CAPÍTULO VIII

ACTO
ADMINISTRATIVO
 ACTO ADMINISTRATIVO

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La administración pública realiza la función administrativa, que le es propia, la que

realiza a través de actos administrativos, así como los otros organismos del
Estado también actos administrativos, aunque su principal función sea la
legislativa y la jurisdiccional.

Los actos administrativos, como declaración unilateral del órgano, son los actos
típicos del Derecho Administrativo, puesto que es el conducto por el cual se
manifiesta hacia los particulares la administración. Mientras que en el Derecho
privado predomina fundamentalmente el acuerdo de voluntades entre las partes,
en el Derecho público e impone principalmente la voluntad de la administración,
declarada en forma unilateral.

La administración pública, en su conceptuación dinámica, implica el ejercicio de

las funciones que, en general le asigna el Ordenamiento jurídico, en especial la
norma jurídica, para la realización de los fines que se propone el Estado. La
función administrativa se va a manifestar a través de los actos administrativos que
tienen diferente connotación y contenido, especialmente con los hechos
administrativos.

De esa cuenta, se puede identificar que la actuación de la administración pública

puede ser jurídica o no jurídica, y que la misma puede exteriorizarse a través de
hechos y actos no jurídicos y hechos y actos jurídicos, en donde los actos no
jurídicos son declaraciones de voluntad que no producen efectos jurídicos a un
sujeto de derecho, como por ejemplo una invitación, las comunicaciones
generales, las simples recomendaciones, alguna información oficial, etc.

Los hechos jurídicos constituyen conductas administrativas de carácter material o

técnico, que pueden o no producir efectos jurídicos, como el desplome de un
edificio que puede causar daños o no el accidente de un vehículo de la
administración, etc. La diferencia entre actos y hechos jurídicos, estriba en que los
primeros la estricta declaración de voluntad, dirigida a un particular; en cambio el
hecho no depende de la voluntad del órgano o si depende únicamente es una
actuación física, material o técnica.

Por definición la administración pública es una acción. La administración como

actividad se encamina al logro de algo y estas se caracterizan por el cumplimiento
de fines, que es el bienestar general, el que se genera a través de una actividad
administrativa y en el sentido más amplio por medio del acto administrativo.
EVOLUCIÓN

Vemos como es que evoluciona el acto administrativo en el Estado francés y como

el acto administrativo toma matices diferentes hasta llegar a una concepción más
exacta del concepto.

Como ocurre en otras categorías jurídicas, especialmente en el Derecho

Administrativo, el acto administrativo nace en el Derecho francés y, con escasos
matices, su dogmática se incorpora a otros Ordenamientos continentales.

El acto administrativo surge inicialmente para consagrar una idea completamente

opuesta a la que con el tiempo se impondrá: las actuaciones del Poder Ejecutivo
no son susceptibles de ser controladas por los tribunales de justicia. Así, en
Francia, esta idea se sustento ya durante el Antiguo régimen al afirmarse qe
determinados actos del monarca, en tanto que manifestaciones de poder o
autoridad, no eran fiscalizables.

Efectivamente, la Revolución francesa supuso, entre otras cosas, el

reconocimiento del sometimiento de la actuación administrativa a Derecho. Pero
también, por circunstancias históricas perfectamente comprensibles, dicho
sometimiento a Derecho no se canalizó a través de los tribunales de justicia.

Se llega así a definir al acto administrativo como el acto jurídico dictado por la
administración y sometido al Derecho Administrativo, entendiendo inicialmente
comprendidos en esta categoría los llamados actos de autoridad, dictados en
materia de libertades, policía y propiedad, fundamentalmente; y diferenciándose
de los actos de gestión, sometidos a los tribunales ordinarios.

Con ello surge también la jurisdicción administrativa, de los que se le ha

denominado como JUSTICIA DELEGADA, el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo es un órgano administrativo (el Consejo de Estado), la separación
misma de los PODERES DEL ESTADO y la desconfianza del pueblo francés en
los tribunales ordinarios, obliga a que los actos administrativos sean controlados
en el propio seno de la administración pública.

Consecuentemente del surgimiento del Estado de Derecho, en forma paralela

surgen la necesidad de la aplicación de los principios, en Francia, a raíz de su
revolución, surge el Principio de Legalidad, en donde el funcionario público no
puede dictar un acto administrativo, sin la existencia de una norma legalmente
establecida que le autorice la actuación, de lo contrario el funcionario incurre en
abuso de poder o abuso de autoridad. Pero el principio se tornó muy rígido y
provoco negligencia puesto que el acto administrativo quedara inmerso dentro de
una norma legal plena.
CARACTERÍSTICAS

Es necesario que para poder precisar, con alguna exactitud sobre el acto
administrativo es necesario detenernos para analizar las principales características
del concepto.

Creemos que las características más importantes del acto administrativo son:

La presunción de legitimidad, juridicidad y legalidad

El acto administrativo goza de la suposición que ha sido dictado con arreglo al

ordenamiento jurídico.

Desde el punto de vista del principio de juridicidad, se trata de una presunción

relativa que encuentra su fundamento en que bajo la aplicación de este principio,
cuando se resuelve en base a derecho, son aplicables los principios.

La presunción de legitimidad, consiste en la suposición de que el acto fue emitido

conforme al principio de JURIDICIDAD, es decir, que su emisión responde a todas
las prescripciones legales y a la de los principios del Derecho Administrativo.

Esta presunción de legitimidad es iris taniun y por lo que puede probarse que el
acto administrativo no tiene legitimidad que en él se presume.

La ejecutoriedad

Consiste en que produce todos sus efectos jurídicos e inmediatos y, por lo tanto,
debe ser cumplido aun en cont6ra de la voluntad de los administrados a que va
dirigido.

La ejecutoriedad puede ser propia o impropia. Propia cuando no solo la decisión

sino también la ejecución directa es de competencia de la autoridad administrativa,
salvo casos especiales. Es impropia cuando la ejecución del acto administrativo es
ordenada o previamente aprobada la decisión por autoridad de otro poder.

La doctrina a considerado que los órganos administrativos pueden valerse de

algunos medios de ejecución del acto administrativo como: a) La coacción directa,
b) la coacción indirecta y c) la ejecución subsidiaria.

La irretroactividad

Toda norma de cualquier naturaleza impone en este principio, en que la ley no

tiene efecto retroactivo, salvo en materia penal en lo que favorezca al reo,
preceptuado en el artículo 15 de la Constitución Política de la República de
Guatemala.
El acto administrativo es irretroactivo, por regla general, pero puede gozar de
retroactividad en varias situaciones, especialmente cuando satisfaga las ingentes
necesidades públicas o los fines del Estado, aún a costa del interés particular. El
acto administrativo emitido en esas circunstancias, nunca podría ser atacado de
ilegitimo.

La unilateralidad

El Acto Administrativo es unilateral, pues como lo podremos expresar dentro de la

definición, siendo este una declaración unilateral y concreta, se establece, que
para que la administración tome una decisión, no se requiere la voluntad del
particular.

En nota de unilateralidad implica que los actos administrativos son validos por la
mera voluntad de la administración pública. Con esto es posible excluir del mismo
la actuación bilateral, la que supone la integración de la voluntad de más de un
sujeto. Las decisiones administrativas corresponden con exclusividad al Estado a
través de sus órganos administrativos.

La revocabilidad

Significa la posibilidad que un determinado acto pueda ser dejado sin efecto, por la
administración pública o por impugnación, razón por la que se puede analizar
desde dos puntos de vista, de manera oficiosa o a petición del interesado a través
de los recursos administrativos.
 CAPÍTULO IX
EL CONTROL DE
LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA
DEL ESTADO
La personalidad del Estado y sus funciones principales

Al hablar de Estado se tiene que vincular directamente a la sociedad, puesto que

aquél constituye un producto de la creación humana y es precisamente la
existencia en sociedad del hombre; La sociedad se conforma a través de una
pluralidad de hombres inteligentes y libres unidos en torno a un principio general
(el bien común). La sociedad es el todo integrado por el hombre, que para
sobrevivir necesita integrarse al entorno social. Consecuentemente al irse
asociando para satisfacer sus necesidades, se van creando las diferentes
sociedades.

Por ello el Estado puede definirse de distintas formas pero con idénticos
elementos, en tal sentido “el Estado es una comunidad organizada en un territorio
definido, mediante un orden jurídico servido por un cuerpo de funcionarios,
definido y garantizado por un poder jurídico, autónomo y centralizado que tiende a
realizar el bien común, en el ámbito de esa comunidad.”

“Estado también puede definirse como una organización social constituida en un

territorio propio, con fuerza para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder
supremo de ordenación y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social que
en cada momento asume mayor fuerza política.”

“Constituyendo además un grupo de individuos establecidos sobre un territorio

determinado y sujeto a la autoridad de un mismo gobierno.”

“El Estado se puede conceptualizar, como la organización política de una sociedad

humana establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con
soberanía, órganos de gobierno y que persigue determinados fines.”

“El Estado es una realidad social y política integrada por un conjunto de hombres
con asiento en un determinado ámbito territorial, con potestad soberana en lo
interior e independiente en las relaciones internacionales. En efecto, aparece aquí
la noción de Estado sujeto, que ha sustituido a la otra, la de príncipe sujeto que
acompañó la consolidación del Estado nacional moderno, bajo la fórmula monista
del Estado patrimonial y el dominium eminens del soberano sobre los territorios.”

Evidentemente, la expresión Estado como persona es una construcción jurídica,

porque, en verdad, lo único que es real en el orden existencial es el ser humano,
el individuo físico, como esencia actuada en la existencia natural, en tanto el
sujeto creado por el derecho es esencialmente artificial, y sólo puede obrar a
través de las personas físicas. En síntesis, se llama persona a todo ser capaz de
adquirir derechos y contraer obligaciones; a todo sujeto de derecho, el cual no
siempre es una persona física, sino que puede ser jurídica, llamada por algunos
inapropiadamente personas ficticias, civiles, o ideales. El Estado es una persona
jurídica de carácter público, de existencia necesaria, evidentemente regulada en
cada legislación, para que pueda existir como tal.

Consecuentemente el Estado presenta los elementos fundamentales siguientes:

Una comunidad social y humana asentada dentro de un territorio establecido;

Un orden jurídico unitario;

El poder jurídico;

La finalidad misma del Estado, el bien común.

De manera especial tenemos que entrar a la consideración del estudio de uno de

los elementos más importantes del Estado, la finalidad, puesto que la
determinación de los fines repercute de manera directa y terminante sobre las
actividades del mismo, toda vez que para la consecución de aquellos deberá
realizarse todas las actividades necesarias para su logro, el bien común.

Por eso dependerá de la realidad de cada nación, de la idiosincrasia de cada país

y especialmente de la opinión que predomine en un momento dado acerca de
cuales son los fines del Estado, dependerá la intensidad de las actividades o
tareas que el derecho le asigne a los entes estatales.

“Explicar con precisión cuales son los fines del Estado ha sido una cuestión muy
debatida desde los orígenes del mismo, con lo que se explica las diversas
concepciones que de él se han tenido (Estado gendarme, Estado social, Estado
de derecho, Estado benefactor), lo que da como resultado que dependiendo de la
época y del lugar del que se trate, así como de la concepción filosófico-política que
se tenga del Estado. Por ello se explica que muchas corrientes hayan negado la
existencia de un elemento teleológico; otras corrientes se refieren a los fines
objetivos o particulares de cada Estado, o que únicamente se analicen los fines
subjetivos del mismo.

La corriente más aceptada considera que el Estado tiene fines concretos o dicho
de otra manera, que el Estado tiene una causa final, que en términos generales es
la consecución de los fines humanos y que en términos generales se traduce al
bien común, que al final puede ser definida como la común felicidad temporal, o
sea la perfecta suficiencia de la vida debidamente subordinada a la
bienaventuranza eterna; el buen vivir humano o la armónica plenitud de los bienes
humanos, el bien humano en la plenitud y, según la proporción que requiera la
naturaleza humana, el bien común perfecta en cuanto puede tenerse en este
mundo.”
Ahora bien, en virtud de que de ese bien común puede existir la satisfacción de
necesidades se desprenden una serie de funciones estatales, que le corresponden
a los organismos del mismo (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) y les toca
instrumentalizar todos los medios necesarios para alcanzar la satisfacción de esas
necesidades, con las que se logra alcanzar su finalidad.

Sin embargo, la satisfacción de las necesidades individuales de la población no

corresponde sólo al Estado, puesto que solo le corresponde facilitar los medios
necesarios e idóneos para que se satisfagan. Al Estado le corresponde colmar las
necesidades que han sido elevadas al rango de públicas, por incapacidad de los
particulares para hacerlo, o porque son inherentes a su soberanía.

Una necesidad es pública cuando el interés de todos los miembros de la

colectividad personificados en el Estado requiere que se provea de la misma por
él. Por eso debe decirse que la administración pública, más que satisfacer
necesidades de interés general o colectivo, satisface necesidades públicas,
aquellas previamente consideradas así por el organismo legislativo.

Por esa razón debe manejarse con propiedad en los organismos del Estado
cuando y cuales son las cuestiones que deben ser tratadas como interés público.

Es indudable que los fines del Estado y su contenido concreto van variando, según
el tiempo y el lugar, dependiendo del país que se trate y de una época
determinada y de ahí se puede considerar cuales van a ser los objetivos a
considerar por el Estado, pero en general el objetivo general es el bien común.

Fundamentalmente encontramos que todas las actividades del Estado tienen

como fin último, cooperar a la evolución progresiva, en primer lugar de sus
miembros, no solo actuales sino futuros y colaborar con la evolución del ser
humano.

Para alcanzar sus fines el Estado actúa de muy diversas maneras y en diferentes
campos. Por ello que aparece realizando diversos hechos o actos materiales,
actos jurídicos, acciones y procedimientos, los cuales los ejerce a través de
facultades o atribuciones que el ordenamiento jurídico le confiere.

Estos actos, acciones, actividades que realiza el Estado, por muy variada que esta
se puede resumir en tres formas esenciales:

Los actos jurídicos y procedimientos que traen como consecuencia que se

manifieste en creación de normas jurídicas (Organismo Legislativo).

Actos y hechos jurídicos y procedimientos a través de los cuales actúa

administrando los diferentes medios con los que cuenta, para que de manera
concreta, directa y continua satisfaga las necesidades públicas (Organismo
Ejecutivo)

Actos jurídicos y procedimientos con los que el Estado actúa resolviendo los
conflictos de intereses, entre particulares o entre particulares y el Estado, a través
de la sentencia. (Organismo Judicial).

En el primer caso se trata de la función legislativa, el segundo la función ejecutiva

y el tercero el ejercicio de la jurisdicción, correspondientes a cada uno de los
organismos del Estado. Así se reviste la actividad estatal en la llamada división de
los poderes del Estado.

De la teoría de la función o actividad estatal se derivan y se expresan estas tres

maneras de actuar del Estado.

En este sentido hay que aclarar que el ejercicio de la función independiente de los
tres organismos del Estado, tiene matices en algunos casos muy parecidos,
puesto que la función administrativa y los procedimientos administrativos se
realizan en los tres organismos del Estado; el ejercicio de la función legislativa
únicamente en el organismo legislativo y, el ejercicio de la jurisdicción únicamente
el organismo judicial.

A manera de ejemplo, podemos decir que en los tres organismos del Estado se
manifiesta el procedimiento administrativo, cuando se realizan compras o
contrataciones, necesariamente se tienen que aplicar las normas legales y
procedimentales de la Ley de Contrataciones del Estado y su reglamento.

Desde el punto de vista formal, todas las actividades que realiza el Organismo
Legislativo será función legislativa, la del Organismo Judicial función jurisdiccional
y la del Organismo Ejecutivo función ejecutiva, con las salvedades enunciadas
anteriormente.
 CAPÍTULO X
LOS SERVICIOS
PÚBLICOS
Ideas generales

La noción de servicio público floreció en Francia caracterizada como actividad de

determinado tipo realizada por la administración, y fue el concepto que sirvió para
la construcción del viejo derecho administrativo1 la relación con el servicio público
era lo que justificaba la competencia contencioso-administrativa, la naturaleza de
contrato administrativo que asumían ciertos convenios con la administración, el
régimen jurídico del dominio público, etc. Posteriormente la noción fue perdiendo
importancia, y hoy en día se supone que sirve para fundamentar un régimen
jurídico especial para regir la actividad que se resuelva denominar como tal.

La doctrina francesa moderna ha venido observando incongruencias y errores en

el concepto, modificándolo frecuentemente en sucesivos esfuerzos por adecuarlo
a una realidad que a su vez se empeña en contradecirlo; algunos autores
consideran que debe ser eliminado. En la Argentina, más que el concepto debe
preocuparnos el régimen jurídico de nuestros servicios públicos, por la indefensión
del particular frente a servicios cumplidos defectuosamente o inclusive no
prestados. Pero antes de considerar la así llamada “crisis de la noción de servicio
público”

Nociones tradicionales

Dejando de lado las nociones más antiguas, podemos recordar aquí la de HaurIou
“un servicio técnico prestado al público de una manera regular y continua para la
satisfacción de una necesidad pública y por una organización pública,” la de
BIelSa “toda acción o prestación realizada por la administración pública activa,

directa o indirectamente, para la satisfacción concreta de necesidades colectivas,

y asegurada esa acción o prestación por el poder de policía”3 y la “ad hoc” creada
por CoraIl para resumir las ideas tradicionales sobre el punto “una empresa
creada por las autoridades públicas y dotada de medios exorbitantes al derecho
común, en vista de dar satisfacción a una necesidad de interés general.”

El primer elemento que distingue a esta noción de las más antiguas es el criterio
de que ni la actividad legislativa ni la actividad jurisdiccional se considera “servicio
público” en sentido estricto; o sea, que sólo puede hablarse de “servicio público”
dentro de la actividad administrativa. El segundo elemento es que no toda la
actividad de la administración pública constituye servicio público, sino sólo una
parte de ella.
El servicio público como organización

El servicio público presupone usualmente una organización de elementos y

actividades para un fin, una ordenación de medios materiales y personales, esto
es, una empresa en sentido económico. La idea de organización es inseparable de
la noción de servicio público, y por ello se observa a la segunda definición citada
que el servicio público no es cada acción o prestación considerada en sí misma,
sino en todo caso la actividad tomada como conjunto, consustanciada con la
organización que efectúa tales acciones o prestaciones. El servicio público de las
fuerzas de seguridad, por ejemplo, no es el hecho mismo de disolver una reunión
turbulenta, sino la organización y actividad de seguridad en general.

La finalidad del servicio público

El objeto o finalidad de esta actividad es —siempre estando a la concepción

tradicional— satisfacer una necesidad pública (colectiva, de interés público, etc.)
Necesidad pública, o necesidad de interés público, significa la suma de las
necesidades individuales; no presupone necesariamente que todos los individuos
de la sociedad deban tenerla, sino sólo que una mayoría de ellos la tiene.6

Caracteres del servicio público

En razón de que trata de satisfacer una necesidad pública, el servicio público debe
estar dotado, se afirma entonces, de “medios exorbitantes al derecho común,” es
decir, de un régimen de derecho público que asegure la generalidad, uniformidad,
regularidad y continuidad del mismo.

El poder público se hace así presente a través de un régimen jurídico especial que
subordina los intereses privados al interés público, fundamentalmente en razón de
proteger la continuidad del servicio.

En efecto, de estos cuatro caracteres que hacen al funcionamiento del servicio

público, el más importante es el de la continuidad, el cual no significa que la
actividad sea ininterrumpida, sino tan sólo que satisfaga la necesidad pública toda
vez que ella se presente. La continuidad del servicio público reside, pues, en que
se satisfaga oportunamente —sea en forma intermitente, sea en forma
ininterrumpida, según el tipo de necesidad de que se trate— la necesidad pública.
En los servicios públicos de defensa nacional, electricidad, gas, aguas corrientes,
etc., la continuidad se traduce en la ininterrupción del servicio; en el servicio
público de la enseñanza primaria, en cambio, la continuidad consiste en que la
actividad se realice durante el año lectivo y se suspenda durante las vacaciones.
La generalidad significa que todos los habitantes tienen derecho a gozar del
servicio, y se comprende en una característica que a veces se menciona aislada-
mente: La igualdad o uniformidad, por imperio de la cual todos tienen derecho a
exigir el servicio en igualdad de condiciones. Regularidad quiere decir conformidad
a reglas y condiciones preestablecidas.

El régimen jurídico del servicio público

La característica más específica del régimen jurídico especial de los servicios

públicos es que los hombres que trabajan en él carecen del derecho de huelga,
pues la huelga implica la suspensión del servicio y se considera precisamente que
el Estado debe asegurar su continuidad.

La necesidad de asegurar el funcionamiento —y con ello la continuidad— del

servicio, determina además que a) la fuerza pública preste un apoyo especial a su
prestación, b) que quien presta el servicio pueda pedir al Estado que expropie

bienes útiles a su gestión, c) que puedan establecerse servidumbres y

restricciones al dominio privado en razón de ese servicio —indemnizando, en el
primer caso—, d) que los contratos que asocien un particular al funcionamiento del
servicio, sean contratos administrativos, e) que se organice el poder de percibir
tasas en contraprestación por el servicio, f) que el monto de las tasas esté sujeto a
la autorización o aprobación del poder público, g) que en ciertos casos, la pres-
tación sea obligatoria para los particulares, h) que, eventualmente, el servicio sea
monopólico —esto es, que no se admita la libre competencia de los particulares
para realizar la actividad del servicio público—, i) que toda cuestión vinculada al
mismo corresponda —en doctrina al menos— a la jurisdicción contencioso-
administrativa.

Elementos de la noción tradicional

Los tres elementos esenciales de la noción tradicional de servicio público son,

según se aprecia, tres

1°) el fin que el servicio cumple, 2°) la persona que lo atiende, 3°) el régimen que
lo regula.

El juego de estos tres elementos lo explican autores como GarCía ovIedo8 de la

siguiente manera

No hay servicio público que no tenga por fin la satisfacción de una necesidad
colectiva; pero este criterio, aislado, sería insuficiente, por cuanto “múltiples son,
en cualquier sociedad bien constituida, las necesidades públicas que se satisfacen
mediante el procedimiento del servicio privado” pueden citarse las panaderías, y
comercios de expendio de carne, leche, verduras, etc.
No es esencial que el servicio sea ofrecido al uso del público, pues en el caso de
las fuerzas armadas, de las fortificaciones, etc., hay un servicio que no es utilizado
directamente por los particulares; lo esencial sería sólo la satisfacción de la
necesidad pública.

También sería insuficiente decir que servicio público es el prestado por la

administración, pues ésta puede conceder el servicio; y además porque no todas
las actividades de la administración son servicios públicos “Cuando el Estado
explota un monte patrimonial o un teatro, o toma a su cargo y dirección una
empresa industrial (la fábrica de porcelana de Sèvres del Estado francés),
evidentemente no realiza servicio público

El régimen jurídico especial, de derecho público, que tiende a asegurar la

continuidad, uniformidad, regularidad y generalidad del servicio, completa, con los
dos primeros datos, la noción tradicional ofrecida.

La crisis del concepto de servicio público

Dos elementos de esta noción —el de la persona que atiende el servicio y el del
régimen que lo regula— están actualmente, al parecer de la doctrina francesa
moderna, en crisis.10 Esa crisis lleva a tales autores a proponer concepciones
“existenciales” del servicio público o más francamente a abandonar totalmente el
término y el concepto.

La crisis de la noción tradicional se hace presente en sus tres aspectos.

La persona que presta el servicio

En cuanto a la persona que presta el servicio, observa la doctrina actual que no es

ya sólo la administración por sí misma o a través de concesionarios, como se
sostenía en un principio, sino que también existen otras entidades encargadas de
un servicio público. Surgen a veces asociaciones profesionales o corporati- vas
(Colegios de Abogados, de Médicos, etc.; asociaciones gremiales; cámaras
industriales y comerciales), cuya actividad está frecuentemente sometida a un
régimen “exorbitante al derecho común,” es decir, que tienen asignadas por ley
atribuciones de poder público en ciertas cuestiones: Ingreso a la profesión, control
de la matrícula, etc.; fenómeno éste bastante común en la Europa de hoy, y que
en nuestro país comienza recién a aparecer.
CAPÍTULO XI
LOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
IDEAS GENERALES

Partiendo de las definiciones tanto de administración como de administración

pública, que anteriormente fueron anotadas, se establece que el Estado y en su
caso la Municipalidad, también necesitan de los particulares para realizar una
buena función administrativa, para mantener los servicios que presta o deberá
prestar a la colectividad, por lo que constante y permanentemente solicita bienes y
servicios de terceras personas ajenas a la organización estatal o municipal. Es por
ello que celebra contratos con los particulares, estos contratos surgen a través de
los acuerdos de relaciones jurídicas, o a través del simple consentimiento de
adhesión por el particular a relaciones previamente fijadas por la administración.
Pero, tanto en uno como en otro caso, siempre se hace necesaria la manifestación
de la voluntad del particular para lograr el nacimiento del contrato que en este
caso se denominará contrato administrativo.

Entonces, se hace necesaria la contratación administrativa para adquirir bienes,

suministros, obras y servicios que requieran los organismos del Estado, sus
entidades descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las
municipalidades y las empresas públicas estatales o municipales. Por eso es
necesario que se establezca conceptualmente, que es contrato administrativo.

Se entiende por contrato administrativo el que celebra la administración pública

con los particulares a efecto de asegurar la ejecución de obras, la prestación de
servicios o el suministro de materiales. Estos contratos no se rigen por las normas
del derecho civil, sino por las del derecho administrativo.

Para el profesor Godínez Bolaños, el contrato administrativo es una declaración de

voluntad del Estado, a través de sus órganos centralizados y entidades autónomas
y descentralizadas, con una persona individual o colectiva, privada o pública,
nacional o internacional, con el compromiso del primero de pagar honorarios o un
precio por la actividad, servicio o bien, que le presta el contratante, bajo las
condiciones establecidas en las leyes de orden público y sometidos en caso de
conflicto o incumplimiento a la jurisdicción contencioso administrativo”.

“El contrato administrativo es una obligación bilateral, convenida, es decir

consensual en la que una de las partes se encuentra en una situación privilegiada
en relación con la otra, por lo que respecta al cumplimiento de las obligaciones
convenidas, sin que ello implique una merma de los derechos económicos que la
otra pueda hacer valer”.
Características

a) Preferencia del Estado: La administración pública, investida de poder

público, impone sus condiciones para contratar y en su caso, para obligar al
cumplimiento coactivo del contrato.
b) Exorbitancia de sus cláusulas: El contrato administrativo, tiene cláusulas
exorbitantes del derecho privado. Esto significa que algunas de sus
condiciones contenidas en las cláusulas, serían inválidas en un contrato
civil o mercantil, pero no en lo administrativo, debido al bien jurídico que se
tutela y que es el interés social.
c) Principios especiales: Dentro del contrato administrativo se aplica el
principio que el derecho público prevalece sobre el derecho privado, los
principios jurídicos que orientan la interpretación de su contenido, así como
la suscripción del contrato son especiales y pertenecen al derecho
administrativo.
d) Jurisdicción especial: Los conflictos derivados del cumplimiento o
interpretación de los contratos administrativos, son sometidos a una
jurisdicción especial privativa, que es el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo. De conformidad con el Artículo 19 numeral 2 de la Ley de lo
Contencioso Administrativo, se establece que la jurisdicción contencioso
administrativa también conoce en los casos de controversias derivadas de
contratos y concesiones administrativas. También el Artículo 102 de la Ley
de Contrataciones del Estado menciona: Jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Toda controversia relativa al incumplimiento, interpretación,
aplicación y efectos de los contratos, fianzas y seguros celebrados con
motivo de la aplicación de la mencionada ley, se someterán a la jurisdicción
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, después de agotada la fase
conciliatoria entre las partes y el procedimiento administrativo.

Elementos

a) Sujetos: Dentro del contrato administrativo necesariamente existen dos

partes, porque es bilateral, donde interviene el Estado, sus entidades
descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y
las empresas públicas estatales o municipales y una persona privada
individual o jurídica.
b) La manifestación de voluntad de los sujetos: Tanto el Estado, sus entidades
descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y
las empresas públicas estatales o municipales como la persona individual o
jurídica, deben expresar libremente su voluntad. En este caso el Estado no
puede hacer uso del ejercicio de su soberanía para imponer a los
particulares un contrato.
 c) Contenido: Debe referirse a hechos lícitos, ciertos y determinados,
relacionados con la gestión patrimonial del Estado, de sus entidades
descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, municipalidades y
empresas públicas estatales o municipales (compra de bienes, suministro
de utensilios, alimentos, construcción de obras públicas, prestación de
servicios, etcétera).
d) La forma: Se refiere a la forma de los contratos y se indica que el contrato
administrativo: “Debe constar por escrito con o sin intervención notarial,
según lo establezca la ley.” En relación a la forma, se especificará más
adelante, cuando se analice la Ley de Contrataciones del Estado y su
reglamento.

Principios

a) Igualdad del Estado frente a los particulares: El Estado, sus entidades

descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y
las empresas públicas estatales o municipales, deben ponerse en igualdad
de los particulares para poder contratar.
b) Manifestación de voluntad: Tanto el Estado, sus entidades descentralizadas
y autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y las empresas
públicas estatales o municipales, como las personas individuales o jurídicas
deben manifestar su voluntad, pues un contrato no puede ser impuesto por
la soberanía del Estado, aquí es donde se pone de manifiesto la voluntad
de derecho privado del Estado.
c) No alterar el orden público: Dentro del contrato administrativo debe cuidarse
que en el mismo no sea alterado el orden público.
d) Cumplimiento de formalidades: Dentro del contrato administrativo deben
observarse las formalidades, contenidas normalmente dentro del derecho
administrativo.
e) Cumplimiento de los procedimientos: Para la suscripción de los contratos
administrativos debe cuidarse de cumplir con los procedimientos previos
contenidos en la ley, por ejemplo, La licitación, La cotización, etcétera.
f) Debe ir dirigido al cumplimiento de las finalidades del Estado. Todo contrato
administrativo debe llevar implícita la finalidad que pretende la
administración pública, creación de obras públicas, suministros, servicios,
consultorías, etcétera.

También suele decirse que los contratos administrativos generan toda una teoría
propia y como tal desarrollan principios propios del contrato administrativo, los
cuales se mencionan a continuación:
Principio de legalidad: El Estado de derecho, la administración pública se
considera sometida a la ley. Este sometimiento equivale a la aceptación del
principio de legalidad. Los contratos administrativos deben estar sometidos a la
ley. La administración pública cuenta con una Ley de Contrataciones y contrata
basándose en dicha ley y en reglamentos complementarios. En Guatemala, la
base legal de los contratos administrativos es el Decreto número 57-92 del
Congreso de la República, Ley de Contrataciones del Estado. Esta es una ley
general por cuanto regula los contratos administrativos de toda la administración
pública. No es una ley única, puesto que a la par existen leyes especiales que
también regulan la materia contractual y pueden contener definiciones específicas.

El fin que persigue el principio de legalidad es el interés público y el límite de éste

principio, es el interés público o bien común.

Principio del interés público o bien común: La contratación administrativa y en el

proceso de contratación, el interés público prevalece sobre el interés privado.
Gracias al interés público o bien común, la Administración Pública justifica su
actuación unilateral, o sea, su actuación sin consultar a la otra parte.

En materia de contratos administrativos, el interés público o bien común se

respeta por el contratista privado, si tiene conciencia de que la administración
pública representa el interés de la colectividad y si contrata con la finalidad de
alcanzar la realización del derecho y la paz social. El principio del interés público o
bien común significa conveniencia o necesidad de carácter colectivo, para
beneficio moral o material de todos, no de unos pocos. El mencionado principio
obliga a que todo contrato administrativo tenga por fundamento el bien común,
descartando el lucro privado, lucro reservado a los particulares como producto de
sus contrataciones, y obliga también, a que el interés social prevalezca sobre el
interés individual.

Principio de la autonomía de la voluntad: se aplica con diferente alcance en los

contratos administrativos. La autonomía de la voluntad equivale a la capacidad
que usualmente se reconoce a las personas para establecer con efectividad sus
derechos y sus obligaciones, por medio de manifestaciones expresas de voluntad
que las obliga en igual forma que la ley a condición de que el contrato no sea
contrario a ley ni atente contra el orden público y el bien común.

La autonomía de la voluntad condiciona la validez de los contratos administrativos

en el sentido que las declaraciones de voluntad de las partes contratantes, de
ambas partes, se producen con total independencia, con efectos recíprocos entre
ellas mismas.
Clases de contratos administrativos

Se puede decir que tanto doctrinaria como legalmente, existe un sin número de
contratos administrativos, siendo los más significativos los siguientes:

a) Contrato de obra Pública: va dirigido a la construcción, modificación,

reconstrucción o mantenimiento de un edificio o de alguna otra obra de
utilidad pública, por ejemplo, construcción de escuelas, hospitales,
mercados, carreteras, construcción y reconstrucción de puentes etcétera.
b) Contrato de suministro: a través del contrato de suministro, el Estado, sus
entidades descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las
municipalidades y las empresas públicas estatales o municipales obtienen
bienes muebles, materiales de oficina, etcétera, con los cuales la
administración desarrolla su actividad.
c) Concesión de servicios públicos: es aquel por medio del cual el Estado
encomienda a un particular la prestación de un servicio público.
d) Contrato de servicios al Estado: este contrato es aquel en el que un
particular presta algún servicio al Estado, por ejemplo, mantenimiento de
maquinaria y equipo, y otros servicios que los particulares pueden prestar al
Estado.
e) Contrato de consultoría profesional: por medio de este contrato, empresas
especializadas en consultoría, profesionales y técnicos prestan al Estado un
servicio especial, por ejemplo, estudios de factibilidad, estudios de pre
inversión, estudios jurídicos, estudios técnicos, etcétera.
f) Explotación y exploración de recursos no renovables: este contrato tiene
como objetivo principal otorgar a personas individuales o jurídicas la
explotación y la exploración de hidrocarburos, que por mandato
constitucional son propiedad del Estado.