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Ariane Shermam
Mestre em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Assessora contratada do
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG).
I Introdução
Surgida no setor privado, governança (corporativa) é o nome que se atri
bui ao modo de gestão das sociedades empresárias, visando controlar os atos e
evitar possíveis conflitos de interesses entre acionistas majoritários e acionistas
minoritários ou entre acionistas e gestores.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 19, n. 102, p. 27-44, mar./abr. 2017
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entre entidades que pautam seu agir perseguindo o lucro, a atuação em determi
nado setor impõe cuidados especiais, sobretudo considerando a repercussão que
falhas internas podem provocar. Ilustra-se a afirmativa com a alusão ao sistema
financeiro, cuja crise aciona reações que ultrapassam a esfera das companhias
atuantes naquele segmento.
A multiplicidade de tratamentos e de alvos basta para que se possa afirmar
a inexistência de um modelo unitário aplicável a todas as situações.
A análise que cada país promove sobre os efeitos de desacertos internos
também justifica a maior ou menor regulamentação legal e a maior ou menor
atuação do Poder Judiciário. Assim, a força exógena da Lei não é uniforme,
como não é idêntico o papel reservado ao Poder Judiciário, embora se perceba
como importante ponto de convergência a preocupação com direitos de acionis
tas, a existência de auditorias e o controle da alta direção.
Problemas vivenciados costumam conduzir a mudanças legislativas.
Diante de falhas detectadas, estratégias legais são idealizadas e implementadas.
Nos Estados Unidos, por exemplo, na esteira da aplicação do Foreign Corrupt
Practices Act, Lei de 1977, destinada a coibir e sancionar práticas de corrupção
no ambiente corporativo em nível internacional, editou-se o chamado Sarbanes-
Oxley Act, em 2002, que incrementou os controles sobre as companhias, visou
reforçar seus mecanismos de compliance e determinou uma abordagem mais
efetiva e célere de potenciais riscos à probidade.1
Em que pesem as diferentes abordagens e realidades, reconhece-se a
existência de dois principais sistemas de governança privada: o anglo-saxão e o
nipo-germânico,2 que se diferenciam, entre outras razões, pela intensidade da
separação entre gestão e propriedade e pela maior ou menor pulverização desta
última nas mãos de acionistas, além de haver distinções no relacionamento com
os terceiros interessados (stakeholders).3
A discussão sobre o sistema mais adequado é historicamente rica.
1
TILLIPMAN, Jessica. Foreign Corrupt Practices Act Fundamentals. The George Washington University Law
School, Washington DC, 2008.
2
RIBEIRO, Milton Nassau. Aspectos Jurídicos da Governança Corporativa. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 48.
3
Em estudo sobre os sistemas de governança, Ronald J. Gilson assevera: “Some corporate governance systems,
notably those of the United States and other Anglo Saxon countries, are built on the foundation of a stock
market-centered capital market. Other systems, like those of Germany and Japan, rest on a bank-centered
capital market. Some systems are characterized by large groupings of related corporations, like the Japanese
keiretsu, Korean chaebol, or European holding company structures. Still others are notable for concentrated
family control of large businesses, including Canada, Italy and, notably, Germany. Management styles also
differ across national systems. In the United States and France, managerial power is concentrated, by practice
in the U.S. and with statutory support in France, in an imperial-style American chief executive officer or French
president directeur generale” (GILSON, Ronald J. Globalizing Corporate Governance: Convergence of Form or
Function. Columbia Law School, The Center for Law and Economic Studies, May, 2000. p. 2-3).
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HOPT, Klaus J. Comparative Corporate Governance: The State of the Art and International Regulation. ECGI
Working Paper Series in Law, January, 2011. p. 30.
5
RIBEIRO, Milton Nassau. Aspectos Jurídicos da Governança Corporativa. São Paulo: Quartier Latin, 2007.
p. 171.
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6
GRUPO DE TRABALHO INTERAGENTES; COORDENAÇÃO INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA
CORPORATIVA. Código Brasileiro de Governança Corporativa: Companhias Abertas. IBGC. São Paulo. 2016.
p. 55.
7
FORTINI, Cristiana; SHERMAM, Ariane. Governança corporativa e medidas preventivas contra a corrupção
na Administração Pública: um enfoque à luz da Lei nº 13.303∕2016. REDAP, 2016. p. 9.
8
FURTADO, Lucas Rocha. As raízes da corrupção no Brasil: estudos de caso e lições para o futuro. 1ª ed. 1ª
reimp. Belo Horizonte: Fórum, 2015. p. 171.
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9
FURTADO, Lucas Rocha. As raízes da corrupção no Brasil: estudos de caso e lições para o futuro. 1ª ed. 1ª
reimp. Belo Horizonte: Fórum, 2015. p. 384-385.
10
MINISTÉRIO DA TRANSPARÊNCIA, FISCALIZAÇÃO E CONTROLE. Convenção da OCDE Contra o Suborno
Transnacional. Brasília, 2016.
11
FURTADO, Lucas Rocha. As raízes da corrupção no Brasil: estudos de caso e lições para o futuro. 1ª ed. 1ª
reimp. Belo Horizonte: Fórum, 2015. p. 205.
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12
WORLD BANK. Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective International. International
Federation of Accountants, 2001. Disponível em: <http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/April2003
Seminar/Course%20Readings/08.%20Internal%20Control%20and%20Audit/Study_13_Governance.pdf>.
Acesso em: 17 mar. 2017.
13
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da
administração pública. Tribunal de Contas da União, Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão.
Brasília. 2014. p. 31.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Relatório de Levantamento TC 020.830/2014-9. Tribunal de Contas da
União. Brasília. 2015.
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Um dos índices mais difundidos sobre a percepção da corrupção pública é o elaborado pela Transparência
Internacional, organização internacional não governamental dedicada ao estudo e combate à corrupção.
Trata-se de medida indireta da corrupção, dadas as dificuldades de mensurar o fenômeno. Em uma
escala que vai de 0 (“altamente corrupto”) a 100 (“muito limpo”) pontos, o Brasil ocupa em 2016 a 79ª
posição entre 176 países pesquisados, com 40 pontos, abaixo da média global, que são 43 pontos. O país
ocupa posição idêntica à da Índia e da China, por exemplo (TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Corruption
Perceptions Index 2016. Berlin, 2016).
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Com razão o autor. Na toada do “faça o que eu digo e não o que eu faço”,
o Estado brasileiro descumpre o dever constitucional de implementar sistema
de controle interno cujas atribuições mesclam-se à ideia de governança pública.
Há, todavia, registros importantes.
A Lei nº 13.303∕2016, Lei das Estatais, incorpora normas originalmente
gestadas pela iniciativa privada concernentes à governança, especialmente na
faceta de promoção da integridade.17
16
BREIER, Ricardo. Implementação de Programas de Compliance na Administração Pública é um desafio.
Conjur, 2016. Disponivel em: <www.conjur.com.br>. Acesso em: 10 fev. 2016.
17
Vide, a respeito, o que dispõem os arts. 8º e 9º da Lei nº 13.303∕2016: “Art. 8º As empresas públicas e as
sociedades de economia mista deverão observar, no mínimo, os seguintes requisitos de transparência:
I – elaboração de carta anual, subscrita pelos membros do Conselho de Administração, com a explicitação
dos compromissos de consecução de objetivos de políticas públicas pela empresa pública, pela sociedade de
economia mista e por suas subsidiárias, em atendimento ao interesse coletivo ou ao imperativo de segurança
nacional que justificou a autorização para suas respectivas criações, com definição clara dos recursos a
serem empregados para esse fim, bem como dos impactos econômico-financeiros da consecução desses
objetivos, mensuráveis por meio de indicadores objetivos; II – adequação de seu estatuto social à autorização
legislativa de sua criação; III – divulgação tempestiva e atualizada de informações relevantes, em especial as
relativas a atividades desenvolvidas, estrutura de controle, fatores de risco, dados econômico-financeiros,
comentários dos administradores sobre o desempenho, políticas e práticas de governança corporativa e
descrição da composição e da remuneração da administração; IV – elaboração e divulgação de política de
divulgação de informações, em conformidade com a legislação em vigor e com as melhores práticas; V –
elaboração de política de distribuição de dividendos, à luz do interesse público que justificou a criação da
empresa pública ou da sociedade de economia mista; VI – divulgação, em nota explicativa às demonstrações
financeiras, dos dados operacionais e financeiros das atividades relacionadas à consecução dos fins de
interesse coletivo ou de segurança nacional; VII – elaboração e divulgação da política de transações com
partes relacionadas, em conformidade com os requisitos de competitividade, conformidade, transparência,
equidade e comutatividade, que deverá ser revista, no mínimo, anualmente e aprovada pelo Conselho de
Administração; VIII – ampla divulgação, ao público em geral, de carta anual de governança corporativa, que
consolide em um único documento escrito, em linguagem clara e direta, as informações de que trata o inciso
III; IX – divulgação anual de relatório integrado ou de sustentabilidade. §1º O interesse público da empresa
pública e da sociedade de economia mista, respeitadas as razões que motivaram a autorização legislativa,
manifesta-se por meio do alinhamento entre seus objetivos e aqueles de políticas públicas, na forma
explicitada na carta anual a que se refere o inciso I do caput. §2º Quaisquer obrigações e responsabilidades
que a empresa pública e a sociedade de economia mista que explorem atividade econômica assumam
em condições distintas às de qualquer outra empresa do setor privado em que atuam deverão: I – estar
claramente definidas em lei ou regulamento, bem como previstas em contrato, convênio ou ajuste celebrado
com o ente público competente para estabelecê-las, observada a ampla publicidade desses instrumentos;
II – ter seu custo e suas receitas discriminados e divulgados de forma transparente, inclusive no plano
contábil. §3º Além das obrigações contidas neste artigo, as sociedades de economia mista com registro
na Comissão de Valores Mobiliários sujeitam-se ao regime informacional estabelecido por essa autarquia e
devem divulgar as informações previstas neste artigo na forma fixada em suas normas. §4º Os documentos
resultantes do cumprimento dos requisitos de transparência constantes dos incisos I a IX do caput deverão
ser publicamente divulgados na internet de forma permanente e cumulativa. Art. 9º A empresa pública
e a sociedade de economia mista adotarão regras de estruturas e práticas de gestão de riscos e controle
interno que abranjam: I – ação dos administradores e empregados, por meio da implementação cotidiana
de práticas de controle interno; II – área responsável pela verificação de cumprimento de obrigações e
de gestão de riscos; III – auditoria interna e Comitê de Auditoria Estatutário. §1º Deverá ser elaborado
e divulgado Código de Conduta e Integridade, que disponha sobre: I – princípios, valores e missão da
empresa pública e da sociedade de economia mista, bem como orientações sobre a prevenção de conflito
de interesses e vedação de atos de corrupção e fraude; II – instâncias internas responsáveis pela atualização
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e aplicação do Código de Conduta e Integridade; III – canal de denúncias que possibilite o recebimento
de denúncias internas e externas relativas ao descumprimento do Código de Conduta e Integridade e das
demais normas internas de ética e obrigacionais; IV – mecanismos de proteção que impeçam qualquer
espécie de retaliação a pessoa que utilize o canal de denúncias; V – sanções aplicáveis em caso de violação
às regras do Código de Conduta e Integridade; VI – previsão de treinamento periódico, no mínimo anual,
sobre Código de Conduta e Integridade, a empregados e administradores, e sobre a política de gestão
de riscos, a administradores. §2º A área responsável pela verificação de cumprimento de obrigações e de
gestão de riscos deverá ser vinculada ao diretor-presidente e liderada por diretor estatutário, devendo o
estatuto social prever as atribuições da área, bem como estabelecer mecanismos que assegurem atuação
independente. §3º A auditoria interna deverá: I – ser vinculada ao Conselho de Administração, diretamente
ou por meio do Comitê de Auditoria Estatutário; II – ser responsável por aferir a adequação do controle
interno, a efetividade do gerenciamento dos riscos e dos processos de governança e a confiabilidade do
processo de coleta, mensuração, classificação, acumulação, registro e divulgação de eventos e transações,
visando ao preparo de demonstrações financeiras. §4º O estatuto social deverá prever, ainda, a possibilidade
de que a área de compliance se reporte diretamente ao Conselho de Administração em situações em que se
suspeite do envolvimento do diretor-presidente em irregularidades ou quando este se furtar à obrigação de
adotar medidas necessárias em relação à situação a ele relatada”.
18
Art. 42. Para fins do disposto no §4º do art. 5º, o programa de integridade será avaliado, quanto a sua exis-
tência e aplicação, de acordo com os seguintes parâmetros: I – comprometimento da alta direção da pessoa
jurídica, incluídos os conselhos, evidenciado pelo apoio visível e inequívoco ao programa; II – padrões de
conduta, código de ética, políticas e procedimentos de integridade, aplicáveis a todos os empregados e
administradores, independentemente de cargo ou função exercidos; III – padrões de conduta, código de
ética e políticas de integridade estendidas, quando necessário, a terceiros, tais como, fornecedores, pres-
tadores de serviço, agentes intermediários e associados; IV – treinamentos periódicos sobre o programa de
integridade; V – análise periódica de riscos para realizar adaptações necessárias ao programa de integri-
dade; VI – registros contábeis que reflitam de forma completa e precisa as transações da pessoa jurídica;
VII – controles internos que assegurem a pronta elaboração e confiabilidade de relatórios e demonstrações
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financeiros da pessoa jurídica; VIII – procedimentos específicos para prevenir fraudes e ilícitos no âmbito
de processos licitatórios, na execução de contratos administrativos ou em qualquer interação com o setor
público, ainda que intermediada por terceiros, tal como pagamento de tributos, sujeição a fiscalizações, ou
obtenção de autorizações, licenças, permissões e certidões; IX – independência, estrutura e autoridade da
instância interna responsável pela aplicação do programa de integridade e fiscalização de seu cumprimento;
X – canais de denúncia de irregularidades, abertos e amplamente divulgados a funcionários e terceiros, e
de mecanismos destinados à proteção de denunciantes de boa-fé; XI – medidas disciplinares em caso de
violação do programa de integridade; XII – procedimentos que assegurem a pronta interrupção de irregula-
ridades ou infrações detectadas e a tempestiva remediação dos danos gerados; XIII – diligências apropriadas
para contratação e, conforme o caso, supervisão, de terceiros, tais como, fornecedores, prestadores de
serviço, agentes intermediários e associados; XIV – verificação, durante os processos de fusões, aquisições e
reestruturações societárias, do cometimento de irregularidades ou ilícitos ou da existência de vulnerabilida-
des nas pessoas jurídicas envolvidas; XV – monitoramento contínuo do programa de integridade visando seu
aperfeiçoamento na prevenção, detecção e combate à ocorrência dos atos lesivos previstos no art. 5º da Lei
nº 12.846, de 2013; e XVI – transparência da pessoa jurídica quanto a doações para candidatos e partidos
políticos. §1º Na avaliação dos parâmetros de que trata este artigo, serão considerados o porte e especifi-
cidades da pessoa jurídica, tais como: I – a quantidade de funcionários, empregados e colaboradores; II – a
complexidade da hierarquia interna e a quantidade de departamentos, diretorias ou setores; III – a utilização
de agentes intermediários como consultores ou representantes comerciais; IV – o setor do mercado em que
atua; V – os países em que atua, direta ou indiretamente; VI – o grau de interação com o setor público e a
importância de autorizações, licenças e permissões governamentais em suas operações; VII – a quantidade e
a localização das pessoas jurídicas que integram o grupo econômico; e VIII – o fato de ser qualificada como
microempresa ou empresa de pequeno porte. §2º A efetividade do programa de integridade em relação ao
ato lesivo objeto de apuração será considerada para fins da avaliação de que trata o caput. §3º Na avaliação
de microempresas e empresas de pequeno porte, serão reduzidas as formalidades dos parâmetros previstos
neste artigo, não se exigindo, especificamente, os incisos III, V, IX, X, XIII, XIV e XV do caput. §4º Caberá ao
Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União expedir orientações, normas e procedimentos
complementares referentes à avaliação do programa de integridade de que trata este Capítulo. §5º A redu-
ção dos parâmetros de avaliação para as microempresas e empresas de pequeno porte de que trata o §3º
poderá ser objeto de regulamentação por ato conjunto do Ministro de Estado Chefe da Secretaria da Micro
e Pequena Empresa e do Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União.
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Não se descarta que o regramento da Lei Anticorrupção, a princípio, abarca as empresas estatais.
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Nos termos da Lei nº 12.813∕2013: “Art. 1º As situações que configuram conflito de interesses envolvendo
ocupantes de cargo ou emprego no âmbito do Poder Executivo federal, os requisitos e restrições a ocupantes
de cargo ou emprego que tenham acesso a informações privilegiadas, os impedimentos posteriores ao
exercício do cargo ou emprego e as competências para fiscalização, avaliação e prevenção de conflitos
de interesses regulam-se pelo disposto nesta Lei. Art. 2º Submetem-se ao regime desta Lei os ocupantes
dos seguintes cargos e empregos: I – de ministro de Estado; II – de natureza especial ou equivalentes;
III – de presidente, vice-presidente e diretor, ou equivalentes, de autarquias, fundações públicas, empresas
públicas ou sociedades de economia mista; e IV – do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores – DAS,
níveis 6 e 5 ou equivalentes. Parágrafo único. Além dos agentes públicos mencionados nos incisos I a IV,
sujeitam-se ao disposto nesta Lei os ocupantes de cargos ou empregos cujo exercício proporcione acesso
a informação privilegiada capaz de trazer vantagem econômica ou financeira para o agente público ou
para terceiro, conforme definido em regulamento. Art. 3º Para os fins desta Lei, considera-se: I – conflito de
interesses: a situação gerada pelo confronto entre interesses públicos e privados, que possa comprometer o
interesse coletivo ou influenciar, de maneira imprópria, o desempenho da função pública; e II – informação
privilegiada: a que diz respeito a assuntos sigilosos ou aquela relevante ao processo de decisão no âmbito
do Poder Executivo federal que tenha repercussão econômica ou financeira e que não seja de amplo
conhecimento público”.
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FORTINI, Cristiana; MOTTA, Fabrício. Corrupção nas licitações e contratações públicas: sinais de alerta
segundo a Transparência Internacional. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo
Horizonte, ano 16, n. 64, p. 93-113, abr./jun. 2016.
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FREEMAN, Jody; MINOW, Martha. Introduction: Reframing the outsourcing debates. Government by
contracts: outsourcing and american democracy . Cambridge: Harvard University Press, 2009, p. 7- 9.
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VI Conclusões
O Brasil entrou definitivamente no movimento mundial de combate à
corrupção. Contanto, ainda que a preocupação com o controle da corrupção
pública no país não seja algo recente, os desafios impostos reclamam a avaliação
e implementação de novas medidas de eficácia reconhecida.
É nesse cenário que se situa o crescente incentivo à governança pública, ao
lado do estímulo à governança privada. Leis recentemente editadas, como a Lei
Anticorrupção e a Lei das Estatais buscam incorporar, respeitados os diferentes
vieses (uma se volta à iniciativa privada, a outra, mais especificamente, às
pessoas de direito privado da Administração que exercem atividade empresarial)
parâmetros, diretrizes e balizas de governança, com enfoque nos mecanismos
e procedimentos de promoção da integridade. Confere-se, nesse sentido, um
destaque às medidas de controle interno, à gestão de riscos, à auditoria, à
accountability e à transparência.
Reconhecendo-se o campo das licitações e contratos públicos como espe
cialmente vulnerável aos desvios de conduta, que minam a confiança e drenam o
erário público, buscou-se analisar se o atual projeto de nova lei geral de licitações
e contratos contribui para o avanço do combate à corrupção, em uma perspec
tiva de valorização do planejamento e da gestão proba, ou seja, da governança,
na faceta de promoção da integridade.
Se por um lado se reconhecem avanços no projeto, que, em muitos aspec
tos, se contrapõe à excessiva rigidez – e, também, à paradoxal falta de precisão
– da Lei nº 8.666∕93, por outro visualiza-se, por exemplo, o insuficiente tra
tamento da gestão e da fiscalização dos contratos, que continua a ser um veio
aberto no que tange ao controle interno.
Como já dito, a proposta contém avanços, porém eles parecem insuficien
tes diante da dimensão dos desafios. A governança certamente não é panaceia,
vez que se trata de mais um instrumento de aprimoramento da gestão, porém
legisladores e gestores públicos não devem ignorar seu potencial para aperfei
çoar a gestão pública.
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Governance in the public sector and the fight against corruption: new
perspectives on the control of the Brazilian Public Administration
Abstract: The present work seeks to examine how the internal control
of the Brazilian Public Administration can be improved through the
incorporation of mechanisms and procedures of governance, originated
in the private initiative, aiming at the fight against public corruption.
Through theoretical research, governance was identified as an instrument
for controlling corruption, a pressing problem in the Brazilian public
agenda. In this scenario, recent statutes, such as the Anticorruption Law
and the State-owned Enterprises Law, and the draft of the new general law
on bids and contracts aim to implement mechanisms to improve public
management and private management, to promote integrity. Although
there are advances, it can be concluded that such measures need to be
effectively fomented and implemented by public managers so that they
produce the desired effects, within a context of introjection of a culture of
planning and probity.
Keywords: Public Administration. Corruption. Governance. Internal
control.
Referências
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