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C olombia Internacional 66, jul - dic 2007, Pp 216, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp 120 - 146

LA INTEGRACIÓN REGIONAL
como instrumento
de desarrollo para América Latina*
REGIONAL INTEGRATION
as a Development
Alternative for Latin America
Arturo Cancino Cadena**
Carolina Albornoz Herrán***

recibido 15/08/2007, aprobado 18/09/2007

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La integración regional • Arturo Cancino Cadena y Carolina Albornoz Herrán

Resumen
El artículo presenta una visión del proceso de desarrollo de los países de América Latina,
en el marco de su relación con las potencias industriales y la evolución del capitalismo a
escala mundial. La integración regional surge como una posibilidad para superar la
dependencia económica, mediante el fortalecimiento y la diversificación de la industria,
en un escenario de mercados compartidos y generación de valor a través de la
incorporación de tecnología en las exportaciones. Pero las decisiones nacionales no se
toman en el vacío, sino en medio de la confrontación de concepciones opuestas de la
integración y de conflictos entre poderosos intereses, que señalan caminos divergentes
para las naciones latinoamericanas.

Palabras clave: América Latina, integración regional, ALCA,TLC.

Abstract
The article offers a view of the development process of Latin American countries in the
framework of their relationship with the great industrial powers and the evolution of
capitalism in a world scale. Regional integration arises as an option to overcome
economic dependence by means of industrial strengthening and diversification, in a
context of shared markets and value generation through the incorporation of technology
into exports. National decisions are not made in a void, but in the middle of
confrontations about opposite views on integration and in the midst of conflicts between
powerful interests that indicate divergent paths to Latin American nations.

Key words: Latin America, regional integration, FTAA, FTA.

Introducción proceso de desarrollo emprendido en la

L
as actuales tendencias del primera mitad del siglo XX.
comercio y la economía Este documento empezará por
global se remontan a la referirse a los procesos de formación
reorganización internacional surgida de de los Estados nacionales y la modali-
la última guerra mundial. En América dad de difusión del capitalismo en
Latina, los cambios externos resultantes América Latina, para a continuación
ejercieron una poderosa influencia sobre hacer una descripción del desarrollo
sus economías y alteraron el rumbo del económico de los países de la región

* Este documento se basa en la investigación realizada por los autores sobre los procesos de integración y desarrollo en Amé-
rica Latina, presentada en el marco de la II Semana Económica de la Universidad Central, en septiembre de 2007.
** Magíster en Estudios Latinoamericanos y profesor de la misma maestría en la Universidad Javeriana. Docente de las univer-
sidades Nacional de Colombia y Central. Investigador del Observatorio Andino de la Universidad Javeriana y autor de varios
artículos y publicaciones. Correo electrónico: cancinoarturo@hotmail.com
*** Magíster en Estudios Latinoamericanos de la Universidad Javeriana. Docente de la Maestría de Relaciones Internacionales
de la misma universidad y Coordinadora del área de Relaciones Internacionales de la Carrera de Economía de la Universi-
dad Central. Correo electrónico: caroalbornoz7@hotmail.com

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en el siglo XX y del contexto históri- Los Estados-nación latinoameri-


co mundial en la segunda mitad del canos se consolidaron lentamente, en
mismo. Luego haremos una revisión medio de serias dificultades, a lo largo
de los procesos de integración regio- del siglo XIX y parte del siglo XX. Las
nal iniciados por estos países desde los luchas de independencia llevaron al
años sesenta, y una evaluación general poder a las clases de origen criollo for-
del impacto sobre la región de la madas durante la época colonial. El
estrategia de globalización adoptada orden político que estas clases constru-
desde mediados de los setenta por el yeron a lo largo del siglo XIX estuvo
capital monopolista, con centro polí- dominado por dos ideologías, la liberal
tico principal en Washington. El estu- y la conservadora, cuyos intereses y
dio concluirá con un análisis de los objetivos eran divergentes y, por tanto,
logros, límites y oportunidades de los fuente de enconados conflictos. A esto
convenios regionales, los problemas se suma la emergencia de los caudillis-
del desarrollo y la disyuntiva que mos, personificados por líderes regio-
afrontan hoy los países de América nales que se apoyaban en un sistema de
Latina entre los proyectos de libre lealtades personales.
comercio promovidos por Estados Los caudillos detentaban un
Unidos en el hemisferio, por un lado, considerable poder político y sus ambi-
y aquellos de fortalecimiento y ciones condujeron a numerosas gue-
ampliación de las uniones aduaneras rras, muchas de ellas movidas sólo por
construidas por los Estados latinoa- un afán de provecho personal (Lambert
mericanos, por el otro. 1970). Aun así, contribuyeron a la uni-
ficación de territorios que al final die-
Independencia política ron origen a los Estados centralizados;
y desarrollo exportador pero durante su proceso de formación,
La formación de los Estados los países se vieron sometidos a des-
nacionales latinoamericanos se inicia tructivas confrontaciones, no sólo con
en el siglo XIX, cuando los países de la sus vecinos por el trazado de las fronte-
región se vieron liberados de la domi- ras, sino internamente, debido a los
nación colonial impuesta siglos atrás antagonismos entre las diferentes fac-
por las metrópolis europeas. Si bien ciones del poder político y económico.
estos procesos de independencia signi- Algunas de estas disputas fueron exa-
ficaron en lo político el desarrollo de cerbadas y aprovechadas por potencias
entidades estatales autónomas con rela- extrarregionales con intereses econó-
ción a los anteriores poderes coloniales, micos en la región1.
desde el punto de vista del desarrollo Según autores como Carlos Araya
económico y social, para los nuevos (1999: 113), el sistema político presenta-
países la Independencia no trajo de ba una situación contradictoria: en lo
inmediato cambios profundos en las formal, las constituciones políticas esta-
estructuras coloniales. blecían sistemas democrático-liberales,

1 Eso sucedió en casos como los de la guerra de la Triple Alianza y la guerra del Pacífico, en los cuales los ingleses apoya-
ron a aquellos países favorables a sus intereses.

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mientras que en la realidad prevalecía la ses latinoamericanos. Los mercados de


autoridad de los caudillos. Esta contra- exportación no mostraron especial dina-
dicción entre la teoría jurídica y la reali- mismo2. Las guerras civiles minaron aún
dad caudillista condujo a un proceso de más el progreso económico latinoameri-
inestabilidad política en la región que cano al absorber considerables porciones
provocó múltiples golpes de Estado e de los recursos nacionales. Los conflictos
insurrecciones militares y la tendencia al interrumpieron el comercio y las comu-
cambio continuo de las normas consti- nicaciones, destruyeron las herramientas
tucionales. Las leyes e instituciones crea- para la producción minera, la ganadería
das durante este siglo configuraron un disminuyó, muchas propiedades fueron
Estado que actuaba en beneficio de las confiscadas, la inflación se incrementó y
minorías privilegiadas dueñas del poder algunos países contrajeron costosas deu-
político. Así mismo, la integración das externas (Boersner 2004). Los conti-
nacional se vio amenazada constante- nuos cambios políticos interrumpieron
mente por los localismos y los débiles la construcción de infraestructura, así
lazos de unidad territorial y política. como el progreso de la educación, el
Los factores políticos, a su vez, comercio y la inversión.
incidieron en el proceso de formación La situación de estancamiento
de la estructura económica y social de económico experimentó un viraje
los Estados latinoamericanos. El proce- durante la segunda mitad del siglo
so de independencia introdujo pocas XIX, caracterizada por un auge de las
transformaciones en las relaciones de exportaciones. Las condiciones de
dependencia frente a Europa. La época desarrollo del capitalismo y la promo-
de la Colonia se caracterizó por el ción por las potencias noratlánticas de
monopolio y la prohibición del comer- un sistema de división internacional del
cio intrarregional por parte de las trabajo originaron un fuerte estímulo
metrópolis, lo cual repercutió en el que favoreció la expansión en América
escaso desarrollo de la infraestructura Latina de las economías de exportación
vial entre los distintos países latinoame- de bienes agrícolas y mineros. La
ricanos, lo mismo que en la ausencia demanda de alimentos y materias pri-
casi absoluta de un intercambio mutuo. mas por parte de los centros industria-
Esta situación no se transformó una vez les de Europa y Estados Unidos, así
independizados los países, ya que per- como su interés de abrir nuevos merca-
manecieron muchas trabas y obstáculos dos a sus capitales, indujeron a las
a los intercambios entre las regiones, naciones latinoamericanas hacia la
mientras se mantenía la orientación especialización en la exportación de
unilateral del comercio hacia las poten- bienes primarios y la dependencia de la
cias europeas. importación de los productos manu-
Durante la primera mitad del facturados y de capitales externos para
siglo XIX fueron comunes el estanca- financiar los servicios y medios de
miento y la crisis económica en los paí- transporte modernos.

2 Fuera de los metales preciosos, el guano, la lana y los cueros, ningún otro producto encontró condiciones favorables en
el mercado externo.

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Las economías de exportación relaciones y formas de producción pre-


latinoamericanas se dividieron en capitalistas. Como indica William
varios grupos. En primer lugar estaban Glade (1991: 43), “el capitalismo se
aquellos países exportadores de pro- hizo con el control de las alturas domi-
ductos agrícolas de clima templado, nantes de la economía, orquestando los
que competían con la producción nuevos recursos de la región para que
agraria interna de los países industria- respondiesen principalmente a las
les. Corresponde a casos como los de necesidades de las economías nuclearias
Argentina y Uruguay, cuyas tasas de del sistema mundial capitalista”. Al
comercio exterior se elevaron sustan- mismo tiempo, diversos factores políti-
cialmente entre 1850-1914. Otro cos, económicos y físicos hicieron que
grupo de países, como Cuba y los cen- entre los países latinoamericanos preva-
troamericanos, se dedicó a productos lecieran la desunión y la fragmenta-
agrícolas tropicales. Su incorporación al ción, a pesar de la existencia de
mercado internacional estaba limitada iniciativas orientadas hacia la integra-
por la competencia con otras regiones ción de la región3. El legado colonial
coloniales donde la mano de obra era favoreció, así mismo, la concentración
abundante y su costo bajo.Y un tercer de la tenencia de la tierra, que impedía
grupo incluye los países cuyas econo- el acceso a la misma de grandes secto-
mías estaban ligadas a la extracción de res de la población y forzaba la existen-
minerales (Bolivia, Perú), generalmente cia de una mano de obra sometida al
por medio de grandes unidades pro- poder terrateniente y condenada, en
ductivas bajo el control del capital general, a la mera subsistencia. La mar-
extranjero y administradas desde el ginación de la mayoría de los habitan-
exterior (Furtado 1973). La dinámica tes de la economía monetaria retrasó la
del comercio exterior recibió el impul- formación de mercados internos
so de capital foráneo que llegó atraído amplios que propiciaran la instalación
por las vastas riquezas, salarios bajos y de industrias modernas.
oportunidades de mayores rentas. El
gran flujo de inversiones se canalizó Emergencia
hacia la producción para la exportación de la industrialización
agrícola y minera y hacia los negocios e intervencionismo de Estado
del transporte y la banca. Aunque el nacimiento de la
De esta forma, la difusión desi- industria moderna puede rastrearse
gual del capitalismo configuró en Amé- hasta las últimas décadas del siglo XIX
rica Latina un sector económico en algunos países de América Latina,
moderno orientado hacia afuera, al en realidad fue el colapso intermitente
lado de un amplio sector tradicional y del sistema internacional de comercio
rezagado en el que eran comunes las —que se inicia en la Primera Guerra

3 En el siglo XIX surgieron dos visiones sobre la integración americana: de un lado, la visión bolivariana, que planteó la
necesidad de una integración entre los pueblos latinoamericanos no sólo frente a un posible intento de reconquista por
parte de las antiguas metrópolis europeas, sino de cara al “coloso del norte”, que a medida que transcurría el siglo XIX
iría revelando sus intereses expansionistas y hegemónicos sobre sus vecinos. De otro lado, la visión panamericana pro-
movida por Estados Unidos hacia finales del siglo XIX, interesada en una integración comercial de los países america-
nos que sirviera a la consolidación de su dominio político y económico en la región.

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Mundial y concluye en la Segunda interno. El proceso de desarrollo indus-


Guerra Mundial— el que permitió el trial tenía, sin embargo, una grave debi-
establecimiento definitivo de la indus- lidad: dependía de la importación de
tria manufacturera moderna en toda la bienes de capital y tecnología de los
región. La dinámica exportadora y el países del “centro” capitalista, para lo
crecimiento demográfico habían favo- cual necesitaba las divisas provenientes
recido en muchos países la consolida- de las exportaciones tradicionales, úni-
ción de varios centros urbanos cas con acceso disponible a los merca-
importantes y la presencia de una dos de los países ricos.
población con una creciente capacidad Como lo describen los estudios
de consumo, pero la mayor parte de más importantes de este período4, los
este mercado fue abastecido por las gobiernos de la época, en especial las
importaciones hasta el inicio del perí- coaliciones nacionalistas y populistas,
odo de las guerras mundiales y la Gran hicieron uso efectivo de los poderes del
Depresión. En esta forma, al despuntar Estado no sólo para proteger el creci-
el siglo XX, en la región operaba aún miento de la industria nacional
la división internacional del trabajo mediante los aranceles, la restricción de
establecida por Gran Bretaña desde el importaciones y el control de cambios,
siglo anterior. sino para canalizar las divisas y el crédi-
Obligados por las restricciones to hacia el abastecimiento y la amplia-
externas resultantes de los conflictos y ción de la capacidad productiva de este
crisis mundiales que se iniciaron en nuevo sector de la economía, así como
1914, los países entraron en la era de la para construir la infraestructura básica y
sustitución de importaciones mucho actualizar la legislación laboral a las
antes de que se creara la Comisión Eco- necesidades del desarrollo capitalista.Ya
nómica para América Latina y el Cari- la Gran Depresión había puesto al
be, Cepal, y que Raúl Prebisch le diera orden del día el intervencionismo y el
un nombre a este modelo de desarrollo. gasto estatal en los países industrializa-
Al mismo tiempo, en algunos países, los dos, cuyos gobiernos se habían visto
fracasos de las exportaciones debilitaron obligados a abandonar las doctrinas del
a las élites agroexportadoras e interme- laissez-faire liberal y acoger el keynesia-
diarias que en forma excluyente con- nismo para afrontar la crisis económica
trolaban el Estado, en grado suficiente y el malestar social. Pero lo que allá era
para hacer posible el acceso al poder de un cambio de estrategia a partir de un
nuevas fuerzas políticas modernizado- creciente consenso promovido desde
ras, representantes de los sectores socia- arriba, en América Latina implicaba la
les emergentes excluidos en el régimen movilización desde abajo de las nuevas
anterior. Éstas lograron reorientar parte fuerzas sociales contra los intereses
de los recursos de las economías gran- atrincherados de las reducidas élites
des y medianas hacia la industrialización ligadas al modelo exportador y al capi-
basada en la ampliación del mercado tal extranjero. Se trataba de quitarles a

4 La obra de Fernando Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en América Latina, constituye un aporte fundamen-
tal y una referencia obligada de estos estudios.

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éstas el monopolio del apoyo estatal, como Brasil y México. En estos últi-
reorientando el gasto público, para mos se dio, desde finales de los años
favorecer el desarrollo “hacia adentro”; cincuenta, una nueva etapa de ex-
así mismo, despojarlas de una parte de pansión y diversificación industrial
sus beneficios -mediante el manejo presidida por la inversión de las trans-
arancelario, cambiario e impositivo- nacionales, que establecieron subsi-
para transferirlos a los sectores ligados a diarias atraídas por los beneficios de
la economía no exportadora como los mercados internos protegidos y el
subsidios. suministro de insumos subsidiados
Los resultados de esta política por el Estado, dando origen a nuevas
en términos de desarrollo industrial, ramas manufactureras dedicadas a la
urbanización, progreso social y creci- fabricación de bienes de mayor com-
miento económico son bien conoci- plejidad tecnológica, como maquina-
dos: a pesar de los frecuentes ria eléctrica, productos químicos y
episodios de estrangulamiento exter- equipo de transporte.
no, desequilibrios cambiarios y pre-
siones inflacionarias, históricamente Las propuestas y variantes
éste ha sido el período más dinámico de integración regional
del desarrollo capitalista en América En vista de las innegables difi-
Latina. Sin embargo, una vez corona- cultades que afrontaba el modelo de
da la “etapa fácil” de la sustitución de Industrialización por Sustitución de
importaciones (bienes de consumo, Importaciones (ISI) -atribuibles al ca-
principalmente no duraderos), los rácter unilateralmente especializado de
requerimientos de inversión y tecno- las economías latinoamericanas y la
logía se hicieron cada vez más grandes difusión desigual del progreso técnico
y el tamaño de los mercados internos que les imprimió el modelo agroex-
insuficiente para las economías de portador-, la Cepal concibió la pro-
escala requeridas por muchas de las puesta de integración regional. Ésta
empresas ligadas a la producción formaba parte de la estrategia de indus-
industrial de bienes de consumo trialización y diversificación de expor-
duradero, bienes intermedios y bienes taciones que esta organización venía
de capital. Los desequilibrios intersec- promoviendo, con miras a reducir la
toriales, debidos al rezago productivo dependencia de la exportación de bie-
de muchos sectores económicos clave nes primarios, cada vez más desventajo-
-en especial, la agricultura, atada al sa para los países de la periferia, por la
pasado por el latifundio y el poder tendencia al deterioro de los términos
terrateniente-, la insuficiente creación netos de intercambio comercial.
de empleo industrial y la persistencia Inspirada en el experimento
de altos niveles de desigualdad en los integracionista europeo, matriz de la
ingresos, le fueron restando profundi- actual Unión Europea, la Cepal plan-
dad y capacidad transformadora al teó la construcción de uniones adua-
crecimiento del mercado interno. neras que permitieran ampliar los
Como consecuencia, el desarrollo mercados para las exportaciones
industrial comenzó a debilitarse, industriales mediante la desgravación
excepto en los países más grandes, recíproca entre los países miembros y

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la unificación de sus aranceles frente al negociaciones multilaterales sobre


resto del mundo. Esto último implica liberalización del comercio internacio-
el establecimiento de un Arancel nal adelantadas en el marco del Acuer-
Externo Común (AEC) y una política do General sobre Aranceles y Tarifas
comercial compartida. La idea subya- (GATT, por su sigla en inglés). Por otro
cente es proporcionar a las industrias lado, desde comienzos de los años
carentes aún de los capitales, la tecno- sesenta disminuye la tradicional oposi-
logía y la experiencia suficientes para ción del gobierno de Estados Unidos a
competir con las de los países indus- las iniciativas de unión latinoamerica-
trializados, un mercado de exporta- na (percibida como inconveniente ins-
ción relativamente protegido que les trumento de mayor autonomía
permita crecer y alcanzar progresiva- económica y política), como conse-
mente una mayor capacidad y lograr cuencia del ajuste de su política exte-
un acortamiento de la brecha produc- rior, a raíz del triunfo de la
tiva respecto a los competidores mun- Revolución Cubana en 1959 y del fra-
diales más fuertes. A cambio de caso de sus intentos posteriores de
aceptar por esta vía unos precios rela- derrocar al gobierno de Fidel Castro.
tivos más altos para sus importaciones El objetivo del viraje de la estra-
industriales (o ingresos aduaneros más tegia norteamericana era prevenir la
bajos), los países miembros apoyan el propagación del ejemplo cubano, apo-
fortalecimiento y diversificación yando una gama de reformas democrá-
exportadora de su industria mediante ticas en América Latina que en el
los mercados ampliados al ámbito pasado Estados Unidos desestimuló
regional, así como el aprendizaje y mediante su apoyo a gobiernos regresi-
progresivo desarrollo tecnológico de vos, o socavó directamente, como en el
ésta y el incremento de su potencial caso del derrocamiento del gobierno
como generadora de divisas. Con ello de Arbenz en Guatemala, en 1954. De
se esperaba en el mediano plazo pro- hecho, en la reunión de Punta del Este
piciar la diferenciación industrial en en 1961, donde lanza su programa de la
las economías periféricas, al tiempo Alianza para el Progreso, Washington
que reorientar sus exportaciones hacia adopta el enfoque cepalino sobre la
las manufacturas y empezar a eliminar necesidad de una reforma agraria para
una de las causas de la tendencia eliminar el rezago del agro y sentar las
estructural a las crisis de su balanza de bases para una mejor distribución social
pagos: los requerimientos de divisas del ingreso.
para importar insumos industriales y la
dependencia para obtenerlas de los El impacto del entorno
inestables mercados mundiales de internacional: las condiciones
materias primas. del mundo de la posguerra
El contexto mundial en el que Desde el fin de la Segunda Gue-
se plantea este esquema es el de un rra Mundial, la economía estadouni-
persistente proteccionismo de los paí- dense se impone en el mundo
ses desarrollados frente a las exporta- capitalista y registra una extraordinaria
ciones latinoamericanas, incluidas las expansión durante un cuarto de siglo.
de su industria liviana, no obstante las Ésta llega a su fin en los años setenta,

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con la recuperación europea y japone- capital mediante un proceso de fusio-


sa, la derrota de Vietnam, la pérdida de nes y absorciones entre los grandes
mercados5 y el rezago tecnológico, que conglomerados7, acompañada del lan-
ocasiona la disminución de la tasa de zamiento de una cruzada por la desre-
ganancia de las corporaciones nortea- gulación de los mercados de los otros
mericanas. Comienza entonces la países, la presión para el retiro del Esta-
migración masiva de capitales indus- do de la orientación de la economía, la
triales hacia la especulación financiera eliminación de los beneficios sociales
y bursátil, y el traslado de parte de las de los trabajadores y la flexibilización de
operaciones de manufactura a los países la contratación de la mano de obra.
atrasados. El objeto de este desplaza- Para esta estrategia, el capital monopo-
miento es la búsqueda de salarios más lista descarta las ideas de Keynes sobre
bajos para restablecer la tasa de ganan- la inversión pública compensatoria, la
cia corporativa por la vía de la explota- regulación estatal de los mercados y el
ción intensiva de la inagotable reserva pleno empleo, y adopta las tesis neoclá-
de mano de obra del Tercer Mundo.Tal sicas y las doctrinas del individualismo,
es el origen del movimiento globaliza- como las de Hayek y Friedman, que
dor, potenciado por los avances técni- sirven de justificación teórica a las polí-
cos y la disminución de costos en los ticas neoliberales. Margaret Thatcher,
transportes y las comunicaciones. Un en Inglaterra, y Ronald Reagan, en
grupo reducido de países en desarrollo Estados Unidos, adhieren a sus postula-
empieza a ser incorporado por las dos, sobre todo en la retórica de la
transnacionales como base de algunas ofensiva neoconservadora contra el
operaciones manufactureras intensivas socialismo y el “distributismo” social-
en trabajo, formando lo que algunos demócrata, entonces en la cima de su
denominan semiperiferia6. prestigio.
Como resultado de esta reorien- El reciclaje de “petrodólares” por
tación de sus capitales, en Estados Uni- la banca internacional había originado,
dos caen el crecimiento económico, la desde principios de los setenta, un cre-
productividad, los salarios y el empleo, ciente flujo de capitales hacia el Tercer
y se producen las primeras recesiones Mundo, en busca de mayores rentas.
mundiales de la posguerra, detonadas Parte sustancial de ellos se orientó
por sucesivas alzas de los precios del hacia América Latina como préstamos,
petróleo en 1973 y 1979. La respuesta a que originaron un creciente endeuda-
la crisis es una mayor concentración de miento. El alza desmedida de los tipos

5 Según la OMC, la participación de las exportaciones de Estados Unidos en el mercado mundial cayó continuamente
hasta constituir en 2000 sólo el 17% del mismo, contra 44% de Europa y 27% de Asia.
6 Concepto que se refiere al nuevo papel en la división internacional del trabajo que desempeñan ciertos países asiáticos,
latinoamericanos y centroeuropeos como plataformas de exportación de bienes fabricados por las transnacionales par-
cialmente en su territorio.
7 En Estados unidos, entre 1985 y 1991, la participación de los grandes conglomerados pasó del 80% al 97% en el ramo
de electrodomésticos, y del 67 al 75% en el sector de transporte, sin hablar del sector financiero y de servicios, donde la
concentración fue aún mayor (Sotelo 1996: 32-33). Por otra parte, a finales de la década pasada, 12 empresas automotri-
ces representaban el 78% de la producción mundial; 10 empresas de procesamiento de datos, el 100%; 7 empresas de
material médico, el 90%; 8 empresas petroquímicas, el 50%; 8 empresas de poliestireno, el 69%; 7 empresas de autopar-
tes, el 77%, y 6 empresas de llantas, el 85% (Oliver 1998: 46).

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de interés en Estados Unidos a princi- general de la cláusula de Nación más


pios de los ochenta y una nueva desa- Favorecida (NMF) y la no discrimina-
celeración de la economía mundial ción en el comercio mundial, la segun-
—que originó la contracción de los da mitad del siglo XX registró en
mercados externos para los productos realidad un auge del regionalismo y el
primarios de América Latina— ocasio- otorgamiento selectivo de preferencias
nan la cesación de pagos de los países comerciales. La actual Unión Europea
deudores, en medio de una nueva y (UE), cuyo origen se remonta a los
más prolongada recesión internacional. años cincuenta, es el primero y más
La crisis de la deuda latinoame- acabado ejemplo de un bloque regional
ricana y la reprogramación de los pagos y su contribución se considera decisiva
fue aprovechada por el FMI y el Banco en el crecimiento del poderío econó-
Mundial, orquestados por el Departa- mico europeo.
mento del Tesoro de Estados Unidos Luego del Consenso de Wa-
(Plan Baker y Plan Brady, en 1985 y shington, las agrupaciones subregiona-
1989, respectivamente), para imponer les que al principio se orientaron a la
las reformas estructurales que forzaron ampliación de mercados y a la com-
a los deudores a abandonar sus regula- plementación sectorial, bajo la in-
ciones de la inversión extranjera, fluencia de la Cepal9, sufren en los
renunciar al control de sectores estraté- noventa un viraje hacia la mayor libe-
gicos por las empresas del Estado y eli- ralización de los mercados, la desregu-
minar la protección del mercado lación económica y la atracción del
interno (Stallings 1994). Estas políticas, capital extranjero, dentro de lo que
plasmadas posteriormente en el llama- algunos han bautizado como “regio-
do Consenso de Washington, en 1989, nalismo abierto”. Junto con una revi-
contribuyen al repunte del crecimiento talización del intercambio comercial,
económico de Estados Unidos a partir este nuevo marco de estirpe liberal ha
de los años noventa8. acentuado el desarrollo desigual de las
Al contrario que en la época de naciones, al mismo tiempo que alienta
oro del libre comercio —durante los un proceso de desnacionalización de
cincuenta años anteriores a la Primera la inversión e impulsa el desmantela-
Guerra Mundial—, la reanudación de miento de las políticas de promoción
la dinámica del intercambio interna- industrial, cuya importancia sólo
cional en la segunda posguerra se desa- recientemente empieza a ser revaluada
rrolla a través de bloques económicos (Peres 2006). Factores como la presión
regionales, estructurados con base en del capital transnacional y los desa-
convenios comerciales, uniones adua- cuerdos entre los gobiernos causaron
neras, tratados bilaterales y acuerdos de el abandono prematuro de la planea-
cooperación. En otras palabras, a pesar ción del desarrollo industrial y la
de las negociaciones multilaterales del renuncia a las grandes ganancias
GATT para promover la adopción potenciales de la misma.

8 Una buena ilustración de esta fase de bonanza se puede encontrar en Los felices 90. Las semillas de la destrucción, (Stiglitz 2003).
9 De este tipo fueron las Políticas Sectoriales de Desarrollo Industrial (PSDI), como las del Grupo Andino.

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La relación de los Estados nacio- zarse a las actividades de ensamblaje de


nales con el capital transnacional tam- bajo valor agregado. Ello acentúa su
bién se modifica notablemente en este dependencia de la importación de bie-
nuevo marco normativo: las transnacio- nes intermedios y componentes y
nales, a las cuales se obsequian condi- explica su propensión a subordinarse a
ciones óptimas con la desregulación “socios” extranjeros (joint ventures) o
económica y las privatizaciones, con- entregar la propiedad de las empresas,
centran sus inversiones en la adquisi- así como la creciente demanda indus-
ción de empresas que les permiten trial de divisas para las compras en el
lograr las mayores rentas y rotación del exterior de insumos. El balance desde
capital (servicios públicos, bancos, ase- el punto de vista estructural ha sido
guradoras, plantas de ensamblajes o una desindustrialización y reprimariza-
maquiladoras), sin conexión alguna con ción de las economías latinoamerica-
los intereses reales del país anfitrión. nas. Según la Cepal, la participación de
Por el contrario, se acentúa su papel en la industria de América Latina en el
el drenaje de capitales a sus países de PIB bajó de 17% en los años setenta al
origen10, debilitando la acumulación 13,5% en los noventa. En conjunto, se
interna, requisito medular del desarro- ha producido también un retroceso de
llo económico. De hecho, una porción los índices de crecimiento, en compa-
sustancial de los ingresos de capital ración con su comportamiento históri-
extranjero ya no están representados en co durante la mayor parte del siglo
Inversión Extranjera Directa (IED) pasado.
sino en inversiones “de portafolio”, de
carácter especulativo, cuyo comporta- Rasgos de la estrategia
miento impredecible las ha convertido integracionista y breve
en nuevas fuentes de volatilidad finan- balance de los procesos
ciera e inestabilidad económica. Las Contrariamente a la opinión
virtudes transformadoras de la inver- generalizada, la Cepal no esperaba que la
sión extranjera cada vez parecen más integración regional desplazara al
un espejismo. Como observa Edgar comercio de los países latinoamericanos
Bejarano (1998: 32), “los mercados con las potencias industriales, así como
financieros modernos están menos nunca consideró excluyentes la produc-
organizados para crear riqueza y ción industrial para el mercado interno
empleo y mucho más para extraer ren- con la promoción y diversificación de
tas comprando y vendiendo activos de las exportaciones industriales de estos
segunda mano”. países. Lejos de predicar una supuesta
Por otra parte, la producción autarquía latinoamericana basada en la
nacional, empujada a especializarse en integración regional, la Comisión consi-
la extracción de bienes primarios y la deraba que el intercambio comercial
elaboración de productos de consumo con el mundo desarrollado tendía a
de escasa complejidad, tiende a despla- acentuarse: suponía que las necesidades

10 Cálculos de Osvaldo Martínez, director del Centro de Investigaciones de Economía Mundial (CIEM), establecen que,
entre 1991 y 2000, Estados Unidos sustrajo de América Latina, en forma de intereses, dividendos y transferencia de uti-
lidades, US$603.900 millones (2002: 6).

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La integración regional • Arturo Cancino Cadena y Carolina Albornoz Herrán

de importación de bienes de capital y Bajo la influencia de la Cepal,


tecnología aumentarían con la ex- desde finales de los años cincuenta se
pansión y diferenciación industrial empezaron a suscribir sucesivamente
inducida por las nuevas oportunidades varios convenios regionales de integra-
generadas por la dinámica integracionis- ción. En 1959 se creó el Mercado
ta. En cambio, concebía los procesos de Común Centroamericano, MCCA; en
unión económica como mecanismos 1960, la Asociación Latinoamericana
para fortalecer la posición negociadora de Libre Comercio, ALALC; en 1969,
de los países latinoamericanos, que el Grupo Andino; en 1979, el CARI-
podría permitirles modificar gradual- COM, comunidad de países del Caribe
mente las condiciones comerciales y angloparlante; en 1980, la Asociación
financieras desventajosas derivadas de la Latinoamericana de Integración,
división internacional del trabajo. ALADI, que reemplazó a la ALALC; y
Por otro lado, la propuesta de en 1991, el Mercado Común del Sur,
integración regional no era una solu- Mercosur.
ción aislada sino parte de una política En su primera fase, los proyectos
de desarrollo más amplia. Como pun- de integración regional consiguieron un
tualizan los investigadores Tavares y aumento significativo del comercio
Gomes (1998: 3): entre los países vecinos, aunque no de
manera uniforme: la dinámica tuvo
Este papel estratégico atribuido como eje ciertas relaciones bilaterales
a la integración económica no particularmente vigorosas (Guatemala-
significaba, sin embargo, que ella El Salvador, en el caso del MCCA;
fuera considerada, en sí misma, Colombia-Venezuela, en el caso del
como una vía alternativa de Grupo Andino; Brasil-Argentina, que
desarrollo. Las posibilidades de posteriormente fundarían el Mercosur).
reorientación del patrón de A partir de un nivel casi inexistente, las
especialización por una serie de exportaciones intrarregionales se eleva-
factores estructurales internos ron a 12,6% en 1965, subieron a 14% en
[…] colocaban a las economías 1970 y alcanzaron cerca del 18% en
de la región en condiciones 1975, año en que ya existía la ALALC
extremadamente desventajosas pero aún no se había creado el Mer-
para industrializarse y competir cosur. Pero quizás el aspecto más im-
con los países desarrollados. Así, portante es que las exportaciones
en la visión de la Cepal, la inte- manufactureras desplazaron rápida-
gración terminaría por conce- mente a las tradicionales en el co-
birse también como una política mercio regional, y para 1975, ya
integral de desarrollo nacional, representaban más de la mitad del total
dentro de la cual las reformas (53,9%)11. La fabricación regional de
estructurales, destinadas a remo- bienes de capital aumentó su participa-
ver los obstáculos internos, ocu- ción del 4% al 15% en diez años. De
paban una posición clave. hecho, en la década de los sesenta, en los

11 Cifras del BID citadas por Victor Bulmer-Thomas (1998: 355).

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comienzos de los procesos regionales de tracción general de las importaciones,


integración, las exportaciones industria- como resultado de las medidas de ajuste
les latinoamericanas de mayor compleji- del sector externo impuestas por el
dad, como maquinaria y equipo de FMI. Al mismo tiempo, las exportacio-
transporte, tenían casi como único des- nes crecieron poco, y tanto la depresión
tino a los países de la región (Bulmer- inducida por las políticas restrictivas
Thomas 1998: 354). Sólo a partir de los como el drenaje de capitales hacia los
años setenta, las ventas al mercado mun- bancos acreedores y la caída de la inver-
dial igualaron y luego sobrepasaron a las sión debilitaron la dinámica integracio-
ventas regionales de estos bienes, lo que nista en la mayoría de los países
parece validar la hipótesis de la Cepal deudores12. Sólo Brasil y Argentina desde
acerca del efecto positivo de los merca- 1986 respondieron a los efectos de la
dos regionales ampliados en la consoli- crisis de la deuda y el cierre relativo de
dación, aprendizaje tecnológico y los mercados externos tradicionales con
mejoramiento del perfil competitivo de la iniciación de un importante proceso
las exportaciones industriales, al menos de apertura recíproca de mercados y
en lo que respecta a algunos países. cooperación intraindustrial, que en
A pesar de las dificultades para 1991 (ampliado con Uruguay y Para-
poner en marcha una política industrial guay) daría origen al Mercosur.
coordinada, los acuerdos regionales de La lenta recuperación latinoame-
integración provocaron un crecimiento ricana que se inicia a principios de los
inédito del intercambio intrarregional. noventa con el nuevo ciclo de IED
En el caso del Grupo Andino, por ejem- (Inversión Extranjera Directa) y el ingre-
plo, las ventas subregionales se multipli- so de capitales de corto plazo origina
caron por 12 durante la década, en una apreciación de las monedas locales y
comparación con las exportaciones una tendencia al aumento desbordado
totales andinas, que sólo crecieron 4 de las importaciones. Favorecidas por la
veces (Grien 1994: 331). Este dinamis- caída de las tarifas y controles aduaneros
mo, sin embargo, fue desapareciendo y la apertura generalizada de los merca-
desde finales de los setenta, no sólo por dos internos, éstas pasan de representar el
el lento avance de las decisiones de inte- 13% del PIB en 1990 al 28% en 1998.
gración sino a raíz de la recesión mun- Las exportaciones también crecieron,
dial y la crisis de la deuda en los aunque en menor proporción (del 15%
ochenta. Con la desaceleración de la al 23% del PIB en el mismo período).
economía mundial iniciada en los años Pero excepto en los casos de México,
previos a la crisis de la deuda, el comer- República Dominicana y Costa Rica
cio exterior de América Latina en su (unilateralmente dirigidas al mercado
conjunto tendió a estancarse como pro- estadounidense), este crecimiento pro-
porción del PIB. La iniciación de la viene principalmente del impulso de las
“década perdida” se tradujo en una con- exportaciones al mercado regional, favo-

12 En 1980, los coeficientes promedio de exportación e importación de América Latina eran del 10% y 15%, con relación
al PIB, respectivamente. Con la crisis de la deuda, las importaciones cayeron estrepitosamente y, a pesar de su recupera-
ción en la segunda mitad de los ochenta, para 1990 sólo alcanzaron el 13% del PIB (Benavente 2001: 19).

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La integración regional • Arturo Cancino Cadena y Carolina Albornoz Herrán

recidas por los procesos prácticamente en los supuestos beneficios de las refor-
simultáneos de desgravación subregional mas de mercado y la apertura de capi-
recíproca dentro de los convenios de tales, e incluso hablan de una segunda
integración. En la composición del generación de reformas, que incluye
intercambio exportador intrarregional se profundizar la desregulación laboral
mantiene la pauta inicial de estos proce- eliminando “rigideces” como el salario
sos: predominan los productos industria- mínimo. La estrategia de desarrollo
les sobre los bienes primarios, la mayoría recomendada se reduce a la atracción
de los primeros con débiles oportunida- de capitales internacionales, para lo
des en los otros mercados externos.Ade- cual hay que ofrecer a los inversionistas
más, la parte más dinámica de las ventas foráneos un ambiente adecuado que
industriales no corresponde a las manu- consiste, ya no sólo en estabilidad
facturas tradicionales, ligadas a las prime- macroeconómica, sino apreciación
ras etapas de la industrialización (como monetaria y altas tasas de retorno, tri-
textiles y calzado), sino a nuevas indus- butación mínima, movilidad financiera
trias “no tradicionales”, surgidas de una sin restricciones, salarios deprimidos y
mayor diversificación industrial (Bena- garantías de cero interferencia estatal en
vente 2001). cuanto a imposición de obligaciones,
El aumento de los coeficientes del pero otorgamiento de “trato nacional”
comercio exterior en América Latina no en cuanto a oportunidades de inver-
vino acompañado de una recuperación sión. Sin embargo, como lo reconocen
de las tasas de crecimiento económico a incluso algunos estudios del Banco
los niveles previos a la crisis de la deuda. Mundial, la evidencia muestra que el
Tras un breve repunte del crecimiento solo aumento de la inversión no impli-
entre 1991 y 1997, la región volvió a caer ca necesariamente mayor desarrollo
en una “media década perdida”, como económico ni aumento del bienestar
llamó José Antonio Ocampo al período social, porque puede combinar una tasa
1998-2003. Con la notoria excepción de de rentabilidad privada alta con una
los cada vez más escasos “fundamentalis- tasa de rendimiento social baja o nega-
tas del mercado”, hoy generalmente se tiva (Shiff y Winters 2004). Otra de las
reconoce que las políticas del Consenso condiciones de las reformas de merca-
de Washington han beneficiado princi- do, la promoción ortodoxa del libre
palmente a Estados Unidos y a las empre- comercio, deriva en la exposición de la
sas transnacionales, al tiempo que han producción local a la pérdida del mer-
representado para los países en desarrollo cado interno frente a competidores
desequilibrios recurrentes en la balanza extranjeros no necesariamente más efi-
de pagos, tasas de crecimiento mediocres cientes, sino mejor apoyados e, incluso,
e inestables, tendencia a altos niveles de subsidiados por sus gobiernos.
desempleo estructural, caída del salario La introducción de la estrategia
real, peor distribución del ingreso y neoliberal en Chile por la dictadura de
aumento de la pobreza. Pinochet constituyó el ensayo previo de
Los gobiernos de los países ricos las reformas de mercado a mediados de
y las burocracias de las instituciones los setenta. Pero es en los noventa cuan-
financieras internacionales (Banco do se produce la adopción generalizada
Mundial, FMI, BID) siguen insistiendo del nuevo paradigma, con el ascenso al

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poder de una nueva élite, la tecnocracia de beneficios decrecientes. La dinámica


neoliberal, que efectúa el relevo en la de las exportaciones a los mercados
dirección del Estado de la llamada “clase regionales ha introducido, así mismo,
política” tradicional. Se puede pensar un vector de diversificación industrial
que esta última llegó a representar, en que tiende a modificar el patrón de
parte, los intereses de la burguesía especialización de las exportaciones
nacional urbana y rural, así como los de latinoamericanas y contribuye a cam-
los terratenientes, frente a los cuales los biar la composición de las mismas hacia
nuevos cuadros dirigentes hacen preva- bienes con mayor incorporación de
lecer los intereses exclusivos de las mul- valor agregado y tecnología, en compa-
tinacionales, la oligarquía financiera y la ración con las exportaciones tradicio-
burguesía intermediaria. Este proceso se nales a los mercados de los países
cumple en todos los países de la región industrializados, que siguen dominadas
en medio del desprestigio de los parti- por productos agrícolas y mineros.
dos tradicionales y el auge de persona-
jes “modernos”, protagonistas del relevo Exportaciones, distribución,
político que cuentan con el aval de industrialización y desarrollo
Washington (Ahumada 2000). Como observa José Antonio
A pesar de éstas y otras condi- Ocampo (2006), si se exceptúa el
ciones externas adversas al desarrollo y período especial iniciado en 2004 (de
de las tendencias disolventes del llama- incierta duración), en América Latina
do “regionalismo abierto” sobre los se ha registrado un débil vínculo
procesos de integración, la aplicación entre el crecimiento del PIB y la
de unos pocos instrumentos proteccio- balanza comercial, tendencia que se
nistas como el arancel externo común ha acentuado con la disminución de
en convenios como la CAN (Comuni- los encadenamientos de las exporta-
dad Andina de Naciones) y el Merco- ciones con el sector productivo. De
sur permitió preservar segmentos del hecho, los niveles históricamente más
mercado regional para las industrias importantes de crecimiento y desa-
instaladas en los países miembros, rrollo económico se produjeron
defendiéndolas de la competencia desi- durante la edad de oro de la sustitu-
gual con las importaciones de Estados ción de importaciones, entre 1950 y
Unidos y otras potencias industriales. 1980, al tiempo con la pérdida de par-
Se logró así constituir un mercado ticipación de la región en las exporta-
externo importante para ciertos ren- ciones mundiales (Tavares y Gomes
glones de la producción nacional de 1998). Este período se caracterizó por
estos países suramericanos -con signifi- un avance extraordinario en la indus-
cativa participación de bienes indus- trialización, acompañado de aumen-
triales de mediana y alta tecnología-, tos en la inversión pública y la
compensando en parte los efectos aplicación limitada de algunas políti-
depredadores sobre los mercados loca- cas redistributivas, mediante subsidios
les de las políticas de apertura comer- sociales e impuestos progresivos al
cial unilateral y el lento crecimiento capital. La participación de la produc-
relativo de las exportaciones tradicio- ción industrial en el PIB creció sin
nales, afectadas por la tendencia secular cesar y se obtuvieron avances impor-

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La integración regional • Arturo Cancino Cadena y Carolina Albornoz Herrán

tantes en los indicadores sociales: la ma parte del correspondiente al perío-


esperanza de vida al nacer subió 12 do 1950-1980. En conjunto, el creci-
años, la mortalidad infantil descendió miento regional por año del PIB del
a la mitad (Green 1997: 9), la calidad período 1990-2003 (2,6%) no alcanzó
de vida general mejoró en términos ni a la mitad del promedio de los trein-
de educación, salud y nutrición. Se ta años anteriores (5,5%).Y el lento cre-
mantuvo, sin embargo, inmodificada cimiento acumulado del PIB per cápita
la estructura de tenencia de la tierra, (11% en los trece años) no se reflejó en
fuente originaria de concentración de una disminución del porcentaje de
la riqueza. población por debajo de la línea de
El abandono de la sustitución de pobreza (40%) (Ocampo 2004: 9), lo
importaciones y el desmantelamiento que indica que la distribución del
del dirigismo estatal trajeron resultados ingreso empeoró proporcionalmente y
contradictorios. Estimularon el aumen- los beneficios del crecimiento econó-
to de las exportaciones latinoamerica- mico no llegaron a los más pobres. Más
nas, que crecieron a la tasa destacada del aún, como observa Joseph Stiglitz
7,9% anual. Eliminaron algunos incen- (2003: 7-39), las políticas del Consenso
tivos mal concebidos que promovían de Washington propiciaron un aumento
ineficiencias en ciertos sectores produc- de la inestabilidad económica, por la
tivos y atrajeron IED, dueña de ingentes mayor exposición a los flujos financie-
recursos de capital y tecnología avanza- ros especulativos, mientras que se revir-
da. Pero la mayor internacionalización tieron las tendencias a la convergencia
de las economías, inducida por las refor- que mostraban las tasas de crecimiento
mas de mercado, no produjo un económico con respecto a Estados
aumento uniforme de la productividad Unidos en el período anterior (ver el
y del ingreso. En su lugar, se configuró anexo 1), es decir, la brecha con ese país
un “dualismo” o aumento de la hetero- dejó de reducirse y empezó a ampliar-
geneidad estructural característica del se. Los resultados no pueden ser más
subdesarrollo. Los factores de trabajo, decepcionantes.
capital y capacidad tecnológica que fue- En otra región del mundo en
ron desplazados por la apertura y las desarrollo, en los países del Sudeste Asiá-
privatizaciones no fueron reasignados a tico, el curso de la historia fue distinto. La
la producción y se desembocó en un industrialización y el crecimiento econó-
aumento del desempleo, el subempleo y mico se reflejaron en un notable mejora-
la subutilización de recursos. “Ahora miento de la productividad y una mayor
hay más firmas de ‘clase mundial’, diversificación de las exportaciones
muchas de ellas subsidiarias de empresas industriales, que sustentó una expansión
transnacionales, pero, a la vez, una por- económica firme y prolongada, sólo inte-
ción cada vez mayor del empleo se con- rrumpida por la crisis de 1997. Países
centra en actividades informales de baja como Corea del Sur y Taiwán (al igual
productividad”, puntualiza Ocampo que China e India) partieron de una dis-
(2004: 7). En las diez economías más tribución social del ingreso más equitati-
grandes de la región, el incremento de va, resultado de una reforma agraria
la productividad total de los factores por eficaz, y —tras la descolonización— con-
año entre 1990 y 2002 fue sólo la déci- solidaron esta relativa democratización

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previa de la propiedad con gastos masivos con mejoría. Lo mismo se puede decir de
en educación y salud. Como consecuen- las economías desarrolladas que antes de
cia, la industrialización contó con un la globalización progresaron con estruc-
mercado interno más amplio, debido a la turas equitativas y después con estructu-
incorporación a la economía moderna ras inequitativas” (2002: 294).
de vastos sectores de la población.A esto En cambio, pocas dudas caben de
se suma el compromiso del Estado con que la mala distribución del ingreso
una estrategia de desarrollo industrial y la tiene incidencia directa en los altos nive-
búsqueda consciente de una participa- les de pobreza. La Cepal ha reunido sufi-
ción importante de sus manufacturas en ciente evidencia para concluir que el
los mercados de los países ricos. Ello impacto del crecimiento económico en
supuso la formación de un fuerte sector la reducción de la pobreza es mayor
público proveedor de insumos básicos cuanto más equitativa sea la distribución
para las industrias exportadoras, así como del ingreso. El mismo Banco Mundial
el diseño de políticas claras de fomento atribuye el escaso éxito de un país como
industrial, incluidos crédito subsidiado Colombia en la reducción de la pobreza
para las empresas y exenciones tributarias a una de las peores distribuciones del
(Rodrik 2000), además de inversiones ingreso en el hemisferio: el 20% más
estatales en tecnología: la fórmula opues- pobre de la población sólo percibe el
ta al Consenso de Washington. 2,5% del ingreso mientras que el 20%
La comparación anterior de- más rico se queda con el 61%. Esto
muestra que la promoción de cualquier corresponde a la alta concentración de la
tipo de exportaciones no representa propiedad. “2.313 propietarios son due-
garantía alguna de desarrollo económico. ños del 53% de la tierra rural y unos 300
Por otro lado, las simplificaciones sobre accionistas son dueños del 74% de las
una supuesta equivalencia de incremento acciones que se transan en Bolsa”, indica
del PIB y mejora del bienestar social (la el economista Mauricio Cabrera (2007).
teoría de la filtración) tampoco tienen El aumento de la inequidad en el
una base sólida. Según el profesor Eduar- ingreso está íntimamente asociado con el
do Sarmiento, en primer lugar, no hay aumento del desempleo y el subempleo.
una relación de causalidad entre creci- El sesgo contra la creación de empleo
miento económico y mejor distribución formal que presenta la industria colom-
del ingreso, como sostiene la teoría neo- biana (ver el anexo 2) es una consecuen-
clásica. La tendencia hacia la mayor o cia, no sólo de la “flexibilización” laboral
menor equidad en el ingreso depende de y la caída del salario real, sino del viraje
las políticas estatales y, en forma más hacia una nueva estructura productiva
general, del modelo económico que se basada en el uso intensivo de componen-
adopte. La evidencia histórica reciente no tes importados y la incorporación de
hace más que validar esta conclusión. menos valor agregado nacional, resultado
Como subraya Sarmiento, “así lo corro- de una integración vertical a los circuitos
boran las experiencias [de las economías] productivos internacionales, cuya diná-
de América Latina y Asia durante los últi- mica está cada vez más separada de la base
mos cuarenta años: mientras las primeras económica local. Con la tendencia a sus-
avanzaron con retrocesos en la distribu- tituir trabajo e insumos nacionales por
ción del ingreso, las últimas lo hicieron bienes semiterminados importados, las

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La integración regional • Arturo Cancino Cadena y Carolina Albornoz Herrán

empresas reconvertidas no sólo rompen res se benefician de precios más bajos (no
los eslabonamientos productivos internos distorsionados). Esta creación de comer-
sino que han favorecido una vasta desin- cio mejora, sin duda alguna, el bienestar
dustrialización13. Por tanto, la reversión de del país importador”, afirman Shiff y
esta tendencia supone una reorientación Winters (2004: 34).
de la estrategia de desarrollo que conduz- De acuerdo con esta teoría, en
ca a promover una industrialización más condiciones de competencia perfecta
homogénea y diversificada, vinculada (inexistente desde el tránsito de la libre
horizontalmente con los otros sectores competencia al monopolio a comienzos
económicos, mediante la cual se propa- del siglo XX), los países y productores
guen extensamente el desarrollo econó- obtienen el mejor resultado al especiali-
mico y el progreso social. Como destaca zarse en la actividad económica que pre-
Wilson Peres, sente las mayores ventajas naturales y al
limitarse a importar lo demás. En conse-
La diversificación de la estructu- cuencia, se debe renunciar a fomentar
ra productiva, mejorando la mez- desde el Estado otras actividades en prin-
cla de productos y el vector de cipio menos eficientes, es decir, abando-
especialización internacional, es nar la idea de una política de desarrollo
un factor determinante de la dis- orientada a crear deliberadamente venta-
minución de la brecha de pro- jas comparativas dinámicas. No obstante,
ductividad entre estos países y los en el mundo actual, regido por los oligo-
de la frontera tecnológica inter- polios transnacionales, el capital financie-
nacional… Tal diversificación ro y el desequilibrio de poder entre los
permite mejores eslabonamien- Estados, es este último tipo de ventajas,
tos internos, lo que fortalece el creadas por la inversión, las economías de
impacto positivo del crecimiento escala, la normativa internacional auspi-
económico sobre la productivi- ciada por los Estados poderosos y la apro-
dad agregada. (2006: 72) piación de la tecnología, entre otros
factores, el que construye las ventajas
Los economistas neoclásicos con- absolutas que determinan el control de
traponen a esta alternativa la opción del los mercados y el acceso a las oportuni-
libre comercio, basada en la teoría ricar- dades de desarrollo. Como aduce Dun-
diana de las ventajas comparativas. can Green (1997: 139), refiriéndose al
“Cuando los suministros de un país papel transformador de la política de
socio -ya exento de aranceles y, por con- inversión en tecnología e innovación:
siguiente, más baratos- desplazan las ven- “En años recientes las economías asiáticas
tas de los productos nacionales, entran en en acelerado proceso de industrializa-
juego las dos fuentes de ganancia clásica: ción, como Japón o Corea del Sur,
por una parte hay un ahorro de recursos cimentaron su éxito en este tipo de ven-
reales al cambiar la producción, orien- taja comparativa dinámica. Si hubiesen
tándola hacia la fuente de la ventaja seguido el consejo en boga del Banco
comparativa y, por otra, los consumido- Mundial, aún estarían exportando arroz”.

13 Del 22,7% de participación en el PIB en la década del setenta, la industria colombiana ha pasado a representar menos del 14%.

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El proyecto de libre comercio implementadas desde los noventa y


Frente al auge del regionalismo y hacer muy costoso volver atrás (Shiff y
la fortaleza creciente de sus competido- Winters 2004: 117).
res en el mercado mundial, Estados Uni- En 1994 entró en vigencia el
dos terminó aceptando en los noventa la Nafta, zona de libre comercio entre Esta-
necesidad de conformar un grupo eco- dos Unidos, Canadá y México, como
nómico regional favorable a sus intere- una versión inicial de la integración que
ses. Para el gobierno de ese país, éstos se se propone para el continente.Aunque se
identifican con los de sus corporaciones establecieron plazos para la desgravación
transnacionales, cuya prioridad es la de algunos sectores “sensibles” de las
remoción de las barreras nacionales a la economías, el desmonte de la protección
libre movilidad de sus capitales, bienes y arancelaria produjo el cierre de 28.000
servicios, así como el cambio de las regu- empresas pequeñas y medianas en Méxi-
laciones estatales por unas normas que co y ha golpeado la producción nacional
garanticen la protección y acceso a los de cereales, granos y carnes, al multipli-
mercados de sus inversiones, sin impo- carse las importaciones, generando
nerles contribuciones especiales u obli- dependencia alimentaria y un aumento
gaciones recíprocas.Así nació el proyecto radical del desempleo y la pobreza rural.
hemisférico que la Casa Blanca viene Si bien las exportaciones mexicanas se
impulsando tanto en el terreno multila- triplicaron, la mitad de ellas correspon-
teral como en el bilateral, cuyo propósi- den a las actividades de maquila, que
to es establecer una zona de libre incorporan menos de 3% de insumos
comercio desde Alaska hasta Tierra del locales.Además, sin incluir el petróleo, el
Fuego, bajo el nombre de Área de Libre comercio exterior ha terminado mono-
Comercio de las Américas,ALCA. polizado por las multinacionales, particu-
La negociación incluye diversos larmente norteamericanas14, verdaderas
temas, como acceso a los mercados, beneficiarias del auge comercial.
comercio de bienes agrícolas, derechos Por otro lado, las importaciones
de los inversionistas, compras del sector han crecido con mayor velocidad que
público, inversión en servicios, normas las exportaciones (ver el anexo 3).Y el
sobre competencia, salvaguardias y pro- éxito en la atracción de capital extran-
piedad intelectual. El comercio es sólo jero, cuyo ingreso ayuda a compensar
uno de los ingredientes del proyecto y, el déficit externo del comercio, se ha
junto con la apertura de mercados, el logrado a cambio de una marcada des-
interés se centra en formalizar un con- nacionalización: el capital foráneo se
venio integral de protección y promo- ha apropiado de gran parte de la
ción de inversiones. Incluso, algunos industria, los negocios financieros y el
consideran estos tratados Norte-Sur comercio. Casi el 90% de los activos
como un instrumento de reforma eco- del sistema financiero está en manos
nómica que responde a la idea de extranjeras y el 70% de la industria
apuntalar las políticas de mercado textil, por ejemplo, pertenece a accio-

14 Tres ensambladoras automotrices estadounidenses ocupan el 2°, 3° y 5° lugar entre los mayores exportadores, y otra de
computadores, HP, ocupa el 6° (Arroyo 2003: 26).

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La integración regional • Arturo Cancino Cadena y Carolina Albornoz Herrán

nistas estadounidenses. A esto se suma minación de la negociación del TLC


que México mantiene una de las deu- con Chile, Centroamérica y República
das más altas de América Latina. Aun Dominicana (Cafta) y los tratados sus-
así, el ingreso masivo de capitales no critos con Panamá, Perú y Colombia.
ha generado el impacto positivo anun- Aparte de sus efectos asimétricos sobre
ciado por los gobiernos neoliberales. el comercio y la producción, estos tra-
El crecimiento económico ha sido tados cumplen el propósito de afianzar
decepcionante, en comparación con el la agenda característica de los Tratados
pasado (en promedio, 1% real, frente a de Inversión Bilaterales (TIB), diseñada
3,4% antes de las reformas), y la desi- y promovida activamente por el capital
gualdad social ha aumentado (Arroyo mundial: trato nacional a sus inversiones,
2003: 23-43). En realidad, como resu- eliminación de condiciones o requisitos
me el investigador mexicano Alberto de desempeño para la IED, sistemas de
Arroyo, solución de controversias que facilitan
la imposición de sanciones privadas a
Las empresas exportadoras son los Estados, prohibición de medidas
pocas y están desconectadas del gubernamentales que afecten los inte-
resto de la economía, no tienen reses de la inversión extranjera (bajo el
arrastre sobre sus cadenas pro- concepto de expropiación indirecta) y eli-
ductivas ya que prácticamente minación de controles al movimiento
todo lo importan, son islas exito- de capitales, entre otros puntos.
sas en un país estancado. Casi la Es claro que los TLC están más
mitad (45%) de las exportaciones destinados a atraer inversión externa que
son maquila… Otro 42% de las a promover el libre comercio bidireccio-
exportaciones son manufacturas nal. Lo demuestra el hecho de que se
no maquiladoras, que incluyendo excluyen de la competencia muchos
la mano de obra tienen aproxi- mercados protegidos por barreras cuan-
madamente 30% de contenido titativas (ejemplo: cuotas de importación
nacional. Solo 13% de las expor- de azúcar) o por el mantenimiento de
taciones tienen alto contenido subsidios y ayudas internas (la mayoría de
mexicano (petróleo, metales y la producción agrícola estadounidense) o
agropecuarias). (2003: 17) a causa de la aceptación de las medidas
unilaterales de la ley antidumping nortea-
Con precedentes como éste, no mericana, aplicables a todo el universo
es raro que los intentos de hacer avan- arancelario. Lo anterior hace ilusorio el
zar la agenda multilateral de los tratados acceso real al mercado de Estados Uni-
Norte-Sur hayan encontrado mucha dos para gran parte de los sectores pro-
resistencia. Por esta razón, Estados Uni- ductivos de los otros países signatarios,
dos ha tomado el camino de los trata- como lo ilustra el desastroso balance del
dos bilaterales de libre comercio Cafta para los centroamericanos, a un
(TLC). Así lo atestiguan la rápida cul- año de iniciarse su aplicación15.

15 Las exportaciones conjuntas a Estados Unidos de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua crecieron sólo 1,43%,
mientras que las importaciones desde ese país subieron 18%. Fuente: www.eltiempo.com.co, 16 de marzo de 2007.

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La disyuntiva de América Latina Washington. En particular, la CAN y el


Ante el auge del llamado libre Mercosur representan hoy las posibles
comercio, muchos se han apresurado a bases de un proceso de integración
extender un certificado de defunción a la suramericana. En diversos períodos, la
integración regional latinoamericana. CAN y el Mercosur han mostrado un
¿Qué cabía esperar de los procesos regio- dinamismo extraordinario, como entre
nales de integración? En el sentido más 1990 y 1997, durante el cual el comer-
amplio, no se trata de la aplicación indis- cio intrarregional creció, respectiva-
criminada de la libertad de comercio mente, el 26% y el 23% (Ocampo
defendida por las tesis neoliberales,sino de 2004: 39).
un proceso dirigido por los gobiernos y Por otro lado, la integración
orientado a propiciar las economías de regional ha demostrado ser un mecanis-
escala y el progreso técnico de las indus- mo idóneo para estimular el desarrollo
trias locales, del cual se esperan efectos de nuevas manufacturas de exportación,
progresivos sobre la productividad, el promoviendo en los países latinoameri-
desarrollo industrial y el nivel de vida de canos la diferenciación industrial e
la población. Es decir, el comercio es un incorporación de nuevas tecnologías
instrumento y no un fin en sí mismo. que agregan valor a sus ventas externas.
Aún más, la filosofía de la desgravación En los países suramericanos que han
arancelaria intrarregional, combinada con sido parte activa de los procesos de inte-
una protección uniforme ante la produc- gración subregional, las oportunidades
ción de terceros (AEC), puede ser inter- ofrecidas por los mercados ampliados
pretada como una forma de sustitución han contribuido a modificar gradual-
de importaciones a escala regional. mente el patrón tradicional de especiali-
Convenios como el de la Unión zación exportadora dependiente de
Europea (UE) constituyen el ejemplo recursos naturales o basado en manufac-
concreto del posible beneficio para sus turas de escasa complejidad (ver el
miembros de los procesos de integra- anexo 4). El desarrollo de nuevas capa-
ción. Sin embargo, la clave de los avan- cidades productivas, en este escenario de
ces de este proceso no consiste sólo en relativa protección, ha permitido que las
la mayor dinámica del comercio intra- empresas no sólo operen en los mer-
rregional, favorecido por la desgrava- cados regionales como extensión del
ción recíproca en el contexto de un mercado local, sino que acumulen expe-
arancel externo común, sino en la polí- riencia para dar el salto hacia los merca-
tica de compensaciones económicas dos más competidos con mercancías no
que favorecen la nivelación del desa- tradicionales. Sin duda, la integración
rrollo de los países integrantes, median- regional ha beneficiado a subsidiarias de
te el otorgamiento de subsidios a algunas empresas transnacionales instala-
aquellos de menor desarrollo. das en la región (por ejemplo, las firmas
Por sus objetivos finales (merca- automotrices internacionales), pero
do común, comunidad económica y también ha favorecido a empresas
unión monetaria), se puede afirmar nacionales tanto privadas como públicas
que los principales procesos de integra- o semipúblicas que han logrado cierto
ción latinoamericanos se inspiran más grado de transferencia tecnológica. Se
en Bruselas (sede de la UE) que en puede decir que instrumentos como la

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La integración regional • Arturo Cancino Cadena y Carolina Albornoz Herrán

desgravación arancelaria recíproca y el la organización habitual de las transna-


arancel externo común de los convenios cionales, que supone la compartimenta-
de integración han contribuido a modi- lización de sus operaciones (dentro de las
ficar las ventajas comparativas naturales llamadas cadenas productivas globales), la
o estáticas y a crear nuevas ventajas diná- transferencia de tecnología a otras
micas, favoreciendo la evolución desde empresas locales es mínima, al igual que
estructuras productivas simples, orienta- los eslabonamientos productivos con el
das a mercados externos, con reducido resto de la economía nacional.
margen de ganancia, hacia unas más En estos casos, se ha construido
complejas, generadoras de mayores nive- un flujo comercial de altos volúmenes
les de beneficios. No se debe subestimar pero de escaso valor agregado y muy
el hecho de que en el marco no excesi- concentrado en unas pocas transnacio-
vamente restrictivo de los acuerdos nales exportadoras. La expresión más
regionales de integración, algunos Esta- representativa de esta nueva estructura
dos nacionales han continuado otorgan- industrial son las maquiladoras, muy
do trato preferente a sus empresas en los extendidas en México, Centroamérica y
contratos públicos y, en muchos casos, se el Caribe. Por otra parte, la apertura de la
aplican formas de subsidios y ayudas agricultura nacional frente a las importa-
internas, particularmente las permitidas ciones subsidiadas de alimentos proce-
por la Organización Mundial del dentes de Estados Unidos expulsa del
Comercio, OMC. mercado a millones de agricultores e
Una experiencia distinta es la induce en estos países una especializa-
relación comercial profundamente asi- ción agroexportadora, no muy distinta a
métrica de países como México, Costa la de la mayoría de países africanos. Con
Rica o República Dominicana con ello se acentúa la dependencia de las
Estados Unidos. Ella está regulada por los importaciones alimentarias y la reprima-
respectivos Tratados de Libre Comercio rización general de la oferta exportado-
(TLC) que limitan las atribuciones esta- ra. Más que una integración entre
tales para ejecutar políticas públicas y economías de distinto grado de desarro-
otorgan condiciones especiales a la IED, llo, el resultado es una incorporación
incluidas normas más severas de protec- subordinada de estos países a los circuitos
ción de la propiedad intelectual. Aquí el de la economía norteamericana.
poder económico de las transnacionales
del norte ha terminado moldeando el Conclusiones
intercambio comercial, para convertir a La propuesta de Washington para
los países periféricos en plataformas de el resto del hemisferio corresponde al
ensamblaje y reexportación de bienes modelo anteriormente descrito. Su
semiterminados importados. Con ello se atractivo principal consiste en las gran-
refuerza el patrón de la especialización des dimensiones del mercado estadouni-
exportadora, basada en la ventaja compa- dense y su relativo dinamismo. Pero si se
rativa estática de una mano de obra bara- tienen en cuenta las consecuencias eco-
ta, sin que se excluyan aquellas ventajas nómicas y sociales regresivas que se
equivalentes que se basan en los recursos derivan de las fuertes tendencias anexio-
naturales y originan las exportaciones nistas de esa potencia y sus transnaciona-
tradicionales de bienes primarios. Dada les, la opción que parece más favorable a

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las perspectivas del desarrollo nacional es proyectos se materializaron en fábricas


la de profundizar y extender los acuer- de bienes con aplicación de tecnología
dos latinoamericanos de integración avanzada, como computadores persona-
regional. Esto no significa desconocer la les y semiconductores.Aunque al princi-
necesidad de otros cambios internos pio el proceso implicaba el uso de
hacia una mayor equidad social y forta- muchos componentes importados, en
lecimiento de la base industrial propia. una fase siguiente se desarrollaron prove-
Tampoco significa desconocer las limi- edores internos de muchos de estos
taciones de tamaño de los mercados componentes, dando origen a nuevas
regionales para el logro de más altas ramas de considerable densidad tecnoló-
escalas productivas y una mayor diversi- gica, como la de circuitos integrados. El
ficación exportadora. Cabe concebir el criterio de los responsables de los pro-
espacio regional como un instrumento yectos era generar oportunidades de
para promover la diferenciación indus- mejoramiento tecnológico en áreas
trial y un peldaño hacia los más amplios lucrativas para las empresas nacionales
y competidos mercados extrarregionales (por el costo de los bienes importados),
y no como un medio para desconectar- con incorporación de mayor valor agre-
se del resto del mundo. Además, los gado. La necesidad de recursos humanos
beneficios potenciales son grandes pero calificados implicó salarios más altos y
no son automáticos y requieren el dise- programas de preparación técnica, con
ño y aplicación de políticas industriales efectos multiplicadores sobre el mercado
adecuadas. laboral y el nivel de vida. Este progreso
Para ello convendría tener en basado en el aumento del capital huma-
cuenta las enseñanzas de los países del no, el conocimiento y la productividad
Sudeste Asiático respecto al proceso de se conoce como “desarrollo endógeno”.
sustitución de importaciones de bienes Como señala Alice Amsden,
de alta tecnología.Allí el gobierno fue al quien realizó un conocido estudio sobre
mismo tiempo promotor y líder de un este tema (2004: 75-90), la estrategia
conjunto de instituciones, que incluye- aplicada por los asiáticos no fue otra que
ron centros de investigación financiados la sustitución de importaciones de bienes
por el Estado, el Ministerio de Desarro- de alta tecnología por empresas naciona-
llo o su equivalente, en representación les fuertemente apalancadas por el Esta-
del gobierno central, y empresas privadas do. Esta estrategia permitió formar unas
escogidas con rigurosos criterios técni- capacidades empresariales previamente
cos para recibir apoyo económico, con- inexistentes, ganando participación en
dicionado por un programa periódico mercados dinámicos, de altas escalas de
de evaluación de resultados. La inversión producción, donde la ampliación de los
pública en institutos de investigación y la márgenes de ganancia se apoyó en pro-
creación de “parques científicos” dieron gramas de reducción de costos basados
como resultado varios proyectos orienta- en la innovación. Si estos países se hubie-
dos hacia productos seleccionados entre sen conformado con el papel de ensam-
aquellos con mercados internacionales bladores de componentes importados,
dinámicos, incluidos productos conside- como tantas empresas instaladas a lo
rados “maduros” pero con amplio espa- largo y ancho de América Latina, habrían
cio para el progreso técnico. Estos cedido la mayor parte del valor agregado

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La integración regional • Arturo Cancino Cadena y Carolina Albornoz Herrán

y las ganancias a las transnacionales noamericana y animarlos a potenciar


extranjeras. Peor aún, habrían desaprove- las oportunidades del mercado
chado la oportunidad que les brindó la ampliado con programas orientados a
“revolución informática” de alcanzar desarrollar ventajas comparativas
nuevos niveles de dominio tecnológico y dinámicas, con apoyo en la tecnolo-
acumular el capital humano que le sirve gía. Éstas no saldrán espontáneamente
de soporte16, para generar un desarrollo del mercado. Requieren de la volun-
económico consistente. tad de los Estados y la formación de
Aquí hay un ejemplo que las capacidades técnicas y de gestión,
puede inspirar a los gobiernos parti- con la aplicación inteligente de recur-
darios de la integración regional lati- sos públicos.

Anexo 1

América Latina: crecimiento medio anual (% PIB)

1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2001


PIB 5,32 5,86 1,18 3,05
PIB per cápita 2,54 3,36 -0,80 1,39

América Latina vs. Estados Unidos: tasa media anual de convergencia


(crecimiento América Latina/Estados Unidos)

PIB 1,42 2,58 -1,93 -0,46


PIB per cápita 0,01 1,19 -2,95 -0,90
Fuente: Banco Mundial, indicadores de desarrollo mundial.

América Latina vs. Estados Unidos: mediciones de inestabilidad

Variabilidad (desviación estándar 1961-1980 1981-2000


tasa de crecimiento)
Estados Unidos 2,26 1,92
América Latina 1,80 2,36
Años de crecimiento negativo
Estados Unidos 3 2
América Latina 0 4
Años de crecimiento < 90% crecimiento promedio 1961-2000
Estados Unidos 8 3
América Latina 6 12
Fuente: Banco Mundial, indicadores de desarrollo mundial.

16 Aunque en forma algo tardía, países como Brasil han empezado a enmendar su pasividad respecto a la adopción de políticas
públicas que combinen el apoyo a la diversificación industrial y la aplicación intensiva del conocimiento. En 2003, el gobier-
no de ese país formuló sus Directrices de Política Industrial,Tecnológica y de Comercio Exterior, con énfasis en cuatro sec-
tores que aplican tecnologías de punta: semiconductores, software, medicamentos y bienes de capital (Peres 2006: 78).

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Anexo 2

Colombia. Industria manufacturera: producción y empleo

Unidad 1997 2005 Var. (%)


Valor producción Millones $ 42.079 108.340 157
Empleo asalariado Unidades 545.000 434.000 -20

Anexo 3

México: balanza comercial (millones de dólares)

SALDO (FOB-FOB)
AÑO Total Maquila Otros
1991 -7.279,0 4.050,6 -11.329,7
1992 -15.933,7 4.743,3 -20.677,1
1993 -13.480,6 5.410,1 -18.890,6
1994 -18.463,7 5.803,1 -24.266,8
1995 7.088,5 4.924,5 2.164,0
1996 6.531,0 6.415,6 115,4
1997 623,6 8.833,5 -8.209,9
1998 -7.913,5 10.526,4 -18.439,9
1999 -5.583,7 13.444,3 -19.027,9
2000 -8.003,0 17.758,6 -25.761,6
2001 -9.953,6 19.282,4 -29.236,0
2002 p/ -7.916,2 18.802,1 -26.718,3
Acumulado -80.283,9 119.994,5 -200.278,4

Fuente: INEGI, Industria maquiladora, p. 10.

Anexo 4

Porcentaje sobre las exportaciones totales (%)

Procesamiento Manufacturas Manufacturas Manufactura


recursos naturales Baja tecnología tecnología media alta tecnología
1990 2000 1990 2000 1990 2000 1990 2000
Mercosur 23,6 24,1 14,8 11,0 20,7 21,2 3,2 6,6
Argentina 27,0 21,9 11,9 8,5 12,4 16,2 2,3 2,4
Brasil 23,3 25,5 14,9 11,6 24,9 24,3 3,8 8,9
Comunidad Andina 30,0 24,5 5,6 6,3 4,4 6,4 0,3 0,9
Colombia 14,5 13,2 8,2 10,4 6,8 10,4 0,5 2,0
Venezuela 40,1 30,1 3,4 2,6 4,6 6,2 0,2 0,4

Fuente: Cepal.

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La integración regional • Arturo Cancino Cadena y Carolina Albornoz Herrán

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