberal rights, particularly in areas in which forms of private culture
idea that a constitution is a device for collective self-binding - a way of threaten to have a destructive impact on the public culture which sustains a
protecting ourselves from making certain kinds of decisions in the future - common identity.46 So, for instance, a socialist society may wish to impose
and applies it to the transition to socialism.44 Socialists should discard the some limits on educational freedom, seeing the school as an important source
of the political understandings that future citizens will bring to their public
life. This may have implications both for the structure of the education
41 system (should private schools be permitted ?) and for the content of what is
"In the end, when the state, on the brink of ruin, can maintain itself only in an empty and
illusory form, when the social bond is broken in every heart, when the meanest interest impudently taught in certain fields (should teachers be permitted to transmit any version
flaunts the sacred name of the public good, then the general will is silenced: everyone, animated by of the history and politics of their own country ?). Where two sets of rights
secret motives, ceases to speak as a citizen any more than as if the state had never existed; and the
people enacts in the guise of laws iniquitous decrees which have private interests as their only end."
Jean-Jacques Rousseau, The Social Contract (Harmondsworth: Penguin, 1968), p. 150. * 5 For an attempt at conciliation, see Gutmann, "Communitarian Critics of Liberalism." See also
42
Michael Walzer, "Liberalism and the Art of Separation," Political Theory, vol. 12 (1984), pp. the brief discussion in Michael Sandel, "Morality and the Liberal Ideal," The New Republic, May 7,
315-30. 1984, pp. 15-17.
43 46
I use "artifice" here in its neutral, Humean sense. I have grasped this nettle in "Socialism and Toleration," ed. Susan Mendus, Justifying Toleration
44
Jon Elster, Three Lectures on Constitutional Choke, (mimeo) Oslo, 1981. (Cambridge: Cambridge University Press, 1988).
IN WHAT SENSE MUST SOCIALISM BE COMMUNITARIAN? 73
intersect but neither includes the other, there is the familiar problem of
deciding which is the more extensive - in the present context, the problem of
aggregating liberties. Although I have not tried to show here that the solution
to this problem must favor the socialist case, I can see no reason why it
should not. In that sense, there is nothing incoherent in beginning one's
intellectual trajectory as a socialist from a commitment to freedom and
ending up at the circumscribed form of communitarianism I have been
delineating in this paper.
Politics, Oxford University

462 Marxon Republicanism
The Lion's Skinof Politics: critical

Marxists alikeabouttheriseofliberalism in themodernworld.2
Marxon Republicanism Theseprojectsare interrelated in manycomplexways,and one cannot
speakcategorically aboutthewayinwhichtheyrelateas regards anypar-
C. Isaac
Jeffrey ticularwriter.Butthereis clearlysomething complementary between the
IndianaUniversity historicalargument that modernity evinces a vital republican tradition
andthemoralargument thatsuchrepublicanism is a currentlydesirable
Manypoliticaltheorists arguethatKarlMarxsubscribed to a "myth option.3
of individualism" and thusfailedto appreciate theimportance of Theinterpretation ofKarlMarxfigures inbothofthesedimensions of
republicanismin themodernworld.Thisarticle faultsthat The
republicanism. historiographical thesis,most influentiallyputforth
and claimsinsteadthatMarx'stheory
interpretation andpracticeare byJ.G. A. Pocock,is thatMarxsubscribed to a "mythofliberalism,"
unlessrepublicanism
unintelligible is seenas a centralconcern.The according to whichtheemergence of capitalism led to theriseof bour-
authorinsists
further thatan examination ofMarx'scritiqueof geoisindividualism, an ideologyholdingthat"marketbehaviorwas all
republicanismis not merely of historiographicalsignificancebutalso thatwas neededto makea humanbeinga humanbeing."4As Pocock
yieldsimportant lessonsforcontemporary republican and puts it, "Marxists,as is notorious,maintainthe ascendancyof
communitarian theorists. 'bourgeois'valuesin and outof season."5Needlessto say,thismyth is
extraordinarily naive,and, if Marx subscribed to it, then we can only
C. Isaac is AssociateProfessor
Jeffrey ofPoliticalScienceat Indiana inferthathisunderstanding ofmodernpoliticswasseverely flawed.This
He is theauthorof Powerand MarxistTheory:A Realist
University. viewleadsto thenormative thesisthatMarxoperatedwitha distorted
journalsofpoliticalscience
View,as wellas of articlesin numerous viewof modernpoliticaldiscourseand, as a consequence, soughtto
andpoliticaltheory. replacethe individualism he so scornedwitha formof bureaucratic
statism.In otherwords,Marxnotonlyfailedas an historian to recognize
thevitality of republicanism in themodernworld;he also failedas a
Republicanism is currentlyin vogueamongpoliticaltheorists.Prescrip- moralist to appreciate itsvirtues.6
tiverepublicansinvokethethemes ofvirtue,patriotism,andcommunity In thispaper,I willcriticizebothoftheseclaims,butI willconcentrate
inpurported criticismofcontemporary socialandpoliticalarrangements primarily on thefirst,fora simpleglanceat Marx'swritings revealsitto
in bothcapitalistdemocracies and communist states.1
Historiographical be false.Marxnotonlyrecognized thevitality ofrepublican politicaldis-
republicansseek to locatethesethemes in modern politicaldiscourse, course,he spentmostof hislifeparticipating in it,firstas a proponent
subvertingthe so-calledWhiggishviewsof celebratory liberalsand and thenas a critic.An analysisof hisreasonsfordoingso is of more
thansimply historiographicalinterest,forit shedslighton thedeficien-
ciesofthesecondthesisas well.In short,Marx'ssocialistvisiondidnot
1. On prescriptive
republicanism,seeAlasdairMacIntyre, AfterVirtue (Indiana:Uni-
of NotreDamePress,1981);MichaelSandel,Liberalism
versity and theLimitsofJustice
(Cambridge:Cambridge UniversityPress,1982),and "The Procedural Republicandthe 2. On republican see particularly
historiography, J. G. A. Pocock,TheMachiavellian
Unencumbered Self." PoliticalTheory,12 (February 1984);CharlesTaylor,Hegeland Moment(Princeton: PrincetonUniversityPress,1975),and "Virtues,Rights,and Man-
ModernSociety(Cambridge: Cambridge Press,1980);SheldonWolin,"The
University ners:A ModelforHistoriansofPoliticalThought."PoliticalTheory,9 (August1981);and
People'sTwo Bodies." democracy, 1 (January1981);BenjaminBarber,StrongDemoc- DonaldWinch,AdamSmith'sPolitics(Cambridge: Cambridge Press,1978).
University
Politicsina NewAge(Berkeley:
racy:Participatory UniversityofCaliforniaPress,1984); 3. See Don Herzog,"SomeQuestions forRepublicans."PoliticalTheory,14(August
RobertN. Bellah,etal., HabitsoftheHeart:IndividualismandCommitment inAmerican 1986).
Life(Berkeley:University of CaliforniaPress,1985);and Sara M. Evansand HarryC. 4. J. G. A. Pocock,"Authority and Property:The Questionof LiberalOrigins,"in
Boyte,FreeSpaces: TheSourcesofDemocratic ChangeinAmerica(NewYork:Harper AftertheReformation: EssaysinHonorofJ.H. Hexter,ed. B. Malament (Philadelphia:
andRow,1986). Universityof Pennsylvania
Press,1980),p. 350.
5. J. G. A. Pocock,"The Machiavellian MomentRevisited: A Studyin Historyand
Ideology."JournalofModernHistory, 53 (March1981),p. 70.
6. See LawrenceGoodwyn, Democratic Promise:ThePopulistMovement inAmerica
(Oxford:OxfordUniversity Press,1976),andAndrew Fraser,"LegalAmnesia:Modern-
ismvs. TheRepublican inAmerican
Tradition LegalTheory."Telos,60 (Summer 1984).
Polity VolumeXXII, Number3 Spring1990
C. Isaac 463
Jeffrey 464 MarxonRepublicanism
repudiate republicanism inanysimplistic sense,butitdidbreakradically chivalrousenthusiasm, of philistine sentimentalism, in the icy

fromthedominantformthatrepublicanism had assumedin thenine- waterof egotistical . . . In oneword,forexploitation,
calculation.
teenthcentury. The reasonsforthissuggestthecomplexity of Marx's veiledbyreligiousand politicalillusions,ithas substitutednaked,
ownpolitics, whicharemoreoftenthannotgrossly oversimplified, even shameless,direct,brutalexploitation. . ... All fixed,fast-frozen
like
bythose, Pocock, who otherwise the
emphasize importance con- of withtheirtrainof ancientand venerable
relations, prejudicesand
textin interpretation. They also suggestthe dangersof an uncritical opinions,aresweptaway,all new-formed onesbecomeantiquated
recourse to republicanism inthecontemporary world.It is worthunder- beforetheycanossify. Allthatis solidmeltsintoair,all thatis holy
scoring thatthisarticleis notan attempt to identify thedemocratic and is profaned,
andmanis at lastcompelled to facewithsobersenses,
humanist originsof Marx'sthought, a taskablydischarged longago by hisrealconditionsof life,and hisrelations withhiskind.10
bothWestern andEasternMarxists. Itis,rather, an effort toinsistonthe
criticalwayin whichMarxappropriated theseidioms.The MarxI will In thistext,politicalideologiesseemnotevenepiphenomenal illusions;
discussis nota republican orcommunitarian so muchas a vigorous critic Marx'slanguageimpliesthatall illusionsaresweptawaybytheceaseless
of theformssuchorientations havetakenin themodernworld. expansionof capital,leavingonlypossessiveindividualism and market
Curiously, "republicanism" is a termthatgoesundefined bymanyof and such
exchange rendering relationships transparentlyconflictive. But
thosewhouseitmostvociferously, whether insupport orcriticism,andI thisseemshardlylikely.First,sucha viewis dramatically at oddswith
wanttobe clearas tomyunderstanding ofit.Thetermrefers toa viewof Marx'sownconception ofhisproject:"enablingtheworldto clarify its
politicsthatdrawsits inspiration fromthe classicalidealsof ancient consciousness ... waking itfrom itsdreamaboutitself... explaining toit
Greeceand Romeand emphasizes theprimacy ofcivicvirtueand public themeaning ofitsownactions.""'Second,itwouldbe a seriousmistake
participation in social life. Republicanism exalts,in the words of totakeMarx'sboldstatement aboutthebourgeois destruction ofall illu-
"a
Pocock, way of lifegiven over to civicconcernsand theultimately sionsat facevaluefor,ifPocockhastaughtus anything, itis thatwecan
politicalactivityof citizenship."'7 As a consequence of Pocock'spath- onlyunderstand a textifwe can locateitscontext. And Marx'scontext
breaking historiography, thisdiscourse has cometo be associatedwitha hereis clear.Politically,
heis writing a polemicalpamphlet fortheCom-
virtualcanon thatincludesAristotle,Cicero,Polybius,Machiavelli, munist League,designed formassdistribution, on theeveofwidespread
Harrington, Burgh,Rousseauand Jefferson. Republicanideas have Europeanrevolutions. Marx'sdismissiveness aboutillusionsand fixed
clearlyplayedan important, andfrequently neglected, roleinthehistory relationships,andhisoptimism aboutimminent revolution, werewidely
of modernpoliticalthought though,as I havearguedelsewhere, their sharedatthattime.Rhetorically, Marxis sketching outa grandhistorical
disjuncture withliberalism is opento seriousquestioning.8 narrativeintended to invokeHistory and to evokesupportamongEuro-
I shouldnotealso at theoutsetthatthereis somejustification forthe pean workers for a communist politics.The placeof hisremarks about
viewpoint thatMarxsawbourgeois individualism everywhere he looked. the"cashnexus"inthetextis thusnotaccidential. Preempting sorts
the
This observation, madecurrent by C. B. Macpherson in ThePolitical of criticismsaboutcommunist anarchism, moral depravity, etc.,which
Theoryof PossessiveIndividualism,9 finds its most notable textualsup- wouldinvariably be expressedbythebourgeoisie an
during anticipated
port in Marx's oft-quoted assertion in The Communist Manifesto: redscare,Marxassertsthatitis thebourgeoisie whichis revolutionary,
whichholdsno respectfortradition, politics,and thefamily,
religion,
... hasleftremaining
Thebourgeoisie no othernexusbetweenman andis themorally dissolutegroup.Thisis theforceofMarx'sboldclaims,
andmanthannakedself-interest,
thancallous"cash payment."It whichare otherwise incomprehensible. Afterall, theManifestois not
has drownedthe mostheavenlyecstaciesof religiousfervor,of simply a descriptive itis a moralcriticism
narrative; ofcapitalism, as well
as a critiqueof theillusionsplaguingthevariousEuropeandemocratic
and socialistgroupings. Suchan undertaking wouldhardlyhavebeen
7. Pocock,TheMachiavellian Moment,p. 56.
8. See my"Republicanism vs. Liberalism?A Reconsideration."
Historyof Political
Thought, IX (Summer,1988),and Ian Shapiro,"RepublicanProperty: Antibourgeois 10. KarlMarxand Frederick Engels,TheManifestoof theCommunist Party,in The
Alternative?"Critical
Review(forthcoming, 1990). C. Tucker(NewYork:Norton,1972),pp. 337-38.
Reader,1sted.,ed. Robert
9. C. B. Macpherson, ThePoliticalTheory Marx-Engels
ofPossessive (Oxford:Oxford
Individualism 11. KarlMarx,"For a Ruthless Criticism Existing,"in Tucker,Marx-
of Everything
UniversityPress,1959). EngelsReader,p. 10.
C. Isaac 465
had Marxbelievedin thesuperfluity

necessary of politicalideologies.1 opposition tomonarchy andto established privilege, whether religious or
TextualsupportforPocock'sthesisalso comesfromanothersource, corporate, and advocacyof a universal statebasedon thevirtues ofra-
Marx's TheEighteenthBrumaireof Louis Bonaparte.Here,afterob- tionalparticipation. As Marxputit,"everymodern personunderstands,
that
serving "theheroesas wellas thepartiesandthemassesoftheold andcanunderstand, by the state the
only sphere common toallhisfellow
FrenchRevolution,performedthetaskof theirtimein Romancostume citizens.'"14Second,they fallinto therange of what is taken tobe repub-
and withRomanphrases,thetaskof unchaining and setting up modern licanbyhiscontemporaries.
bourgeoissociety,"Marxnotesthat. As is wellknown,theyoungMarxwas an associateof "the Young
Hegelians,"whosoughtto radicalizeHegel'srationalist humanism, and
thenewsocialformation onceestablished,theantidiluvian
Colossi to executea radicalcritique ofthereligious andpolitical establishment.'5
disappearedand withthemresurrected Romanity-theBrutuses, DavidMacLellancitesthedismissive opinionofHeinrich Leo, a conserv-
thesenators,
Gracchi,Publicolas,thetribunes, andCaeserhimself. ativeopponent, thattheYoungHegelianswere"a neweditionoftheEn-
Bourgeoissocietyin its soberrealityhas begottenits trueinter- cyclopaedists andtheheroesoftheFrenchRevolution."''16 Thegroupwas
pretersand mouthpieces in the Says, Cousins,Royer-Collards, clearly radical,unwilling to accepteither Germanliberalism's aversion to
BenjaminConstants andGuizots.... Whollyabsorbedinthepro- rebellionor its inclination to settlefora constitutional monarchy. As
ductionofwealthandin peacefulcompetitive itno longer
struggle ArnoldRugeputit: "the Germanworldhas to adoptthenewwayof
that
comprehended ghosts from the days of Rome had watched thinking which... makesfreementheprinciple andthepeopletheob-
overitscradle.13 ject of its action, in other words it has to transform liberalism into
Hereideologyplaysa crucialrolebut,as Marxseemsto have it, the democracy.""'7 A number of political labels were affixed to thistend-
ghostsofrepublican
anachronistic politicalideology
necessarilygiveway ency-"humanism,""democracy,""republicanism"and, by the
beforeclassicalpoliticaleconomyand theideologyof themarket.But mid-1840s, sometimes "communism" as well.'8Theconflation of these
thiscan hardlyprovePocock's point,fortheRoman"costumesand terms, which to us have such distinctmeanings, significant. im-
is More
portant, though, is the generalpoliticalviewpoint whichwas denoted,
phrases"arethefocusofMarx'sanalysis,and ifso it can hardlyprove which forms of particularism in
thatMarxfailedto recognize theimportance of republican one inspired by Rousseau criticizedall
ideology.
themostobviousgroundsforPocock'sclaim,I will thenameof humanism and a universalist, democratic state.
Havingdismissed
nowanalyzethreecontexts in whichMarxaddressed his Marxbeganhiscareeras a political journalist. His firstarticle,"Com-
republicanism:
on democracy, in whichhe articulated mentson theLatestPrussianCensorship Instruction," was written in
earlywritings clearlyrepublican
1842forRuge'sDeutsche-Franzoesische Jahrbucher. MacLellanquotes
themes;his earlycritiqueof politicalemancipation and the capitalist
theopinionofconservative HegelianKarlRosenkranz: "It is a greatpity
state;andhisanalysisofthefailure oftherevolutionsof 1848.Mypoint,
once again,is to insistthatforMarxrepublicanism was a livingand aboutthisjournal,whichbeganso excellently; butRugehas lethimself
feature of modern succumbcompletely to radicaltendencies. . . . The Jahrbucher have
problematic politics.
cometo thepointwhereno contribution is acceptedunlessitis written in
a brusque,dictatorial, atheistic, andrepublican tone."19Marx'sessay,a
I. Marx'sEarlyRepublicanism strident polemicagainstthePrussiancensorship decreeof 1841,satisfies
Thereare twosensesin whichMarx'searliestpoliticalwritingscan be all of theseadjectives.
construedas republican.
First,theyarticulate themes:
clearlyrepublican
14. KarlMarx,"Communism andtheAugsburg Zeitung,"inMECW,vol.
Allgemeine
1, p. 220.
12. See DavidMcLellan,KarlMarx:His Lifeand Thought (NewYork:Harper,1973); 15.SeeSidenyHook,FromHegeltoMarx(NewYork:Humanities Press,1950);George
Alan Gilbert,Marx'sPolitics:Communists and Citizens(NewBrunswick,NJ: Rutgers Lichtheim, Marxism:An Historicaland CriticalStudy(NewYork:Praeger,1971);and
UniversityPress,1981);andNormanGeras,"The Controversy aboutMarxandJustice." DavidMcLellan,The YoungHegeliansandKarlMarx(London:Macmillan, 1969).
NewLeftReview,150(March-April 1985). 16. McLellan,The YoungHegelians,p. 24.
13. Karl Marx, The Eighteenth Brumaireof Louis Bonaparte,in Karl Marx and 17. Ibid., p. 25.
Frederick MECW), vol. 11(NewYork:International
Engels,CollectedWorks(hereafter 18. Ibid.,p. 34.
Publishers,1979),p. 104. 19. Ibid.,p. 29.
C. Isaac 467
Jeffrey 468 Marxon Republicanism
EchoingLocke,Marxobjectsthat,dueto thearbitrariness of restric- whichpunishes tendency abolishestheequalityofthecitizens beforethe

tionson thefreedom of ideas,"myexistence is undersuspicion, myin- law.It is a lawwhichdivides,andall lawswhichdividearereactionary."
nermost being,myindividuality." He insists
that, in a properly consti- He continues bycontrasting thismistrust ofthecitizenry withthe"moral
tutedstate,"only insofaras I manifest myselfexternally, enterthe state,"which"assumesitsmembers have frameof mindof the
to the
sphereof theactual,do I enterthesphereof thelegislator. Apartfrom state,eveniftheyactin opposition to an organofthestate,againstthe
myactions,I haveno existence forthelaw,am no objectforit.'"20Pre- government. " The censorship is thusneither simplyirrational, thelan-
figuring Mill,he pointsout theabsurdity of a situationwhere"every guageof Young Hegelianphilosophy, nor unlawful, the languageof
dropof dewon whichthesunshinesglistens withan inexhaustible play recht.Instead,it breedsprivilege, corruption, and dissension, whichis
ofcolours,butthespiritual sun,however manythepersonsandwhatever thelanguageof republicanism. It is therefore notsimplyunjust;it is,
the objectsin whichit is refracted, mustproduceonlythe official Marxinsists,"an insultto thehonourof thecitizen,a vexatiouslaw
colour."'21Drawingonthecritical atheism oftheYoungHegelians, Marx whichthreatens myexistence.''23
criticizes
theeffort of thecensorship decreeto simultaneously prohibit This same conjunction of liberaland republican arguments is also
ideas,a nodto religious
anti-religious conservatism, and "thefanatical foundin Marx'sfirstarticlefortheRheinische Zeitung in 1842, entitled
transferenceofreligious offaithintopolitics,"a nodto German
articles "Debateson Freedomof thePress." Distinguishing betweena "press
liberalism.Drivinghomethedistinction between a religious statewhich law" regarding libel,and censorship, he writes,echoingLocke,that
ofnecessity produces intoleranceand fanaticism, privilegingcertain arti- "laws are in no wayrepressive measuresagainstfreedom, anymore
cles of faithto theexclusionof others,and a disestablished state,he thanthelaw of gravity is a repressive measureagainstmotion,because
writes, "Hence either forbid religion to be introduced at all into while,as thelaw of gravitation, it governstheeternalmotionsof the
politics-butyou don't want for
that, you want to base the state noton celestialbodies,as thelawof falling itkillsmeifI violateitandwantto
freereason,buton faith,religion beingforyouthegeneralsanction for dancein theair. Laws are ratherthepositive,clear,universal normsin
whatexists-or allow also thefanaticalintroduction of religioninto whichfreedomhas acquiredan impersonal, theoretical existence in-
politics.'"22 dependent ofthearbitrariness oftheindividual."He proceeds, however,
Thesethemes areall characteristically
liberal,thoughapparently more withoutskippinga beat, in a republicanvein,referring now not to
consistentlyso thanmostGermanliberalsof thetimewerewontto ad- universalrulesgoverning individualbehaviorbut to indivisibly com-
mit.Butwhatis interesting is theireasyconjunction withcharacteristi- munalinterests: "A statutebookis a people'sbibleof freedom.'"24
callyrepublican themes. EchoingRousseau,Marxclaimsthatcensorship In fact,theRousseaueannotionofa self-legislating publicclearly ani-
damagesthecommongood,and "is nota law of thestatepromulgated matesthearticle.Drawinga contrast withthefearfulness ofthePrussian
foritscitizens,butthelaw of onepartyagainstanother party.The law state,Marxnotesthat"a country which,likeancientAthens,regards
lickspittles,parasites, and flatterersas exceptions to thegood senseof
thepeople,asfoolsamongthepeople,is a country ofindependence and
20. KarlMarx,"Comments on theLatestPrussianCensorship Instruction,"MECW,
vol. 1,p. 120.It is truethatforMarxwriting toois an actbywhichI "manifest myself ex- 25And he adds that"the popularcharacter
self-reliance.'" of thefree
ternally," andinthissensewriting, a consummately political act,"entersthesphereofthe press . . . of the freepress,whichmakesit the
the historicindividuality
legislator."AndyetitisalsoclearthatMarxwishes toarguethat,however publican activi- specificexpression to the
of its specificpopularspirit,[is] repugnant
ty,writing shouldnotbesubjecttothesphereofthelegislator, i.e.,thestate.Thiscouldbe
arguedin Lockeanterms, similarto thewayin whichLockejustifies toleration
religious speakerfromtheprincely that,unlikethemember
estate,"insisting of
and private property in his"LetterConcerning Toleration," i.e., thatthepropertaskof themedievalestate,"thecitizendoes notwantto haveanything to do
thestateis to guarantee, butnotdetermine orcoercively affect, thefreeexerciseofcertain withrightas privilege."''26
socialalbeitproperly It couldalso be justified
privateactivities. in consequentialterms,
i.e., untilmyownactivities palpablyinfringe on therights ofothers, theyareproperly my Evenrepresentative thatthecon-
he pointsout,requires
government,
own.Finally, itcouldbejustified inRousseauean terms, i.e., precisely becausethepolitical
community is constitutedbytheequalityof citizens, myequalrightto express myviews
mustbe sustained bythecommunity of whichI am a part.Marx,of course,doesnotso
muchprovide precisearguments as invokepreviously articulated arguments. Buttheinten- 23. Ibid.,p. 120.
tionof thistextis clear-censorship violatesa certainsphereofprivacy. 24. KarlMarx,"Debateson FreedomofthePress,"MECW,vol. 1, p. 162.
21. Ibid.,p. 126. 25. Ibid., p. 137.
22. Ibid.,p. 118. 26. Ibid.,pp. 143-46.
Jeffrey
C. Isaac 469 470 Marxon Republicanism
cernsof thepublicand thedebatesof itslegislators

"be converted
into Nothingis moreridiculous thanthefactthattheappointment by
thepubliclyaudiblevoiceof thecountry."Otherwise is
representation "birth"oflegislators,representatives ofthe should
citizens, be op-
a
simply fiction,as "a which
representation is divorcedfromthecon- posedbyHegeltotheirappointment by"thefortuitousness ofelec-
sciousnessof those whom it representsis no representation
. . . it is a tions."As if election,theconsciousproductof civilconfidence,
that my self-activity
senselesscontradiction should consistof acts did not standin a verydifferent, necessary connection withthe
unknown to meand donebyanother."27 And so, Marxconcludes,cen- politicalpurpose than the physicalaccident of birth.. . . In this
sorshipsuffocates
politicallifeand corrupts
thebodypolitic: [Hegel's]system nature directlyproduceskings,directly creates
peers,etc.,justas itmakeseyesandnoses.Itis astonishing toseeas
Inseparable fromitis themostpowerful vice,hypocrisy, andfrom a direct
product ofthephysical specieswhatis onlya product ofthe
this,itsbasicvice,comeall itsotherdefects,whichlackeventhe self-consciousspecies.. . . The secretof thenobilityis zoology.32
rudiments ofvirtue, anditsviceofpassivity,
loathsome evenfrom
the aestheticpointof view.The government hearsonlyits own insistence that"theearthbelongsto theliving,"he
EchoingJefferson's
voice,itknowsthatithearsonlyitsownvoice,yetitharborstheil- writesof primogeniture and entailthat"the 'inalienability' ofprivate
lusionthatithearsthevoiceofthepeople,anditdemandsthatthe is one withthe of the freedom of willand
property 'alienability' general
people,too, shoulditselfharbourthisillusion.For itspart,there- morality. ... The subject is the thing and the the
predicate human being.
fore,thepeoplesinkspartlyintopoliticalsuperstition,partlyinto The willbecomes the property of the property," contrasting crass
"the
politicaldisbelief,
or,completelyturningaway from politicallife, of medievalfixed land with thefreedom ofmodern
stupidity" property
becomesa rabbleofprivateindividuals.28 in whose"qualities the beatof thehuman heart,that
privateproperty,
Marx's1843Contribution toa CritiqueofHegel'sPhilosophy ofLaw is, thedependence of manon man,soundsright... ."33His critique of
evincesa moreambiguous to republicanism.
relationship On onelevelit Hegel'slimitson thesovereignty of thelegislatureechoestheviewsof
clearlyrepresentsa continuationof Marx'sdemocratic republican posi- RousseauandJefferson: "if manis to do consciously whatotherwise he
tion.Thereis no needto rehearseMarx'sargument thatHegelinverts is forcedto do withoutconsciousness by the natureof the thing,it
the subjectand the predicate,treatingman as the predicateof a becomesnecessary thatthemovement oftheconstitution,thatadvance,
hypostatized stateratherthanthe stateas a predicateof man. What be made theprincipleof theconstitution, and thattherefore thereal
followsfromthisforMarxis thatHegelmystifies actualhistoryandthus beareroftheconstitution, thepeople,be madetheprinciple ofthecon-
failsto appreciatethespecificityof themodernstate.He therefore is stitution."34 And hisobjectionsto thePrussianbureaucracy and to its
guiltyof "theworstkindofsyncretism,"29 andprovides rationales fora claimsof privileged expertise hearken back not simplyto Rousseau but
numberof practices whichMarxbelievesirrationaland obsolete.30 to Aristotle:
Echoing Thomas Paine, Marx writesof monarchy that"thusat the
very summit of the instead
state, of the
reason, merely physicalwouldbe
decisive.Birthwoulddetermine thequalityof themonarch, as it deter- accidents towhichindividual manis subject;andtherefore, succession,
hereditary bybeing
minesthequalityofcattle.'"31Andheobserves oftheestatessystem that subjecttothemall,is themostirregular andimperfect ofallthesystemsofgovernment ...
Kingssucceedeachother,notas rationals, butas animals."TheRightsofMan (London:
Penguin,1969),pp. 194-95.
27. Ibid.,pp. 148-49. 32. MECW, vol. 3, pp. 105-06.
28. Ibid.,pp. 167-68. 33. Ibid.,pp. 101-106.See ThomasJefferson, "The EarthBelongsto theLiving,"in
29. KarlMarx,Contribution to theCritique
ofHegel'sPhilosophy ofLaw, inMECW, The AmericanEnlightenment, ed. AdrienneKoch (New York: Braziller,1965),pp.
vol. 3, p. 95. 329-330.See also Paine'sremark that"I am contending fortherights of theliving, and
in theMarxiancritique
30. On thissee R. N. Berki,"Perspectives of Hegel'spolitical againsttheirbeingwilledaway,and controlled and contracted for,by themanuscript
philosophy,"in Hegel's PoliticalPhilosophy:Problemsand Perspectives, ed. Z. A. assumedauthority ofthedead," TheRightsofMan,p. 64. OnthisseealsoMarx'scritique
Pelczynski (Cambridge:Cambridge Press,1971),and K. -H. Ilting,"Hegel's
University of the GermanBurkeans,Leo and Savigny,in "The Philosophical Manifesto of the
conceptofthestateandMarx'searlycritique,"in TheStateandCivilSociety:Studiesin Historical Schoolof Law," MECW, vol. 1, pp. 203-210.
Hegel'sPoliticalPhilosophy, ed. Z. A. Pelczynski(Cambridge: Cambridge University fullstatement
34. Ibid.,p. 57. Jefferson's was: "I holdthata littlerebellion
nowand
Press,1984). againis a goodthing, inthepolitical
andas necessary worldas storm inthephysical ... It
31.MECW,vol.3, p. 33. As Painewrites on hereditary
monarchy: "Government ought is a medicine necessary forthesoundhealthof government," in Koch, TheAmerican
tobe a thing Itoughttobeso constructed
alwaysinfullmaturity. as tobe superiortoallthe Enlightenment, pp. 314-15.
C. Isaac 471
In a rationalstate,to sitan examinationshouldbe demanded ofa thelaw,thestateitself,insofaras itis a politicalconstitu-

constitution,
shoemaker ratherthanan executive civilservant.For shoemaking tion,is onlytheself-determination
of thepeople,and a particular con-
is a skillwithoutwhichone can be a good citizenof thestateand tentofthepeople."Theconstitution "is established as thepeople'sown
socialhumanbeing;whereasthenecessary "politicalknowledge" work.''41
is a requirementwithout whicha personin thestatelivesoutside As ShlomoAvinerihas noted,hereMarxis speaking notas a republi-
thestate,cutofffromhimself, fromtheair.The "examination" is canbutas a criticofrepublicanism, bothofitspassiveacceptance ofcivil
nothing buta Masonicright, thelegalrecognitionofcitizenship
as society,and of its scholastic and religious pretensions to incarnate the
a privilege.35 universalityof man. Whilein his prioressaysMarxregardedpolitical
democracy as theanswerto thesuperstitions engendered bycensorship
ButMarxdoesnotsimply criticize Hegel'sanachronisms fromtheper- andrepression, hereaspectsofthepoliticalrepublic itself areregarded as
spectiveof a consistentlymoderndemocratic republicanism,forHegel's In this the marks an on
superstitious. sense, Critique important step
"syncretism" does notsimplyupholdtheresiduesof thepast.He also Marx'sroadtowarda socialistcritique ofrepublicanism. It is, however,
criticizes
Hegelforbeingthetheorist ofthemodernstateparexcellence, intheCritiqueis
tobe challenged notfor"depicting thenatureofthemodern stateas itis, quiteanothermatter to contendthatMarx'sargument
"communist," and that "the Communist Manifesto immanent
is in the
but forpresenting thatwhichis as thenatureof thestate."36 In this
CritiqueofHegel'sPhilosophy ofRight."42
respect,Hegel is acknowledged by Marxto have isolatedthecentral Avinerirightly wishesto emphasize thecontinuities inMarx'sthought
featureofmodernpolitics, i.e., the separation ofstateandcivilsociety, andtheorganicconnection between hisearlyadvocacyof "truedemoc-
and the dualismof bourgeoisand citizen."In modernstates,as in
oflaw,theconscious, thetrueactualityofmatters racy" and his laterespousalof socialism.But we can recognize these
Hegel'sphilosophy of pointswithout supposing thatMarx'sthought proceeded in an unprob-
generalconcernis merely formal,or, onlywhatisformalis an actual lematicspiralof dialectical progress. Thereis no reasonto supposethat
matter ofgeneralconcern. "37 All ofHegel'sdifficultiesandhistortuous thecommunal or "communist essence"ofwhichMarxspeaksincriticiz-
attempts to invokeextinct politicalpracticesstemfromhiseffort to ra-
tionalizethisstateof affairs.Hegel,Marxargues"has presupposed the ingHegelis thesamecommunism thatMarxadvocatesin hislaterwrit-
ings.Thenotionseemsrather to figure hereas a generalsynonym forthe
separationof civilsocietyand thepoliticalstate[a moderncondition], universalequalityand "speciesbeing" of men.Furthermore, Marx's
andexpounded itas a necessary element oftheidea,as absoluterational critique of political republicanismitself bears the traces of
truth."38 It is truethathe viewsuniversal hereas boththe
Marxcontends thatthemodernstateis a greatadvance.For thefirst republicanism. suffrage
completion of the abstraction of the modern state and "at thesametime
timein humanhistory, theequalityof thespeciesand thecommunal oftheabstraction."43 Marx
natureof manis generally The modernrepresentative state
thetranscendence However, displaysan op-
recognized. timism aboutthestructural of
significance politicalemancipation quite
the
replaces sovereignty of the monarch with the of the
sovereignty peo- removedfromthemorecritical of hislaterwritings on thesub-
andis thusdefective,"a merely insights
ple.Butitdoesso onlyformally particu- ject.44And theconceptsof classand class struggle, thefoundation of
larformofstate"rather thanthetruecontent ofuniversality.
Underthe A
Marx'smaturetheoretical edifice,figurenotat all in theargument.
politicalrepublic,"the state,the law, the constitution is whatrules, theCritique, Marxcriticized
without without thecontent of yearafterhavingwritten theFrenchrevolu-
reallyruling-i.e., materially permeating tionary republicans forfailingto identifythestateas thesourceofsocial
theremaining 39
spheres.""Thisis, as Paul Thomashas putit,a formof
In truedemocracy, Marxinsists,"the problems.Insteadof analyzing theconnections betweenstateand civil
"alien politics."40 by contrast, society,"theysawingreatpoverty andgreatwealthonlyan obstacleto
35. Ibid.,p. 51.
36. Ibid.,p. 63.
37. Ibid.
38. Ibid.,p. 73. 41. MECW, vol. 3, pp. 30-31,20.
39. Ibid.,p. 75, 28, 30-32. 42. ShlomoAvineri,KarlMarx'sSocialandPoliticalThought (Cambridge:
Cambridge
40. See Paul Thomas,KarlMarxandtheAnarchists (London:Routledge & KeganPaul, Press,1968),p. 34.
University
43. MECW, vol. 3, p. 121.
1980),pp. 56-122,and "AlienPolitics,"inAfterMarx,ed. TerenceBall andJamesFarr 44. Gilbert,
Marx'sPolitics,makesthispointon pp. 163-64.
(Cambridge: Cambridge Press,1984).
University
C. Isaac 473
puredemocracy. "s Marx'sCritique seemsliableto thesameobjection. shouldbe soughtnot in intellectual

"irrationalities" errorbut in the
Whileitclearly criticizes
themodern separationofstateandcivilsociety, of
organization society. Marx is here the
foreshadowing argument ofThe
it does so in thenameof thefullrealizationof politicalreasonand GermanIdeology,namelythatideas are causallyrelatedto material
citizenshipratherthanin thenameof proletarian socialism.It is thus and thatcritique
realities, In short,Marx
mustextendto theserealities.
hardtoagreewithAvineri's assertionthat"Marx'sdemandforuniversal the of
rejects polarization religion and reason ofEnlighten-
characteristic
suffrage does notdrawitsarguments froma democratic or republican mentthinking andinsiststhatmodern formsofreasoncanthemselves be
radicalism.''46While Marx gesturestoward theabandonment ofmodern ideologicaland distorted.
republicanism, the Rousseauean arguments in
he exploits hiscritique of Butthismethodological flawis forMarxinextricably
tiedto a broader
Hegel'sanachronisms seemcarried overintohiscritique ofHegel'smod- politicalmistake:the belief that the modernrepresentative state
ernisms as well.In anycase,however oneinterprets
theCritique, itclear- manifestsan authenticrationalityanduniversality,
andthatitsconstitu-
ly bothpunctuates Marx'searlyrepublicanism and prefigureshislater tiveprinciple-political
emancipation, of respublica-is
thegenerality
critiqueof it. trulysovereign.Marxinsiststhatthisis notso:
Thestateabolishes, afteritsfashion,
thedistinctions
established
by
II. Marx'sCritiqueof PoliticalReason birth,social rank,education,occupation,whenit decreesthat
Marx's1843essay,"On The Jewish Question,"marksa decisivebreak birth,socialrank,occupationare non-political that
distinctions,
withrepublicanism. Theimmediate purposeofthisessaywastocriticize everymember of is an in
society equalpartner popularsovereignty.
BrunoBauer'sanalysisof Jewishemancipation, butthemoregeneral ... But thestate,none theless,allows privateproperty,
education,
purpose was to a of
provide critique politicalemancipation-the occupation,to actaftertheirownfashion, as private
namely, prop-
disestablishmentof all socialdifferences
fromthesphereof thestate- erty,education,occupation,and to manifesttheirparticular
andtocriticize
thatpoliticalstandpoint whichconflatesthiswithgenuine nature.Far fromabolishing theseeffective it onlyex-
differences,
humanemancipation. In thisessay,Marxrecapitulatesmanyoftheargu- istsso faras theyare presupposed...49
in of
mentsdeveloped thecritique Hegel,buthealso deepenshiscritique The "politicalstandpoint" of democratic is thuslimited
of republicanism. republicanism
andillusory. A number ofimportant insightsfollowfromMarx'spoint.
Bauer,Marx claims,believesthatthe politicaldisestablishment of The firstis that,contrary to theviewof theCritique,universal suf-
leadstotheabolition
religion ofreligion.
Thisview,hecontinues, suffers
fromtwo basic flaws.The firstis broadlyphilosophical, frage,a majorobjectiveof nineteenth century democratic republicans,
namelythe doesnotconstitute thevictory oftruedemocracy andthetriumph ofthe
beliefthatthe task of philosophyis theologicalcriticism, i.e., the commonmanoverwealthand privilege: "The stateas a stateabolishes
criticism
of religion.Thissecularhumanist viewpointwascharacteristic
oftheYoungHegelians,according to whomthedestruction ofreligious privateproperty (i.e., mandecreesbypoliticalmeanstheabolitionof
privateproperty) whenitabolishestheproperty qualification forelectors
wouldbringin its traintheruleof humanreasonand its
superstition and representatives, as has beendonein manyof theNorthAmerican
properpoliticalincarnation, thepoliticalrepublic.47
Againstthisview, States."It is truethatfromthepoliticalstandpoint "the masseshave
Marxasserts that"we do notturnsecularquestions intotheological a over owners and
gained victory property financialwealth.... Butthe
we
questions; turntheologicalquestionsinto ones.'"48In other
secular
politicalsuppression of privateproperty not only does not abolish
words,the taskof is to
theory gobeyond the ofreligion
criticism tothe itactuallypresupposes itsexistence."50Thisis a more
criticism andsociety
ofpolitics as such,andtheexistenceof"defects"or privateproperty;
radicalcritiqueof theseparation of stateand civilsocietythanthatof-
feredin theCritique,becausehereuniversal suffrageis viewedas con-
stitutive
of thisseparation.
Noteson theArticle
45. KarlMarx,"CriticalMarginal bya Prussian,"inMECW,vol.
3, p. 199.
KarlMarx'sThought,
46. Avineri, p. 37.
47. See McLellan,The YoungHegelians,pp. 6-33. 49. Ibid., p. 31.
48. KarlMarx,"On theJewish Question,"in Tucker,Marx-Engels
Reader,p. 29. 50. Ibid.
C. Isaac 475
ThisleadstoMarx'ssecondinsight, thatrepublicanism
andtheexalta- in thesensethatmantreatspoliticallife,whichis remotefromhis
tionof moderncitizenship is notsimply a cognitive
errorbuta causally own individualexistence, as if it werehis truelife. . . Political
illusion.In short,
efficacious Marxengagesina critiqueofrepublicanism democracy is Christianin the sensethatman,notmerely oneman
as ideology, thatrepublican
insisting notionsofcitizenship
andcommu- but everyman,is thereconsidered a sovereign a
being, supreme
nityareconstitutiveofrealityat thesametimethattheymisdescribeit."5 being;butitis ... manjustas heis inhisfortuitous man
existence,
ForMarxthishasbothan historical anda structural
dimension.Histori- as hehasbeencorrupted, losttohimself, alienated,
subjectedtothe
cally,republican ideologywas an indispensible
weaponin thestruggle ruleof inhumanconditions and elements, bythewholeorganiza-
forpoliticalemancipation: tionof our society-inshort,manwhois notyeta realspecies-
being.Creations offantasy,dreams,thepostulates ofChristianity,
The politicalrevolution
whichoverthrew thispowerof theruler, thesovereignty of man . . . all thesebecome,in democracy, the
whichmadestateaffairs theaffairsofthepeople,andthepolitical tangibleand present reality,secularmaxims.53
statea matterofgeneralconcern,
i.e., a realstate,necessarily
shat-
teredeverything-estates,corporations, guilds,privileges-which Republicanism is thusa vitaldiscourse, embodied intheconstitutional
life. . . [It]
expressedtheseparationof thepeople fromcommunity and statutory laws, in the politicalrhetoric, and in theeveryday con-
thepoliticalspiritfromitsconnexion
liberated withcivillifeand sciousness ofthecitizens ofthe modern state.Man's communal identity
made of it the community sphere, generalconcernof the
the whatMarxfacetiously
as citizen, callshis"politicallion'sskin,"coexists
people. in an uneasybutstabletensionwithhisprivateidentity as member of
civilsociety.It functions as an ideologicallegitimation of thebellum
But,as Marxcontinues, "theconsummation oftheidealismofthestate omnescontraomneswhichconstitutes civilsociety, forthe
compensating
wasat thesametimetheconsummation ofthematerialism ofcivilsocie- of ordinary lifebyelevating thealienatedmanto
practicaldebasement
ty.'52 To demonstrate thispoint,thatpoliticalemancipation liberates the statusof species-being. This elevationis, of course,fictitious. It
boththelanguageof civicvirtueand thelanguageof individual rights, doesnotmeanrealand effective equality,nordoesitentailthegenuine
Marxexamines theFrenchDeclaration oftheRightsofMan and Citizen humanization of socialexistence. Marx'sadvocacyofhumanemancipa-
and theAmericanstateconstitutions of Pennsylvania and NewHamp- tionin concluding his argument is well known.But it is less widely
shireas centraldocuments of modernpolitics.Thesetexts,he argues,
acknowledged that Marx is also arguingthatit is in thenatureof the
thattheconstitutive
clearlyillustrate normsof modernpoliticallifeare to confuseitselfwith
"merely politicalstandpoint," i.e., republicanism,
liberaland republican,thelatterin form,theformer in substance. humanemancipation. A majorintention ofhispoliticalwritings is toex-
The formalism of citizenship,however, should not be construed as thisillusionand to callnot for theabandonment ofillusions,
pose simply
somehowunrealsimply becauseitscontent is determined incivilsociety. butfortheabandonment of socialinstitutions thatrequireillusions.54
"Wherethepoliticalstatehasattained toitsfulldevelopment," Marxin- Marx thusproceededto the critiqueof politicaleconomy,a road
sists,"manleads,notonlyinthought in
... butinreality, life,a double whichbeganwithhisEconomicandPhilosophic andended,
Manuscripts
and terrestrial.
existence-celestial He livesin thepoliticalcommunity, withthewriting of Capital,butthecriticalanalysisof civil
unfinished,
wherehe regardshimselfas a communalbeing,and in civilsociety, in repub-
interest
" Politicalparticipation societywas in no wayincompatible witha continued
wherehe actssimplyas a privateindividual. is licanism.In fact,insofaras civilsocietypresupposes thestate,Marx's
"sophistical,""but thissophistry is notpersonal.It is thesophistry of economicconcerns it.Marx's1844"CriticalMarginalNoteson
required
thepoliticalstateitself."Mockingtherationalism of YoungHegelian theArticlebya Prussian"is inthisregardsignificant. Itsostensible sub-
republicanism,Marxassertsthatcitizensof thedemocratic republicare jectwastheSilesianweavers'uprising of June4-6, 1844,butMarxuses
religious thisoccasionto breakwiththerepublicanism of his former associate
Ruge and to offer some general reflections on class struggle.
51. Fora discussion
ofMarx'sconcept
ofideology, seeIssuesinMarxist ed.
Philosophy,
JohnMephamand David Hillel-Ruben, 3 vols. (AtlanticHighlands,NJ: Humanities, 53. Ibid.,p. 32, 37.
1979). 54. I amhere,ofcourse,paraphrasing inhis"Contribution
statements
Marx'sringing to
52. Marx,"On theJewish Question,"in Tucker,Marx-Engels Reader,p. 43. theCritique ofHegel'sPhilosophy inMECW,vol.3, pp. 175-187.
ofLaw: Introduction,"
C. Isaac 477
It wasRuge'sviewthattheworkers' rebellionwasa graveerror, repre- Thereforehe wishedto establisha universal The

Spartanfrugality.
the of a
senting partialinterests particular socialgroupandsymptomatic of is
principle politics the will.57
of thepoliticalbackwardness of Prussia."It is impossible,"he wrote,
"to makesuchan unpolitical as Germany TheJacobins wereintoxicated withdelusionsaboutthepowerofpolit-
country regardthepartial
distressofthefactory workers as a matterofgeneralconcern.'"5 Theim- ical willand civicvirtue.Marxpursuesthisthemein TheHolyFamily,
quotingRobespierre in a mannerwhichcouldonlymakecontemporary
plicationis that,givensufficientpoliticaldevelopment, i.e., thevictory
of democratic thedistressof theworkerscouldbe ad- republicans blush:"Whatis thefundamental of democratic
principle or
republicanism,
dressedas a matter ofpublicinterest.ForMarx,thisis simply anotherin- populargovernment? It is virtue,I meanpublicvirtue,whichworked
stanceoftheillusions ofthepolitical mind.He pointsoutthatneither the suchmiracles in GreeceandRomeandwhichwillworkstillgreater ones
in republican France;virtuewhichis nothing butloveof one's country
EnglishPoor Laws, thedecreesof theFrenchRevolutionary Conven-
and itslaws.""58 But,invokevirtueas theymay,republicans had ulti-
tion,northedecreesofNapoleanhadanyappreciable effect on theinci-
denceof poverty and proletarian distress.The state,Marxinsists,has matelyto deal withthe realitiesof modernsociety.The effortto
itself
to be to affecttheissuesubstantially, reproduce ancientvirtueand frugality in a burstofterror
onlyresulted
proven powerless ultimately oftheir
relying on either or
charity meager administrativemeasures."Fromthe followed bypoliticalexhaustion. The Jacobinswerethevictims
ownpoliticalillusions:
politicalpointof view,"he argues,"thestateand thesystem ofsociety
arenottwodifferent Thestateis thesystem
things. ofsociety."Thestate Robespierre,Saint-Just and theirpartyfellbecausetheyconfused
is thusincapableofrecognizing thesystem ofsociety inwhichitis impli- the ancient,realistic-democratic commonwealbased upon real
catedas thesourceof socialills: slavery with the modern representative
spiritualistic-democratic
The contradictionbetweenthe purposeand goodwillof the state,whichis based on emancipated slavery,bourgeoissociety.
on theonehand,anditsmeansandpossibilities,
on Whata terribleillusionitis to havetorecognize andsanctioninthe
administration,
theotherhand,cannotbe abolishedbythestatewithout
thelatter rightsofmanmodern bouregois thesociety
society, ofindustry,of
universalcompetition, of privateinterest freely itsaims,
pursuing
abolishingitself,foritis based on thiscontradiction.. . . Hence the
administrationhas to confine
itselfto a formalandnegativeactiv- of anarchy,of self-estranged naturaland spiritualindividuality,
and at thesametimeto wantafterwards to annulthemanifesta-
ity,forwherecivillifeanditslabourbegin,therethepowerof ad-
ends.... Ifthemodern
ministration statewantedtoabolishtheim- tionsof thelifeof thissocietyin particular and simul-
individuals
taneouslyto wantto modelthepoliticalheadofthatsociety inthe
potenceof itsadministration,
it wouldhaveto abolishtheprivate
mannerof antiquity.59
lifeof today.56
The politicalmind,in Marx's view,thinksexclusively withinthe Marxdoes not claimthattheextravagances of Jacobinrepublicanism
framework ofpoliticsandstateactionandis incapableofunderstanding representthenormal form ofbourgeois politics.Buthedoessuggest that
socialillsandofacknowledging theconstraintsunderwhichpoliticalac- therepublicanism of whichJacobinism was theextreme expressionis a
No instancedemonstratesthis forMarxmorethanthat pervasivefeatureof modern politics.
tivity
operates.
of Frenchrepublicanism: The "CriticalMarginalNotes" is not,however,simplya critique of
thepoliticalmind.Rather,forthefirst time,Marx executesthe critique
The classicperiodof politicalintellect
is theFrenchRevolution. of republicanismfromtheperspective of working classsocialism.Con-
Far fromseeingthesourceof socialshortcomings in theprinciple traryto Ruge,Marxarguesthatthegreatdefectofworking classradical-
of thestate,theheroesof theFrenchRevolution insteadsaw in ismis notits lack butitsexcessof politicalunderstanding. The more
socialdefects
thesourceofpoliticalevils.ThusRobespierre sawin developedthepoliticalunderstandingof theworkers, he maintains, the
greatpovertyandgreatwealthonlyan obstacletopuredemocracy.
57. Ibid.,p. 199.

55. MECW. vol. 3, p. 192. 58. KarlMarxand Frederick
Engels,TheHolyFamily,inMECW,vol.4, p. 121.
56. Ibid.,pp. 197-98. 59. Ibid.,p. 122.
C. Isaac 479
moretheylocatethesourceof theirproblemsin thestateand itswill, claimmakesMarx'sstrategic arguments and politicalpracticeunintel-

throwingtheir weightsenselesslyagainst political authorityand as
ligible,premised they were on a allianceto achieverepub-
cross-class
squandering theirpowerin revoltsoften"drownedwithblood." Politi- licanismas a necessary to
prelude socialism.64
basedon theassertion
cal struggle ofmembershipinthestateis simply
a In "MoralisingCriticism and CriticalMorality,"forexample,Marx
dangerousillusion, as witnessthe Lyonsworkers,"who believedthat KarlHeinzen,whoreproaches
criticizes thesocialistpreoccupation with
theywereonlypursuing politicalaims,thattheywereonlysoldiersofthe classstruggle and advocatesa formof federalrepublicanism basedon
republic,whereasactuallytheyweresoldiersof socialism."Marxthus theUnitedStates.ForHeinzen,itis themonarchy whichis thesourceof
insiststhat: socialills. He "dividesGermanhumanity intoprincesand subjects,"
Marxobserves, and insiststhata republic,incarnating the"interestsof
thecommunity fromwhichtheworkeris isolatedis a community
therealcharacterandscopeofwhichis quitedifferent fromthatof humanity,"is the appropriatesolution.Marx, as we mightexpect,
counters that"themoreadvancedthissocietyis . . . themoreglaringly
thepoliticalcommunity.Thecommunity fromwhichtheworker is
doesthesocialquestionobtrudeitself. .. in a republicmoreglaringly
isolatedby his ownlabouris lifeitself,physicaland mentallife,
thanina constitutional monarchy." While"forHerrHeinzenall classes
humanmorality, humanactivity,humanenjoyment, humannature " forMarxitis "the
meltawaybeforethesolemnconceptof'humanity,'
... Hence, too, theabolitionof thisisolation-and even a partial socialdifference betweenclasses"whichlies at theheartof thesocial
againstit-is justas muchmoreinfinite
reactionto it,an uprising
to Marx,Heinzen'sviewis a dangerous
as manis moreinfinite thanthecitizen,and humanlifemorein- question.According "bourgeois
illusion,"one not sharedbytheproletariat. This,however, doesnotlead
finite
thanpoliticallife.
himto simply dismissHeinzen'srepublicanism. Theworkers, heinsists,
He concludesthen,by advocating a genuinesocialrevolution in Ger- "can andmustacceptthebourgeois revolutionas a preconditionforthe
many, which would be insofar
political as it was aimed at thestate,but workers'revolution. However,theycannotfora momentregardit as
socialinsofaras ithadnotsimply but
politicallife, therevolutionization theirultimate goal." For Marx,theEnglishChartists, whoalliedwith
of social life,as its end. As he putsit, "whereits organizing activity bourgeoisradicalism againsttheCornLaws butheldno illusions about
begins,whereitsproperobject,itssoul,comesto thefore,theresocial- thetransitory natureof thisalliance,exemplify thisposition.65
ismthrowsoffthepoliticalcloak.60 This strategicperspective was mostoptimistically articulatedin the
Communist Manifesto.Andas manycommentators haveobserved, the
defeatoftherevolutions of 1848,whileitdidnotcauseMarxto abandon
III. 1848:Republicanism and theFailureof Revolution thenotionof an alliancewiththebourgeoisie, did causehimto become
As AlanGilbert hasargued,Marx'spoliticalthought washighly nuanced moreskeptical aboutsuchan allianceandto inclinetowarda moreinde-
It is thusimportant
and contextualized.61 to emphasizethat,despitehis pendentworkingclass politics.66 Unsurprisingly, Marx's reconsidera-
ofdemocratic
criticisms republicanism, Marxwasintheforefront ofthe tionsinvolvedonceagainthecritiqueof republicanism, whichforhim,
struggleto achievethis limited,"partialemancipation"throughout in 1848,wasa crucialobstacletorevolutionary success, therepublican
as
Europe.It is thusmisleading does,that"Marxdoes
to assert,as Avineri illusionsof theFebruary revoltagainstLouis Phillipegavewayto the
not see any fundamental difference betweena monarchyand a harshrealitiesofclassstruggle andbourgeois repression. As heobserved
republic."62Evenin "On theJewish Question"Marxinsists, againstthe inhisfamous1848NeueRheinische Zeitungeditorial, "The JuneRevo-
ofhisownday,that"politicalemancipation
essentialists certainly
repre- lution,""thefraternit6, thebrotherhood of the opposingclasses,of
sentsa greatprogress.It is not,indeed,thefinalformofhumanemanci- whichtheoneexploitstheother. .. proclaimed in February, writtenin
pation,butitis thefinalformofhumanemancipation within theframe-
workof theprevailing socialorder.. ."6 But,moreimportantly, the
64. Thisargument is madebyGilbert,Marx'sPolitics,and Hal Draper,KarlMarx's
Theoryof Revolution,Volume3: The "Dictatorship of theProletariat"(NewYork:
60. MECW, vol. 3, pp. 204-06. Monthly ReviewPress,1985).
Marx'sPolitics,pp. 3-19,256-76.
61. Gilbert, 65. KarlMarx,"Moralizing andCritical
Criticism Morality," inMECW,vol.6, p. 323,
62. Avineri,
KarlMarx'sThought, p. 37. 330-31,333.
63. Marx,"On theJewish Reader,pp. 33,44.
Question,"in Tucker,Marx-Engels 66. See Draper,KarlMarx'sThought,pp. 145-227.
C. Isaac 481
bigredletters on thefaceofParis,on every jail andon everybarracks- "classdespotism" neednotbe takentoimplya viewofthestateas pure-
has foritstrue,unadulterated,prosaicexpression civilwar. . warof ly repressive. Rather,it means,as Marx put it, that "the present
laboragainstcapital.Thisbrotherhood flamed fromall thewindowsof bourgeoisproperty relations
are 'maintained' bythestatepowerwhich
Parison theevening ofJune25,illuminating theParisofthebourgeoisie the bourgeoisiehas organizedfor the protectionof its property
whiletheParisoftheproletariat burned,bledandmoaned."ForMarx, relations."70In otherwords,the institutions of thestate,legislative,
however, thedefeatoftheworkers, andtheriseofpoliticalreaction,was juridical,as wellas coercive,supportthesystemof bourgeoisprivate
notin vain,forit servedto lay barethe"hazy,blueskyof republican property and itsrelationsof classdomination. Marxmakesthisclearin
ideology"and revealthestupefying ofthe"opiumof 'patriotic'
effects his discussionof thebourgeoisrepublicaftertheJunerepression. He
feelings.''67 pointsout thatthe republicestablished a set of freedoms--"'personal
Marxextendsthiscritiquein hisclassicTheEighteenth Brumaireof freedom, freedom ofthepress,ofspeech,ofassociation, ofassembly,of
LouisBonaparte(1852),whichprovidesa complexanalysisoftheshift- educationand of religion, etc."--and that "each of these freedomsis
ingpoliticalalliancesfromthevictoryoftheFrenchrepublic inFebruary proclaimed as the absoluterightof theFrench citoyen. " The in
republic,
1848to itsdemisewiththecoupof LouisBonapartein December1851. otherwords,incarnates ofuniversality.
theprinciple ButMarxaddsthat
Whatis significantforourpurposesis thatforMarxat thecenter ofthe thisfreedom is thenqualified,"so faras it is notlimited bythe 'equal
narrativeliesthe"farce"ofrepublican illusions.Marxbeginswithrefer- rightsofothers and the or
publicsafety,' by 'laws' which areintended
to
enceto theRomancostumes andphrasesof thefirstFrenchRevolution mediatejustthisharmony of individualfreedoms withone another and
of 1789-94.As he observes, thepublicsafety.""
Thisqualification iseminently reasonable, andfromtheperspective of
As unheroicas bourgeoissocietyis, it nevertheless
tookheroism, thestateit appliesequallyto all, establishing no specialprivileges.
But
civilwar,and battlesof peoplesto bringit into
terror,
sacrifice, Marxpointsoutthatthecontent andapplication ofsuchqualificationsis
being.And in the classicallyausteretraditions of the Roman a differentmatter entirely:
Republicitsgladiators
foundtheidealsandtheartforms, theself-
deceptionsthattheyneededinorderto concealfromthemselves the Later,all theseorganiclawswerebrought intobeingbythefriends
bourgeois ofthecontent
limitations oftheirstrugglesandto main- oforderand all thosefreedoms regulated in sucha matterthatthe
taintheirpassionon thehighplaneof greathistorical tragedy.68 bourgeoisie in itsenjoyment ofthemfindsitselfunhindered bythe
equal rights of the otherclasses. . . in the of
interest "public
Republican illusionis, again,a constitutive
featureofbourgeois revolu- " thatis, thesafetyof thebourgeoisie, as theConstitution
safety,
tion.Butif in 1789this"borrowedlanguage"of republicanism served
thecause of progress and greatness,in 1848,ghostlike
and farcical,it
prescribes.
72
servedthecauseof reaction. One particularly

importantconsequence of thisexaltation
of bourgeois
Marxdepictshowtheheterogeneous movement
revolutionary against orderis thenegative accordstolaborunions.Marxon
rolerepublicanism
thebourgeoismonarchy of February1848givesriseto thebourgeois morethanone occasionpointedthisout, criticizing forinstancethe
republic:"whereasa limited sectionofthebourgeoisieruledinthename Frenchrepublican "SeptemberLaws" of 1830,whichmade"theincite-
of theking,thewholeof thebourgeoisie willnowruleon behalfof the mentofvariousclassesofthenationagainsteachother"a seriouspoliti-
people." The bourgeoischaracterof the stateis punctuatedby the andthisissuewasonewhichdistinguished
cal offence, Marx'ssocialism
workers'revoltof Juneand its suppression,revealing"that here frombothbourgeois andthevariousforms
republicanism of "true"and
bourgeoisrepublicsignifies theunlimited despotismof one class over utopiansocialismwhichMarxconsistently scorned.73
otherclasses."69It is important to pointoutthat,thoughforMarxthis
incident
highlighted thecoercive natureofpoliticalpower,thenotionof 70. MECW, vol. 6, p. 319.
71. MECW, vol. 11,pp. 114-15.
72. Ibid.
67. Quoted in Gilbert,Marx's Politics,pp. 140, 142. 73. ForMarx'sviewsontheSeptemberlaws,seeMECW,vol.6, p. 331,andHal Draper,
68. MECW, vol. 11, pp. 104-05. KarlMarx'sTheory ofRevolution,Volume2: ThePoliticsofSocialClasses(NewYork:
69. Ibid., pp. 110-11. Monthly ReviewPress,1978).
C. Isaac 483
ButMarx'sanalysisis notconfined totheexposure ofthehypocrisy of The social revolutionof thenineteenthcentury cannotdrawits

thebourgeoisie,foritis theupshotofhisanalysisthatrepublicanism, in poetry from the but
past, only from thefuture.
It cannotbeginwith
one formor another,mystified all of theforceswhichhad struggled itselfbeforeit has strippedoffall superstition
about thepast.
againstthemonarchy. He writes ofthepetty-bourgeois democratic Mon- Earlierrevolutions of pastworldhistory
requiredrecollections in
taignepartythatitlimited itself
to "defending the'eternalrightsofman' orderto dullthemselvesto theirowncontent.In orderto arriveat
as everyso-calledpeople'spartyhas done,moreor less,fora century itsowncontent, therevolutionof thenineteenthcenturymustlet
anda half,"a posturewhichservesto "veil" theclassstruggle.74 Andhe thedeadburytheirdead. Therethe words the
wentbeyond content;
considers"Social-Democracy,"the more inclusivetendencywhich herethecontent goesbeyondthewords.76
unitedpettybourgeois democrats withsocialists andworking classorga-
Marx'sexpectation revolutions
that"proletarian . .. criticize
themselves
nizations,to be equallymystified by the illusionsof merelypolitical themselves in theirown course. . .
reason."The peculiarcharacter of Social-Democracy," he writes,"is constantly, interrupt continually
deridewithunmerciful thoroughnesstheinadequacies, weaknesses and
epitomisedby the fact that democratic-republican institutionsare
demandedas a means,not of superceding two extremes, and paltrinessof theirfirstattempts"mayitselfhaveproventragic,if not
capital in thetwentieth of howone interprets
itinto farcical, century.But,regardless
wagelabour,butofweakening theirantagonism andtransforming
thehistory ofMarxiansocialism, thisinjunctiontocriticize
Marx somewhat associates this with politicalillu-
harmony." reductively perspective
of but
theeconomicinterests thepettybourgeoisie, moreimportant for sions,andto createa new"revolutionary soul" anda new"poetry,"has
lostneither itsrelevancenoritspotency.
ourpurposesis hiscriticism, that
the democrat. .. imagineshimselfto be elevatedabove class an- theIllusionsof RepublicanPolitics
IV. On Criticizing
tagonism The democrats
generally. concedethata privilegedclass
confinesthem,butthey,alongwithall therestofthenation,form It shouldnowbe clearthattheidea thatMarxsubscribed to a mythof
thepeople. Whattheyrepresent is thepeople's rights;whatin- liberalism is misleading in theextreme. It maybe truethatMarxdis-
themis thepeople'sinterests.
terests Accordingly,whena struggle cernedinmodern politicaldiscourse theascendancy ofbourgeois values,
theydo notneedto examinetheinterests
is impending, and posi- thoughthisshouldbe unsurprising giventhefactthathe certainly dis-
tionsof thedifferentclasses.Theyhavemerely to givethesignal cernedtheascendancy ofbourgeois society.Butitis simply falsethatin
and thepeople,withall itsinexhaustibleresources,willfallupon hisviewbourgeois valueswereexhausted bypossessive individualism.If
theoppressors. nothing else,Marx'sunderstanding ofhisownpastledhimto recognize
thevitality of republicanism in themodernworld,a recognition which
Thesocialdemocrat, to thesameillusionsaboutthe
in short,subscribes madevociferous criticismof it a centralconcernof hispoliticalwriting
communal natureofthestateas doesthebourgeois republican.He thus andactivity as a socialist.Marxbelievedthatthelanguageofrepublican-
failsto "distinguish
thelanguageand theimaginary aspirationsof par- ismhad beenincorporated intothediscourseof capitalist society,that
tiesfromtheirrealorganism andtheirrealinterests,theirconceptionof the"politicallion'sskin"ofthebourgeois citizenwasan operative ideo-
from
themselves theirreality."75 logicalreality to be understood and combatted.
Whatfollowsfromthisis an inflated senseof politicalpower,and a Having said it
this,however, is important to issueseveralqualifica-
failureto recognizeboththereal issuesand antagonisms at stakein tions.The firsthas alreadybeenraisedabove,butit bearsrepetition:
politicalconflict
and thesubstantialobstaclesin thewayof a genuine Marxbothrecognized thehistorically progressivecharacter of modern
humanization of thesocialworld.Suchillusionsdebilitate anyserious republican ideas and activelysupported,throughout his career as a
movement forsocialism.ThusMarxinsiststhattheproletarian move- the
socialist, various republican movements which sought to advance the
mentmustbreakwiththerepublican ideologiesof thepast: causeofpoliticalemancipation, at thesametimethatherecognized their
limitations.He wasthusan avidsupporter ofIrishrepublicanism andof
74. MECW, vol. 11, p. 127.

75. Ibid., pp. 133, 128. 76. Ibid., p. 106.
C. Isaac 485
Polishindependence." And it shouldnotbe surprising to learnthata republican capitalbeingdepictedas a blood-sucking

imagery, vampire
portrait of Abraham Lincoln, "the single-minded son of theworking whotaxestheindustry and compromises theindependence and skillof
class," hung in the Marx livingroom, or that he considered theAmeri- in thisregardthatMarxdescribes
theworker.And it is interesting the
can CivilWar to be "the firstgrandwarof contemporary history[in in
capitalist muchthe same way as he the
describes corrupt of
officials
which]thehighest formof popularself-government tillnowrealizedis the Frenchstatein his manifestlyrepublican of
discussion the Com-
givingbattletothemeanest andmostshameless formofman'senslaving mune-' 'blood-suckers, the notary,advocate,executor,and other
recorded in theannalsof history."78 Marxviewednotsimply bourgeois judicialvampires[whichtheCommunewouldhavetransformed] into
forcesofproduction, butthepolitically emancipated bourgeois state,as salariedcommunalagents,electedby,and responsible to [theworkers
a necessary condition of humanemancipation." Moreover, hispolitics and peasants].' 82
ofalwaysseeking outbroaddemocratic alliancesreflected this.It would Andyetitwouldbe a graveerror, however tempting inthelightofcur-
be a mistaketo overestimate, as Avineridoes,thedegreeof continuity rentintellectualfashion, toviewMarxas simply a warmed-over Aristotle
betweenpoliticaldemocracy and socialistdemocracy forMarx,butto or Rousseau.Fordespitehisincorporation ofrepublican themes, hewas
underestimate it wouldbe likewise mistaken. ultimately a radicalcriticof theideologyin whichthesethemeswere
Notonlyis itthecasethatMarx'sattitude towardpoliticalrepublican- embeddedin themodernworld.Unliketherepublicanism of his day,
ismwasoneofcritical support, itis alsothecasethatMarx'sownunder- Marx's"red" or "socialrepublicanism," hissocialism, involved a revo-
standing of socialism, ifitdidnot"drawuponthepoetryofthepast," lutionary critiqueof the foundational principleof modernbourgeois
certainly sounded severalof its republican themes.Thus theviewsof politics-politicalemancipation-andof the institutions of stateand
manas "not merely a gregarious animal, an animalwhichcan in-
but economy which thisprinciple served to legitimate. Marx did notseekto
dividuateitselfonlyin the midstof society,"and of socialismas a simplyjudgeexisting institutionalarrangements against thestandard ofa
"naturalized humanism"whereindividual talentand interest (virtue?) vague communitarianism. He to
sought analyze scientifically and
govern social existence,clearly draw their inspiration fromAristotle.80 criticize
thestructure of capitalistsociety, its manifest and latent antag-
The outlineof theworking class "social republic"of theParis Com- onismsanditsfuture He didnotdrawfromhisanalysisof
possibilities.
munedrawsitsinspiration fromRousseau.The conceptofthedictator- thedefectsof sociallifetheconclusion thattheirsolutionlayin a more
ship of the proletariat itself,muchmisunderstood by contemporary perfected politicalstate,morecapableof inculcating a propersenseof
theorists, has itslineagein thephraseology of ancientRome;and the civicvirtue.Rather,theconclusionof his analysiswas themoraland
martialimagery on whichit draws-of sacrifice, vigilance,solidarity- practicalnecessity of creating a revolutionary movement whichwould
evokesthe"Machiavellian moment"whichPocockhasdoneso muchto challengetheverystructure of thecapitalist state.
delineate.81Even Marx'stheoryof exploitation in Capitalis linkedto I beganthisarticlebysuggesting thata critiqueof thecontemporary
republicans' historical thesiscouldshedlighton thelimitations of their
77. See Gilbert,
Marx'sPolitics,p. 139-58. prescriptive thesis.In short,theirfailureto understand adequately
78. KarlMarx,OnAmerica andtheCivilWar,ed. SaulK. Padover(NewYork,1972),p. Marx'scriticisms of earlymodernrepublicanism has led themto ignore
85. thechallenge posedto theirownbeliefsbyMarx'scritique.Thisis not
79. This pointis madeemphatically in MichaelHarrington's Socialism(New York:
Bantam,1972). theplaceto assessthegeneralvalidity ofMarx'swritings orofMarxism.
80. Theseideasare,of course,developedby Marxin hisEconomicand Philosophic Indeed, there is much here to criticizeand, if current events in Eastern
Manuscripts of 1844,in MECW, vol. 3, pp. 230-346,and his Grundrisse, tr. Martin are
Europe anyguide, may it well be that some kind of republicanism is a
Nicolaus(NewYork:Vintage,1973).On this,see CarolGould,Marx'sSocial Ontology
(Cambridge, MA: MIT Press,1980).AlanGilbert has delineated
theAristotelian
rootsof necessary correctiveto the of But
shortcomingsMarxism.83 despitethis,
Marx'smoraltheory in hisMarx'sPolitics,pp. 3-45,and his"Marx'sMoralRealism:
Eudaimonism and Moral Progress,"in Ball and Farr,AfterMarx;. See also Nancy
Schwartz,"The DistinctionBetweenPublic and Private: Marx on the ZOON 82. KarlMarx,"The CivilWarin France,"in Tucker,Marx-Engels Reader,p. 559.
POLITIKON," PoliticalTheory (May 1979). 83. On theselimitsof Marxism, see myPowerand MarxistTheory:A RealistView
81. See Draper,KarlMarx's Thought, vol. 3; FredericBender,"The Ambiguity of (Ithaca:CornellUniversityPress,1987),pp. 192-213;"Arendt,Camus,andPostmodern
Marx'sConcepts of'Proletarian
Dictatorship'and'TransitiontoCommunism,' " History 9 (Apriland July,1989),and "One StepSideways,
Politics,"PraxisInternational, One
ofPoliticalThought,2 (Winter1981);andRoyMedvedev, Leninismand Western
Marxism StepBackwards: Postmarxismand itsCritics,"Theory, and Society(in press,
Culture,
(London:Verso,1979). 1990).
C. Isaac 487
itis clearthatMarxhadgoodreasonsforcriticizing modernrepublican- a profoundly enduring ideologicaldimension. I referherenotsimply to

ism, and we can learn severallessons from them. the "commercial of
republican"espousal "bourgeois virtue" so ably
The firstis thenecessity of maintaining thedistinctionbetweenap- documented byJoyceAppelbyandIsaac Kramnick, butalsothespecifi-
in
pearanceand reality politicaltheory, ofdistinguishing"thelanguage callypoliticalpowerof republican rhetoricregarding virtue,vigilance,
and theimaginary aspirations of partiesfromtheirreal organism and and thedangersof corruption. SuchMachiavellian themes,inconjunc-
theirrealinterests." Marxmakesclearthatmodernrepublicanism is a tionwiththeabove-mentioned economicidiom,constitute therhetorical
speciesof philosophical idealism-thatit suffers froman exaggerated foundationsof the authoritarian populismof Ronald Reagan and
senseoftheindependent potency ofideasandoftheroleofpoliticalwill, MargaretThatcher,whoserepublicanism hardlyrendersthemanti-
thatit operateswitha reified notionof community as publicsentiment Criticsof politicallifemustthusbe waryof invoking
capitalist.86 this
and virtue, andthatitis blindto thestructural determinationsandcon- languageand imagery, whichordinarily sustainsillusionratherthanil-
straints whichoperatein politicallife.Marxinsiststhatwe mustnot illumination of thenatureof a genuinely democratic society.Samuel
simply takeexistingbeliefsandunderstandings ofcommunity as a given, Johnson'squip, that"patriotism is thelastrefugeof thescoundrel,"
butratherwe shouldinvestigate thestructural causesand consequences maynotquitebe a truism. It may,however, notbea bad maximforcon-
ofbeliefswhichmaybe opaqueto thosewhoholdthem.Contemporary temporary socialcritics,whomightdo better to investigatetherelations
communitarians who writeabout "embodiedselves"and "publicvir- of domination whichconstitute stateand civilsociety,and thedangers
tues"andinviteus to cultivate ourexisting communal attachments have whichnationalegoismposesinthecontemporary world,thantowaxelo-
something to learnfrom this.For what theirarguments frequently is
lack quent about the virtuesof public virtue.
precisely any diagnosis of the structural dimensions of our political Republicanism encourages us tothinkinterms ofourexistingpolitical
malaise,substituting insteadgeneralappealsto thecommongood. In conventions and communal attachments andto invokethemin orderto
thisregard,communitarianism can be viewedas a variation on themore reconcileandharmonize theexisting distribution ofpowerandinterests.
generalthemeof interpretative sociology,replacingthe institutional Marx'scritique ofrepublicanism encourages us to analyzetheseconven-
analysisofsociallifewithwhatPerryAnderson hascalledthe"exorbita- tionsandattachments critically to
and challenge thepowersandinterests
tionof language."84As Marxsaw, believing in publicvirtuewillnot whichtheysupport.In urging us to "shedthecloak" ofrepublicanism,
solve our publicproblems.Whatwill solve themis attention to the he enjoinsus to articulate a critiqueof thepresentand a visionof the
material practicesand relations of powerwhichcausethem.85 futureso as to educate,mobilize, and organizeoppressed groupsintheir
The secondis, quite simply,thatrepublicandiscoursehas served struggle.Butheinsists thatonlystruggle, andnotappealstothecommon
historicallyas an absolutely crucialideologicalsupportfortheinstitu- good,canchallenge theinterests ofdominant classesandgroups.Sucha
tionsof capitalistsociety. This does notmeanthatall republican ideas, visiondoesnotrequireus todiscardtheachievements ofpolitical
democ-
or ideasofrepublican inspiration, aretherefore tied
ideologically to the racy,butencourages us to extendand to deepenthem.Andit suggests
statusquo. But it does meanthatthe historical, constitutional,and thatonlyif we shedour "politicallion's skin" can we everhopeto
rhetorical discoursesof capitalistsocietyare suffused withrepublican realizein practicethe visionof human,ratherthanmerelypolitical,
and This
language imagery. clearly has an historical
dimension. It is no freedom.
mistakethatthe mostinfluential liberalrevolutions of the modern
world-Englandin 1642,Americain 1776and 1861,Francein 1789and 86. Nicos Poulantzaswas uniqueamongcontemporary in
Marxistpoliticaltheorists
1848-wereanimatedin largepartby republican themeswhichcan be recognizingthis,whichhe calledthe"national-popular"
characterof thecapitalist
state.
Hisworkhasbeenan important fortheargument
inspiration ofthispaper.SeehisPolitical
tracedthroughout thesubsequent history ofthesenations.Butitalsohas Powerand SocialClasses(London:NewLeftBooks,1973),andState,Power,Socialism
(London:Verso,1978).SeealsoBobJessop, NicosPoulantzas:
MarxistTheory andPoliti-
(NewYork:St. Martin's,1985),andStuartHall,"Authoritarian
cal Strategy Populism,"
NewLeftReview,151(May-June 1985).
84. SeeAnthony Giddens,NewRulesofSociologicalMethod.A CritiqueofInterpreta-
tiveSociology(NewYork:Basic Books,1976),and PerryAnderson, In The Tracksof
Historical
Materialism of ChicagoPress,1984).
(Chicago:University
85. Fora discussionofsomeoftheseissues,seemyPowerandMarxistTheory, andIan
Shapiro,PoliticalCriticism
(Berkeley: of California
University Press,forthcoming1990).
50 Pocock
Review Article shaping of the American Revolution and the Constitution of the United
States. This discovery has since been reinforced by the work of Gordon
The Machiavellian Moment Revisited: A Study in History Wood, GeraldStourzh and a host of others, to the point where it has become
usual to accord paradigmaticstatus to "the republican synthesis"'6in the
and Ideology historiographyof America, both at this and at later periods. From the work of
Z. S. Fink, Clinton Rossiter, and Caroline Robbins, it was already known
J. G. A. Pocock that the Americanversion of republicanideology was largely-and somewhat
Johns Hopkins University unexpectedly-derived from the rhetoric of parliamentaryand local opposi-
tion to the Whig regime which obtained the ascendancy in Britainduringthe
reigns of Anne and George I and II. My claim, that the Florentine, English,
Since its publicationin 1975, a book subtitled "Florentine political thought and American phases of this development could be linked if attention was
and the Atlantic republicantradition"has proved its capacity to enter some paid to the role of James Harringtonas English Machiavellian,was first put
previously-existing thickets of controversy and furtherthe growth of some forwardin articles written in New Zealandand publishedin 1965 and 1966.7
new ones; and the I am glad to have this opportunityto review the historio- Finally, it was J. H. Plumb's remodellingof the patterns of English political
graphical contexts which the work has been found to occupy and to say history, in The Growth of Political Stability in England, 1660-1730 (1969),
somethingabout its present status and apparentfuture. The opportunityhas which provided the setting in which the Whig regime and the English and
been offered, first by the kindness of the editorial board of the Societa American oppositions to it became properly intelligible.8
Editrice I1Mulino,the scholarlypublishinghouse in Bologna;second, by that I should perhapsask pardonfor this retracingof groundby now familiar.It
of the editors of the Journalof ModernHistory, who have commissionedthis seems necessary to review it, in order to situate The MachiavellianMoment
revised version of an essay writtento accompanyan Italiantranslationof The in the series of contexts (European,English, American)in which it has been
MachiavellianMoment.' discussed. With regard to the first of these, it seems necessary to begin by
That book seems in retrospect to bear special relationshipswith the work examining the work's relationshipwith the methodologicaland substantive
of three outstandingand controversialhistorians:Hans Baron, J. H. Plumb, publicationsof Quentin Skinner. We have both been associated with a pro-
and BernardBailyn (a statement which should be enough to clear it of the gram of remodellingthe history of political thoughtas the history of political
charge of belongingto any one school). The magisterialwork of the first of languageand discourse; it seems to us that history in this field can better be
these, taking authoritativeshape in The Crisis of the Early Italian Renais- written if we focus our attention on the acts of articulationand conceptual-
sance (1966)2, established among Anglophone historians the crucial impor- ization performedby thinkers as agents in the world of speech, and on the
tance of what is variously named "civic humanism" or "classical matrices of languageand rhetoricwithin which they are constrainedto speak
republicanism" -Felix Gilbert has indicated a preference for the second of but which they modify by the speech-acts they perform.9 A "history of
these terms-which the work of Gilberthimself,3of MarvinBecker4, and of
Rudolf von Albertini has served to confirm. It was the realization that 6
See the review essay by Robert E. Shallhope, "Towards a RepublicanSynthesis:
classical republicanismtook a Whig form and had an American significance The Emergenceof an Understandingof Republicanismin AmericanHistoriography,"
which led BernardBailyn to write The Ideological Originsof the American The Williamand Mary Quarterly,3rd Series, 29 (September, 1972):49-80. The most
Revolution (1967), The Originsof AmericanPolitics (1970), and The Ordeal recent commentariesare to be found at several points in John Higham and Paul K.
of Thomas Hutchinson (1974)5. These studies revealed the profoundimpor- Conkineds., New Directions in AmericanIntellectual History (Baltimore:The Johns
tance of this form of republicanism,and of the alternatives to it, in the Hopkins University Press, 1979);see especially the contributionsof GordonS. Wood,
David A. Hollinger, Rush Welter, and Dorothy Ross.
1 The translationis the work of Alfonso Prandi, and is published by Il Mulino 7 "Machiavelli, Harringtonand English Political Ideologies in the Eighteenth Cen-
(Bologna, 1980). I am gratefulto Dr. CarlaCarloniand her colleaguesfor their consent tury," deliveredto the Australianand New ZealandAssociationfor the Advancement
to the appearanceof this version of an essay originallycommissionedby them. I also of Science at Canberrain 1964,was firstpublishedin The Williamand Mary Quarterly,
wish to thank members of the History Seminar at Johns Hopkins University for 3rd Series, 22 (October, 1965): 549-83, and reprintedin J. G. A. Pocock, Politics,
criticism of an earlier draft of this essay. Language and Time (see Bibliography). For "The Onely Politician: Machiavelli,
2 In footnotes to this essay I particularizeonly works published since the book Harringtonand Felix Raab," see Bibliography.
originally appeared, or for any other reason not mentioned there. References will 8 I have attemptedto review the impact of Plumb's work from this point of view in
otherwise be made to the Bibliographycontained in the 1975 edition. an introductionto Three British Revolutions: 1641, 1688, 1776, published by the
I See further his History: Choice and Commitment(Princeton University Press, Princeton University Press for the Folger Institute of Renaissance and Eighteenth-
1977). Century Studies (Princeton, 1980).
4 Marvin C. Becker, Florence in Transition:I, The Decline of the Commune;II, 9 Thereis a sizeable theoreticalliteratureconnectedwith this movement. See chapter
Studies in the Rise of the TerritorialState (Baltimore:The Johns Hopkins University I of Politics, Language and Time. Skinner'swritingsare not yet collected, but include
Press, 1967-68). "The Limits of HistoricalExplanations,"Philosophy:the Journal of the Royal Insti-
5 Cambridge,Mass.: Belknap Press, for all three works. tute of Philosophy, 41 (July, 1966): 199-215; "Meaning and Understandingin the
[Journal of Modern History 53 (March 1981): 049-072] History of Ideas," History and Theory,8 (1969):2-53. "Conventionsand the Under-
? 1981 by the University of Chicago. 0022-2801/81/5301/0003$01.00 standingof Speech Acts," The Philosophical Quarterly,20 (1970): 118-38; "On Per-
The Machiavellian Moment Revisited 51 52 Pocock
ideas" thus gives way before a history of languages,vocabularies,ideologies, diversifiedresults, in othertexts and contexts, is boundto be challengingboth
paradigms,and so forth; and the study of a specific thinker may focus upon to write and to read. Perhaps this may account for the notoriously difficult
establishing the particularlanguage or languages in which he wrote, as a style of TheMachiavellianMovement,which is not for me to defend-though
prelude to discovering what he actually said, intended, or conveyed. This I may remark that, for reasons ancient in the practice of rhetoric, it was
intendedto be difficult."I A more serious theoreticalproblemarises when the
procedure often yields startling and stimulatingresults, as new or hitherto
ignored levels of meaningare broughtto light, and we discover that Hobbes threads in the pattern, even the actors in the narrative,are seen to be the
made extensive use of eschatology or that Burke interpreted the French languagesratherthan (or on an equalfooting with) the humanindividualswho
Revolution as a conspiracy to establish a new "monied interest". 0 have used them. This discovery will be unwelcome to the literary or philo-
But it is sometimes necessary, in pursuit of this technique, to set the sophical reader whose desire is to reconstructthe text in the fullness of its
"language" before the author or his text-adding a new term to an already meaningor the author'smind in the fullness of its range;he will be unhappy
complicated relation-and write the history of political thought in a given when told that this may not be the way to recover the text as historicalevent
culture as the history of the languages spoken in it, preferringto decompose or the author as historicalactor.'2 It will also be unwelcome to the social-
an author's writings into the various languages which he used and transmit- realist historianor critic whose assumptionis that texts and languagesmust
ted, and in whose history he played a part, rather than reconstructingthe be shown to articulatethe consciousness of identifiableindividualsor groups
unity which his thought may have conferred upon them. No very ambitious otherwisepresent and actingin society and history;he does not like to be told
metacriticismor metalinguisticsis entailed here; the most that is being as- that these cannot always be identifiedwith precision, or that language may
serted is that the historical agent is sometimes the language or thought- impose on individualor group an articulationof consciousness which might
pattern which the author used, sometimes the author as modifier of the have been differentif the state of languagehad been otherwise. The former
thought-pattern.To the Chinese this was known as the problemof "transmit- will accuse a historiansuch as myself of decomposingthoughtinto history; I
ter or creator." In the present context the paradox to be established is that have been assuredthat I am (1) a historicist,'3(2) a structuralist.'4The latter
the virtk'-fortuna polarity may be an element in the thought of Machiavelli, will accuse me of denying the historical shaping of languages and ideas, of
but that Machiavellimay be an agent (even an incident)in the history of the denying the force of concrete agency and even-this last is a little
virta'-fortuna polarity. To say that he profoundlytransformedthat polarity is astonishing-of dehumanisinghistory.'5
not to say that its history continued exclusively in the terms which he What is more curious and interestingis that all critics, both those who
imposed upon it. accuse me of makingtoo much of history and those who accuse me of making
But a history in which patterns of language and expression of thought are too little, unite to accuse me of unhistoricallyabstractingfrom the texture of
constantly being disengaged from the texts and contexts in which they ap- history those languagesand thought-patternswhose history I aim to write.'6
pear, and as constantly being shown to re-appear,in modifiedforms and with Since all history is written selectively, all history can be accused of abstract-
ness; each of us gores some neighbour'sox. It may be worth repeatingthe
only relevantclaim which my historicaltechniqueentails:that in civilizations
forming and Explaining Linguistic Actions," The Philosophical Quarterly, 21 employingcomplex literarytraditions,patternsof languageand thought out-
(January, 1971): 1-21; "Motives, Intentions and the Interpretationof Texts," New
LiteraryHistory 3 (Winter, 1972):393-408; "Some Problemsin the Analysis of Politi- live the authorswho utter them in specific texts, and reappearin successive
cal Thoughtand Action," Political Theory,2 (August, 1974):277-303; " Hermeneutics texts and contexts; that they are modifiedby the authors who use them and
and the Role of History," New LiteraryHistory, 7 (Autumn, 1975):209-232; "Action the contexts in which they are used, but are not simply malleable or instru-
and Context," The Aristotelian Society, supplementaryvolume 52 (1978), pp. 57-9; mental; that they consist, in part, of kinetic and paradigmaticstructures,
"The Idea of a CulturalLexicon," Essays in Criticism, 29 (1979):205-224. See also which act upon the intention using them and the consciousness which they
John Dunn, "The Identity of the History of Ideas," Philosophy, 62 (April, 1968): express, and modify the worldjust as the world modifiesthem. They are not
85-104. For criticisms, B. Parekhand R. N. Berki, "The History of Political Ideas: A merely epiphenomenal,and they have histories which display persistence as
Critique of Quentin Skinner's Methodology," Journal of the History of Ideas, 34
(April-June, 1973): 169-184.
See also CharlesD. Tarlton, "Historicity, Meaningand Revisionismin the Study of 1 This was generously if satirically acknowledgedby J. H. Hexter, "Republic,
Political Thought," History and Theory. 12 (1973):301-328; JonathanM. Wienerand Virtue, Liberty and the Political Universe of J. G. A. Pocock," in On Historians
GordonJ. Schochet, "Political Thoughtand Political Action: a Symposiumon Quentin (Cambridge,Mass.: Harvard University Press, 1979), pp. 255-303.
Skinner,"Political Theory, 2 (August, 1974):251-276; John Graham,Lotte Mulligan, 12 See "Political Ideas as Historical Events: Political Philosophers as Historical
and Judith Richards, "Intentions and Conventions: A Critiqueof Quentin Skinner's Actors," in Political Theoryand Political Education, ed. Melvin Richter (Princeton
Methodsfor the History of Ideas," Political Studies, 27 (March, 1979):84-98; John G. University Press, 1980), pp. 139-58.
Gunnell, Political Theory: Tradition and Interpretation (Boston: Winthrop Press, 13 Nathan Tarcov, review of TMM in The Political Science Quarterly,91 (1976):
1978); and Howard Warrender,"Political Theory and Historiography:A Reply to 380-2.
Professor Skinner," The Historical Journal, 22 (December, 1979):931-40. 14 John H. Geerken, "Pocock and Machiavelli:StructuralistExplanationand His-
10For Hobbes, see "Time, History and Eschatology in the Thought of Thomas tory," Journal of the History of Philosophy, 17 (July, 1979):309-18.
15 Neal Wood, review in Political Theory, 4 (February, 1976): 101-4.
Hobbes," in Politics, Language and Time, ch. 5; for Burke, "Josiah Tuckeron Locke, 16 Cesare Vasoli, "The MachiavellianMoment: A Grand Ideological Synthesis,"
Burke and Price: A Study in the Varieties of Eighteenth-CenturyConservatism,"
forthcoming. Journal of Modern History, 49 (December, 1977):661-70.
well as fluidity. There is nothing idealist or (as far as I know) structuralist itself there; he has shown to what an extent the "Machiavellian"doctrine of
about saying this. ragion di stato was the effect of a hostile interpretationof Machiavelliby
In The Foundations of ModernPolitical Thought,17 Skinnerhas identified Dominican and Jesuit scholastics; he has established, and continues to
and arrangedthe languages of early modern politics in such a way as to explore, the presence of a brand of civic (or perhaps civil) humanism,
produce a study more broadly based than mine was intended to be. The Ciceronian and Stoic in character, which-whatever its relation to
Machiavellian Moment, as I have written elsewhere,'8 was a "tunnel his- Machiavelli-seems better fitted to the purposes of counsellors advising
tory"; it pursueda single theme, that of the vivere civile and its virtue, to the northernprinces on the humaneand godly needs of the commonwealththan
partial exclusion of parallel phenomena-with the result, as J. H. Hexter to those of citizens practicingvirtu'and equalita in the councils of Italian
pointed out, that it consideredthe notion of liberty only in its civic sense of republics.Since the dialogueof counsel spoke the languageof social morality
the capacity to participatein self-rule and hardlyat all in its liberal sense of and royaljustice ratherthan the active selfhood of the purely politicalvivere
the enjoymentof one's own underthe protectionof the law.'9 In the conclud- civile, it could the more easily enter into combinationwith the great academic
ing chapters-those concerned with the eighteenthcentury-it began to deal vocabularies of natural and civil jurisprudence, scholastic philosophy and
with a period in which these two conceptions of liberty were in some degree theology. Machiavelli's separation of virtu from morality remained a great
at strife; and since the tension between active-participatoryand negative- anomaly and eccentricity in the history of institutionalizedethics; philoso-
liberal ideals of freedom is a contemporaryissue, it inevitably began at this phers then, like historiansnow, returnedwith relief to the well-markedpaths
point to acquire (though not to seek) something of an ideological character. of Aristotle and Accursius. Skinner's volumes do not display this reaction,
To this subject I shall return;but in the first volume of The Foundations, but are organised around fissures and tensions in the scholastic traditions.
Skinnerestablished that the independenceof the Italianrepublicswas, since Other Cambridgewritershave gone so far as to suggest, at least indirectly,
the beginningsof debate in the twelfth century, asserted both in terms of the that the importanceof styles of thought based upon jurisprudencefurnishes
virtues of equal and active citizenship (praised by rhetoricians such as grounds for neglecting, or reducing the importance of, styles based upon
Brunetto Latini) and in terms of the city's autonomousauthorityto protect republicanrhetoric. Donald Kelley of Rochester, writing in the Cambridge
the life and property of its citizens (established by jurisconsults such as HistoricalJournal, indicates that because civil jurisprudence,in the tradition
Bartolus of Saxoferrato). The language of virtue and the language of right of Alciato and Cujas, made (as it did) massive and weighty contributionsto
were here aligned on the same side, though Skinnerleaves it uncertainhow the growth of historicalcriticism, the parallelcontributionof civic humanism
far they were spoken in common or what inter-trafficof terms and concepts in the Machiavelliansense may have been overstated;2'and RichardTuck's
may have occurred between them. There is, however, over the long haul a fascinatingand importantstudy of Natural Rights Theories: TheirOriginand
persistent association between, on the one hand, republican language (in Development22seems at times to deploy the prevalencein Englandof Selden-
which virtues are displayedby citizens in ordini)and the civic ideal of liberty, ian doctrines of civil jurisprudenceso as to diminish the role of both the
and on the other between juristic language(in which rights are to things in "common-law mind"23and the republican thought-pattern.However, all
laws under sovereigns) and the liberal ideal; and it is historicallyimportant, these scholarswill agree that it is not the historian'sbusiness to go aboutwith
and must prove ideologically significant,to establish the relationshipswhich a pair of scales, weighingthe importanceof one "factor" againstanother;the
have existed between the languages, and (what is by no means the same problemis to study the relations between them. But since Skinner ends his
thing) between the ideals. This problem seems to have a history at least magisterialbook about 1600, he does not arrive at that "Harringtonianmo-
equivalentin duree to that of "the Machiavellianmoment"itself; the relation ment" at which, as Hexter put it, I was obliged to confront the question:
between republicanvirtue and civil jurisprudencein the Scottish Enlighten- "how the devil did republicanthought,of all things, get a footing in England,
ment is now engrossing the attention of scholars.20 of all places, in the first place?"24 Neither of us, therefore, reaches the
Meanwhile it appears that, since The Machiavellian Moment was pub- point-and it may be that I should have-where we must ask whether, and if
lished, its position in the interpretationof early modernpolitical thought at so how, the languageof republicanvirtue ever combinedwith that of juristic
large has been chiefly modified by the massive resurgence of interpretation right. Before that point is reached, however, the history of republicanismhas
stressing the primacy of juristic and scholastic thought. Here again, Skinner ceased to be an Italianand mysteriouslybecome an Englishhistory; and new
has been a principalauthor. He has traced the coexistence of republicanand problems, both historiographicaland ideological, have arisen to plague us.
Bartolistideas in Italy as long as an effective republicansynthesis maintained The structureof The MachiavellianMoment implies a sudden and abrupt
endingto Italianrepublicantheory about 1530,and makes no attemptto trace
17 2 volumes; Cambridge;University Press, 1978. the transition from the world of Machiavelli and Guicciardinito that of
18
"Reconstructingthe Traditions:QuentinSkinner'sHistorians'History of Political
Thought," CanadianJournal of Social and Political Theory, 3 (1979):95-113. 21 Donald R. Kelley, "Civil Science in the Renaissance: JurisprudenceItalian
19Hexter, n. 11, above.
Style," The Historical Journal, 22 (December, 1979):777-94.
20 See Donald Winch,Adam Smith's Politics: An Essay in HistoriographicRevision 22 CambridgeUniversity Press, 1980.
(CambridgeUniversity Press, 1978). Istvan Hont and Michael Ignatieff,eds., Wealth 23
A key term of my The Ancient Constitutionand the Feudal Law (Cambridge
and Virtue:Political Economy in the Scottish Enlightenment(CambridgeUniversity University Press, 1957), now due for reexamination.
Press, forthcoming). 24
Hexter, p. 288.
Muratoriand Giannone. My decision-a strategic option-to pursue the As I enter upon the problemof showing how classical republicanismtook
theme in Englandand Americaentailedno obligationto do this, but may have its place amongthe establishedvocabulariesof Englishpoliticalthought, that
inadvertentlyconveyed the message that after the humanist, the baroque of apocalypticprophecy is prominentamong its neighborsand competitors.
intellect containednothingworth saying. I entertainno such idea. Eric Coch- That of the "ancient constitution"is also present; but the work of Richard
rane has been a leading opponent of this fallacy,25and the dispute over Late Tuck, mentionedearlier, by basing its analysis of the "common-law mind"
Renaissance and Counter-Reformationhistory has not been ended by Wil- on Selden ratherthan Coke, has called attentionto the presence in Englandof
liam J. Bouwsma's argumentthat Venetian historiographycontinuedinto the civilianideas of jurisprudence,and to the extent to which the interpretationI
age of Paolo Sarpi a secular and pluralist view of politics and history, as put forwardnearly twenty-five years ago is in need of reexamination.Since
opposed to a unitary and Augustinianview characteristicof the Tridentine the concepts of the "ancient constitution" and its radical counterpartthe
mind.26 In 1975 Cochrane and Julius Kirshner published a review essay "Norman yoke" were revealed for the enduringthemes of English political
entitled "Deconstructing Lane's Venice,"27 in which they contended that thoughtwhich they are, there has perhapsbeen no discovery of a vocabulary
Frederic C. Lane's Venice: a Maritime Republic28 had exaggerated the more significantin its history than that of the "Elect Nation": the idea of an
uniqueness, the secularity, and the republican stability of the Serenissima, England called by God to become a second Israel, so easily inverted to
and had done so for reasons that were in part ideological:Lane had sought in become the statementthat Englandwas apostate from that role and that an
Venice a "usable past" for his image of Americaas he desired it to appearin antinomianreversal of institutionswas necessary if it was to be restored.32
the mid-sixties. I need not comment upon this criticism,except to say that I From this point the radicalsectariansmoved on to explore that "freedom of
reject it when it comes, as it has, to be applied to me. By one route and the Spirit"which rapidlybecame indistinguishablefrom the reconstructionof
another, the "deconstruction" of Lane has grown, in the hands of less the secular world.
cautious critics, into the myth of an ideologia americana, formulated by As my chapters approach the figure of James Harrington,the second
liberal German emigrant scholars-Baron, Gilbert, and I know not who crucialfigurein the unfoldingof the " Machiavellianmoment", this dimension
besides-and continuedby Lane, Bouwsma, and myself: all of us determined of thought will appearto be of critical importance. There is another dimen-
"cercare a Venezia l'origine di principi liberali moderni, da collegare diret- sion, however, of apparentlyantitheticalbut certainly equal significance,in
tamente o indirettamentecon l'esperienzia americana",29 and to establish which Harringtonmust be presented;and I have pursuedthis dualityfurther
America's identity as the continuator of the best traditions of European in an introductionto The Political Worksof James Harrington.33This is the
liberty. In Cesare Vasoli's "The MachiavellianMoment: A GrandIdeologi- dimensionof what is known as de facto theory, associated in particularwith
cal Synthesis"30 I learned with surprise of my deep roots in the soil of the so-called EngagementControversyof 1649-51, to which QuentinSkinner
Weimarand the totality of my commitmentto this unpromisingenterprise. and John M. Wallacehave devoted importantwork.34The issue was whether,
Happily, a scholarly discussion in an Italianjournal of the thesis of ideologia and if so on what grounds, the individualcould be held obliged to obey a
americana afforded the opportunity of pointing out3l that my treatment of governmentwhich possessed no priortitle to legitimacy:whetherthe duty of
republican theory is essentially Florentine and not Venetian; that The obedience could be inferredor deduced from the necessity of submission. In
MachiavellianMoment consistently displays republicanismas being at odds this context, the political theories which Hobbes had been shapingsince De
with liberalism and as tending to render America's historical self-image
precariousratherthan secure. It is to be hoped that no more will be heard of
this leyenda negra, in which I find my own role a little ridiculous. The 32
In additionto the works of Cohn, Conklin, Haller, Hill, Lamont, Leff, Tuveson,
transitionfrom Florentineto Englishand Americanrepublicanismremains,of Walzer,and Weinstein,cited in the Bibliography,see MarjorieReeves, The Influence
course, the backbone of my book and has been the occasion of most of the of Prophecyin the LaterMiddleAges (see Bibliography)andJoachim of Fiore and the
misunderstandings,as well as the substantive criticisms, that have been PropheticFuture (New York: Harperand Row, 1976);Sacvan Bercovitch, The Puri-
aimed at it. tan Originsof TheAmericanSelf (New Haven: Yale UniversityPress, 1975)and The
AmericanJeremiad (Madison: University of Wisconsin Press, 1978);Bernard Capp,
25 Eric Cochrane,ed., The Late Italian Renaissance (New York: Harperand Row, The Fifth MonarchyMen (London: Faber and Faber, 1972);Paul Christianson,Re-
1970);Florence in'the Forgotten Centuries(University of ChicagoPress, 1973);"The formers and Babylon (Toronto University Press, 1978); Clarke Garrett,Respectable
Transitionfrom Renaissanceto Baroque;The Case of ItalianHistoriography,"History Folly. Millenariansand the FrenchRevolutionin France and England(Baltimore:The
and Theory, 19 (1980): 21-38. Johns Hopkins University Press, 1975); Nathan 0. Hatch, The Sacred Cause of
26 Venice and the Defence of EuropeanLiberty (Berkeley: University of California Liberty:RepublicanThoughtand the Millenniumin RevolutionaryNew England(Yale
Press, 1968). UniversityPress, 1977);T. Wilson Hayes, Winstanleythe Digger (HarvardUniversity
27Journalof Modern History, 47 (June, 1975):321-4. Press, 1979);ChristopherHill, The Religion of GerrardWinstanley(Oxford:Past and
28 Baltimore:Johns Hopkins University Press, 1973. Present Supplement, 1979) and the works there cited; and Arthur H. Williamson,
29 Vittor Ivo Comparato, "Un incontro sul tema: 'II mito di Venezia tra rinas- Scottish National Consciousnessin the Age of James VI (Edinburgh:John Donald,
cimento e controriforma,'" II Pensiero Politico, 11 (1978): 249-57. Professor Com- 1979).
33 CambridgeUniversity Press, 1977.
parato is the reporter,not the author, of the views expressed.
30 See n. 16, above. 34 See the Bibliography;and add Skinner's essays in G. E. Aylmer, ed., The
31 "Mito di Venezia and ideologia americana:a correction,"II Pensiero Politico, 12 Interregnum:The Search for a Settlement (London: Macmillan,1972) and Maurice
(1979):443-5. Cranstonand R. S. Peters, Hobbes and Rousseau (Bibliography).
Cive in 1640-2, took on new meaningwhen publishedas Leviathan in 1651; (which was encouraged by the scientists of what would soon be the Royal
though even in the latter a millennialdimensionappearswhen the rule of the Society40)was in favour of the restorationof strong authorityin church as
"mortal God" is related to the return of Christ, which will follow the well as state. Both in The MachiavellianMoment and in work which I have
liberationof mankindfrom the rule of priests and real essences.35 My con- done since and am still doing, I contendthat untilthe era of the Americanand
tributionhas been intended to show, first, througha study of the writingsof French Revolutions, and perhaps for longer still, the appeal to commercial
MarchmontNedham, how easy it was to move from enjoiningthe subjectto individualismwas always conducted by English and Scottish writers as a
accept the rule of the conqueringsword, borne by the New Model Army, to vindication of established, and usually traditional,forms of authority. The
depictingthe democratizationof that sword in the hands of a Machiavellian traditionof thought which descended from Machiavellithrough Harrington
popolo armato.36 Second, I have tried to show that Harrington'srepub- was normallycriticalof parliamentaryauthorityand the commercialsociety.
licanism is, at one and the same time, a quasi-millennialprophecy of man's Clearly, this calls for rather drastic reexaminationof the view that what
restoration to the natural political liberty and capacity in which he was was going on in Englandin the middle seventeenthcenturywas a "bourgeois
created by a not quite ChristianGod,37and a formulafor the restorationto revolution." Both English and American historiographyof the period cur-
Englandof that governingauthoritywithout which "a people . . . is a living rentlypresent the familiarparadox,in which scholarsof a Marxistorientation
thing in pain and misery'.38 Authorityfrom now on was to be that of pure interpretmodernhistory in terms of the advent of the bourgeoisie,while it is
self-government, but it was because the people needed a king that it was to the surest mark of a non-Marxist(and therefore "bourgeois") historianthat
be king over itself; and because, in Harrington'sjudgment, the historic he is sceptical regardingthis construct. As one of the latter, I should like to
aristocracy had collapsed and disappeared from English life, the self- emphasize that their position is sometimes based less on a rejection of
governing people was now to be perpetuallyengaged in the discovery and historicalmaterialismas such than on the extreme vagueness and indetermi-
election of a "natural aristocracy" from among its own ranks. nacy which they find the term "bourgeoisie"to acquirewhen used of English
It will be evident that I say of Harrington what I said earlier of history. Because the representatives of towns were not organized into a
Machiavelli:that he was authenticallyconcerned (in a climate more turbu- distinctive third estate, it is impossible to use the word in a way which
lently Christian)with the reconstructionof Romanvirtu';.and that, however exhibits any continuity between its pre-Marxian and Marxian senses-
close he was to Hobbes in the assertion of their common anticlericalism,he indeed, "bourgeoisie" exists in the English language mainly as a Marxist
was not engagedin the atomizationof society into egoist individualsunderthe importation-and one can write of the parliamentary"burgesses" only as
reign of a sovereign. This was the role of his adversaryMatthewWren, who part of the history of the county gentry who dominatedthe representationof
was as hostile to Hobbes as to Harrington.39But the individualistparadigm the boroughs,generallywith the supportof their enfranchisedinhabitants.In
remains strong, and Straussianand Marxianscholars will continue to argue consequence, the word must be used in a somewhat abstract sense, and the
that Harringtonmust have been a Hobbesianindividualist,because everyone commonest strategy for retainingits use in English historiographyis that of
was by now "modern,"in the terminologyof the one school, or "bourgeois," seeking to demonstrate,with Tawney or Wallerstein,4'that the gentry were,
in the terminologyof the other. Since I accept neitherinterpretation,I am not or were becoming, a "bourgeoisie"within the Marxistmeaningof the term.
at the end of the amicable debate with C. B. Macphersonwhich began with This was the subject of the great "storm over the gentry''42 of twenty-five
the publication of his The Political Theory of Possessive Individualismin years ago. It cannot be said to renderthe use of the word much less abstract;
1962; but it may be worth reiteratingthe essential points of my position.
Harringtonwas not a "possessive individualist," but Matthew Wren was
pretty much what is meant by that term. He arguedthat commercialwealth 40
MargaretC. Jacob, The Newtonians and the English Revolution (Ithaca: Cornell
was more importantthan landedproperty,and this was part of his orderingof University Press, 1976),J. R. Jacob, Robert Boyle and the English Revolution(New
society in terms of egoism and authority;but the direction of his argument York: Burt Franklin,1977)and CharlesWebster, The Great Instauration(New York:
Holmes and Meier, 1975) have stated the case for a distinction between a radically
oriented science which tended to make God immanentin the universe, and a more
conservative Royal Society trend which tended to separatecreatorfrom creationand
35See "Time, History and Eschatology, etc.," n. 10 above. thereforeauthorityfrom subject. For the possible association of Harringtonwith the
36
The Political Worksof James Harrington,pp. 33-37; "Contexts for the Study of first of these tendencies, see W. Craig Diamond,"Natural Philosophyin Harrington's
James Harrington,"II Pensiero Politico, 11 (1977): 27-35. Political Thought," Journal of the History of Philosophy, 16 (October, 1978): 387-98.
37Political Works,pp. 77-81, 90-99; "Contexts," n. 36 above. 41 R. H. Tawney, "The Rise of the Gentry 1558-1640," Economic History Review,
38Harrington,A System of Politics; Political Works,p. 838. 11 (1941): 1-38; ImmanuelWallerstein,The Modern WorldSystem: CapitalistAgricul-
39For Wren's debate with Harringtonsee Political Works,pp. 83-89, and the texts ture and the Originsof the EuropeanWorldEconomy in the Sixteenth Century(New
of Harrington'sThe Prerogativeof Popular Government, TheArt of Lawgiving and York: Academic Press, 1974).
Politicaster; also "Contexts., etc." Wren's works were Considerationsupon Mr. 42 The title of a famous essay by J. H. Hexter, first publishedin Encounterin 1958
Harrington'sCommonwealthof Oceana (1657) and MonarchyAsserted (1659). The and reprintedin his Reappraisalsin History, 2nd ed., (University of Chicago Press,
debate was analyzed by C. B. Macphersonin The Political Theory of Possessive 1979), which reviewed the debate between R. H. Tawney, H. R. Trevor-Roper,
Individualism(see Bibliography)and most of the ensuing exchange between scholars LawrenceStone, and others, which had been in progresssince 1953. A bibliographyis
has been collected in CharlesWebster, ed., The IntellectualRevolutionof the Seven- included. See also R. C. Richardson, The Debate on the English Revolution (New
teenth Century(Oxford University Press, 1974). York: St. Martin's Press, 1977).
and Christopher Hill-incomparably the most learned and acute Marxist ably more sophisticated than Harrington'ssimple belief that the decay of
historianof this period writingin English-uses "bourgeois" to denote not a feudal tenure under the Tudors was the cause of the collapse of royal and
concrete class, present and active in Puritanrevolutionarypolitics, so much noble power under the Stuarts;they take us out of the Marxist traditionof
as a set of changingeconomic conditions, conducive to the ascendancy of a analysis altogether;but Stone is close to Harringtonnevertheless, in believing
"bourgeoisie" at some later date, and determininghumanconduct in revolu- that the root of the matterlay less in the gentry's or commonalty'sincreased
tionary directions in the middle seventeenth century.43 The word appetite for power (the "rise of the gentry") than in the weakening of the
"bourgeois" thus becomes categorical and predictive. mechanisms by which the aristocracyled and controlled them. For a brief
Some critics of the Marxiantradition(includingthe present writer)confine period, therefore,the county and boroughgentryfoundthemselves obliged to
themselves to expressing dissatisfactionwith the term so used. But there are seize power and seek to govern without the concurrenceof monarchy and
others-in their differentways G. R. Elton, ConradRussell, and their several nobility. They did so with reluctance, and they failed to create a permanent
followers44-who go further, and enter the portals of ideology, by denying regime.
that an explanationin terms of social change is necessary in order to account This interpretation,as Stone himself was the first to point out,47 did not
for the events of the seventeenth century. Some but by no means all of the extend so far as to explain the recovery of the aristocracy, which began a
historians who think in these terms are proponents of a neoconservative mere twenty years after the crisis which he has offered to chart. Nothing is
social philosophy, which presents social change as of secondary importance more certain than that the process of Restorationin 1659-60 began with a
and the maintenanceof governmentand peace among men as an autonomous demand for the rehabilitationof the "old lords';48 that the peers were in
moral and practical problem: the position of Clarendonrather than Har- charge during 1688-89 as they were not during 1641-42; that England and
ringtonamongmen of the seventeenthcenturyitself.45Of others this need not Scotland during the Whig supremacy were ruled by a superlatively self-
be said; but the historianagainstwhom they rangethemselves is less Hill than confidentpolitical aristocracy. Harringtonaltogetherfailed to foresee any of
the non-Marxist Lawrence Stone. There is a sense in which Stone is Har- this; he believed that the power of the nobility could only exist on a basis of
rington'srepresentativein the twentieth century, and the interpretationof the feudal tenure, which was gone and could never be restored. Now certainly,it
current debate is important for our understandingof Harringtonand the was not restored; the last vestiges of knight-service were legislated out of
"Machiavellianmoment." existence as part of the Restorationof 1660itself; but Harringtonmust have
In The Crisis of the Aristocracy, Stone contended that in the decades been wrong in supposing that aristocraticpower could find no other basis.
leading to 1640, the English nobility suffered a crisis of wealth, power, and The consensus among historiansat this momentprobablyis that aristocratic
status which made them incompetentto lead or dominatesociety as the Civil leadership in English society was restored, and had always rested, upon a
War came upon it. His explanationsof this crisis46were of course incompar- basis of political, ecclesiastical, and social patronage, in which gentry and
nobility took part so eagerly that they were not in fundamentalcompetition
43 ChristopherHill, "A Bourgeois Revolution?"in Three British Revolutions: 1640, with one another. The key to Englishhistory is found in the relationsbetween
1688, 1776, ed. J. G. A. Pocock (Princeton University Press for Folger Shakespeare Court and Country, and patronage and its distributionfurnish the key to
Library, 1980). those relations. The Court of Charles I, the near-absence of a Court under
44 G. R. Elton has concentratedon the Tudorsystem of governmentin his published Oliver Protector,failed to turn the key; but in and after the Restoration,the
work, but has left no doubt that its problemswere those of the early Stuartperiod. See relationshipof Courtto Countryvia Parliamentwas restored, and the aristoc-
Transactions of the Royal Historical Society, 5th Series, for three addresses on racy resumed their role as mediators in a patronage system in which the
"Tudor Government:the Points of Contact": vol. 24 (1974), pp. 183-200; vol. 25 importanceof parliamentaryinfluence was greatly increased.
(1975), pp. 195-212; and vol. 26 (1976), pp. 211-28. Conrad Russell, The Crisis of It remainsuncertainhow far any process of social change is necessary to
Parliaments, 1509-1660 (London: Oxford University Press, 1971); "Parliamentary
History in Perspective, 1604-29," History, 61 (1976): 1-27; The Origins of the English explain this sequence of events. The extreme exponents of the argumentof
Civil War, ed. Conrad Russell (London: Macmillan, 1973); Parliaments and English Elton and Russell carry so far their reluctance to visualize any permanent
Politics, 1621-29 (Oxford: the Clarendon Press, 1979). Paul Christianson, "The
Causes of the English Revolution: A Reappraisal,"Journal of British Studies, 15 Press, 1965); "The English Revolution," in Preconditions of Revolution in Early
(Spring, 1976): 40-75. Kevin Sharpe, ed., Faction and Parliament: Essays on Early Modern Europe ed. R. Forster and J. P. Greene (Baltimore: The Johns Hopkins
Stuart History (Oxford: the ClarendonPress, 1978). See further articles by Chris- UniversityPress, 1970);The Causes of the English Revolution, 1529-1642 (New York:
tianson and others in The Journal of Modern History, 49 (December, 1977): 575-99, Harperand Row, 1972);and "The Results of the English Revolutionsof the Seven-
and the rejoinders by Derek Hirst and J. H. Hexter in JMH, 50 (March, teenth Century," in Three British Revolutions (See n. 8, above).
1978): 1-71. Hexter's essay, "Power, Parliamentand Liberty in Early Stuart En- 47 See his introductionto The Crisis of the Aristocracy.
gland," has been republishedin Reappraisalsin History (Universityof ChicagoPress, 48 For a study of this theme in the parliamentarydebates of 1659, see Pocock,
1979). "James Harringtonand the Good Old Cause:a Study of the IdeologicalContextof his
45 In many ways the writings of the revisionists recall the relevant chapters of Writings,"Journal of British Studies, 10 (November, 1970):30-38; A. H. Woolrych,
Hume's History of England. He, however, arguedthat the root cause of the crisis was "The Good Old Cause and the Fall of the Protectorate," Cambridge Historical
a "revolutionin manners," of which he gave a social-change explanation:the transi- Journal, 13 (1957):133-61; "Lasts Quests for a Settlement, 1657-60," in The Interreg-
tion from a feudal to a commercialsociety. num: The Quest for Settlement, 1646-1660, ed. G. E. Aylmer (London: Macmillan,
46
LawrenceStone, The Crisis of the Aristocracy, 1558-1641 (Oxford:the Clarendon 1972).
change in the social and economic relations between aristocracyand gentry I present the neo-Harringtonianargumentas directed against a series of
that they virtually deny the existence of a crisis at this level. Aristocratic changes in English politics which were not only perceived as occurringbut
predominancenever collapsed; the revolutionary leaders of the House of did in reality occur; and my account of these changes is based on several
Commons were the obedient retainers of a few great peers; the outbreak of importantworks of recent historiography.One, already mentioned, is J. H.
civil war was fundamentallya fronde; and the army seizure of power, the Plumb's The Growthof Political Stability in England, which in conjunction
regicide, and the abolitionof the House of Lords in 1649were the temporary with majorstudies by Geoffrey Holmes, W. A. Speck and J. R. Jones,53has
accidents of an unintended anarchy.49These are extreme positions, and in established the paradigm of an "age of party" followed by an "age of
some cases they stem from an ideological predisposition among English oligarchy." Throughoutthe seventeenth century, Plumbdemonstrates,it was
historiansto apply an "iron law of oligarchy"and affirmthat politics is never the tendency of the parliamentarygentry to enlarge the voting electorates in
more than the sum of the relationshipsexisting among politicians.50Behind the boroughswhich they led,54and a higherproportionof the male population
this extravagance, however, lurks a vitally importantquestion, many times may have possessed the franchise than at any subsequenttime before 1867.
asked5"but never yet answered. If we knew in depth how a great English Restrictive tendencies appeared after the Restoration, and again after the
landowner-probably a peer-exercised his social authorityin 1630, in 1680, defeat of the Bill of Exclusion in 1679-80; J. R. Jones suggests that the
in 1730, and in 1780, would we find profoundsocial changes in him and his Revolution of 1688 came about after James II had attempted to lure the
universe; or would we find that he was much the same sort of magnate, largely Nonconformist borough electorates away from their natural leaders
exercising much the same sort of authority,at all four dates? The validity of amongthe gentry. But the advent of a politics of "Whig and Tory," involving
social change theses depends very largely on the answer to this question; and such fundamentalissues as the roles of both the dynasty and the Churchin
there is much to be said for the criticismthat we have been discussing social the national life, prolonged through the reign of Anne what is currently
change theses rather than attemptingto answer it. known among historians as "the rage of party": a period of active and
As a history of ideology, however, The Machiavellian Moment is con- divisive politics in which the gentry were obliged to maintain large
cerned with ways in which men perceived change in their times, ratherthan electorates-themselves divided along religious and ideological lines as well
with our endorsement of their perceptions. From about the year 1675, it is as by cleavages of interest-to give them support in their party struggles.
concerned with what I have called "neo-Harringtonianism":the attempt to With the sudden collapse of the Tory party at the crisis of the Hanoverian
locate in a "Gothic" as well as a Greco-Roman past that republic of land- Succession in 1714,this period came abruptlyto an end. Politicalcompetition
holding warriorswhich Harringtonhad presented as about to be restored in on this scale was discerned as too expensive as well as too dangerous,and it
an immediate future, and so to present contemporarydevelopments as the was with the sullen and passive support of the county gentry that the Whig
corruption of an English liberty both traditionaland classical. Since Har- ministry of Stanhope and Sunderland,which took office at the advent of
rington had denied the existence of an "ancient constitution" in the middle George I, enacted a series of measureswhose effect was to prolongthe life of
ages, and declared that "Gothic" politics were not free but feudal, this parliaments,diminishthe incidence of disputed elections, indirectly disfran-
modification of his doctrines was a drastic one, and some readers have chise the boroughelectorates, and usher in an "age of oligarchy" in which
questioned whether the term "neo-Harringtonian"does not exaggerate the politics were conducted by a few great Whig noblemen and House of Com-
continuityof what they see as a negationratherthan an adaptation.52But the mons managers. The zenith of aristocracy in post-medieval England coin-
pioneer of this new position was Henry Neville, Harrington'sclosest friend, cides with the reigns of the Hanoveriankings.
possibly the man who had first set him writingand certainly the only man to Stanhope, Sunderland and their successors-Walpole, Pelham and
have sought to translate his theories directly into political action; and the Newcastle55-established in Englandwhat a Florentinewould have called a
ideal of a republic of free warriorsremainedin essentials the same after its governo stretto, as opposed to the governo largo of the first "age of party"
relocation in time. and its recreation in the middle nineteenth century. The historian Gibbon
compared the Septennial Act of 1716 to the "closing of the council" at
49 See the articles by Christiansonand Farnell in Journal of Modern History, 49 53 Geoffrey Holmes, British Politics in the Age of Anne (London: Macmillan,1967);
(December, 1977):575-99, and 641-60. The Trial of Dr. Sacheverell (London:Eyre Methuen,1973); GeoffreyHolmes and W.
50 One historiographicalsource for this attitude may be found in the works of Sir A. Speck, The Divided Society: Parties and Politics in England, 1694-1716 (London:
Lewis Namier; anotherin those of MauriceCowling, e.g., 1867: Disraeli, Gladstone, EdwardArnold, 1967);W. A. Speck, Tory and Whig: the Struggle for the Constituen-
and Revolution (CambridgeUniversity Press, 1967); The Impact of Labour, 1920- cies (London:Macmillan,1970); Stability and Strife: England, 1714-1760 (Cambridge,
1924: The Beginning of Modern British Politics (London and New York: Cambridge Mass.: Harvard University Press, 1977); J. R. Jones, The First Whigs (London:
University Press, 1971);and The Impact of Hitler: BritishPolitics and BritishPolicy, Oxford University Press, 1961); The Revolution of 1688 in England (New York: W.
1933-1940 (Chicago: University of Chicago Press, 1977). W. Norton, 1972); Country and Court: England, 1658-1714 (Cambridge,Mass.: Har-
51 E.g., J. H. Hexter, "A New Frameworkfor Social History," first published in vard University Press, 1978).
1955 and reprintedin Reappraisals in History (see n. 44, above). 54 See also his "The Growthof the Electoratein Englandfrom 1600to 1715,"Past
52 J. C. Davis, "Pocock's Harrington: Grace, Nature and Art in the Classical and Present, 45 (1969).
Republicanismof James Harrington,"paper presentedto the New Zealand Historical 55 John B. Owen, The Rise of the Pelhams (London: Methuen, 1957); The
Association, Christchurch,1979 (forthcomingin Historical Journal). Eighteenth Century, 1715-1815 (New York: W. W. Norton, 1976).
Venice,56and the young Disraeli made capital out of denouncingthe Whigs misto;59 but their critics retorted, in terms traceable to Nedham and Har-
as a "Venetian oligarchy." There was always opposition-in parliament,but rington,that this claim was false and that somethingcloser to the republican
more significantlyout of it-to the Whig regimefounded in 1714-20, and this model was needed if the classical balance was to be achieved. This became
opposition always included elements calling themselves Tories; but it is not the enterpriseof the Americancolonies between 1776and 1789. The concept
possible to describe this polarizationalong "Whig and Tory" lines. It was the of "Polybian Whiggism," put forward by Michel Baridon, needs to be di-
achievementof CarolineRobbins,in TheEighteenth-CenturyCommonwealth- vided along Court and Country, Whig and Old Whig lines.60
man,57 to trace from the reign of Charles II to that of George III the The Whig governo stretto was a golden age for the landed aristocracyin
succession of groups calling themselves Old Whigs, IndependentWhigs and politics, but there was nothing particularlyseigneurialabout their rule. The
the like, who were hostile to the oligarchicregime and looked nostalgicallyto "strict settlement," mortgages and other devices, by which they protected
the radicalsof the seventeenth century;but her account did not allow for the 'theirestates against subdivision,6'were possible only under a highly devel-
presence in oppositionof Tories of the style of Swift, Bolingbroke,and Pope, oped commercial law; and if the Septennial Act was one pillar of their
whose ideology differed surprisinglylittle from that of the Old Whigs. We political system, another was the edifice of public credit set up. by the
therefore describe the conflict between emergent oligarchy and those it ex- so-called "Financial Revolution"62that began in the middle 1690s. It is a
cluded in terms not of "Whig and Tory," but of "Court and Country," the centralcontentionof The MachiavellianMoment that the developmentof the
terminologyin which the seventeenth and eighteenthcenturies describedthe Bank of England and the National Debt marked the turning-point in the
intermittentopposition of the counties and boroughs to the methods of the modern history of English and Scottish political ideology. These institutions
king and his servants in conducting his relations with them. But the persis- createdthe image of rule by the possessors of a new form of property:neither
tence of the terms "commonwealth"and "commonwealthman"as alterna- land nor goods, but paper promises to repay the capital invested in the
tives to "country" remindsus that the oppositionto oligarchywas Old Whig stability of government;the so-called "monied interest" dreaded by both
as well as Tory, urbanas well as rural. The use of "patriot"in the eighteenth conservative and radicaltheorists for the next hundredyears and more. The
century, to describe an opposition orator or politician, might serve to bridge National Debt made possible the financingof great wars, but grew with every
this gap; but "patriot" seems to occur chiefly in London and Middlesex war that it made possible; and from the age of Marlboroughto that of the
settings. We should above all resist the temptationto suppose that the same younger Pitt, critics chargedthat governmenthad fallen under the control of
ideology was "country" and reactionarywhen found in a Tory setting, but an inflationaryconspiracyof politicians,investors, officersand contractors.It
"commonwealth," urban and progressive when found in a London radical was against this that Hume wrote his essay "Of Public Credit"; in these
one. terms that RichardPrice explainedthe attemptto tax the Americancolonies
This opposition, never very effective in practice, is of great importancein and Thomas Paine, the war against revolutionaryFrance;63while Edmund
the history of ideology and theory; and there has been taking place a move- Burke explained the French Revolution itself as a conspiracy to create a
ment away from the position of Sir Lewis Namier, who held ideology to have "moniedinterest" of a new kind.64Here, ratherthan in any perceptionof the
been of no importancein eighteenth-centurypolitics. This is less a rejection spreadof marketrelationsin general, we find the roots of the first belief that
of Namierthan a refocussingof interests. It was his achievementto study the new forms of property were replacing old.65 The neo-Harringtonianthesis
politics internalto an oligarchy,where ideology can have little place; but once diagnosed and denounced these changes.
we move outside the circles of power, and study the opposition to the
existence of oligarchy, theory gains at the expense of practice, and ideology
and utopia reassert themselves.58In Mannheimianterms, the oligarchyneeds 59Weston, English Constitutional Theory and the House of Lords (See Bibliog-
an ideology to defend itself againstthe utopia of its critics; but it is a premise raphy).
60 M. Baridon, Gibbon et le Mythe de Rome: Histoire et Ide'ologieau Siecle des
of the approach used here that ideology and utopia will be derived from Lumieres (Lille: Service de Reproductiondes Theses, 1975);and "Politica e ideologia
opposed uses of a common language. The Whig oligarchyclaimed, in terms in Inghilterrae America all'epoca della Guerrad'IndependenzaAmericana," in La
derived from Charles I's Answer to the Nineteen Propositions of Parliament Politica della Ragione: studi sull' Illuminismofrancese, ed. Paolo Casini (Bologna: II
of 1642, that King, Lords and Commons constituted a classical governo Mulino, 1978).
61 The classic account is that of H. J. Habbakuk,"English Landownership,1680-
1740," Economic History Review, 10 (1940): 1-17, and "MarriageSettlementsin the
56
See Edward Gibbon,Memoirsof my Life, ed. Georges A. Bonnard(New York: EighteenthCentury," Transactionsof the Royal HistoricalSociety, 4th Series, vol. 32
Funk and Wagnalls, 1966), p. 16: "the strong measure of the septennial bill . . . can (1950): 15-30. Criticismis now developing, but may not affect my point.
only be paralleledby il serrardi consiglio of the Venetianhistory." The PeerageBill of 62 P.
G. M. Dickson, The Financial Revolution (See Bibliography).
1719,which was aimed at makingthe peeragea closed and co-optative body, would if 63
Price, ObservationsConcerningCivil Liberty (1776); Paine, The Rights of Man
passed have presented an even closer parallel. (1792).
64 Burke,Reflectionson the Tevolutionin France (1790);Pocock, "Josiah Tucker."
57 Cambridge,Mass.: Harvard University Press, 1959.
58 Herbert Butterfield, George III and the Historians (London: Collins, 1957);
65
I have developed this argument in "Early Modem Capitalism:The Augustan
Bailyn, Ideological Origins; Christie,Myth and Reality; John Brewer,Party Ideology Perception,"in Feudalism, Capitalismand Beyond, ed. Eugene F. Kamenkaand R. S.
and Popular Politics at the Accession of George III (CambridgeUniversity Press, Neale (Canberra:AustralianNational UniversityPress, 1975);and "Modes of Political
1976). and Historical Time in Early Eighteenth-Century England," in Studies in
The Financial Revolutionhas come to outweigh the Revolution of 1688 in ideal of citizenship and virtue. There was no intention of defendinga feudal
the history of ideology; and among the consequences has been a double scheme of values-indeed, the subjectionof vassal to baron had to be mini-
displacement of John Locke from the central position he has traditionally mized or denied if the concept of "Gothic liberty" was to be upheld70-and
occupied in that history. It was alreadyknown that he wrote his Treatises on the function of property was to maintain the independence of individuals
Government almost a decade before they were published, and had in mind which was a preconditionof their virtue. The new commercialand financial
some hypothetical revolution by supporters of the Bill of Exclusion rather regime was being attackedin the name of oikos andpolis, ager and quiris; in
than the later events of 1688;66and this helped explainwhy his work offered a the name of what Marxists call the ancient mode of production.
justificationof the dethronementof James II too radicalfor the rulingWhigs Locke-in whose mind the ethos of civic humanism played very little
to accept.67Where Tories would admit the Revolution only as an act of de part-made no attemptto answer these criticisms;but Daniel Defoe, the first
facto necessity, Whigs justified it on grounds of historic constitutionalism; ideologist to defend the new order, saw as early as 1698 that it was both
and Locke's individualismand populism makes his Treatises appear "the necessary and possible to oppose the ideal of the unspecializedcitizen with
classical text of radical Calvinist politics" ,68 on which the reigning order of that of the commercial and cultivated individualwho found his freedom in
the eighteenth-centuryWhigswas certainlynot founded. As for the view that payingothers to performmilitaryand administrativefunctionswhich liberated
Locke's doctrine of property reveals him as the philosopher of the new his energies to pursue the goods of wealth and leisure. The unspecialized
commercial order,69this must be greatly modified once we accept that the ideal belonged to an age before money, when personal services formed the
growth of commerce was debatedin terms of the growth of public credit and only medium of exchange; consequently-Defoe began and Montesquieu
the monied interest. As a theorist of recoinage and an early investor in the continued the argument-the ancient citizen had been a slaveholder, the
Bank of England, we might expect to find him among the defenders of the medievalfreeman a lord over serfs, and personalliberty was possible only in
Financial Revolution;but it was attackedin the name of values to which he an age of monetarized wages and prices, when representative assemblies
was so utterly indifferentthat he did not supply the language in which the could controlthe public purse. By 1781Josiah Tuckerwas arguingthat Locke
attack was answered. himself had been a defender of slavery and feudal lordship, since the individ-
Thatattackwas launched,about 1698-by John Trenchard,an Englishman, ual whose rights over property preceded the creation of government was
Andrew Fletcher, a Scot, and John Toland, an Anglo-Irishman-in the name conceivable only in a world before the exchange of money replaced that of
of the Machiavellianideal of the union of civic and militaryvirtue. Wherethe personal services.71 This must appear a startlingparadox in the light of the
Roman citizen and the Gothic freeholder had owned land and arms, and orthodoxinterpretationof Locke; but it is perhapsof less importancethan the
conducted their own government, Europeans of a modern age beginning generaltruththat the feudal stage of society, as it made its appearancein the
about 1500 had preferredto engage in the pursuit of commerce and culture, Anglo-Scottish debate of the eighteenth century, was a device invented by
had permittedthemselves to be defended by professional soldiers, and had the defenders of the Whig financial regime in order to counter criticisms
thereforefallen under the rule of absolute sovereigns. It was the first attack launched in the name of classical politics.72 There was no defence of the
on the specializationof function-to loom so large in the age from Rousseau feudal order in the new Britain, because there were no longer any feudal
to Marx-and it was launched in the name of a classical and Renaissance realities to defend. Marxistcritics can maintainthe idea of a feudalbourgeois
sequence only by recourse to the over-familiardevice of demonstratingthat
everyone was bourgeois more or less, and this has the defect of failing to
Eighteenth-CenturyCulture,ed. RonaldC. Rosbottom,vol. 5 (Madison:Universityof make clear what the eighteenth-centurydebate was about, or why it took the
Wisconsin Press, 1976). form it did. We find the collision of two explicitly postfeudal images of
66
This was the achievementof Peter Laslett in his criticaledition of Two Treatises
on Governmentby John Locke (CambridgeUniversity Press, 1960). See Gordon J. society, the one makingits appeal to the prefeudalancients, the other to the
Schochet ed., John Locke and the Political Thought of the 1680s (Folger Shakespeare increasinglyspecialized moderns;and this is the point at which the antithesis
Library,forthcoming). between the active-participatoryand the negative-liberal ideals of liberty
67 Julian H. Franklin, John Locke and the Problem of Sovereignty (Cambridge appears in something like its modern form.
University Press, 1978); J. P. Kenyon, Revolution Principles: The Politics of Party, In The MachiavellianMoment I emphasizedthe extent to which the ideol-
1688-1720 (CambridgeUniversity Press, 1977);M. P. Thompson,"The Receptionof ogy of Whig modernismwas forced into existence by the neoclassical "coun-
Locke's Two Treatises of Government, 1690-1705," Political Studies, 24 (1976): 184- try" or "commonwealth"criticism, and suggested that for most of the cen-
91. tury the latter held the field. Since my eye was on early national America,
68 Skinner,vol. 2, p. 239, citing Dunn, The Political Thoughtof John Locke (See
Bibliography).This view was sharedfrom an eighteenth-centuryAnglican standpoint
by Josiah Tucker. 70 D.
W. L. Earl, "ProcrusteanFeudalism:An InterpretativeDilemmain English
69 This is of course the position of C. B. Macpherson. See Joyce 0. Appleby, Historical Narration, 1700-1725," Historical Journal, 19 (March, 1976):33-52.
71
Economic Thought and Ideology in Seventeenth-Century England (Princeton Univer- Josiah Tucker, A Treatise Concerning Civil Government (London, 1781); Four
sity Press, 1978);Pocock, "To Market,to Market:Economic Thoughtin Early Mod- Letters on Important National Subjects Addressed to the Right Honourable the Earl of
em England," Journal of Interdisciplinary History, 10 (Autumn, 1979): 303-9, and Shelburne(Gloucester, 1783).
"The Myth of John Locke and the Obsessionwith Liberalism,"in John Locke, ed. J. 72 H. T. Dickinson, Liberty and Property: Political Ideology in Eighteenth-Century
G. A. Pocock and RichardAshcraft (Los Angeles: Clark MemorialLibrary, 1980). Britain (London: Weidenfeldand Nicholson, 1977), ch. 4.
with its persistently agrarianand Jeffersonianvalues, I was emboldened to condition of warrior savagery, like that of the Homeric Greeks, Lafitau's
challenge the orthodoxy-known to me then from Macphersonand subse- Indiansor the Scottish Highlanders;and with the development of the four-
quently reiterated by Appleby-which represents the ascendancy of com- stage scheme76which depicted a succession of hunters, shepherds, farmers,
mercial values in Britainas monolithicand almost immemorial.I elicited the and merchant artisans, very little room was left for a "Machiavellianmo-
response-and am now engaged in formulatingit myself-that the growth of ment" of unspecialized Greco-Roman citizenship. In its place appeared a
political economy in the Scottish Enlightenment might be viewed as an nascent materialisthistoricism, in which the successive stages of production
effective response to, and outgrowth of, neo-Harringtoniancivic humanism equipped human beings with an increasing capacity to diversify their labor
and its denunciationsof the new order.73A revival of interest in the great and the goods they produced, and so to develop and refine the passions77
Scottish thinkers was takingplace without any need of my assistance; never- which fed upon the objects being produced,in such a way as to reinforceand
theless, it now appearsto have furnishedthe most importantcontext in which enrichthe personality. Humanlife now became a historicalprocess, in which
The MachiavellianMoment has been read since its publication. The scene is the division of labor progressivelyled the personalityaway from the state of
complicated, however, by the circumstancethat an alternativeinterpretation savagery. Gibbon arguedof Tacitus's Germans78what Robertson arguedof
has been put forward which diminishes the importance of the response to the American Indians:79that because they were only hunters or (in the
neo-Harringtonianismin the formationof Scottish social thought, and does so Germancase) shepherds, and did not labor, appropriate,or produce, they
by means which reopen the question of the relation between the republican were socially and even sexually undeveloped beyond a condition in which
mode of thought and the juristic. violence alternated with apathy. There had never been a state of noble
On the one hand, Nicholas Phillipson has been elaborating a view74 of the savagery, a city of virtuous Romans, or-as Tucker applied the
Edinburghand Glasgow professors and philosophers as seeking a series of argument80-a Lockean state of nature. There had been a progressive devel-
equivalents to the rigorous civic humanismwhich had been propoundedby opment through the four stages of production, and it left no room for the
Andrew Fletcher in his opposition to the Union. In place of the austere assertion of virtue followed by its corruption. This appeared to many the
Romanvirtues of active citizenship and service in the militia, they promoted decisive answer to the thesis I call that of the "Machiavellianmoment":
a deliberate cultivation of social interaction, derived in many ways from namely, that there had existed in time past a golden moment of civic virtue
Addison75 and involving that ideology of taste and politeness by which the and liberty, from which modern history constituted a departure.
established religions of the age sought to counter fanaticism and the In reply it is contendedby Duncan Forbes-who has long been elaborating
philosophes sought to undermineestablishedreligion. The ideals of politeness a thesis of "scientific Whiggism'"8'-thatScotsmen, unlike Englishmen,were
and conversation were seen to entail the presence of cultivated and leisured students of the civil law, and that their perceptionsof society and its growth
social beings, and so to fall in with the belief that such beings did well to were formedin that process of the "modernizationof naturaljurisprudence"
entrust government and defence to salaried specialists, while themselves in which French, Dutch and German thinkers took part, and which was
pursuingthe advantagesof prosperityand cultureprovidedby the division of certainly not activated by the need to counter classical republicanismor to
labor and the exchange of goods and services. In comparison, the citizen of defendthe Whigregimein GreatBritain.A jurisprudenceof naturalmorality,
antiquity was a being economically and culturally primitive, engaging in a quasi-Newtonian science of human nature, a theory of appropriationin
activities too few to develop the many-sidedness of his personality. naturaland civil society, a Hutchesonianpsychology of sentiment and sym-
In the movement away from Spartan and Roman primitive virtue-a pathy, could be appropriatelycombined to form most of the doctrines of
movement closely associated with the growth of commerce and the division Scottish social philosophy;and even the four stages of historywere as much a
of labour-the individual self could be discerned taking newer and richer
shape in the process of history, instead of merely assertingitself in the crude
heroismof political action. The economic criticism which tended to dissolve
76RonaldL. Meek, Social Science and the Ignoble Savage (CambridgeUniversity
Press, 1975); Peter Stein, Legal Evolution: The Story of an Idea (Cambridge, 1980).
the polis into a society of masters and slaves had the effect-as I sought to 77 Albert Hirschman, The Passions and the Interests (Princeton University Press,
show in the writings of Adam Ferguson-of thrusting it back towards a 1976).
78 Gibbon, Decline and Fall of the Roman Empire, ch. 9; Pocock, "Between
73 'The Mobilityof Propertyand the Growthof Eighteenth-CenturySociology," in Machiavelliand Hume: Gibbon as Civic Humanistand PhilosophicalHistorian," in
Theoriesof Property:Aristotle to the Present, ed. Anthony Parel and Thomas Flana- Edward Gibbon and the Decline and Fall of the Roman Empire, eds. Glenn Bower-
gan (Waterloo, Ontario: WilfridLaurier University Press, 1979); "Cambridge Para- sock and John Clive (Cambridge,Mass.: HarvardUniversity Press, 1977);"Gibbon
digms and Scotch Philosophers," in Hont and Ignatieff, n. 20 above. and the Shepherds:The Stages of Society in the Decline and Fall," presented to the
74 Nicholas Phillipson, "Towards a Definition of the Scottish Enlightenment,"in Fifth InternationalCongress on the Enlightenment,Pisa, 1979.
City and Society in the Eighteenth Century, ed. P. Fritz and D. Williams (Toronto 79 Robertson,History of America, Book 4 (1777; The Works of William Robertson,
UniversityPress, 1973);"Cultureand Society in the Eighteenth-CenturyProvince:The London, 1824, vols. 6-7).

Case of Edinburghand the Scottish Enlightenment,"in The Universityin Society, ed. 80 pp. 170-201 of Tucker's Treatises ConcerningCivil Governmentare devoted to
Lawrence Stone (PrincetonUniversity Press, 1974, vol. 2); "Manners, Morals, Civic citing Robertsonagainst Locke.
Virtue and the Science of Man in Eighteenth-CenturyScotland," presented to the 81 Forbes, " 'Scientific'Whiggism,Adam Smith and John Millar," The Cambridge
Fifth InternationalCongress on the Enlightenment,Pisa, 1979. Journal,7 (1954):643-70; "ScepticalWhiggism,Commerceand Liberty,"in Essays on
75 Cf. Bloom and Bloom, Joseph Addison's Sociable Animal (in Bibliography). Adam Smith, ed. A. S. Skinnerand T. Wilson (Oxford University Press, 1975).
French product as they were a British. It is the thrust of Forbes's argument the neoclassical and Harringtoniancritique of the parliamentaryinstitution
that the role of civic humanismas the predecessor and antithesis of Scottish latent withinWhigthought.Because Americabecame a republic,thoughin so
political economy may have been overstated;in so far as he will admit of an many ways a very unclassical one, there are evident and persistingtensions
ideological adversaryto "scientific Whiggism",it is what he terms the "vul- between the two viewpointswe have isolated; this is one reason why political
gar Whiggism"of the Ancient Constitution.82This terminologyis Forbes's theorists and ideologists maintaininterpretationswhich emphasize the supre-
own; but evidence is indeed accumulatingto suggest that the Reform Act of macy of liberal values, often paradoxicallywith a view to criticizingthem. It
1832 was justified by means of recognizablyScottish and "scientific" argu- is, for example, a conventional wisdom that Americanpolitical traditionis
ments, which advocateda conservativeresponse to the progressof society, in overwhelmingly,even monolithicallyLockean; and though this now seems
opposition to the radical call for the restorationof ancient liberties.83 historicallyunsound-the thesis of Louis B. Hartz86cannot be said to have
It is valuableto have Forbes's correction.Both Scottish social philosophy stood the test of time-any attempt,like that recently made by GarryWills,87
and the four-stages scheme were of complex origin,arisingand functioningin to remove Locke from the center of American values is sure to provoke
a diversity of contexts. To say that the division of labor providedthe answer vigorous response. There exists what I have elsewhere termed a "myth of
to ancientcivic virtue is not to say that it was propoundedfor no other reason liberalism,"88which traces its undivided sway from the appearance of the
than to provide that answer; we find ourselves here at the limits of the civic systems of Hobbes and Locke in the seventeenthcentury;and the destruction
humanistparadigm.84But we may continue to assert that it did performsuch wroughtupon this myth, both by the rediscovery of republicanthoughtand
an ideologicalfunction and that it was intendedon many occasions to do so. by the discovery that Scottish moralismhad more to do with Shaftesburyand
To resume-however cautiously-the ideological perspective brings the in- Hutcheson than Locke, has produced rejoinderswhich attempt to minimize
terestingreminderthat when Forbes redirects our attentionto civil jurispru- the republicancomponent or subsume it under liberalism.89
dence as a dominantcomponentin Scottish thought,we encounteronce again Finally, the myth that liberalism enjoyed an unchallengedcontrol of the
the generalpropositionthat the languageof the republicwas not the language eighteenth-century mind is maintainednot only by those who may them-
of the law, and that the language of virtue might serve to assert an active selves be describedas liberalsin the sense that the myth defines, but perhaps
conception of liberty, the language of right a liberal conception. How the in greater measure by critics of liberalismwho maximizeits role in order to
various Scottish theorists handled the relations between the two languages providethemselves with an antithesis. Marxists,as is notorious, maintainthe
and their possible implicationsremains a theme for investigation;85but if it ascendancy of "bourgeois" values in and out of season, since without the
can be maintainedthat there was a tension between the republicanand the "bourgeois" adversary Marxismwould have no raison d'etre; and much the
progressive,the virtuousand the diversified,the ancient and the modern, we same is true of the prevalent neoconservative and neo-Hellenic schools
shall be dealingwith a profoundschism in ideas, and it will become important associated with such names as Arendt, Strauss and Voegelin.90These argue
to determine whether there was ever a time when political economy had that a separationof the individualfrom the political, a triumphof the com-
obtained such an ascendancy over classical politics that we may proceed to mercial, cultural, and social over the political, occurred somewhere in the
the next stage of a dialectical sequence. In The MachiavellianMoment it is seventeenth and eighteenthcenturies;and they expound the characterof this
hypothesizedthat there was not such a time; that the division of laborhad not "liberalism" or "modernism" in terms not very far removed from those
ceased to be criticized in the name of the civic ideal when it began to be which Marxistsemploy. The history of classical republicanism-the so-called
criticized in the name of the unity of productive activity, and that links civic humanistparadigm-is of course a means of isolating this process for
between the two criticisms should be sought and may be found. study, thoughit tends to reduce the historicalrole of liberalismto a somewhat
To imputeideologicalprepossessions to one's colleagues is on the whole a more manageablesize. But Straussiansand Marxists alike not only tend to
barren exercise; but I am inclined to feel that my British critics assert the magnifyit; since they operate from premises within which republicanismhas
primacy of the "liberal" over the "republican" component in late little place, they tend to identify it with the liberalism they are bent on
eighteenth-centurythought, while my American critics are more likely to
thrustme into the posture of an apologistfor the "liberal"view. This may be 86 The Liberal Traditionin America (See Bibliography).
connected with the general circumstancethat Whig parliamentarismretained 87 GarryWiLls,InventingAmerica:Jefferson's Declaration of Independence(New
its hold in Britain, while the Americanrepublicwas founded with the aid of York: Doubleday, 1978).The most recent critiqueis that of RonaldHamowy, "Jeffer-
son and the Scottish Enlightenment,"Williamand Mary Quarterly, 3rd Series 36
(October, 1979):503-23. See also Morton G. White, The Philosophyof the American
82
Forbes, Hume's PhilosophicalPolitics (CambridgeUniversity Press, 1975);also Revolution (New York: Oxford University Press, 1978); Henry S. Commager, The
his review of The Machiavellian Moment in Historical Journal, 19 (June, 1976): 553-5. Empire of Reason: How Europe Imagined and America Realized the Enlightenment
83 See H. R. Trevor-Roper, Introductionto PenguinClassics edition of Macaulay's (New York: Doubleday, 1977);Henry F. May, The Enlightenmentin America (New
History of England (Harmondsworth, 1980); P. B. M. Blaas, Continuity and Anach- York: Oxford University Press, 1976).
ronism: Parliamentary and Constitutional Development in Whig Historiography (The 88 "The Myth of John Locke and the Obsession with Liberalism," n. 69 above.
Hague: MartinusNijhoff, 1978). 89 This hinges largely on the interpretationof Madison's Tenth Federalist. See
84 Cf. John Robertson, "The Scottish Enlightenmentat the Limits of the Civic Douglass G. Adair, Fame and the Founding Fathers, ed. Trevor Colbourn(New
Tradition,"in Hont and Ignatieff(see n. 20 above). York: Norton, 1974).
85
Cf. "CambridgeParadigmsand Scotch Philosophers,"Ibid. 90See John G. Gunnell,Political Theory: Traditionand Interpretation.
attacking. Thus Bailyn has been accused of reinforcingthe "consensus in- but an ideological purpose to the enterprise, or anything than unhistorical
terpretation"of Americanhistory, TheMachiavellianMoment of subscribing abstractionin its execution. JudithN. Shklar,in an uncharacteristicallyharsh
to a "tired, sceptical liberalism." Such criticisms (like those of the ideologia review of The Political Works of James Harrington,96complained that I
americana school) fail to acknowledge how consistently republicanismand studied republicanthought in relation to "the petty party squabbles of the
liberalism have been depicted as in tension; and they tend to regard any reign of Queen Anne"- which dealt with the greatest transformationof
attemptto reduce the dominanceascribedto liberalismas a kind of concealed British life since the Reformation-and not as "a European ideology, the
defence of it. quintessence of radicalismuntil it reached its epitome and death in Robes-
There are, unmistakably, ideological dimensions to the insistence that pierre's virtuous terror." To have a history of how civic virtue became an
Locke, Montesquieu and Hume provided the basis for the Federalism of ideology of revolutionand terrorwould be admirable,and the task should be
Hamiltonand Madison-especially for the statements of doctrine laid down undertaken.97But I fear there are ideological reasons why I shall not be
by Madison in number ten of The Federalist Papers-and for a politics of forgivenfor professingthat Englishand Americanhistorycan be studiedin its
liberal and capitalist individualism,a constitutionalistpluralismbased on the own terms, which are Whig and not Jacobin; and indeed there are (if it
legitimate interests of individuals and groups, a moral philosophy which matters) ideological reasons for so doing. The MachiavellianMoment was
substitutes interest and passion for reason and virtue. Liberals defend this conceived in the South Pacific Ocean and completed in the Mississippi
synthesis as centralto the maintenanceof liberty;neo-Aristotelianscriticize it Valley; and from there Europe seems a long way off and not necessarily the
as inferior ''modernism"91or a surrenderto the sinister influence of Hob- center of history. But none of this matters;the only question worth scholarly
bes;92populists and Marxists oppose it to a traditionderived through Paine debate is whetherlanguagesof ideas have moved in the manner,and operated
from the Puritanradicals of the seventeenth century,93and transmittedto the in the contexts, which I have attempted to describe. The Machiavellian
unionists, syndicalists, anarchists and socialists of the nineteenth and twen- Moment was part of a complex enterprisein the history of ideology, aimed at
tieth. But the positionsjust describedcan in many ways be defendedat a high establishingthe ways in which some societies, mainly British, have viewed
level of serious scholarship. The neo-Lockean interpretationhas been ably themselves in time. That it forms part of the vision it aims to describe can be
stated by Joyce Appleby,94and readers of The MachiavellianMoment may accepted and allowed for.
recall the debate there conducted with Gordon S. Wood's The Creation of
the American Republic. It seems generally recognized that even within the 96 PoliticalTheory,
6 (November,1978):558-61.
minds of Jefferson and Madison may be found tensions between liberal and worksby
97 Forthcoming Kelly may be
Keith M. Bakerand GeorgeArmstrong
republican, Court and Country values, which set in motion a number of expectedto fill this gap.
continuing debates within American culture.95
The historiographyof the United States is not much covered in the Journal
of Modern History; but it is the central contention of The Machiavellian
Moment that a certain relationship may be traced between the history of
politicalthoughtin Florence, England(Scotland may be added) and America.
A 'language" is uncovered in sixteenth-century Florence and shown becom-
ing first Puritan,then Whig, then American. It is, I believe, this progressive
movement away from Europe, towards what is least European in the
Anglophone(or "Atlantic") world, which has proved hardest for European
or Europocentriccritics to swallow. Vasoli, as we saw, was unable to see any
91John Zvesper, Political Philosophy and Rhetoric (CambridgeUniversity Press,

1977).
92
FrankM. Coleman,Hobbes and America (Toronto:Universityof Toronto Press,
1977).
93 StaughtonLynd, The Intellectual Origins of American Radicalism (New York:
Pantheon, 1969); Eric Foner, Tom Paine and RevolutionaryAmerica (New York:
Oxford University Press, 1976).
94 "The Social Originsof AmericanRevolutionaryIdeology," Journal of American
History, 64 (March, 1978):935-58.

95See Rowland Berthoff, "'Independenceand Attachment, Virtue and Interest:
From RepublicanCitizen to Free Enterpriser,"in Uprooted Americans: Essays to
Honor Oscar Handlin, ed. RichardL. Bushmanet. al. (Boston: Little, Brown, 1979);
and John M. Murrin, "The Great Inversion, or Court versus Country:A Comparison
of the Revolution Settlements in England(1688-1721) and America (1776-1816)," in
Three British Revolutions. (See n. 8, above).
El problema de la libertad y la igualdad en el
pensamiento político-pedagógico de Condorcet
The problem of liberty and equality in the

political and pedagogical thought of Condorcet
Arsenio GINZO FERNÁNDEZ
Universidad de Alcalá de Henares
Recibido: 03-09-2007
Aceptado: 10-01-2008
Resumen
Condorcet se ha mostrado como un pensador mediador entre las distintas

corrientes y tensiones que caracterizan a su siglo. El artículo pretende mostrar una
de esas mediaciones más importantes: la de la libertad y la de la igualdad.
Condorcet se caracteriza por su constante defensa de las libertades de los modernos
y a su vez por su voluntad de defender la igualdad – no igualitarismo – de los dere-
chos de todos. La minoría más ilustrada y de mayor talento ha de desempeñar un
papel importante en la mediación entre ambas instancias.
Palabras clave: Ilustración, Revolución francesa, libertad, igualdad, educación.
Abstract
Through his work, Condorcet has helped to mediate between the different ten-
dencies and conflicts of his century. This article tries to show one of the most impor-
tant mediations: the mediation between freedom and equality. On the one hand one
of the traits of Condorcet´s work is his constant defence of freedom but on the other
hand the philosopher seeks to assert the equality – not egalitarianism – of rights for
everyone. The most enlightened and talented men will play an important role in the
mediation between this two aspirations.
Keywords: Enlightenment, French Revolution, freedom, equality, education.
Anales del Seminario de Historia de la Filosofía 329 ISSN: 0211-2337

Vol. 25 (2008): 329-355
Arsenio Ginzo Fernández El problema de la libertad y la igualdad... Arsenio Ginzo Fernández El problema de la libertad y la igualdad...
1. Condorcet como pensador mediador varios años por sacar una serie de conclusiones y aplicaciones para la situación fran-
cesa, y de Europa en general, pues admiraba en los americanos la consecución de
Uno de los rasgos que mejor definen la obra de Condorcet, como albacea de las toda una serie de libertades que no había logrado la vieja Europa. Entre otros escri-
Luces, es su constante esfuerzo de mediación entre las distintas líneas y corrientes tos “americanistas” cabría referirse especialmente al ensayo de 1786 Sobre el influ-
ideológicas que articulaban la urdimbre de aquel siglo del que fue un testigo excep- jo de la Revolución americana en Europa, de título suficientemente significativo.
cional. Recordemos algunas de esas mediaciones. Ilustrado de formación científica No menos relevante es la mediación peculiar que Condorcet realiza entre el uni-
y matemática, discípulo a este respecto de una figura tan relevante como verso ilustrado y el revolucionario. En efecto, entre todos los grandes representan-
dÁlembert, Condorcet fue nombrado tempranamente Secretario de la Academia de tes del Siglo de las Luces le iba a estar reservada la difícil misión de servir de puen-
Ciencias, la más prestigiosa de Europa en aquel momento, contribuyendo así a la te entre la Ilustración y la Revolución. Cuando ya habían desaparecido las grandes
proyección de la cultura francesa a lo largo de Europa. Pero Condorcet también se figuras del pensamiento ilustrado, Condorcet, en cuanto el representante más cuali-
va a caracterizar por abrirse al problema político, por la aspiración a reformar y ficado de la segunda generación ilustrada, se va a ver condenado a tener que oficiar
racionalizar aquel Antiguo Régimen que con su inercia y cerrazón caminaba fatídi- en el convulso periodo revolucionario como testigo y heredero del movimiento ilus-
camente hacia su autodestrucción. Fue en este sentido uno de los más estrechos y trado, apareciendo así tanto las posibilidades como los límites de su difícil misión.
entusiastas colaboradores de Turgot, su principal maestro en el plano político. Los También durante el periodo revolucionario Condorcet se va a considerar como un
proyectos reformistas de Turgot fracasaron pero Condorcet ya no abandonará nunca heredero de los principios ilustrados, mediante los que se esforzará por orientar y
una atención apasionada al problema político. A la altura de 1790 no dudará en afir- dirigir la opinión pública. En este sentido la intervención de Condorcet va a desta-
mar:”Desde hace aproximadamente treinta años raro ha sido el día que he pasado car siempre por su altura intelectual, por la nobleza de su espíritu – y también por
sin reflexionar acerca de las ciencias políticas”1. En los años que le restaban de su candor. Todo ello no le va a librar de caer, también él, víctima del fanatismo revo-
vida, la preocupación por la política se iba a convertir, por la fuerza de los aconte- lucionario desatado durante el Terror jacobino.
cimientos, en algo más central todavía. Aspiraba a encontrar normas para el gobier- Quisiéramos en las siguientes páginas, en sintonía con lo que acabamos de
no de la Ciudad que pudieran inspirarse en el funcionamiento de la República de las apuntar, resaltar otro frente mediador presente en la obra de Condorcet, mediante el
Ciencias. que se pronuncia ante una de las grandes cuestiones que, de una forma o de otra,
Igualmente mediador se muestra el pensamiento de Condorcet en lo que atañe articula no sólo el devenir de las Luces sino también el de la propia Revolución, por
a las relaciones entre Europa y América (especialmente entre Francia y Estados más radical que se haya vuelto esta última. Se trata del sostenido esfuerzo realiza-
Unidos), sobre todo en aquel periodo tan emblemático que abarca desde la llamada do por Condorcet para lograr una mediación entre la afirmación de la libertad y la
Revolución americana hasta la Revolución francesa. En sintonía con el espíritu de la igualdad, como conceptos clave del universo político-pedagógico. Cabe sin
imperante en su siglo, Condorcet fue un decidido europeísta, un admirador de la duda considerar a Condorcet como a un autor liberal, defensor de las libertades de
Europa ilustrada, guiada por su República de las letras y de las ciencias. Pero a los modernos, pero a la vez ha sido un autor profundamente preocupado por el tema
pesar de todo, se veía precisado a reconocer que la vieja Europa había sido incapaz de la igualdad de derechos, sensible ante las minorías discriminadas, bien se trata-
de haber llevado a la práctica los ideales ilustrados, tal como había quedado dolo- ra de las mujeres, los negros, los protestantes o los judíos, y abierto en última ins-
rosamente patente en el fracaso del proyecto reformista de su amigo Turgot. En tancia al horizonte de la humanidad, de la emancipación de toda la familia humana.
cambio América no podía sin duda presentar una nómina de científicos, filósofos y Estamos ante una doble pasión insita en el pensamiento de Condorcet, y que condi-
escritores equiparable a la de Europa, pero había logrado llevar a la práctica los ide- ciona el sentido profundo de su obra.
ales de la Ilustración2. De ahí la gran fascinación que va a ejercer en los ilustrados Sin duda, Condorcet se nos presenta como un autor liberal pero es un liberal
europeos, y de una forma especial en Condorcet. En efecto, Condorcet se convirtió social. Por ello se ha podido afirmar con razón que Condorcet se nos presenta como
en el más ilustre de los americanistas franceses, que logró trabar una estrecha amis- un tercero, igualmente opuesto a Montesquieu como a Rousseau3, en cuanto los dos
tad con Franklin, Jefferson y Th. Paine, entre otros, y que se esforzó a lo largo de
3 Ch. Kintzler, “Condorcet, critique de Montesquieu et de Rousseau”, en Bulletin de la Societé
1 Condorcet, Oeuvres complètes, vol. XVI, París 1804, p. 33 (En adelante: O.C.) Montesquieu (1994) nº 6, p. 26. Sin duda, este esfuerzo mediador de Condorcet se extiende a la vez a
2 P. Gay, The Enlightenment II. The Science of Freedom, New York- London, W.W. Norton, 1996, p. otros ámbitos fundamentales, tal como se observa en sus planteamientos respecto a la democracia
558. directa y la representativa.
Anales del Seminario de Historia de la Filosofía 330 331 Anales del Seminario de Historia de la Filosofía
Vol. 25 (2008): 329-355 Vol. 25 (2008): 329-355
grandes referentes del Siglo de las Luces, en lo relativo al problema de la libertad pondió vivir. Entre ellas ocupaba un lugar relevante la tensión entre la aspiración a
política y al de la igualdad. Entrados ya en la Revolución, la mediación condorce- la libertad y el fomento de la igualdad.
tiana tendría como referentes a Sieyés y a Robespierre, como prolongadores bien de Estamos ante un problema central del discurso político-educativo tanto del
Montesquieu bien de Rousseau. Condorcet va a seguir su vía propia, buscando movimiento ilustrado como del revolucionario. Cabría comenzar evocando breve-
aquella solución a los apremiantes problemas de la época que le parece más ecuá- mente en primer lugar la relevancia del problema de la educación y el de la políti-
nime e integradora. Tal como veremos, incluso en el periodo revolucionario ca en ambos momentos. Interpretando certeramente a su tiempo, Condorcet no duda
Condorcet se va a esforzar por oficiar como pensador comprometido e indepen- en referirse a las leyes civiles y a la instrucción pública como a las “dos partes esen-
diente a la vez, una circunstancia que va a poner de manifiesto toda su grandeza, ciales del orden social”6. Así lo interpretaron también tanto los grandes protagonis-
tanto intelectual como moral, y también su soledad en un periodo tan polarizado tas de la Ilustración como de la Revolución. Con el añadido, por otra parte, de que
como fue el revolucionario. Ajeno, a grandes líneas, a todo “partido”, Condorcet va en ambos momentos se vivió con especial radicalidad el problema de la estrecha
a buscar hasta el final una concepción mediadora que trate de conciliar la vía hacia conexión entre ambas instancias, de forma que sus concepciones educativas
la libertad y hacia la igualdad, evitando sin duda la deriva igualitarista del sector remitían inevitablemente a sus concepciones políticas y, al revés, sus concepciones
jacobino, que buscaba su inspiración última en el modelo espartano, pero también políticas remitían a sus concepciones educativas, pues en ambas se aspiraba al
procurando ir más allá de un planteamiento estrictamente liberal, que no mostrara alumbramiento de una nueva forma de humanidad. Por ello se ha podido afirmar
la debida sensibilidad por armonizar el interés particular de cada hombre con el con razón que toda pedagogía implicaba ya una concepción de la Ciudad y que a su
interés común de todos4. Tal como acertadamente señala Ch. Coutel, el ciudadano vez toda política implicaba indefectiblemente una pedagogía7.
que Condorcet tiene en perspectiva no es un individuo “aislado, indiferenciado y Cabría recordar brevemente algunos hechos relevantes con el fin de que quede
ligado a los otros por los meros intereses socio-económicos” pero tampoco ha de ser más claro el marco de la reflexión educativa y política de Condorcet. Por lo que
concebido como “una parte de un todo preestablecido en el que se tratara de abolir atañe a la relevancia del problema educativo en la Ilustración no cabría menos que
su individualidad”5, en aras de un ideal igualitarista y unanimista. Por una parte va suscribir el pertinente juicio de Ortega:”es el siglo de la Ilustración, es decir, de la
a postular el mayor cultivo y desarrollo posibles de las diferentes capacidades con cultura o cultivo de las masas populares; en suma: el siglo educador”8. Se trata de
que nacen los individuos, y que pueden variar considerablemente de individuo a una filosofía vuelta hacia el mundo, hacia la sociedad, con su voluntad de aproxi-
individuo, y por otra se insiste en la necesidad de poner esos logros y conquistas mar el saber a las masas, en una medida en que no había tenido lugar desde la
individuales al servicio del resto de la sociedad. Por ello si la concepción condor- Ilustración griega con los sofistas y Sócrates. El propio Condorcet cuando en el
cetiana puede ser calificada de básicamente liberal, no se ha de olvidar que va Bosquejo aborda el problema de la idiosincrasia de su siglo, no va a dudar en escri-
acompañada a la vez por una profunda preocupación por las exigencias de la justi- bir:”En Europa se formó muy pronto una clase de hombres menos ocupados en des-
cia y de la igualdad de derechos. cubrir o profundizar en la verdad que en propagarla”9. El Siglo de las Luces es,
desde el punto de vista educativo, el siglo del Emilio roussoniano, pero esta novela
pedagógica no constituye más que el momento culminante del siglo pedagógico.
2. El binomio política-educación y el problema de la libertad y la igualdad Cabría decir que todo el pensamiento ilustrado tiene una aspiración, explícita o táci-
ta, pedagógica. Tampoco la propia Enciclopedia constituye una excepción a este
Nuestra aproximación a este tema central del pensamiento condorcetiano tiene respecto. El gran diccionario no pretendía tan sólo informar de los saberes y habili-
que girar inevitablemente en torno al binomio política-educación que, como es sabi- dades del hombre moderno sino que aspiraba además, tal como señalaba Diderot, a
do, ocupa un lugar central tanto a lo largo de la Ilustración como de la Revolución. “cambiar la forma común de pensar”10. Por ello no cabe duda de que la Ilustración
Condorcet, que pertenece a ambos periodos, no podía menos de conceder una rele-
vancia fundamental a estas dos instancias, que se complementan recíprocamente. 6 Condorcet, O. C. , vol. XVI, p. 239.
7 D. Julia, “L´éducation revolutionnaire: fille de Sparte ou héritiére des Lumières”, en M.-F. Lévy
Condorcet sabe dar expresión a las tensiones de la época excepcional que le corres-
(dir.), Lénfant, la famille et la Révolution française, París, Olivier Orban, 1990, p. 110.
8 J. Ortega y Gasset, Obras completas, vol. II, Madrid, Alianza, 1983, p. 600.
4 Condorcet, Bosquejo de un cuadro histórico de los progresos del espíritu humano, Madrid, Editora 9 Condorcet, Bosquejo, p. 195.
Nacional, 1980, p. 241. 10 D. Diderot, (ed.), Encyclopédie ou Dictionnaire raisonné des sciences, des arts et des metiers,
5 Ch. Coutel, Á l´école de Condorcet. Contre lórleanisme des esprits, París, Ellipses, 1996, p. 98.
Stuttgart-Bad Cannstatt, Frommann, vol. V, p. 643.
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va a constituir un periodo propicio para la emergencia del idealismo educativo, que Turgot, el maestro político de Condorcet, tratando de asesorar a Luis XVI, y final-
va a encontrar su culminación paradigmática en la obra de Helvecio, que en su ensa- mente al propio Condorcet esforzándose por orientar a la Revolución.
yo Del hombre, de sus facultades intelectuales y de su educación no va a dudar en Una buena educación, tanto del pueblo como del príncipe, habría de tener como
escribir aquello de que “la educación lo puede todo”, afirmación que los propios consecuencia una transformación de la vida política y a su vez una política adecua-
ilustrados van a encontrar desmesurada. da habría de tener como uno de sus principales cometidos la reforma de la educa-
Todo ello iba a incidir en el espíritu de Condorcet, fiel reflejo de las grandes ción. Montesquieu había recordado tempranamente que las leyes de la educación
ideas que dominaban su siglo. Además, sus maestros dÁlembert y Turgot también son las primeras que recibe el futuro ciudadano, y de ahí su especial relevancia13.
iban a tomar partido respecto a la temática educativa. Del primero cabría recordar Con ello Montesquieu iba a marcar la pauta que van a seguir otros muchos pensa-
aquí su influyente artículo de la Enciclopedia “Colegio” en el que denunciaba las dores políticos de la Ilustración, a la vez que se retomaban los planteamientos clá-
limitaciones de la enseñanza al uso y sugería alternativas. Por lo que atañe a Turgot sicos de la República de Platón y de la Política de Aristóteles. Así, Diderot, tratan-
una reforma profunda del sistema de educación pública constituía un aspecto fun- do de asesorar a Catalina II, señala que la primera preocupación del legislador ha
damental de su proyecto de reforma del Antiguo Régimen. Tal como señala de consistir en comenzar la obra por el principio, por la “educación de la juven-
Condorcet en su Vida de Turgot:”se trataba de dar a Francia una educación nueva a tud”14. Por su parte Rousseau en sus Consideraciones sobre el Gobierno de
todo un pueblo, de proporcionarle ideas nuevas al mismo tiempo que se le convo- Polonia, al iniciar el capítulo dedicado a la educación, no puede menos de seña-
caba para nuevas funciones”11. En cambio iba a discrepar de Voltaire, no porque no lar:”He aquí el artículo importante”15. El Emilio terminaba abriéndose al universo
valorara altamente la educación sino porque restringía de una forma indebida su político y ahora es la instancia política la que legisla sobre un tema tan importante
difusión. como es la educación. Asimismo el maestro Turgot se ve sumido en esta circulari-
Pero si el Siglo de las Luces es eminentemente un siglo con vocación pedagó- dad.
gica, también lo es, y por razones que se entrecruzan, por lo que se refiere al ámbi- Condorcet, como hombre de la Ilustración, no pudo menos de seguir con todo
to político. En este plano, aparte de las celebradas cumbres del pensamiento políti- interés los intentos de transformar desde la bipolaridad educación-política el uni-
co, como son Montesquieu y Rousseau, cabría decir que, en última instancia, todos verso obsoleto y político del Antiguo Régimen. Pero tuvo que hacer la constatación
los escritos de los ilustrados tienen una finalidad política, al menos tácita, en la amarga de que los proyectos reformistas se habían quedado en un desideratum,
medida en que todos ellos aspiraban a cambiar el estado de cosas realmente exis- cuya realización se iba aplazando desesperadamente. Sólo los americanos habían
tente. No en vano dos Revoluciones, la americana y la francesa, que han condicio- sido capaces de llevar los principios ilustrados a la práctica. Finalmente estallará la
nado profundamente el destino político del mundo contemporáneo, son hijas espi- revolución en Francia. Tal como observará Tocqueville, años más tarde, “jamás
rituales del movimiento de ideas protagonizado por la Ilustración. hubo acontecimiento más importante, con raíces más remotas, mejor preparado”,
En todo ello podemos observar en pleno funcionamiento la dinámica de un sobre el que gravitaban las tensiones irresueltas del siglo. Y, paradójicamente, se
movimiento circular, al que nos hemos referido, en el que lo pedagógico remite a lo trataba a la vez del acontecimiento “menos previsto” en la medida en que el desen-
político y a su vez lo político remite a lo pedagógico. El mensaje ilustrado aspira a lace revolucionario, con su virulencia y audacia, superaba cualquier previsión ante-
hacer de los individuos unos ciudadanos más críticos y autónomos, a la vez que se rior16.
dirige también a los detentadores del Poder, con vistas a aproximarlos al viejo ideal La Revolución hereda sin duda de las Luces la centralidad del binomio educa-
platónico de redimir el Poder mediante la Razón. Respecto a esto último cabría ción-política, pero lo somete a unas tensiones y a unas urgencias inauditas, en su
recordar la observación de Voltaire según la que los libros de los filósofos “forman ansia por ganar el tiempo perdido y por estar en condiciones de realizar el sueño del
a los príncipes”. En realidad se ha podido afirmar con razón que “no hay filósofo hombre nuevo revolucionario, a través de una educación y una política de nuevo
en el siglo XVIII que no haya sentido una vocación, directa o indirecta, de aconse- cuño. De ahí la cantidad de Memorias, Proyectos, Manifiestos, Discursos que
jar al príncipe”12. Así, vemos a Diderot asesorando a Catalina II, a Voltaire intervi-
niendo ante Federico II, a Rousseau diseñando planes de gobierno para Polonia, a
13 Montesquieu, Oeuvres complètes, París, Seuil, 1964, p. 540.
14 D. Diderot, Oeuvres politiques , París, Garnier, 1963, p. 388.
15 J.- J. Rousseau, Oeuvres complètes, París, Seuil, 1971, vol. III, p. 533.
11 Condorcet, O.C., vol. V, pp., 171-172. 16 A. de Tocqueville, El Antiguo Régimen y la Revolución, Madrid, Guadarrama, 1969, p. 25.
12 P. Ory (dir.), Nouvelle Histoire des Idées Politiques, París, Hachette, 1987, p. 74.
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acompañan al desarrollo del proceso revolucionario17. El hombre de la Ilustración corresponde un determinado modelo político. En todo ello se van a ver envueltos
que había sido Condorcet, se convierte ahora en hombre de la Revolución, a la que los temas de la libertad y la igualdad como grandes ideales revolucionarios, a pesar
le gustaría orientar en su condición de heredero del legado ilustrado. Habiendo de todas las tensiones y conflictos a que van a estar sometidos.
apostado en vano por la vía reformista, señala que la llegada de la Revolución faci- A grandes líneas cabría aceptar el dilema que D. Julia se plantea respecto a la
litó por fin la realización de sueños largo tiempo acariciados. Así lo reconoce con educación revolucionaria, a saber, una educación como “hija de Esparta” o bien
toda nitidez en la conclusión a las Memorias sobre la instrucción pública: “Durante como “heredera de las Luces”. En sintonía con el mencionado isomorfismo, cabría
mucho tiempo he considerado estos puntos de vista como sueños que no debían rea- afirmar otro tanto por lo que se refiere a la concepción de lo político. En efecto, la
lizarse sino en un futuro indeterminado, y para un mundo para el que yo ya no exis- fascinación por el modelo espartano va a desempeñar un papel relevante tanto en
tiría. Un feliz acontecimiento ha abierto de repente una carrera inmensa a las espe- las concepciones políticas como pedagógicas de los jacobinos. Robespierre y Saint-
ranzas del género humano: un solo instante ha puesto un siglo de distancia entre el Just en el plano político y Peletier de Saint-Fargeau y Rabaut Saint-Étienne, entre
hombre de hoy y el de mañana”18. Estamos ante un texto bien significativo que otros, en el plano pedagógico, así lo documentan fehacientemente. Los derechos
expresa la convicción de Condorcet acerca de la continuidad entre la Ilustración y individuales y en general las llamadas libertades de los modernos sucumben a los
la Revolución, de forma que esta última viene a constituir finalmente la realización ideales igualitaristas de un modelo espartano idealizado.
de las promesas que el filósofo había abrigado durante el periodo ilustrado. Condorcet, por el contrario, va a rechazar claramente los planteamientos del
Condorcet se convierte entonces en un pensador de la Revolución a la que trata de modelo espartano. Se va a sentir más bien como un heredero privilegiado de la
orientar tanto como pensador político como pedagógico. Ilustración. Frente a veleidades arcaizantes, Condorcet va a defender la necesidad
A pesar de su adhesión al pensamiento ilustrado, a Condorcet no se le escapa la de ofrecer a la nación francesa “una instrucción que esté al nivel del espíritu del
radicalidad del cometido que la Revolución impone al pueblo francés:”Ninguna siglo XVIII”22, según señala en el Informe y proyecto de decreto sobre la organi-
gran nación había sido llamada jamás a una regeneración total de las leyes civiles y zación general de la instrucción pública de 1792. Otro tanto cabría afirmar de su
de la instrucción pública”19, como es el caso de Francia, en la que se vuelven a plan- concepción política. Tanto en un ámbito como en otro el problema de la libertad y
tear toda una serie de cuestiones fundamentales ante el tribunal de la razón. De ahí de los derechos individuales va a ocupar un lugar central hasta el final en su pensa-
la especial urgencia y apremio de las tomas de posición políticas y educativas a lo miento. Incluso en los momentos más difíciles de la Revolución Condorcet va a per-
largo de la Revolución. Aun cuando las circunstancias han cambiado respecto al manecer fiel a estos principios.
debate ilustrado, también ahora, e incluso ahora de una forma especial, cabe seguir Dentro de este marco general vamos a intentar aproximarnos en primer lugar al
hablando de la causalidad circular que condiciona las relaciones entre el modelo problema de la libertad en el pensamiento político-pedagógico de Condorcet. Para
educativo y el político, de forma que cabría afirmar que la pedagogía es, alternati- ello prestaremos especial atención a la concepción condorcetiana de la instrucción
vamente, el determinante y el determinado de la política20. Ahora, de una forma pública, tal como la expone en las Cinco memorias sobre la instrucción pública y
especial, cabría afirmar que toda pedagogía es ya una concepción de la Ciudad de en el Informe y proyecto de decreto sobre la organización general de la instrucción
la misma manera que toda política es necesariamente pedagogía21. Y también cabría pública, pues, tal como señala K. M. Baker, es en estos escritos donde Condorcet
afirmar que es ahora, de un modo particular, cuando resulta patente el isomorfismo presenta con mayor claridad su concepción de la nueva sociedad23. Esta concepción
entre los proyectos educativos y los políticos, en su esfuerzo conjunto por alumbrar de una nueva sociedad, en la que han de encontrar acomodo las libertades de los
al hombre nuevo, de forma que a un determinado modelo político corresponde un modernos, se enfrenta a la concepción igualitarista y unanimista inspirada en el
determinado modelo pedagógico, y a su vez a un determinado modelo pedagógico modelo espartano. Por ello nos parece oportuno evocarla, antes de proceder a la
exposición del pensamiento de Condorcet.
17 B. Baczko, Une éducation pour la démocratie. Textes et projéts de l´époche révolutionnaire , París,
Garnier, 1982.
18 Condorcet, Écrits sur línstruction publique I. Cinq Mémoires sur línstruction publique, París ,
Edilig, 1984, p. 238.
19 Condorcet, O. C. , vol. XVII, p. 17. 22 Condorcet, Écrits sur línstruction publique II. Rapport sur línstruction publique, París, Edilig,
20 B. Baczko, op. cit., p. 17. 1984, p. 29.
21 D. Julia, op. cit., p. 110. 23 K. M. Baker, Condorcet. Raison et Politique, París, Hermann, 1988, p. 396.
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3. La fascinación jacobina por el modelo espartano serie de expresiones que no dejan de evocar las disposiciones que Licurgo esta-
blecía para su Ciudad. Así la centralidad de la patria en la vida del ciudadano:”Al
La última parte del siglo XVIII en Francia constituye la edad de oro de la abrir los ojos, un niño debe ver la patria, y hasta la muerte no debe ver otra cosa”29.
moderna “laconomanía”24. Ello parece cierto tanto por lo que se refiere al periodo En este proyecto pedagógico-político “todos deben ser educados conjuntamente y
que precede al estallido de la Revolución como a determinadas fases del movi- de la misma manera”, de forma que los niños habrían de ser habituados temprana-
miento revolucionario, especialmente el periodo jacobino. Rousseau va a desem- mente “a la regla, a la igualdad, a la fraternidad, a la emulación, a vivir bajo la mira-
peñar un papel importante en este estado de cosas. En efecto, el pensador ginebri- da de sus conciudadanos y a desear la aprobación pública”30. A pesar de las mati-
no no dudó en recurrir profusamente a un idealizado modelo espartano como arma zaciones que se ve precisado a introducir Rousseau, también aquí vemos neutrali-
arrojadiza en su crítica del mundo moderno, pues no duda que frente a la corrup- zadas las “veleidades” individuales en función de la lógica absorbente de la Ciudad.
ción moderna, Esparta constituiría el Estado “donde la virtud ha sido más pura y ha Ello va a resultar todavía más visible en los representantes del movimiento jaco-
durado más”. A este respecto no deja de ser significativa la anécdota referida por B. bino, dotados de menos esprit de finesse que el maestro Rousseau. Vamos a hacer
de Saint-Pierre según la que habiéndole preguntado una vez qué hombre le hubiera una breve referencia a algunos de sus planteamientos. Sumidos en un claro isomor-
gustado más haber sido, la respuesta de Rousseau habría sido: “Licurgo”25. En esta fismo entre política y educación, podemos constatar cómo también los propios diri-
misma línea también los líderes jacobinos, Robespierre, Saint-Just, Marat van a gentes políticos se pronuncian sobre el problema educativo. Tal es el caso de
poder ser considerados como una especie de “Licurgos de los franceses”. Robespierre, un autor que se va a mostrar especialmente incompatible con
Plutarco, la fuente preferida por ellos respecto a esta temática, se expresaba con Condorcet. En abierta oposición a este último, el jefe jacobino señala que “sólo la
toda la claridad deseable respecto a las concepciones político-pedagógicas de patria tiene el derecho a educar a sus hijos”31. Frente a ello no puede menos de
Licurgo, que ahora iban a ejercer una clara fascinación en varios autores, a la vez expresar su desconfianza hacia las familias y los individuos. Como bien señala B.
que constituía una pesadilla para otros como Condorcet. Baczko, en varios proyectos pedagógicos revolucionarios se puede observar una
Aparece sobre todo en la concepción licurgiana la neutralización del individuo, desconfianza profunda hacia el medio familiar, del que se quiere aislar al niño, con-
e incluso de la familia, en favor de la Ciudad que venía a constituir una especie de cibiendo como misión del Estado crear un ambiente alternativo que habría de aco-
gran familia:”Licurgo no consideraba propiedad de los padres a los niños, sino ger al niño32. Tal suele ser en concreto el planteamiento de los jacobinos, incluido
patrimonio de la ciudad”26. Una Ciudad que habría de ser toda ella pedagoga de las el de Robespierre. Por supuesto en estos modelos se trata más de la llamada “edu-
nuevas generaciones, en la medida en que “todos” habrían de ser considerados cación nacional” que de “instrucción pública”, pues la patria sería la verdadera edu-
como padres y educadores de todos. La vida en la Ciudad se había de asimilar a la cadora en el reino de la “virtud”. De ahí también que una parte esencial de este sis-
vida en un “campamento”, entregados a los “asuntos públicos”, de forma que los tema educativo lo constituyan las fiestas nacionales, destinadas a llenar el vacío
jóvenes habrían de sacar en conclusión que “no se pertenecían a sí mismos, sino a dejado por la desaparición de las fiestas del Antiguo Régimen, moldeando el ima-
la patria”27. La concepción espartana va a ser objeto de múltiples idealizaciones, ginario y el mundo emocional de las nuevas generaciones, pero también de los adul-
pero desde luego si había un punto donde ello resultaba imposible era en lo refe- tos33.
rente a la creencia radical en la libertad individual, propio de las democracias libe- Más meticuloso se va a mostrar todavía Saint-Just, quien en el marco de sus
rales28. Instituciones republicanas aborda el problema de la educación, con una minuciosi-
Entre Plutarco y los revolucionarios, sobre todo los jacobinos, se va a interpo- dad que bien le hacen acreedor a la consideración de moderno Licurgo de los fran-
ner Rousseau que con razón ha podido ser considerado como una especie de sumo ceses. La lectura de las disposiciones que tiene a bien sugerir muestran hasta qué
sacerdote del moderno laconismo. Baste con recordar aquí que al referirse al pro- punto había llegado el anacronismo y la falta de sentido de la realidad de que ado-
blema educativo en las Consideraciones sobre el gobierno de Polonia utiliza una lecían algunos de los líderes jacobinos. Por supuesto también aquí la patria consti-
24 E. Rawson, The Spartan Tradition in European Thought , Oxford, Clarendon Press, 1991, p. 227. 29 J.- J. Rousseau, O.C., vol. III, p. 533.
25 J.-J. Rousseau, O. C., vol. I, p. 35. 30 J.-J. Rousseau, O.C., vol. III, p. 534.
26 Plutarco, Vidas paralelas I, Madrid, Gredos, 1985, p. 307. 31 M. Robespierre, La revolución jacobina, Barcelona, Península, 1973, p. 178.
27Plutarco, op. cit., p. 323. 32 B. Baczko, op. cit., pp. 34-35.
28 E. Rawson, op. cit., p. 11. 33 Cf. M. Ozouf, La fête révolutionnaire 1789-1799, París, Gallimard, 1976.
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tuye la verdadera educadora y “familia” del niño: “El niño, el ciudadano, pertenece sería la única capaz de regenerar a la humanidad. Refiriéndose a los miembros de
a la patria. La instrucción común es necesaria. La disciplina de la infancia es rigu- la Convención, Lepeletier evoca de nuevo el espectro de Esparta:”Solicito que
rosa”34. decretéis que desde los cinco años hasta los doce, por lo que se refiere a los niños,
Por otra parte, no se van a mostrar menos expeditivos aquellos jacobinos que y hasta los once por lo que atañe a las niñas, todos los niños sin distinción y sin
desde el horizonte inmediato de la enseñanza revolucionaria abordan la problemá- excepción sean educados en común a expensas de la República, y que todos, bajo
tica pedagógico-política. Resultan en este sentido especialmente clarificadores los la santa ley de la igualdad, reciban el mismo vestido, el mismo alimento, la misma
planteamientos de Rabaut Saint-Étienne, que van a proyectar su influjo sobre los instrucción, los mismos cuidados”37.
debates posteriores. Por una parte propugna una concepción tan totalitaria como los Estamos ante el talante igualitarista y nivelador por el que sintieron fascinación
dos autores que hemos mencionado anteriormente. A este respecto señala que la tantos líderes jacobinos. Intentaron llevar a cabo algo así como una revolución cul-
educación nacional ha de hacerse cargo del hombre desde la cuna e incluso antes de tural, enemiga de la llamada aristocracia del espíritu, cuya finalidad última no era
su nacimiento “porque el niño que no ha nacido pertenece ya a la patria”35. De esta otra que la de crear una “República de las letras” igualitaria en el seno de una
forma, también para Rabaut la educación que proporciona la patria absorbe toda la “República igualitaria”38. Se aspiraba, señala Darnton, a destruir la “aristocracia del
vida del individuo. pensamiento” para crear “una república igualitaria para un público igualitario”39.
Además, Rabaut va a establecer una nítida diferencia entre la instrucción públi- En aquel momento nadie mejor que Condorcet, el reconocido Secretario de la
ca y la educación nacional, que va a gravitar sobre los debates posteriores. Quizá Academia de Ciencias, representaba esa aristocracia espiritual y la pasión por el
merezca la pena reproducir in extenso un fragmento del Proyecto de Rabaut debido desarrollo de las capacidades y libertades individuales que no encontraba acomodo
a su carácter paradigmático: “Es preciso distinguir la instrucción pública de la edu- en el marco diseñado por quienes se inspiraban en el llamado mito espartano.
cación nacional (...) La primera debe proporcionar luces, la segunda virtudes; la pri-
mera será el lustre de la sociedad, la segunda será su consistencia y su fuerza. La
instrucción pública exige liceos, colegios, academias, libros, instrumentos de cál- 4. Condorcet y el problema de la libertad
culo, métodos, ella se encierra dentro de unos muros; la educación nacional exige
circos, gimnasios, armas, juegos públicos, fiestas nacionales, la colaboración fra- Condorcet va a ser un apasionado defensor de las libertades de los modernos,
ternal de todas las edades y de todos los sexos, y el espectáculo imponente y dulce hasta el final, y ello a pesar de la accidentada travesía por el periodo revoluciona-
de la sociedad humana reunida (...) La educación nacional es el alimento necesario rio. Va a ser precisamente el ejercicio y defensa de esa libertad lo que le va a con-
a todos. La instrucción pública es el privilegio de algunos. Ellas son hermanas pero ducir al conflicto con los planteamientos totalitarios de los jacobinos, y lo que en
la educación nacional es la primogénita”36. Quedaba así establecida una clara jerar- definitiva le va a costar la libertad y finalmente la vida, viniendo a ser así uno de
quía entre ambas. La primacía compete en este caso a la llamada educación nacio- los mártires de la Revolución.
nal, pues se aspira a que la verdadera educadora sea la sociedad revolucionaria que Por otra parte ninguno de sus tres grandes maestros en el seno de la Ilustración
ha de tomar posesión del individuo desde su nacimiento con vistas a alumbrar al iba a sentir precisamente fascinación alguna por el mito de Esparta sino que mani-
hombre nuevo. festaban claramente su opción por la vida moderna, incluidas sus libertades. Así,
En esa misma línea se va a expresar Lepeletier de Saint-Fargeau, que aspira asi- Voltaire, lejos de sentir nostalgia por la Ciudad antigua y por sus ideales, no duda
mismo a la “regeneración total” de una humanidad que se habría visto degradada en dar gracias a la Naturaleza por haberle hecho nacer en una época “tan denostada
por el viejo estado de cosas. Tal utopía habría de ser alcanzada por una educación por nuestros pobres doctores”40. Voltaire optaba claramente por los modernos, por
nacional, que también en este caso ocupa jerárquicamente el primer puesto, por sus comodidades y libertades. Tampoco en Turgot había veleidades respecto a los
encima de la instrucción pública. Esta última, aunque fuera ofrecida a todos, aca-
baría siendo un factor de desigualdad, debido a los diferentes factores que intervie- 37 B. Baczko, op. cit., p. 351.
nen en la misma. Por el contrario, la educación nacional, igual y común a todos, 38 R. Darnton, “La Ilustración y los ‘bajos fondos’ de la literatura de la literatura de la Francia prerre-
volucionaria”, en Revista de Occidente(1984) nº 41, p. 44.
34 Saint-Just, Dialéctica de la Revolución, Barcelona, Taber, 1970, pp. 329-330. 39 R. Darnton, Edición y subversión. Literatura clandestina en el Antiguo Régimen, Madrid-México,
35 Cf. B. Baczko, op. cit., p. 298. Fondo de Cultura Económica, 2003, p. 55.
36 B. Baczko, op. cit., pp. 297-298. 40 Voltaire, Mélanges, París , Gallimard, 1965, p. 27.
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ideales de esa Ciudad antigua. Así lo destaca Condorcet en su Vida de Turgot:”La rales que no habrían de impedir el triunfo final de la libertad en cuanto consustan-
historia lo confirmaba en su opinión. Sin estar condicionado por las declamaciones cial con la naturaleza de la Revolución. A este respecto señala: “yo serviré a la causa
de los oradores de todo lo que es antiguo, él juzgaba a su siglo y lo consideraba de la libertad como un hombre fuertemente convencido de que la suerte del género
superior a los que lo han precedido, en lo referente a la razón, las luces, e incluso humano durante varias generaciones, depende del éxito de la Revolución actual”45.
en virtud”41. Algo similar cabría afirmar asimismo de dÁlembert. En las previsiones de Condorcet, a la Revolución francesa le estaba reservado a
Condorcet no iba a sentir fascinación por los ideales de la Ciudad antigua sino medio y a largo plazo un lugar importante en las conquistas de las libertades por
por un acontecimiento político bien reciente que había de ser tomado como la gran parte de Francia, de Europa, y en definitiva por parte de la Humanidad.
referencia de las libertades de los modernos, a saber, la llamada Revolución ameri- No es extraño que en aquella especie de consideración escatológica con que
cana. Un autor como Durand Echeverria ha sabido sintetizar bien el programa de concluye el Bosquejo de un cuadro histórico de los progresos del espíritu humano,
modernidad que la Revolución americana ofrecía a los pensadores y políticos libe- su testamento ideológico, al perfilar sus futuras expectativas para un género huma-
rales de la Francia prerrevolucionaria:”América constituía una demostración prác- no mejor y más liberado de servidumbres, se hable de cómo esa contemplación
tica de la democracia, de las garantías de la persona y de la propiedad, del gobier- actúa como una recompensa de las luchas del filósofo en pro de la razón y de la
no representativo, de la separación de poderes, de la soberanía popular, de la igual- libertad: “Es con la contemplación de ese cuadro como recibe el premio de sus
dad legal y política, de la libertad religiosa, de la libertad de palabra y de prensa, en esfuerzos por los progresos de la razón, por la defensa de la libertad”46.
pocas palabras, de los derechos del hombre”42. Decepcionado por el fracaso de los En consonancia con todo ello, las distintas tomas de posición de Condorcet a lo
planes reformistas de Turgot, Condorcet se va a sentir profundamente estimulado largo de la Revolución han concedido siempre un lugar primordial al problema de
por el conjunto de libertades proclamadas por la Revolución americana. Aparte de la libertad. Ante todo convendría enseñar a los hombres la verdadera naturaleza y
sus cualificadas relaciones personales con destacados personajes americanos, toda uso de la libertad, pues los hombres, habiendo pasado su vida bajo una forma despó-
una serie de escritos, que cabría calificar de “americanistas”, dan fe del impacto que tica de gobierno, tienen hasta tal punto el hábito de obedecer a otros hombres, que
la Revolución americana va a producir en el espíritu de Condorcet. la mayoría concibe la libertad simplemente como “el derecho de no estar sometidos
Producida finalmente la revolución en Francia, Condorcet siempre vinculó su sino a amos elegidos por ellos mismos”47. Por ello en el magisterio político de
sentido profundo con el advenimiento de la libertad. En este sentido no va a dudar Condorcet a lo largo de la Revolución ha ocupado siempre un lugar relevante el pro-
en suscribir la afirmación de que el término revolucionario no se ha de aplicar a blema de la libertad.
cualquier conmoción política sino a las “revoluciones que tienen la libertad por Tal ocurre con el problema de las Declaraciones de derechos, cual nuevas
objeto”43. Sin duda Condorcet pronto tendrá que constatar que los conflictos y el Tablas de la ley, y que siempre han desempeñado un papel central en la concepción
peso abrumador del juego de las pasiones y de los intereses degradaban el proceso política de Condorcet. En tales Declaraciones, incluida la que figura en el marco de
revolucionario, pero no por ello va a abdicar de la convicción de que el auténtico su Plan de Constitución, el derecho a la libertad figura siempre en primer lugar.
destino de la Revolución tiene por meta la emancipación de la humanidad de sus Dentro de este marco la teoría política habría de ser concebida como “ciencia de la
opresiones y servidumbres. Consecuente con ello no va a dudar en combatir en pro libertad”, a la que no cabría concebir como algo absoluto e inmutable sino más bien
de la libertad cuando ésta se vea seriamente amenazada durante el periodo jacobi- como algo revisable y mejorable, hablando así Condorcet de la necesidad de “per-
no. Así, por ejemplo, no va a vacilar en denunciar la Constitución jacobina como feccionar la ciencia de la libertad”. He aquí la verdadera teoría política.
fruto de la improvisación y de la demagogia, aunque no se atreve a decir su nom- A diferencia de lo que ocurrirá con los jacobinos, cabe afirmar que en
bre “porque la prensa, así como la palabra, ha dejado de ser libre”44, en un momen- Condorcet el concepto de soberanía se apoya sobre la idea de la libertad indivi-
to en que el disenso político es criminalizado. dual48, lo cual ha de evitar que el poder de la mayoría sobre la minoría sea arbitra-
Un autor como Condorcet quiere ver en ello dificultades y retrocesos coyuntu- rio. Dicho poder “no se extiende hasta violar el derecho de un solo individuo, cuan-
41Condorcet, O. C. , vol. V, p. 322. 45 Condorcet, O. C. , vol. XVIII, pp. 423-424.

42 D. Echeverria, Mirage in the West. A History of the French Image of American Society to 1815, 46 Condorcet, Bosquejo, p. 249.
Princeton, Princeton University Press, 1968, p. 161. 47 Condorcet, O. C. , vol., XVI, p. 111.
43 Condorcet, O. C. , vol. XVIII, p. 5.
48 C. Hippeau, Línstruction publique en France pendant la Révolution, París, Klincksieck, 1990, p.
15.
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do contradice evidentemente a la razón”49. El límite que habría que señalar a la bien sabe Condorcet, muchos coetáneos suyos acariciaban una idea semejante para
independencia individual consistiría más bien en la necesidad de abrirse a la “razón el mundo moderno, en concreto para la moderna Francia. Frente a ello Condorcet
colectiva” del mayor número en todos aquellos aspectos que han de ser sometidos va a considerar tal concepción inviable para el mundo moderno:”estos principios no
a una regla común. pueden aplicarse a las naciones modernas”52.
Condorcet reiterará que “sólo mediante la razón” se gobierna a los pueblos ver- Con el sistema de educación nacional, tal como la concebían sus coetáneos,
daderamente libres. Sigue fiel a este principio ilustrado incluso en una época tan Condorcet estaba convencido de que se atentaba contra los derechos individuales
convulsa como era la revolucionaria. También ahora es preciso que la administra- que el poder político está obligado a respetar. La educación incluye no sólo verda-
ción de la justicia se atenga a ese principio:”toda venganza popular, todo castigo, des de hecho y de cálculo sino también “todas las opiniones políticas, morales o
incluso de un enemigo público, que no adopte formas legales, es un asesinato: lejos religiosas”. Sería aquí donde surge el problema de la libertad individual, y por lo
de servir a la causa de la libertad, no puede sino causarle perjuicios, y los que se tanto el de los límites de la intervención del poder político:”la libertad de estas opi-
entregan a estos excesos traicionan esta causa creyendo defenderla”50. La expe- niones sólo sería ilusoria si la sociedad se apoderara de las nuevas generaciones
riencia de la racionalidad y la de la libertad siempre irán de la mano en el pensa- para dictarles lo que ellas deberían creer”53. Es decir, Condorcet se sitúa de nuevo
miento de Condorcet. en las antípodas de la concepción filoespartana. Condorcet va a insistir en ello:”Los
antiguos no tenían idea alguna de este género de libertad”. En un momento en que
se estaba pasando del viejo despotismo practicado por el Antiguo Régimen al nuevo
5. El problema de la libertad en los escritos sobre la instrucción pública despotismo revolucionario, Condorcet no duda en convertirse en adalid de las liber-
tades frente a la prepotencia del poder político. Con el progreso de las Luces y de
La abierta defensa de la libertad individual, de la que tan apasionado defensor la instrucción pública la meta ya no puede ser someter acríticamente a las nuevas
fue Condorcet hasta el final, encuentra un buen reflejo en sus escritos sobre la ins- generaciones a los dictados de ese poder político sino más bien esos dictados al
trucción pública, a saber, las Memorias y el Informe sobre la reforma de la instruc- “examen libre” de las generaciones sucesivas, que Condorcet, con su impenitente fe
ción pública. Se trata de escritos bien elaborados en los que Condorcet expresa níti- ilustrada, esperaba que fueran cada vez más ilustradas. Es comprensible por ello que
damente su concepción de la sociedad. Constituyen, además, a juicio de muchos B. Constant, al disertar sobre las libertades de los antiguos y de los modernos, mos-
intérpretes, el pronunciamiento pedagógico más riguroso, intelectualmente mejor trara su reconocimiento a Condorcet como defensor de los derechos individuales en
elaborado, de los muchos realizados a lo largo del periodo revolucionario51. En tiempos difíciles54. Por otra parte, tal como observa acertadamente R. Niklaus,
ambos escritos Condorcet aborda el problema de la instrucción, y más en concreto Condorcet mantendrá los derechos individuales hasta el final, a diferencia de lo que
de la libertad, como heredero de las Luces, que quiere ofrecer una alternativa al ocurría en el Contrato social de Rousseau que acababa sacrificando el individuo a
modelo espartano. De una forma especial, la primera Memoria se pronuncia sobre la voluntad general55.
este punto. Cabría decir que toda ella ofrece una visión alternativa a la de los segui- Con vistas a garantizar la libertad del individuo frente al peligro de instrumen-
dores del modelo espartano. Ello es así a partir del momento en que Condorcet opta talización del sistema educativo por parte del poder político, Condorcet va a sepa-
por el modelo de la “instrucción pública” frente a los defensores de la “educación rar la instrucción y la educación, al menos en el periodo revolucionario que es cuan-
nacional”, de acuerdo con la distinción que había realizado Rabaut de Saint Étien- do va a abordar la temática educativa más a fondo. Mientras que la organización de
ne. A juicio de Condorcet, en el marco de esa educación nacional el individuo que- la instrucción pública queda confiada al poder político, a las familias les está asig-
daba instrumentalizado en función de los intereses del poder político, de forma que nada la educación propiamente tal, sin que Condorcet muestre las reticencias hacia
los jóvenes ciudadanos serían considerados como “hijos de la república” y en con- el medio familiar que afloraban en los círculos jacobinos. Ayudados tanto por la
secuencia serían educados “para ella, no para su familia o para ellos mismos”. No educación familiar como por la instrucción pública que los individuos puedan reci-
sólo la Ciudad antigua como tal habría alumbrado dicha concepción sino que, como bir en los centros docentes, esos individuos han de terminar por convertirse en los
49 Condorcet, O. C. , vol. XVI, p. 112. 52 Condorcet, Écrits sur línstruction publique I, p. 57.
50 Condorcet, O. C., vol. XVI, p. 389. 53 Condorcet, Écrits sur línstruction publique I, p. 60.
51 Veánse, por ejemplo, los trabajos, ya citados, de B. Baczko y C. Hippeau. Asimismo B. Jolibert, 54 B. Constant, Escritos políticos, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1989, p. 262.
“Introduction” a Condorcet, Premiére Mémoire sur línstruction publique, París, Klincksieck, 1989. 55 R. Niklaus, “Condorcet et Montesquieu”, en Dix-Huitiéme siècle, (1993) nº 25, p. 407.
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protagonistas de su propia educación. Sin duda, la expeditiva separación condorce- expresa en su Vida de Turgot:”los charlatanes, fuera cual fuera su máscara y su
tiana entre instrucción y educación tiene un coeficiente de utopía, lo mismo que sus indumentaria, le inspiraban una aversión mezclada de desazón, porque engañar a
concepciones pedagógicas y políticas en general, pero se ha de tener presente su los hombres, o hacerles daño era la misma cosa a sus ojos”57. He aquí precisamen-
propósito de salvaguardar la libertad individual. A este respecto no resulta difícil te también la actitud de Condorcet. De ahí su apuesta decidida por el individuo ilus-
descubrir una actitud militante en los planteamientos de Condorcet. trado como antídoto contra el imperio de la manipulación y la demagogia.
En un momento en que la Revolución se encaminaba hacia un control e instru- Por el contrario, a lo largo de los textos de Condorcet resuenan los ecos del
mentalización crecientes del sistema educativo, en función de los intereses políti- escrito kantiano sobre la Ilustración. En determinados aspectos hay una convergen-
cos, Condorcet afirma reiteradamente la independencia de la instrucción y de la cul- cia estructural entre Condorcet y Kant que sería interesante indagar más a fondo.
tura en general, de los sistemas políticos imperantes. Y con ello afirma la autonomía Desde luego Condorcet también haría suyo el lema del sapere aude! y la lucha cons-
y la independencia del individuo en busca de la verdad. De un modo general, cabría tante por superar una minoría de edad que suponía la incapacidad de servirse de su
decir que no se han de someter las Luces al Poder sino más bien el Poder a las propio entendimiento sin la guía de otro. Esa minoría de edad es la que describía
Luces. Por ello aun cuando Condorcet paga su tributo al espíritu utópico imperante Condorcet al referirse al insuficiente sentimiento de libertad que encontramos en
en su siglo, se opone abiertamente a los intentos entonces en marcha tendentes a la muchos hombres dominados por el hábito de obedecer a otros. Condorcet, lo mismo
sacralización de la política, un proceso con consecuencias obvias en la forma de que Kant, aspira a una sociedad mayor de edad, capaz de pensar por sí misma.
comprender la actividad educativa. Nosotros, dice Condorcet en un manifiesto suscrito junto con Sieyès y Duhamel,
Se ha hablado a menudo de un “desplazamiento de lo sagrado” en el seno de la “no exigimos que los hombres piensen como nosotros, pero desearíamos que apren-
Revolución, que intenta llenar el vacío, producido por la crisis de la tradición reli- dan a pensar por sí mismos”58. Sólo así se harán conscientes de sus derechos y
giosa, con la introducción de sucedáneos como la implantación de un nuevo calen- deberes y se emanciparán de la tutela y control de los otros.
dario, nuevas fiestas patrióticas, cultos revolucionarios, sacralización de las nuevas La instrucción se le revela a Condorcet como inseparable de la experiencia de
leyes etc. Condorcet se va a oponer claramente a este proceso y a la vez a sus con- la libertad. Nos hace más conscientes de nuestra situación en el mundo y en la socie-
secuencias sobre el proceso educativo. Condorcet habla a este respecto de una “reli- dad, de nuestras responsabilidades y deberes, nos fortalece contra los abusos del
gión política”, como algo que habría que creer, coartando el espíritu crítico de los Poder y, en general, contra los demagogos y charlatanes.
individuos. Incluso instancias tan cualificadas como la Constitución o la Quisiéramos ahora llamar la atención sobre otro elemento sobre el que también
Declaración de derechos han de ser excluidas de este enfoque sacralizador, ajeno al insiste Condorcet. Se trata de que la instrucción ha de tener también como misión
auténtico espíritu crítico de la Ilustración. Condorcet es bien consciente de que sus el evitar que la división en oficios y profesiones conduzca a los hombres al embru-
planteamientos educativos se distancian claramente de quienes aceptan esa especie tecimiento, a la estupidez, algo que sin duda atentaría contra la verdadera libertad
de religión política: “Esta opinión es bien contraria a la de esos pretendidos filóso- individual.
fos que desean que las verdades mismas no sean para el pueblo sino prejuicios, que Las reflexiones de Condorcet conectan aquí con los planteamientos de A.
proponen adueñarse de los primeros momentos del hombre para impresionarle con Smith, a quien se refiere explícitamente, que alertaban sobre las consecuencias
imágenes que el tiempo no puede destruir, de establecer un vínculo con las leyes, negativas que acarrearía la división del trabajo: cuanto más se especialicen las pro-
con la constitución de su país mediante un sentimiento ciego”56. fesiones mecánicas, más limitados se verán los hombres a realizar un pequeño
Hay por tanto en Condorcet una apuesta por el individuo ilustrado como una número de ideas, de la misma naturaleza. Sólo una instrucción adecuada podría evi-
especie de baluarte contra los abusos del Poder. Cuanto más ilustrados sean los tar que los hombres dedicados a este tipo de profesiones sean víctimas del embru-
hombres tanto menos los detentadores del Poder podrán abusar de ellos y tanta tecimiento y de la estupidez59, que los vuelva incapaces de regirse por su propia
menos necesidad habrá de ampliar las competencias del Poder para intervenir en la razón, y los convierta en pasto de desaprensivos manipuladores de la opinión públi-
vida de los individuos. En sintonía con ello se encuentra la profunda aversión que ca. Con ello Condorcet empezaba a hacerse eco de la problemática que iba a gene-
sentía Condorcet hacia los charlatanes y los manipuladores de la opinión pública. rar otro tipo de revolución: la revolución industrial.
He aquí uno de los muchos puntos en que coincide con su maestro Turgot. Así se Una concepción tan sensible al desarrollo y realización individuales como es la
57 Condorcet, O. C. , vol. V, p. 327.
56 Condorcet, Écrits sur línstruction publique I, p. 70. 59 Condorcet, Écrits sur línstruction publique I, p. 52.
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de Condorcet, tenía que prestar atención a los distintos niveles de instrucción, pues opinión pública, en vez de ilustrarla62. Entre los ataques recibidos contra las
no todos los individuos nacen con la misma capacidad natural. A este respecto, Academias y su capacidad directiva de la opinión pública habría que mencionar el
Condorcet no duda en señalar que es preciso no dejar escapar desapercibido ningún panfleto de Marat Los charlatanes modernos, o Cartas sobre el charlatanismo
talento sino que se le ha de ofrecer toda la ayuda y el apoyo que hasta entonces esta- académico (1791), que viene a suponer un ataque contra el concepto de racionali-
ban reservados sólo a los ricos. Por ello divide la instrucción pública en tres partes: dad científica como tal, y en definitiva contra la filosofía de la Ilustración.
1) una instrucción común que conviene que reciban todos los hombres, sea cual Condorcet no puede menos de refutar sus ataques en sus Memorias sobre la ins-
fuere su profesión o sus gustos; 2) una segunda instrucción sería la relativa a las dis- trucción pública. Más que suprimir las Academias opina que habría que reformar-
tintas profesiones, que sería preciso perfeccionar; 3) por último estaría la instruc- las. De hecho el Proyecto de 1792 hace culminar la estructura del sistema de ins-
ción, de carácter puramente científico, y que habría de formar a aquellos a los que trucción pública sugiriendo la creación de una Sociedad nacional de las Ciencias y
la naturaleza destina a “perfeccionar la especie humana”, mediante nuevos descu- de las Artes a modo de última instancia supervisora del sistema de instrucción públi-
brimientos, y a hacerlos más rápidos y numerosos60. De esta forma, el sistema de ca. La sugerencia no se iba a llevar a cabo. En 1793 se iba a decretar el cierre de las
instrucción pública ideado no cae en el igualitarismo inspirado en Esparta sino que Academias, en un momento en que arreciaba la crítica contra la “aristocracia litera-
tiene una naturaleza jerárquica, que presta atención a las facultades que la propia ria”que había defendido Condorcet, por más que no le gustara esa expresión.
naturaleza concede a los individuos. La pasión por la igualdad no anula en
Condorcet su pasión por la libertad y los derechos individuales.
Por otra parte la defensa de esa libertad no ha de entenderse en un sentido indi- 6. La centralidad del problema de la verdad
vidualista sino abierto a la búsqueda comunitaria de la verdad, tal como cabe espe-
rar de un autor que era miembro distinguido de Academias: de la de Ciencias y de La obra de Condorcet está dominada por una especie de obsesión por el pro-
la Academia francesa. Apunta por ello a la “razón común” de los hombres ilustra- blema de la verdad. Así se constata una y otra vez abordando su pensamiento polí-
dos, como la referencia que habría de orientar la actividad de la sociedad. A los ojos tico-pedagógico. Dicho problema se encuentra también en conexión con el tema de
de Condorcet es la “opinión independiente” de los hombres ilustrados la que habría la libertad. Desde su propia perspectiva también Condorcet estaría de acuerdo con
de dirigir el sentido y la marcha de la instrucción pública, y a través de ella de la que es la verdad la que nos hace libres. Ante el horizonte abierto por la Revolución
sociedad como tal. Tal como señala K. M. Baker, el modelo de instrucción pública no puede menos de escribir:”El único soberano de los pueblos libres, la verdad, de
ideado por Condorcet viene a constituir “un sistema jerárquico de instrucción diri- la que los hombres de genio son los ministros, extenderá sobre el universo entero
gido y controlado independientemente por los hombres de ciencia, protectores y su poder dulce e irresistible”63. En consonancia con ello podrá afirmar asimismo
guardianes de la libertad pública”61. que sólo mediante la razón se gobierna a los pueblos “verdaderamente libres”64. Y
Condorcet aspira a un modelo de sociedad orientada y dirigida por la elite del en sintonía con un isomorfismo con el sistema político, Condorcet afirmará también
saber. Mucho mejor que el Poder político esta elite estaría en sintonía con los pro- que la primera condición de toda instrucción ha de consistir en no “enseñar sino ver-
gresos de las Luces, progresos de los que ella misma es también protagonista. Por dades”65. De este modo, la verdad no sólo va a ser algo central para el científico y
ello Condorcet la quiere poner como garante y orientadora de la opinión pública y matemático que fue Condorcet sino también para su pensamiento político y pedagó-
de sus libertades. Por supuesto la República de las letras condorcetiana no va ser gico.
una República igualitaria tal como la concebían los jacobinos. De ahí que rechace También a este respecto, Condorcet se siente deudor de sus maestros
las críticas contra la llamada “aristocracia literaria” y que se ensañan particular- dÁlembert y Turgot. Refiriéndose al primero destaca su ponderación y objetividad,
mente contra las Academias a las que consideran instituciones aristocráticas. indicando que había sido “amigo constante de la verdad y de los hombres”66. Algo
Condorcet rechaza las críticas contra esa peculiar aristocracia y ve en ellas la expre- que sin duda se esforzó por hacer suyo Condorcet. Todavía es más clara la sintonía
sión del odio hacia la superioridad de las luces de los sabios, una superioridad que
pondría en evidencia a los charlatanes y a los diletantes que juegan a confundir a la 62 Condorcet, Écrits sur línstruction publique I, p. 137.
63 Condorcet, Écrits sur línstruction publique I , p. 239.
64 Condorcet, O. C., vol. XVII, p. 88.
60Condorcet, Écrits sur línstruction publique I, p. 48.
65 Condorcet, Écrits sur línstruction publique II, p. 84.
61K. M. Baker, “Lúnité de la pensée de Condorcet”, en P. Crépel y Ch. Gilain (dirs), Condorcet,
66 Condorcet, O. C. , vol. III, p. 158.
mathématicien, économiste, philosophe, homme politique, París, Minerve, 1989, p. 521.
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con Turgot: Condorcet confiesa haber aprendido de él que el mayor bien que cabe nario. Frente a esta situación, Condorcet va a reiterar su independencia y su com-
hacer a los hombres es “decirles la verdad, de una forma objetiva”67. En sintonía promiso a la vez:”Ajeno a todo partido, ocupándome en juzgar las cosas y los hom-
con ello si se quiere atacar los abusos en su raíz, la política a seguir no sería otra bres con mi razón y no con mis pasiones, continuaré buscando la verdad y pro-
que aquella que se ajustara a la verdad y a la justicia. clamándola”71. Un profundo aliento ético recorre sin duda toda la obra de
He aquí un planteamiento que Condorcet se va a esforzar por seguir hasta el Condorcet y la ennoblece, a pesar de su candor y de su excesivo intelectualismo.
final. En una sociedad libre tal ha de ser asimismo el criterio por el que un hombre Este intelectualismo está actuante en su concepción político-pedagógica.
se somete a la opinión de otro: la convicción de que la opinión de ese otro es con- Aparece de nuevo el contraste con la corriente inspirada por Rousseau y sus segui-
forme a la verdad y a la razón. Por ello la constitución de una Asamblea nacional dores jacobinos. Frente a una política de la voluntad, Condorcet propugnará hasta
no puede tener otra meta que la de obtener opiniones verdaderas. Con razón se ha el final una política de la razón. La actividad política se le presentaba como el
podido afirmar que para Condorcet el fundamento de toda autoridad reside en el encuentro de los ciudadanos en el ideal de la razón común.
conocimiento, en la experiencia de lo verdadero y lo falso68. Todo ello implicaba que el binomio política-instrucción pública estuviera bajo
Se trata de un punto de vista que constituye una especie de leit motiv del pen- el signo de la filosofía, como su encarnación y realización. Condorcet no deja lugar
samiento de Condorcet. También en los momentos más tensos de la Revolución. Es a dudas en sus escritos sobre la instrucción pública:”Una de las principales venta-
significativa la forma cómo presenta los resultados de sus trabajos al frente del jas de una nueva forma de instrucción, una de las que pueden sentirse más pronto,
Comité constitucional: se habría pretendido ofrecer a los franceses una Constitución es la de llevar la filosofía a la política, o más bien la de confundirlas”72. Frente a la
“fundada únicamente sobre los principios de la razón y de la justicia”. Acorde con política de los charlatanes e intrigantes, Condorcet postula la política de los filóso-
ello se habría desarrollado el trabajo del Comité:”En cuanto a nosotros, os presen- fos. Desde esta perspectiva cobra todo su sentido su política de la verdad. A este res-
tamos nuestro trabajo con la confianza de hombres que han buscado lo que era pecto la Ciudad condorcetiana recuerda a la Ciudad platónica, que también habría
justo, lo que era útil, sin pasiones, sin prevenciones, sin espíritu de partido, sin de estar gobernada por el saber. Sólo que Condorcet aspira a conciliar ese deside-
ningún acceso de interés o de vanidad”69. ratum con el horizonte democrático y las libertades de los modernos.
A pesar de los tributos inevitables que toda opción lleva consigo, y que tampo- Por otra parte si la postura de Condorcet, con su política e instrucción de la ver-
co iban a perdonar sin más a Condorcet, cabe advertir en él a un autor sinceramen- dad, no podía menos de resultar intempestiva en medio del voluntarismo y el apa-
te comprometido con la verdad y la libertad, un autor independiente y comprometi- sionamiento revolucionarios, también lo iba a ser su postulación de una racionali-
do a la vez. El reverso de esta actitud va a consistir en una serie de rechazos que dad abierta y revisable. Frente a la tendencia manifiesta de la Revolución hacia un
también van a constituir una especie de constante en los planteamientos de absolutismo de la ley, Condorcet, inspirándose en la Revolución americana, iba a
Condorcet. En primer lugar esta política y esta instrucción de la verdad tenían que postular el carácter abierto y revisable de las leyes, en el marco de una racionalidad
conducirlo, según hemos apuntado ya, a un claro rechazo de los charlatanes, de los perfectible, de forma que, imitando a Sócrates, fuera posible que, amando a las
demagogos y manipuladores de la opinión pública. En sintonía con ello estará tam- leyes, se fuera capaz a la vez de criticarlas y de perfeccionarlas. Rechaza así la
bién el rechazo constante del imperio de las pasiones, de los intereses en los distin- sacralización de la política y el sometimiento acrítico del individuo a las leyes de la
tos avatares revolucionarios, con la consecuencia de la degradación de la naturale- Ciudad. Frente a la proliferación de tanta actitud dogmática y excluyente,
za de la Revolución. Con gran pesadumbre tenía que constatar que “las discusiones Condorcet matiza los perfiles de su política e instrucción de la verdad:”Los amigos
han sido transformadas en una lucha de las pasiones personales”70. El debate de de la verdad son aquellos que la buscan y no aquellos que se vanaglorian de haber-
ideas es sustituido con frecuencia por una confrontación de pasiones e intereses, y la encontrado”73. De esta forma, el ciudadano quedaba abocado a la tarea de saber
con ello Condorcet veía zozobrar el culto a la verdad y a la libertad. conciliar la actitud crítica y el compromiso con las leyes. Y con ello un mayor pro-
En conexión con todo ello está también la aversión al sectarismo y al “espíritu tagonismo y autonomía a la hora de determinar las leyes que han de regir la Ciudad.
de partido”, a las facciones que escindían y enfrentaban el movimiento revolucio-
7. La mediación entre libertad e igualdad
67 Condorcet, O. C. , vol. V, pp. 2-3.
68Ch. Kintzler, op. cit., p. 23. 71 Condorcet, O. C. , vol. XVIII, p. 424.
69 Condorcet, O. C. , vol. XVIII, p. 267. 72 Condorcet, Écrits sur línstruction publique I, pp. 190-191.
70 Condorcet, O. C. , vol. XVIII, p. 417. 73 Condorcet, O. C. , vol. XVI, p. 187.
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cho propio sino también en el del resto de la sociedad. De esta forma, la minoría
Para un hombre de las Luces como era Condorcet, la instrucción se mostraba más ilustrada está llamada a desempeñar un papel social fundamental. No sólo en
como un agente indispensable para el desarrollo de la libertad y de la autonomía, cuanto protagoniza un aumento del saber sino también en cuanto genera un mayor
tanto individuales como colectivas. Lejos de sucumbir al espejismo del igualitaris- incremento del espíritu de libertad y de igualdad en el resto de la sociedad.
mo, la instrucción ha de tener en cuenta la diversidad de capacidades y virtualida- Es lógico que en el marco de un política y una instrucción pública que giran en
des con que nacen los individuos, para propiciar su adecuado desarrollo. Pero la torno al problema de la verdad, le esté reservado un papel social de primer orden a
concepción que Condorcet se formaba acerca de la sociedad no era una concepción los hombres de saber, en cuanto “ministros de la verdad”. Ellos han de ser los ver-
individualista e insolidaria sino por el contrario profundamente altruista y solidaria. daderos directores de la opinión pública, a modo de verdadero contrapunto de los
También a este respecto concede una relevancia de primer orden a la instrucción charlatanes y de los demagogos, manipuladores de una masa que todavía no ha
como generadora de igualdad. Condorcet va a realizar un meritorio esfuerzo por alcanzado un desarrollo adecuado de su capacidad crítica. Se trataría por tanto de
conciliar ambas realidades, tratando de ofrecer una cierta mediación a las tensiones una intervención social llevada a cabo no por el ansia de mandar, no por imperio de
tanto ilustradas como revolucionarias. las pasiones e intereses sino “en nombre de la verdad”.
Tal como queda indicado, la concepción condorcetiana de la instrucción públi- Al demócrata Condorcet le preocupaba de una forma especial la posibilidad de
ca ofrece una buena plataforma para aproximarnos a esta cuestión, pues en ella apa- conciliar democracia y verdad, la posibilidad, tal como se ha afirmado a veces, de
rece tanto la exigencia de igualdad como de aceptación de las diferencias, así como convertir al homo suffragans en el homo cogitans, de forma que se pudiera llegar a
de la responsabilidad de la minoría más ilustrada con la mayoría:”Es preciso dar a una seguridad suficiente de “lograr decisiones conformes a la verdad y a la
todos igualmente la instrucción que es posible extender a todos; pero no rehusar a razón”76. Ardua tarea que Condorcet sólo ve viable si la minoría más talentosa e
ningún sector de ciudadanos la instrucción más elevada que es imposible impartir a ilustrada se pone al frente de la dirección de la opinión pública. Quizá merezca la
la masa entera de los individuos; establecer la una porque es útil a los que la reci- pena reproducir in extenso, debido a la nitidez con que Condorcet expresa su punto
ben; y la otra porque lo es incluso para quienes no la reciben”74. He aquí un texto de vista, el siguiente pasaje de su estudio Ensayo sobre la aplicación del análisis a
del Informe que resume bien la visión diferenciada que se hace Condorcet del papel la probabilidad de las decisiones tomadas mediante la pluralidad de votos:”No se
de la instrucción pública: una preocupación por la igualdad, el respeto por las dife- pueden considerar las decisiones tomadas a partir de la pluralidad de votos como
rencias individuales y, finalmente, la alusión a la función social de la instrucción propias para hacer conocer lo que es verdadero y útil sino en el caso en el que una
superior. gran parte de la sociedad tenga luces, y en el que los hombres que están instruidos,
La instrucción pública ha de ser diferente, de acuerdo con las distintas capaci- que han cultivado el espíritu y ejercitado su razón no están sometidos a los prejui-
dades con que la naturaleza dota a los individuos, pero así como se ha de evitar un cios. Entonces, en efecto, es suficiente con que la dirección de los asuntos sea con-
igualitarismo esterilizante también se ha de obviar un elitismo insolidario, alérgico fiada a quienes, en la opinión común, pasan por ser capaces y por poseer luces”77.
al compromiso. He aquí un bello pasaje de las Memorias en el que Condorcet expre- Es una idea a la que básicamente va a permanecer fiel hasta el final. Así, al referir-
sa su elevada visión de la existencia humana:”La vida humana no es una lucha se a sus colaboradores en su Plan de Constitución, señala que, en contraste con lo
donde los rivales se disputan un premio; es un viaje que los hermanos realizan jun- que ocurría con el proyecto jacobino, se trataba de hombres “conocidos en Europa,
tos, y en el que cada uno empleando sus fuerzas por el bien de todos, se está recom- por sus talentos o sus obras”78. También aquí una minoría cualificada se ponía al
pensando por las dulzuras de una benevolencia recíproca”75. servicio de la sociedad, dando forma a las leyes fundamentales que habrían de regir
Tal habría de ser para Condorcet el planteamiento general de la convivencia la vida de todos los ciudadanos.
humana, de forma que la minoría más ilustrada, más cualificada, habría de estar Dentro de esta concepción del saber, puede concluir Condorcet que la superio-
revestida de una responsabilidad especial. Como buen discípulo de Bacon, también ridad de algunos hombres en la sociedad no ha de ser un mal para el resto sino que
Condorcet propugna una y otra vez que el saber ha de ser puesto al servicio de la ha de contribuir al bien de todos, de forma que los talentos, lo mismo que las luces
emancipación de la humanidad. De esta forma la superioridad de talento y de luces
que pueda detentar una minoría más cualificada no sólo ha de redundar en prove-
76 Condorcet, Sur les élections et autres textes, París, Fayard, 1986, p. 186.
77 Condorcet, Sur les élections et autres écrits, p. 169.
74 Condorcet, Écrits sur línstruction publique II, p. 84. 78 Condorcet, O. C. , vol. XVIII, p. 467.
75 Condorcet, Écrits sur línstruction publique I, p. 78.
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habrían de convertirse en “patrimonio común” de la sociedad79. del pueblo, la igualdad entre los hombres y la unidad de la república. Así en 1793,
De este modo, la especial cualificación de una minoría habría de convertirse en después de reafirmar su voluntad de servir a la causa de la libertad, Condorcet seña-
un factor generador de igualdad. En este sentido la experiencia de la libertad no se laba:”defenderé la igualdad de derechos: sólo ella, mediante medios pacíficos y
muestra como algo ajeno a la promoción de la igualdad. Tal ha sido el desideratum seguros, puede conducir a esta igualdad en los medios de la felicidad, que es la voz
de Condorcet. de la naturaleza”83. Una igualdad que no de ser confundida con el igualitarismo ni
tampoco con la tiranía de la mediocridad y de la incompetencia sino que ha de
implicar la participación activa de cada ciudadano en el mejoramiento y enriqueci-
8. Instrucción y política ante el problema de la igualdad miento de la res publica. También desde esta perspectiva se da en Condorcet un
intento de mediación entre la experiencia de la libertad y la de la igualdad.
Si la defensa de la libertad constituye uno de los grandes temas del pensamien- Sin duda, también en la visión condorcetiana la tensión libertad-igualdad tiene
to político-pedagógico de Condorcet, también lo va a ser el problema de la igualdad algo de aporético, de irresoluble, como no podía ser de otra manera. Pero todo su
de derechos. Condorcet, en efecto, se hace portavoz de la dignidad y los derechos pensamiento había tendido a mitigar esa tensión, no a través del expediente iguali-
de la humanidad como tal. Es curioso observar cómo cuando medita sobre el influ- tarista sino más bien mediante el compromiso social y político de las minorías más
jo que cabe esperar de la Revolución americana piensa en Francia, en Europa pero cualificadas, en beneficio del resto de la sociedad, y el fomento y difusión de la ins-
también en la “Humanidad”. Tal va a ser una constante de su pensamiento hasta el trucción pública. Condorcet subraya que a una buena instrucción pública le estaría
final, como cabe advertir en la concepción utópica del futuro de la humanidad que reservada la tarea de hacer real la igualdad de derechos, haciendo que cada ciuda-
figura en la “décima época” del Bosquejo:”De los progresos del espíritu humano”80. dano vaya tomando conciencia de todos aquellos aspectos que son imprescindibles
Un manifiesto aliento ético preside las reflexiones de Condorcet al referirse a la para el buen gobierno de su vida, y para el recto desempeño de su tarea de ciuda-
familia humana en su conjunto, en particular al referirse a los grupos más discrimi- dano, de forma que en cuanto homo suffragans se convierta cada vez más en homo
nados de la sociedad. Nadie en su tiempo fue tan lejos en este punto como él. Es cogitans, por mucho que a la minoría más talentosa e ilustrada siempre le vaya a
curioso observar cómo Condorcet que fue acusado por los actores más radicales de estar reservada una función especial en la dirección pública.
la Revolución de ser un revolucionario cobarde y timorato fue, sin embargo, más Sin duda en el pensamiento de Condorcet hay muchos planteamientos candoro-
lejos que todos ellos en la defensa de los derechos de todos y no sólo de una minoría sos y utópicos, tal como cabe advertir, de una forma especial, en las previsiones
cualificada81. expresadas en el Bosquejo, pero ello no ha de ser impedimento para reconocer tan-
Precisamente una de las preocupaciones de Condorcet a lo largo de la tos elementos positivos que encontramos en su concepción. Entre ellos cabría des-
Revolución va a ser evitar que una minoría radicalizada del pueblo se presentara tacar sus esfuerzos mediadores en el seno de la sociedad desgarrada que le tocó
como expresión de la voluntad general. Las competencias políticas y cívicas han de vivir. Por lo que a la temática abordada en este trabajo se refiere, es preciso desta-
pertenecer a todos los ciudadanos y no a una minoría. Así se expresa al presentar su car su reconocimiento de los rasgos diferenciales de los individuos y a la vez de
Plan de Constitución:”La soberanía de un pueblo sólo puede pertenecer a la uni- aquello que los une. Su defensa sostenida de la libertad, incluso en los momentos
versalidad de un pueblo, y este derecho sería violado si una formación cualquiera más difíciles de la Revolución, pero a la vez la apertura a la humanidad como tal, y
se apropiara de una función común”82. He aquí una de las obsesiones de Condorcet la sensibilidad hacia las minorías marginadas, insistiendo en la defensa de los dere-
frente a las pretensiones jacobinas de que una minoría “virtuosa” hablara en nom- chos de todos. Asimismo su rechazo de la sacralización de la política, insistiendo
bre de todo el pueblo, de que sólo un sector del pueblo pudiera ejercer la soberanía. por el contrario en su carácter abierto y revisable, lo que propiciaba que fuera posi-
Condorcet aspira a una realización de la igualdad más coherente que los defensores ble a la vez el amor a las leyes y la capacidad de criticarlas y perfeccionarlas.
del igualitarismo. Finalmente, sus esfuerzos por lograr una mediación entre libertad e igualdad, inten-
Los principios orientadores del pensamiento de Condorcet van a ser la soberanía tando no causar menoscabo a ninguna de las dos, en la medida en que la condición
humana lo permite. Es algo que permanece a salvo por encima del coeficiente de
79 Condorcet, Écrits sur línstruction publique I, p. 36. ingenuidad y candor ilustrados presentes en la obra condorcetiana.
80 Condorcet, Bosquejo, pp. 225 ss.
81 Cf.M. Crampe-Casnabert, op. cit., p. 39.
82 Condorcet, O. C. , vol. XVIII, p. 155. 83 Condorcet, O. C. , vol. XVIII, p. 423.
Vol. 25 (2008): 329-355 Vol. 25 (2008): 329-355
Guillermina Tiramonti La escuela en la encrucijada del cambio epocal
school are discussed. Our argument is that although school as an in-

stitution was thought on the basis of a temporal sequence linked to
the idea of individual and social progress, which privileges a con-
LA ESCUELA EN LA ENCRUCIJADA DEL CAMBIO EPOCAL struction for the future, it is currently required to generate a gratify-
ing present to young students.
GUILLERMINA TIRAMONTI* Key words: Young people. Education. Cultural change. Institutional
changes. High school.
RESUMEN: La escuela es una producción institucional de otro mo- espués de una década y media de reformas educativas que se pre-
mento histórico y que, por lo tanto, nació asociada a otras circunstan- tendían bendecidas por el poder de la verdad y el conocimiento
cias sociales, políticas y culturales. El artículo presenta y analiza aque- científico, la educación sigue siendo una cuestión no resuelta y
llos ítems que la autora considera de peso para mesurar las asimetrías últimamente escasamente ventilada en la esfera de la discusión pública.
existentes entre la institución escolar y el momento histórico y cultural Hay en general una tendencia a pensar sus problemas como la deriva-
en el que ésta se inserta. Para ello se analizan los cambios en el entra- ción de un funcionamiento deficitario de la propia institución, de sus
mado institucional construido a partir de la sociedad industrial ha-
ciendo especial referencia a las transformaciones en la familia, el Esta- agentes o de las comunidades a las que atienden. Se pone el acento en
do y la propia escuela. Se discute el contexto cultural contemporáneo una suma de déficit puntuales que si se atendieran adecuadamente a tra-
y las distancias existentes entre este y la cultura letrada que moldeo la vés de más presupuesto, disciplinamiento de los agentes y la debida pre-
escuela moderna. Por último se plantea que la escuela es una institu- ocupación de los padres, las cosas mejorarían sustancialmente. Sin em-
ción que se pensó en base a una secuencia temporal asociada a la idea bargo, la problemática que enfrenta la escuela tiene otra envergadura y
de progreso social e individual que privilegia la construcción para el fu- un grado de complejidad que exige una mirada más amplia y abarcativa
turo y hoy esta sometida a una demanda de generar un presente de cambios epocales que se articulan de un modo particular con la insti-
gratificante para los jóvenes.
tución escolar.
Palabras claves: Jóvenes. Educación. Cambio cultural. Cambios Lo primero a decir es que la escuela es una producción institucional
institucionales. Escuela media.
de otro momento histórico y que, por lo tanto, nació asociada a otras cir-
SCHOOL IN TIMES OF EPOCHAL CHANGE cunstancias sociales, políticas y culturales.
ABSTRACT: Associated to other social, political and cultural cir-
Nos proponemos en este artículo presentar y analizar aquellos
cumstances, school was institutionally created in a different histori- ítems que consideramos de peso para mesurar las asimetrías existentes
cal moment. This paper presents and analyzes items that allow us to entre la institución escolar y el momento histórico y cultural en el que
measure the existing asymmetry between school as an institution ésta se inserta.
and the historical and cultural time in which it is nowadays inserted.
The changes in the institutional network brought by the industrial
society are thus analyzed, especially those related to the family, the Los cambios en el entramado institucional
state and school itself. The contemporaneous cultural context and
the gaps between it and the literate culture that shaped modern La escuela moderna es una construcción social surgida entre el si-
glo XVII y XVIII en las sociedades europeas que inicia una inédita rela-
ción que denominamos pedagógica entre un maestro (en un sentido nue-
vo del término) y un alumno. La relación es inédita porque el maestro
* Directora de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO, Argentina). E-mail: no es más un artesano transmitiendo un saber-hacer a un joven apren-
tiramonti@flacso.org.ar diz, sino que se autonomiza del resto de las relaciones sociales y genera
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 889-910, Especial - Out. 2005 889 890 Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 889-910, Especial - Out. 2005
un espacio y tiempo especifico para la transmisión de los conocimientos rizan a países como Brasil y Argentina. En el primer casó se trata de una
(Vincent, Lahir y Thin, 2001). conformación que deja fuera del alcance del Estado una parte considerable
El espacio escolar organiza las actividades de enseñanza aprendiza- de la población, constituyendo una sociedad dual que el crecimiento eco-
je mediante su distribución del tiempo y el espacio. La graduación de nómico y social no ha podido neutralizar. En el otro caso, el argentino, se
los alumnos para su distribución en aulas y la división del tiempo que trata de un modelo que se propone la integración y articulación del con-
marca la duración de la jornada diaria, el período del año en el que se junto de la sociedad a partir de un proceso de fuerte homogeneización cul-
desenvuelven las actividades y el lapso de la vida que se ocupa en ella. tural realizado por el Estado a través de la educación pública.
La hipótesis de Ariès acerca de la construcción de la infancia es De cualquier modo el modelo societario con que se organizaron
una de las principales referencias de los estudios socio históricos en la las sociedades latinoamericanas desde fines del siglo XIX hasta avanzada
materia. El autor señala que dicho proceso tuvo lugar en las sociedades la segunda mitad del siglo XX tuvo al Estado como protagonista. For-
europeas a partir del siglo XVII, cuando comenzaron a delinearse nuevos mando parte de esta matriz societal, que Marcelo Cavarozzi (1999) de-
sentimientos y afectos respecto a la niñez, opuestos a una mentalidad que nominó estado céntrica, se constituyó la escuela pública en América La-
los pensaba como adultos pequeños. La aparición del cuerpo infantil im- tina. El sistema que se constituye a fines del siglo XIX y principios del
plicó una serie de transformaciones relacionadas con un lento proceso de XX reconoce en el Estado nacional su principal referente material y sim-
demarcación de la niñez, la percepción del niño en tanto ser inacabado bólico tanto para la administración, la gestión y el financiamiento de las
que necesitaba resguardo y su segregación y posterior reinserción en la instituciones escolares como para la provisión de un sentido que se pre-
sociedad. En este proceso, la escuela fue causa y consecuencia, relaciona- tendía universalista y que expresaba en clave nacional la “cultura civiliza-
da principalmente con la necesidad de alejar al niño de la vida cotidiana da” (Tiramonti, 2003).
del adulto. Asimismo, implicó una proliferación de discursos para la re- En este modelo societal, el Estado es una figura clave en la cons-
gulación del cuerpo infantil provenientes de la psicología, la pediatría, la trucción de un espacio de sentido para el conjunto de los individuos y
pedagogía y posteriormente el psicoanálisis. de las instituciones. La escuela estuvo doblemente asociada a la creación
Toda aparición de una determinada forma social está ligada a otras de este espacio común: por una parte como portadora de una propuesta
transformaciones que se suceden en el mismo momento histórico, que la universalista que expresaba el conjunto de los valores, los principios y las
constituyen como piezas de un mismo entramado societal y le otorgan creencias en los que se fundamentaba la “comunidad”, a la que debían
un determinado sentido político. La conformación de los Estados nacio- incorporarse las nuevas generaciones y, por otra, como dispositivo de re-
nales asociado a las exigencias del gobierno de una población definida gulación social, y, en consecuencia, como instrumento de gobernabilidad.
como libre es sin duda uno de los referentes a considerar cuando se sitúa Trabajos recientes (Romero, 2004) muestran cómo a través de los
el surgimiento de la escuela moderna y se intenta reconstruir el sentido textos escolares se forjaron las representaciones de lo que éramos como na-
político de esta creación institucional. Forman parte del mismo paquete ción, del pasado que compartíamos, de las tradiciones en las que se inscri-
histórico los procesos de secularización del orden social, la conformación bía tanto el presente como nuestro destino como nación. La constitución
de lo que ha dado en llamarse la familia burguesa y finalmente el desa- de nuestras representaciones identitarias como sociedad, como comunidad
rrollo del capitalismo industrial. de pertenencia, fue plasmada en el espacio escolar. Por supuesto buena par-
Por supuesto este entramado adquiere diferentes características en te de los sentimientos xenófobos provienen de esta demarcación de la ciu-
los distintos países, ya sea que hagamos la distinción entre los europeos dadanía nacional y su diferenciación con lo extranjero. Un croquis de una
y latinoamericanos, o que diferenciemos situaciones específicas en Amé- Argentina que es pura frontera que se marca con un trazo muy fuerte
rica Latina. En este sentido es necesario considerar las distancias existen- transmite toda una concepción de las distancias entre nosotros y los ex-
tes entre los modos de incorporación y articulación societal que caracte- tranjeros.
Al decir de Antonio Bolívar (2004), la institución escolar, que en El nuevo tipo societario está acompañado por una serie de cam-
su origen desplegó un ejercicio que consistía en subordinar las identida- bios en las instituciones que estructuraban la sociedad industrial y
des históricas y culturales particulares al proyecto de creación de una enmarcaban la existencia de los sujetos. Para Beck (1997), asistimos a
identidad nacional, esta hoy involucrada en responder a la multicultu- una descomposición de la sociedad industrial como entramado de expe-
ralidad. riencias. Según esta postura, las personas han quedado libres de las segu-
La formación de la nacionalidad se correspondió con la conforma- ridades y de las formas de vida estandarizadas. Así como la constitución
ción de la sociedad industrial y con el entramado institucional propio de de la sociedad industrial implicó el desencaje (Giddens, 1994) de las re-
esta etapa del desarrollo capitalista: la fábrica, la familia, la escuela, la cla- laciones sociales del contexto local de interacción y las incorporó a un
se social y las instituciones de representación política y sectorial consti- nuevo entramado relacional en el que el sexo, la familia y la clase defi-
tuyeron marcos institucionales que regulaban y contenían la existencia nían un modo de vida y por lo tanto las condiciones de existencia, la
de los individuos hasta avanzado el siglo XX. Se trata de un complejo sociedad postindustrial provoca la descomposición de ese entramado de
institucional cuya eficacia resultaba de la complementariedad de su ac- experiencias desregulando la existencia de los individuos que están con-
ción y su común referencia al Estado nacional. denados a ser ellos mismos (Sennett, 1978). Se trata de la pérdida del
sistema de referencias que proporcionaba la sociedad industrial y de la
El proceso de globalización rompe esta matriz societal y deshace constitución de un sujeto autoreferencial.
el entramado institucional en el que se sostenía y, con ello, el campo co-
mún al que se integran y articulan individuos e instituciones. El Estado, Los cambios en este sentido son tan importantes que hay autores
y por ende la acción política y los criterios que esta definía para la orga- que hablan de la “declinación de la idea de sociedad” o de la muerte de
nización del campo nacional, pierde centralidad, en favor de una presen- lo social (Dubet y Martuccelli, 1998). Según este razonamiento, las ins-
cia fuerte del mercado y la competencia en la definición del orden tituciones habrían perdido la capacidad de marcar las subjetividades y
societal. Son numerosos los posicionamientos respecto del nuevo lugar estamos asistiendo al paso de una sociedad que integraba mediante un
del Estado. Para algunos autores se trata de un estrechamiento de los gra- proceso de súper socialización de los agentes a través de diferentes agen-
dos de autonomía de la política y de la capacidad del Estado de contro- cias socializadoras, entre las cuales se destacan la familia, la escuela y la
lar el conjunto de variables que impactan el campo nacional (Held, iglesia, a una sociedad de individuos subsocializados y anómicos. Se tra-
1997), como resultado de la primacía de las corporaciones multinacio- taría de un proceso de desinstitucionalización que acompaña la crisis de
nales que prefieren un mundo con Estados disminuidos o sin Estados. la sociedad como concepto y como realidad (Tenti Fanfani, 2002).
Panitch (2000) introduce la temática de la asimetría en el poder
de los Estados que interactúan en el orden globalizado y desarrolla la te- En el campo de la educación, estos posicionamientos señalan la
sis acerca de que los Estados más poderosos han desempeñado un papel pérdida de la potencialidad de la escuela para instituir identidades y aso-
activo, y con frecuencia crucial, en el advenimiento de la globalización y cian esa caída con la muerte del Estado nación y de la ley como instan-
en la tarea de mantener este nuevo orden. En posiciones más extremas, cia fundadora de la ciudadanía. La escuela “cayó”, según estos discursos,
hay autores que plantean el arrasamiento de los modelos integrados de la como ilusión forjadora de un sujeto universal y no dispone de ninguna
posguerra. Touraine (1999) postula que lo que se llama globalización no narrativa en la que anclar la constitución de lo social (Duschatzky, 2001).
es otra cosa que el retorno al capitalismo, entendiendo por ello la econo- Sin adscribir a posicionamientos tan radicales, es evidente que la
mía de mercado que rechaza cualquier control exterior y trata de usar red institucional que caracterizó a la sociedad moderna se está modifi-
todos los elementos de la sociedad como recursos adaptados a su propia cando y que esto cambia los marcos estructurantes de la acción y el te-
finalidad. Más allá de las diferencias, hay coincidencias respecto de la rup- rreno en que se mueven las instituciones escolares. Los datos de nuestra
tura de un campo social articulado e integrado por la acción del Estado. investigación arrojan evidencia respecto de la existencia de procesos de
este orden que afectan de modo diferenciado a los sectores y subsectores y de una sociedad de riesgo que exige lecturas particularizadas de la rea-
sociales, como así también, respecto de la permanencia y la consiguiente lidad y construcción individualizada del futuro. Algunas de estas fami-
combinación con procesos anteriores y, en definitiva, de la desorganiza- lias se han adaptado a esta sociedad de riesgo y apuestan a la creatividad
ción de los antiguos marcos estructurantes de la acción y de la dificultad de sus hijos para el despliegue de estrategias y trayectorias innovadoras
para identificar las orientaciones y características del nuevo tipo para abordar un futuro siempre cambiante.
societario. Los datos de una investigación1 reciente en la que participo mues-
Es evidente que el modelo societal integrado por la acción política tran justamente las diferencias familiares en las estrategias de transmi-
de un Estado con capacidad de articular e incluir material y simbólica- sión cultural. Sólo las familias provenientes de los sectores más tradicio-
mente al conjunto de la población – y de construir de este modo un nales de la población encauzan a sus hijos en la preservación de una
lazo comunicante entre todos los miembros de la sociedad, y un campo tradición que hasta el momento los ha mantenido en una posición social
común en la que se inscribían desigualdades y diferencias – está roto. Es de privilegio. Las elites más modernas apuestan a la construcción de in-
claro también que el conjunto de las instituciones que caracterizaron a la dividuos competitivos y las clases medias ilustradas construyen una es-
sociedad industrial está atravesando profundas modificaciones y que esto, trategia que combina recursos culturales con reforzamiento de la creati-
a su vez, da cuenta de una sociedad que está reconfigurando sus disposi- vidad individual. El resto de las familias están sumidas en la perplejidad
tivos de control y reproducción social. La pregunta es ¿cuánto y de qué que les genera la comprobación de la “inoportunidad” de la transferencia
modo esto se hace presente en los agentes e instituciones escolares? a sus hijos de las antiguas estrategias a través de las cuales ellos lograron
ascender socialmente. La vulnerabilidad de sus actuales posicionamientos
En esta nueva orden societal la familia ha cambiado. Ha dejado de
o el descenso social que al que han sido sometidos en los últimos años
ser una estructura jerárquica organizada alrededor de los mandatos de re- les indican que las nuevas generaciones deberán innovar para afrontar con
producción de la especie, de la producción material y de las exigencias éxito el futuro.
del mandato patriarcal. Hoy día el eje organizador de la unidad familiar
es la comunidad emocional, el cultivo de la intimidad y el reconocimien- Numerosos autores han tematizádo este fenómeno de ruptura
to de las individualidades. Giddens (2000) habla de una relación “pura” generacional que se produce en una sociedad proyectada hacia el futuro.
para nombrar relaciones basadas en la comunicación emocional, en las Ya en la década del setenta Bell (1977) sostenía que el problema socioló-
que las recompensas derivadas de la misma son la base primordial para gico de la realidad de nuestro tiempo – en términos de ubicación social
su continuidad. e identidad – se plantea porque los individuos han soltado viejas ama-
rras, ya no siguen pautas heredadas. De aquí el paso de la familia o la
Este tipo familiar resulta de una larga lucha por la emancipación clase a la generación como fuente estructurante de la acción. Del mismo
de la mujer, en la que jugó un papel central la separación entre sexuali- modo, Giddens (1997) acuñó el concepto de “modernidad reflexiva” para
dad y reproducción que resultó del desarrollo de los dispositivos de designar una sociedad donde la tradición se repliega y los individuos se
anticoncepción; de la valorización del espacio íntimo como fuente de gra- ven forzados a vivir de una manera más abierta y reflexiva.
tificación; de la penetración del discurso “psi” y también de la perpleji-
Sin embargo la retracción de la tradición, y las rupturas en la tras-
dad de los adultos frente a los nuevas configuraciones culturales. Esta
misión generacional de estrategias concretas para la acción que por supues-
nueva familia es sin duda mas débil en la transmisión de mandatos, no to traen incluidas una definición ética, no significa que se haya interrum-
porque la composición heterogénea que ahora reviste impida este man- pido la trasmisión de capitales culturales y sociales a los hijos a partir de
dato, o porque las relaciones emocionales y la democratización de la inti- los cuales estos rearman sus trayectorias a la luz de las oportunidades y res-
midad obligue a una horizontalidad reñida con la transmisión cultural, tricciones que generan las nuevas condiciones de existencia. No hay repeti-
o porque el discurso “psi” no incluya mecanismos de regulación, sino ción pero si transferencia de capitales que, como señala Kessler (2000), no
simplemente porque las familias viven la experiencia del cambio cultural siempre pueden ser actualizado en las nuevas condiciones sociales.
Los cambios en la familia han sido leídos en clave conservadora que resultan ajenos o extraños para la generación que les precede. Esta
(Propuesta Educativa, n. 26, 2003) o con un dejo de nostalgia por la pér- brecha generacional se ve agravada por la incertidumbre que genera el
dida del orden patriarcal. Según estos autores las familias han dejado de futuro de una sociedad en permanente cambio.
cumplir con su función de socialización primaria, ya no transmiten a sus Esta dificultad para la transmisión está también presente en las
hijos una determinada visión del mundo sino que los han abandonado a escuelas. Hay una secundarización de la tarea de “enseñar” que podría
sus propias elecciones. A partir de ello se hace un reclamo a las familias resultar de la confluencia de varios factores: la importancia otorgada a las
para que reasuman su función de autoridad y de socialización primaria funciones asistenciales que recortarían el tiempo dedicado a las tareas es-
de sus hijos de modo de restituir la capacidad familiar de regular los pecíficas; la difusión de las teorías constructivistas y la cultura “psi”
comportamientos de sus hijos. (Varela, 1991) que desplazan al adulto/docente de la posición de trans-
En este caso, como en el de la queja por la acción de los medios misor para ocupar el lugar de facilitador o guía de los aprendizajes es-
de comunicación que veremos en el próximo punto, no se trata de la pontáneos de los niños, o la brecha cultural entre adultos y jóvenes, a la
muerte de la familia ni de la pérdida de todo mecanismo de regula- que nos referimos en los párrafos precedentes, que imposibilita la fun-
ción, sino de una nueva configuración donde las responsabilidades in- ción de transmisión. El primero de estos factores exige una acción por
dividuales tienen otra centralidad y donde la regulación está más aso- fuera de la escuela que reponga una situación de mayor equidad social y
ciada a los flujos y redes en las que se inscribe la vida cotidiana. De despeje a la institución de esta tarea asistencial, el segundo propone una
cualquier modo, resulta impensable reconciliar la antigua estructura reposición pedagógica de la función de transmisión cultural a través de
patriarcal de la familia con las nuevas reivindicaciones de libertad indi- la legitimación de esta acción, el último pone a la institución en posi-
vidual y realización personal de hombres y mujeres. ción de cuestionar su patrón cultural de modo de transformarlo incorpo-
rando críticamente los nuevos formatos culturales y retomar desde este
Según Beck, lo que se vive como crisis o catástrofe consiste en que lugar su función de transmisora cultural.
tenemos que entender y reconocer más libertades de las que “habían sido
previstas en el libro ilustrado de la mentada y prometida, pero nunca Como veremos en el apartado siguiente, la escuela pareciera estar
vivida, democracia”. Vivimos, según este autor, bajo las condiciones de en un lugar de resistencia cultural y no de apertura e intercambio con la
una “democracia internalizada” para la cual mucho de los conceptos y cultura contemporánea.
recetas de la primera modernidad se han vuelto insuficientes (Beck,
1999). De la Galaxia Guttemberg a la sociedad mediática
Esta libertad internalizada de la que habla Beck genera una diver-
En la segunda mitad del siglo XX se acumularon una serie de cam-
sidad que es visualizada como peligrosa en la medida en que no puede
bios que transformaron significativamente el orden social, político, eco-
ser procesada por la red de instituciones sociales y políticas existentes.
nómico y cultural a la vez que modificaron la vida cotidiana de la gente
Pareciera que el camino para conciliar las instituciones con mayores gra- e impactaron significativamente en la constitución de las subjetividades
dos de diversidad requiere abandonar la satanización de los individuos y y en la conformación de identidades
sus familias.
En el campo de la cultura el fenómeno más significativo es sin
Más allá de los temores que puedan ocasionar los procesos de in- duda la revolución de las comunicaciones, tanto por el desarrollo de los
dividualización y las prácticas “no estandarizadas” que estos procesos ge- massmedia como por el de las tecnologías electrónicas para la transmisión
neran, es importante señalar que son muchas las investigaciones que dan y almacenamiento de datos. Sin duda los medios de comunicación se han
cuenta de una ruptura en la transmisión cultural intergeneracional. El constituido en un ecosistema o ambiente donde se desenvuelve nuestra
cambio cultural dificulta la comunicación entre las generaciones. La ge- vida y donde se recrean y producen lenguajes, conocimientos valores y
neración electrónica es portadora de códigos, valores y comportamientos orientaciones sociales (Quevedo, 2003).
Este hecho desafía a la institución escolar, tanto en su función de formas de transmisión cultural que se basaban en un aprender a hacer a
transmisora de conocimientos y saberes, como en su carácter de través de las incorporación de los aprendices a la producción familiar. La
socializadora de niños y jóvenes. En el apartado anterior hemos presen- escuela instaura un lugar específico donde sucede la relación pedagógica
tado la existencia de un proceso de des-institucionalización entendido que es autónomo al resto de la vida social y productiva (Vincent y otros,
como la pérdida de eficacia regulatoria de las instituciones generadas por 2001). La extensión de los años de estudio y la jornada escolar estableció
la sociedad industrial entre las que se destacan el Estado, la escuela y la nítidas fronteras entre la vida de niños y adultos que los medios han
familia. desdibujado.
La otra cara de la moneda la constituye la capacidad de los massmedia Sucede que los medios representan un papel cada vez más impor-
para definir modos de vida, gustos y conformar un arco valorativo que tante en la definición de las experiencias culturales de los niños de hoy.
reordena y desmonta las anteriores formas de intermediación y autoridad El desafío para las familias y la escuela no es protegerlo de los medios
que configuraban hasta no hace mucho el estatuto del poder social (Barbe- vedándoles el acceso, sino por el contrario prepararlos para abordar la ex-
ro, 2002). periencia mediática.
Las visiones o perspectivas más negativas depositan en los Dentro de este paquete de calamidades que se le atribuye a la in-
massmedia, fundamentalmente en la TV, el origen o la causa de todos los fluencia de los medios, esté el declinar de la lectura o la muerte del li-
males que aquejan a la sociedad. De allí que se piense a la TV como un bro. Según esta postura la seducción que ejercen los medios audiovisuales
dispositivo que esta en la base del aumento de la violencia, la pérdida de sobre los niños y jóvenes sería la que explica su alejamiento de la lectura.
la autoridad en todos los ámbitos y la decadencia de la capacidad lectora
de las nuevas generaciones. En todos estos casos la TV es representada Sin embargo, la actual crisis de la lectura pareciera estar más rela-
como un aparato poderoso que contrasta con la pasividad con que los cionada con la profunda reorganización que atraviesa el mundo de la es-
niños y jóvenes recepcionan los mensajes. critura y los relatos y la consiguiente transformación de los modos de
leer, es decir, con el desconcierto que entre los mas jóvenes produce la
A partir de esta apreciación sobre el efecto de los medios se ha
obstinación de seguir pensando la lectura únicamente como modo de re-
construido un discurso sobre la muerte de la infancia. Desde este punto
lación con el libro y con la pluralidad y heterogeneidad de textos y escri-
de vista, se considera que los medios han eliminado las fronteras entre la
infancia y la madurez y por lo tanto han debilitado la autoridad de los turas que hoy circulan. No se trata entonces de la muerte de la lectura,
adultos (Buckingham, 2002). A quienes así argumentan les preocupa las sino de la perdida de su lugar central y hegemónico en el espacio cultu-
consecuencias de este pasar de fronteras. Plantean que la salud de los ni- ral. En el siglo XXI, aprender a leer los textos audiovisuales y los
ños exige que nos transformemos en vigilantes de la línea de separación hipertextos es condición indispensable para la incorporación de las nue-
entre niños y adultos tanto en la casa, como en la escuela o en el ámbito vas generaciones a un intercambio cultural que permita la constitución
general de la cultura. Esta separación implica una exclusión de los niños activa de la ciudadanía.
del mundo de los adultos. La amenaza de los medios electrónicos radica Hubo un tiempo en que el acceso al saber pasaba cuasi exclusiva-
justamente en que constituyen una de las fuentes principales de conoci- mente por la lectura fonética. Hoy sin embargo hay una heterogeneidad
miento de la vida adulta. Desde esta perspectiva el dilema fundamental de textos a través de los cuales es posible acceder al conocimiento. La es-
son el acceso y el control. cuela fue constituida dentro del universo que Marshal MacLuhan bauti-
Podría decirse que la infancia se ha definido de diferentes modos a zó como la Galaxia Guttemberg, es decir, un mundo dominado por la
través de la historia y que estas definiciones han ido cambiando el estatus lógica del libro cuya base es la estructura de la linealidad y el orden
social de la niñez y sus relaciones con los adultos. La modernidad es la secuencial (Quevedo, 2003, op. cit.). La heterogeinización de los textos
que establece esta separación tajante entre el mundo de los adultos y el rompe esta linealidad y modifica los modos de acceder al saber que tie-
de la niñez. El formato de la escuela moderna rompe con las anteriores nen las nuevas generaciones.
Según Barbero (2002, op. cit.), la actual ruptura generacional re- Se trata de un cambio radical del proyecto cultural de la escuela.
mite a una experiencia que no cabe en la linealidad de la palabra impre- En primer lugar se trata de reconocer a las nuevas tecnologías de comu-
sa pues nacidos antes de la revolución electrónica la mayoría de nosotros nicación como tecnologías de intelectuales o sea como estrategias de co-
no entiende lo que esto significa. Este no entender pareciera ser lo que nocimiento y no como meros auxiliares de la tarea escolar. En segundo
está sucediendo en las escuelas. lugar se trata de incorporar los medios audiovisuales como objeto de es-
La inmersión de esta generación en un ambiente cultural tan dife- tudio de la cultura cotidiana de los chicos, de la sociedad en que vivi-
rente al de los mayores es en parte una de las causales de la existencia de mos, de los acontecimientos que jalonan nuestra historia y de los múlti-
una brecha generacional que es pensada como ruptura en el sentido de ples modos de contarnos esa historia. El análisis de una telenovela puede
pérdida de los intercambios y de la transmisión cultural de una genera- decirnos mucho de la cultura popular, de los valores que la articulan, de
ción a otra. Esta ruptura también esta en la base de las dificultades de la los modos que se procesa el conflicto en nuestras sociedades, del lugar de
escuela para constituirse en transmisora cultural. la mujer, de las relaciones familiares, de las relaciones entre los diferentes
Para algunos autores la escuela se ha transformado en un lugar de grupos sociales, de los modos de concebir la pobreza y la riqueza y así al
enfrentamiento entre la cultura letrada y la audiovisual. Sin embargo yo infinito.
no creo que esa lucha efectivamente se esté librando. A mi entender, nos
encontramos ante instituciones escolares en las que la transmisión cultural De la promesa del futuro a la exigencia del presente
es poco significativa o muy débil, de modo que no puede considerarse que
desde allí se apunte a contrarrestar o competir con el sustrato cultural que La escuela es una institución pensada en la intersección del pasa-
proponen los massmedia. Esta falencia de la función básica de la escuela do, el presente y el futuro. Es sabido que es a través de ella (cada vez
resulta de su incapacidad de reconocer los nuevos códigos culturales y de menos exclusivamente de ella) que se transmite de generación en genera-
poner en juego los instrumentos que proporciona la cultura letrada para ción un acerbo cultural, una versión de la historia, una valoración de los
interactuar inteligentemente con los medios audiovisuales y electrónicos. rasgos identitarios de la nacionalidad, una cosmovisión del mundo que
Solo si la escuela asume a los medios como dimensión estratégica reconoce tradiciones heroicas, que anula otras y que conforma lo que
de la cultura podrá interactuar con los nuevos campos de experiencia sur- Wallerstein (1996) llama la versión nacional del arbitrario cultural de la
gidos de la reorganización de los saberes, los flujos de información, las civilización occidental. En esta invención del pasado la escuela aporta a
redes de intercambios creativos y con la hibridación de las ciencias y las la construcción de las representaciones que los argentinos tenemos de no-
artes (Barbero, 2002). sotros mismos, de nuestros vecinos, de nuestros derechos, del lugar que
Al mismo tiempo la mediatización de lo público exige una escuela ocupamos en el mundo, del que deberíamos ocupar. Es desde allí que se
capaz de proporcionar a las nuevas generaciones las habilidades cognitivas entiende el presente y se construye una hipótesis sobre el futuro posible.
necesarias para leer e interpretar los mensajes mediáticos que lo interpe- La mediatización de la cultura ha corrido en parte a la escuela de
lan como ciudadano. El ejercicio actual de la ciudadanía exige este lugar de exclusivo portador de la versión oficial de nuestra historia y
descodificar críticamente estos mensajes para establecer relaciones de sen- con ello de nuestra identidad y destino. Es posible que los textos televi-
tido entre ellos los intereses que están en juego, los propósitos subyacen- sivos hagan hoy un aporte más sustancioso que la escuela para las cons-
tes y los objetivos declarados. La escuela debería proporcionar a los niños trucciones identitarias y que en estas la relación con el pasado sea más
y jóvenes un “filtro cognitivo” que los desplace del lugar de espectador efímera y menos importante como fundador del presente. Con esto que-
pasivo y lo transforme en un lector inteligente de los mensajes que se le remos señalar que el relato escolar se sostiene en una secuencia temporal
dirigen ya sea como consumidor a través de las propagandas o como re- donde el pasado es fundante del presente, lo explica y lo hace inteligi-
ceptor cultural. ble. En cambio el discurso televisivo se justifica en un mero presente.
Por otra parte, y siempre considerando esta secuencia entre pasa- nera para las escuelas una demanda que antes no estaba presente o por lo
do, presente y futuro, el relato escolar estableció un sentido teleológico menos no tenía la relevancia con que se presenta hoy.
entre pasado, presente y futuro. Tanto en la construcción de las trayecto- Los padres evalúan no solo ni principalmente la construcción de
rias colectivas, de pueblos, naciones o etnias, como en los destinos indi- futuro que promete la escuela, sino qué presente le brinda a sus hijos, de
viduales está presente esta idea moderna que existía una secuencia lógica este modo se puede cambiar de escuela a los hijos en función de un pre-
y racional entre las opciones del pasado, las situaciones presentes y los sente evaluado como insatisfactorio.
destinos futuros. Todo el desarrollo intelectual del siglo XX estuvo an- Las escuelas recogen también esta exigencia: generar propuestas
clado en esta visión de los caminos del “progreso”, donde el presente se extracurriculares, darles afecto, protegerlos del medio social en el que vi-
diluye y legitima por sus raíces en el pasado y por sus promesas para el ven, evitar el delito, aparecen como una exigencia que obliga a repensar
futuro. la gramática escolar para reconfigurar la ecuación del tiempo en el espa-
La escuela es una institución tradicionalmente anclada en esta se- cio escolar.
cuencia temporal. El pasado que debe ser configurado, inventado, trans- La demanda por “contención” que recibe la escuela se inscribe en el
mitido por la institución para construir una representación que haga in- mismo registro de valoración del presente. Este mandato de contener atra-
teligible el presente y justifique la pretensión de futuro. Al mismo viesa a todas las instituciones escolares. Sin embargo son múltiples los sen-
tiempo, la escuela contiene una promesa de futuro. La promesa de inte- tidos que a el se le atribuyen. Así, para los docentes de algunas de las es-
gración e inclusión a través de la incorporación al mercado laboral y a los cuelas que atienden a los sectores altos de la población que en nuestras
códigos del intercambio social y la promesa de la autonomía individual investigaciones hemos denominado de elites, el contener esta relacionado
mediante el despliegue de las potencialidades que portamos como indi- con el afecto y la comprensión que requieren jóvenes que no encuentran
viduos. Desde esta perspectiva el presente escolar es valorado a partir de en sus familias atención amorosa acorde con las necesidades de su edad.
su capacidad de transmitir una versión del pasado socialmente aceptada Para otros docentes de este mismo grupo socio-económico contener esta
y de seleccionar las tradiciones que abonan ese pasado y por otro lado, el más relacionado con establecer un marco disciplinario que regule las con-
presente se justifica porque contiene una hipótesis de futuro, una pro- ductas acordes con una formación tradicional. Para los padres de estos mis-
mesa a alcanzar. mos sectores el contener tiene otro sentido y está relacionado con más
Así como la modernidad modifico la percepción del tiempo y del tiempo en la escuela y la oferta de otras actividades extracurriculares para
espacio, posibilitando primero la separación entre ambos, los cambios sus hijos, o en el segundo caso la atención de un adulto significativo que
acumulados en los últimos cuarenta años han transformado esta percep- escuche y oriente a los jóvenes.
ción de la modernidad (Ortiz, 1996). Habitamos una cultura que en la Del mismo modo para una parte de los padres de clase media, su
secuencia temporal se privilegia el presente. Esta entronización del “hoy” demanda de “contención” esta relacionada con un trato agradable y afec-
o del instante va de la mano de la pérdida de la ilusión del progreso, el tuoso de sus hijos y un ambiente adecuado para el desarrollo de las amis-
escepticismo sobre el futuro y el desplazamiento de la ética del trabajo a tades juveniles. Se trata posiblemente de grupos familiares organizados
favor de la estética del consumo. La demanda por gratificación que se horizontalmente, penetrados por la cultura “psi” y que han optado por
ancla en el deseo y la búsqueda de su satisfacción, ha desplazado en gran un modelo de regulación de los hijos centrado en el autocontrol y la
medida una ética del sacrificio que desplazaba la graficación para el futu- asunción individual de las responsabilidades y los riesgos. La investiga-
ro (Bauman, 2000). ción mostró muchas asimetrías en un proceso de individualización de los
Nuestros datos de investigación son claros en cuanto la valoración jóvenes. Para un grupo de los sectores medios y altos, es claro que hay
de la gratificación y la realización personal tanto para padres, como para una ampliación de las opciones individuales y una mayor presencia de
los jóvenes de los diferentes estratos de las clases medias. Este hecho ge- decisiones autónomas. Dentro de estos mismos sectores socio-económi-
cos hay jóvenes cuyas opciones siguen estando fuertemente condiciona- lar se proponen favorecer la autoestima y la autonomía, estimular la ca-
das por las pertenencias de clase, por el entorno familiar o por la propia pacidad de resolver problemas y de mantener el buen ánimo a pesar de
institución escolar. En el extremo más bajo de la escala social se repite la las situaciones adversas, y crear un clima de optimismo y alegría. Luthar
ampliación de la autonomía individual, solo que en este caso es difícil y otros (2000) definen a la resiliencia “como un proceso dinámico que
hacer una asociación con mayores grados de libertad, sino que estaría- tiene como resultado la adaptación positiva en contextos de adversidad”.
mos frente a lo que Castel (1997) llama individualización negativa o Ro- Se distinguen tres componentes esenciales para la promoción de
bles (1999) individuación, nociones con las que se quiere dar cuenta de resiliencia: 1) la noción de adversidad, trauma o riesgo, 2) la adaptación
la situación de una parte de la población que está compulsivamente so- positiva o superación de la adversidad, 3) la dinámica entre mecanismos
metida al proceso de “ser ellos mismos” (Sennet, 2000) sin recursos y sin emocionales, cognitivos y socioculturales que influyen sobre el desarrollo
red de protección social. humano.
Es en los sectores más bajos de la población donde este mandato De allí que se piense a la escuela como un espacio que puede de-
adquiere una significación con fuerte contenido reproductor. Para mu- sarrollar una dinámica destinada a la adaptación positiva de niños y jó-
chos de los docentes que atienden a estos grupos sociales, la “contención” venes que habitan en contextos sociales y familiares adversos. Es una pro-
pasa por brindar un espacio institucional de protección social para aque- puesta que deposita en los individuos la responsabilidad de superación
llos que habitan en territorios caracterizados por la desintegración. Con- de las situaciones adversas, se trata entonces de una versión extrema de
tener es proteger momentáneamente a sus alumnos de la violencia que las exigencias de individualización a los que son sometidas las nuevas ge-
caracteriza al medio social en el que habitan. En este caso la escuela es neraciones. Si el contexto no puede cambiarse entonces la única posibili-
pensada como un espacio de aguante o como una institución que acerca dad es que los individuos desarrollen una estrategia “ganadora” para supe-
a estos chicos algo que se parezca al mundo de los integrados. En un rar la adversidad del medio. Los sujetos son pensados como “superhombres”
texto anterior hemos llamado a estas instituciones “escuelas para resistir capaces de neutralizar las limitaciones estructurales.
el derrumbe”. Y dentro de este grupo distinguimos las instituciones reli- Del mismo modo hay un discurso que proviene fundamentalmen-
giosas cuya propuesta tiene un claro componente pastoral, que contie- te de los ámbitos oficiales que demanda esta función “contenedora” de la
nen una promesa de “protección tutelar” y que mantienen una preten- escuela, que se expresa en la pretensión de universalización de los dife-
sión civilizatoria de aquellas otras que se proponen proporcionar una rentes niveles educativos que viene atado tanto a un discurso que señala
asistencia material y pedagógica y brindar un ámbito de “comprensión” el valor del conocimiento en la sociedad actual, como a una retórica que
y de “convivencia entre pares” para aquellos que participan activamente asocia contención escolar con control del riesgo social y que piensa a la
de la cultura del margen (Tiramonti, 2004).
escolarización como un dispositivo de seguridad urbana, que saca a los
En estos casos la escuela se propone socializar fortaleciendo la jóvenes de la calle y previene la potencialidad delictiva de un grupo so-
autoestima de los jóvenes. Ziegler (2004) señala que en esta intención cial que no estudia ni trabaja. Si bien la investigación ha mostrado que
confluyen principios de la pedagogía tradicional ligados al desarrollo de la vida delictiva de estos jóvenes se mantiene en paralelo a su asistencia a
las potencialidades de los sujetos con tendencias “new-age”, que procu- la escuela o el trabajo (Duschatzky y Corea, 2000; Kessler, 2002), esta
ran el fortalecimiento y conquista del yo a través de la autoayuda. asociación de escuela y prevención del delito esta muy presente y cons-
En esta línea de fortalecimiento del yo se inscriben las teorías de truye otra acepción para la exigencia de contención.
la resiliencia de amplia difusión en el campo pedagógico. La resiliencia Las experiencias de escuelas “urbanas” que amplían la jornada es-
se propone entender como niños, adolescentes y adultos son capaces de colar se inscriben en esta preocupación por el control del riesgo social. Se
sobrevivir y superar adversidades a pesar de vivir en condiciones de po- argumenta a favor de la doble escolaridad de los “pobres” en base a su
breza, violencia o desastres naturales (Infante, 2001). En el campo esco- derecho a recibir una escolarización “igual” a la que se les proporciona a
los chicos “ricos” que generalmente concurren a escuelas con este forma- modernidad y plantearnos un nuevo proyecto institucional para dar aco-
to escolar. Sin embargo, todas las investigaciones que han indagado so- gida a las generaciones venideras.
bre las instituciones que albergan este sector social (Almeida, 2002;
Pinçon y Pinçot-Charlot, 2002) coinciden en señalar que este modelo
Recebido e aprovado em agosto de 2005.
de institución totalizadora tiene un función de reproducción del privile-
gio a través de la construcción de un cerco institucional que garantiza
una socialización entre “nos”, que permite controlar el mercado de amis- Nota
tades y con ello la conservación y ampliación del capital social a la vez
1. FLACSO/Secretaríade Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. Ministerio de Educación
que preserva de influencias extrañas modos de vida y las cosmovisiones de la Nación Argentina. Proyecto: La nueva configuración educativa en la argentina.
del mundo en que estos se sustentan. Dada esta comprobación de los Investigación en curso. Dirige Guillermina Tiramonti.
efectos reproductores del privilegio que alberga el modelo de institución
total, es pertinente preguntarse por sus potenciales efectos en su aplica-
ción en una población marginal, que justamente debe eludir el cerco de Referencias bibliograficas
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Creemos no forzar la interpretación si señalamos que “el contener”
Taurus, 1987.
denota una percepción de falta o de déficit de contención, que a nuestro
criterio se relaciona con la escasa presencia de organizaciones e institu- BARBERO, J.M. La educación desde la comunicación. Buenos Aires:
ciones en el entramado social capaces de albergar la existencia de los jó- Norma, 2002.
venes. Mas allá de la valoración que sobre la escuela tienen los diferentes
actores, es claro que esta se ha transformado casi en la única institución BAUMAN, Z. Trabajo, consumismo y nuevos pobres. Buenos Aires:
con capacidad de albergar a este grupo etario. La escuela se ha constitui- Gedisa, 2000.
do en “‘el’ lugar para estar de los jóvenes” y esto la transforma BECK, U. Teoría de la sociedad del riesgo. In: BERIAIN, J. (Comp.).
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El artículo que aquí presentamos se propone contribuir en algo BELL, D. Las contradicciones culturales del capitalismo. Madrid:
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ben desenvolver la tarea de educar. El gran tema de hoy es redefinir los
dispositivos tecnológicos con los que se pretende incorporar a las nuevas BOLÍVAR, A. Ciudadanía y escuela pública en el contexto de
generaciones al orden social y cultural. La escuela moderna presenta li- diversidad cultural. Revista Mexicana de Investigación Educativa, Mé-
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mada. Responder a la pregunta de ¿Cómo educar hoy? exige revisar el BUCKINGHAM, D. Crecer en la era de los medios electrónicos, tras la
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rencias sociales y en la búsqueda de la igualdad. En definitiva se trata de CARLI, S. Niñez, pedagogía y política: transformaciones de los discur-
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La autonomía universitaria La universidad autónoma debe su existencia legal a la acción de una au-
Una visión histórica y latinoamericana toridad externa, normalmente el Estado; el instrumento de incorporación
de la autonomía describe de manera detallada lo que la universidad puede
hacer y lo que no puede hacer con sus propiedades, en su relación con otras
Renate Marsiske* instituciones o con sus miembros, cómo elige sus autoridades, sus estu-
diantes, etc. El otorgamiento de la autonomía universitaria no siempre es
el resultado de un conflicto universitario o de un movimiento estudiantil,
pero sí de una apertura política o de un momento político especial, como
En todos los tonos y desde todos los puntos de vista se ha discutido, se dis- veremos más adelante.
cute y se seguirá discutiendo sobre la esencia y los límites de la autonomía Desde el punto de vista jurídico, autonomía universitaria significa
universitaria, no sólo en épocas de crisis institucional o en el contexto de
algún festejo; y es que su discusión no es un tema agotado, al contrario, hay la posibilidad que tiene una comunidad de darse sus propias normas, dentro
de un ámbito limitado por una voluntad superior, que para el caso sería la del
que “reconocer los problemas y transformaciones que tendrán que ser dis- Estado. Esta capacidad que permite a una comunidad ordenarse a sí misma,
cutidos tanto en las tareas de gestión, desenvolvimiento de la comunidad implica la delegación de una facultad que anteriormente se encontraba centra-
académica, como del financiamiento, la evaluación y las nuevas responsa- lizada en el Estado (Barquín, 1979: 3).
bilidades que acarrea” (Chaín, 1996: 14). Tampoco es sólo un asunto histó-
rico de separación de la universidad y las instancias del Estado (Marsiske, La autonomía universitaria tiene tres aspectos: el de su propio gobierno,
2004; 2007), logrado con base en las luchas y movimientos estudiantiles, sino el académico y el financiero. El primero de ellos permite que la universi-
un asunto actual siempre por definir, ya que una universidad autónoma, dad legisle sobre sus propios asuntos, se organice como le parezca mejor
hoy en día, no debe desconocer los mecanismos externos de evaluación, y elija a sus autoridades y al rector según los requisitos que ellos mismos
planeación y control público, ya que tiene una función que cumplir frente señalen. La parte académica de la autonomía universitaria implica que la
a la sociedad. universidad puede nombrar y remover su personal académico según los
Además, en un mundo globalizado, las universidades en todos los con- procedimientos convenidos, seleccionar a los alumnos según los exámenes
tinentes, no sólo en América Latina, se enfrentan a nuevos retos y exigencias que ella misma aplica, elaborar sus planes de estudio, expedir certificados,
internacionales, por un lado; y a muchas presiones reformistas por parte de etc. También garantiza la libertad de cátedra, cuestión que no se debe con-
sus respectivos gobiernos, por el otro. Si la universidad quiere mantener la fundir con la autonomía misma. El aspecto financiero permite la libre dis-
libertad de enseñanza e investigación, entonces se tiene que entender como posición que de su patrimonio tiene la universidad, así como la elaboración
fuerza política autónoma en la sociedad y debe organizarse como corpora- y el control de su propio presupuesto.
ción política. Esta tarea, mantener la libertad de la ciencia y la autonomía Una definición parecida nos ofrece Daniel C. Levy: “Autonomy, then,
de sus instituciones, ya no se puede asegurar exclusivamente desde una de is operationally defined here as university control over these components:
las instituciones de educación superior autónomas, sino desde la autono- Appointive, Academic, Financial” (1980: 7). Para este autor, el primero de
mía del sistema científico en su conjunto. Desde allí tiene que ser capaz de los componentes se refiere al hecho de que la universidad puede escoger su
defender sus posiciones frente a las fuerzas políticas presentes en el seno personal académico, sus autoridades y su personal administrativo. La se-
de las sociedades plurales y democráticas (Schelsky, 1989: 67). Pero esto no gunda, la académica, abarca la admisión a su institución, la selección de las
convierte a la universidad en una institución política, ya que una institu- carreras, la oferta curricular, las modalidades de obtención de los títulos y,
ción de este tipo se define por la adquisición de poder y por mantener este finalmente, la libertad de cátedra. El componente de las finanzas determi-
poder; no se trata, por tanto, de la construcción de un Estado dentro de un na quién paga los estudios, los criterios para la elaboración del presupuesto,
Estado. La función de las instituciones de educación superior sigue siendo su preparación y la contabilidad.
cumplir con tareas apolíticas y esta tarea sólo se puede llevar a cabo bajo De manera formal, una universidad es autónoma en la medida en que
las condiciones de una actuación política (Habermas, 1989: 97). De manera es libre de tomar, dentro de su propia organización y por medio de sus
que, aún en los tiempos actuales, la autonomía universitaria es el reclamo propios procedimientos, las decisiones relacionadas con su legislación
de una independencia sustancial de la universidad y de sus miembros; es la y administración. Pero una autonomía efectiva necesita algo más que lo
condición necesaria para que la institución pueda cumplir con sus tareas. contenido en esta definición formal. Implica también que la organización
de la universidad debe ser tal, que asegure a sus miembros, sobre todo los
* Maestra en Estudios Latinoamericanos por la UNAM e investigadora titular del Insti- miembros del personal académico, una parte reconocida e importante en
tuto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación de esta misma institución. la toma de decisiones. Es decir, existe una interrelación forzosa entre la
Área de investigación: historia de la educación y la cultura.
ciencia moderna y la democracia, entendida esta última como posibilidad Igualmente, la Universidad de Occidente (Beltrán, 2007), que debería lla-
permanente de cambio, y a su vez, garantizada en las universidades gracias marse Universidad de Sinaloa, empezó sus labores en 1918 como institución
a la autonomía (Sánchez, 1979: 275). Sólo así la universidad puede servir a la autónoma; la Universidad Nacional del Sureste, que sería la Universidad
sociedad de la que recibe el apoyo material, y a más largo plazo al avance de Yucatán, se creó en 1922 con autonomía, al igual que la Universidad
del conocimiento, ya que no sólo tiene una obligación con su propia socie- Autónoma de San Luis Potosí un año más tarde.
dad, sino con la comunidad mundial de la ciencia. Por ello, el reclamo de La preocupación por la autonomía universitaria ha sido permanente en
las universidades de contar con un alto grado de autonomía no se basa en los países latinoamericanos hasta hoy en día, y esto por diversas razones:
privilegios, sino en la única posibilidad de servir a la comunidad. porque aquí no hay una separación entre lo político y lo educativo; por-
Si incorporamos un punto de vista filosófico además del jurídico, como que la universidad ha sido utilizada para fines políticos; porque la educa-
lo hace Eduardo García Máynez (1979: 79), entonces la pregunta, a pesar de ción, como canal de acceso y ascenso, tiene un sentido especial en América
todo lo anterior, sería: ¿es la autonomía un don que la universidad recibió Latina; y porque las universidades han sido siempre un campo de acción im-
del poder público, o un derecho cuyo fundamento ontológico debe buscarse portante para grupos políticos minoritarios o secundarios. Parece ser que
en la intrínseca naturaleza de las instituciones universitarias dignas de este la universidad latinoamericana necesita un estatus especial, a diferencia de
nombre? Este autor responde, refiriéndose a la UNAM: “La autonomía no las universidades angloamericanas o europeas, para llevar a cabo su trabajo.
nos ha sido dada, sino reconocida… el Estado implícitamente acepta que Los estudiantes reformistas en América Latina concibieron la autono-
sin dicho atributo nuestra Casa de Estudios no podrá ser una universidad mía en estrecha relación con una dirección democrática de las universida-
auténtica, ni realizar con eficacia sus labores de investigación, docencia y des, en la que los estudiantes aseguraran como núcleo de esta estructura la
difusión de la cultura”. Y agrega: realización de los fines principales del movimiento:
Si las funciones primordiales de toda universidad consisten en la investigación …la autonomía reformista consistió en el cogobierno de profesores, estudian-
y en la enseñanza, y éstas exigen, por su intrínseca naturaleza (y no por decisión tes y graduados, a fin de participar en el gobierno universitario y asegurar la
del poder público) una libertad irrestricta, la autonomía que permite a las ins- renovación pedagógica, profesional y científica, en un ámbito de libertad do-
tituciones universitarias planear, organizar y realizar en forma libérrima tales cente, de aprendizaje e investigación, con el objetivo de extender la cultura,
tareas, no puede tener su origen en actos de una autoridad política, sino… en democratizar la educación y responsabilizar socialmente a la universidad. La
la naturaleza de las cosas o… en la índole peculiar de dos actividades cuyo fin democratización del gobierno universitario, la libertad académica, la renova-
supremo es la búsqueda, el conocimiento y la difusión de la verdad, indepen- ción pedagógica, el carácter crítico y el compromiso social, son los componen-
dientemente de cualquier otro propósito y con exclusión de cualquier dogma tes fundamentales de la autonomía, razón por la cual se trasforma en principio
(García Máynez, 1979: 89). consustancial del quehacer universitario (Villarreal, 1999a: 147).
Si hablamos de autonomía universitaria es obligado hablar del desa- Los estudiantes defendieron esta autonomía en toda América Latina,
rrollo y de la historia de la autonomía (Pinto, 1974), de la lucha por conse- muchas veces a costa del exilio personal.
guir su definición en las leyes orgánicas respectivas, de su interpretación y La universidad de la reforma de principios del siglo XX era una insti-
sus antecedentes, ya que el principio de la autonomía ha jugado un papel tución relativamente pequeña; por ejemplo, en la Universidad Nacional
ambivalente. Con ella se inició una relación dialéctica entre las universi- de México, en 1929, estaban inscritos alrededor de 9 mil estudiantes, casi
dades de América Latina y el Estado, lo cual marcó su colaboración o su todos hijos de las nuevas clases medias, producto de la política económica
enfrentamiento. del porfiriato y de la Revolución Mexicana. Sin embargo, no se debe sub-
No sólo en México (Marsiske , 1982; 1995; Levy, 1979), sino en la mayoría estimar la amenaza que podían presentar las organizaciones estudiantiles
de los países latinoamericanos (García Laguardia, 1977), los primeros trein- llamando a huelga en un momento de crisis para el orden político. Cabe
ta años del siglo XX son los años de la autonomía universitaria, reconocida señalar que en América Latina muchos movimientos subversivos y golpes
por primera vez en 1908 a la Universidad de Montevideo. Pero si bien la de Estado empezaron con movimientos estudiantiles. La fuerza política y
autonomía se hizo famosa con el movimiento de reforma universitaria de social del programa de reforma —y la experiencia organizativa que logra-
la Universidad de Córdoba, Argentina, en 1918, aquí no se trata de decir ron los estudiantes en la lucha por la renovación de las universidades— era
cuál fue la primera universidad autónoma en el continente, sino de citar potencialmente revolucionaria. Sin embargo, tampoco hay que sobreva-
algunos ejemplos a propósito de este trabajo. También en México tenemos lorarlas (Cano, 1984: 230): hasta mediados de los años cincuenta del siglo
universidades autónomas antes de 1929, como por ejemplo la Universidad XX no se trató de un desafío al orden social en un sentido revolucionario,
Michoacana (Gutiérrez López, 2010), que la incluyó en su constitución en sino de la defensa y ampliación de las prestaciones políticas y sociales de
1917 manteniendo esta disposición, aunque limitada, en las siguientes le- las clases medias, las que en parte coincidían con los fines democráticos y
yes orgánicas hasta que en 1939 se declaró como institución del Estado. liberales de los estudiantes reformistas.
Las universidades existen para servir a la sociedad de la que reciben el la autonomía, pese a que en algunos casos no la demandaron explícita-
apoyo moral y material; por ello son objeto de observación y crítica públi- mente. Aun así, y tomando en cuenta las diferencias, podemos decir que
cas y tienen que ser sensibles a la opinión fundamentada y responsable. Las los años entre 1918 y 1929 fueron los años de la reforma universitaria en
universidades en países emergentes tienen un papel diferente al que des- América Latina, considerando que las formas de lucha estudiantiles fueron
empeñan en los países altamente desarrollados; pero más allá de esto, la parecidas en todos los países aunque sus resultados fueron diferentes. El
universidad tiene que servir a más largo plazo a los intereses del avance del movimiento de reforma iniciado en la Universidad Mayor de San Carlos
conocimiento, y por ello tiene una obligación no sólo con la sociedad de su y Montserrat de Córdoba, Argentina, en 1918, proyectó su influencia a los
respectivo país, sino con la comunidad mundial de la ciencia. centros universitarios de toda América Latina, rebasó los límites de las au-
La esencia del asunto es que una buena universidad no es simplemente las universitarias en los movimientos estudiantiles de San Marcos, en Perú,
un agregado de agencias funcionales separadas, sino una comunidad en la en la Universidad de la Habana, Cuba, y en muchas otras universidades
que sus diferentes elementos se mantienen unidos y son inspirados por un latinoamericanas, y terminó con la concesión de la autonomía univer-
solo fin intelectual: la interacción lo más libre posible de todas sus perso- sitaria en México, en 1929. Esta configuración original da forma a la uni-
nalidades y disciplinas. Esto involucra de manera determinante a la auto- versidad latinoamericana de hoy, que es una institución auténticamente
nomía universitaria, que si bien tiene un punto de partida jurídico, es tarea latinoamericana.
de la comunidad construirla dentro de los límites de cada universidad y Nuevos grupos anticlericales y nacionalistas trataron de romper con el
defenderla en cada momento. poder de las oligarquías buscando una modernización de la sociedad. La
El conocimiento histórico debe ser el punto de partida para crear, me- presencia todavía limitada del imperialismo norteamericano en la mayoría
diante la reflexión rigurosa, racional, global y crítica, categorías y conceptos de los países del área parecía permitir un nuevo despertar del nacionalis-
descriptivos, interpretativos y/o explicativos del fenómeno universitario la- mo latinoamericano (Rodó, 1975). Los universitarios habían resentido las
tinoamericano y sus autonomías, pero el análisis de la autonomía universi- influencias de la Primera Guerra Mundial, la Revolución Mexicana y la
taria involucra prácticamente a todas las disciplinas universitarias, no sólo Revolución Rusa. La Primera Guerra Mundial había destruido entre ellos
el derecho, la historia y las ciencias sociales. La idea de la necesidad de dar la imagen de una Europa pacífica y ejemplar, cuyo desarrollo económico
autonomía a la universidad aparece como constante desde finales del siglo llevaría a un bienestar para las mayorías, y las revoluciones mexicana y rusa
XIX, y a principios del siglo XX se repite en muchos discursos en congresos abrieron nuevas alternativas para los países en desarrollo. La dimensión la-
estudiantiles (Marsiske, 1998: 539); además, se manifiesta en diversos pro- tinoamericana del programa reformista, así como las acciones concretas
yectos de ley y es parte de una demanda constante. Esta preocupación por de los líderes estudiantiles, implicaron una coherencia antes no conocida.
la autonomía universitaria ha sido permanente: Estos líderes no pensaban en categorías de Estados nacionales, sino que
consideraban a las universidades como pilares de una nueva latinoameri-
• porque en los países latinoamericanos no hay separación entre lo canidad (Portantiero, 1978; Cuneo, s/f). El Manifiesto Liminar, documen-
político y lo educativo y la universidad ha sido utilizada muchas ve- to clave de la reforma de Córdoba, iba dirigido a los “hombres libres de
ces para fines políticos; Sudamérica” y decía:
• porque la educación como canal de acceso y ascenso tiene un senti-
do especial en América Latina; Hombres de una república libre, acabamos de romper la última cadena que, en
• porque las universidades han sido hasta hoy día un campo de acción pleno siglo XX, nos ataba a la antigua dominación monárquica y monástica.
Hemos resuelto llamar a todas las cosas por el nombre que tienen. Córdoba se
importante para grupos políticos minoritarios o secundarios; redime. Desde hoy contamos para el país una vergüenza menos y una libertad
• porque la estrecha relación entre universidad, sociedad y política más. Los dolores que quedan son las libertades que faltan. Creemos no equi-
convierte a los gremios estudiantiles —y sus luchas— en campos de vocarnos, las resonancias del corazón nos lo advierten: estamos pisando sobre
una revolución, estamos viviendo una hora americana.1
entrenamiento para futuros políticos a nivel nacional o internacio-
nal. Muchos “hombres públicos” en América Latina empezaron sus
carreras en una organización estudiantil. El movimiento de la reforma se apropió de la exigencia de la autono-
mía universitaria y llevó, en muchos casos, a un ordenamiento legal. En
Sin embargo, la autonomía no nace como un concepto acabado ni tiene Argentina, el movimiento estudiantil de Córdoba en 1918 (Sanguinetti,
una interpretación unívoca; su configuración es producto de situaciones 1980; Kaplan, 1979; Tünnermann , 1978; Roig, 1981), fue un acontecimien-
y proyectos particulares en las diferentes universidades latinoamerica- to más bien universitario. La realidad sociopolítica y socioeconómica; la
nas, dependiendo también de los movimientos estudiantiles que la logran
(Marsiske, 2003). Estos movimientos estudiantiles fueron los “parteros” de 1 “La juventud argentina de Córdoba a los hombres libres de Sudamérica”, en Portantiero
(1978). Véase también Roig (1981) y Funes y Caldelari (2001).
ascensión al poder de Hipólito Irigoyen en 1916, y con ello de las nuevas manera: el Estado debía limitar su intervención en la universidad al otor-
clases medias producto de la inmigraciones masivas a finales del siglo XIX; gamiento del presupuesto y a la lucha en contra de influencias dañinas, es
la economía de exportación de productos primarios que engendró rápida- decir, clericales, en la vida universitaria. Por otro lado, no tenían dudas en
mente un mercado interno de manufacturas y un proceso de industrializa- llamar al gobierno para imponer sus fines; de hecho la rebelión estudiantil
ción; todo ello tuvo su reflejo en las universidades argentinas que, al igual en Córdoba llegó a su victoria por medio de la intervención gubernamen-
que muchas de las otras universidades latinoamericanas, estaban lejos de tal. El presidente Hipólito Irigoyen, representante de las fuerzas sociales
responder a lo que los países necesitaban para un desarrollo propio y para emergentes, asumió una posición conciliadora tratándose de los asuntos
hacer frente a la nueva problemática planteada por los cambios en la estruc- universitarios, y contestó afirmativamente a las demandas del movimiento.
tura social. La Universidad de Córdoba, la más antigua de Argentina, ba- En México, en cambio, el movimiento estudiantil de 1929 no incluyó a
luarte de la Iglesia católica y de la oligarquía cordobesa, era sólo una de las la autonomía universitaria como punto central de sus demandas, sino que
cinco universidades argentinas; las otras, de más reciente creación, eran la habló como último punto del pliego petitorio de la autodeterminación de
de Buenos Aires de principios del siglo XIX, la del Litoral, la de Tucumán y la universidad; sin embargo, era una idea que estaba en el ambiente uni-
la de Santa Fe de principios del siglo XX. Todas se regían por la llamada Ley versitario. La idea de una universidad autónoma ha estado presente desde
Avellaneda, que el presidente del mismo nombre había sancionado en 1885 el proyecto de ley para una Universidad Nacional de México presentado
y que autorizaba a cada universidad a darse su propio estatuto. La vida y el por Justo Sierra al Congreso de la Nación en 1881. En esta propuesta se dice,
desarrollo de cada institución dependían de su claustro, del rector que se muy al principio:
elegía cada cuatro años y de la asamblea universitaria. La universidad tenía
la posibilidad de reformar los planes de estudio, certificar los exámenes y A priori se puede afirmar que si alguna cosa debe estar exclusivamente diri-
otorgar los títulos; sólo el nombramiento de los profesores titulares queda- gida por un cuerpo científico, es la instrucción, pero como por su inmensa
transcendencia y por su papel capital en la educación pública es de un interés
ba en manos del poder ejecutivo, que con esto cimentó la dependencia de supremo para la sociedad, es natural que el Estado marque las condiciones con
las universidades con respecto al Estado. que ha de coadyuvar a sus fines primordiales y le facilite los medios con que
A finales de 1917 ya había expresiones de descontento en algunas facul- ha de realizarlas… Si esto se puede afirmar a priori… puede asegurarse a pos-
teriori que el tiempo de crear la autonomía de la enseñanza pública ha llegado
tades de la Universidad de Córdoba, pero fue en marzo de 1918 cuando los (Sierra, 1974: 23).
estudiantes de las facultades de Derecho, Medicina e Ingeniería decidieron
ir a la huelga porque las autoridades no accedían a sus peticiones de refor-
mar el sistema vigente de provisión de cátedras y de levantar la supresión Y en el artículo 2 de su proyecto de ley dice: “La Universidad es una cor-
del internado para los alumnos de medicina en el Hospital de Clínicas. En poración independiente” (Sierra, 1974: 24). Justo Sierra defendió su idea de
julio se organizó el Primer Congreso Nacional de Estudiantes, el cual for- universidad influenciado por el modelo de la universidad alemana, con su
muló un Proyecto de Ley Universitaria y Bases Estatutarias (Portantiero, autonomía académica, pero dependiente de las estructuras políticas res-
1978). Gran parte de este proyecto se incorporó a los nuevos estatutos de la pectivas, hasta la creación, en 1910, de la Universidad Nacional de México:
Universidad, aprobados por el gobierno en 1918 después de un movimien- “…se trata de un acto por el cual el gobierno se desprende, en una porción
to estudiantil prolongado, y los estudiantes lograron así que se incluyeran considerable, de facultades que hasta ahora había ejercido legalmente, y las
muchas de sus demandas, aparte de la autonomía, a una amplia reforma deposita en un cuerpo que se llamará Universidad Nacional” (Sierra, 1974:
universitaria, incluyendo: 1) la elección de los cuerpos directivos de la 37). Sin embargo, la nueva institución quedó sometida por completo a la
Universidad por la propia comunidad universitaria y la participación de tutela de la Secretaría de Instrucción Pública.
sus elementos constitutivos: profesores, graduados y estudiantes; 2) la im- En los siguientes diez años se presentaron diversos proyectos de autono-
plantación de los concursos de oposición para la selección del profesorado mía universitaria cada vez que la Universidad veía afectada su vida institu-
y periodicidad de las cátedras; 3) la docencia libre; 4) la asistencia libre; 5) la cional por decisiones políticas. Por ejemplo, en 1914, ante la inminente mili-
modernización de los métodos de enseñanza; y 6) la asistencia social a los tarización de la Universidad, revivió la discusión alrededor de la autonomía
estudiantes y con ello una democratización del ingreso a la Universidad. y se presentaron varios proyectos; uno de ellos fue el de Félix Palavicini,
En el movimiento de reforma universitaria de Córdoba de 1918 apareció encargado del despacho de Instrucción Pública y Bellas Artes, el cual decía
la autonomía universitaria como elemento de lucha contra una sociedad
oligárquica con apoyo de un gobierno representante de las clases medias. Que para conservar la Universidad Nacional en aptitud de corresponder a los
Sin embargo, la relación de los estudiantes con la autonomía fue contradic- altos fines para que fue creada, se requiere que subsista ajena a las fluctuacio-
nes de la política, independiente del poder público, libre de toda intervención
toria. Por un lado se referían a la experiencia histórica del desarrollo de las oficial y no con las limitaciones, la esclavitud burocrática y la tutela ministerial
universidades y legitimaban su propuesta de una autonomía de la siguiente con que fue establecida en 1910 (De María y Campos, 1975: 158).
En 1917, al promulgarse la nueva Constitución, desapareció la Secretaría de los sueños y de la pureza de la luz de la acción”.4 Estaban invitados to-
de Instrucción Pública, de la que dependía la Universidad. Parecía el modos los estudiantes del mundo, pero con algunas excepciones, casi todos
mento indicado para una nueva iniciativa de autonomía universitaria. los participantes fueron latinoamericanos. La delegación argentina estaba
En julio de ese año un grupo de profesores y estudiantes encabezados formada por Héctor Ripa Alberti, Arnaldo Orfila Reynal, Miguel Bonchil,
por Antonio y Alfonso Caso, Alfonso Pruneda, Manuel Gómez Morín, Enrique Dreyzin y Pablo Vrieland, quienes llegaban con la experiencia re-
Antonio Castro Leal, Vicente Lombardo Toledano y otros, llevaron un ciente del movimiento de reforma universitaria en Córdoba y dominaron
memorial a la Cámara de Diputados en donde pedían la plena autonomía el Congreso junto con los mexicanos, representantes de un país con una
para la Universidad o, por lo menos, que se respetara la autonomía del revolución popular. Los estudiantes mexicanos estuvieron representa-
Departamento Universitario que había sido parte de la desaparecida secre- dos por Daniel Cosío Villegas, Raúl J. Pous Ortiz, Rodolfo Brito Foucher,
taría. En noviembre del mismo año un grupo de senadores encabezados Miguel Palacios Macedo, Ramón Beteta Quintana, Manuel Gómez Morín,
por José L. Novelo presentaron un proyecto de autonomía universitaria,2 Vicente Lombardo Toledano, Octavio Medellín Ostos y otros. Aunque los
repitiendo casi íntegramente el proyecto Palavicini. Finalmente se logró la participantes no discutieron de manera expresa el asunto de la autonomía
subsistencia del Departamento Universitario y de Bellas Artes, que se in- universitaria, sí hablaron de la reforma como un logro de los estudiantes;
corporó a la nueva Secretaría de Educación Pública. de la libertad de pensamiento y de participación estudiantil en la extensión
También durante los siguientes años se sucedieron muchos proyectos universitaria y en el gobierno universitario; de la docencia libre y de la asis-
de autonomía universitaria elaborados por grupos estudiantiles y profe- tencia libre. Héctor Ripa Alberdi decía:
sores universitarios: la idea de dar autonomía a la Universidad Nacional
surgía cada vez que había un problema en la relación de la Universidad Venimos de los campos de combate donde derribáramos los muros de la vieja
con el gobierno. Sin embargo, el concepto de autonomía se interpretaba universidad detenida en el pensamiento del pasado siglo, y donde levantára-
mos la nueva universidad, abierta a todas las corrientes espirituales; venimos
entonces de forma muy distinta: como independencia de la Secretaría de a sostener una dolorosa lucha entre la juventud creadora y la vejez misoneísta,
Educación Pública, pero dependiente directamente del Ejecutivo federal; entre la voluntad heroica que avanza y la voluntad abolida que resiste; venimos
como privatización de la enseñanza profesional; como abstención de la compañeros de vencer a las fuerzas reaccionarias que nos impiden dar el paso
definitivo de la liberación.5
Universidad de la política militante; y también como libertad de cátedra.
Y hubo argumentos muy convincentes en su contra, por ejemplo, que un
gobierno revolucionario con muchos problemas de consolidación y de El Congreso Internacional de Estudiantes convirtió los reclamos de
unidad no podía permitir un espacio fuera de su influencia que fácilmente Córdoba en reclamos de la juventud latinoamericana, dándoles una di-
podría ser utilizado por las fuerzas del viejo régimen. Por otro lado, se ar- mensión latinoamericana e internacional.
gumentaba que la Universidad no podría ser autónoma mientras siguiera Las formas de lucha y el lenguaje estudiantil fueron muy parecidos
llamándose “nacional” y existiera gracias al subsidio estatal. En 1928, al en Argentina y en México, pero el entorno político y social del problema
final del rectorado de Alfonso Pruneda, se discutió la reforma de la Ley universitario era diferente. En México se trataba de un movimiento uni-
Orgánica de la Universidad, incluyendo una cierta autonomía.3 Este pro- versitario dentro de un ambiente de ideas revolucionarias, un movimiento
yecto se puede considerar como el antecedente más inmediato de la nueva de hijos de las clases medias, olvidadas en el discurso de los gobiernos de
Ley Orgánica de 1929. la Revolución Mexicana, que insistía en una política educativa a favor de
Por otro lado, no hay que olvidar las relaciones institucionales y es- la clase obrera y campesina (Marsiske, 1988). En México, la Universidad
tudiantiles entre las universidades del continente: para los estudiantes Nacional se había inaugurado en septiembre de 1910 por medio de la unión
latinoamericanos fue de gran importancia el Congreso Internacional de de las Escuelas Nacionales. La lucha armada revolucionaria, que estalló
Estudiantes que se convocó el 15 de julio de 1921, y que se llevó a cabo en dos meses después, hizo desaparecer el Estado porfirista para dar lugar a
la ciudad de México entre el 20 de septiembre y el 8 de octubre de 1921, gobiernos revolucionarios y dificultó el desarrollo y la consolidación de la
con pleno apoyo del rector José Vasconcelos. Según los estudiantes, esta institución universitaria recién fundada.
convocatoria había sido “un minuto de visión y de esperanza en el hora- A partir de 1920, la Universidad Nacional formó parte del proyecto
rio de la humanidad que se inquieta y que construye con la materia eterna educativo del Estado posrevolucionario, primero del de José Vasconcelos,
4 Informe acerca de la Constitución y Labores del Primer Congreso Internacional de Es-

tudiantes, Boletín de la Universidad Nacional de México, IV, III, 7 de diciembre de 1921,
2 Diario de debates de la Cámara de Diputados, 5 de noviembre 1917, p. 3. p. 59.
3 Sobre la autonomía de la Universidad. Memorándum confidencial para el señor Alber- 5 Palabras de Ripa Alberdi, presidente de la delegación argentina, en “Informe acerca de
to Sáenz..., Archivo Histórico de la UNAM (AHUNAM), Fondo Universidad Nacional, la constitución y labores del Primer Congreso Internacional de Estudiantes”, Boletín de
ramo Rectoría, caja 28, exp. 378. la Universidad Nacional de México, IV, III, 7 de diciembre de 1921, p. 85.
rector entre mediados de 1920 y mediados de 1921, cuando se le nombró Esta autonomía limitada, todavía con injerencia de la Secretaría
Secretario de Educación Pública, institución impulsada y creada por él. de Educación Pública, siguió vigente hasta 1933, cuando la nueva Ley
Vasconcelos utilizó la Universidad (la institución más importante del Orgánica separó la Universidad del Estado y encontró su forma actual en
sistema educativo mexicano en ese momento) para organizar las cam- la Ley Orgánica de 1945.
pañas de alfabetización y después, a partir de 1924, durante el gobierno En comparación con los movimientos de reforma universitaria en
de Plutarco Elías Calles, la Universidad tuvo problemas para encontrar Argentina y México, los movimientos estudiantiles en Perú y Cuba re-
su lugar dentro del nuevo proyecto educativo, cuyo centro de atención basaron los límites de las aulas universitarias y estaban ligados desde un
eran la escuela rural y la educación popular; sin embargo, seguía siendo principio a movimientos políticos. El movimiento peruano luchó por una
la institución de formación profesional y de discusión intelectual más reforma académica igual que por una renovación social y política de toda la
importante del país. En los cuatro años del gobierno de Calles, los inme- sociedad. En la Universidad de San Marcos, en Lima, el movimiento (1919-
diatamente anteriores al movimiento estudiantil de 1929, la Universidad 1923) estaba ligado al incipiente movimiento sindical, que cobraba cada vez
Nacional sólo pudo superar los problemas en las relaciones con el gobier- más fuerza en la lucha por el día laboral de ocho horas. En esta lucha par-
no gracias a la participación decidida de sus miembros, encabezados por ticiparon Raúl Haya de la Torre, líder estudiantil, y otros estudiantes. En el
el rector Alfonso Pruneda, en las tareas de extensión universitaria. Esta grupo obrero más fuerte, el de los textileros de Vitarte, predominaron las
demostración de “lo útil” de sus conocimientos universitarios acercó a la ideas anarco-sindicalistas, influenciadas por las ideas de Manuel González
Universidad a las clases populares y con ello al nuevo proyecto educativo Prada; todo esto atraía fuertemente a los estudiantes. Por ello era tan im-
de Moisés Sáenz. portante para ambos institucionalizar sus relaciones por medio de las
Sin detenerme en los detalles del movimiento, hay que decir que la efer- universidades populares, donde los estudiantes daban clases y los obreros,
vescencia de los partidos políticos motivada por la sucesión presidencial a ávidos de una mejor formación, eran los alumnos. Por otro lado estaba José
principios de 1929, con la participación de José Vasconcelos como uno de Carlos Mariátegui (Mariátegui, 1969; Maihold, 1988), eminente personaje de
los candidatos; la fuerza de la organización estudiantil a todos los niveles; izquierda de estos años, quien aunque sin estudios formales universitarios,
los problemas de indisciplina y desorden en la Facultad de Derecho desde y por ello un poco alejado de la universidad, siempre apoyó las causas de los
tiempo antes y la imposición de las dos reformas pendientes, y el nuevo sis- estudiantes desde el partido comunista, los sindicatos y la prensa.
tema de reconocimientos en esta misma facultad; así como el nuevo plan En Argentina, gracias a su apertura política, el gobierno de Augusto B.
de estudios en la Escuela Nacional Preparatoria son las variables que hay Leguía (Cotler, 1982), fue el trasfondo sobre el cual se pudo desarrollar el
que tomar en cuenta para la explicación del movimiento estudiantil de ese movimiento de reforma universitaria en el Perú entre 1919 y 1923. Por otro
año. Los estudiantes, encabezados por Alejandro Gómez Arias, Ricardo lado, la lucha estudiantil por una reforma universitaria en Córdoba tuvo su
García Villalobos, Ángel Carbajal, Salvador Azuela, Herminio Ahumada, influencia en Lima, pero “No se trataba de un proceso de mera imitación;
Ciríaco Pacheco Calvo, Santiago X. Sierra, Arcadio D. Guevara, José María detrás de esa expansión continental subyacían estructuras comunes, pese
de los Reyes y Carlos Zapata Vela declararon la huelga en mayo de 1929, a diversidades particulares, que expresaban la voluntad de vastos sectores
inicialmente por el problema de la aplicación de un nuevo sistema de exá- sociales por conquistar mayor participación social, política y cultural”
menes en la Facultad de Derecho. Los estudiantes extendieron el movi- (Zolezzi y Bernales, 1979: 448). Habiendo estallado por un problema insig-
miento a la mayoría de las escuelas de la ciudad de México y accedieron a nificante de los estudiantes con sus maestros se resolvió con una reforma
terminar la huelga cuando el presidente Emilio Portes Gil ofreció la auto- a la Ley Orgánica de Enseñanza que incluía las cátedras libres, la represen-
nomía universitaria, a recomendación de Manuel Puig Casauranc, jefe del tación estudiantil en el Consejo Universitario, la supresión de las listas de
Departamento del Distrito Federal: asistencia y la autonomía para la Universidad de San Marcos. La autono-
mía, aunque limitada, garantizó la libertad académica y la función críti-
Puede… obtenerse del movimiento huelguista un verdadero triunfo revolucio- ca de la Universidad. El cogobierno era la fórmula para una participación
nario, apoyado en elevada tesis filosófica escolar y aumentará en el interior y estudiantil en las decisiones de la Universidad, y la extensión universitaria
exterior del país el prestigio del señor presidente, dejando a su administración
el mérito definitivo de una reforma trascendental en la organización universi- a través de las universidades populares acercó la cultura y el conocimiento
taria. Me refiero a la resolución del conflicto actual contestando a las demandas a las clases populares. Esta autonomía era “concebida... como un requisito
de los estudiantes, cualesquiera que fuesen o anticipándose a dichas demandas, y un instrumento de defensa contra la interferencia del Estado oligárqui-
(y sería mejor esto) con la concesión de una absoluta autonomía técnica, admi-
nistrativa y económica de la Universidad Nacional.6 co y la forma como usualmente se había manipulado la Universidad para
ponerla al servicio de los intereses políticos de la oligarquía en el poder”
(Zolezzi y Bernales, 1979: 448). Este cambio en la estructura universitaria, re-
6 “Memorándum de Puig Casauranc para el señor Presidente de la República”, en Del sultado de la lucha estudiantil, terminó con la influencia de la aristocracia
México Actual, núm. 12, México, Secretaría de Relaciones Exteriores, 1934, p. 32.
peruana en la Universidad, que había considerado la institución universi- en la asamblea universitaria, a reconocer a la Federación Estudiantil
taria como de su propiedad. Universitaria y a separar a algunos profesores de sus cargos, pero la princi-
Poco después Haya de la Torre fue deportado del Perú y con ello el pilar pal demanda, la autonomía universitaria, no se logró en este movimiento.
de las movilizaciones estudiantiles; sin embargo, como el movimiento uni- Antonio Mella se preocupó, sobre todo, por dos cosas: la organización
versitario de reforma iba más allá de un simple incidente universitario, y de los estudiantes para convertirlos en grupo de presión a nivel nacional, y
había abierto la discusión política sobre el futuro de Latinoamérica, Víctor la extensión de la cultura a los obreros y el pueblo en general. En ese mismo
Raúl Haya de la Torre y José Carlos Mariátegui orientaron su discusión año se llevó a cabo, del 15 al 25 de octubre, el Primer Congreso Nacional de
antiimperialista y antioligárquica hacia la formación de partidos políticos Estudiantes en la Universidad de La Habana, que sería la culminación del
para las clases medias y el proletariado: la Alianza Popular Revolucionaria movimiento de reforma universitaria en Cuba y un éxito para las ideas po-
Americana (APRA), fundada por Haya en 1924 en México y el Partido líticas de Mella. Éstas se reflejaron en las resoluciones del congreso: el reco-
Socialista, fundado por Mariátegui, respectivamente. nocimiento de la autonomía universitaria, la participación de los estudian-
En Cuba el movimiento estudiantil (1922-1925) no se limitó a reformar tes en el gobierno de la Universidad, la necesidad de una campaña nacional
las estructuras universitarias, sino que estuvo relacionado en todo momen- contra el analfabetismo, la libertad de enseñanza, la libre asistencia a clases
to, a través de Julio Antonio Mella (1975; 1978), con un anhelo de profun- y la necesidad de vinculación del movimiento estudiantil a la clase obrera
dos cambios sociales en la sociedad cubana. Él demostró a los estudiantes por medio de una universidad popular. Entre estas demandas y sus resolu-
que la lucha por la reforma universitaria era inseparable del combate por ciones políticas la más importante para la Universidad era la demanda de
la plena independencia de Cuba,7 y por radicales cambios en la estructura autonomía. Mella sabía que una reforma universitaria no tendría sentido
social y política del país. Esto lo llevó a una estrecha relación con las or- sin la autonomía: “La autonomía universitaria… es nuestra finalidad inme-
ganizaciones obreras y sus líderes, a fundar instituciones antiimperialis- diata… Queremos una autonomía total, en lo político, en lo administrativo
tas y anticlericales y, finalmente, junto con otros, el Partido Comunista de y en lo económico. Mientras la Universidad esté supeditada a dependencias
Cuba. Durante los conflictos entre los estudiantes y autoridades universi- superiores, su marcha no se puede regular con esmero”.9
tarios por el otorgamiento del doctorado honoris causa a Enoch Crowder, Así, como siguiente paso de las actividades estudiantiles, en noviem-
delegado del presidente de los Estados Unidos (Cabrera y Almodóvar, 1975; bre de 1923 se abrió la Universidad Popular “José Martí”, en La Habana. La
Gonzáles, 1974), los estudiantes escribieron al respecto en el periódico El preocupación de Mella por extender la Universidad hacia otros sectores so-
Heraldo de La Habana: ciales era muy similar a la que llevó a Haya de la Torre, en Lima, a organizar
la Universidad Popular González Prada. Sin embargo, los estudiantes cu-
En la situación por la que atraviesa el país, sin formol en las salas de anatomía y banos, bajo la influencia de Mella, reconocieron el papel de vanguardia que
disección, con nuestros edificios a medio hacer, la Biblioteca pobre y desvalida, debía desempeñar el proletariado en las luchas populares y la consiguiente
los maestros públicos del interior entrampados y hambrientos, y los poderes
del Estado, sin distinción alguna, vejados cada paso, como en Santo Domingo y subordinación del estudiantado; Haya, en cambio, había resaltado el lide-
en Haití, es una imprudencia que nos duele, que se acuerden de la Universidad razgo de las clases medias y con ello de los estudiantes universitarios. Dice
para vincularla en el carro del triunfo del imperialismo yanqui de la postguerra, el primer estatuto de la Universidad Popular cubana: “La clase proletaria
como una justificación de cuanto aquí se está haciendo para entregar la Patria
al extranjero.8 cubana funda, profesa y dirige la Universidad Popular José Martí”.10
En 1925 Julio Antonio Mella fue expulsado de la Universidad por el
El Directorio de la Federación de Estudiantes presentó sus exigencias gobierno cubano, encarcelado y finalmente exiliado a México en 1926, en
más importantes: autonomía universitaria, entrega de un patrimonio pro- donde el gobierno de Machado lo mandó matar el 10 de enero de 1929. Ya
pio a la Universidad y participación de los estudiantes en el gobierno de la en 1927 la dictadura había declarado ilegales a la Universidad Popular “José
universidad. El claustro universitario se vio impedido de llevar a cabo su Martí”, a muchas organizaciones obreras y a la organización estudiantil.
propósito y el gobierno liberal de Alfredo Zayas se vio obligado a ceder, a Con esta pequeña historia de la autonomía universitaria en América
reformar los estatutos universitarios, a dar a los estudiantes representación Latina en la época de la reforma quise mostrar lo siguiente:
7 Cuba fue el último país en América Latina que se independizó del régimen colonial
español en 1899, pero fue ocupado militarmente por los norteamericanos hasta 1902.
Este año se instauró la República bajo la influencia del imperialismo norteamericano
en todos los ámbitos. En su primera Constitución se incluyó la Enmienda Platt, que
garantizó a los Estados Unidos el derecho de bases militares en territorio cubano. En
1903 el gobierno norteamericano impuso a Cuba el llamado Tratado de Reciprocidad 9 Arturo A. Roselló, “Nuestras entrevistas”, Carteles, La Habana, Cuba, 23 de noviembre
Comercial, cuya aplicación condenó al país a ser un monoproductor de caña de azúcar. de 1924, vol. III, núm. 30, pp. 10 y 30 (Mella, 1978: 63).
8 “Manifiesto de los estudiantes de Derecho”, El Heraldo, 16 de noviembre de 1921, en 10 “Estatutos de la Universidad Popular José Martí”, Heraldo Universitario, 12 de noviem-
Mella, 1975, p. 20. bre de 1923, La Habana, Cuba (Portantiero, 1978: 210).
Cabrera, Olga y Carmen Almodóvar (coords.) (1975), Las luchas
1. El problema de la autonomía universitaria es en sí muy complejo; es estudiantiles universitarias 1923-1924, La Habana, Instituto
el problema de las relaciones entre una corporación y las instancias Cubano del Libro.
de decisión externas a ella. Cano, Daniel Jorge (1984), Hochschule und Gesellschaft in
Lateinamerika 1945-1975, München, Wilhelm Fink Verlag.
2. El problema de la autonomía de las universidades no termina cuan- Chaín Revuelta, Ragueb (1996), “Presentación”, en Ragueb Chaín
do se les otorga el estatus autonómico, sino que esto apenas crea una Revuelta (coord.), Universidad Veracruzana. Las cuestiones
base jurídica desde donde partir. Es tarea de los miembros de la co- de la Autonomía, México, Universidad Veracruzana-Instituto
munidad crear una institución autónoma. de Investigaciones en Educación, pp. 9-14.
Cotler, Julio (1982), Clases, Estado y nación en el Perú, México,
3. La idea de la necesidad de dar autonomía a la universidad aparece UNAM.
con más insistencia en América Latina desde finales del siglo XIX y Cuneo, Dardo (s/f), La reforma universitaria, Caracas, Biblioteca
principios del XX. Ayacucho núm. 39.
De María y Campos, Alfonso (1975), Estudio histórico-jurídico de la
4. Los movimientos estudiantiles de la época de la reforma son los Universidad Nacional (1881-1929), México, UNAM.
“parteros” de la autonomía universitaria. Funes, Patricia y María Caldelari (2001), Textos para el pregón, el afi-
5. La autonomía no nace como un concepto acabado ni tiene una in- che y el muro, algunas reflexiones “pre-liminares” acerca del
Minifiesto Liminar, Buenos Aires, Universidad de Buenos
terpretación unívoca; su configuración es producto de situaciones y Aires/Libros de Rojas.
productos particulares. García Máynez, Eduardo (1979), “Dos temas universitarios: a)
6. A partir del movimiento de reforma universitaria y sus logros (1918), Conceptos ético y jurídico de autonomía; b) Relaciones entre las
por la importancia de lo acontecido en la Universidad de Córdoba, tareas del investigador y el docente”, en Jorge Carpizo (coord.),
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entran las universidades latinoamericanas al siglo XX a un proceso Colección Cincuentenario de la UNAM, vol. XIV, pp. 78-96.
de modernización, y dejan atrás la pesada carga de instituciones co- Gonzáles Carvajal, Ladislao (1974), El ala izquierda estudiantil y su
loniales eclesiásticas. época, La Habana, Instituto Cubano del Libro.
García Laguardia, Jorge Mario (1977), La autonomía universitaria en
7. La autonomía universitaria es una configuración original que da América Latina. Mito y realidad, México, UNAM.
forma a la universidad latinoamericana de hoy, y es una institución Gutiérrez López, Miguel Ángel (2010), Autonomía y procesos po-
auténticamente latinoamericana. líticos en la Universidad Michoacana 1917-1963, Morelia,
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Las universidades
Estudios Constitucionales,
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Año 5, N° 2,unitaria
2007, del
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223-249,deISSN
autonomía
0718-0195
universitaria:
Centro
Ensayo
de Estudios
de una crítica
Constitucionales
a la jurisprudencia
de Chile,
constitucional
Universidad de
chilena
Talca
“Las universidades estatales y la construcción unitaria del principio de autonomía universitaria:
Ensayo de una crítica a la jurisprudencia constitucional chilena”
Manuel A. Núñez
LAS UNIVERSIDADES ESTATALES Y LA CONSTRUCCIÓN

UNITARIA DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA
UNIVERSITARIA: ENSAYO DE UNA CRÍTICA A LA
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL CHILENA
Public universities and the single construction of the principle of

university autonomy: A critic essay on chilean constitutional
jurisprudence
Manuel A. Núñez1
Profesor de Derecho Constitucional
en la Universidad Católica del Norte.
manunez@ucn.cl
RESUMEN: El presente estudio pretende exponer los diversos fundamentos jurídi-

cos del principio de autonomía universitaria. Para las universidades estatales, el princi-
pio de autonomía universitaria encuentra su fundamento en la sola ley, mientras que
en el caso de las universidades privadas el mismo principio encuentra su fundamento
en el texto de la Constitución. El diverso fundamento y estructura de ambos principios
permite criticar las decisiones más relevantes del Tribunal Constitucional chileno sobre
universidades y educación.
PALABRAS CLAVE: Autonomía universitaria. Autonomía de los grupos interme-

dios. Universidades estatales. Universidades privadas. Libertad de enseñanza. Dere-
chos fundamentales de las personas públicas.
ABSTRACT: This essay intends to explain the different legal grounds on which the
principle of university autonomy must be construed. For State universities, the princi-
ple of autonomy is explained on legal basis. On the contrary, for private universities,
the principle of autonomy is founded on constitutional basis. The different ground and
structure of both principles allows to criticize the most important judgments of the
Chilean Constitutional Court regarding universities and education.
KEY WORDS: University autonomy. Autonomy of associations. State universities.

Private universities. Freedom of teaching. Fundamental rights of state agents.
1
El autor es Licenciado en Derecho (Pontificia Univ. Católica de Valparaíso) y Doctor en Derecho (Univ.
de Santiago de Compostela). Recibido el 20 de septiembre y aprobado el 17 de octubre de 2007.
Estudios Constitucionales, Año 5, Nº 2, 2007, pp. 223-249 223

Manuel A. Núñez Las universidades estatales y la construcción unitaria del principio de autonomía universitaria:
Ensayo de una crítica a la jurisprudencia constitucional chilena
§1. INTRODUCCIÓN autonomía universitaria es, en Chile, una garantía simplemente legal de las universi-
dades estatales u orgánico constitucional si admitimos, aunque sea provisoriamente,
Si se examina el texto de la Constitución vigente, es posible advertir que la autono- el carácter jerárquicamente superior de este tipo de leyes; y (ii) que la autonomía, en
mía, en cuanto atributo de un ente colectivo, es un privilegio preferentemente reco- tanto autonomía, es un atributo preferente de las universidades del Estado.
nocido a los entes públicos. En efecto, de las más de quince veces que aparece reco-
gido ese concepto en el texto constitucional, solo en dos oportunidades el constitu-
yente lo predica en favor de entes privados, cual es el caso de los grupos intermedios §2. LA AUTONOMÍA DE LAS UNIVERSIDADES
(art. 1° CPR) y los sindicatos (art. 19.19 inciso 3°, que no son otra cosa que una espe- ESTATALES COMO GARANTÍA DE CARÁCTER LEGAL
cial categoría de cuerpos intermedios). En el resto de los casos, la autonomía es un
rasgo que caracteriza expresamente a órganos estatales, tales como ciertas entidades A continuación se expondrá de forma separada la fundamentación del principio de
fiscales (art. 58 incs. 1° y 2°, 65 núms. 2 y 3), el Consejo Nacional de Televisión (art. autonomía de las universidades estatales y no estatales. En la primera categoría se com-
19.12, inc. 6°), el Ministerio Público (arts. 83 inc. 1° y 84 inc. 1°), la Contraloría General prenden todas aquellas universidades creadas por ley y que, de conformidad a la LOC
de la República (art. 98 inc. 1°), el Banco Central (art. 108 inc. 1°) o las municipalidades núm. 18.575, forman parte de la Administración del Estado. La segunda categoría com-
(arts. 118 inc. 4° y 122). prende a las universidades que aquí se denominarán con el calificativo más amplio de
universidades “no estatales”. Este último calificativo parece más preciso que el de “pri-
Como atributo constitucional de los entes públicos, la autonomía puede entender- vadas”, puesto que en Chile las universidades que no pertenecen al Estado constituyen
se como una garantía institucional, más o menos precisa, que opera en un doble pla- un complejo de organizaciones que comprende personas jurídicas de Derecho privado,
no: organizativo y normativo. En el plano organizativo, ella supone una estructura de personas jurídicas de Derecho público (algunas de ellas con reconocimiento legislativo
competencias y, en algunos casos (como acontece con los órganos administrativa- general y otras con reconocimiento legislativo especial) y personas jurídicas de Derecho
mente descentralizados), una personalidad y un patrimonio independientes del Esta- canónico, mezclándose estos atributos en más de una ocasión.
do centralizado. En el plano normativo, ella implica una potestad de generación de
reglas propias de alcance interno (como es el caso de la potestad reglamentaria inter- a) El carácter legal o no constitucional de la autonomía de las universidades del
na reconocida al Consejo de Seguridad Nacional o a ambas Cámaras del Parlamento) Estado. Para demostrar esta afirmación es preciso recordar preliminarmente que la
o, en su caso, también externo (como es el caso del Presidente de la República). Constitución de 1980 no reconoció, con status constitucional, la autonomía de las
Naturalmente, el significado y la precisión de la autonomía son extraordinariamente universidades estatales. En efecto, a diferencia de lo que dispuso la Constitución de
variables, pues en algunos casos la autonomía se encuentra construida sobre una serie 1925 tras el “Estatuto de Garantías” de 1971 (Ley núm. 17.398, D.O. de 9 de enero de
de atribuciones garantizadas como privativas por la propia Constitución y vinculantes 1971), la Constitución de 1980 guardó silencio en lo que se refiere a la autonomía de
para el legislador (que no puede, sin violar la Constitución, distribuir esas competen- las universidades estatales.
cias de diverso modo) como sucede con la Contraloría General de la República o el
Ministerio Público. En otros casos, como sucede con el Banco Central, la autonomía se El antiguo art. 10 núm. 7 de la Constitución de 1925, reformado por el “Estatuto de
presenta como un atributo más débil, correspondiendo su configuración a un legisla- Garantías”, dispuso, entre otras cosas, que “las universidades estatales y las reconoci-
dor más o menos libre de restricciones constitucionales.2 das por el Estado son personas jurídicas dotadas de autonomía académica, adminis-
trativa y económica. Corresponde al Estado proveer a su adecuado financiamiento, de
La autonomía sobre la que pretendo reflexionar en esta oportunidad es la que acuerdo a los requerimientos educacionales, científicos y culturales del país”. Para las
corresponde a las instituciones universitarias del Estado. Como se sabe, esta modali- universidades estatales, era la primera vez que una Constitución les reconocía expre-
dad de autonomía se encuentra definida en el art. 79 LOCE como “el derecho de cada samente su privilegio de organismos autónomos.
establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad con lo
establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalida- Hasta la ley de reforma constitucional núm. 17.398, la autonomía de las universi-
des y comprende la autonomía académica, económica y administrativa”. Propongo dades públicas había reposado entonces sobre bases exclusivamente subconstitucio-
discutir y demostrar dos tesis que se encuentran estrechamente enlazadas: (i) que la nales. Desde la perspectiva constitucional ello significaba que la ley podía soberana-
mente elegir, sin violar la Carta Fundamental, entre crear universidades autónomas o
universidades subordinadas a la Administración central. Dicho de otro modo, si una
ley configuraba una universidad estatal como un ente no autónomo de la Administra-
2
Véase la sentencia del Tribunal Constitucional rol núm. 78 (20 de septiembre de 1989), cons. 14° y ss. En ción central, esa ley no podía ser tachada de inconstitucional.
este fallo el Tribunal, antes que construir la autonomía del Banco Central desde el contenido impreciso del
texto constitucional, debió fundamentar su sentencia en la historia fidedigna del texto constitucional.
224 Estudios Constitucionales, Año 5, Nº 2, 2007, pp. 223-249 Estudios Constitucionales, Año 5, Nº 2, 2007, pp. 223-249 225
Entre las fuentes subconstitucionales anteriores a la reforma de 1971 que conce- (D. O., de 3 de enero de 1981), cuyo artículo 3° estableció que la universidad “es una
dieron autonomía a las universidades del Estado, pueden mencionarse el Decreto del institución autónoma que goza de libertad académica y que se relaciona con el Estado
Ministerio de Educación núm. 7.500 de 10 de diciembre de 1927, que declaró autó- a través del Ministerio de Educación”. El mismo DFL. descompuso la autonomía en
nomas a las universidades del Estado 3 y el Decreto Supremo núm. 7916 de 31 de tres dimensiones que se han mantenido hasta el presente: la autonomía académica, la
diciembre de 1927, que concedió autonomía económica a las mismas. Cabe aclarar económica y la administrativa.5 Cabe apuntar, para ser en todo caso fieles a la historia,
que dicho atributo se limitaba a las Universidades existentes a la época, que en lo que que el reconocimiento de este privilegio legal fue bastante poco operativo, por cuanto
al Estado se refiere comprendía solamente a la Universidad de Chile (cuya plena auto- una de las primeras decisiones que había tomado la Junta de Gobierno en materia de
nomía recién la alcanzaría con los estatutos de 1931). Por lo que concierne a la segun- administración universitaria –y que por cierto mantenía plena vigencia a enero de
da de las universidades del Estado, la Universidad Técnica del Estado, hay que recor- 1981– fue intervenir las universidades nombrando rectores delegados.6 Además, me-
dar que ella había sido organizada por el Decreto 1831, de 9 de abril de 1947 (D. O. de nos de un mes antes del DFL. 1 de 1981, se había dictado otro Decreto Ley que había
28 de abril de 1947) como una institución enteramente dependiente del Ministerio de terminado de sepultar la autonomía de las universidades existentes en el país. Se trata
Educación. Esta última universidad recibe el privilegio de la autonomía recién en 1952.4 del DL. núm. 3.541 (D.O. de 13 de diciembre de 1980), que autorizó al Presidente de
la República para, mediante decretos con fuerza de ley, “reestructurar las universida-
El privilegio constitucional creado con la reforma de 1971 se mantuvo por algo des del país, incluida la Universidad de Chile, pudiendo dictar todas las disposiciones
más de cinco años, hasta la entrada en vigencia del Acta Constitucional núm. 3. Como que fueren necesarias al efecto y, en especial, aquellas destinadas a fijar su régimen
se sabe, este último documento constitucional derogó, expresamente y a partir del 18 jurídico y a regular el establecimiento de corporaciones de esta naturaleza, pudiendo
de septiembre de 1976 (arts. 12 y 8° transitorio, DL. núm. 1.552, D. O. de 13 de en ejercicio de estas atribuciones dictar normas estatutarias o de procedimientos para
septiembre de 1976) el art. 10 de la Constitución de 1925 (a excepción de los incisos regular su estructura orgánica”.
segundo y tercero del numeral 2). Al igual que el texto original de la Carta de 1925, el
Acta Constitucional núm. 3 no contempló una disposición especial referida la autono- La Constitución de 1980 mantuvo el silencio que caracterizó a la Constitución de
mía universitaria. El Acta se limitó a reconocer el derecho de las universidades a esta- 1925 hasta el año 1971. Las únicas pistas que ofreció para fundamentar la autonomía
blecer, operar y mantener estaciones de televisión (art. 1 núm. 12) y el deber del de las instituciones de educación superior fueron el principio de autonomía de los
Estado en orden a “fomentar el desarrollo de la educación superior en conformidad a grupos intermedios y la libertad de enseñanza en su dimensión fundacional, es decir,
los requerimientos y posibilidades del país, contribuir a su financiamiento y garantizar la facultad de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales. Luego, la
que el ingreso a ella se determine atendiendo únicamente a la capacidad e idoneidad única vía para construir constitucionalmente la autonomía de las universidades estata-
de los postulantes” (art. 1 núm. 13). En lo que respecta a la libertad de enseñanza, el les pasaría por predicar de aquéllas, alternativa o copulativamente, su condición de
texto del Acta se limitaba a señalar que “[u]n estatuto especial regulará el ejercicio de grupos intermedios o de titulares del derecho fundamental a la libertad de enseñanza.
esta libertad” (art. 1 núm. 12). Como se verá más abajo, ésta será la vía que utilizará nuestra jurisdicción constitucio-
nal en la más importante de las sentencias sobre autonomía universitaria.
En consecuencia, derogado el privilegio constitucional de la autonomía universita-
ria, las cosas volvían al estado en que se encontraban antes de la entrada en vigencia
del Estatuto de Garantías de 1971, recobrando así el legislador su capacidad para
crear instituciones de educación superior no autónomas.
5
El art. 4° agregaba: “Se entiende por autonomía el derecho de cada universidad a regirse por sí misma,
La última norma que reconoció la autonomía de las universidades del Estado, an- en conformidad con lo establecido en sus estatutos, todo lo concerniente al cumplimiento de sus
tes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1980, fue el DFL. núm. 1 de 1981 finalidades y comprende la autonomía académica; económica y administrativa.
La autonomía académica incluye la potestad de la universidad para decidir por sí misma la forma como
se cumplan sus funciones de docencia, investigación y extensión y la fijación de sus planes y programas
de estudio.
3
Decreto dictado en virtud de las atribuciones extraordinarias que confirió al gobierno la Ley núm. 4.156 La autonomía económica permite a la universidad disponer de sus recursos para satisfacer los fines que
de 4 de agosto de 1927. Este decreto establecía, art. 26, que “[l]as universidades serán autónomas y le son propios de acuerdo con sus estatutos y las leyes.
fijarán en sus reglamentos los institutos y escuelas dependientes de las diversas facultades, como La autonomía administrativa faculta a cada universidad para organizar su funcionamiento de la manera
asimismo, todo lo inherente a su organización, ubicación y funcionamiento”. Este mismo decreto, poco que estime más adecuada de conformidad con sus estatutos y las leyes”.
6
conocido, concedió personalidad jurídica de Derecho público a las universidades privadas existentes El artículo único del DL. núm. 50 (D. O. de 2 de octubre de 1973) dispuso: “La Junta de Gobierno
hasta esa época. Su art. 38, inciso 1°, dispuso que “Las Universidades del Estado y las particulares designará en su representación Rectores-Delegados en cada una de las universidades del país”.
reconocidas como cooperadoras de la función educacional son personas jurídicas de Derecho público”. “Estos Rectores-Delegados cumplirán las funciones y ejercerán todas las atribuciones que corresponden
4
Para esta Universidad, véase posteriormente la Ley núm. 10.259 (D. O. de 27 de febrero de 1952), que a los Rectores de las Universidades de conformidad con las normas legales vigentes y demás acuerdos
fijó las disposiciones por las que se regiría y que, en su artículo 3°, le concedió autonomía. o resoluciones universitarias dictados en su virtud”.
Las razones que explicaron la vuelta de la Constitución de 1980 al régimen previo al b) El carácter constitucional de la autonomía de las universidades no estatales. La
Estatuto de Garantías no son muy esclarecedoras. En efecto, el texto aprobado por la autonomía de las universidades privadas resulta ser la particular manifestación, en el
Comisión Ortúzar indicaba que “Los establecimientos de educación superior, estatales o ámbito educacional, de la autonomía de los grupos intermedios que reconoce el primer
particulares reconocidos por el Estado gozarán de personalidad jurídica y de autonomía artículo de nuestra Constitución y que resultan del ejercicio de las libertades de asocia-
académica, administrativa y económica”.7 Fue el Consejo de Estado el responsable de ción (art. 19 núm. 15 CPR.) y de enseñanza, especialmente en su dimensión institucional
eliminar la referencia a los “establecimientos de educación superior”, animado por el (art. 19 núm. 11 CPR). El binomio señalado (asociación y enseñanza) otorga fundamento
espíritu de preferir “un texto escueto que contenga sólo las ideas fundamentales, para y protección constitucional a las universidades no estatales en la gama más amplia de
evitar interpretaciones diversas que distorsionen su verdadero sentido y que puedan ser sus funciones (y, especialmente en la docente, que vendría a ser la única función oficial
utilizadas para dar a la educación un alcance político-partidista”.8 y exclusiva de estos cuerpos intermedios) y de sus características de identidad.
No obstante lo recién apuntado, y a pesar del profundo despliegue de intervención Al disfrute de las libertades generales ya mencionadas todavía se pueden agregar
y control jerárquico de parte del gobierno, la Junta Militar continuó configurando el otras libertades que, dependiendo de los casos, pueden enriquecer el binomio protector
régimen legal de las universidades estatales como instituciones autónomas. Así, to- de las asociaciones de enseñanza. Me refiero a los siguientes derechos constitucionales:
dos los decretos con fuerza de ley que fueron dictados al amparo del DL. 3.541 (D. O.
a) la libertad religiosa (art. 19 núm. 6 CPR., complementado en lo que a enseñanza se
de 13 de diciembre de 1980), y a través de los cuales se reestructuraron las universi-
refiere por el art. 6 letra d de la Ley núm. 19.638 y los arts. 18 núm. 1 PDCP, 13 PDESC,
dades del país, reconocieron el carácter autónomo de las instituciones creadas con
y 12 CADH), que protege particularmente la enseñanza inspirada en una religión;11
ocasión del desmantelamiento de las universidades de Chile y Técnica del Estado.9
Posteriormente, la Ley orgánica constitucional de enseñanza (D. O. de 10 de marzo de b) el derecho de los padres para educar a los hijos y para elegir el establecimiento
1990, en su versión original), con una técnica algo desordenada, que mezcló en un educacional de sus hijos (art. 19 núm. 11 inc. 4° CPR), siempre y cuando los padres se
solo todo los derechos de las instituciones privadas y públicas de educación superior, encuentren la posición jurídica de actuar por ellos; y, por último,
repitió en su art. 76 (después 75 y, actualmente, 79)10 lo señalado en el art. 4 del DFL.
c) la libertad empresarial (art 19 núm. 21 CPR.) la cual –unque encontrándose sensi-
núm. de 1981, definiendo la autonomía en sus tres dimensiones: la académica, la
blemente reducida por las condicionantes que establece la LOCE para el reconocimiento
económica y la administrativa.
oficial de los estudios universitarios no estatales–? ha sido extendida a las universidades
privadas con cierta generosidad por nuestros tribunales de justicia conociendo del am-
paro económico.12 Cabe acotar, en contra de lo que ha resuelto algún tribunal,13 que la
exclusión del fin de lucro no posee un fundamento constitucional explícito.
7
Este precepto, comprendido dentro de la libertad de enseñanza, fue discutido en las sesiones 132-137,
11
139-144, 146-148, 151-152, 154-155, 223-227, 245, 280, 282 y 399-401 de esa Comisión. Sobre la autonomía de las instituciones de educación inspiradas en un ideario religioso puede verse mi
8
Consejero Carmona, sesión 82ª, 4 de diciembre de 1979, 182, Actas manuscritas originales. trabajo “Autonomía y libertad de enseñanza en las universidades con ideario religioso. El caso de las
9
DFL. núm. 6 (D. O. de 12 de febrero de 1981), crea la Universidad de Valparaíso; DFL. núm. 9 (D. O. 20 universidades católicas”, en NÚÑEZ, M. (Coord.). Las universidades católicas. Estudios jurídicos y filosó-
de marzo de 1981), crea el Instituto Profesional de Arica; DFL. núm. 10 (D. O. 20 de marzo de 1981) ficos sobre la educación superior católica, Ediciones Universitarias de la Universidad Católica del Norte,
crea el Instituto Profesional de Iquique; DFL. núm. 11 (D. O. 20 de marzo de 1981), crea la Universidad Antofagasta, 2007, pp. 49-76.
12
de Antofagasta; DFL. núm. 12 (D. O. 20 de marzo de 1981), crea la Universidad de La Serena, DFL. Vid. el art. 34 LOCE, en aquella parte en que condiciona el reconocimiento oficial de las universidades
núm. 13 (D. O. 20 de marzo de 1981), crea el Instituto Profesional denominado “Academia Superior de que no pertenezcan al Estado, las que “serán corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro para
Ciencias Pedagógicas de Valparaíso”; DFL. núm. 15 (D. O. 20 de marzo de 1981), crea el Instituto el efecto de tener reconocimiento oficial”. Sin perjuicio de lo anterior, hay jurisprudencia judicial que ha
Profesional de Chillán; DFL. núm. 16 (D. O. 20 de marzo de 1981), crea la Universidad de Bío Bío; DFL. concedido amparo económico a universidades de carácter privado, vid. la sentencia de la Corte de Ape-
núm. 17(D. O. 20 de marzo de 1981), crea la Universidad de La Frontera; DFL. núm. 18 (D. O. 20 de laciones de Temuco, Universidad de Temuco con Universidad Mayor (3 de diciembre de 1999, confirma-
marzo de 1981), crea el Instituto Profesional de Valdivia; DFL. núm. 19 (D. O. 20 de marzo de 1981), da por sentencia de la Corte Suprema de 5 de enero de 2000), en cuyo cons. 4° se lee que “la garantía
crea el Instituto Profesional de Osorno. Igualmente autónomos, aunque no derivados de las universida- constitucional establecida en el artículo 19 N° 21 inciso 1° de la Constitución Política de la República
des estatales existentes al año 1981, fueron las instituciones creadas por el DFL. núm. 35 (D. O. 26 de consagra a libre iniciativa económica individual sin más límites que la moral, el orden público o la seguri-
octubre de 1981), Universidad de Magallanes; DFL. núm. 36 (D. O. de 26 de octubre de 1981), Univer- dad nacional, y en materia educacional esta libre iniciativa está además reiterada por la libertad de
sidad de Talca; DFL. núm. 37 (D. O. de 26 de octubre de 1981), Universidad de Atacama; Ley núm. enseñanza que incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, confor-
18.368 (D. O. de 14 de diciembre de 1984), Universidad Arturo Prat; Ley núm. 18.433 (D. O. de 4 de me lo prescribe el artículo 19 N° 11 de la Carta Fundamental, y son precisamente estas dos garantías
septiembre de 1985), Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación; Ley núm. 18.434 (D. O. constitucionales las que han permitido a la Universidad Mayor instalar una sede en la ciudad de Temuco”.
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agosto de 1993), Universidad Tecnológica Metropolitana. constitucional económico, Ediciones Univ. Católica de Chile, Santiago de Chile, 2006, pp. 136-137.
10 13
El texto actual de la LOCE fue fijado por el DFL. núm. 1 (D. O. de 21 de febrero de 2006). Véase la sentencia Universidad Finis Terrae con I. Municipalidad de Providencia (Corte de Apelaciones
Sin poner en duda el carácter de titular de los derechos fundamentales ya señala- Administración central. De hecho, esta última fue la opción del legislador al configurar
dos, no resulta constitucionalmente admisible negar la autonomía de las universida- inicialmente la Universidad de Chile (hasta el año 1931),15 la Universidad Técnica del
des no estatales. En este sentido puede decirse que, por contraste a sus homónimas Estado (entre los años 1947 y 1952) y la “segunda reforma universitaria” que obró el
del Estado, la configuración de la autonomía de las universidades no estatales resulta DL. núm. 3.541 de 1980. Sólo una extensión de los principios de autonomía propia de
de un acto primeramente privado y sustancialmente producto del ejercicio de una los cuerpos intermedios o de la libertad de enseñanza podía sustentar, a escala cons-
libertad. En este sentido, la autonomía fundacional, de organización, de definición de titucional, la pretensión de autonomía de esas instituciones de educación superior y,
los fines y del ideario propio, como también de los medios necesarios para alcanzar- consecuencialmente, la declaración de inconstitucionalidad de cualquier intento legis-
los, son una manifestación más del principal atributo que la Constitución reconoce al lativo que derogase el estatuto legal de autonomía y lo sustituyese por otro modelo
individuo frente al Estado: su libertad. Las universidades estatales, en cambio, surgen de subordinación jerárquica a la Administración central. Esta fórmula interpretativa,
de un acto esencialmente público: la ley. Es ese acto, que no cabe –sin cancelar todo que construye como un solo todo el concepto de autonomía universitaria y no separa
lo que las formas representan para el Derecho– confundir con las voluntades indivi- el carácter estatal o no estatal de la institución, es la que en este documento se deno-
duales de sus gestores, el que la organiza, configura su régimen jurídico y sus capaci- minará como concepción unitaria de la autonomía de las universidades.
dades de actuación como órgano público. En cuanto tal, el órgano público nunca
podrá poseer “derechos”, en el sentido liberal-constitucional del término. Aquél se a) La construcción jurisprudencial del concepto unitario de autonomía universita-
encontrará dotado y ejercerá, en su caso, las competencias con las que se encuentra ria. Diversas son las causas que han llevado a nuestros tribunales a pronunciarse sobre
investido. Como apuntó el Profesor y Magistrado Cea, en uno de los primeros libros el alcance del principio de autonomía universitaria. Entre otras, cabe señalar:
dedicados a la Constitución de 1980: “en relación con el hombre individualmente o
asociado, en consecuencia, imperativo es comprender que no hay derechos subjeti- – La capacidad para administrar y regular el uso de sus bienes;16
vos del Estado, sino competencias, atribuciones y facultades conferidas a sus órganos – la determinación de los requisitos para expedir un título profesional y la libertad que
por el ordenamiento constitucional”.14 las universidades poseen frente a los criterios de la Contraloría General de la Repúbli-
ca para entender cuándo se está frente a un título profesional y cuándo no;17
– la forma en que deben elegirse sus autoridades rectorales;18
§3. LA AUTONOMÍA DE LAS UNIVERSIDADES COMO GARANTÍA – la capacidad directiva de los decanos;19
CONSTITUCIONAL-INSTITUCIONAL DE LOS GRUPOS INTERMEDIOS: – la facultad para definir las diversas formas que asume la docencia universitaria y
CRÍTICA A LA CONSTRUCCIÓN UNITARIA DE LA AUTONOMÍA destinar a sus profesores a cumplir sus funciones docentes de acuerdo a dichas
UNIVERSITARIA Y LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA EN LA definiciones;20
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL CHILENA
Más arriba se apuntó una idea sobre la cual es necesario volver. Se había dicho que,
15
desde la óptica de la teoría constitucional, el silencio de la Carta Fundamental en Véase BRAVO, Bernardino, La universidad en la historia de Chile. 1622-1992, Ed. Pehuén, Santiago de
Chile, 1992, pp. 87 y ss.
cuanto a reconocer autonomía a las universidades estatales, implicaba que el legisla- 16
Jamarme Jamarme con Rector de la Universidad de la Frontera (Corte de Apelaciones de Temuco, 9 de
dor podía soberanamente elegir, sin violar la Carta Fundamental, entre la configura- diciembre de 1985, RDJ. XXXII/3 [1985], parte V, secc., 304 ss.). Véase también la sentencia de la Corte
ción de una universidad estatal autónoma o una universidad estatal subordinada a la Suprema de 8 de septiembre de 1986, FM. 334 (1986), 595 y ss. Sobre esta problemática, véase el
estudio de FERRADA, Juan C., “La autonomía universitaria y los recintos universitarios: algunas reflexiones
críticas acerca del contenido de esta relación jurídica”, en Revista de Derecho/ Univ. de Concepción
209, 2001, pp. 77-95.
17
Véanse, a título de ejemplo, Calderón Lisboa con Director Regional de la DGA VII Región (Corte Supre-
de Santiago, 28 de marzo de 1996, Ln. 29.349). En esta sentencia la Corte capitalina propone una tesis ma, 27 de agosto de 1998, Ln. 15.454); Orellana Lobos con INP (Corte Suprema, 14 de octubre de
que podría resumirse en el carácter “natural” que poseería la exclusión del lucro: “6°) Que en lo tocante al 1999, Ln. 16.338); y, más recientemente, Lacoste Catalán con Contralor Regional Subrogante (Corte de
fondo de la discusión, debe establecerse, en primer término, el concepto de universidad. Esta [sic] corres- Apelaciones de Concepción, 19 de marzo de 2002, confirmada por la Corte Suprema, 11 de abril de
ponde al conjunto de Facultades e Institutos Superiores de Educación, que tiene como objeto promover 2002, Ln. 24.171).
18
el progreso de la Ciencia y las Humanidades y proporcionar la cultura necesaria para el ejercicio de las Matus Valencia con Universidad de Valparaíso (Corte Suprema, 20 de enero de 1999), GJ. 223 (1999),
profesiones.”. “7°) Que esta idea aleja la opinión en el sentido que tales establecimientos persigan fines 47 y ss.
19
de lucro, pues los ingresos que obtienen los destinan a su mantención, mediante el pago de quienes Saavedra Saavedra con Decano de la Facultad de Medicina de la Universidad de Chile (Corte de Apela-
trabajan en ellos, como a la adquisición y conservación de sus instalaciones y elementos de trabajo”. ciones de Santiago, 7 de octubre de 2002, confirmada por la Corte Suprema, 30 de diciembre de 2002,
14
CEA, José Luis, Tratado de la Constitución de 1980,. Ed. Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1988, p. 81. Ln. 31.205).
20
Sobre las diferencias entre las universidades públicas y privadas, véase mi trabajo “Universidades públi- Faúndez Merino con Universidad de Santiago (Corte de Apelaciones de Santiago, 24 de mayo de 1999,
cas y privadas. Bases para una diferencia”, en Ius Publicum 10, 2003, pp. 55-70. confirmado por la Corte Suprema, 13 de junio de 1999, Ln. 16.094).
– la facultad para dictar “ordenanzas, reglamentos, decretos y resoluciones para Luego de precisar algunos principios procesales del nuevo régimen de la inapli-
su administración y el mantenimiento del buen orden”;21 cabilidad (cons. 1°-6°), el Tribunal Constitucional propone la tesis que resume en el
– la forma en que debe ponerse término a las funciones de sus empleados;22 considerando 11°, cual es que la potestad rectoral de suprimir cargos “constituye una
– la forma de distribución de los beneficios económicos entre los funcionarios 23 y la manifestación inherente de la autonomía universitaria”. Para demostrar esta tesis, el
(in)competencia para otorgar beneficios previsionales no contemplados en la ley;24 tribunal se apoya en la doctrina española y británica (cons. 13°), en su propia jurispru-
– la facultad para determinar el cobro de aranceles a sus estudiantes25 y, en gene- dencia (cons. 16°), en la “reiterativa y uniforme” jurisprudencia judicial (cons. 17°), en
ral, el régimen de derechos de estos últimos,26 y la “reiterada jurisprudencia administrativa” (cons. 18°) y, lo que aquí resulta especial-
– muy especialmente, la capacidad para suprimir cargos de la planta de funcionarios. mente relevante, en el fundamento constitucional de la autonomía universitaria (cons.
21°-26°) y la libertad de enseñanza (cons. 27°-30°). Para el Tribunal, la autonomía de
La discusión sobre la competencia de las universidades estatales para decidir por sí las universidades encuentra su explicación en el “trascendental rol que éstas cumplen
mismas la supresión de cargos que conforman la planta –la propia o la de institutos en la sociedad” (cons. 12°), por lo que no duda si quiera un momento en construir ese
adscritos– ha sido uno de los principales campos de batalla judicial para definir el concepto de forma unitaria, es decir, como un mismo atributo que comparten las
sentido de la autonomía. Durante años, se ha cuestionado la constitucionalidad de universidades estatales y la no estatales. Los términos en que se fundamenta esta
aquellos estatutos universitarios que autorizan a los órganos de gobierno universitario concepción unitaria, con supuesto fundamento en el principio de autonomía de los
para suprimir cargos de la planta. grupos intermedios, son los siguientes:
24°. “Que al ser las universidades, ya sean públicas o privadas, cuerpos interme-
De los numerosos pronunciamientos emanados de la jurisprudencia constitucio-
dios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad, la autonomía que las
nal, uno de los más relevantes para la configuración del fundamento y contenido de la
singulariza tiene fundamento constitucional directo en el artículo 1º, inciso tercero, de
autonomía de las universidades estatales es la sentencia del Tribunal Constitucional rol
la Carta Fundamental, que garantiza la autonomía de los cuerpos intermedios. Al efec-
núm. 523-2006, de 19 de junio de 2007. El asunto que da origen a esta sentencia es
to cabe tener presente lo discutido sobre el particular en la Comisión de Estudio de la
un requerimiento de inaplicabilidad (deducido dentro de un recurso de protección)
Nueva Constitución, cuando se analizó en el marco de la libertad de enseñanza la
por el que se pide, entre otros, la declaración de inconstitucionalidad del DFL. núm.
posibilidad de incorporar disposiciones específicas sobre el estatuto de las universida-
153 de 1981, que fijó los estatutos de la Universidad de Chile. En aplicación de dichos
des y su consecuente autonomía, lo que se estimó innecesario, habida consideración
estatutos, la Rectoría de la Universidad de Chile procedió a dictar un decreto –debida-
que “el Capítulo I de la Carta Fundamental ya confiere autonomía a todos los
mente revisado por la Contraloría General de la República– mediante el cual se supri-
cuerpos intermedios –y las Universidades también lo son–” (Sesión Nº 399, de 12
mieron los cargos que, en calidad de empleados públicos, servían los recurrentes en
de julio de 1978, p. 3155)” (cursivas y negritas en el original);
el Liceo Manuel de Salas. Cabe recordar que, conforme a la Ley núm. 19.820 (D. O. de
9 de agosto de 2002), la dependencia de dicho establecimiento educacional había 25°. “Que, del mismo modo, es preciso anotar lo sostenido por la doctrina en
sido transferida a la Casa de Bello. cuanto a que si bien la Carta Fundamental -en principio- no contiene una norma espe-
cífica sobre la autonomía universitaria, ello no significa en modo alguno que ella no
tenga fundamento en sede constitucional. En efecto, como se ha explicado, “lo que
ocurre es que el constituyente reguló la autonomía de estas entidades en forma gene-
ral, y no de manera especial como lo había hecho en el año 1925. Las incluye en la
21
González Rojas con Universidad de Antofagasta (Corte de Apelaciones de Antofagasta, 19 de agosto disposición del artículo 1º, inc. 3º, al establecer que: ‘El Estado reconoce y ampara a
de 2000, cons. 5°, confirmada por la Corte Suprema, 12 de septiembre de 2000, Ln. 17.264). los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y le
22
Cabrera Jiménez con Rector de la Universidad Arturo Prat (Corte de Apelaciones de Iquique, 23 de garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos’”. (Molina,
noviembre de 1998, confirmada por la Corte Suprema 22 de diciembre de 1998, GJ. 222 [1998], 35
ss.); Faúndez Merino con Rector de la Universidad de Santiago (Corte de Apelaciones de Santiago, 31
Francisco, Tratamiento Constitucional y Legal del Concepto de Autonomía Universita-
de agosto de 2000, confirmado por la Corte Suprema, 12 de octubre de 2000, GJ. 244 [2000], 37 ss.); ria en los Procesos de Regulación Externa, Estudios Sociales, Corporación de Promo-
Manríquez Zúñiga con Universidad Tecnológica Metropolitana (Corte de Apelaciones de Santiago, 30 ción Universitaria, Nº 97, trimestre 3, 1998, p. 191)” (cursivas en el original);
de diciembre de 1993), GJ. 162 (1993), 65 y ss.; entre otros.
23
Larson y otros con Universidad de Chile (Corte Suprema, 23 de diciembre de 1996), FM. 456 (1996), 26°. “Que, a mayor abundamiento, esta Magistratura también ha entendido com-
2.599 y ss. prendidas dentro de los cuerpos intermedios a las universidades, sean públicas o
24
Universidad de Antofagasta con Contralor Regional de Antofagasta (Corte de Apelaciones de Antofa- estatales. En efecto, como se consigna anteriormente en la presente sentencia, se ha
gasta, 21 de enero de 1994, confirmada por la Corte Suprema, 7 de marzo de 1994, Ln. 12.820). señalado que: ‘el principio de subsidiariedad, por su propia naturaleza, no tiene apli-
25
Corte Suprema (17 de octubre de 1987), FM. 371 (1989), 628 y ss.
26
Vid. HERNÁNDEZ, Héctor, “Estatuto jurídico del estudiante de educación superior”, en Bernasconi, Andrés
cación respecto del Estado concebido en sí mismo y en las relaciones entre éste y los
(Ed.), La Educación Superior ante el Derecho, Biblioteca Americana, Santiago de Chile, 2002, pp. 106 ss. órganos que lo constituyen, que, en cuanto tales, forman parte del propio Estado.
Estos carecen, por lo tanto, de autonomía, salvo que sea el mismo Estado, a través de Otro ejemplo relevante lo representa una sentencia de la Corte de Apelaciones
la Constitución o la ley, el que, al estructurarlos, atendido su carácter, los haya dotado de Santiago del año 2002, Pardo Marchant con Universidad de Chile, redactada por el
de ella, como ocurre respecto de las instituciones de educación superior.’ (Rol Nº 352, Abogado integrante Emilio Pfeffer. En dicho fallo la Corte de Apelaciones de Santiago
considerando 10º)” (cursivas y negritas en el original). construye la autonomía universitaria prácticamente desde las mismas premisas que
utilizará el Tribunal Constitucional el año 2007: los artículos 1°, 19 núm. 11 y 23 de la
Por lo que concierne a la libertad de enseñanza, el Tribunal sostiene que ella consti- Constitución. Aunque dicho fallo desliza una duda sobre el carácter de cuerpo inter-
tuye una suerte de fundamento adicional, en la medida que la autonomía universitaria medio de las universidades estatales (duda que el Tribunal Constitucional parece no
“constituye la garantía institucional de la libertad de enseñanza” (cons. 27°). Este aserto tener), la conclusión es muy similar:
se apoyaría en la doctrina italiana, tomada de la española, en la española misma, en la
“[I]ndependientemente de que las universidades estatales sean o no grupos inter-
doctrina nacional y en la jurisprudencia constitucional española (cons. 28° y 30°). En el
medios, debe tenerse presente que, siendo la Universidad de Chile, como lo es, una
cons. 29° de la sentencia comentada el Tribunal explica este nexo de la siguiente forma:
‘Universidad’, así como lo son las demás universidades no estatales del país, no puede
“Que así las cosas, si bien la autonomía universitaria no se encuentra reconocida y aplicársele a aquella un concepto de autonomía distinto que a éstas”.
tutelada expresamente en la Carta Fundamental, se relaciona estrecha e indisoluble-
mente con la libertad de enseñanza, conformada por el derecho de abrir, organizar y En el mismo considerando la sentencia agrega:
mantener establecimientos educacionales, en los términos que resguarda y ampara el
“[E]l concepto de autonomía universitaria es uno solo, y es aquel definido en el
artículo 19 Nº 11 de la Constitución Política de la República”.
artículo 75 del cuerpo legal antes citado [LOCE, en la versión anterior al DFL 1 de
2005], por lo que al no entenderlo así se llegaría al absurdo de colocar en una situación
La estructura unitaria del concepto de autonomía universitaria y de libertad de
de clara desventaja a esta universidad estatal, rigidizando su administración con evi-
enseñanza que ofrece el Tribunal Constitucional no es enteramente nueva. En efecto,
dente menoscabo de su autonomía administrativa, en relación al trato que el orden
en las sentencias roles núms. 352 (15 de julio de 2002), 410 (14 de junio de 2004) y
jurídico dispensa a otras Corporaciones”.29
423 (18 de octubre de 2004) el Tribunal ya había tenido la oportunidad de pronunciar-
se sobre el sentido de la libertad de enseñanza. En el más relevante de estos pronun-
Como puede advertirse, en el fallo transcrito no hay un párrafo que permita dife-
ciamientos, el Tribunal Constitucional había reconocido expresamente la titularidad de
renciar las formas que puede asumir la autonomía universitaria según cual sea, si-
la libertad de enseñanza a “todos los establecimientos de enseñanza, público o priva-
guiendo la terminología de la UNESCO, el tipo de establecimiento de que se trate. 30
dos”.27 Los tribunales ordinarios, por su parte, habían seguido una línea similar a la del
Tribunal Constitucional. Así, en una sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago,
El criterio de Pardo Marchant, al igual que la duda sobre la condición de cuerpo
dictada en 1994 y redactada por el Ministro Chaigneau, se había resuelto que:
intermedio de las universidades estatales, tampoco era completamente original. Él ya
“[S]i se admitiera la tesis del actor en el sentido que la creación y supresión de había sido adelantado por el voto disidente del Abogado integrante Alberto Lyon, en
cargos públicos es materia de ley y se concluyera que el rector de una universidad no la causa Núñez Araya con Universidad de Chile, resuelta por la misma Corte el año
tiene la facultad recién indicada, se estaría concluyendo contra la propia ley que le 2002 en un fallo de mayoría redactado por el Ministro Carlos Cerda. En Núñez Araya
entrega la administración financiera y administrativa de la institución al rector y, más el problema era básicamente el mismo: la declaración de nulidad de Derecho público
aún, la autonomía de que goza la universidad se haría ilusoria e inoperante y se echaría de un decreto rectoral de supresión de cargos. En su disidencia, el Abogado Lyon
por tierra el establecimiento de instituciones previstas en la Constitución Política de la había explicado:
República con régimen autonómico”.28
27 29
Tribunal Constitucional, rol núm. 410 (14 de junio de 2004), cons. 10°, el que agrega : “el núcleo esencial Corte de Apelaciones de Santiago, 26 de junio de 2002, cons. 12°, RDJ. XCIX/3 (2002), 2a.III, 148,
de tal libertad lo configura el Poder Constituyente, en primer término, al sostener, en cuanto a los titulares cursivas añadidas.
30
del derecho, que éstos son todos los establecimientos de enseñanza, públicos o privados; se hallen Véase la Recomendación de la UNESCO relativa a la condición del personal docente de la enseñanza
reconocidos por el Estado o no lo hayan sido; en fin, trátese o no de establecimientos subvencionados. superior (aprobada el 11 de noviembre de 1997): “17. El ejercicio auténtico de la libertad académica y
En seguida, este mismo núcleo esencial incluye el derecho de abrir, organizar y mantener estableci- el cumplimiento de las funciones y atribuciones enumeradas más adelante requieren la autonomía de
mientos educacionales. En las tres facultades nombradas se condensan, por consiguiente, los elemen- las instituciones de enseñanza superior. La autonomía consiste en el grado de autogobierno necesario
tos, definitorios e inafectables, que tal libertad abarca, de modo que el respeto y protección de ellos es para que las instituciones de enseñanza superior adopten decisiones eficaces con respecto a sus activi-
lo que requiere siempre la Constitución”. Esta definición se repite en la sentencia rol núm. 423 (18 de dades académicas, normas, actividades administrativas y afines, en la medida en que éstas se ciñan a
octubre de 2004), cons. 5°. los sistemas de control público, en especial por lo que se refiere a la financiación estatal, y respeten las
28
Corte de Apelaciones de Santiago, 12 de agosto de 1994, rol núm. 3.244-93, Ln. 20.367 (cursivas libertades académicas y los derechos humanos. No obstante, la índole de la autonomía puede variar en
añadidas). función del tipo de establecimiento de que se trate” (cursivas añadidas).
“12°. Que, la autonomía universitaria se encuentra garantizada, además, en los interpretado el principio de autonomía de los cuerpos intermedios es necesariamente
artículos 1° y 23 y en el número 11 del artículo 22 [sic] de la Constitución Política del liberal, en el sentido de lo que éste asegura frente al Estado es un margen adecuado
Estado, los dos primeros al garantizarse a los grupos intermedios la adecuada autono- de libertad e iniciativa individual.
mía para cumplir sus fines propios y, el último, en cuanto señala expresamente que la
libertad de enseñanza incluye los derechos de abrir, organizar y mantener estableci- Atribuir al propio Estado los beneficios de un principio que tiene por fin, precisa-
mientos educacionales, lo que implica necesariamente libertad académica, adminis- mente, el limitar su actuar es subvertir el sentido del principio mismo: si el Estado
trativa y económica. Sobre este particular, e independientemente al hecho de que las puede crear cuerpos intermedios y atribuirles autonomía (=libertad), el principio de
universidades estatales sean o no grupos intermedios, se debe tener presente que, subsidiariedad muere. Los únicos casos en que puede hablarse de organizaciones
siendo la Universidad de Chile, como que lo es, una Universidad, así como lo son las estatales intermedias y de principio subsidiariedad al interior del Estado corresponden
demás universidades no estatales del país, no puede aplicársela [sic] a aquélla un a las formas estatales (y para-estatales) compuestas y a los casos de descentralización
concepto de autonomía distinto que a éstas, pues el concepto de autonomía universi- política. En estas hipótesis el principio de subsidiariedad se expresa del siguiente
taria es uno solo, a saber, aquel definido en el artículo 75 de la Ley N° 18.962 Orgánica modo: lo que puede hacer la entidad política menor no lo hará la mayor. La literatura
Constitucional de Enseñanza, y si se comprometiera para la Universidad de Chile en lo sobre el federalismo34 y la más reciente sobre la Unión Europea35 son pródigas en
que se refiere a la autonomía administrativa, no existiría ninguna garantía de que en el analizar este sentido de la subsidiariedad. Curiosamente, el Tribunal parece negar esta
futuro no se comprometa en lo que se refiere a su autonomía económica”.31 posibilidad al afirmar que “el principio de subsidiariedad, por su propia naturaleza, no
tiene aplicación respecto del Estado concebido en sí mismo y en las relaciones entre
Posteriormente, la Corte Suprema acogió un recurso de casación en el fondo dedu- éste y los órganos” (sentencia rol núm. 352, 15 de julio de 2002, cons. 10°).
cido contra la sentencia de la Corte de Apelaciones, anulando el fallo de mayoría y
resolviendo la conformidad constitucional de la facultad de suprimir cargos.32 Desde la perspectiva anotada, la autonomía de los órganos del Estado, incluida las
universidades, nada tiene que ver con la autonomía de los grupos intermedios. La
b) Crítica a la construcción unitaria de la autonomía universitaria. primera es siempre una autonomía dentro del Estado, sea frente a la Administración
centralizada, sea frente al Poder Legislativo. En este último sentido, la autonomía ope-
b.1) Sobre la condición de grupos intermedios de las universidades del Estado. La raría como una garantía institucional, en el sentido schmittiano del término. La segun-
concepción unitaria de la autonomía universitaria ofrece una faz problemática que no da es una autonomía frente al Estado. Esto último significa que la autonomía de los
resuelven las sentencias que la construyen. El primer y más complejo de los proble- grupos intermedios se predica, por definición, a favor de entes que no pertenecen al
mas que plantean las sentencias anotadas es el de la atribución de la condición de Estado o, dicho de otra forma, que no forman parte de él. Basta remitirse a los estu-
grupos intermedios y la titularidad de derechos fundamentales a órganos del Estado. dios que han indagado sobre el concepto de cuerpo intermedio para constatar que lo
Como se sabe, el principio de la autonomía de los cuerpos intermedios y el principio que identifica a dichas asociaciones es precisamente el hecho de no pertenecer al
conexo de subsidiariedad, tienen su fuente mediata en el magisterio social de la Igle- Estado. Sobre este particular cabe citar lo que defiende el Profesor Ferrada Bórquez, en
sia Católica.33 Pues bien, el contexto que explica esa doctrina social no es otro que el un trabajo diverso al que cita el Tribunal en la sentencia rol 523-2006 (cons. 28°). Allí
progresivo desarrollo, durante el primer tercio del siglo XX, de algunas ideologías se sostiene que los grupos intermedios son “asociaciones de hombres libres, distintas
comunitaristas especialmente voraces con la iniciativa individual. El sentido de dicho del Estado y sus organismos, y que constituyen instancias intermedias entre aquéllos
principio no era otro, entonces, que defender ciertas parcelas de la libertad del indivi- y éstos”,36 agregando que el principio de autonomía de los cuerpos intermedios “no
duo y de la sociedad civil frente al Estado. Al igual que había acontecido en Francia cubre a las instituciones de enseñanza superior del propio Estado, en la medida que
tras la Revolución (respaldada ideológicamente por la teoría de la voluntad general
que acuñó Jean Jacques Rousseau), la libertad de las asociaciones privadas se había
visto amenazada por la creciente inclinación a ceder al Estado la atención de todas las
necesidades de la comunidad política. De ahí entonces que la clave en que debe ser 34
Vid. ELAZAR, Daniel J., Exploring Federalism, University of Alabama Press, Tuscaloosa-London, 1991; y
PERNICE, Ingolf, “Constitutional Federal and Subsidiarity Aspects”, en Pernice, I. (Ed.). Harmonization of
Legislation in Federal Systems, Nomos, Baden Baden, 1996, pp. 9-36.
35
Vid., entre otros, de AREILZA, José, “El principio de subsidiariedad en la construcción de la Unión Euro-
31
Corte de Apelaciones de Santiago (7 de agosto de 2000), Núñez Araya, Gabriela con Universidad de pea”, en Revista Española de Derecho Constitucional 45, 1995, pp. 53-93; MODERNE, Frank, “Existe-t-il
Chile, Ln. 21.036. un principe de subsidiarité fonctionnelle?”, en Revue Française de Droit Administratif 17/3, 2001, pp. 563-
32
Corte Suprema, 2 de diciembre de 2001, rol núm. 3.167-00, GJ. 242 (2000), 62. 588; VAN HECKE, Steven, “The Principle of Subsidiarity: Ten Years of Application in the European Union”,
33
Véase PRECHT, Jorge, “La naturaleza jurídica de la Iglesia Católica y el concepto de entidad intermedia”, en Regional and Federal Studies 13/1, 2003, pp. 55-80.
36
en AA.VV. XXX Jornadas Chilenas de Derecho público. Asociaciones intermedias, Estado y bien común. FERRADA, Juan Carlos, “La autonomía universitaria: algunas reflexiones generales acerca de su contenido
Edeval, Valparaíso, 2000, tomo II, pp. 161 y ss. jurídico”, en Estudios Sociales 108/2, 2001, p. 73.
éstas no constituyen ‘cuerpos intermedios’ propiamente, sino, al contrario, entidades –La Ley núm. 18.244, que respecto a las Universidades e Institutos Profesionales
a través de las cuales se expresa la iniciativa estatal en materia de enseñanza y que creados por decretos con fuerza de ley, excluyó la aplicación de las normas sobre
complementa la iniciativa privada, haciendo carne el principio de subsidiariedad que administración financiera del Estado contenidas en el decreto ley 1.263 de 1975.
consagra nuestra Constitución. De este modo, la autonomía reconocida, amparada y –La Ley núm. 18.681 que autoriza expresamente a ciertas universidades estatales
garantizada para los grupos intermedios en la CPR para cumplir sus propios fines es- para prestar servicios remunerados, tales como la asistencia técnica e investigación, a
pecíficos, no alcanza a las denominadas ‘universidades estatales’, por lo que el art. 3° las personas naturales y a las jurídicas que indica su art. 99. Cabe recordar la exigencia
[sic] no puede invocarse como fundamento a la autonomía de éstas”.37 del núm. 21 del art. 19 de la Constitución, que exige una ley de quórum calificado para
participar en sociedades empresariales.44
Como lo explica Lautaro Ríos, el concepto de grupo intermedio justifica el calificativo –La Ley núm. 18.803, que excluye a las universidades estatales de la exención de
de “intermedio” “porque reconocen dos extremos entre los cuales se sitúan. En el ex- propuesta para los contratos celebrados entre los servicios públicos regidos por el Tít.
tremo menor está el ser individual; en el extremo mayor se encuentra el Estado”.38 En el II de la Ley núm. 18.575 para todas “las acciones de apoyo a sus funciones que no
mismo trabajo, el Profesor de la Universidad de Valparaíso demuestra, examinando la correspondan al ejercicio mismo de sus potestades”.
historia fidedigna de la Constitución de 1980 (a partir de lo que originariamente se –La Ley núm. 19.168, que faculta a algunas universidades estatales para, al igual
denominó como “poder social”), el carácter extra estatal de los cuerpos intermedios. que la Universidad de Chile, participar en sociedades, corporaciones o fundaciones.
– La Ley núm. 19.305 que modifica los estatutos de las universidades estatales
Por lo señalado, las universidades del Estado no son grupos intermedios. Por el que indica en lo que se refiere a la elección del Rector.
contrario, servicios públicos dotados de un estatuto especial de autonomía. El carácter –Las leyes núm. 18.665 y 19.767, que autorizaron a las universidades de Antofa-
de servicio público, reconocido por el mismo Tribunal (sentencia rol núm. 352, 15 de gasta y de Chile, respectivamente, para la contratación de créditos bancarios. Relacio-
julio de 2002, cons. 10°-16°) se reitera en un frondoso cuerpo de normas administra- nado con ello, la Ley núm. 20.044 que autorizó a las universidades estatales, por un
tivas. Sin ser exhaustivos, pueden mencionarse entre ellas: plazo de dos años, a contratar empréstitos para reestructurar sus pasivos financieros y
fijó normas especiales sobre su administración financiera.
–La LOC núm. 10.336 sobre la Contraloría General de la República, que también
–Las leyes núm. 19.880 y 19.886, sobre procedimiento administrativo y sobre
resulta aplicable a las universidades privadas que reciben aporte fiscal.39
contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.45
–La LOC núm. 18.575, en cuanto señala que la Administración del Estado estará
–La exigencia de autorización legal para nombrar árbitros arbitradores (arts. 222 y
constituida, entre otros, por los “órganos y servicios públicos creados para el cumpli-
223 COT).46
miento de la función administrativa”.40
–La LOCE núm. 18.962, que expresamente declara su primacía y la de la LOC.
¿Podrían fundamentarse estas normas como intervenciones al principio de autono-
Nº 18.575, sobre “los estatutos, ordenanzas y reglamentos” de las universidades es-
mía de los cuerpos intermedios? Lo que hemos explicado hasta el momento parece
tatales existentes al 31 de diciembre de 1981.
conducir hacia una respuesta negativa.
–La Ley núm. 18.834, Estatuto Administrativo, que fija normas especiales para los
funcionarios de las universidades públicas, los que en todo caso tiene el carácter de funcio-
b.2) Sobre la titularidad pública de los derechos fundamentales. Igualmente pro-
narios públicos. En cierto sentido el Rector puede considerarse como “Jefe superior del
blemática es la atribución a los órganos del Estado de la titularidad de derechos funda-
Servicio,41 el personal académico como un cuerpo de funcionarios sometidos a un estatuto
mentales como la libertad de enseñanza. Si es cierto que la Constitución de 1980
especial y el personal no académico al estatuto administrativo ordinario.42 Cabe recordar
marcó el fin de la doctrina del “Estado docente” (de la cual hacía eco aquella legisla-
que los estatutos universitarios especiales hacen inaplicables, en todo caso, las principales
ción que definía a los institutos privados de educación como “colaboradores” de la
modificaciones de la Ley núm. 19.882 (sistema de Alta Dirección Pública).43
función estatal de educación),47 entonces no es posible que el Estado sea titular de una
libertad que precisamente se configuró para permitir la enseñanza privada en condi-
37
Ibíd., p. 74. ciones similares a la pública. Por otra parte, desde la perspectiva de la teoría constitu-
38
RÍOS, Lautaro, “Asociaciones intermedias, Estado y bien común”, en AA. VV. XXX Jornadas chilenas de
Derecho público. Asociaciones intermedias, Estado y bien común. Edeval, Valparaíso, 2000, tomo I, p. 41.
39
Vid. Dict. Contraloría General de la República núm. 11.001/2004.
40
Vid. Dict. Contraloría General de la República núm. 679/1992.
41 44
Vid. Dict. Contraloría General de la República núm. 7.284/2005. Vid. Dict. Contraloría General de la República núm.39.609/1995 y 4.368/1996,
42 45
Vid. Dict. Contraloría General de la República núm. 26.167/1991. Vid. Dicts. Contraloría General de la República núm. 47.500/2004, 24.152/2005, 25.902/2006.
43 46
Vid. Dict. Contraloría General de la República núm. 55.931/2004. Sobre la improcedencia de la facultad Dict. Contraloría General de la República núm. 5.732/1986 y 29.671/1987.
47
del Presidente de la República que permite crear cargos en las plantas para incorporar funcionarios que Vid. BERNASCONI, Andrés, y ROJAS, Fernando, Informe sobre la Educación Superior en Chile: 1980-2003,
sirven empleos adscritos, véase el Dict. Contraloría General de la República núm.45.151/2004. Ed. Universitaria, Santiago de Chile, 2004, pp. 39 y ss.
cional general, que se ha explicado en otro lugar,48 no es tan simple considerar a las tido para los comentaristas de la Constitución,52 algunos de los cuales califican la auto-
personas jurídicas de Derecho público que pertenecen al Estado como titulares de nomía universitaria como una garantía constitucional que supera la idea de derecho
derechos fundamentales. El fundamento que justifica esta afirmación puede resumirse subjetivo y que resguarda, más bien, una situación jurídica de los entes públicos.53
del siguiente modo: los derechos fundamentales constituyen límites para el ejercicio
del poder y no extensiones o habilitaciones nuevas de competencias a favor de los b.3) La argumentación en base a los fines de las organizaciones. Uno de los argu-
órganos del Estado. Los derechos se ejercen primeramente frente o contra el Estado, mentos que desliza la sentencia en comento, como fundamentación de la autonomía,
no a favor de él. En este punto, la misma doctrina comparada que cita nuestro Tribunal es la relevancia de los fines que persiguen las instituciones estatales de educación
se encuentra relativamente de acuerdo en que la atribución de tales derechos es cier- universitaria, expresada como el “trascendental rol que éstas cumplen en la sociedad”
tamente excepcional. En un coloquio de la Asociación Internacional de Justicia Cons- (cons. 12°). La importancia de estos fines no puede ser puesta en duda, menos aún en
titucional llevado a cabo en Aix-en-Provence a principios de los años noventa, uno de un sistema universitario como el chileno, que tanto debe a las universidades estatales.
los temas que convocó a los participantes fue, precisamente, el de la titularidad de los El problema, sin embargo, es que la nobleza de los fines no es un argumento suficien-
derechos fundamentales. Allí, en repetidas ocasiones se explicó el carácter excepcio- te. Por la misma regla, cabría exigir autonomía para todos los establecimientos educa-
nal que reviste la titularidad pública de derechos fundamentales.49 cionales públicos, de cualquier nivel, pues no hay razón para considerar a la educación
superior como necesariamente más importante que la primaria o la secundaria. Ade-
Si bien es cierto que una de las excepciones al principio general de no titularidad más, si la autonomía es consecuencia de la libertad de enseñanza, ¿qué razón habría
pública de derechos fundamentales se da, precisamente, con las universidades públi- para que el resto de los establecimientos educacionales, por ejemplo los llamados
cas, no hay que olvidar que los ordenamientos constitucionales donde ello es posible “municipalizados”, no sean autónomos por exigencia constitucional?
existen disposiciones que expresamente avalan esa afirmación. Si se examinan las mis-
mas fuentes europeas en las que se apoya el Tribunal y se comparan con el texto de La atención de salud constituye un buen ejemplo para comprender esta afirmación.
nuestra Constitución, resulta que tanto la Constitución española como la italiana contie- Los establecimientos de atención de salud también cumplen fines muy nobles, y no por
nen disposiciones expresas en torno a las universidades. La primera dispone, en su ello son, por imperativo constitucional, órganos autónomos dentro de la Administra-
artículo 27 núm. 10: “Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos ción. La autonomía de los hospitales, aun tras las reformas al DL. 2.763, sigue siendo
que la ley establezca”. La segunda, en la parte final de su artículo 33, agrega: “Las una situación más bien excepcional dentro de nuestro Derecho administrativo. Y aún si
instituciones de alta cultura, universidades y academias, tiene el derecho de darse orde- llegan a ser autónomos, prestando exactamente el mismo servicio y cuidando exacta-
namientos autónomos dentro de los límites establecidos por las leyes del Estado”.50 mente el mismo bien que atienden las clínicas privadas, se someten a un régimen de
funcionamiento y responsabilidad por daños enteramente diverso al que rige los esta-
Sólo sobre bases normativas como las apuntadas es posible referirse con propie- blecimientos privados de salud. La razón es muy simple, estos últimos son personas de
dad al fundamento constitucional de la autonomía de las universidades públicas. Ba- Derecho privado, en tanto que aquéllos son servicios públicos y, en cuanto tales, forman
ses de esa naturaleza son las que en España han llevado a discutir el carácter de parte de la Administración del Estado. Son, en definitiva, una cara más del Estado.
“derecho fundamental” o “garantía institucional” de la autonomía universitaria.51 Algo
parecido acontece en Italia, donde el progreso que en materia de autonomía universi- b.4) La interpretación de la historia fidedigna de la Constitución de 1980. El recur-
taria representó el texto italiano de 1948 frente al Estatuto Albertino no pasó inadver- so a los trabajos preparatorios de la Constitución no siempre arroja suficiente luz como
52
Véase de TURA, Antonmichele, L’autonomia delle università statali, Cedam, Padova, 1992, pp. 10 y ss.,
48
Véase mi trabajo “Titulares y sujetos pasivos de los derechos fundamentales”, en AA. VV. Actas XXXI en esta obra se lee: “Es sólo con la Carta constitucional de 1948 que, como se ha visto, la materia
Jornadas Chilenas de Derecho Público, Revista de Derecho Público/ Univ. de Chile 63, 2001, pp. 200-208. relativa a la instrucción ha encontrado pleno reconocimiento en los máximos niveles de la jerarquía de
49
Véase DITTMAN, Armin, “Rapport allemand”, en Annuaire intenational de justice constitutionnelle VII, las fuentes, con la consecuencia que ésta resulta absolutamente reforzada respecto al ordenamiento
1991, p. 185; CRUZ VILLALÓN, Pedro, “Rapport espagnol”, ibíd., p. 231; MODERNE, Franck: “Rapport français”, jurídico anterior” (p. 13). Más delante de Tura agrega: “la previsión de una norma constitucional sobre
ibíd., p. 251 (con referencia a la doctrina de las garantías “institucionales”); RIBEIRO MENDES, Armindo, la autonomía universitaria significa, antes que todo, que el reconocerla no se encuentra sujeto a la
“Rapport portugais”, ibíd., p. 339. discrecionalidad del legislador ordinario (…) lo que ya representa una incisiva forma de tutela y garan-
50
Trad. propia. El texto original reza así: “Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il tía del principio de autonomía” (p. 24, trad. propia).
53
diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”. Por todos, véase FENUCCI, Fulvio, Autonomia universitaria e libertà culturali, Giuffrè, Milano, 1991, p. 53.
51
Véanse LÓPEZ-JURADO, Francisco de Borja, La autonomía de las universidades como derecho fundamen- Fenucci contrasta la diversa naturaleza de la autonomía de las universidades del Estado y las no estata-
tal: la construcción del Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1991, pp. 79 y ss; POLO SABAU, José R., les: “el inciso sexto [del art. 33 de la Const. it.] se refiere a las universidades estatales, a las cuales
El régimen jurídico de las universidades privadas, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, garantiza la autonomía, que constituye autonomía pública en sentido técnico y no se refiere a las
1997, pp. 123-128; y EMBID, Antonio, La enseñanza en España en el umbral del siglo XXI, Tecnos, universidades instituidas por entes y por privados, cuya libertad de auto-organización puede ser ejerci-
Madrid, 2000, pp. 193 y ss. tada en las formas más variadas” (p. 58, trad. propia).
para optar con seguridad entre dos o más interpretaciones contradictorias. La historia (ii) Si la Constitución fija el plazo máximo de un año para dictar las disposiciones
de la Constitución de 1980, fuera de incompleta y fragmentada, es a veces también con fuerza de ley (art. 64 CPR), las que en este caso crearían o suprimirían los empleos,
contradictoria. La interpretación que puede hacerse del silencio en materia de autono- ¿cómo es posible que esa atribución sea ejercida sine tempore por las autoridades
mía universitaria es un buen ejemplo de ello. rectorales?
(iii) ¿Cumple la ley delegatoria, DL. núm. 3.541, alguno de los que impuso, des-
En la sentencia rol 523 el Tribunal se apoya en las Actas de la Comisión Ortúzar, del
pués de su promulgación, la Constitución de 1980?
mismo modo como otros Tribunales, para llegar a una solución parecida, se apoyaron
en las del Consejo de Estado.54 El cons. 24° del fallo recurre a la sesión núm. 399, de
Es cierto que, de exigirse al pie de la letra los requerimientos constitucionales rela-
12 de julio de 1978, donde se habría resuelto no incluir disposiciones relativas a la
cionados con la creación y supresión de empleos y la delegación legislativa, la gestión
autonomía universitaria habida consideración que “el Capítulo I de la Carta Fundamen-
del personal de las universidades públicas se hace más engorrosa y, si se quiere utilizar
tal ya confiere autonomía a todos los cuerpos intermedios –y las Universidades tam-
un término a la moda, menos “competitiva”. Pero, al igual que la nobleza de los fines no
bién lo son”. Esa frase, que puede atribuirse al Comisionado Guzmán Errázuriz, puede
puede servir de argumento para sostener constitucionalmente la exigencia de una auto-
contrastarse con esta otra, del mismo Comisionado: “Las garantías se refieren a los
nomía administrativa, la carga que dichas exigencias plantean para la gestión de las
particulares, no al Estado y, por lo tanto, cuando se hace referencia a ‘personas’, evi-
universidades del Estado tampoco es razón para suprimir su aplicación si ellas se en-
dentemente se está aludiendo a personas naturales o jurídicas, con exclusión del Esta-
cuentran plenamente vigentes. La solución estará en otra parte, o autorizando constitu-
do. Todo el capítulo que está estudiándose consiste en garantías que el Estado reco-
cionalmente una excepción en materia de gestión universitaria o, derechamente, elimi-
noce a los particulares” (C.E.N.C., sesión núm. 202, 23). Naturalmente, las conclusio-
nando el sistema de plantas dentro de las universidades públicas o sustituyendo su
nes a que pueden llegarse no son las mismas si se da preferencia a uno u otro texto.
régimen por uno más parecido al de una empresa pública que al de un servicio público
(el día en que se supere, ciertamente, esa suerte de dogma en el que consiste la obje-
Por otra parte, como se explicó más arriba, no es exacto que la Comisión Ortúzar
ción legal al lucro en la educación superior). Por otro lado, si la eficiencia, la relevancia de
haya resuelto no incluir un precepto relativo a la autonomía de las universidades. En el
los fines o el sentido constitucional de la autonomía universitaria fuesen motivos sufi-
ante proyecto de la Comisión se contempló expresamente un precepto que reconocía
cientes para relevar a estas instituciones del cumplimiento de ciertas reglas especial-
autonomía académica, administrativa y económica a “los establecimientos de educa-
mente engorrosas, tampoco quedarían razones para seguir exigiendo el cumplimiento
ción superior, estatales o particulares reconocidos por el Estado”. Fue el Consejo de
de los números 7 y 8 del art. 63 CPR., que requieren autorización legislativa para com-
Estado el órgano encargado de suprimir, por razones de espacio, esa referencia.
prometer el crédito de las universidades estatales. La práctica de los últimos años (Leyes
núms. 18.665, 19.767 y 20.044) no ha ido por esa senda, ciertamente.
b.5) La cuestión de fondo no resuelta. El Tribunal se ocupa de la autonomía y de la
consecuente potestad para suprimir cargos, pero no profundiza en las exigencias de
Llegados a este punto, hay que recordar que, detrás de las exigencias que la Cons-
forma que la Constitución pone a la delegación de atribuciones legislativas. En efecto,
titución impone a la creación de nuevos empleos públicos o al compromiso del crédi-
el análisis de constitucionalidad recae sobre la legislación delegada, expresada ésta
to de los órganos del Estado, se esconde una justificación legítima: el control demo-
en el Estatuto de una Universidad estatal, pero no sobre la ley delegatoria. Así, per-
crático del Parlamento sobre el Poder ejecutivo. Es al primero a quien corresponde, a
manecen algunas preguntas muy importantes sin respuesta:
través de su consentimiento expresado en una ley, controlar el crecimiento o la reduc-
(i) Si la Constitución exige la dictación de una ley, de iniciativa exclusiva del Presi- ción de la burocracia y el compromiso del crédito público. Siendo ése el motivo que
dente de la República, para crear y suprimir empleos rentados con fondos públicos explica la intervención de la ley, no parecen haber motivos para no poder reemplazar
(art. 65 núm. 2 de la Constitución), ¿es posible que la legislación delegada vuelva a esas formas de control sobre las universidades estatales por otras menos gravosas
delegar esta atribución en la potestad reglamentaria de una autoridad administrativa –el para su gestión. El problema radica en quién debe sustituir ese régimen de controles,
jefe superior del servicio– como es el Rector de una Universidad? La Contraloría General si el propio Parlamento o el Tribunal Constitucional a través de una interpretación
de la República, revisando el DFL. que proponía los nuevos estatutos de la Universi- extensiva del principio de la autonomía universitaria.
dad de Chile, ha respondido esta pregunta negativamente: “el Presidente de la Repú-
blica no puede delegar en órganos de gobierno de la Universidad (…) una potestad No hay que olvidar que no fueron pocas ni infundadas las sentencias que durante
que, a su vez, el Poder Legislativo le ha delegado”.55 los años noventa y dos mil declararon la irregularidad de la potestad administrativa
54
Así acontece con Pardo Marchant, cit., cons. 6°. este instrumento, el instituto contralor devolvió sin tramitar, absteniéndose de tomar razón, el DFL. núm.
55
Contraloría General de la República, oficio devolutorio núm. 4.275 de 25 de enero de 2006. A través de 2 de 2005 (Ministerio de Educación), por el que se fijaban los nuevos estatutos de la Universidad de Chile.
delegada para suprimir cargos de una planta. Entre otros,56 cabe destacar Vilches Mo- plantas académicas y administrativas’, toda vez que, según lo dispuesto en los artícu-
raga, fallo resuelto por la Corte de Apelaciones de Santiago el 4 de mayo de 1995 y los 63, N° 14, y 65, N° 2, de la Constitución Política, la creación y supresión de em-
redactado en el particular estilo del Ministro Carlos Cerda: pleos rentados en organismos fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del
Estado, es materia de ley y de iniciativa exclusiva del Presidente de la República”.59
“Por pugnar el sentido que el rector viene dando al artículo 12 letra h), con el
significado más propio del artículo 62 N° 2 de la Carta Primera, entiende la Corte que Por último, hay que hacer presente un pronunciamiento reciente de la Comisión
no es esa disposición, así asumida, una que se conforme con aquélla. Surge, entonces, Interamericana de Derechos Humanos. En el asunto Ricardo Israel Zipper v. Chile,60
el supremo marco regulador de los artículos 5, 6 y 7 de esa Carta, que constriñe al juez esa Comisión emitió un informe (13 de octubre de 2004) proponiendo algunos juicios
al momento de desentrañar las fuentes de la decisión justa”. 57 que, de prosperar en la Corte Interamericana, podrían alterar el curso de lo resuelto
por nuestros tribunales de justicia. El Sr. Israel, que prestaba sus servicios en la Univer-
Sobre la jurisprudencia judicial y administrativa contraria, el fallo indica: sidad de Chile, denunció al Estado de Chile por haberlo, entre otras infracciones al
Pacto de San José, desprotegido frente a la supresión del cargo que servía en dicha
“La jurisprudencia judicial y administrativa acompañada por el demandado a fs. 56
Casa de Estudios. El afectado dedujo una acción de protección que fue acogida en
no influye determinadamente en la convicción de los falladores, porque no salva los
primera instancia por la Corte de Santiago en un fallo (parcialmente redactado por el
obstáculos que han quedado expuestos.
Ministro Cerda) que después fue revocado por la Corte Suprema.61 El informe de la
Aparte de que ella debe ser leída fuera del contexto socio-histórico-político en que Comisión, en lo pertinente, señala:
se generó y que claramente la influyó, a saber, el de universidades con manifiesta
“29. Lo que está en causa en este caso es si el procedimiento dispuesto en la
ingerencia [sic] estatal, sujetas a una juridicidad de excepción, con los derechos fun-
legislación aprobada durante el régimen de Pinochet, en particular, el Decreto con
cionarios un tanto mermados y desprotegidos y, en todo caso, precisamente muy
Fuerza de Ley Nº 153, del año 1981, inter alia, por el cual las autoridades universitarias
distantes de la autonomía en que ahora el recurrido se quiere amparar. Difícil invocar
fueron autorizadas a eliminar cargos de la planta, se conforma con los requisitos del
autorizadamente este tipo de precedentes cuando la renaciente democracia quizá se
debido proceso, establecidos en el artículo 8(1) de la Convención Americana, o debe
esfuerza en reubicar a la universidad de los chilenos en el contexto del Estado de
ser considerado ‘arbitrario’ e incompatible con dichos requisitos de la Convención. En
Derecho propio de una República democrática”.58
la sentencia de la Corte Suprema, ésta recuerda que, interpretando el artículo 12 del
Decreto con Fuerza de Ley Nº 153, de 1981, el artículo 2 de la Ley Nº 18.663 estable-
Esta sentencia representa un interesante caso de aplicación preferente de la Cons-
ce que para suprimir cargos no se requiere ni se ha requerido aviso previo alguno.
titución sobre un texto legal expreso, sin recurrir al instituto de la inaplicabilidad.
30. Además, la Comisión considera que los hechos alegados por los peticionarios,
A mayor abundamiento, cabe recordar que la misma Contraloría había objetado la de confirmarse su veracidad, podrían también revelar una violación de los artículos 2
facultad en comento, en el mismo oficio con el que se abstuvo, a principios de 2006, y 11 (supra) de la Convención, en la medida en que la presunta inexistencia en Chile
de tomar razón de los nuevos estatutos de la Universidad de Chile. Este oficio, que con de un recurso efectivo para las violaciones de los derechos humanos protegidos por la
mucha probabilidad ha sido el más severo contra la autonomía de las universidades legislación interna chilena y por la Convención Americana podría establecer la viola-
estatales, el ente Contralor señaló: ción por el Estado de la obligación de dar efecto legal interno a los derechos y liberta-
des consagradas en dicho instrumento. Aunque los peticionarios no han alegado en
“Del mismo modo, es dable consignar que resulta improcedente lo prescrito en la
su petición la violación de los artículos 2 y 11, la Comisión puede ante sí definir una
letra e) del artículo 16, que confiere al Rector la facultad para ‘fijar y modificar las
posible infracción de esta disposición a los efectos del trámite iniciado ante ella, en
base al bien establecido principio de iura novit curia.
31. La determinación de que la situación denunciada caracteriza o no una violación
56
Véanse, a título de ejemplo, Corte de Apelaciones de Santiago, 14 de septiembre de 1992, rol núm. de los derechos del Dr. Israel consagrados en la Convención Americana es una cues-
4.198-92, Ln. 20.066; Corte de Apelaciones de Temuco, 4 de noviembre de 1992, rol núm. 732-92
(confirmada por la Corte Suprema, 23 de noviembre de 1992), Ln. 12.076; Corte de Apelaciones de
Santiago, 2 de mayo de 1995, GJ. 180 (1995), 49 y ss.; Corte de Apelaciones de Santiago, 3 de enero
de 1996, GJ. 197 (1996), 39 y ss; y Corte Suprema, 20 de marzo de 1996, RDJ. XCIII/1, secc. 2ª, V., 51
59
y ss. (con jurisprudencia anotada). Contraloría General de la República, oficio devolutorio núm. 4.275 de 25 de enero de 2006.
57 60
Corte de Apelaciones de Santiago, 4 de mayo de 1995, FM. 439, 559 y ss., cons. 8°. Este fallo fue Caso 971/03, Informe núm. 61/04, Inter-Am. C.H.R., OEA/Ser.L/V/II.122 Doc. 5 rev. 1 en 289 (2004).
61
confirmado por la Corte Suprema, 8 de junio de 1995. Israel Zipper con Universidad de Chile, Corte de Apelaciones de Santiago, 15 de julio de El texto de
58
Ibíd., cons. 9°. Idéntico texto, redactado por el mismo Ministro, puede verse el Pradenas Berríos, 2 de 2003, revocado por la Corte Suprema, 27 de agosto de 2003. Ambas sentencias pueden consultarse
mayo de 1995, GJ. 180 (1995), 49 y ss. en FM 513 (2000), 2014 y ss.
tión que atañe al examen de la etapa de méritos. Pero, con respecto a la cuestión de la dios,65 privilegiar la libertad de cátedra, otorgar diplomas y, en general, tener poder
caracterización, la Comisión desea reiterar que la existencia de legislación que incluye resolutorio en lo relativo al quehacer universitario,66 definiendo por sí mismas (sin
distinciones basadas en la condición personal puede, de por sí, caracterizar una posi- intervención del Ministerio de Educación) los sistemas de ingreso para sus estudian-
ble violación. Al respecto, la Comisión concluye en este caso que los peticionarios han tes,67 resolviendo libremente sobre las calificaciones de los alumnos (no pudiendo la
afirmado denuncias que, de satisfacer otros requisitos y demostrarse verdaderas, po- Contraloría entrar a revisar esas actuaciones)68 y las decisiones del profesorado.69
drían tender a establecer la violación de los derechos protegidos por los artículos 1(1),
2, 8, 11, 13, 21, 24 y 25 de la Convención Americana”. En el orden administrativo las universidades deciden sobre el calendario académico
y las suspensiones de actividades.70 En lo referente a su personal académico, éste se
Dejando de lado la asociación entre la supresión de cargos y el Gobierno del Gene- encuentra sujeto a un estatuto especial y sus directivos no se encuentran regulados por las
ral Pinochet (que también hacía presente el Ministro Cerda, aunque no hace falta re- modificaciones que al Estatuto Administrativo introdujo la Ley núm. 19.882,71 teniendo el
cordar que la atribución en cuestión ha sido frecuentemente utilizada y defendida en Rector amplias atribuciones en lo que su remoción se refiere72 y también –como se ha
democracia por las propias universidades y sus rectores libremente elegidos), el infor- visto– en la estructuración de las plantas de funcionarios y su contratación.73
me de la Comisión tiene el mérito de agregar un criterio adicional de juicio: el respeto
por las normas del debido proceso. La proyección del alcance de dicho principio en la En el plano económico la autonomía otorga a las universidades la capacidad de fijar
materia analizada, como también el posible alcance de otros, como el de estabilidad sus propias remuneraciones en conformidad a la ley,74 la facultad de regular el cobro
en el empleo, no serán desarrollados en este trabajo. de sus acreencias, las modalidades de pago de los aranceles que adeuden los estu-
diantes y todo lo relativo a la percepción de los recursos que integran su patrimonio.75
Igualmente pueden abrir cuentas corrientes si autorización del ente contralor,76 como
§4. CONSIDERACIONES FINALES. EL AMPLIO ALCANCE DEL también desarrollar funciones y abrir sedes en ciudades distintas al domicilio legal,77 y
PRINCIPIO DE AUTONOMÍA DE LAS UNIVERSIDADES DEL ESTADO gestionar nombre de dominio en internet.78
Puede decirse con propiedad que hoy las universidades estatales disfrutan de un El desafío que queda por delante es asegurar la autonomía universitaria sobre ba-
amplísimo margen de autonomía. El Tribunal Constitucional reconoce, al margen de ses más sólidas que los derechos que la Constitución asegura a los grupos interme-
cualquier apreciación crítica, su condición de cuerpos intermedios y titulares de la dios y la libertad enseñanza y, al mismo tiempo, conciliar esa autonomía con la nece-
libertad de enseñanza, y al mismo tiempo califica esa autonomía como “máxima o sidad de un control administrativo efectivo. La experiencia muestra cierta tendencia
extensiva” (sentencia rol núm. 523-2006, cons. 12°). La citada sentencia confirma lo de los órganos autónomos de la Administración por escapar de cualquier forma de
que algunos años antes habían escrito Bernasconi y Rojas: “la autonomía de las univer- control (la renuencia de algunos órganos autónomos a proporcionar información a la
sidades estatales es, comparada con la de otras universidades públicas en el mundo, Cámara de Diputados, invocando para ello su autonomía, es un buen ejemplo de ello) lo
sumamente amplia”.62
Los principios esbozados por nuestra jurisdicción constitucional pueden ser todavía
enriquecidos con los criterios con que la Contraloría ha ido configurando esta forma de 65
En todo caso, ciñéndose a la LOCE en lo que se refiere a títulos profesionales. Entre muchos otros, Dict.
autonomía administrativa. Para la Contraloría General de la República, el plano académi- Contraloría General de la República núm. 34.454/1993, 35.741/1997 y 41.501/1997.
co de la autonomía “incluye la potestad de decidir por sí misma la forma como se 66
Dict. Contraloría General de la República núm. 16.367/2001 y 15.420/2004.
67
cumplan sus funciones de docencia, investigación y extensión y la fijación de sus planes Vid., entre otros, Dict. Contraloría General de la República núm. 22.141/1994, 110/2004, 7.278/2004.
68
y programas de estudios”.63 Esta autonomía, que explicaría el carácter no vinculante Dict. Contraloría General de la República núm. 29.244/1993.
69
Dict. Contraloría General de la República núm. 53.353/2004.
de los acuerdos del Consejo de Rectores,64 permite a las universidades establecer 70
Dict. Contraloría General de la República núm. 24.155/1985 y 2.013/2001.
carreras dotadas del profesorado idóneo, fijar las características y duración de los estu- 71
72
73
74
75
76
77
Dict. Contraloría General de la República núm. 42.990/2001. Esta dimensión de la autonomía –que
62
BERNASCONI y ROJAS, Informe sobre la Educación Superior…, cit., 53. reconoce la competencia territorial nacional de todas las universidades regionales– acabó, dicho sea de
63
Dict. Contraloría General de la República núm. 24.150/1987. paso, con la regionalización de las universidades de principios de los ochenta.
64 78
Dict. Contraloría General de la República núm. 45.012/2001. Dict. Contraloría General de la República núm. 3.722/2002.
que en ciertos casos incluye la propia “huida del Derecho administrativo”.79 De ahí que FERMANDOIS, Arturo, Derecho constitucional económico, Ediciones Univ. Católica de Chile,
cualquier solución debe mantener la sujeción de los órganos autónomos a los principios Santiago de Chile, 2006
de juridicidad y de control. Cobra aquí importancia el reclamo de la propia Contraloría, FERRADA, Juan C., “La autonomía universitaria y los recintos universitarios: algunas re-
respondiendo a un oficio del Senado por el que se le consultaba acerca de un proyecto flexiones críticas acerca del contenido de esta relación jurídica”, en Revista de Dere-
de ley que reducía al mínimo el control de dicho instituto sobre las Universidades del cho/ Univ. de Concepción 209, 2001 / “La autonomía universitaria: algunas reflexio-
Estado:80 “esta entidad fiscalizadora, al tramitar anualmente alrededor de 14.000 actos nes generales acerca de su contenido jurídico”, en Estudios Sociales 108/2, 2001.
administrativos de las universidades estatales ha podido detectar los diversos y más HERNÁNDEZ, Héctor, “Estatuto jurídico del estudiante de educación superior”, en Ber-
recurrentes errores y falencias (…) de la fiscalización posterior que se efectúa a los actos nasconi, Andrés (Ed.), La Educación Superior ante el Derecho, Biblioteca America-
de esas casas de estudio aparece la necesidad de mantener el régimen de control previo na, Santiago de Chile, 2002.
(…). Finalmente, la significativa restricción de facultades de control a este organismo LÓPEZ-JURADO, Francisco de Borja, La autonomía de las universidades como derecho
afectaría también las atribuciones fiscalizadoras de la Cámara de Diputados”.81 fundamental: la construcción del Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1991.
MODERNE, Franck, “Rapport français”, en Annuaire international de justice constitutio-
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79
pean Union”, en Regional and Federal Studies 13/1, 2003.
Véase, como ejemplo, Smith con Presidente de la Fundación para el funcionamiento, desarrollo y pro-
moción del planetario (Corte de Apelaciones de Santiago, 2 de octubre de 1991, RDJ. LXXXVIII/3, 2a.V,
327 y ss.
80
Se trata del proyecto Boletín núm. 3.502-04, que después se aprobó como la Ley núm. 20.044 (D. O.
de 23 de agosto de 2005). El artículo 1° del mensaje original disponía: “Las universidades estatales
podrán realizar todos los actos y contratos que contribuyan al cumplimiento de sus funciones, de
conformidad con sus estatutos. Su fiscalización corresponderá a la Contraloría General de la República, de
acuerdo con su ley orgánica” (inc. 1°). “Sin perjuicio de lo anterior, los actos que dicten y los contratos que
celebren tales instituciones estarán exentos del trámite de toma de razón, pero deberán registrarse en
dicho organismo los que se refieran a la contratación de empréstitos y aprobación del presupuesto y de
sus modificaciones o de los balances, lo que no condicionará su ejecución inmediata”.
81
Oficio núm. 26.019, de 20 de mayo de 2004.

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La educación EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE

Vicerrectoría de Comunicaciones y Educación Continua

desarrollo LA EDUCACIÓN SUPERIOR DE CHILE:

CIP – Pontificia Universidad Católica de Chile

La educación superior de Chile : transformación, desarrollo y crisis /

1. Educación superior - Chile.

2015 378.83 + DDC23 RCAA2

José Joaquín Brunner

José Joaquín Brunner. Doctor en Sociología, Universidad de Leiden. Profesor

trayectoria aparece como un complejo entramado de variaciones que

La gobernanza del sistema continuó funcionando bajo

Campo organizacional De hecho, el análisis interpretativo de la evolución de la

Torrealba, C. (2013). Pioneros: el inicio de la biología experimental en

L a educación superior de Chile: transformación, desarrollo y crisis 107

L a educación superior de Chile: transformación, desarrollo y crisis 111

En el plano educacional, el principio de subsidiariedad se expresa en el derecho

recibe financiamiento público. Ni la Comisión encargada de

sociedad el goce de los mismos derechos”, según la formulación del artículo 4º de la

cada cargo o función; en algunas ocasiones, se hace referencia a la duración de la

Enrique Fernández Darraz*

Enrique Fernández Darraz. Doctor en Sociología por la Universidad Libre de

Concertación provocó, sin embargo, que la idea de intentar regular

En este contexto se realizaron una serie de consideraciones

Hasta mediados de la década de 2000, el principal instrumento 100.000

de financiamiento de estudios fue el crédito universitario, que es 80.000

entregado solo a los estudiantes de las universidades del Consejo de 60.000

diversificaron los beneficios socioeconómicos y se aumentaron en 0

hijos de víctimas de violaciones de derechos humanos), la Beca

Gráfico 4 institucional, al establecer como requisito para que los alumnos

posterioridad a la obtención de su plena autonomía una ampliación de su oferta que

Institutos 717 221 0 2.574 20%

Estas operan como sociedades comerciales o como corporaciones

totales asignados llegaron a los 10.000 millones de pesos (Reich et Cuadro 2

nombre de “negociador” y representaba al Ministerio de Educación. Estatales 5 7 3 6 1 3 25

A juicio de los propios involucrados, una de las ventajas de esta Centros

objetivos (Reich et al., 2011, p. 13). Total 12 13 11 9 6 5 8 64

Ministerio de Educación (2005a). Proyecto MECESUP 2. Educación

L a educación superior de Chile: transformación, desarrollo y crisis 261

ley que elimina la prohibición de participación de estudiantes y funcionarios en el

with the aspirations of the majority of people (including the majority of

Politics, Oxford University

The Lion's Skinof Politics: critical

repudiate republicanism inanysimplistic sense,butitdidbreakradically chivalrousenthusiasm, of philistine sentimentalism, in the icy

had Marxbelievedin thesuperfluity

EchoingLocke,Marxobjectsthat,dueto thearbitrariness of restric- whichpunishes tendency abolishestheequalityofthecitizens beforethe

cernsof thepublicand thedebatesof itslegislators

In a rationalstate,to sitan examinationshouldbe demanded ofa thelaw,thestateitself,insofaras itis a politicalconstitu-

puredemocracy. "s Marx'sCritique seemsliableto thesameobjection. shouldbe soughtnot in intellectual

It wasRuge'sviewthattheworkers' rebellionwasa graveerror, repre- Thereforehe wishedto establisha universal The

57. Ibid.,p. 199.

moretheylocatethesourceof theirproblemsin thestateand itswill, claimmakesMarx'sstrategic arguments and politicalpracticeunintel-

servedthecauseof reaction. One particularly

ButMarx'sanalysisis notconfined totheexposure ofthehypocrisy of The social revolutionof thenineteenthcentury cannotdrawits

74. MECW, vol. 11, p. 127.

Polishindependence." And it shouldnotbe surprising to learnthata republican capitalbeingdepictedas a blood-sucking

itis clearthatMarxhadgoodreasonsforcriticizing modernrepublican- a profoundly enduring ideologicaldimension. I referherenotsimply to

UniversityPress, 1973);"Cultureand Society in the Eighteenth-CenturyProvince:The London, 1824, vols. 6-7).

91John Zvesper, Political Philosophy and Rhetoric (CambridgeUniversity Press,

History, 64 (March, 1978):935-58.

The problem of liberty and equality in the

Arsenio GINZO FERNÁNDEZ

Universidad de Alcalá de Henares

Condorcet se ha mostrado como un pensador mediador entre las distintas