Manual Explicativo

Decálogo de Buenas Prácticas en la

Contratación

2016-2017
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TABLA DE CONTENIDO

1 Publicidad y cronograma ................................................................................................................ 3

2 Proponentes plurales ....................................................................................................................... 4
3 Experiencia de los proponentes ................................................................................................... 6
4 Indicadores financieros ................................................................................................................... 9
5 Recursos y factor de calidad ....................................................................................................... 10
6 Inhabilidades e incompatibilidades ......................................................................................... 12
7 Formularios para presentar ofertas ........................................................................................ 12
8 Riesgos previsibles y ARU............................................................................................................ 12
9 Planeación presupuestal .............................................................................................................. 13
10 Oferta económica ............................................................................................................................ 16
11 Bibliografía ........................................................................................................................................ 18
Anexo 1: Instructivo de evaluación de cumplimiento del Decálogo .................................... 19

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MANUAL EXPLICATIVO DEL DECÁLOGO DE BUENAS PRÁCTICAS EN LA

CONTRATACIÓN

Como un instrumento que contribuya a consolidar una contratación pública cada vez
más transparente, objetiva y responsable, principios básicos de la contratación estatal
de Colombia, la Cámara Colombiana de la Infraestructura – Seccional Antioquia ha
desarrollado su Decálogo de Buenas Prácticas en la Contratación, en el cual, se plasman
una serie de recomendaciones o pautas de buenas prácticas contractuales sobre
diversos temas, tales como condiciones de experiencia de los proponentes, requisitos
financieros y de capacidad organizacional, factor de calidad, publicidad y cronograma,
riesgos previsibles, planeación presupuestal, presentación y evaluación de la oferta
económica, entre otros.

Esta herramienta, busca también incitar a las entidades contratantes para que
establezcan condiciones de participación cada vez más objetivas y proporcionales al
alcance, plazo y valor del objeto a contratar, desarrollando mecanismos de selección
más claros e imparciales. En este Manual Explicativo del Decálogo, se indican cuáles
son estas buenas prácticas y se precisan las razones para su inclusión.

1 PUBLICIDAD Y CRONOGRAMA

Uno de los principios fundamentales del proceso de contratación con recursos públicos
es la transparencia. La transparencia pretende hacer visibles las actuaciones de las
partes, tanto contratantes como proponentes, transmitiendo confianza del
cumplimiento de las reglas establecidas y de la probidad de la inversión, a todos los
interesados en el proceso contractual. En este sentido, resulta de gran importancia que
las acciones que deban ser ejecutadas por los proponentes se publiquen
oportunamente para que puedan realmente hacerse.

Plazos insuficientes para gestionar la asistencia oportuna a visitas de reconocimiento,

audiencias de aclaraciones o para elaborar propuestas, por ejemplo, se convierten en
limitantes injustificables de la libre concurrencia. Igualmente, se restringe la
participación de proponentes cuando se exige o condiciona la asistencia a eventos a
grandes grupos de personas, o a alguien específico que con frecuencia resulta ser el
representante legal, quien en muchos casos no agrega valor con su presencia en
reuniones especializadas, a las cuales sería preferible que asistieran los expertos. Así
mismo, cuando se exige su presencia, se limita la participación de la empresa en
diferentes procesos de contratación que hayan programado sus eventos en las mismas
fechas y horarios, pero en sitios diferentes.

La CCI ha construido un cronograma para la elaboración de propuestas relacionadas

con proyectos sencillos de infraestructura, considerando los plazos mínimos
requeridos para estructurarlas de manera seria y responsable. El cronograma se
presenta en la Figura 1.

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DIAS HÁBILES
Nº ACTIVIDAD
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

1 Publicación de la convocatoria

2 Tiempo para detectar la oportunidad

Estudio de condiciones generales de pliegos de condiciones, capacidades

3
legal, técnica, financiera, organizacional
Elaboración listado de insumos: personal, maquinaria, materiales,
4
transportes, y realizar solicitud de cotizaciones y disponibilidad
Asistencia a audiencia de identificación, estimación y asignación de
5
riesgos; reconocimiento del sitio del proyecto
Consolidado de seguimiento y selección de proveedores de insumos:
6
personal, maquinaria, materiales, transportes, logística
7 Planteamiento de inquietudes a entidad contratante

8 Resolución de inquietudes de la entidad contratante

9 Expedición de adendas

10 Elaboración proyecto de propuesta

Revisión legal, técnica, adminsitrativa, gerencial. Propuesta final, copias,

11
envío
12 Entrega de la propuesta

Mínimo total de días hábiles requeridos para elaboración de

14
ofertas
Figura 1: Cronograma general para la elaboración de propuestas relacionadas con proyectos sencillos de
infraestructura.
Fuente: Creación propia de la CCI.

Para prevenir limitaciones injustificadas como las anteriormente descritas, la CCI

Antioquia recomienda las siguientes buenas prácticas:

1.1 Entre la publicación de los pliegos definitivos y el primer evento que se programe
(audiencia de riesgos o de aclaración de pliegos, visita técnica, etc.), existirá un
plazo de al menos tres (3) días hábiles.

1.2 No se exigirá la presencia del representante legal del proponente a dichos eventos, y
bastará con la asistencia de un representante del oferente.

1.3 Entre las fechas de publicación de los pliegos definitivos y la entrega de las
propuestas, existirá un plazo igual o superior a catorce (14) días hábiles.

Al atender las recomendaciones de buenas prácticas descritas anteriormente, se espera

que se fomente en primera instancia la oportuna concurrencia de proponentes con
capacidad para ejecutar los trabajos, y en segunda, la participación en eventos
preparatorios de la contratación, del personal técnico especializado de cada
proponente, en lugar del representante legal, cuya asistencia no siempre es
indispensable ni genera valor agregado.

2 PROPONENTES PLURALES

Como instrumento que permite propender por el cumplimiento del deber

constitucional de fortalecimiento empresarial, y para promover la amplia participación
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de oferentes en la contratación con recursos públicos, el Estado ha permitido la

participación de proponentes plurales tales como, uniones temporales, consorcios o
promesas de sociedad futuras, las cuales son asociaciones de proponentes individuales
que se unen para poder participar en procesos de mayor magnitud a los que no
podrían acceder de forma singular.

La conformación de estos proponentes plurales, puede tener variaciones derivadas de

las observaciones de los interesados en participar. Es por eso que los términos
definitivos de la contratación sólo se conocen unos pocos días antes de la entrega de las
propuestas, cuando se expide por el contratante la última adenda. En estas
condiciones, la conformación definitiva de los proponentes plurales solo se confirma al
final de proceso de preparación de la oferta, puesto que los integrantes y-o porcentajes
de participación pueden cambiar hasta último momento, al vaivén de las variaciones en
las condiciones para participar establecidas por el contratante.

El espíritu de la figura de participación de proponentes plurales, busca que se

conjuguen las experiencias, las capacidades financieras y los recursos de personal y
equipo de las empresas individuales, para que la asociación resultante proporcione al
contratante la garantía suficiente de su capacidad de ejecución conjunta. Siguiendo este
razonamiento, la capacidad de los proponentes plurales debe ser el resultado de la
suma de las experiencias individuales y de las capacidades financieras de los
integrantes de la misma.

Respecto al cálculo de la capacidad financiera y organizacional del proponente plural,

éstas deben reflejar el potencial real de la asociación para cumplir con la ejecución del
contrato. Es importante aclarar aquí que existen dos tipos de indicadores: los absolutos
y los relativos. Los primeros son aquellos que se miden en moneda corriente, por
ejemplo patrimonio, capital de trabajo, facturación, etc., mientras que los segundos, los
relativos, son aquellos que se expresan de forma adimensional o en porcentaje, tales
como índice de liquidez, endeudamiento, etc.

Cuando la capacidad se mide con indicadores financieros absolutos, ésta debe ser el
resultado de la suma aritmética de los indicadores de los integrantes. Cuando la
capacidad se mide con indicadores relativos, ésta debe obtenerse con la suma
aritmética de los numeradores de los indicadores relativos de cada uno de los
integrantes, dividida por la suma de los denominadores de los indicadores relativos de
los mismos integrantes. Los valores de los numeradores y denominadores pueden
ponderarse o no por el porcentaje de participación respectivo de cada integrante.

En concordancia con lo expuesto, la Cámara propone a los contratantes la adopción de

las siguientes buenas prácticas:
2.1 En proponentes plurales, no se exigirá la existencia y/o conformación de
asociaciones en etapas previas al momento de entrega de las propuestas.

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2.2 La experiencia de los integrantes siempre se sumará y nunca se ponderará.

2.3 La capacidad financiera y organizacional del proponente plural, determinada con

indicadores absolutos (capital de trabajo, patrimonio, etc.), se evaluará con la suma
algebraica del indicador de cada integrante. Para indicadores relativos
(adimensionales o en porcentaje), se evaluará con la división de la sumatoria de los
numeradores de cada uno de los integrantes, por la sumatoria de los
denominadores de cada uno de ellos; o la sumatoria de los numeradores y
denominadores de cada integrante, cada uno multiplicado por su porcentaje de
participación respectivo.

Lo anterior se muestra en la siguiente ecuación:

Dónde:
es el indicador –relativo- i del proponente plural (consorcio, unión
temporal, etc.)
es el numerador del indicador i, del integrante j.
es el denominador del indicador i, del integrante j.
es el número de integrantes del proponente plural.

En la ecuación anterior, se puede usar de manera indiferente la sumatoria de los

numeradores y de los denominadores, o la sumatoria de los numeradores y
denominadores de cada integrante, cada uno multiplicado por su porcentaje de
participación respectivo, así:

3 EXPERIENCIA DE LOS PROPONENTES

Uno de los temas importantes en materia de contratación, es el relacionado con la

experiencia que debe tener el adjudicatario, para que transmita al contratante y a la
comunidad en general, la confianza suficiente sobre su capacidad para ejecutar el
trabajo. Si la experiencia exigida es muy general, se corre el riesgo de que el
adjudicatario no cuente con la experiencia suficiente para cumplir con el objeto
contractual; de otro lado, si la exigencia de experiencia es muy específica, se corre el
riesgo de que puedan participar muy pocos, o incluso un solo proponente en sectores
de la economía donde existen cientos o miles de proponentes idóneos, privándose así
la entidad contratante de obtener mejores propuestas. A continuación se desarrollarán
brevemente tres temas: La experiencia en el tiempo, la importancia de la objetividad en

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el establecimiento de la magnitud de la experiencia exigida y la relevancia de la

subcontratación en el desarrollo empresarial y en el fortalecimiento de la libre
concurrencia.

La experiencia en el tiempo

Por definición, la experiencia es “práctica prolongada que proporciona conocimiento o

habilidad para hacer algo”; o “conocimiento de la vida adquirido por las circunstancias
o situaciones vividas” (Real Academia Española, s.f.). Según la definición de
experiencia, resulta obvio que si ésta se adquiere a través de la “práctica prolongada”,
limitarla en el tiempo dentro de un proceso de selección, es sinónimo de privar a la
entidad contratante de potenciales proponentes muy experimentados, y quizá hasta de
los más experimentados.

De otro lado, por definición, subjetivo es aquello “perteneciente o relativo al modo de

pensar o de sentir del sujeto, y no al objeto mismo” (Real Academia Española, s.f.).
Acorde con la definición de subjetivo, resulta claro que limitar la experiencia a un
periodo de tiempo, por ejemplo 10 años, es una decisión que depende del sujeto que la
toma, más no de la aplicación de una regla general demostrada que haya encontrado
sin lugar a controversia, que limitar la acreditación de la experiencia en diez años es
mejor que veinte, o mejor que cinco, o mejor que cincuenta años.

Con base en lo anterior, CCI Antioquia recomienda a las entidades contratantes la

siguiente buena práctica contractual:

3.1 Se permitirá la acreditación de la experiencia obtenida por los proponentes durante

toda su existencia y no se limitará a la adquirida parcialmente, en un lapso de
tiempo subjetivamente establecido.

La magnitud de la experiencia exigida

Así como las personas van afrontando desde su nacimiento nuevos retos, por ejemplo,
van aprendiendo a caminar, primero dando unos cuantos pasos y luego realizando
grandes caminatas; o a leer, al principio vocal por vocal y luego con la práctica devorar
libros enteros; así mismo las empresas buscan permanentemente crecer, afrontar
mayores retos, desarrollarse. Así mismo, el Estado tiene la obligación de estimular ese
desarrollo, según lo señalado por el artículo 333 de la Constitución Política Colombiana
(1991), el cual establece que “la empresa, como base del desarrollo, tiene una función
social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y
estimulará el desarrollo empresarial”.

Si en el desarrollo de los procesos de contratación del Estado se exige a los potenciales

proponentes para poder participar, que hayan ejecutado en el pasado en un solo
contrato, trabajos con el mismo objeto y alcance, o del mismo valor total del que se

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quiere contratar, resulta claro que las empresas no podrían crecer y permanecerían
estancadas haciendo lo mismo. Si en el pasado hicieron por ejemplo tan solo la
construcción de cinco kilómetros de carretera en un contrato, no podrían aspirar a
construir seis kilómetros en otro contrato; por lo tanto la empresa no podría crecer. En
el mismo sentido, si para construir el primer kilómetro de carretera una empresa
tuviera previamente que haber ejecutado otro kilómetro de carretera en un contrato,
nunca podría construir el primero. La empresa nunca podría nacer.

La CCI Antioquia recomienda al Estado, en cumplimiento de su deber de estimular el

desarrollo empresarial, las buenas prácticas listadas a continuación:

3.2 No se exigirá igualar ni superar el alcance del proceso de selección ni el 100% del
presupuesto oficial en un solo contrato a acreditar.

3.3 Los proponentes podrán aportar un número plural de contratos para acreditar su
experiencia.

3.4 No se exigirá el cumplimiento simultáneo de varios objetos o alcances de ejecución

en un mismo contrato.

Experiencia en subcontratos

Por otra parte, en los pliegos de condiciones formulados por las entidades que
contratan con recursos públicos en Colombia, es poco frecuente aceptar la experiencia
de proponentes, obtenida a través de contratos suscritos con adjudicatarios de
contratos estatales de mayor envergadura.

A manera de ilustración, será planteado el siguiente ejemplo: una empresa con

fortaleza en pavimentación de vías, resulta adjudicataria de la construcción de una
carretera en la que debe construir un puente, un muro de contención, obras de control
de erosión fluvial, alcantarillas, la reubicación de una red eléctrica de transmisión y la
explanación y pavimentación de 3 km de vías. El adjudicatario plantea dos formas de
ejecutar el contrato.

La primera consiste en ejecutar él mismo todas las obras. En este caso, el mismo
contratista reconoce que tiene excelente experiencia en explanación y pavimentación
de vías, buena capacidad en construcción de puentes, muros de contención y
alcantarillas, menor competencia en obras de control de erosión fluvial y ninguna
experiencia en reubicación de redes eléctricas.

La segunda alternativa planteada es contratar con expertos aquellas obras que debe
ejecutar y en las cuales no cuenta con buena experiencia. En este caso contrataría las
obras de control de erosión fluvial y la reubicación de las redes eléctricas. El
adjudicatario decide solicitar autorización a la entidad contratante para implementar
la segunda alternativa. La entidad contratante aprueba la solicitud y los subcontratistas

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expertos ejecutan satisfactoriamente los trabajos de control de erosión fluvial y de

reubicación de redes de transmisión.

Posteriormente, otra entidad estatal requiere contratar la reubicación de una red de

transmisión eléctrica, pero el subcontratista mencionado anteriormente no puede
participar porque los pliegos de condiciones establecen que no será válido acreditar
experiencia derivada de la ejecución de subcontratos. Adicionalmente, el contratista
adjudicatario de la carretera, mencionado en párrafos anteriores, a pesar de no haber
ejecutado directamente ninguna reubicación de redes de transmisión, sí podría
participar de esta segunda convocatoria. En este mismo sentido, resulta claro que no
todos los proponentes con capacidad para ejecutar el trabajo pueden participar, por
causa de la restricción a la concurrencia impuesta por el contratante. El experto
subcontratista ve limitada su posibilidad de crecimiento y desarrollo empresarial.

Por estas razones, la Cámara recomienda a las entidades contratantes como buena
práctica de contratación, la siguiente:

3.5 Se aceptará la acreditación de la experiencia obtenida por la ejecución de trabajos

como subcontratistas.

4 INDICADORES FINANCIEROS

En cualquier proceso de contratación, y más aún en aquellos que se hacen con dineros
públicos, es recomendable para el contratante explorar la capacidad de los
proponentes interesados. Esta capacidad se extiende frecuentemente en Colombia a las
áreas legal, financiera, organizacional, técnica y de operación. Es claro, tal como se
expuso en el numeral tres sobre experiencia del proponente, que si se establecen
restricciones desproporcionadas, se corre el gran riesgo de dejar por fuera de la
contratación a quienes tienen mayor capacidad para ejecutar los trabajos.

Cuando la capacidad de los oferentes se evalúa con el cumplimiento conjunto de

indicadores financieros, es decir, cuando se requiere que cada proponente demuestre
cumplir con todos los indicadores mínimos para poder participar, se considera
recomendable que esa agrupación de requisitos no restrinja exageradamente la
concurrencia, pues de hacerlo los primeros perjudicados resultan ser la entidad
contratante y los usuarios, al privarse de obtener propuestas de oferentes con
capacidad real para hacer lo contratado. A menor cantidad de propuestas, menor
posibilidad de obtener buenas ofertas y mayor posibilidad de corrupción.

De manera general, el establecimiento de los requisitos referentes a indicadores

financieros, debe ser una respuesta a condiciones específicas del contrato tales como
valor, plazo, forma de pago (anticipo o pagos anticipados, pagos periódicos, y-o pagos
posteriores a la terminación del contrato), programa de inversión y flujo de caja. Al
considerar estas prerrogativas, se busca que la exigencia de los requisitos financieros y
de capacidad organizacional sea proporcional al objeto de la contratación.
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En este sentido, la Cámara ha desarrollado herramientas1 que permiten determinar el

número y porcentaje de empresas del sector que cumplen simultáneamente un
conjunto de requisitos financieros y de capacidad organizacional, usando la base de
datos de 2015 de la Superintendencia de Sociedades –Supersociedades- de empresas
del sector de la infraestructura, que han reportado sus balances y estados financieros.
Esta herramienta se tiene para cuatro subsectores: constructores (2649 empresas),
consultores (625), proveedores de insumos para la construcción (1022), y proveedores
de maquinaria y vehículos (1628).

Basados en ese desarrollo, la Cámara ha encontrado que, aunque cada indicador por sí
solo es importante, es indispensable que todos -en conjunto- permitan la amplia
participación de empresas que tengan la solidez financiera y la capacidad para cumplir
oportuna y cabalmente un contrato, ya que en un proceso de contratación, el oferente
deberá cumplir todos los requisitos establecidos por la entidad para ser catalogado
como hábil.

Es por esto que, no es suficiente cuando en un proceso de contratación se exigen cuatro

indicadores con un valor adecuado que permite alta participación, pero se solicita un
quinto indicador cuyo valor es altamente restrictivo y no refleja la realidad del
mercado, haciendo que la mayoría de los oferentes no sean hábiles para participar,
excluyendo gran parte de aquellos con idoneidad para ejecutar los trabajos.

En estas circunstancias, la CCI Antioquia propone la siguiente como buena práctica a

los contratantes:

4.1 Considerados en conjunto, los requisitos financieros y de capacidad organizacional

exigidos deberán permitir la participación de la mayoría de las empresas del sector.

Para poder verificar lo anterior, se hará uso de las herramientas financieras descritas
anteriormente.

5 RECURSOS Y FACTOR DE CALIDAD

Para la ejecución de contratos es común que el contratante establezca requerimientos

de personal o equipo. Igualmente, resulta conveniente como regla general, que las
entidades contratantes verifiquen la capacidad de personal clave para liderar los
procesos, y los equipos críticos ofrecidos por el proponente con los que se estima el
plazo de ejecución.

En ocasiones, para asegurarse que el adjudicatario cuenta con recursos permanentes

que garanticen el cumplimiento del contrato, las entidades contratantes exigen un

1 Dicha herramienta es de uso público y se puede consultar en: http://cciantioquia.com/noticias-y-

boletines-de-prensa-camara-infraestructura-antioquia/descargas-cci-antioquia/viewcategory/16-
indicadores-financieros-2015.html

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grupo mínimo de personal vinculado y un listado de equipo propiedad del

adjudicatario.

Sin embargo, esta práctica se ha convertido en instrumento de direccionamiento de los

contratos hacia un único proponente o hacia un reducido grupo. Por ejemplo, se podría
exigir que el interesado en participar cuente en su nómina con un ingeniero civil,
especialista en Vías y Transporte, especialista en Derecho Público y con maestría en
Gobierno y Políticas Públicas, requisitos bastante improbable de ser cumplidos por una
persona; o solicitar al proponente ser propietario de una planta productora de mezcla
asfáltica en funcionamiento, con capacidad de producción de 120 toneladas por hora,
ubicada a máximo 35 kilómetros del sitio del proyecto, para ejecutar obras de
pavimentación de vías por 3.000 toneladas, en un contrato con plazo de un año. Es
claro que estas exigencias restringen enormemente el grupo de participantes,
impidiendo la participación de oferentes idóneos para ejecutar la labor, los cuales
podrían vincular para la ejecución del contrato al personal solicitado, alquilar los
equipos requeridos, o comprar el producto terminado.

En los procesos de selección en los cuales la oferta más ventajosa para la entidad,
resulta de la evaluación de elementos de calidad y precio soportada en puntajes o
fórmulas, o en la mejor relación costo - beneficio para la entidad, resulta fundamental
la estructuración de la metodología de evaluación, de tal forma que los resultados sean
independientes del evaluador, es decir, que si la misma propuesta es analizada
independientemente por un número plural de evaluadores, siempre se obtenga el
mismo resultado o calificación. Mientras más simples y sencillos sean los criterios de
asignación de puntajes, menor probabilidad existirá de que los evaluadores se
equivoquen, mayor facilidad para los interesados de revisar los informes de
evaluación, mayor diligencia y eficiencia en el trámite del proceso contractual, mayor
transmisión de confianza y transparencia para la ciudadanía y para los interesados en
participar.

Ante este panorama, la CCI Antioquia recomienda como buena práctica al contratante
que:

5.1 Si se exige la inclusión de recurso humano (personal) y/o técnico (equipo para la
ejecución directa de las actividades del contrato) como requisito habilitante o que
otorgue puntaje, bastará con certificar su disponibilidad.

5.2 Para establecer los requisitos de evaluación del factor de calidad, se deberá dar
cumplimiento a las recomendaciones de buenas prácticas señaladas en este
Decálogo. Adicionalmente, el contratante establecerá una metodología de
evaluación de cada criterio del factor de calidad, de tal forma que la calificación
obtenida será independiente de quien evalúe, es decir, que cualquier persona ante la
misma propuesta emitirá la misma calificación.

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6 INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES

En Colombia, el conjunto de inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el

Estado es taxativo, de acuerdo a la ley. No obstante, se encuentran casos en los cuales
las entidades contratantes excluyen a proponentes con capacidad para ejecutar
contratos, por razones discrecionales (o subjetivas), que no son contempladas por la
ley. Una de las exclusiones usada más frecuentemente por los contratantes, está
dirigida hacia aquellos interesados que tengan reclamaciones o demandas por resolver
con la respectiva entidad que convoca la contratación. En situaciones de este estilo se
obligaría a los interesados incursos en estas circunstancias, a elegir entre el derecho al
trabajo y el derecho a acceder a la justicia.

Con el ánimo de favorecer la participación de los oferentes con capacidad real para
ejecutar el objeto de la contratación que se convoca, CCI Antioquia recomienda como
buena práctica a las entidades contratantes la siguiente:

6.1 No se establecerán inhabilidades e incompatibilidades adicionales a las

explícitamente contempladas por la Ley.

7 FORMULARIOS PARA PRESENTAR OFERTAS

La presentación de ofertas para concursar en procesos de contratación, requiere por

parte de los interesados aportar información en formatos prediseñados por las
entidades contratantes. Cuando esos formatos solo se entregan a los interesados en
formatos electrónicos no editables, la presentación de las ofertas se dificulta y la
posibilidad de cometer errores se multiplica. Cuando se cometen esos errores, el
contratante se ve obligado a descartar las propuestas que cayeron en esas
equivocaciones, privándose de propuestas que podrían ser las mejores.

Pensando en contribuir a prevenir situaciones de este estilo, la CCI Antioquia

recomienda como buena práctica que:

7.1 Los formularios que los proponentes deben diligenciar y anexar con la oferta,
siempre estarán disponibles en formato electrónico editable.

8 RIESGOS PREVISIBLES Y ARU

En la contratación con dineros públicos en Colombia, rara vez los contratantes cumplen
con el precepto de valorar económicamente los riesgos previsibles que pueden afectar
los contratos. Normalmente, tan solo identifican los riesgos previsibles y los asignan en
forma de matriz a una de las partes: contratante o contratista.

De otro lado, históricamente se han incluido en los formularios de cantidades y precios

de las propuestas, principalmente en las contrataciones de obra y bajo la modalidad de
precios unitarios, dos partidas: una denominada imprevistos del AIU; y otra llamada

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Ajustes, Obras extras y complementarias. La primera para atender los riesgos

previsibles asignados al contratista, y la segunda para considerar los riesgos asignados
al contratante. En el último lustro, entidades contratantes de la región antioqueña han
suprimido explícitamente de los formularios de cantidades y precios de las propuestas,
la partida que permite a los proponentes valorar el costo de la gestión de los riesgos
que le son asignados a él, por el contratante.

En la estructuración de cualquier proyecto que se pretenda sea exitoso, especialmente

en los de infraestructura, se debe valorar el costo de la gestión de los riesgos e
incluirlos en el presupuesto, para así emprender estrategias que se anticipen a las
incertidumbres y amenazas que atenten contra su terminación oportuna y dentro del
costo previsto. De otra forma, nos seguiremos encontrando con proyectos inconclusos,
con vida útil real menor de la esperada y sujetos a enormes sobrecostos e
incertidumbres.

Con miras a fortalecer la aplicación del principio de planeación de los proyectos, la CCI
Antioquia recomienda como buenas prácticas las siguientes:

8.1 Las entidades realizarán la estimación económica de los riesgos previsibles

(teniendo en cuenta cuánto cuesta gestionarlos, monitorearlos, prevenirlos o
mitigarlos).

8.2 En procesos de construcción de obra, para las modalidades de contratación por

precios unitarios o precio global, el presupuesto oficial y el formulario de la
propuesta económica incluirán partidas explícitas para los costos indirectos de
Administración, Riesgos previsibles asignados al contratista y Utilidad (ARU). En los
procesos de consultoría, se incluirá el ítem de riesgos previsibles asignados al
contratista en el formulario de la propuesta económica.

9 PLANEACIÓN PRESUPUESTAL

El debido cumplimiento del principio de planeación, es factor decisivo en las entidades

contratantes para que la ejecución de los proyectos se ajuste a los presupuestos y
plazos proyectados. Al respecto, es importante resaltar tres aspectos: la importancia de
los estudios y diseños que permitan confiar que se cuenta con un proyecto
suficientemente maduro para ser contratado, el personal que confecciona el
presupuesto oficial definitivo al momento de la convocatoria y la importancia de
considerar la variación de los precios en el tiempo.

El grado de planificación de los proyectos es directamente proporcional a la certeza

sobre el valor definitivo de su ejecución. Esta afirmación se respalda con la Figura 2, en
la cual se puede apreciar en la parte inferior que la incertidumbre sobre el costo final
de ejecución proyecto, disminuye dramáticamente desde el instante en el cual el
proyecto se aborda como una simple idea (incertidumbre cercana al 100%), hasta el
momento en que se consuma el estudio de factibilidad, con el cual disminuye la

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incertidumbre hasta niveles cercanos al 5% (CEPAL, 2016). Bajo estas premisas, es

claro lo inconveniente que resulta la contratación de proyectos, principalmente la
construcción de obras, si se cuenta con un bajo grado de pre inversión y peor aún, si se
contrata la construcción con precios pactados para que el adjudicatario diseñe según
su propio criterio.

Figura 2: Costo por unidad de tiempo de las etapas de pre inversión (gráfica superior). Incertidumbre del costo final
del proyecto de acuerdo con la etapa de pre inversión alcanzada (gráfica inferior).
Fuente: Mendoza Pinedo, Á. (s.f.). Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión. Recuperado el 7 de
septiembre de 2016, de: http://slideplayer.es/slide/1020023/

La elaboración profesional de los presupuestos de proyectos, es una etapa que hace

parte del deber de planeación. En la medida en que los presupuestos sean realizados
adecuadamente por profesionales del área correspondiente, como por ejemplo
ingenieros para proyectos de ingeniería; es de esperarse que la inversión en la
ejecución del proyecto no sea muy distante de lo presupuestado y el proyecto sea
terminado exitosamente. En caso contrario, cuando los presupuestos no son
elaborados por personal idóneo, se corre el riesgo de dejar proyectos inconclusos, con
el correspondiente detrimento del erario público y el incumplimiento del interés
general.

En los contratos de tracto sucesivo, es decir, aquellos en los que se extiende en el

tiempo la ejecución de la prestación o servicio (diseños, obras, interventorías, por citar
algunos ejemplos), la remuneración por las labores ejecutadas se acostumbra hacer
periódicamente, siendo muy común el pago mensual. En estas condiciones, a manera
de ejemplo, el constructor ejecutaría obras en el primer mes, continuaría con el corte
de obras y estimación del valor del acta parcial en conjunto con la interventoría, luego
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procedería la revisión de la entidad contratante, continuaría con la radicación de la

factura y la aprobación definitiva de la misma, para esperar a partir de este momento,
el plazo pactado en los pliegos de condiciones para el pago efectivo de la misma, el cual
normalmente está entre 30 y 60 días. En resumen, es común que entre el inicio del
contrato y el primer pago efectivo recibido por el contratista, transcurran 3 meses.

Estos largos periodos de tiempo sin pago desmotivan a muchas empresas a participar
de los procesos de contratación, especialmente a las micro y pequeñas empresas, pero
también a las medianas y grandes. En contratos de corta duración, por ejemplo tres
meses, es muy posible que el contrato sea ejecutado por el adjudicatario sin haber
recibido el pago correspondiente a la primera acta parcial, lo cual puede, injustamente,
acarrear perjuicios a un contratista cumplidor. Podría también, en otras circunstancias,
conllevar a la dilación o incumplimiento del contrato, lo cual es para nada deseable.

De otro lado, teniendo en cuenta la volatilidad de las condiciones económicas del país,
las variaciones de la tasa representativa del mercado del dólar, de los precios del
petróleo y sus derivados y del impacto de las movilizaciones sociales, entre otros
factores, es conveniente, buscando justicia en la relación contractual, que los precios de
las contrataciones que no se ejecutan de manera instantánea sean reajustables. Esto
tiene mayor importancia cuando la modalidad de contratación es por precios unitarios
o por factor multiplicador.

Por lo anteriormente expuesto, la CCI Antioquia recomienda como buenas prácticas de

contratación, las siguientes:

9.1 Los presupuestos oficiales de actividades ingenieriles siempre serán elaborados por
profesionales de la ingeniería, de los cuales se dé a conocer su nombre y documento
de identidad (cédula para nacionales, documento de vigencia de ejercicio de
profesión para extranjeros).

9.2 Cuando la modalidad sea por precios unitarios o por factor multiplicador, los
precios directos y los salarios serán reajustables.

9.3 A menos que la modalidad de contratación sea "llave en mano", nunca se

solicitarán actividades de diseño y de construcción en un mismo contrato.

9.4 Para contratos de construcción de obra y de consultoría e interventoría en

ingeniería, la entidad siempre otorgará un anticipo o pago anticipado.

Los anticipos pueden valorarse como un porcentaje del costo del contrato y-o en
moneda legal. Esta estimación debe considerar el valor del contrato, su duración y la
frecuencia de pago, de acuerdo con la siguiente fórmula recomendada:

Donde:

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%A Porcentaje que representa el anticipo del valor total contratado (%)

Pa: Frecuencia de elaboración de actas parciales y sus correspondientes
facturas (meses)
Pp: Periodo transcurrido entre la presentación por el contratista de la
factura aprobada y el desembolso del pago real hecho por la entidad
contratante (meses)
P: Plazo de ejecución del contrato (meses)

Por lo tanto el valor del anticipo A, en pesos ($) vendría dado por:

Donde:
A: Anticipo en pesos ($)
VC: Valor del Contrato en pesos ($)

Con la consideración de que siempre:

10 OFERTA ECONÓMICA

La contratación con recursos públicos en Colombia, en muchas ocasiones favorece con

la adjudicación al proponente cuya propuesta económica se encuentre más cercana a
un valor promedio, según una de múltiples fórmulas de cálculo (media geométrica,
media aritmética, medias alta, media baja, etc.). La fórmula se determina
frecuentemente por métodos aleatorios, siendo el de mayor uso las centésimas de la
tasa representativa del mercado del dólar en pesos colombianos, en una fecha
posterior a la entrega de las propuestas. Adicionalmente, es común que las propuestas
económicas presentadas, sean corregidas aritméticamente por los evaluadores de las
entidades contratantes a puerta cerrada, en contravía del principio de transparencia.
Con posterioridad a esta evaluación, frecuentemente sucede que quien se encontraba
en primer orden de elegibilidad por precio, pasa a ocupar posiciones secundarias.

De otro lado, también es común en Colombia que los proponentes puedan subsanar el
incumplimiento de requisitos no sustanciales de la propuesta, con posterioridad a la
evaluación hecha por la entidad contratante, teniendo plazo para hacerlo hasta el
momento de la adjudicación. Como consecuencia de esto, los promedios de las
fórmulas a los cuales los proponentes se deben aproximar más para convertirse en
adjudicatarios, se mueven al vaivén de quienes subsanen o dejen de subsanar. Es decir,
los valores promedio de las fórmulas que determinan al adjudicatario, son
manipulables por los proponentes que se encuentran con la facultad de subsanar sus
propuestas.

Con la intención de favorecer el cumplimiento del principio de transparencia en mayor

grado, la CCI Antioquia recomienda a las entidades contratantes como buenas
prácticas, las siguientes:

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10.1 La propuesta económica se presentará en sobre independiente del resto de la

propuesta.

10.2 El sobre con la propuesta económica se abrirá y evaluará en audiencia pública, una
vez hayan sido completamente resueltas las observaciones a las evaluaciones de
otro tipo (legales, técnicas, financieras, etc.).

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11 BIBLIOGRAFÍA

CEPAL. (2016). Evaluación Social de Proyectos. Recuperado el 16 de septiembre de

2016, de Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social:
http://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/2/33602/SegundoModulo.pdf
Constitución política de Colombia. (1991). Artículo 333.
Mendoza Pinedo, Á. (s.f.). Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión.
Recuperado el 7 de septiembre de 2016, de Slideplayer:
http://slideplayer.es/slide/1020023/
Real Academia Española. (s.f.). Diccionario de la lengua española. Recuperado el 1ero de
septiembre de 2016, de Real Academia Española: http://dle.rae.es/?id=HIeIZIn
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septiembre de 2016, de Real Academia Española:
http://dle.rae.es/?id=YXhQdva

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ANEXO 1: INSTRUCTIVO DE EVALUACIÓN DE CUMPLIMIENTO DEL DECÁLOGO

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