Análisis de la implementación de la Política Publica de infancia y adolescencia en el marco del

cumplimiento de la garantía de los derechos a la salud y a la educación, en la localidad numero 10

Engativá, en Bogotá, durante el periodo 2011 – 2017

Delio Manuel Sarmiento Acevedo

Estudiante de Maestría en Desarrollo Humano

Tutora

Ingrid Baumann

FLACSO Argentina

Junio de 2018
Título propuesto para la tesis:

Análisis de la implementación de la Política Publica de infancia y adolescencia en el marco del

cumplimiento de la garantía de los derechos a la salud y a la educación, en la localidad numero 10
Engativá, en Bogotá, durante el periodo 2011 – 2017

Introducción

Las políticas públicas en la ciudad de Bogotá, como en otras ciudades y municipios, se han
planteado como estrategias de estado que se materializan en los escenarios de los gobiernos y
que en términos de las apuestas que adopta cada gobierno, toman matices particulares para el
logro de las condiciones de desarrollo y bienestar en la ciudad.

Particularmente la política de Infancia y adolescencia se ha orientado en la garantía de los

derechos de esta población y la superación de la vulnerabilidad que por las condiciones propias de
esta etapa del ciclo vital y los escenarios de pobreza que vive la ciudad, se evidencia en aspectos
como la educación, la salud y la seguridad alimentaria, aspectos que corresponden a derechos
fundamentales y sobre los cuales se desarrolla la implementación de dicha política.

Por otro lado en cada uno de los planes de desarrollo de los últimos gobiernos en la ciudad de
Bogotá, se ha puesto de manifiesto la priorización de la infancia y la adolescencia para el logro de
las condiciones de desarrollo y bienestar, en el plan de desarrollo “Bogotá Sin Indiferencia” del
alcalde Luis Eduardo Garzón en el periodo 2004 – 2007, considera los derechos de las niñas y los
niños como una prioridad sobre los derechos de los demás, planteando la importancia de la
articulación de las instituciones distritales para el desarrollo de políticas, planes y programas para
su protección; el plan de desarrollo “Bogotá Positiva” 2008- 2012 del alcalde Samuel Moreno
Rojas, en uno de sus principios resalta la prevalencia de los derechos de niños, niñas y
adolescentes y el papel del gobierno para reconocer y garantizar sus derechos; en el plan de
desarrollo “Bogotá Humana” 2012 – 2016, el alcalde Gustavo Petro, manifiesta la relevancia de la
garantía del desarrollo integral de la infancia a través de la atención y el cuidado calificado;
finalmente el plan de desarrollo “Bogotá Mejor para Todos” 2016 – 2020 del alcalde Enrique
Peñalosa establece como un proyecto estratégico de la ciudad el desarrollo integral desde la
gestación hasta la adolescencia y la implementación de una ruta integral de acciones que articule
los esfuerzos por la garantía de los derechos de niños y niñas.

Las apuestas de los últimos gobiernos en Bogotá relacionadas con la atención integral a la infancia,
corresponden a lo que según Roth (2002) es el elemento más determinante del ciclo de las
políticas públicas, la brecha entre la formulación donde se plasman los mejores deseos para
superar una serie de problemáticas identificadas y la implementación que se da a través de la
materialización de esos deseos en programas y proyectos que permitan garantizar derechos,
superar la vulnerabilidad y ofrecer condiciones de desarrollo sostenible a las poblaciones
involucradas. De igual forma Roth (2002) manifiesta que la implementación puede ser sometida a
análisis en función de enfoques que priorizan los procesos de eficiencia, control y planeación, o
bien que tienen en cuenta la adaptación y la participación para hacer de la materialización de la
política un ejercicio que favorezca la superación de vulnerabilidad y la garantía de derechos.
De acuerdo con la anterior, esta investigación pretende resolver cómo se implementó la Política
Publica de Infancia y adolescencia en la ciudad de Bogotá, específicamente en la localidad de
Engativá; y como esta implementación se materializa en relación con el cumplimiento de la
garantía de derechos como salud y educación en el marco de la disminución de las condiciones de
vulnerabilidad de esta población, en el periodo 2011 – 2017

Planteamiento del problema

Según Roth (2002), el solo hecho de contar con la política pública, no garantiza la superación de la
vulnerabilidad y de la inobservancia de los derechos. En este sentido, vulnerabilidad puede ser
entendida como la exposición a riesgos manifiestos que pueden llegar a generar daño e
incertidumbre (CEPAL, 2002), este fenómeno está relacionado con el hecho de no alcanzar las
condiciones de desarrollo esperadas, asociadas como lo menciona la CEPAL (2000), a la
incapacidad de una persona o de un hogar para aprovechar oportunidades que mejoren su
bienestar o impedir que este se deteriore, siendo las fuentes más importantes de vulnerabilidad
las que tienen que ver con los fenómenos de precariedad e inestabilidad laboral y el
debilitamiento de las instituciones a nivel familiar y comunitario.

Con el ánimo de llegar a superar estas condiciones, se requiere de la acción decidida de diferentes
actores (institucionales y comunitarios), para implementar lo contemplado en la normatividad de
la política a través de planes, programas y proyectos. En este sentido, este proyecto de tesis
identifica como tema y aspecto problemático para la generación del conocimiento, el análisis de
cómo se da la implementación de la política pública de infancia y adolescencia para el
cumplimiento de la garantía de los derechos a la salud y a la educación, en la localidad numero 10
Engativá, en Bogotá, durante el periodo 2011 – 2017.

Esta política establece como objetivo lograr que todos los niños y todas las niñas, desde la primera
infancia hasta la adolescencia en Bogotá desarrollan sus potencialidades, capacidades y
oportunidades en ejercicio de sus derechos, objetivo que materializado a través de acciones
afirmativas de dichos derechos, permita la superación de la vulnerabilidad (Secretaria Distrital de
Planeación de Bogotá, 2011)

Estas definiciones permiten ver la política y su implementación, como una posibilidad para proveer
oportunidades, disminuir riesgos asociados a la inobservancia de derechos y favorecer un
desarrollo integral en la población infantil. Por lo tanto su análisis debe dar luces frente a como se
da la implementación de la política, en la medida que se ponen en juego las misionalidades de
diferentes instituciones que se convierten en jugadores, que tienen como reglas de juego el
cumplimiento de la garantía de derechos como marco constitucional, donde el juego son los
acuerdos político-administrativos que se enmarcan en la Política Publica de Infancia y
Adolescencia y donde el campo de juego es la arena social donde lo actores interactúan y se
evidencian las problemáticas que dan origen a las Políticas en sí. Este modelo de análisis
denominado Análisis Neoinstitucional, planteado por Ostrom (Eslava, 2010), será el camino que
permita develar la forma en que la política en mención se ha hecho realidad en la vida de su
población objeto.
A partir de este modelo de análisis, se podrá llegar a identificar para el escenario específico de la
localidad de Engativá en la ciudad de Bogotá, la forma en que se ha implementado la Política
Publica de Infancia y adolescencia, teniendo en cuenta jugadores, reglas, juego y terreno, que
inciden en que se logre garantizar para la población objeto, derechos determinantes paras el
desarrollo integral como la salud y la educación; a partir de lo anterior se propone la siguiente
pregunta de investigación

Pregunta de Investigación

¿Cómo se implementó la Política Publica de Infancia y adolescencia en la ciudad de Bogotá,

localidad de Engativá, en el marco de su impacto sobre el cumplimiento de la garantía de derechos
como salud y educación en el periodo 2011 – 2017?

Antecedentes teóricos

A partir de estos derroteros iniciales propongo citar a continuación los principales referentes
teóricos y conceptuales que me permitirán ahondar en el problema de mi investigación,
relacionado con las características de la implementación de la Política de Infancia y Adolescencia
en Bogotá, en el periodo 2011 - 2017, en la localidad de Engativá, donde una serie de condiciones
sociales, necesidades y ofertas institucionales, inciden en la calidad de vida de los niños, niñas y
adolescentes, población sujeto de esta Política.

Inicialmente planteare algunos conceptos sobre la infancia y la adolescencia que se conectan con
el proceso de formulación e implementación de la Política Pública para esta población y el proceso
y características de dicha implementación, que se articulen a su vez con la garantía de derechos y
las condiciones de vulnerabilidad que afectan esa garantía plena; todo lo anterior enmarcado en la
política pública de infancia en el contexto de la ciudad de Bogotá.

La modernidad según Giddens (1997), se expresa a través de las discontinuidades que han
trasformado casi radicalmente las formas de vida y la organización de las instituciones sociales,
dándole una mayor importancia a la estructuración de las prácticas como reflejos de la sociedad y
a la acción humana y su potencial para influir y trasformar la realidad.

Esta realidad en donde la mirada sobre la infancia y la adolescencia se han trasformado y

evolucionado en el pensamiento social y en las apuestas y esfuerzos de las instituciones, reconoce
su importancia como etapa fundamental para el desarrollo integral del ser humano; y en la cual,
en el escenario de la complejidad planteado por Morin (2011), intervienen un sinnúmero de
situaciones que afectan su bienestar y vulneran sus derechos. En este sentido los estados buscan
que la “acción humana” de la modernidad, mejore el desarrollo de la niñez vulnerable, con
estrategias, acciones e inversiones que se traduzcan en programas integrales para ampliar y
mejorar servicios básicos, donde se incorporen en sus sistemas de valores, realidades políticas y
condiciones socioculturales, la priorización de la ayuda para los niños y niñas en mayor riesgo
(Vargas – Barón, 2006).
La mirada sobre la infancia ha tenido una construcción socio cultural acelerada y cambiante a lo
largo del tiempo, pero es a partir de la Convención sobre los Derechos del Niño (UNICEF, 1989)
que se modifica el modo de pensar y tratar jurídicamente a la infancia. Las niñas y los niños son
considerados sujetos de derecho, ya que, de acuerdo con los diferentes tratados nacionales e
internacionales, son los Estados los responsables de asumir el rol de garantes de los derechos,
generándose de este modo un cambio fundamental en el modo en el que se materializa la relación
entre Estado e infancia. Precisamente Kochen (2013) plantea que la convención de derechos del
niño, responsabiliza al Estado de garantizar la atención y el desarrollo de forma integral, donde
dicha integralidad comprende la salud, la educación, la alimentación y entornos seguros para el
desarrollo y el bienestar.

Esta trasformación en la noción y aproximación a la de infancia, está fuertemente influenciada por

las graves condiciones que agudizan la vulnerabilidad de niños y niñas en el mundo, según Vargas
– Barón (2006), la UNESCO ha identificado como la carencia de servicios de educación en primera
infancia, afecta directamente el fracaso escolar y la poca adaptabilidad al entorno educativo, e
incluso incide en el desarrollo cognitivo, social y emocional, que sumado a condiciones de salud
como la desnutrición y la dificultad para acceder a servicios de salud oportunos y de calidad,
constituyen barreras para su desarrollo.

Por otro lado, en el contexto particular de Bogotá, capital de Colombia, estas barreras se han
organizado en inobservancias de los derechos, principalmente las relacionadas con las tasas y
determinantes del trabajo infantil, el maltrato, abuso y explotación sexual comercial de niños,
niñas y adolescentes, y las condiciones del conflicto armado y responsabilidad penal adolescente,
todas ellas expuestas en la Política Publica de Infancia y Adolescencia (SDP, 2011).

En relación con las inobservancias de los derechos, estas se pueden entender como el
incumplimiento, omisión y negación de acceso a un servicio, o de los deberes de quienes son
responsables de garantizar el ejercicio pleno de los derechos de los niños y las niñas, enmarcados
en la política pública de infancia y adolescencia (ICBF, 2017), muchas de estas inobservancias se
plasman a través de barreras para acceder a servicios, tasas de mortalidad referidas al número de
defunciones en un grupo poblacional determinado y en un periodo de tiempo definido y tasas de
morbilidad referidas al número de personas que enferman en un grupo poblacional determinado y
en un periodo de tiempo definido y en donde cobra un valor fundamental las enfermedades
prevalentes de la infancia como las bronquiolitis, la sibilancia, diarrea con deshidratación y
meningitis, entre otras (Ministerio de Salud, 2016).

Otras inobservancias estas asociadas a los derechos a la educación, como la deserción escolar que
se puede entender como el resultado final de un proceso (individual y colectivo) de construcción
de lo que se denomina fracaso escolar, en el cual aumentan significativamente las probabilidades
de deserción (Castro y Rivas, 2006)

Estos aspectos anteriormente descritos, evidencian las condiciones de vulnerabilidad de la

población infantil y adolescente, vulnerabilidad que puede ser entendida como la exposición a
riesgos manifiestos que pueden llegar a generar daño e incertidumbre (CEPAL, 2002) relacionada
con el hecho de no alcanzar las condiciones de desarrollo esperadas, asociadas, como lo menciona
la CEPAL (2000), a la incapacidad de una persona o de un hogar para aprovechar oportunidades
que mejoren su bienestar o impedir que este se deteriore, siendo las fuentes más importantes de
vulnerabilidad las que tienen que ver con los fenómenos de precariedad e inestabilidad laboral y el
debilitamiento de las instituciones a nivel familiar y comunitario; son precisamente estas
condiciones de debilitamiento social, además de los factores estructurales de la pobreza, los que
evidencian la necesidad de contar con estrategias, que ante la magnitud de los problemas
cotidianos de niños, niñas y adolescentes en Bogotá, no solo impliquen aumentar o sumar
servicios, sino que involucren al Estado en un actuar de manera transectorial, con una acción
colectiva acorde a la complejidad de la realidad (SDIS, 2007), complejidad expresada
anteriormente y que requiere de acciones de gobierno integrales e integradoras a través de
Políticas Públicas.

Estos aspectos permiten ver la política y su implementación, como una posibilidad para proveer
oportunidades, desarrollar capacidades, disminuir riesgos asociados a la inobservancia de
derechos y favorecer un desarrollo integral en la población infantil. Varios argumentos pueden
sustentar la necesidad de contar con políticas que garanticen los derechos de niños, niñas y
adolescentes, uno de ellos es el de la justicia social “el cual plantea que la garantía de la igualdad
de oportunidades para todos es un prerrequisito para la justicia social y exige que las medidas
tomadas en favor de la primera infancia compensen las desventajas tempranas; En este caso el
papel del Estado deberá ser el de garantizar la justicia social procurando generar políticas que
puedan nivelar las situaciones de desigualdades en los puntos de partida” (Kochen, 2013). Por otro
lado, otro argumento enmarcado en el desarrollo humano y las posturas de Sen (1999), sostiene la
importancia de la “inversión” en la infancia, ya que esta tiene una altísima posibilidad de retorno y
de generar beneficios a largo plazo, además dentro de las más básicas libertades como es la
capacidad de sobrevivir, las acciones por la infancia en los territorios más vulnerables, contribuyen
a disminuir la mortalidad temprana y a tener posibilidades de desarrollo y calidad de vida.

Lo anterior sustenta en parte el papel y relevancia de la Política Pública para la infancia y la

adolescencia, sin embargo, la forma en que las políticas se materializan depende de la
organización administrativa y de las apuestas estratégicas y políticas que los Estados y los
gobernantes electos imprimen en ellas, en este sentido los impactos sobre el desarrollo pueden
ser diferentes e incluso segmentados, ya que las acciones de política pueden responder a criterios
de focalización de los recursos, que hacen que los proyectos y servicios vayan a los más
vulnerables (Kochen, 2013), así políticas como la de Bogotá para infancia y adolescencia,
manifieste su carácter y principio de universalidad.

En este sentido, más allá de la existencia de la Política, que se puede definir como “el proceso de
planeación que define una visión de largo plazo que sobrepasa los periodos de administración de
los gobiernos y orienta el proceso de cambio frente a realidades sociales relevantes” (Alcaldía
Mayor de Bogotá, 2017), las formas de implementación, materializadas en la organización
administrativa de los gobiernos, pueden ser los aspectos más determinantes para la superación de
la vulnerabilidad y las brechas en la garantía de los derechos.

Frente a la implementación y las demás fases de la Política, Roth (2009) hace referencia al ciclo de
las políticas públicas como el proceso para formular, implementar y evaluar las acciones del
estado hacia grupos específicos de la población, donde la implementación, es un aspecto central
de la estrategia, ya que en la medida que su materialización se logre frente a las necesidades de
los territorios, se alcanzara un mayor impacto en las condiciones de bienestar de la población, en
este caso la infancia y la adolescencia. Dar cuenta del ciclo de las políticas públicas como lo
plantea el autor, donde la formulación se construya como un proceso de participación e incidencia
política a partir de las necesidades más sentidas, permitirá superar parte de las desigualdades
políticas y resignificar el escenario de la participación comunitario a través de los impactos que
esta tenga en acciones que la hagan realidad y donde más allá de la formulación, la acción política
comunitaria trascienda al seguimiento de la implementación y la evaluación de los logros. Por
otro lado, estas políticas pueden de forma focalizada atacar grandes desigualdades en áreas
específicas e incidir más profundamente en la realidad, para cerrar las brechas de garantía de los
derechos y favorecer escenarios de justicia y equidad, como los planteados por la CEPAL (2000)
para la superación de la vulnerabilidad; sin embargo las políticas deben integrar acciones no solo
de asistencia social, sino también de generación de capacidades que puedan traducirse en
funcionamientos que permitan un desarrollo y bienestar integral (Sen, 1998)

En este escenario de la implementación, es importante reconocer la importancia del territorio y la

mirada netamente sectorial: Jolly (2002), plantea desde “La escuela francesa de políticas públicas”,
que la acción pública “se organiza alrededor de dos lógicas de regulación en las que cada una tiene
su propia racionalidad: la lógica territorial y la lógica sectorial”. La lógica territorial es una lógica
horizontal, plana, multisectorial, no jerárquica que busca captar la totalidad social en un territorio
dado. Al contrario, la lógica sectorial es vertical, jerárquica y no da cuenta de las interrelaciones
entre sectores que existen en el ámbito local. El mismo autor sostiene que la lógica sectorial ha
imperado en el ejercicio de la acción pública en la mayoría de países, sin embargo, los resultados
de su aplicación han sido ineficaces pues no han logrado articular las demandas ciudadanas con los
propósitos de las políticas públicas. Es este aspecto determinante en la implementación efectiva
de la Política Publica de infancia y adolescencia, ya que la lógica sectorial que desconozca el
territorio, hace de la implementación el desarrollo de acciones desarticuladas y con poco impacto
sobre la realidad y la garantía de los derechos.

Por lo anterior la implementación debe tener como base la formulación participativa y un

desarrollo en instancias de coordinación que permitan el cumplimiento de los planes de acción,
ajustados a la realidad y necesidades, en este caso de los niños, niñas y adolescentes (Alcaldía
Mayor de Bogotá, 2017)

En el caso de Colombia, particularmente de Bogotá, la formulación de la Política Pública de

infancia y adolescencia (2011), tenía como contexto una ciudad con tasas altas de desnutrición y
muertes por esta causa en niños de 0 a 5 años, un sistema de educación fragmentado que no
integraba la educación inicial con la educación primaria y una invisibilización de las voces y
opiniones de los niños y niñas; ante esta situación la Política Publica se construyó desde 3 ejes, el
primero que favorecía la garantía de derechos fundamentales de niños y niñas, el segundo que
favorecía su participación en las decisiones de la ciudad y el tercero que establecía los criterios
para la intersectorialidad del trabajo por la infancia, para lograr a través de su implementación,
reducir a cero la mortalidad por desnutrición en niños, establecer la ruta de atención integral que
articula a los sectores salud, educación, recreación y protección del gobierno distrital y nacional y
fortalecer los consejos de niños y niñas como escenario de participación.

En el caso particular de la investigación de Doria (2012) donde se plantea un esquema para el

análisis de la Política Nacional de Infancia y Adolescencia, es posible identificar elementos
anteriormente descritos y otros de gran relevancia en la implementación de una política, como la
sinergia de los actores, la capacidad institucional y la posibilidad de territorializar las acciones en
una realidad específica, aspectos que refuerzan la importancia de analizar la Política desde
elementos que permitan explicar cómo se implementó.

A partir de los elementos anteriormente descritos, el modelo que plantea Eslava (2010) sobre los
avances conceptuales de Ostrom, para entender la implementación de las políticas públicas,
permite identificar aspectos como los planteados en el siguiente esquema:

Estos elementos son determinantes para entender teóricamente el proceso de implementación de

la Política Pública de Infancia y Adolescencia en la ciudad de Bogotá, ya que ofrecen un escenario
para identificar como los actores o jugadores, en un contexto determinando y bajo unas reglas
específicas, desarrollan interacciones que se plasman en los acuerdos políticos que se enmarcan
en las políticas públicas y que son susceptibles de ser evaluadas por los resultados de su
implementación. Vinculando esta reflexión a la implementación de la política pública de interés
para esta investigación, el esquema se podría plantear de la siguiente forma:
Mediante el anterior esquema es posible lograr una explicación teórica de la forma en que se
implementa la PP de infancia, a partir del reconocimiento de jugadores, juego, reglas y resultados,
que interactúan en un contexto determinado

Finalmente, esta revisión teórica y conceptual, me permite validar la idea que lo problemático del
tema escogido, es la implementación, condicionada por la organización administrativa de las
instituciones y comunidades en juego para el desarrollo de la Política en la ciudad de Bogotá,
específicamente en la localidad de Engativá, localidad que haría las veces de terreno, escenario y
caso para el análisis de la implementación y recolección de la información que sustente la forma
en que se ha materializado esta política para el cumplimiento de la garantía de derechos a la
educación y la salud, que favorezcan la superación de las condiciones de vulnerabilidad.

Objetivo general

Analizar el proceso de implementación de la Política Publica de Infancia y adolescencia en la

ciudad de Bogotá, localidad de Engativá, en el marco de su impacto sobre el cumplimiento de la
garantía de los derechos a la salud y la educación, en el periodo 2011 – 2017

Objetivos específicos

1. Identificar los proyectos, programas y acciones que materializan la implementación de la

Política Publica de Infancia y Adolescencia, asociados al cumplimiento de la garantía de los
derechos a la salud y la educación

2. identificar los jugadores, sus intereses y apuestas en el escenario de la implementación de

la Política Publica de Infancia y Adolescencia.

3. Establecer las reglas del juego que favorecen el proceso de implementación de la política
pública de infancia y adolescencia

4. Evidenciar las características del contexto y de las situaciones que derivan en la

implementación de la política Publica de Infancia y Adolescencia

Hipótesis

En el marco de los estudios multimétodos o mixtos, las hipótesis según Archenti (2014), son juicios
de carácter conjetural de tipo deductivo que establecen interrelaciones entre variables; en este
sentido se propone como hipótesis la siguiente:

“La implementación de la Política Publica de Infancia y Adolescencia en la localidad de Engativá

durante el periodo 2011 – 2017, se materializo a través de proyectos y programas orientados a la
ampliación de la atención en salud, la prevención de mortalidades evitables y de morbilidades, el
aumento en la cobertura en educación inicial, primaria y media y el mejoramiento de la calidad de
los procesos educativos; se dio a partir de un proceso de acuerdos entre actores institucionales y
comunitarios frente a situaciones de vulneración de los derechos de esta población; implico el
esfuerzo y trabajo articulado de actores que jugaron papeles determinantes como
implementadores, veedores y evaluadores; finalmente estos aspectos lograron que dicha
implementación fuera muy rigurosa y se llevara a cabo mediante la acción conjunta de jugadores y
estrategias de cooperación, a través de planes de acción estructurados, presentes en la agenda de
gobierno y con recursos suficientes, que han brindado soluciones a las problemáticas situacionales
de la población identificado en la localidad de Engativá, enmarcadas en las leyes que garantizan los
derechos de niños y niñas”.

Variables que constituyen los objetivos

Variable independiente: Implementación de la Política Publica de Infancia y Adolescencia. Este tipo

de variable de acuerdo con Archenti (2014), puede ser de carácter ordinal, ya que permite tener
una idea acerca de la intensidad, nivel o grado, en este caso en relación con el proceso de
implementación de la Política Publica de Infancia y Adolescencia, a través de los programas y
proyectos que le dan carácter concreto y que en el escenario de esta investigación generan el
impacto sobre la variable dependiente. Las categorías propuestas para esta variable son:

1. Jugadores o actores involucrados en el proceso de implementación, que materializan su

involucramiento en dos vías, sin son jugadores institucionales a través de los programas y
proyectos que ejecutan de acuerdo a su rol y los recursos destinados para dichos proyectos; si son
jugadores comunitarios a través de las veedurías y participación en instancias de Política Publica
como los comités o consejos de infancia para el seguimiento al desarrollo de la política, esta
dimensión se mediría de la siguiente forma:

Presencia nula, poca, media o alta de jugadores o actores institucionales en la implementación de

la política

Presencia nula, poca, media o alta de jugadores o actores institucionales en la implementación de

la política

2. posicionamiento estatal en la agenda de gobierno de las apuestas de la política pública, que se

mide a través de los planes de desarrollo distrital (para Bogotá) y local (para la localidad de
Engativá), esta dimensión se mediría de la siguiente forma:

Presencia nula, poca, media o alta de programas y proyectos relacionados con la implementación
de la política en los planes de desarrollo

3. articulación de los implementadores de política pública a través de estrategias de cooperación o

rutas de acción, que se evidencia mediante la existencia de estrategias de acción conjunta que
superen las acciones aisladas de las entidades, esta dimensión se mediría de la siguiente forma:

Presencia nula, poca, media o alta de rutas de cooperación que vinculen actores y acciones
relacionadas con la implementación de la política

4. cumplimiento de los objetivos de la política en términos de identificar con claridad las

problemáticas situacionales y las condiciones del contexto y las formas en que la política las ha
superado a través de la implementación. Esta dimensión se mediría de la siguiente forma:
Cumplimiento bajo, medio o alto de los objetivos de la política

5. acuerdos entre actores, asociados a las reglas del juego en la arena de acción que se traduce en
los ejes, principios y acciones enmarcadas en el plan operativo de la política, esta dimensión se
mediría de la siguiente forma:

Cumplimiento bajo, medio o alto de las acciones enmarcadas en el plan operativo de la política

La presencia de niveles altos en las 5 dimensiones, permitiría establecer un nivel riguroso de

implementación de la política, niveles medios establecerían un nivel débil de implementación de la
política y niveles nulos o bajos establecerían un nivel deficiente de implementación de la política.

Variable dependiente: cumplimiento de la garantía de los derechos a la salud y la educación, en el

marco de la disminución de la vulnerabilidad de la población de niños niñas y adolescentes, este
tipo de variable es de carácter intervalar, ya que se puede establecer un nivel de medición que dé
cuenta de datos estadísticos, sociodemográficos y epidemiológicos, que permitan identificar
cambios en la materialización de estos derechos a partir de la implementación de la Política
Pública o la variable dependiente. Las categorías propuestas para esta variable son:

1. inobservancias frente al derecho a la salud, que se miden a través de las situaciones del
contexto o terreno asociadas a mortalidad, morbilidad y desnutrición en niños y niñas, mediante
tasas e incidencias epidemiológicas

2. inobservancias frente al derecho a la educación, que se miden a través de las situaciones del
contexto o terreno asociadas a abandono, repitencia, problemas de calidad y barreras de acceso
en niños y niñas al sistema educativo, mediante tasas y porcentajes

La presencia de niveles bajos en las 2 dimensiones, permitiría establecer un nivel de cumplimiento

alto de la garantía de los derechos a la salud y la educación, por el contrario niveles altos en los
indicadores de las dimensiones permitiría establecer un nivel de cumplimiento bajo de la garantía
de los derechos a la salud y la educación

Variable de contexto: esta variable se refiere al escenario espacial y temporal de la investigación;

en cuanto al escenario espacial corresponde al estudio de caso de la localidad de Engativá,
correspondiente a la número 10 de la ciudad de Bogotá y el escenario temporal corresponde al
periodo 2011 – 2017 en el cual se hace la reformulación de la Política Publica de Infancia y
Adolescencia en Bogotá, estos aspectos constituyen el terreno o contexto donde se dan las
situaciones que llevan al conflicto de interese de los jugadores, que derivan en la formulación e
implementación de la política pública de infancia y adolescencia

En relación con las variables, la implementación como variable independiente de acuerdo a lo

planteado por Salazar-Vargas (2009) surge de la necesidad de traducir las intenciones en
resultados y del conflicto de satisfacer los intereses de diferentes actores, en este sentido la
variable dependiente se puede ver afectada por la implementación, en la medida que los actores,
intereses, reglas y juegos, permitan que se dé cumplimiento de forma efectiva a la garantía de
derechos, que aunque tengan un consenso para considerarse fundamentales en la infancia como
es la salud y la educación, la falta de articulación, recursos y reconocimiento del problema, hacen
que las intenciones se queden en eso y no se conviertan en resultados.
Definiciones teóricas y operacionales de las variables:

1. Implementación de la Política Publica: Roth (2002) hace referencia al ciclo de las políticas
públicas como el proceso para formular, implementar y evaluar las acciones del estado hacia
grupos específicos de la población, donde la implementación, es un aspecto central de la
estrategia, ya que en la medida que su materialización se logre frente a las necesidades de los
territorios, se alcanzara un mayor impacto en las condiciones de bienestar de la población, en este
caso la infancia y la adolescencia. El autor establece que la implementación es una fase
trascendental que supera el hecho de la discursiva y la normativización de ideales frente a un tema
o población específica, ya que en este momento se debe hacer palpable a través de acciones, lo
que contiene la Política frente a lo que se debe hacer para mejorar las condiciones de las personas
y donde la implementación supera el dilema técnico de la capacidad de las instituciones y logra
que se generen actos y efectos a partir de los marcos normativos de intenciones, construidas tanto
de arriba hacia abajo (mirada burocrática) o de abajo hacia arriba (mirada participativa)

Operacionalmente hablando, la implementación de la Política Publica de Infancia y Adolescencia

en Bogotá, corresponde al conjunto de acciones que surgen de la normatividad (decreto 520 de
2011 de la Alcaldía mayor de Bogotá) que se denominan como programas y proyectos articulados
a los ejes de la Política, coherentes con sus objetivos y que cuentan con presupuestos asociados a
las áreas de educación y salud; sobre las cuales según Eslava (2010) como estrategia de análisis de
la Política, se tendrán en cuenta los jugadores o instituciones involucradas en el desarrollo de las
acciones, el posicionamiento estatal en la agenda de gobierno de las apuestas de la política pública
de infancia, la articulación de los implementadores de política pública a través de estrategias de
cooperación o rutas de acción, el cumplimiento de los objetivos de la política en términos de
identificar con claridad las problemáticas situacionales y las condiciones del contexto y las formas
en que la política las ha superado a través de la implementación y los acuerdos entre actores,
asociados a las reglas del juego en la arena de acción que se traduce en los ejes, principios y
acciones enmarcadas en el plan operativo de la política; todo esto en el marco de las reglas que
garantiza el Estado y el terreno como el espacio donde se leen las necesidades que favorecen y
sustentan la implementación de la política.

2. Garantía de derechos a la salud y educación: en el marco referencial de las Políticas Públicas

como herramientas que proponen soluciones a diferentes situaciones de las personas; la garantía
de los derechos aparece como la posibilidad de que las personas sean vistas y tratadas de forma
equitativa, reconociendo a las personas como protagonistas de su desarrollo (Alcaldía Mayor de
Bogotá, 2017), en este caso particular los derechos a la salud y a la educación, como pilares del
desarrollo integral, son los aspectos sobre los cuales se evaluara la implementación y la
materialización de acciones de la Política Pública.

Operacionalmente hablando, la garantía de los derechos a la salud y a la educación se define

como: el derecho a la educación corresponde a las tasas de cobertura, deserción, repitencia y
puntajes promedio en pruebas en niños, niñas y adolescentes en Bogotá y el derecho a la salud
corresponde a coberturas de vacunación, tasas de morbilidad y tasas de mortalidad evitable y
atención en salud. (SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACIÓN DE BOGOTA, 2011)
3. En relación con el escenario temporal de la investigación, el periodo 2011 – 2017 corresponde al
periodo final del alcalde Samuel Moreno (2008 – 2011) y su plan de desarrollo “Bogotá Positiva”,
donde se reformulo la política en una segunda versión y se fortaleció la educación inicial, al
periodo del alcalde Gustavo Petro (2012 – 2015) y su plan de desarrollo “Bogotá Humana”, quien
oriento la política en la articulación de los diferentes sectores y en la construcción de jardines para
los niños y niñas (más de 120 en su gobierno) y el periodo del alcalde actual Enrique Peñalosa
(2016 – 2019) y su plan de desarrollo “Bogotá Mejor para Todos”, quien planteo la RIA (ruta
integral de atenciones) para favorecer la articulación entre instancias distritales y nacionales en
términos de la garantía de derechos de los niños, niñas y adolescentes.

A nivel del terreno o escenario espacial, Engativá es la localidad número 10 de la ciudad de Bogotá,
está ubicada al noroccidente de la capital y tiene una extensión de 3.612 hectáreas, que
corresponde al 4,18% del área del Distrito Capital. En el 2013, la localidad estuvo habitada por
836.124 habitantes. En el 2013 hubo 10.400 nacimientos en gestantes con edades entre 10 y 54
años, 8,61% más que en 2012 (9.575 nacidos vivos). Sin embargo, la Tasa General de Fecundidad
(TGNF) muestra una disminución progresiva desde el 2007 donde se pasó de 40 a 30,6
nacimientos por cada mil mujeres en edad fértil en el 2013. Así mismo, la tasa bruta de natalidad
se redujo en un 34% entre el 2005 y el 2013; en consecuencia, el promedio de hijos por mujer en
edad fértil ha pasado de 1,7 a 1,3. Es una localidad con serias problemáticas ambientales que
afectan la salud principalmente de niños y personas mayores, además de condiciones
socioeconómicas que muestran un empobrecimiento creciente y la proliferación de inquilinatos
con condiciones de vivienda inadecuada. En la localidad, durante 2010 estuvieron matriculados un
total de 166.253 escolares, de los cuales el 54,9% están vinculados al sector oficial. El mayor
porcentaje de población se encontraba cursando primaria (38%), seguido por secundaria (35,1%) y
media vocacional (15,6%); el menor porcentaje se encontró en el nivel preescolar (11,2%). En
cuanto al sector, el mayor porcentaje de los preescolares se encontraban en el privado (73,1%),
mientras que los escolares de primaria, secundaria y media vocacional se encontraron en mayor
proporción en el sector público (56,3%, 60,9% y 58,4% respectivamente) (hospital Engativá E.S.E.,
2013)

En términos operacionales, la localidad de Engativá será el escenario donde se analizará la

implementación de la Política Publica de Infancia y Adolescencia sobre la garantía de los derechos
a la salud y la educación en la población objeto de la Política, teniendo en cuenta los proyectos y
programas materializados en el territorio y su efecto sobre las condiciones de salud y educación de
los niños, niñas y adolescentes habitantes de la localidad.

El siguiente cuadro da cuenta de las categorías, sus dimensiones e indicadores, relevantes para
esta investigación:

Variables Dimensiones Indicadores

Implementación de la Política Actores o “jugadores” Número de actores
Publica institucionales que favorecen institucionales vinculados a la
la implementación de la implementación de la Política
Política Publica de Infancia y Publica de Infancia y
Adolescencia Adolescencia
 Actitud de los actores hacia
los proyectos que
materializan la Política en la
localidad de Engativá,
asociadas a su impacto y
efectos en la calidad de vida
(salud y educación) de niños,
niñas y adolescentes

Actores o “jugadores” Número de actores

comunitarios que favorecen la comunitarios vinculados a la
implementación de la Política implementación de la Política
Publica de Infancia y Publica de Infancia y
Adolescencia Adolescencia a través de
ejercicios de veeduría e
instancias de política como
consejo y comités

Actitud hacia los proyectos

que materializan la Política en
la localidad de Engativá,
asociadas a su impacto y
efectos en la calidad de vida
(salud y educación) de niños,
niñas y adolescentes
Posicionamiento estatal en la Número de programas y
agenda de gobierno de las proyectos presentes en los
apuestas de la política pública planes de desarrollo distrital
(para Bogotá) y local (para la
localidad de Engativá),
asociados a los ejes y
objetivos de la Política pública
de infancia y adolescencia

Porcentajes de ejecución y
presupuestos asignados en la
localidad de Engativá en el
marco de la evaluación de la
Política en el periodo 2011 -
2017
Articulación de los Numero de estrategias de
implementadores de política acción conjunta que superen
pública a través de estrategias las acciones aisladas de las
de cooperación o rutas de entidades reglamentadas y
acción desarrolladas en el periodo
2011 - 2017
 cumplimiento de los objetivosTotal de objetivos y metas de
y metas de la política la política desarrollados al
100% en el periodo 2011 -
2017
acuerdos entre actores, Numero de acuerdos
asociados a las reglas del establecidos entre actores
juego en la arena de acción que se traducen en los ejes,
principios y acciones
enmarcadas en el plan
operativo de la política
Cumplimiento de la garantía Inobservancias, entendida Cuantitativos: porcentajes,
de derechos a la salud y a la como la amenaza o tasas y estadísticas sobre
educación vulneración de su derecho a la problemas de salud y acceso y
salud: calidad de la educación en la
Mortalidades evitables infancia y la adolescencia en
Morbilidad la localidad de Engativá
Barreras de acceso a los
servicios de salud Cualitativos: actitud hacia la
forma en que estos derechos
Inobservancias, entendida han sido garantizados o
como la amenaza o vulnerados en la localidad de
vulneración de su derecho a la Engativá
educación:
Barreras de acceso al servicio
de educación
Deserción
Repitencia

Tipo de investigación

La presente investigación estará enmarcada en el enfoque mixto o de triangulación metodológica

que Archenti (2014), define como la combinación de diferentes métodos para el estudio de un
mimo fenómeno; donde la integración sistemática de métodos cuantitativos y cualitativos permite
obtener una mirada más completa del fenómeno (Hernández, Fernández y Baptista, 2010), en este
sentido se pretende que la utilización de este tipo de investigación permita la contrastación y
validación de información, para lograr una mirada con un poder comprensivo mayor sobre el
impacto de la implementación de la Política Publica de Infancia y Adolescencia sobre la garantía de
derechos.

En este sentido, Hernández, Fernández y Baptista (2010), establecen que dentro de las
justificaciones para el uso de este tipo de investigación está la complementación, como la forma
de lograr una respuesta comprensiva a la pregunta de investigación, que para este caso es indagar
por la forma en que se implementó la Política Publica de Infancia y Adolescencia para logar
impacto sobre la garantía de derechos a la salud y a la educación, permitiendo obtener respuestas
desde fuentes y datos cuantitativos como estadísticas vitales, epidemiológicos y de coberturas,
pero también desde fuentes cualitativas como las percepciones y retoricas de formuladores,
implementadores y beneficiarios, que puedan ser contrastadas y complementadas para
comprender de forma más integral el impacto de la implementación

En el marco del tipo de investigación, el diseño de triangulación concurrente, donde en relación

con lo mencionado anteriormente, se pretende confirmar o corroborar resultados cruzando datos
cuantitativos y cualitativos, mediante el análisis simultaneo de estos datos y en donde en el
proceso de discusión e interpretación se efectúan comparaciones donde ante datos estadísticos se
puedan vincular categorías o segmentos cualitativos relacionados, que confirmen o no los datos
cuantitativos (Hernández, Fernández y Baptista, 2010).

Descripción del caso

La formulación de la política pública de infancia y adolescencia en Bogotá, para el periodo 2004 –

2010, tenía como contexto una ciudad con tasas altas de desnutrición y muertes por esta causa en
niños de 0 a 5 años, un sistema de educación fragmentado que no integraba la educación inicial
con la educación primaria y una invisibilización de las voces y opiniones de los niños y niñas; ante
esta situación la política pública se construyó desde 3 ejes, el primero que favorecía la protección
de la vida de niños, niñas y adolescentes, el segundo que favorecía la generación de espacios
propicios para el desarrollo de niños, niñas y adolescentes y el tercero que establecía las
condiciones para el ejercicio de la ciudadanía (SDP, 2011)

Durante este periodo acontecimientos como la reestructuración administrativa de Bogotá, la

sanción de la ley 1098 que establece el código de infancia y adolescencia a nivel nacional, el
CONPES social de 2005 sobre objetivos del desarrollo del milenio y el plan de desarrollo 2008 -
2012 para Bogotá del alcalde mayor Samuel Moreno, además de la naturaleza dinámica de las
Políticas Publicas, favoreció el proceso de actualización de la Política Publica de Infancia y
Adolescencia, que se normativiza a través del decreto 520 de 2011 "Por medio del cual se adopta
la Política Pública de Infancia y Adolescencia de Bogotá, D. C." para el periodo 2011 – 2021; esta
Política plantea dentro de su marco ético los enfoques de derechos, enfoque diferencial,
desarrollo humano, calidad de vida e inclusión social; en el marco conceptual se evidencian
elementos alrededor de la concepción y el desarrollo de los niños y niñas desde la gestación hasta
la adolescencia, además de las características del ciclo vital y el ejercicio de derechos; en el marco
analítico se establecen los datos sociodemográficos de la infancia en Bogotá, además de las
condiciones de acceso a servicios para esta población, situaciones especiales como la población en
condición de discapacidad, seguridad alimentarias, salud, derechos sexuales y reproductivos,
educación, recreación y participación, además de las inobservancias de los derechos asociados a
temas como maltrata, abuso, explotación sexual y conflictos con la ley (SDP, 2011).

La Política Pública de Infancia y Adolescencia de Bogotá tiene como objetivo que todos los niños y
todas las niñas desde la primera infancia hasta la adolescencia desarrollen sus potencialidades,
capacidades y oportunidades en ejercicio de sus derechos, destacando que la intencionalidad de
llegar como estado a todos los niños y niñas en Bogotá, se entiende como el reconocimiento de la
diferencia y la diversidad particular en cada etapa del ciclo vital, etnia, raza, cultura, religión,
origen o condición de discapacidad, donde la Política como lo afirma Roth (2002) debe atender las
necesidades y brindar soluciones a todos los actores del estado, en este caso a los niños, niñas y
adolescentes que en Bogotá superan el 30% total de la población (SDP, 2011)

La Política presenta en su estructura 3 ejes que reflejan su intencionalidad y que se corresponden

al eje 1: Niños, niñas y adolescentes en ciudadanía plena, donde se recogen los derechos de esta
población y su realización y protección integral como condición para su desarrollo; eje 2: Bogotá
construye ciudad con los niños, niñas y adolescentes, que favorece el reconocimiento de esta
población como sujetos de derechos a partir de la trasformación de la cultura adulta; y el eje 3.
Gobernanza por la calidad de vida de la infancia y la adolescencia, donde está contenida la
arquitectura institucional, para el logro de los dos primeros ejes

Precisamente en el marco de este último eje, están contenidas las responsabilidades

institucionales para la ejecución de la Política, que aunque esta en cabeza de una de las 15
secretarias del gobierno de Bogotá, la Secretaria de Integración Social, tiene acciones específicas
que asumen de acuerdo a su pertinencia otras secretarias como salud, educación, recreación,
cultura y deporte, ambiente y seguridad. Para este trabajo en particular se tendrán en cuenta la
secretaria de integración social y la secretaria de educación, responsables del derecho a la
educación (inicial y básica), así como la secretaria de salud, responsable del derecho a la salud y de
las acciones promocionales, preventivas y de atención que lo garantizan.

Esta Política cobra un importancia determinante en Bogotá, no solo por el tamaño de la población
que tiene como objeto (30% de los habitantes de la ciudad), sino que además tiene una
justificación política presupuestal y otra social; en cuanto al tema político presupuestal, esta
política para el periodo de gobierno 2012 – 2016 del alcalde Gustavo Petro y su plan de desarrollo
Bogotá Humana, a través de los programas de atención integral a la primera infancia, territorios
saludables y educación inclusiva, contaba con más de 20.000 millones de pesos, equivalentes a
cerca del 30% del presupuesto total para la ejecución de ese plan de desarrollo. Como justificación
social, varios argumentos pueden sustentar la necesidad de contar con Políticas que garanticen los
derechos de niños, niñas y adolescentes, uno de ellos es el de la justicia social “el cual plantea que
la garantía de la igualdad de oportunidades para todos es un prerrequisito para la justicia social y
exige que las medidas tomadas en favor de la primera infancia compensen las desventajas
tempranas; En este caso el papel del Estado deberá ser el de garantizar la justicia social
procurando generar políticas que puedan nivelar las situaciones de desigualdades en los puntos de
partida” (Kochen, 2013). Por otro lado, otro argumento enmarcado en el desarrollo humano y las
posturas de Sen (2000), sostiene la importancia de la “inversión” en la infancia, ya que esta tiene
una altísima posibilidad de retorno y de generar beneficios a largo plazo, además dentro de las
más básicas libertades como es la capacidad de sobrevivir, las acciones por la infancia en los
territorios más vulnerables, contribuyen a disminuir la mortalidad temprana y a tener
posibilidades de desarrollo y calidad de vida.

Técnicas de recolección y análisis de información

Para esta investigación la muestra corresponde al caso de la localidad de Engativá, una de las 20
localidades en que está dividida administrativamente la ciudad de Bogotá y en donde se
adelantara el análisis de la implementación de la política pública de infancia y adolescencia; para
esta muestra, por el carácter mixto de la investigación, se requeriría inicialmente un muestreo de
fuentes de datos cuantitativas, fuentes que se refieren exclusivamente a la localidad de Engativá
en la ciudad de Bogotá, y que corresponden a documentos, diagnósticos y análisis de política, que
se constituyen como el cuerpo de análisis y que deben ser seleccionados por criterios asociados al
objetivo de la investigación; esta selección de archivos clave según Hernández, Fernández y
Baptista (2010), responden a una selección sistemática por el contenido de los documentos y su
aporte frente a la posibilidad de resolver las pregunta de investigación; en este sentido se tendrían
en cuenta documentos que establezcan el proceso de implementación de la Política Pública de
Infancia y Adolescencia en el periodo 2011 – 2017, particularmente en la localidad de Engativá
sobre las dimensiones de educación y salud como derechos

Por otro lado, se debe contar con una muestra de expertos, seleccionados por ser conocedores del
proceso de formulación e implementación de la Política, así como una muestra de beneficiarios
que desde la experiencia puedan establecer la forma en que se implementó la Política sobre
derechos fundamentales como la educación y la salud. El tamaño de las muestras estará dado por
la saturación de las categorías de análisis (Hernández, Fernández y Baptista, 2010).

De acuerdo con lo anterior se tendrían en cuenta dos tipos de técnicas de recolección de

información:

1. Revisión de textos, informes, diagnósticos y análisis de la implementación de la Política

Pública de Infancia y Adolescencia, a través de la metodología de análisis de contenido, que según
Garrido (2002) permite la selección, evaluación y síntesis de contenidos determinantes a la luz de
un problema determinado, en este caso información relevante frente a la variable independiente,
es decir la implementación de la Política a través de los programas y proyectos que en la localidad
de Engativá se hayan llevado a cabo, pero también información vinculada a la variable
dependiente, es decir datos sobre la garantía de los derechos a la salud y a la educación en niños,
niñas y adolescentes, lo anterior en función de identificar el impacto de la implementación de la
Política sobre los derechos mencionados

2. Entrevistas estructuradas con formuladores, implementadores y beneficiarios de la Política

Pública de Infancia y Adolescencia; en el caso de los formuladores e implementadores de la
Política, serian funcionarios de la secretaria de Integración Social de Bogotá, que como se
mencionó anteriormente es la entidad responsable y líder del proceso de formulación,
implementación y evaluación de esta Política, especificando el rol de los implementadores en la
localidad de Engativá. Los beneficiarios también ubicados espacialmente en este territorio de la
ciudad, serán actores comunitarios, vinculados con espacios de participación y evaluación de las
acciones por la infancia enmarcadas en la Política y por lo tanto conocedores de la misma. La
selección de estos tres perfiles para las entrevistas estructuradas seta el muestreo de expertos
combinado con muestreo por conveniencia, teniendo en cuenta la disponibilidad y el acceso a los
entrevistados. Para estas entrevistas se llevara a cabo el proceso de codificación, categorización y
contrastación, que permita rastrear en los relatos la percepción de los impactos de la Política en
los derechos mencionados en los objetivos, logrando de esta forma responder la pregunta de
investigación.
 Cronograma tentativo de la tesis

Actividades Meses
Agosto Sept. Oct. Nov. Dic. Enero Feb. Marzo Abril
Revisión de la literatura y
consolidación del marco teórico
Recolección de información
diagnostica e indicadores
Aplicación de entrevistas a expertos
y beneficiarios
Análisis de la implementación de la
Política desde las fuentes
consultadas y desde el enfoque de
análisis Neoinstitucional
Elaboración de conclusiones y
recomendaciones a partir del
objetivo y pregunta de investigación
Redacción del documento final
Bibliografía

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Plan de desarrollo Bogotá Sin Indiferencia 2004- 2008. Un compromiso social contra la pobreza y la
exclusión. Departamento administrativo de Planeación Distrital
Plan de desarrollo Bogotá positiva: para vivir mejor 2008- 2012. Secretaria de Planeación Distrital

Plan de desarrollo Bogotá Humana 2012- 2016. Secretaria de Planeación Distrital

Plan de desarrollo Bogotá mejor para todos 2016- 2020. Secretaria de Planeación Distrital

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