INFORME ALTERNO

DERECHO A LA EDUCACIÓN EN COLOMBIA

2010 - 2016

1. Consagración y contenidos del derecho

En el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el derecho a la

educación está contemplado en diversos instrumentos, las cuales constituyen “una
red de tratados que regulan la educación señalando estándares mínimos que
deberán cumplirse en todo el mundo”1.

El derecho a la educación se evidencia en dichos instrumentos de la siguiente

manera:

En el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales,

específicamente en el artículo 13; en la Declaración Universal de Derechos
Humanos, artículo 26, en el Protocolo de San Salvador (Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos), artículos 13 y 16; en el artículo 18 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; en la Convención sobre los
Derechos del Niño, artículos 23, 28 y 29; en el artículo 10 de la Convención sobre
la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer; en la
Convención interamericana para la eliminación de todas las formas de
discriminación contra las personas con discapacidad, artículo 3; en la Convención
internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial,
artículo 5); en los artículos 21, 22, 27, 28, 29 y 30 del Convenio 169 relativo a la
protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones
tribales y semitribales en los países independientes de la Organización
Internacional del Trabajo; y en el artículo 7 del Convenio 182 sobre las peores
formas de trabajo infantil de la Organización Internacional del Trabajo.

Asimismo, el comentario general Nº 13 desarrolla y complementa la forma en que

se deben entender dichas obligaciones. Por otra parte, todos estos pactos y
convenios han sido suscritos por el estado colombiano, formando parte del bloque
de constitucionalidad que configura sus obligaciones como ente administrativo
para la realización plena del derecho a la educación.

1
Tomasevski, K. (2004). Instituto de Derechos Humanos, Facultad de ciencias jurídicas y sociales. Universidad
Nacional de la Plata. Recuperado el 20 de Noviembre de 2016, de Indicadores de derecho a la educación.:
http://www.derechoshumanos.unlp.edu.ar/assets/files/documentos/indicadores-del-derecho-a-la-
educacion.pdf

1
En el plano interno, con la Constitución de 1991 quedó consagrado el derecho a la
educación en varias de sus normas:

El derecho a la educación se evidencia específicamente en los artículos 44, 67 y

68 de la Constitución Política. En primer lugar, el artículo 44 dispone que la
educación es un derecho fundamental de los niños y las niñas2. En el Artículo 67
se reconoce que la educación es un derecho de todas las personas y que su
realización es responsabilidad del Estado, la sociedad y la familia; adicionalmente
se señalan tres aspectos esenciales para la plena y efectiva realización del
derecho a la educación: (1) la educación será obligatoria entre los cinco y los
quince años de edad, (2) comprenderá como mínimo un año de preescolar y
nueve de educación básica y, (3) la educación pública será gratuita; sin que la
gratuidad entre en contradicción con el cobro de derechos académicos a quienes
puedan sufragarlos.

En lo relacionado con el derecho fundamental a la educación pública, básica,

obligatoria y gratuita de todos los niños y niñas entre cinco y quince años, es
importante aclarar que la Corte Constitucional de conformidad con lo dispuesto en
instrumentos internacionales de derechos humanos extendió mediante su
jurisprudencia la protección del artículo 67 de la Constitución Política hasta los
dieciocho años3.

Finalmente, el artículo 67 prescribe que corresponde al estado regular y ejercer la

suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad,
por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física
de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los
menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema
educativo.

En el artículo 68, se señala que los particulares podrán fundar establecimientos

educativos con arreglo a la ley para su creación y gestión; se reconoce la garantía
de que la comunidad educativa participe en la dirección de las instituciones de
educación. Además se ordena que la enseñanza esté a cargo de personas de
reconocida idoneidad ética y pedagógica. La ley garantiza la profesionalización y
dignificación de la actividad docente. Igualmente, se reconoce el derecho de los
padres de familia a escoger el tipo de educación para sus hijos menores y se
señala que en los establecimientos del Estado ninguna persona podrá ser
obligada a recibir educación religiosa. Se consagra como deber del Estado la

2
Corte Constitucional. Sentencia T-402-92.
3
Corte Constitucional. Sentencias T-323 de 1994 y T-534 de 1997.
2
erradicación del analfabetismo y como obligaciones especiales la educación de
personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales.

En la parte final del artículo 68, se consagra el derecho de los grupos étnicos a
tener una formación que respete y desarrolle su identidad cultural. Esto va en
concordancia con otras normas que reconocen los derechos de identidad cultural:
la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana (art. 7); la oficialidad de las
lenguas indígenas en sus territorios; la etnoeducación y la enseñanza bilingüe (art.
10 literal e; art. 68, numeral 5); la libertad de conciencia y de cultos (arts. 18, 19);
la defensa del patrimonio cultural (art. 72); la igualdad y dignidad de todas las
culturas como fundamento de la nacionalidad (art. 70), además de la facultad de
ejercer su propia justicia a los pueblos indígenas (art. 246).

El artículo 69 garantiza la autonomía universitaria y reconoce un régimen especial

para las universidades del Estado. Se responsabiliza al Estado para fortalecer la
investigación científica en las universidades oficiales y privadas, al mismo tiempo
de disponer de mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las
personas aptas a la educación superior.

En el mismo sentido, el artículo 70, dice que el Estado tiene el deber de promover
y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de
oportunidades, ya sea por medio de la educación permanente y la enseñanza
científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de
creación de la identidad nacional. A su vez, enfatiza en el deber estatal de
protección de la cultura en sus diversas manifestaciones como fundamento de la
nacionalidad y de velar por la igualdad y dignidad de todas las culturas que
conviven en el país. De igual forma, el artículo 71 reconoce las libertades para la
búsqueda del conocimiento y la expresión artística e indica que en los planes de
desarrollo se incluirán medidas para el fomento a las ciencias y en general a la
cultura, por lo que es necesaria la promoción de incentivos estatales en esta
dirección.

Dentro de los linderos de la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994), se

desarrollaron estos preceptos constitucionales sobre el derecho a la educación y
su integración con los principios de la participación, la paz, los derechos humanos
y la democracia. Los desarrollos planteados por esta Ley han sido implementados
de manera parcial en algunos casos y han existido posteriores reglamentaciones
alrededor de la evaluación y la organización de la prestación del servicio
educativo, que han dado al traste con los procesos sociales generados en la
elaboración y puesta en marcha de los Proyectos Educativos Institucionales, que
han perdido autonomía frente a la imposición de políticas estandarizadas que
establecen modelos de desarrollo de competencias básicas para la enseñanza,
3
además de las medidas de integración o fusión de los centros educativos para
ganar mayor eficiencia en el manejo de los recursos y en la administración
educativa.4.

Como lo establece el Estado en su último informe al PIDESC, han surgido leyes

como la Ley 1620 de 2010 mediante la cual se crea el Sistema Nacional de
convivencia escolar y formación para el ejercicio de los derechos humanos, la
educación para la sexualidad y la prevención y mitigación de la violencia escolar.
Si bien la ley busca fomentar la resolución pacífica de los conflictos a partir de
una ruta de atención en los colegios públicos y privados del país, atenta
directamente contra la autonomía de cada estudiante, y pone en tensión las
relaciones que se dan en los distintos contextos, desconociendo proyectos propios
de solución pacífica de los conflictos en los distintos territorios.

La Ley 1732 de 2014 estableció la Cátedra de la Paz en todas las instituciones

educativas del país con el objetivo de garantizar la creación y fortalecimiento de
una cultura de paz en Colombia desde las escuelas.

En 2010 se aprobó el Plan Nacional de Educación en Derechos Humanos.

La Ley 1753 de 2015 por la cual se expide El Plan Nacional de Desarrollo señala
que: “La educación media será obligatoria, para lo cual el Estado adelantará las
acciones tendientes a asegurar la cobertura hasta el grado 11 en todos los
establecimientos educativos. El Ministerio de Educación definirá los mecanismos
para hacer exigible la atención hasta el grado 11, de manera progresiva, en todos
los establecimientos educativos”.

Decreto 4807 de 2011

En septiembre de 2009 un grupo de ciudadanas y ciudadanos de las

organizaciones vinculadas a la Coalición por el Derecho a la Educación - CCDE,
interpusieron una acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 183 de la
Ley 115 de 1994 considerando que los cobros que permite dicho artículo no solo
vulnera el acceso de los niños y niñas al sistema educativo, sino también las otras
dimensiones que integran el núcleo esencial del Derecho a la Educación.

4
Análisis tomado con base en: Lerma Carreño, Carlos Alberto. El derecho a la educación en Colombia - 1a
ed. - Fundación Laboratorio de Políticas Públicas. Buenos Aires., 2007. Disponible en el sitio web del Foro
Latinoamericano de Políticas Educativas – FLAPE- www.foro-latino.org

4
Estando en contraposición de los artículos 44 y 45 de la Constitución Política, que
reconocen el derecho a la educación de los niños y jóvenes; del artículo 67 que
establece el carácter gratuito de la educación en los establecimientos del Estado y
del artículo 93 de la Constitución que reconoce el rango constitucional de los
tratados internacionales de Derechos Humanos ratificados por Colombia.

En este sentido, los demandantes solicitaron la existencia de “instituciones y

programas de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado. Parte de
las condiciones para que funcionen, dependen de numerosos factores, entre otros,
el contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo, las instituciones y los
programas probablemente necesiten edificios u otra protección contra los
elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes
calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc.; algunos
necesitarán además bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la
información, etc."

"La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y

los métodos pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes,
adecuados culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando
proceda, los padres".

"La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las

necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las
necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados"

"Las instituciones y los programas de enseñanza deben ser accesibles a todos. La

accesibilidad consta de tres dimensiones:

1. No discriminación: La educación debe ser accesible a toda la población,

especialmente a los grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin
discriminación por ninguno de los motivos prohibidos.

2. Accesibilidad Material: La educación ha de ser asequible materialmente, ya

sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela
vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas
de educación a distancia).

3. Accesibilidad económica: La educación ha de estar al alcance de todos. Esta

dimensión de la accesibilidad está condicionada por las diferencias de redacción
del párrafo 2 del artículo 13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria y
superior: mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se

5
pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y
superior gratuita.

En la demanda los ciudadanos presentan un riguroso análisis de la normativa y

jurisprudencia, en relación a la gratuidad de la educación donde se demuestra la
posibilidad de armonizar el marco jurídico existente con los tratados de Derechos
Humanos ratificados por Colombia, así: La corte Constitucional reconoce que los
derechos fundamentales tienen un núcleo esencial el cual en relación al Derecho
a la Educación, como Derecho Fundamental, comprende dos dimensiones: acceso
y permanencia del individuo en el sistema educativo.

En octubre de 2010 la Corte Constitucional admitió la demanda. Después del

análisis de los argumentos presentados por los demandantes, de la normativa y de
la jurisprudencia nacional e internacional sobre el derecho de la educación, la
Corte Constitucional resolvió “declarar la exequibilidad condicionada del artículo
183 de la Ley 115 de 1994, en el entendido que la competencia que la norma
otorga al Gobierno Nacional para regular cobros académicos en los
establecimientos educativos estatales, no se aplica en el nivel de educación
básica primaria, la cual es obligatoria y gratuita” (Sentencia C-376/10. Negrilla
propia).

La decisión de la Corte se sustenta en un análisis desarrollado en varias etapas.

Así pues, la primera etapa fue la identificación de los problemas que debe resolver
la Corte, la cual identificó dos cuestiones centrales:
(i) Resolver si hay contradicción entre el inciso 4º del artículo 677 y los tratados
sobre el Derecho a la Educación ratificados por Colombia.
(ii) Identificar la obligación del Estado en relación a la Gratuidad de la educación
primaria en el marco del inciso 4º del artículo 67, de los tratados internacionales
que consagran la educación primaria pública y gratuita y de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional.

La segunda etapa consistió en el análisis del marco normativo internacional para

identificar las obligaciones del Estado Colombiano en relación a la garantía del
Derecho a la Educación. Del análisis de la normativa, la Corte concluyó que las
obligaciones del Estado Colombiano en materia de garantía del derecho a la
educación varían dependiendo del nivel de educación del que se trate.

En relación a la educación básica primaria, “el Estado colombiano tiene la

obligación no solo de garantizar el derecho de acceso la educación a todos los
niños y niñas, sino también de asegurar su gratuidad” (Sentencia C-376/10), esta
es una obligación de inmediato cumplimiento.

6
En relación a la educación secundaria, “los tratados establecen la obligación para
los Estados de garantizar un acceso general y sin obstáculos a través de diversos
mecanismos, entre ellos, la implantación progresiva de la gratuidad” (Ibíd.). En
relación a la educación superior además de la implementación progresiva de la
gratuidad, se incluye como criterio adicional la posibilidad de establecer el mérito
individual como mecanismo de selección.

En la tercera etapa de análisis, la Corte reiteró algunos aspectos jurisprudenciales

sobre el derecho a la educación. Para la Corte, los cobros educativos son una
clara amenaza para el goce del Derecho a la Educación de niños y jóvenes.
También, señala la obligación del Estado en la implementación progresiva de la
gratuidad para la enseñanza secundaria y superior, mandato que no justifica la
inactividad del Estado: “Por el contrario, le exige la obligación de actuar los más
expedita y eficazmente posible para ampliar el nivel de satisfacción de los
derechos, respetando el contenido mínimo previsto en los tratados, el cual le es
exigible de manera inmediata” (C-376 de 2010).

Una vez la corte analizó la normatividad y la jurisprudencia internacional, la cuarta

etapa fue el estudio de los antecedentes históricos del artículo 67 para ofrecer una
interpretación armónica del inciso 4º con los tratados internacionales y la
constitución.

En el estudio de los antecedentes la Corte se encontró que los legisladores que

propusieron el artículo plantearon la gratuidad de la educación básica primaria y
que la excepción del inciso 4º fue propuesta exclusivamente para la educación
superior. En este sentido para la Corte Constitucional : “la norma acusada permite
una interpretación que puede ser acorde con las normas de la Constitución y del
bloque de constitucionalidad que sirvieron de parámetro para el juicio de
constitucionalidad, - la aplicación respecto de los niveles de educación secundaria
y superior mientras progresivamente se alcanza la gratuidad universal también en
esos niveles -, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del artículo 183 de
la Ley 115 de 1994” (C-376 de 2010).

Por lo anterior, la corte declaró la exequibilidad condicional del artículo 183 de la

Ley 115, excluyendo el sentido que resulta inconstitucional que es la competencia
que la Ley otorga al Gobierno Nacional para regular cobros académicos en los
establecimientos educativos estatales en el nivel de educación básica primaria, la
cual es obligatoria y gratuita. El fallo de la corte es el tercer hito de la lucha
ciudadana, debido a que permitió remover los cobros académicos en primaria que
representaban una grave violación del Derecho a la Educación.

7
Además, la corte estableció en la sentencia la amenaza de los cobros al goce de
los niños y jóvenes al derecho a la educación y la obligación del Estado en
garantizar progresivamente la gratuidad en la educación secundaria y superior,
obligación que no se puede extender indefinidamente.

A partir de la Sentencia C-376 -10 decretada por la Corte Constitucional a

mediados del año 2010, el Ministerio de Educación Nacional se vio obligado a
tomar acciones para eliminar los cobros por derechos académicos y servicios
complementarios en la enseñanza básica primaria. De esta forma, en el año 2011
el MEN da inicio a la eliminación de los cobros en los grados de transición y básica
primaria; y para el caso de secundaria y media la asignación se realizó focalizando
a los estudiantes según su situación de vulnerabilidad. Por otro lado, ese año
fueron transferidos por concepto de gratuidad 238.994 millones según el CONPES
Social 141 (Consejo Nacional de Política Económica y Social, 2011).

A finales del año 2011, el MEN mediante la directiva ministerial No. 23 (MEN,
2011) decide eliminar los cobros académicos a todos-as los-as estudiantes de los
niveles 0 a 11 que se encuentren matriculados en Instituciones oficiales, y de igual
forma notifica a las instituciones educativas sobre el procedimiento que deben
seguir para la transferencia de los recursos a los Fondos de Servicios Educativos,
es así como para la vigencia de 2012 estos recursos alcanzaron el orden de los
525.579 millones de pesos según el Conpes Social 146 (Consejo Nacional de
Política Económica y Social, 2012).

Posteriormente se reglamentó la gratuidad total para todos los y las estudiantes de

las instituciones educativas estatales matriculados en los grados de transición a
undécimo mediante el Decreto 4807 de 2011.

2. Balance del cumplimiento del derecho a la educación por parte del Estado.

Para establecer el grado de cumplimiento de este derecho, el actual informe se

basa en los indicadores establecidos por Naciones Unidas como son:

Asequibilidad: la enseñanza es gratuita y a su vez financiada por el Estado;

existe una infraestructura adecuada y docentes formados, capaces de sostener la
prestación de la educación.

Accesibilidad: el sistema es no discriminatorio y accesible a todos, se adoptan

medidas positivas para incluir a los más marginados.

8
Aceptabilidad: el contenido de la enseñanza es relevante, no discriminatorio y
culturalmente apropiado y de calidad; la escuela en sí es segura y los docentes
son profesionales.

Adaptabilidad: la educación puede evolucionar a medida que cambian las

necesidades de la sociedad y puede contribuir a superar las desigualdades, como
la discriminación de género, y puede adaptarse localmente para adecuarse a
contextos específicos.

1.1. Asequibilidad de la educación

Este derecho está relacionado con variables como:

● Presupuesto suficiente
● Dotaciones pertinentes.
● Disponibilidad de infraestructura.
● Condiciones físicas y ambientales de la infraestructura.
● Número de cupos.
● Número, formación y remuneración de docentes.
● Programas de alfabetización.
● Continuidad del sistema escolar en todos los ciclos de enseñanza.

1.1.1 Desfinanciación de la educación y traslado de responsabilidad a entes

territoriales:

En este sentido la educación en Colombia enfrenta una crisis de financiación

desde 2007, cuando el sistema constitucional de transferencias de presupuesto de
la nación hacia los entes territoriales (departamentos, municipios y distritos) fue
reformado, trayendo como consecuencia un fuerte recorte del presupuesto para la
educación.

Según cálculos de académicos, entre 2002 y 2015, los entes territoriales dejaron
de percibir cerca de $108 billones más de lo que efectivamente se percibió en el
periodo 2002 a 2015 (Giraldo: 2015)5. Si se tiene en cuenta que el 58.5% de los
recursos del Sistema General de Participaciones (o transferencias del presupuesto
nacional hacia los Municipios, Distritos y Departamentos) son para educación, la
crisis financiera de la educación pública se explica por sí sola.

5
Giraldo, Cesar. Financiación de la educación en Colombia. Ponencia presentada en la Audiencia Pública en
el Congreso de la República. 10 de Septiembre 2015. Salón Boyacá Congreso de la República.
9
Como efecto de este recorte en el presupuesto, los municipios deben hacer
esfuerzos para financiar el déficit presupuestal educativo apelando a los recursos
propios, en lo se denomina municipalización o descentralización de la educación,
lo que supone aumentar la carga de tributación para los ciudadanos/as de los
territorios, o procesos de endeudamiento para poder cubrir las necesidades
educativas.

Por ejemplo: en Medellín (periodo 2012-2015), el primer rubro de inversión pública

fue educación con un 27,4% de inversión promedio anual. En todo el periodo se
invirtieron 4.046.072 millones de pesos. En inversión per cápita, en relación con
las más importantes ciudades del país, Medellín sobresalió como la de mayor
inversión por habitante, con un promedio anual de $416.564, seguida de
Cartagena con una inversión de $389.453. Porcentualmente, Medellín no fue la
primera ciudad en inversión en educación. Así pues, Manizales (44,7%), Cali
(43,8%) y Cartagena (40,6%) mostraron la mayor inversión porcentual en
educación sobre el total de su inversión pública.

En el periodo 2012-2015 no se logró avanzar en las coberturas netas de ningún

nivel, desde la educación inicial hasta la educación media. Los niveles de mayor
reducción fueron la educación inicial (-11,4%) y transición (-12,9%), que
terminaron en 2015 con tasas de 73,8% y 81,7%. Las coberturas brutas mostraron
un comportamiento muy similar, esto es: todas las coberturas mostraron reducción
en el periodo 2012-2015.

El siguiente cuadro nos ilustra cómo aumenta la inversión en educación con

recursos propios:

10
Así mismo como ha disminuido la inversión a nivel nacional:

En general la falta de inversión suficiente se refleja en las brechas que surgen

entre zonas rurales y urbanas en materia del derecho a la educación, como son:

La población de cinco y más años cuenta, en promedio, con 7,5 años de

educación. En el área urbana el promedio es de 8,2 años y en la rural 4,9
(Robledo: 2015). Las tasas netas de asistencia y deserción escolar 6, por nivel

6
Entre las razones de la preocupante de deserción de los estudiantes, se encuentran razones
como que los niños, niñas y jóvenes necesitan comenzar a trabajar para suplir la falta de dinero en
sus hogares, por obligaciones en los oficios del hogar, por embarazo adolescente, por enfermedad,
11
educativo, son menores en las áreas rurales. En el Boletín Técnico del DANE (del
17 de septiembre de 2015)7 sobre la evolución de matrícula en la educación formal
en el país, se aprecia una disminución creciente de la tasa de matrícula en el país:

Fuente: DANE: 2015.

El Departamento Nacional de Estadística (DANE) en la Gran Encuesta Integrada

de Hogares (2014), señaló que Colombia tiene una tasa de analfabetismo del
5.8%, es decir, que alrededor de 1.802.637 personas mayores de quince años en
Colombia que no saben leer ni escribir.

Los resultados del Segundo Censo Nacional Agropecuario presentados por el

DANE en el año 2015, evidenciaron que en el sector rural la tasa de analfabetismo
llega al 12.4% (Robledo: 2015)8. En algunos departamentos de la Costa Atlántica
(La Guajira, Cesar, Magdalena, Sucre, Atlántico) y en el departamento del Chocó,
la tasa de analfabetismo alcanza el 20% de la población. Cabe señalar que el
19.6% de las personas mayores de 15 años que se reconocen como

problemas de acceso o simplemente la falta de gusto y perspectiva de un futuro incierto dado por
la educación (Robledo: 2015).

7DANE: 2015. Boletín Técnico Educación Formal. Cód.: DIE-020-PD-01-r7_v2 Fecha: 18/12/2014
8 Senadora de la República, Robledo, Ángela María (2015). Intervención Audiencia pública por el
presupuesto digno para la educación en Colombia, La Educación No Se Compra, Mi Derecho No
Se Vende. Salón Boyacá Congreso de La República, Bogotá, D.C., 10 de Septiembre de 2015.

12
pertenecientes a grupos étnicos, dicen no saber leer y escribir (Ministerio de
Educación: 2016, 11)9.

El presupuesto de educación está destinado fundamentalmente al gasto 93,7%

($29 billones) y apenas el 6,3% a inversión ($1,9 billones). En ese orden de ideas,
la inversión se distribuye de la siguiente manera:

- 57,6% ($1,1 billones) para financiar los créditos ICETEX. Allí se incluyen también
las “becas” para los mejores resultados en las pruebas SABER 11 y las diferentes
líneas de crédito.
- 18.5% para infraestructura educativa ($325 mm);
- 18,1% de recursos CREE, estampilla pro universidades y aportes Nación Ley
30/92 ($318,2 mm) para fortalecer la infraestructura física y tecnológica de las
universidades públicas,
- 5,8% para el resto de proyectos del sector ($101,8 mm).

Como plantea el profesor Cesar Giraldo: “La ley 715 introdujo la asignación
presupuestal para educación por alumno atendido –subsidio a la demanda-
uniendo los gastos con los costos de personal, dotación e infraestructura y costo-
alumno. Así mismo, establece la –autonomía local- en la que los municipios
pueden pagar con recursos propios lo que les haga falta lo que se denomina
municipalización o descentralización de la educación. De esta manera la idea que
guía la financiación es la capitación en donde se llega a la- cobertura educativa
por la simple cobertura- que degeneró en hacinamiento y aumento de alumnos por
docentes” (González).

El Ministerio de Educación Nacional plantea que los pocos colegios que se

construyan serían entregados en concesión a operadores privados y los nuevos
maestros que se vinculen lo harían a través de relaciones flexibles y tercerizados,
lo que implicaría que no habría cotización al fondo Nacional de Prestaciones del
Magisterio ni sindicalización de los docentes, vulnerando algunos de los derechos
relacionados con el derecho a la educación contemplados en el Pacto de
Derechos Civiles y Políticos.

1.1.2 Gratuidad en la educación

9
Ministerio de Educación Nacional de Colombia Dirección de Cobertura y Equidad Subdirección de
Permanencia. 2016. Lineamientos generales y orientaciones de política para la atención educativa a la
población de personas jóvenes y adultas en Colombia. Documento borrador. Septiembre de 2016. Bogotá.
13
Como lo expresa el gobierno colombiano en el informe oficial al PIDESC “El
Decreto 4807 de 2011 reglamentó la gratuidad total para todos los estudiantes de
las instituciones educativas estatales matriculados en los grados de transición a
undécimo”. Sin embargo, y como el mismo gobierno lo dice, “se exceptúan de este
beneficio los estudiantes de ciclos 1 al 6 de educación para adultos, el ciclo
complementario de las escuelas normales superiores, grados 12 y 13, y los
estudiantes atendidos en instituciones educativas estatales que no son financiadas
con recursos del Sistema General de Participaciones”, lo que ya de por sí afecta la
universalidad del derecho.

La mayor preocupación al respecto es que se quiera disfrazar el avance de

elementos de privatización de la educación mediante programas como “de cero a
siempre” y “Jornada única”, como veremos a continuación:

a) Educación inicial

El PND (Plan Nacional de Desarrollo), con su de programa de “cero a siempre”

plantea el preescolar de tres grados como política esencial del Estado, pero no
garantizada desde el sistema educativo público estatal, sino con la estrategia de
“introducir los lineamientos curriculares básicos del preescolar en los jardines y
hogares sociales de bienestar familiar que cumplen funciones de cuidado de los
niños y que ahora deberán asumir tareas educativas”.

Esta directriz consiste en “capacitar a las señoras cuidadoras de estos jardines u

hogares para que puedan desarrollar estos lineamientos curriculares básicos”, lo
que atenta directamente con la profesionalización de licenciados en Educación
Preescolar.

b) Sobre la jornada única

El proyecto “jornada única” se implementa sin invertir los recursos necesarios para
esto, pretendiendo que el presupuesto inicial y la dedicación del docente, cubra
esta necesidad sin mayor inversión. De igual manera, se invierten 525 mil millones
de pesos, lo que, en cálculos del mismo ministerio, significa por
estudiante $65.000 en primaria y $95.000 en secundaria, pero no mensualmente,
sino al año.

Esto significa que por cada uno de los 200 días de clase que están en el
calendario académico, para cada estudiante de preescolar y primaria llegarán
$325.oo y en secundaria cada estudiante recibirá $475.oo. Con ello se pretende
14
que se les brinde transporte, jornada extendida con alimentación, materiales,
certificados, boletín, agenda, manuales de convivencia, carné y grado, cálculos
muy poco serios para todo lo que implica un reto como la jornada única. Es decir:

El gasto público en educación como proporción del gasto social, el

Producto Interno Bruto PIB y el Presupuesto General de la Nación PGN
ha disminuido; además, el nivel gasto público por estudiante se
encuentra muy por debajo del promedio mostrado por los países
pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico OCDE a la cual el gobierno colombiano pretende ingresar.10

Aunado a ello, de nuevo se aumentará la carga laboral del docente lo que puede
significar el incremento de las enfermedades de carácter psicológico por estrés
laboral. El Ministerio de Educación Nacional no garantiza los recursos necesarios
para financiar la ampliación del Programa de Alimentación Escolar, requerida para
la permanencia de los estudiantes en jornada completa, ya que en la propuesta
ministerial “Súbete al Bus de la Jornada Única” no se contemplan los alimentos de
los y las estudiantes.

La política de “Gratuidad” del Gobierno Nacional se ha centrado de eliminación de

cobros y la transferencia de recursos que antes recibían las instituciones por los
cobros de derechos académicos y servicios complementarios que pagaban las
familias. En este sentido, el Gobierno desconoce la jurisprudencia sobre el
derecho a la educación que ha definido la gratuidad en un sentido más amplio en
el cual no solamente la eliminación de los cobros académicos como lo ha
interpretado el Gobierno Nacional, de acuerdo a la observación general No 11 del
comité (CESCR):

“…Gratuidad. El carácter de este requisito es inequívoco. El derecho se formula de

manera expresa para asegurar la disponibilidad de enseñanza primaria gratuita
para el niño, los padres o los tutores. Los derechos de matrícula impuestos por el
Gobierno, las autoridades locales o la escuela, así como otros costos directos, son
desincentivos del disfrute del derecho que pueden poner en peligro su realización.
Con frecuencia pueden tener también efectos altamente regresivos. Su
eliminación es una cuestión que debe ser tratada en el necesario plan de acción.
Los gastos indirectos, tales como los derechos obligatorios cargados a los padres
(que en ocasiones se presentan como voluntarios cuando de hecho no lo son) o la
obligación de llevar un uniforme relativamente caro, también pueden entrar en la

10
Mora Cortés, Andrés Felipe. Desigualdades y financiación de la educación básica y media en Colombia en
una perspectiva de derechos: balance y perspectivas. Borrador
15
misma categoría. Otros gastos indirectos pueden ser permisibles, a reserva de
que el Comité los examine caso por caso.” (Observación General No 11, pág. 11).

De esta manera, el Comité plantea que la gratuidad de la educación está

relacionada con la eliminación de todas las barreras económicas, no solo los
cobros académicos sino también los costos asociados a la educación (uniformes,
útiles escolares, libros de texto, entre otros) que son cargados a las familias. En el
informe de la relatora sobre su visita en Colombia en 2003, recomendaba realizar
un análisis de los costos asociados de la educación y una política del Gobierno
para su eliminación.

Los costos asociados son un obstáculo para el acceso de los niños y jóvenes a la
educación, puesto que representan una proporción significativa del ingreso de las
familias (Fundación Restrepo Barco (2010), CID (2005)), que en el caso de las
familias más pobres llevan a enfrentarse a la disyuntiva entre comer o estudiar.

1.1.3 Situación de las Universidades públicas

Un tema que refleja la falta de cumplimiento del Estado colombiano con la

financiación de la educación pública, se refleja en el abandono presupuestal de las
Universidades públicas y la autofinanciación por la vía de venta de servicios poco
accesibles para jóvenes de sectores populares, lo que se traduce en un
inocultable proceso de privatización.

Por ejemplo: la Universidad Pedagógica Nacional, en los últimos cinco años

aumentó 128% el número de estudiantes matriculados en pregrado y 131% los de
posgrado. Para suplir el déficit de presupuesto que es autofinanciado en un 46%
por la misma Universidad; sólo 2 de cada 10 profesores son de planta.

La Universidad Nacional de Colombia tiene una deuda acumulada de 200 mil

millones de pesos, debido al presupuesto insuficiente que recibe, y la obliga a
autofinanciarse en un 50%, para lo cual ha debido aumentar la matrícula hasta en
un 134% más de estudiantes que pagan costos crecientes para sus estudios. En
la circular 024 de 2016 expedida por el Gobierno nacional, se orienta a las
instituciones de educación superior reducir sus costos en servicios públicos,
docentes ocasionales, salidas de campo y publicaciones11.

11
Senador de la República Castilla, Alberto (2015). Intervención Audiencia pública por el
presupuesto digno para la educación en Colombia, La Educación No Se Compra, Mi Derecho No
Se Vende. Salón Boyacá Congreso de La República, Bogotá, D.C., 10 de Septiembre de 2015.

16
Desde el año 2012 el SUE (Sistema Universitario Estatal), identificó un déficit de
$11,15 billones que ha venido aumentando desde entonces, sin que el gobierno le
preste la atención que requiere (Castilla, 2015)

Mientras en 1993 los ingresos de las universidades eran de $1,28 billones, del
cual el 85% correspondía al presupuesto de la nación. 20 años después el
presupuesto de las universidades es cerca de $4 billones, pero la participación de
los aportes de la nación ha bajado al 54%. (Castilla, 2015)

La política se completa con programas como el de “Ser pilo paga”, que convierte a
la educación en un bien meritorio (no un derecho universal, sino algo a lo que tan
solo acceden “los mejores”) y profundiza la exclusión. Además favorece al sector
privado, puesto que gran parte de los recursos terminan en manos de
universidades privadas. Para 2015, apenas el 13,4% de las becas de “Ser pilo
paga” llegaron a universidades públicas.

El presupuesto para este programa alcanza a $155.000 millones para 2015 y

$374.000 millones para 2016, recursos que fluirán para el sector privado
universitario12, mientras que los edificios de la Universidad Nacional de Colombia13
y de la Universidad Pedagógica se caen literalmente, por falta de presupuesto
para reforzamiento estructural.

La estructura de la inversión para 2016 evidencia la lógica del modelo educativo

del gobierno: priorización de subsidio a la demanda (ICETEX), que significa
también endeudamiento para las y los jóvenes; muchos menos recursos para el
fortalecimiento de las universidades públicas; y unos recursos absolutamente
insuficientes para infraestructura, si se tiene en cuenta que las necesidades en
esta materia tan solo para la Universidad Nacional, son de $2 billones, según han
manifestado las directivas (Castilla, 2015).

12
La Universidad de los Andes, la de mayores costos en matrículas del país, ha cubierto a 3600
estudiantes del Programa “ser pilo paga”, con un costo de 812 mil millones, según el Observatorio
de la Universidad Colombiana (junio 28 de 2016)

13
“De acuerdo con el último estudio de infraestructura que corresponde al año 2012, el 74% de los
edificios de la institución no cumplen con las normas de sismo resistencia. De los 277 edificios que
conforman la universidad en Bogotá, 24 de ellos tienen problemas de goteras y grietas. Según
Jaime Franky, vicerrector de la institución, la Nacional necesita alrededor de 800.000 millones de
pesos solo para reforzar sus edificaciones”. (Revista Semana. Edición del 1 de noviembre de
2016).

17
 2. Accesibilidad de la educación

Dicho indicador está referido a gratuidad, accesibilidad económica, material y

geográfica a las instituciones educativas.

Por otro lado, cabe resaltar la problemática en la cual los niños y niñas menores
de 5 años no tengan garantizado el acceso a la educación, por cuanto los niveles
de pre-kinder y kínder no están garantizados en el decreto de gratuidad de la
educación. Es decir, todo el preescolar tiene costos educativos por parte de
familias que muchas veces no tienen la suficiente solvencia económica para
costear sus estudios. Se constata que no entraron recursos nuevos para gratuidad
de educación; lo que hicieron fue trasladar rubros para ello.

En cuanto a la gratuidad vemos con preocupación que está referida a la matrícula

de los estudiantes, pero no a la canasta básica educativa, es decir TODOS los
gastos que tienen las familias para llevar a los niños y niñas a la escuela: libros,
útiles escolares, transporte, entre otros elementos. Asimismo, faltan avances en la
jornada única, que de seguro requieren presupuesto para su implementación, para
la infraestructura, planta docente, etc., si es que se piensa desarrollar de una
manera integral dicho programa.

Las políticas educativas actuales contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo

no responden con las necesidades, intereses y expectativas de las diversas
comunidades y poblaciones, ya que el gobierno se preocupa por responder
primero a los estándares internacionales de calidad y desarrollo como es el caso
de la política “La Revolución Educativa” soportada en el modelo de la financiación
de la demanda de la educación superior a través de los programas de créditos
promovidos por el Banco Mundial y la OCDE, antes que a las necesidades de la
población en edad estudiantil.

Mientras las denominadas subvenciones públicas por cada estudiante universitario

son alrededor de $5.000.000 de pesos anuales y en los institutos técnicos y
tecnológicos de $1.000.000, muy por debajo del promedio en Sudamérica, para
uno de los jóvenes seleccionados en el programa Ser Pilo Paga se le asigna en
promedio $ 15.000.000, que en su mayoría va a las arcas de las instituciones
privadas. Simultáneamente, el aporte a las universidades públicas en relación al

18
porcentaje del PIB, sigue descendiendo como lo ha hecho en los últimos años
cuando bajó del 0.56% en 1995 al 0.38% en 2011. 14

De más de 600.000 bachilleres graduados cada año, el Estado solo se le garantiza

condiciones aceptables de estudio a un 2%. Esto quiere decir que de cada cien
graduados en la educación media, solo dos tienen derecho a una educación
considerada de calidad, pero en la mayoría de los casos no es en instituciones
públicas, muchas de las cuales no se pueden acreditar por falta de la financiación
estatal adecuada, sino en las privadas. (Múnera, 2015)

De esta manera se evidencia que no se están aplicando principios de

universalidad y progresividad apuntados a la superación de la desigualdad de
oportunidades de acceder al sistema educativo.

3. Aceptabilidad de la educación

Dentro de este aspecto se tiene en cuenta la calidad de la educación asociada a

las necesidades, intereses y expectativas de las diversas comunidades y
poblaciones.

La aceptabilidad de la educación en Colombia está directamente relacionada con

la noción de calidad de la que partimos. En este sentido para el Gobierno
colombiano, la calidad está adscrita a estándares internacionales de calidad
medidos por exámenes de estado como: pruebas saber, examen del ICFES,
Prueba SABER PRO T y T y pruebas Pisa; apuntando a que la calidad está
relacionada con la excelencia del estudiante y no con la idoneidad del sistema
educativo como tal.

En este sentido se establecen políticas como la de “Ser pilo paga”, el cual

corresponde a un modelo focalizado, discriminador y privatizador de la educación
atentando contra la universalidad y progresividad del derecho.

Anualmente en Colombia se gradúan de la educación media, en promedio,

550.000 estudiantes. De ellos, el 93% pertenecen a los estratos 1, 2 y 3. Por lo
tanto, 480.000 estudiantes necesitan apoyo estatal para poder continuar sus
estudios. El programa “Ser pilo paga” financia alrededor de 10.000 alumnos,

14
Múnera Ruíz, Leopoldo (2015). “De la educación superior a la educación terciaria”. Intervención
Audiencia pública por el presupuesto digno para la educación en Colombia, La Educación No Se
Compra, Mi Derecho No Se Vende. Salón Boyacá Congreso de La República, Bogotá, D.C., 10 de
Septiembre de 2015.

19
quedando por fuera 470.000 estudiantes debido a la decisión del Estado de invertir
sus recursos exclusivamente en el 2% de la población.

Las universidades privadas aplauden el programa, porque están recibiendo cada

año a 10.000 nuevos estudiantes que son de los mejores del país según las
pruebas de lectura, pensamiento y competencias ciudadanas, donde el Estado
paga el 100% del valor de la matrícula, sin ningún descuento o sistema de
cofinanciación como sería apenas elemental, dado el gigantesco número de
estudiantes que ingresan a cada una de las universidades de élite. Sin embargo,
los estimativos de los investigadores Gómez y Asmar proyectan que para el año
2018, los recursos girados al programa serán los mismos que reciben por
transferencia las 32 universidades públicas nacionales y regionales, con la
diferencia de que en éstas estudian 655.000 jóvenes. Es decir que el Estado
invertirá para el año 2018, la misma cantidad de dinero en los “pilos” que en los
655.000 estudiantes de todas las universidades públicas del país.

Esto constituye abiertamente una priorización hacia el sector privado de la

educación superior privada y un abandono de la pública en la lógica de las
políticas de privatización a la educación superior, profundizando la inequidad en
este aspecto. “Dejar a las universidades públicas sin recursos y sin sus mejores
estudiantes. Eso aumentará la inequidad”. 15

El modelo de estímulos personalizados no fortalece el sistema público de la

educación.

En el informe del Gobierno al PIDESC plantea que:

Cerca del 80% de los graduados de los programas de educación

superior se logran vincular al sector formal de la economía. Desde
2007, el MinEducación realiza seguimiento a los graduados de la
educación superior en el país a través de la tasa de vinculación 55 al
mercado formal de la economía y de los ingresos promedio que
devengan. A mayor nivel de formación, mayor es el porcentaje de
cotizantes a la seguridad social. 16

15
De Zubiría Samper, Julián. Revista Semana, Nov. 2016.

16Informe colombiano al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, 8 de

abril de 2016.
20
Dicha medición se da con base al porcentaje de graduados que hacen aportes al
Sistema General de Seguridad Social (SGSS), es decir que pagan salud y
pensión, lo cual es una obligación ante cualquier tipo de contrato.

Dicho cálculo puede disfrazar posibles vinculaciones a empleos informales,

temporales y mal remunerados; por lo tanto, la cotización al sistema de seguridad
social no garantiza que el egresado o egresada tenga condiciones de trabajo
decente.

En el informe del Gobierno se mencionan diversos planes, programas y

directrices, pero no se sustentan sus avances, por lo menos con estadísticas

Sin embargo, la visión gerencial de la calidad no refleja la visión de diversos

sectores sociales de estudiantes, docentes y administradores del ámbito educativo
que tienen frente a la dignidad educativa, ya que no existen vías efectivas de
construcción democrática de un modelo de calidad de la educación incluyente
acorde al sentido de la constitución del 91, en torno a una democracia participativa
frente a este tipo de derechos considerados fundamentales para un estado social
de derecho como el colombiano.

Genera sospecha el término establecido por el gobierno en el documento

CONPES 3674 de 2010: “Lineamientos de política para el fortalecimiento del
sistema de formación de capital humano”, en el sentido de precisamente hablar de
Capital Humano, y tener como “propósito el favorecer la competitividad, la
productividad y el crecimiento económico del país”,17 por su lógica empresarial y
de orden económico, frente a un derecho que está destinado al desarrollo integral
de las personas y las comunidades en sus diferentes dimensiones.

4. Adaptabilidad de la educación

Este indicador está referido a la pertinencia de los currículos y la oferta educativa

de acuerdo a contextos y poblaciones específicas. En este aspecto se valoran los
avances de legislación frente a educación propia de comunidades indígenas
(Decreto 1953 de 2014), el surgimiento del Plan Nacional de Educación en DDHH
(PLANEDH) y los esfuerzos por introducir el enfoque diferencial de género en los
colegios.

17
Consejo Nacional de Política Económica y Social. Departamento Nacional de Planeación. Documento
Conpes 1364. Bogotá D.C., 19 de julio de 2010
21
Sin embargo, no existen medidas de verificación en cuanto al avance del
PLANEDH como política educativa en los colegios oficiales, programas o acciones
por parte del Ministerio de Educación para promover su desarrollo, dejándolo al
esfuerzo propio de un número reducido de docentes comprometidos en el tema.

El tema del bullying, la drogadicción, la resolución violenta de conflictos y los

suicidios en adolescentes siguen siendo aspectos que requieren de acciones
asertivas de prevención y seguimiento desde la política pública con las
comunidades educativas en general; en vez de ello se traslada toda la
responsabilidad de enfrentar condiciones de violencia estructural en que están
inmersos muchos colegios, al docente y directivas de las instituciones.

5. Conclusiones

● En Colombia no se garantiza plenamente el derecho a la educación, no ha

habido aumentos importantes en el gasto público para ello y no se ha dado
la superación de las desigualdades de oportunidades y de posiciones que
persisten en el sistema educativo.

● El modelo educativo y el presupuesto del sector han privilegiado en el

último periodo el subsidio a la demanda, en lugar de a la oferta. Se prioriza
la entrega de recursos a los usuarios/clientes para que vayan a “comprar el
servicio”, en vez de destinarlos al fortalecimiento de las instituciones
públicas.

● El subsidio a la demanda debilita lo público, pues desfinancia las

instituciones educativas del Estado. Además, concibe lo educativo a través
de la racionalidad del mercado y trata a los estudiantes como usuarios de
créditos y no como ciudadanos; a la par de tratar a las instituciones públicas
con criterios de eficiencia y no con principios de derechos.

● La política de “gratuidad” del Gobierno, desconoce las obligaciones que ha

contraído el Estado Colombiano con respecto a la gratuidad de la
educación, y en esencia no aumenta el monto de recursos destinados a la
financiación de las instituciones educativas, manteniendo los problemas
estructurales de financiación que tienen las instituciones educativas. Buena
parte de la canasta educativa sigue desfinanciada, lo cual se refleja en falta
de instituciones educativas, condiciones materiales deficientes y docentes
mal remunerados, vulnerando las dimensiones de acceso y aceptabilidad
que hacen parte del núcleo esencial del derecho a la educación.

22
 ● Se requiere avanzar decididamente en la gratuidad y universalización del
sistema educativo y el Estado debe dedicar recursos para esto.

● El Ministerio de Educación Nacional debe asumir totalmente los gastos de

la jornada única y no cargar a los entes territoriales de insostenibles
responsabilidades financieras.

● Para la jornada única es necesario ampliar la planta docente.

● Es necesario que se garantice una plena autonomía escolar frente a la

propuesta gubernamental de la jornada única, pues se desconoce la
autonomía de las instituciones educativas para diseñar libremente su propio
plan de estudios. Esto es debido al enfoque de que “en cuanto a
contenidos, se busca que los currículos que se implementen fortalezcan las
competencias básicas en matemáticas, ciencias, español e inglés”.

● Debe priorizarse el fortalecimiento de la universidad pública antes que

programas tendientes a la privatización y elitización de la educación
superior. El Estado debe destinar recursos para fortalecer la universidad
pública y generar procesos para elevar la calidad de la educación de la
misma.
Así mismo, en el marco de recomendaciones que el comité le ha emitido al Estado
Colombiano, se han encontrado temas que aún el estado no ha asumido en su
totalidad o se encuentran proyectos a los que no les ha dado ejecución ni
monitoreo, por ejemplo de las siguientes recomendaciones varias de ellas el
Estado no ha respondido asertivamente desde sus obligaciones:

1. Se hicieron recomendaciones en repetidas ocasiones en cuanto al

mejoramiento en la calidad de la educación secundaria en cuestión de
materiales y personal docente.
2. La enseñanza de los derechos humanos en todos los niveles de enseñanza
primaria así como a los funcionarios de las fuerzas de seguridad, militares,
jueces y magistrados.
3. Recomendaciones sobre la implementación efectiva del plan nacional de
educación en derechos humanos.
4. Acceso y enseñanza gratuita obligatoria en todos los niveles de educación,
totalmente garantizados por el estado.
5. Inquieta la elevada tasa de analfabetismo entre jóvenes y adultos, en
particular los grupos desfavorecidos en zonas rurales. Se pide implementar
campañas para eliminar el analfabetismo.
Elaboración: Diana Lucía Gómez Rodríguez
Equipo investigador: Cecilia Gómez, Libardo Herreño y Luz Angélica Moreno.
Bogotá, D.C., Noviembre de 2016
23