Sección Primera
DE LA POLÍTICA
1. Concepto de política;
2. Las dos fases de la política;
3. Política y Derecho;
4. Formas de conocimiento político.
1. CONCEPTO DE POLÍTICA
Si hay un concepto equívoco, es sin duda
el de la política. La sola palabra suscita aso-
ciaciones y significados muy variados. “Es
una de las palabras más ambiguas” –dice
Catlin– y de ello dan crédito las indigentes
definiciones que proporcionan los diccio-
narios: “arte o ciencia del gobierno…”.
En esta contingencia la solución meto-
dológica no puede residir en una simple
recopilación de definiciones y puntos de vista
más o menos arbitrariamente sistematizados
de acuerdo a un esquema artificial.
Parece más acertado buscar en la eti-
mología de la palabra una orientación más
segura. En tal sentido, debe tenerse pre-
sente que la palabra política se origina en
las palabras polis (estructura sociológica),
politeia (organización jurídica, constitución
diríamos actualmente), política (todo lo
concerniente a la polis), y politikë (arte de
la política).
En consecuencia, resulta evidente que, en
sus orígenes, la palabra política se encontra-
ba asociada al fenómeno de la convivencia
humana, a su organización y a la actividad
vinculante a esa relación.
Cobra relevancia aquí la temática sobre
la sociabilidad y politicidad del hombre desa-
rrollada en el primer tomo de este Manual1
y que se sintetiza en el siguiente enunciado:
los hombres viven en sociedad; pero ello
no es posible sin organización, es decir,
sin coordinación y encauzamiento de la
vida social.
Para los griegos –en rigor para los ate-
1
Ver Tomo I de este Manual, Secciones Primera
a Tercera.
7
nienses– la secuencia sociabilidad politici-
dad aparecía tan obvia que la definición
aristotélica “el hombre es un animal po-
lítico” resultaba con estricto apego a los
cánones de la lógica. Es más, la no menos
célebre sentencia: “hay que ser una bestia
o un dios para poder vivir fuera de la polis”,
se tomaba al pie de la letra. No es por falta
de sociabilidad por lo que las bestias y los
dioses están excluidos de la polis, sino sim-
plemente porque las asociaciones vigentes
entre las unas y las otras son bien distintas
por los caracteres que respectivamente les
atañen, de esta forma de vida tan única que
es la polis: forma de vida en que intervienen
tanto la razón como la coacción, y que, por
lo primero, excluye a los entes inferiores
(las bestias) y por lo segundo, a los que son
superiores al hombre.2
Para la mentalidad clásica griega es sólo
en la polis donde puede el hombre desa-
rrollar plenamente todas sus virtualidades.
De ahí que no exista oposición ni práctica-
mente una distinción entre el ideal indivi-
dual y el ideal colectivo de la polis, entre el
“hombre bueno” y el buen ciudadano. Es
evidente –agrega Aristóteles– que el fin de
la comunidad y del individuo es el mismo
y que necesariamente ha de ser también
el mismo el fin del hombre mejor y el del
mejor régimen.
Efectivamente, “la ciudad es la unidad
tipo, y la vida ciudadana es la forma tipo
de vivir. Vivir como un ciudadano, como
un cives, es idéntico a civilización. La vida
de ciudad es esencial para poseer plenos
2
Ver ARISTÓTELES, Política, versión de Antonio
Gómez Robledo, Universidad Nacional Autónoma
de México, 1963, págs. 7 y ss., y Libro Primero.
 Manual de Derecho Político
derechos políticos, para ser miembro igual
de la comunidad y para tener cualquier
posición social o política. Todo hombre es
ciudadano sólo en la medida en que esté de
hecho presente en la ciudad y participe de
un modo activo en sus diversas funciones
y actividades, en las ceremonias y fiestas
del culto, en las deliberaciones, decisio-
nes, legislación y servicio militar. Hasta muy
tarde, en las últimas etapas del Imperio
Romano, no existe una forma de vida del
tipo que nosotros llamamos vida privada.
Dentro de la polis, una vida privada, como
indica el sentido claramente negativo de
la palabra latina privatus, es una existencia
‘privada’, una existencia despojada de todos
los derechos y privilegios de la comunidad.
La palabra griega para ‘privado’ tiene un
carácter negativo todavía más fuerte: idiotas,
en el sentido de un hombre que sólo se
interesa por sí mismo y, en consecuencia,
un hombre bajo, sin talento ni educación,
un completo ignorante. Podemos colegir
el tenor de esta palabra del significado de
la nuestra que se deriva de ella. Llega a ser
enteramente imposible, hasta inconcebible,
un hombre retirado de la vida pública que
no tenga interés por los asuntos públicos.
Su posición sería la de un desterrado de
nuestros días, la de un hombre sin ciuda-
danía, y estaba tan fuera de la ley como un
exiliado”.3
Esta identificación entre el destino in-
dividual y el colectivo, esta absorción del
hombre por el Estado en una comunidad
que no es meramente política sino que es
también ética, no habría de perdurar por
largo tiempo. Efectivamente “se empieza ya
a quebrar en las últimas fases de la historia
griega y se rompe claramente con la difusión
y triunfo del Cristianismo. Para el cristiano
no cabe la fusión de la individualidad en
la comunidad política. El hombre tiene un
valor propio, un destino individual y una
conciencia personal que el Estado debe
respetar como un dominio exento a su po-
der. El cristiano debe dar ‘al César lo que
3
ERICH KAHLER, Historia Universal del Hombre,
Editorial Fondo de Cultura Económica, México, 3ª
edición, 1960, pág. 78.
8
es del César’ pero no ‘lo que es de Dios’,
con lo que surge o al menos se desarrolla
(porque en las filosofías helenísticas han
sugerido ya la distinción) el principio de
que el aspecto político del hombre es sólo
una parte de su personalidad, mientras que
otro sector de la misma queda al margen de
aquel campo. La organización del Cristia-
nismo como Iglesia hace que sea ésta, como
institución distinta del Estado, la que asume
unos derechos y unas funciones en la vida
del hombre que chocan de plano con la
visión ‘totalitaria’ del mundo clásico. Desde
el Renacimiento y la Reforma hasta nuestros
días ha existido la tendencia creciente, no
sin retrocesos y reacciones, a acentuar este
valor de la personalidad humana frente al
poder político del Estado”.4
Se ha producido de esta suerte una es-
cisión entre lo público y lo privado y, con-
secuencialmente, el ámbito de lo político
queda necesariamente restringido, limitado.
En la concepción griega todo el quehacer
del hombre estaba impregnado de conno-
tación política. La identidad de destinos
(hombre polis) así lo determinaba.
La polis, como se ha dicho, es la forma
política de la vida social. El adjetivo políti-
ca tiene aquí una significación doméstica,
familiar. La ocupación de los ciudadanos
era precisamente la ordenación y adminis-
tración de la polis. Y hasta en la vida familiar
se cumplía el papel político, pues la familia
era un elemento activo de la polis.
Con el derrumbamiento de la polis co-
mienza la desintegración de la vida comuni-
taria. Ya se pueden concebir las actividades
políticas separadas de las actividades profe-
sionales o privadas. Hay hombres dedicados
a la política, a la ordenación y administra-
ción del Estado, y otros hombres, ajenos a
la política, que se limitan a comportarse
dentro de las leyes. Aún más, dentro de
los políticos se distingue entre sus activida-
des como político, correspondientes a la
función que desempeña y sus actividades
como profesional privado o frente a sus
negocios.
4
ÁNGEL LATORRE, Universidad y Sociedad, Editorial
Ariel, Barcelona, 1964, págs. 55-56.
 Sección Primera: De la política
El concepto de lo político queda refe-
rido, entonces, solamente a todo aquello
que se vincula en forma directa e inmediata
al Estado. Lo restante –imponente ámbi-
to– pertenece al mundo de lo no político,
de lo privado. En consecuencia, desde este
punto de vista puede definirse la política
como todo el quehacer humano que dimana del
Estado o converge directamente hacia él.
En tal sentido, aparecen como sujetos
naturales de la actividad política: las diversas
instituciones que integran al gobierno de
un Estado, las asociaciones y organizacio-
nes que ayudan a determinar qué hacen
realmente los órganos de gobierno (parti-
dos políticos, grupos de interés, grupos de
presión) y el ciudadano común (a través
de las elecciones, sufragio y otras formas
de participación cívica).
Hemos dicho que la política es una ac-
tividad. En efecto, la política es un quehacer
de la vida humana, una forma de compor-
tamiento, praxis. “La columna vertebral,
el centro de este mundo, es un ‘hacer’, es
acción”.5 “La política no consiste sino en un
comportamiento humano”.6 “Como fenó-
meno, como dato, constituye una realidad
de comportamiento humano o praxis”.7
Pero toda actividad humana supone
necesariamente un propósito concreto a
conseguir. Surge entonces el elemento te-
leológico que, referido a la actividad estatal
–doctrinariamente– no puede ser otro que
el bien común o el interés público.
Aun para aquellos que –como viéramos
en su oportunidad– rechazan la existencia
de fin o fines del Estado, es incontestable
que la actividad del poder estatal se debe
ejercer con miras a la conservación y perfec-
cionamiento del grupo humano que habita
el ámbito territorial. “La función del Estado
–anota Heller– consiste en la organización
y activación autónoma de la cooperación
social-territorial, fundada en la necesidad
5
MARIANO GRONDONA, Política y Gobierno, Editorial
Columba, Bs. Aires, 1969, pág. 7.
6
BERTRAND JOUVENEL, La Teoría pura de la Política, Edi-
torial Revista de Occidente, Madrid, 1965, pág. 51.
7 9
JUAN FCO. LINARES, Política y Comunidad, Editorial
Abeledo Perrot, Bs. Aires, 1960, pág. 13.
9
histórica de un status vivendi común que
armonice todas las oposiciones de interés
dentro de una zona geográfica… Si no se fija
una función de sentido al poder específico
del Estado, no es posible diferenciarlo de
una pandilla de bandoleros, de un cartel del
carbón o de un club deportivo”.8
Enfocado el problema desde esta pers-
pectiva, podemos obtener una segunda de-
finición de la política: la actividad ejercida
por el poder estatal en procura del bien común
o interés público.
Por cierto que se trata de una definición
de tipo axiológico: no implica identificar
el interés público con las decisiones de los
gobernantes. En otras palabras, no puede
admitirse que el interés público consista en
cualquier cosa que las autoridades públicas
por iniciativa propia declaren que lo es. “Si
los organismos gubernamentales estuvie-
sen dotados siempre y necesariamente de
la voluntad de realización y de la capaci-
dad de discernir los intereses óptimos de
la comunidad, infaliblemente y sin error,
entonces quizás habría motivos para una
identificación del interés público con la
adopción de decisiones gubernamentales.
Toda persona bien informada se da cuenta
del hecho de que, en las condiciones del
mundo actual, esta identificación carece
de una base racional. Los funcionarios del
gobierno pueden tener un concepto erró-
neo del interés de la comunidad, pueden
cometer equivocaciones graves e incues-
tionables al estructurar y ejecutar las polí-
ticas públicas, y pueden conducir la nave
del Estado a la ruina y al desastre. Tal vez
se hallan motivados también por deseos
egoístas al ejercer sus responsabilidades e
interpretar sus actividades públicas única-
mente en función de su progreso personal
y del engrandecimiento de su poder. Estos
hechos se comprenden tan bien que no
parece necesaria ninguna documentación
detallada ni verificación histórica”.9
8
HERMANN HELLER, Teoría del Estado, 6ª edi-
ción, Fondo de Cultura Económica, México, 1968,
pág. 221.
EDGAR BODENHEIMER, Teoría del Interés Público,
Editorial Roble, México, 1967, pág. 226.
 Manual de Derecho Político
Tomando como referencia la definición
precedente, se utiliza analógicamente la voz
política para designar toda actividad dirigida
al logro de un objetivo determinado. No extra-
ña, por consiguiente, que en el lenguaje
corriente se hable de “política económica”,
“política educacional”, “política monetaria”,
“política exterior”, etc.
Siempre, con este criterio extensivo y ana-
lógico, se puede admitir que en cualquier
grupo humano es posible reconocer actividad
política en cuanto se persigue consciente-
mente el logro de un determinado fin. Tal
ocurriría, por ejemplo, con la actividad que
se desarrolla en el seno de un club deporti-
vo, de un centro cultural o artístico, en una
asociación de beneficencia, etc.
El ejercicio de la función política, en los
términos que la venimos desarrollando, espe-
cialmente en su actividad de gobierno, supone
dirigir y conducir la comunidad estatal al logro
de sus fines esenciales y ello implica necesa-
riamente ejercer poder. Para poder imponer
fines y medios, sea a la sociedad global, sea a
las sociedades sectoriales, se precisa detentar
poder, es decir, capacidad de mando, acatado
por los destinatarios del poder.
Llegamos de esta manera a una de las defi-
niciones de la política más comunes y que pone
énfasis en uno de sus supuestos: la conquista
del poder. La política es la actividad de quienes
procuran obtener el poder, retenerlo o ejercitarlo con
vista a un fin. “La conquista, la conservación y
el ejercicio del poder constituyen el tema y el
fundamento del mundo, del ámbito político”,
dice Grondona, y en el mismo sentido agrega
Fayt: “La política es la actividad que realiza y
ejecuta el hombre con intención de influir
en la organización a través del poder”.
Como se puede apreciar, las diversas de-
finiciones que se han dado de la política
no son en absoluto contradictorias, sino
que, por el contrario, tienden a comple-
mentarse, desde el momento en que todas
se encuentran insertas dentro de un con-
texto natural: la sociabilidad y politicidad
del hombre.10 (Ver Texto Complementario
Nº 1, Sección Primera.)
10
Debemos reiterar aquí que para la adecuada
inteligencia de este párrafo deben tenerse presentes las
tres primeras secciones del Tomo I de este Manual.
10
2. L AS DOS FASES DE LA POLÍTICA
Ahora bien, de acuerdo con lo explicado
precedentemente, la política considerada
como proceso social vivo tiene dos fases:
la primera consiste en la lucha entre los
adversarios para la conquista del poder esta-
tal y en las actividades que deben asegurar
el éxito en esta lucha. La segunda fase se
traduce en la elección y la realización de
un determinado proyecto, una vez conquis-
tado el poder.
Tradicionalmente se denomina al pri-
mer aspecto de la política faz agonal (del
griego agón: lucha). Junto a ella se decanta
la faz arquitectónica (del griego arkhitekton:
construcción).
En un plano ideal, la política sólo debería
presentar la faz arquitectónica: “lo esencial
de la política es guiar a la sociedad, orientarla
en el caos, proporcionarle el ‘verdadero’
camino ante las soluciones falsas”. Efecti-
vamente, la política debe determinar cuál
ha de ser la organización de la sociedad, a
qué grupo de la misma debe pertenecer,
el sistema de valor que debe realizarse en
ella. Debe decir si la sociedad será, por
ejemplo, capitalista, socialista, etc., y aun
concretar suficientemente este sistema de
valores para que el técnico pueda saber
exactamente lo que debe hacer. Después
de estas decisiones es cuando aparece el
técnico y determina cómo va a ejecutarse
esta organización y, finalmente, aparecen los
mismos ejecutores que llevan a la práctica
todos estos medios.11
Pero la experiencia histórica demuestra
que en el seno de las sociedades humanas
resulta acaso imposible lograr una adhesión
unánime en torno a la elección de los fines
y valores a realizar. Lo natural y típico es
que mientras unos grupos aspiran a realizar
un ideal, otros postulan uno diferente, etc.
Como anota Raymond Aron, la política,
en el sentido de programa de acción, tie-
ne múltiples aspectos: política de los que
detentan la autoridad y la ejercen de cierta
manera, política de los que no la detentan
11
D. LUKIC, “Las dos fases de la política”, Revista
de Estudios Políticos Nº 1953-4.
 Sección Primera: De la política
y desean adquirirla, política de los indivi-
duos o grupos que cuentan con objetivos
propios y quieren emplear determinados
métodos y, por fin, política de los que de-
sean modificar el régimen mismo.
Desde el punto de vista cronológico la
faz agonal se presenta entonces como an-
terior: para construir es previo conquistar
el poder. Tarea en absoluto cómoda, por
cierto, ya que para triunfar en esta lucha
por el poder es preciso hacer propaganda
doctrinaria, atraer el espíritu de los hombres,
encuadrarlo en organizaciones capaces de
combatir por el poder, etc.
Cabe puntualizar que la política como
lucha no es únicamente la que desarrollan
los gobernados desde abajo para conquis-
tar el poder, sino también los gobernantes
desde arriba para mantenerse en el poder
que detentan (Bidart).
Al margen de las consideraciones éticas,
la teoría política se limita a reconocer la
existencia de las dos fases de la política y a
precisar, en base a las observaciones de los
hechos, qué efectos producen una y otra
en la vida de los pueblos.
Desde luego la política agonal permite la
expresión de todas las corrientes de opinión
existentes en el seno de una sociedad dada,
evitando, por lo mismo, la implantación de
concepciones dogmáticas. El flujo y reflujo
de las corrientes en pugna permiten con-
jugar continuidad y cambio social.
Llevada a un grado de exacerbación pro-
duce inevitablemente el caos y la anarquía.
Origina lo que Hobbes calificaba de “guerra
de todos contra todos” y que Carl Schmitt
caracterizaba en nuestros días como “la
oposición entre amigo y enemigo”; tal es la
intensidad de la divergencia que enfrenta
a personas y sectores de una misma socie-
dad. Cabe recalcar que Portales también
hizo la distinción en términos de “buenos
o malos”.12
Amigo es “el de igual manera de ser y el
aliado”; enemigo es “el extraño, el de otra ma-
nera de ser, aquel cuya existencia amenaza
la mía propia, una amenaza existencial”. La
12
DIEGO PORTALES, “Epistolario”, Editorial E. de
la Cruz y G. Feliú Cruz, Santiago, 1936-37.
11
relación política implica, por consiguiente,
una totalidad de hombres situada frente a otra
análoga que lucha por su existencia.13
En su aspecto positivo, la política arqui-
tectónica contribuye a la estabilidad de la
sociedad. Determina su orientación, procura
su integración y el logro del interés general
contra la presión de las reivindicaciones
particulares (Duverger).
En el mismo sentido, agrega Burdeau:
“Lo político es un proceso social necesario
en razón de la función ordenadora que
desempeña en el grupo. Decimos que es
política toda acción reflexiva del hombre
sobre el medio humano. Y esto es así porque
la política se manifiesta en un ordenamien-
to de actitudes en vista de la consecución
de un fin determinado. Así como un or-
den político constituye una estructura de
situaciones, que responden a la idea del
resultado que debe procurar su articulación,
la actividad política tiene por objeto funda-
mental establecer reglas y hacerlas observar.
Responde a la necesidad experimentada
por toda colectividad que desea perdurar
y desarrollarse, de sustituir la anarquía de
los comportamientos individuales por una
disciplina cuya observancia garantice la co-
hesión del conjunto. Se puede considerar,
pues, que un acto social debe su carácter
político a ‘asignación autoritaria de los
valores en una sociedad dada’. Llegado a
este punto, podemos decir que lo político
es el carácter que se asigna a todo lo que
se refiere al orden necesario para que los
hombres puedan vivir en conjunto”.14
Pero aun admitiéndose que se pudiera
dar una actividad política sólo en el plano
arquitectónico, se termina por reconocer
que ello también produce trastornos: por
la ausencia de discrepancias causantes de
lucha, existe el riesgo de estancamiento,
fosilización y consagración de situaciones
injustas. Es más, si la faz agonal no se ins-
titucionaliza, inevitablemente ella nace y
crece en la clandestinidad.
13
Citado por JAVIER CONDE, Crisis del Derecho Po-
lítico, Madrid, 1942, pág. 200.
14
BURDEAU, Método de la Ciencia Política, Editorial
Depalma, Bs. Aires, 1964, pág. 68.
 Manual de Derecho Político
Es por eso que con realismo, desde los
tiempos de Aristóteles, la teoría política diag-
nostica que el equilibrio social se produce allí
donde la faz agonal y la faz arquitectónica se
encuentran recíprocamente entrelazadas.
Esto es donde se da la política plenaria: la
política es tanto actividad de los gobernantes
–política arquitectónica– como la de los
gobernados –política agonal–. “La política
engloba todos los fenómenos sociales, en
la medida en que ellos implican actividad
encaminada, sea a la conquista del poder,
sea a su ejercicio” (Burdeau).
Mario Justo López resume admirable-
mente la reflexión teórica sobre el tema:
“La política es esencialmente process, es
decir, pugna seguida de acomodamiento,
de ajustes. Acomodamiento y ajuste, por
otra parte, del movimiento y el orden, de
la estabilidad y el cambio, del conflicto y
del consenso. Sin esa realidad que es la
política, sin esa actitud y ese comporta-
miento que ella entraña, la ‘entropía’, el
desgaste natural del orden, concluiría con
el hombre”.15
3. POLÍTICA Y DERECHO
¿De qué modo y en qué medida la ac-
tividad política está o debe estar sujeta al
Derecho? En el plano del deber ser, para el
constitucionalismo, la respuesta es obvia: la
Constitución es la política juridizada. Por
consiguiente, la actividad política no puede
quedar al margen del encuadramiento de
los preceptos legales. Gobernantes y gober-
nados son tributarios de la ley.
Cierto es que en la realidad el encua-
dramiento de los fenómenos políticos no
es empresa fácil. André Hauriou menciona
las siguientes dificultades: 1) la violencia
es inherente en las relaciones políticas;
2) porque la vida política tiene, aparte de
la violencia, una espontaneidad y un poder
de evolución considerables, y 3) porque los
preceptos del Derecho Constitucional se
dirigen a “actores jurídicos” particularmente
15
MARIO JUSTO LÓPEZ, Introducción a los estudios po-
líticos, Editorial Kapelusz, Bs. Aires, tomo I, pág. 36.
12
poderosos, que no siempre obedecen las
reglas establecidas.16
Pero al margen del respeto, eficacia y
observancia de las normas jurídicas, lo cierto
es que ellas existen tanto para reglar la faz
agonal como la faz arquitectónica.
En lo que atañe a la faz agonal, no pue-
de faltar la regulación jurídica –compleja
o rudimentaria–. Como dice Justo López,
“lo requiere el carácter de la estructura de
la ‘relación política’, con su vocación hacia
el orden y la estabilidad. Si no estuviera
previsto y fijado normativamente el régimen
de acceso a los cargos o roles de gobierno,
la ‘relación política’ carecería del mínimo
de consistencia para ser efectiva. Siempre,
en todo momento, estaría expuesta a su-
cumbir. Claro que, de hecho, ese riesgo
existe lo mismo permanentemente; pero
con la diferencia –por cierto muy impor-
tante por sus consecuencias prácticas– de
que la normatividad jurídica establecida
determina por sí misma, comúnmente en
alto grado, la conducta de los actores…;
entre la multiplicidad de tales normas ju-
rídicas hay siempre algunas que regulan
precisamente el acceso a los cargos o roles
de gobierno, o sea lo que puede denomi-
narse genéricamente ‘la transferencia del
gobierno’. Pueden ser muy diversas. Pueden
estar mezcladas con normas religiosas o
estar totalmente desacralizadas. Pueden
utilizar medios muy diferentes, tales como
la herencia, el sorteo o la elección. Pueden
ser cumplidas o violadas con mayor o menor
frecuencia. Dependen, además, de principios
de legitimidad que son tributarios, a su vez,
de las costumbres, la cultura, la ciencia, la
religión, los intereses económicos de una
época. Pero sea como fuere, siempre de
alguna manera habrá, o no habrá, en sen-
tido estricto, comunidad política.
La regulación jurídica de la actividad
política en su ‘faz agonal’ tiene especial
importancia para los regímenes políticos que
pueden ser incluidos dentro de la denomi-
nación genérica de ‘democracia constitucio-
nal’. En tal sentido, lo fundamental de los
16
ANDRÉ HAURIOU, Derecho Constitucional e Instituciones
Políticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1971, pág. 23.
 Sección Primera: De la política
mencionados regímenes es la competencia
pacífica y, para ello, la institucionalización
de la oposición. Parte muy importante de
esa regulación jurídica en dichos regíme-
nes está dada por las leyes electorales y los
estatutos de los partidos políticos”.17
Como anota Duverger, “los procedi-
mientos democráticos son de esta forma
unos medios de expresión de las luchas
políticas, más moderados, más suaves y
menos brutales que la violencia física. Re-
prochar a las democracias que ventilen en
público las controversias, las disputas y los
conflictos, es desconocer uno de sus fines
fundamentales. De esta manera, tiende a
sustituir la batalla por la discusión, los pu-
ñetazos por los argumentos y la superio-
ridad de los músculos o de las armas por
el resultado de los escrutinios. La ley de
la mayoría es una forma más civilizada y
menos brutal que la ley del más fuerte. Se
puede discutir que el número sea el que
zanje las cuestiones; indudablemente este
principio, aunque esté basado en la idea
de que todos los hombres son iguales, no
es absolutamente conveniente. Pero, en
definitiva, hay que elegir entre la ley del
número o la ley de los músculos, o de la
metralleta. El hecho de haber sustituido
esta segunda por la primera constituye un
gran progreso”.18
En lo que dice relación con la faz arqui-
tectónica, la normativa del ordenamiento
fundamental también tiene singular proyec-
ción: “La regulación jurídica de la actividad
del gobernante, aunque reconoce lejanos y
variados antecedentes, es el signo propio del
constitucionalismo contemporáneo, para el
cual constituye un procedimiento técnico
a efectos de limitar la actividad de quienes
ocupan los cargos o roles de gobierno y,
de ese modo, salvaguardar los derechos
humanos –suprema aspiración–. En efec-
to, el constitucionalismo postula como ‘fin
último’ metapolítico, como supremo valor
terreno, la salvaguardia de la esencial dig-
nidad del ser humano, y como ‘fin último’
17
MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., tomo I, pág. 54.
18
MAURICE DUVERGER, Introducción a la Política,
Editorial Ariel, Barcelona, 1968, pág. 205.
13
político, subordinado a aquél –medio para
aquél–, la estabilidad y continuidad de las
actividades propias de los órganos de go-
bierno. Para ello, entre los medios instru-
mentales, propugna el imperio de la ley, es
decir, la subordinación de las voluntades
personales –psíquicas– a la voluntad general
–jurídica– y exige como técnicas idóneas la
supremacía y rigidez de la Constitución, la
separación entre el poder constituyente y
poderes constituidos, la declaración de los
derechos humanos y sus garantías con ca-
rácter constitucional, la división de poderes,
el contralor de la constitucionalidad de las
leyes, la independencia del poder judicial,
las garantías jurisdiccionales, la legalidad
en la administración, etc.”.19
Ponderando el ejercicio del poder con
mucho realismo, puntualiza Hauriou, “como
son los gobernantes los que detentan la
coerción, tienden, naturalmente, no sólo
a usarla, sino a abusar de ella. La historia
natural del poder es, ante todo, una his-
toria de la violencia incluso cuando no es
necesaria para obtener la obediencia de
los gobernados. Se piensa instintivamen-
te en los países totalitarios, en la época
estaliniana, etc. Pero aun en los Estados
que se llaman liberales, las libertades in-
dividuales son a menudo violadas por los
gobernantes”.20 (Ver Texto Complemen-
tario Nº 2, Sección Primera.)
4. FORMAS DE CONOCIMIENTO
POLÍTICO
En las páginas precedentes se ha caracte-
rizado la política fundamentalmente como
actividad, como una manifestación del que-
hacer humano. Ello no excluye, por cierto, la
posibilidad de que en torno a ese quehacer
político emerja un pensamiento político,
una reflexión sobre el fenómeno político,
esto es, sobre la obtención y el ejercicio del
poder. Por consiguiente, esta reflexión se
encuentra en cierta forma condicionada por
su objeto: es en consecuencia “práctica”,
19
MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., tomo I, pág. 55.
20
ANDRÉ HAURIOU, ob. cit., pág. 25.
 Manual de Derecho Político
dirigida a objetivos concretos, que procura
señalar fines o aconsejar medios.21
Insistimos en que se trata de un cono-
cimiento reflexivo para diferenciarlo del
conocimiento vulgar, espontáneo o ingenuo,
patrimonio de todo ser humano y que se
obtiene por la simple percepción sensorial
del mundo exterior sin ningún esfuerzo
especial del sujeto cognoscente.
En materia política este tipo de conoci-
miento tiene singular difusión: cualquier
persona se considera competente para opinar
con autoridad. Como anota con ironía George
Catlin, “el hombre común no puede dejar
de tener pensamiento político. Sin embargo,
nada nos garantiza que, en su inexperiencia,
sus opiniones llenas de sentido común no
se conviertan en tonterías nada comunes y
hasta perjudiciales para la sociedad”.22
Junto a este conocimiento vulgar, es-
pontáneo o ingenuo, coexiste otro grado
de conocimiento: un conocimiento metódico,
reflexivo, crítico. Obviamente se trata de un
grado de conocimiento jerárquicamente
superior y encuentra su expresión más
típica en el conocimiento filosófico y en
el conocimiento científico. Este grado de
conocimiento supone un esfuerzo reflexivo
del sujeto cognoscente y, por consiguiente,
no es patrimonio sino de aquellos que deli-
beradamente se abocan a su estudio.
En lo fundamental, lo que distingue el
conocimiento vulgar del conocimiento re-
flexivo es el método que cada uno de ellos
emplea. “El método del saber vulgar es un
método donde la regla se halla reducida
a su mínima expresión y no alcanza casi
nunca más que un fin muy circunscrito y
limitado; el método científico y filosófico,
en cambio, procura establecer firmemente
los procedimientos que deben seguirse, el
orden de las observaciones, experiencias
y razonamientos, la esfera de los objetos a
los cuales se aplica”.23
21
GRONDONA, ob. cit., pág. 7.
22
Historia de los filósofos Políticos, Editorial Peuser,
Bs. Aires, 1956, pág. 20.
23
JOSÉ FERRATER MORA, Diccionario de Filosofía,
Editorial Sudamericana, Bs. Aires, 1951, pág. 617.
Sobre la voz método, dice este autor: “significa literal-
14
El estudio reflexivo de la política es un
campo antiguo del saber humano que adqui-
rió un relieve extraordinario en las culturas
occidentales derivadas de las civilizaciones
griega y romana, ya que los griegos y los
romanos se interesaban por los asuntos
políticos en forma preferente.
Fue en Atenas donde Sócrates, Platón y
Aristóteles plantearon en el más alto nivel
intelectual los interrogantes políticos que
hasta el día de hoy preocupan a todos los
hombres que piensan y meditan acerca de
los problemas de la sociedad en que viven.
¿Cómo se comportan los hombres en po-
lítica? ¿En qué se diferencian los sistemas
políticos? ¿Qué tipos de condiciones ayudan
a la estabilidad, al cambio o a la revolución
en un sistema político? ¿Qué clase de sistema
es el mejor? ¿Cómo deberíamos determinar
y cómo determinamos realmente qué es “lo
mejor” en política?
Estos y otros grandes interrogantes, que
fueron planteados por primera vez en el
mundo de Occidente por los griegos, con-
tinuarían incentivando a las mentes más
dotadas de cada época: Cicerón, Santo
Tomás de Aquino, Maquiavelo, Hobbes,
Locke, Montesquieu, Rousseau, Hegel,
Stuart Mill, Bentham, Tocqueville y tan-
tos otros.
El conocimiento razonado del fenómeno
político fue considerado originariamente
como parte de la filosofía. Más tarde em-
pezará a estimarse como “Ciencia Política”
todo estudio vinculado al ejercicio del poder
estatal.24
En la actualidad se tiende a distinguir
entre diversas formas de conocimiento po-
mente el hecho de seguir un camino, persecución,
esto es, investigación, pero investigación con plan
prefijado y con más reglas determinadas y aptas para
conducir al fin propuesto”.
24
Un caso expresivo al respecto lo constituye la
denominación de la obra clásica de PAUL JANET: en
su primera edición fue titulada Historia de la Filosofía
Política; una edición posterior se titula Historia de la
Ciencia Política (Editorial Nueva España, México,
1948, 2º tomo). Dentro de la terminología actual,
probablemente el título apropiado de esta obra sería
Historia de las Doctrinas Políticas.
 Sección Primera: De la política
lítico según sea el enfoque y metodología
con que se analice la realidad política.
Es así como se tiende a distinguir las
siguientes formas de conocimiento polí-
tico: doctrina, teoría, filosofía y ciencia
política.
Con todo, hay que puntualizar que aún
subsisten muchos desacuerdos en cuanto a
distinguir claramente el ámbito y finalidad
de las diversas disciplinas precitadas. La
confusión terminológica es por lo mismo
muy generalizada y los intentos por lograr
una nomenclatura de aceptación universal
han dado resultados poco satisfactorios.
La síntesis que a continuación se ofrece
debe, por tanto, recibirse como un sim-
ple intento de clarificar conceptos y como
una invitación a profundizar sobre el tema.
(Ver Texto Complementario Nº 3, Sección
Primera.)
4.1. Teoría y doctrina
Como anota Mario Justo López, “las pa-
labras teoría y doctrina, derivadas la primera
del griego y la segunda del latín, pueden ser
consideradas como sinónimos de acuerdo
con sus respectivas etimologías y asignárseles,
en consecuencia, el vago y difuso significado
común de ‘conocimiento reflexivo’. Pero
aun a través del uso vulgar, se insinúa entre
las dos palabras un matiz de sentido dife-
rencial que llega a resultar útil para poder
distinguir, en nuestro tiempo, dos modos
distintos de conocimiento y, en particular,
de conocimiento político”.25
En breves palabras, podría afirmarse
que mientras la teoría se ocupa del ser de
la política, la doctrina se proyecta al de-
ber ser de la política. En esta inteligencia
expresa Brecht, “utilizo el concepto de
teoría exclusivamente para proposiciones
que intentan explicar algo”.26 Para ello la
teoría trabaja exclusivamente con material
empírico, con los hechos que le suministra
25
Ob. cit., tomo I, pág. 111.
26
ARNOLD BRECHT, Teoría Política, Editorial Ariel,
Barcelona, 1963, pág. 514.
15
la observación, sobre los que formula gene-
ralizaciones, descubre vínculos de causali-
dad y establece la hipótesis que someterá a
verificaciones y comprobación. “El objetivo
del teórico es estudiar el funcionamiento
de la vida política y proporcionar, gracias
a ello, una explicación tan coherente y
completa como sea posible. La reflexión
se dirige a lo que es. Toma el camino que va
de la observación y la clasificación de los
hechos al enunciado de generalizaciones
y uniformidades”.27
En el mismo sentido, enfatizando el
carácter no valorativo del análisis teórico,
agrega Burdeau: “todos los datos que utiliza
son independientes de las creencias del
teórico. Al intervenir no echa manos más
que a su habilidad intelectual, la amplitud
de su información, su sagacidad en derivar
de apariencias contradictorias, regularidades
constantes. En suma, trata de saber cómo
sucede lo que sucede e informar acerca
de lo que sucede, integrando la incohe-
rencia de lo concreto en la lógica de una
representación intelectual. La ambición
del teórico es exclusivamente traducir, en
lenguaje inteligible, la articulación de los
fenómenos que sólo desordenadamente
se revelan a los sentidos. Por cierto que al
proceder así construye, pero no para reem-
plazar el universo político existente en
su construcción. No se preocupa de lo
que debería ser, sino de lo que es, con el
exclusivo afán de comprender. El único
subjetivismo que podría señalarse en esta
actitud es el que se funda en la convicción
de que el espectáculo es inteligible”.28
En cuanto a la doctrina, como ya lo adelan-
táramos, ella se proyecta fundamentalmente
al deber ser: le corresponde especificar, a la
vez, los fines y los medios de la actividad
política.
Las elaboraciones doctrinarias, por tanto,
tienen un carácter normativo: expresan con-
cepciones de lo que es deseable. Expresan
preferencias valorativas. Se ocupan no de
27
JEAN MEYNAUD, Introducción a la Ciencia Política,
Editorial Tecnos, Madrid, 1964, pág. 17.
28
GEORGES BURDEAU, Método de la Ciencia Política,
Editorial Depalma, Bs. Aires, 1964, pág. 48.
 Manual de Derecho Político
lo que es, sino de lo que debería ser, acep-
tando fines, objetivos o normas.
“Las doctrinas –dice Prélot– juzgan los
hechos, indican los caminos por seguir para
asegurar la felicidad de los ciudadanos o el
poder del Estado”.29 Comprenden, por lo
mismo, juicios sobre el “bien” y el “mal”,
sobre lo “justo” y lo “injusto”.
De lo expuesto se infiere que mientras
la teoría busca conocer la realidad para
poder explicarla, la doctrina intenta influir
sobre esa realidad: es un modo de pensar
destinado a la acción en la realidad. “Des-
cribir algo como bello es decir que todo el
mundo lo apruebe” (Kant).
En síntesis: cuando las proposiciones
se consideran simplemente como el fruto
de la observación empírica puede decirse
que constituyen una teoría. Cuando se con-
vierten en una guía para la acción deben
llamarse más bien doctrinas. “Las propo-
siciones que guían la acción son, para este
efecto, aceptadas como verdad; y pueden
ser creídas realmente, quizá como un acto
de fe y quizá fanáticamente”.30
Ahora bien, cabe puntualizar que el dis-
tingo efectuado entre teoría y doctrina no
tiene valor absoluto: en la realidad resulta
difícil, acaso imposible, encontrar –con las
características aquí señaladas– formas pu-
ras de conocimiento teórico o doctrinario.
En efecto, las concepciones doctrinarias
no son simples especulaciones elaboradas
a espaldas de la realidad; con frecuencia
representan una sistematización de la ex-
periencia histórica. Los autores serían, más
29
MARCEL PRELOT, La Ciencia Política, Editorial
Eudeba, Bs. Aires 1965, pág. 63.
30
VERNON VAN DYKE, Ciencia Política, Editorial
Tecnos, Madrid, 1962, pág. 125. Para el marxismo
teoría es el sistema de saber generalizado, explica-
ción sistemática de determinados aspectos de la
realidad. La teoría es distinta de la práctica, pues
constituye un reflejo y una reproducción mental,
ideal, de la verdadera realidad. Por otra parte se halla
indisolublemente ligada a la práctica, que plantea
al conocimiento problemas acuciantes y exige su
solución. De ahí que la práctica entre en calidad de
elemento orgánico en toda teoría… El criterio de
veracidad de una teoría es la práctica (Diccionario
Filosófico, M. Rosental y P. F. Iudin, Editorial Pueblos
Unidos, Montevideo, s./f.).
16
que creadores originales, los portavoces
de su época.31
Por otra parte, también es corriente que
la teoría formule consideraciones de valor y
ello ocurre cuando rebasa el cómo es y aborda
el porqué. En estos casos se ha producido
una invasión del campo empírico hacia el
normativo. Como apuntaba Weber, mucho
de lo que se presente como ciencia social
no es más que un barniz de objetividad fal-
sificada, empleada para disfrazar sermones
y prejuicios.32 De ahí que resulte necesario
consignar la siguiente prevención: “en la
mayor parte de las obras el vínculo entre la
doctrina y la teoría no podría ser cortado.
A lo sumo, en caso de que se lo lograra,
se empobrecería considerablemente su
estudio. La mayoría de los escritores son
a la vez doctrinarios y teóricos. Si sólo se
les considera como teóricos, se presenta
una imagen parcial de su pensamiento.
Las grandes obras deben estudiarse, pues,
en toda su amplitud y densidad, aprehen-
diendo su economía interna del modo en
que fue concebida por el autor”.33
4.2. Filosofía política
Es corriente que los autores califiquen
como Filosofía Política el tipo de conocimien-
to que hemos conceptualizado como Doctrina
Política.34 Sin embargo, si nos detenemos a
precisar los objetivos de la filosofía política,
llegaremos a la conclusión que tampoco la
asimilación anotada es correcta.
31
Incluso obras como La República de Platón
–aparentemente tan alejada de la experiencia his-
tórica– reflejan la problemática de un determinado
contorno histórico.
32
Citado por RUNCIMAN en Ensayos de Sociolo-
gía Política, Editorial Fondo de Cultura Económica,
México, 1966, pág. 204.
33
PRELOT, ob. cit., pág. 64. A fin de evitar estos
equívocos, algunos autores prefieren hablar de teoría
empírica y teoría normativa. Por ejemplo, MANFRED
WILHEIMY VON WOLFF, Tendencias actuales de la teoría
política, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1969.
34
Caso BURDEAU, ob. cit., pág. 48, y XIFRA HERAS,
Introducciones a la política, Editorial Credsa, Barce-
lona, 1965.
 Sección Primera: De la política
En primer lugar, debe tenerse presente
que la filosofía política es una rama de la
filosofía, esto es, forma parte de un con-
junto más amplio. Dice Leo Strauss, “en
la expresión ‘filosofía política’, ‘filosofía’
indica el método, un método que al mismo
tiempo profundiza hasta las raíces y abarca
en extensión toda la temática; ‘política’
indica tanto el objeto como la función.
La filosofía política trata del objeto po-
lítico en cuanto es relevante para la vida
política; de aquí que el tema se identi-
fique con su meta, como fin último de
la acción política. El tema de la filosofía
política abarca los grandes objetivos de la
humanidad: la libertad y el gobierno o la
autoridad, objetivos que son capaces de
elevar al hombre por encima de su pobre
existencia… La filosofía política consiste
en el intento de adquirir conocimientos
ciertos sobre la esencia de lo político y
sobre el buen orden político o el orden
político justo.
Por consiguiente, la filosofía política sería
una disciplina que intenta aprehender el
sentido último del ser y del devenir polí-
tico. No consiste esencialmente en poseer
la verdad, sino en ‘buscar la verdad’. El
rasgo que distingue a un filósofo consiste
en que ‘él sabe que no sabe nada’, y su
visión de nuestra ignorancia acerca de las
cosas más importantes le induce a esfor-
zarse hasta el límite de lo posible en busca
del conocimiento”.35 El filósofo político
pregunta: ¿qué función cumplen el poder
y la autoridad para defender la base de la
vida social? ¿Qué tipo de conocimientos
necesitan gobernante y gobernados para
que se mantenga la paz y la estabilidad?
¿Cuáles son las fuentes de desorden y cómo
pueden ser superadas?
4.3. Ideas, pensamientos y saber político
Ante las dificultades que emergen para dar
a los vocablos teoría y doctrina una connotación
unívoca, algunos autores han optado por
35
LEO STRAUSS, ¿Que es la Filosofía Política?, Edi-
torial Guadarrama, Madrid, 1970, pág. 15.
17
emplear otras expresiones para denominar
la disciplina que estudia la evolución de la
reflexión política.
En tal sentido el vocablo que ha logrado
mayor difusión corresponde al de ideas
políticas. Sin duda ha contribuido a ello
la circunstancia de que fuera éste el nom-
bre aprobado en 1948 por un grupo de
especialistas de varios países, en el coloquio
organizado por UNESCO.
Jean Touchard, uno de los principales
propugnadores de la expresión, la cualifica
en la siguiente forma: “el término de ideas
políticas es más amplio que el de doctrinas
políticas. Aquí no se trata solamente de ana-
lizar los sistemas elaborados por algunos
pensadores, sino de volver a instalar estos
sistemas dentro de un contexto histórico,
de esforzarse por ver cómo nacieron y qué
representaban para los hombres que vivían
en esa época…; la historia de las doctrinas
forma parte de la historia de las ideas, pero
ni es toda la historia de las ideas ni quizá su
parte esencial… Nos merece poco crédito la
política pura; y la historia de las ideas polí-
ticas nos parece inseparable de las historias
de las instituciones y de las sociedades; de
la historia de los hechos y de las doctrinas
económicas, de la historia de la filosofía,
de la historia de las religiones, de la histo-
ria de las literaturas, de la historia de las
técnicas, etc.”.36
Otra de las expresiones que podríamos
calificar de neutra o pacífica, y que también
se emplea con cierta profusión por los au-
tores, es la de Pensamiento Político.
Para Leo Strauss el pensamiento político
es tan viejo como la raza humana; el pri-
mer hombre que pronunció una palabra
como “padre” o una expresión como “tú no
harás…” fue el primer pensador político.
“Bajo la denominación de pensamiento
político comprendemos el estudio o la ex-
posición de ideas políticas, y por idea po-
lítica comprendemos cualquier cosa sobre
la que se puede pensar, que se relaciona
de algún modo con los principios políti-
cos…; el pensamiento político como tal es
36
JEAN TOUCHARD y otros, Historia de las Ideas Polí-
ticas, Editorial Tecnos, Madrid, 1967, págs. 14 y 15.
 Manual de Derecho Político
indiferente a la distinción entre opinión y
conocimiento”.37
La conceptualización de Eugène Meehan
nos parece más rigurosa: “el pensamiento
político no es un cajón de sastre intelectual
en donde cabe cuanto uno quiere arrojar
en él. Para ser pensamiento político un
conjunto de proposiciones, han de satis-
facer, al menos, ciertos criterios mínimos,
sin los cuales será, a lo más, pensamiento
sobre nada”. El pensamiento político, para
decirlo en forma breve, ha de tener necesa-
riamente la pretensión de ser conocimiento
de la política, aunque puede ir más allá de
esa pretensión e incurrir en juicios o valo-
raciones políticas… Debe comprender tres
elementos: descripciones, explicaciones y
evaluaciones.
Otra denominación, de uso poco frecuen-
te, es la de Saber político. Pichón Rivière, junto
con hacer presente la novedad del término,
explica su contenido: “se trata de un tipo de
saber que se halla en la cumbre de la ciencia,
pero que ha sido abandonado por el positi-
vismo y relegado a la categoría de disciplina
fragmentaria. Rebajada la investigación a
hechos políticos, se convierte en mera so-
ciología política. Pero la cabal comprensión
de las ciencias del hombre implica contar
con el compromiso de elegir un proyecto de
vida. La política se diferencia de la ciencia
natural en este compromiso que desorienta
a nuestros científicos, quienes pretenden
estudiar al hombre con los mismos métodos
que se emplean para estudiar el uranio, las
hormonas o las ondas vibratorias”.38
Por consiguiente, el saber político se-
ría el complemento necesario del saber
que ha cultivado el hombre moderno, con
magníficos resultados, pero de manera frag-
mentaria.
4.4. Ciencia política
En un sentido genérico se acostumbra
denominar Ciencia Política a cualquiera
37
LEO STRAUSS, ob. cit., págs. 12 y ss.
38
Pensamiento Político contemporáneo, Editorial Rev.
Occidente, Madrid, 1973, págs. 14 y ss.
18
de las formas de conocimiento político re-
flexivo a que hemos aludido en las páginas
precedentes. Incluso algunos autores estiman
que el Derecho Político también queda o
puede ser considerado como expresión de
Ciencia Política.
Sin embargo, en el período que sigue
a la Segunda Guerra Mundial comienza a
utilizarse la locución Ciencia Política con un
alcance más restringido y exclusivo: sólo para
referirse a las investigaciones de la realidad
política que ponen énfasis en el empirismo
metódico y procuran desvincularse de la
filosofía y de las formulaciones generales y
especulativas. Como anota Arnold Brecht:
“La nueva Ciencia Política se caracteriza
por la implantación de nuevos métodos y
técnicas de investigación, por una parte,
y la marginación de los planteos éticos y
axiológicos, por otra”.
En los Estados Unidos de Norteamé-
rica, donde la disciplina tiene gran auge,
se comienza a dar singular importancia a
las investigaciones sobre “comportamiento
político”, reflejo del enfoque conductista
aplicado a las ciencias sociales en general.
Es así como se busca comprender la acción
política por el estudio de las motivaciones
y actitudes de la gente; y para ello se em-
plean métodos cuantitativos y estadísticos.
(Ver Texto Complementario Nº 4, Sección
Primera.)
No obstante el resultado positivo alcan-
zado en algunas investigaciones sectoriales
de carácter empírico, se ha terminado por
aceptar por la mayoría de los estudiosos
–Easton, por ejemplo– que en los estudios
políticos no es posible prescindir por com-
pleto de los criterios de valor y de una visión
doctrinaria integradora.
De ahí que en el presente tienda a pre-
dominar una corriente que postula por una
Ciencia Política omnicomprensiva de los
conocimientos generales sobre la realidad
política. De esta suerte ella representaría
una especie de síntesis de la pluralidad de
las disciplinas que estudian la compleja y
multifacética realidad política.
Expresión de este enfoque es el siguien-
te temario de la disciplina propuesta por
los más representativos especialistas en el
 Sección Primera: De la política
Congreso convocado por la UNESCO el año
1948:
1º. La teoría política:
a) La teoría política;
b) La historia de las ideas.
2º. Las instituciones políticas:
a) La Constitución;
b) El gobierno central;
c) El gobierno regional y local;
d) La administración pública;
e) Las funciones económicas y sociales
del gobierno;
f) Las instituciones políticas compara-
das.
3º. Partidos, grupos y opinión pública:
a) Los partidos políticos;
b) Los grupos y las asociaciones;
c) La participación del ciudadano en el
gobierno y en la administración;
d) La opinión pública.
4º. Las relaciones internacionales:
a) La política internacional;
b) La política y la organización inter-
nacional;
c) El derecho internacional.
Como se puede apreciar, las materias que
consulta el temario presentan un marcado
carácter interdisciplinario y comprenden
tanto aspectos empíricos como normativos
de la realidad política.
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Sección Primera
1. Texto atinente a párrafo 1: Concepto de
política
DAVID EASTON
Política moderna
Editorial Letras, México, 1968, págs. 131-133.
La idea de la vida política según el sentido
común
Como científicos políticos volvamos por un
momento a la perspectiva de la persona ordina-
ria, que no ha recibido preparación técnica ni
19
Robert Dahí proporciona la siguiente
visión del quehacer de un cientista polí-
tico de nuestros días: “El laboratorio del
experto en política es el mundo: el mundo
de la política. Y ha de trabajar en ese labo-
ratorio con el mismo cuidado y la misma
preocupación rigurosa por la exactitud de
sus observaciones que pone el naturalista
en su laboratorio, pero con muchas me-
nos probabilidades de éxito, sin embargo.
La observación directa no se limita sim-
plemente a efectuar entrevistas casuales y
fortuitas, y el experto en política sabe que
por cada hora que emplea en observar los
acontecimientos políticos es posible que
tenga que dedicar medio día a analizar sus
observaciones. Las observaciones en bruto
son poco menos que inútiles; por lo tanto,
el experto tiene que trabajar aun en su mesa
de trabajo, en el silencio de su estudio; debe
leer y reflexionar tratando de rasgar el velo
que siempre parece mantener semioculta
la verdad. Ahora que nuestro experto en
política ha regresado a su gabinete de trabajo
lo dejaremos allí, pero si ha de estudiar la
política no permanecerá en su escritorio
mucho tiempo. Es posible que nos topemos
con él en la próxima reunión política a que
asistamos”.39
39
¿Qué es la ciencia política?, en volumen Cómo
se gobierna un país, Editorial Fabril, Bs. Aires, 1965,
pág. 35.
en la ciencia política, ni en la ciencia social. Si
podemos recapturar por un momento nuestra
actitud ingenua e inocente acerca de las cuestio-
nes políticas, nos ayudará a percibir cuáles son
sus características principales. En la mente que
no está aún abrumada con los conocimientos
profesionales, dos cosas se asocian inmediata-
mente con el aspecto político de la vida. En
primer lugar, percibimos inmediatamente la
presencia constante de un tipo de actividad que
en nuestra expresión común llamamos “hacer
política”. Donde quiera que encontremos un
 Manual de Derecho Político
grupo de personas, sin importar cuáles sean sus
propósitos o su forma de organización, general-
mente encontraremos que se hacen maniobras
para ocupar una posición privilegiada o ejercer
el poder. A esto es a lo que nos referimos cuan-
do, al hablar de un grupo, decimos que alguien
“hace política” dentro de él, y si no hemos tenido
mucha experiencia con grupos sociales, es muy
posible que deploremos este tipo de actividad.
Podríamos unimos con Emerson en su sondeo
de que: ¿qué sátira contra el gobierno puede
igualar la severidad de la censura que contiene la
palabra política, que por años ha sido considerada
como sinónimo de astucia y engaño, con lo cual
implica que el Estado es un truco? La experiencia,
sin embargo, nos conduce inmediatamente a la
conclusión de que difícilmente puede existir un
grupo, sin importar cuán nobles y cuán sagrados
sean sus propósitos, en que no se presenten este
tipo de situaciones. Cuando tales situaciones se
descubren en los grandes grupos sociales, como
los sindicatos, o entre las naciones, las llamamos
“la lucha por el poder”.
Si continuamos adelante nuestra investiga-
ción descubrimos que, sin poseer conocimientos
especiales, cuando hablamos de un problema
político usamos también el término “político” en
un segundo sentido, también típico, que incluye
esta lucha por el poder y que, sin embargo, va
más allá de ella. En este segundo sentido, la pa-
labra normalmente se refiere a alguna actividad
relacionada en una forma vaga con los proble-
mas del gobierno, o con el establecimiento de
medidas de interés público para la sociedad en
que vivimos. Pensamos en alguna disputa sobre
la política aplicada, que ha sido aceptada como
terminante por la sociedad, y lo que queremos
decir con “terminante” puede hacerse a un lado
por el momento. Lo que sabemos de cierto es
que no todas las medidas de política aplicada,
que se adoptan en una sociedad, son del mismo
alcance. Algunas medidas, adoptadas por grupos
privados como la familia, una asociación, o algo
semejante, se aplican solamente a los miembros
de esos grupos o a otros que desean obedecer-
las. Pero otras medidas políticas se aplican a los
miembros de toda la sociedad, en virtud de su
presencia dentro de la sociedad misma, o de
los lazos que los unen a ella. Tales medidas son
consideradas como “terminantes” por la socie-
dad. Se “hace política” o luchan, los diferentes
grupos, para influir en el tipo de medidas de
carácter autoritario que la sociedad a la que
pertenecen ha adoptado.
En esta forma de razonamiento, comple-
tamente natural y sin freno alguno, podemos
20
ver que en su aspecto más comprensible y en
el sentido usado normalmente al referirse a los
asuntos públicos, el tema central de un proble-
ma político es tanto el tipo de medida política
que está en juego, como los medios usados para
influir en ella. En la conversación ordinaria,
cuando nos enfrascamos en una disputa política,
el motivo de la discusión es generalmente el
tipo de programa que aprobamos, la clase de
medida política practica que nos gustaría que
nuestra sociedad adoptara. Tal vez deploremos
la clase o la cantidad de la lucha interna que
pueda existir en relación con los problemas
políticos, pero nos consideramos mezclados en
una situación política, cuando diferimos sobre
los fines que deben adoptarse en nombre del
numeroso grupo al cual pertenecemos.
Normalmente podemos hablar de la lucha por
el poder, dentro de una organización fraternal,
como de la política en un sentido estrecho; pero
no hablamos de la lucha sobre las decisiones que
este grupo debe tomar, en cuanto a sus asuntos
internos, como de un problema político. Re-
servamos el término “político” en este sentido
para las cuestiones públicas o sociales. Aunque
no podemos escapar de esto, nuestro interés en
la lucha por el poder es sólo derivativo; nos ayu-
da a comprender el tipo de medida finalmente
adoptado por la sociedad y la forma en que una
medida así surte efecto. Si fuéramos a resumir
el concepto de la política inspirados por nues-
tro sentido común, probablemente tomaría la
siguiente forma: la vida política se refiere a toda
actividad que influye de manera importante en
el tipo de medida autoritaria que adopta una
sociedad y la forma en que la pone en práctica. Se
dice que estamos participando en la vida política
cuando nuestra actividad se relaciona en alguna
forma con la implantación y la ejecución de una
medida práctica para la sociedad.
2. Texto atinente a párrafo 3: Política y
Derecho
MARIO JUSTO LÓPEZ,
Introducción a los estudios políticos, tomo I,
Editorial Kapelusz, Bs. Aires, págs. 56-57.
a) Inseparabilidad existencial. Distintos planos
normativos
La intervinculacion de política, moral y
derecho
Pese a todas las variantes que ofrece la rea-
lidad histórica, no es aventurado afirmar que,
 Sección Primera: De la política
esencialmente, la política, por mucho que tenga
de propia y exclusiva, se encuentra inexorable-
mente vinculada, así sea como problema exis-
tencial, con la moral y el derecho. La actividad
política, en efecto, pese a su especificidad como
técnica social, con sus rasgos característicos y
sus reglas inherentes, se encuentra a cada paso
y en cada una de sus fases, frente a normas
morales y jurídicas que acatar o eludir. No hay
escapatoria. El problema no puede eludirse.
Lo que únicamente puede eludirse es el acata-
miento a las normas morales o jurídicas. Pero
eludir el acatamiento es también una forma de
demostrar su existencia. Acatadas o eludidas,
a través de la actividad política, unas y otras, o
unas u otras, existen siempre.
Hay, es cierto, distintos planos normativos.
La actividad política –como toda conducta
humana– se realiza en un nivel totalmente
libre o puramente técnico, según los casos,
sin enfrentarse ni rozar siquiera con ninguna
norma jurídica o moral. Se encuentra luego
encuadrada por cierta normatividad jurídica,
en mayor o menor grado, según la faz de la
actividad política de que se trate y el régimen
político en que se desarrolle. Esa normativi-
dad jurídica –como toda normatividad jurí-
dica– puede ser cumplida o violada, y en ese
cumplimiento o violación jugarán su parte,
para justificar la conducta en un sentido o el
otro, o para no justificarla, las normas mora-
les. Por último, en tercer plano, más allá de
las normas jurídicas, no ya de acuerdo o en
colisión con ellas, sino en un plano autóno-
mo, la actividad política se encontrará con las
normas morales y, en última instancia, deberá
hacer la elección, deliberada o no, entre su
aceptación y su rechazo.
b) Interferencia de planos normativos e influjo
recíproco de actividad política y normatividad
jurídica y moral
La idea y realidad de distintos planos nor-
mativos no excluye, en la práctica, la interfe-
rencia entre ello. Al contrario, la división es
más categorial que existencial. Virtualmente, la
actividad política se encuentra, en cada paso y
en cada momento, inmediata o mediatamente,
frente a toda la normatividad jurídica y moral.
Y no se encuentra frente a ella pasivamente,
sino activamente. No se encuentra sólo frente al
dilema de aceptarla o rechazarla, sino también
de mantenerla o modificarla. Porque hace a la
esencia de la actividad política la capacidad,
21
también, de crear nuevas normatividades. Desde
luego, usando el lenguaje de Burdeau, se trata
de crear nuevas reglas de derecho –nuevas normas
jurídicas– en función de nuevas ideas de derecho,
pero, además, y en última instancia, de crear
también nuevas ideas de derecho, que es tanto
como decir crear nuevas cosmovisiones del
derecho natural, de la justicia y de la moral.
Es en la tensión dialéctica entre el derecho
que es y el derecho que debe ser, entre la regla de
derecho y la idea de derecho, donde aparece la ma-
yor trascendencia de la actividad política. Todo
derecho que es o toda regla de derecho responde a
una determinada imagen del derecho que debe ser
o de la idea de derecho. Pero es posible y a veces
ocurre que otra imagen del derecho que debe ser
o de la idea de derecho se oponga al derecho que es
o a la regla de derecho. De la tensión surge, en un
caso, la actitud y la actividad conservadora, y en
el otro, la actitud y la actividad transformadora.
Y en el dinamismo vital que con tales motivos
se engendra, se entrelazan, inextricablemente,
política, derecho y moral.
3. Texto atinente a párrafo 4: Formas de
conocimiento político
VALENTÍN LETELIER*
“De la ciencia política en Chile”
Imprenta Gutenberg, Santiago, 1886, págs.
19-22.
La inconexión de los fenómenos sociales
impide la formación de la ciencia política
Pero (se podría argüir) el que los hombres no
concuerden en los principios políticos no implica
que la Ciencia de gobierno no exista, sólo implica
que ella no es generalmente conocida; y esta
general ignorancia sería motivo para preconizar
su estudio, no para negar su existencia.
Empero, examináramos a fondo la objeción
y ya notaríamos que ella carece de todo fun-
damento. Se sabe, en efecto, que toda ciencia
abstracta es una exposición de aquellas rela-
ciones generales que ligan entre sí a los fenó-
menos de un orden determinado. Si, pues, la
Ciencia Política existiera, tendría por objeto el
determinar aquellas leyes naturales en virtud
de las cuales los fenómenos políticos se efec-
* Gran precursor de los estudios políticos en
nuestro país, Letelier aborda en estas páginas, con
penetración, un tema cuyo carácter polémico se
mantiene hasta el presente.
 Manual de Derecho Político
túan. Mas ¿quién ignora que toda la política es
obra, no de causas generales y regulares, sino
de la voluntad de los gobernantes y que, por
tanto, no es dable descubrir entre los sucesos
de un Estado, y menos entre los sucesos de dos
o más Estados, principio alguno de causalidad
o coexistencia? ¿Qué relación hay, por ejemplo,
entre la política de los pueblos asiáticos y la
política de los pueblos europeos? ¿Qué relación
entre la política liberal y revolucionaria de los
franceses y la política autoritaria y socialista de
los alemanes?
Si la Ciencia Política pudiera existir, esto
es, si hubiera leyes generales en virtud de las
cuales nacieran los Estados, se desarrollaran
las instituciones, y cambiaran las formas de go-
bierno, etc., entonces sería mentira todo lo que
las historias cuentan y falaz ilusión todo lo que
nuestros ojos ven; y a semejanza del movimiento
aparente del sol alrededor de la tierra, sólo
aparentemente sería cierto que los gobernantes,
los estadistas, los legisladores y los repúblicos,
y no las leyes naturales, son los que hacen la
política de cada Estado.
En las obras históricas más veraces y menos
controvertidas hemos aprendido todos, por ejem-
plo, que Licurgo impuso a Esparta una legislación
de su amaño y fantasía; que César y Augusto
destruyeron la República romana y fundaron
el Imperio; que la nobleza medieval se impuso
a viva fuerza a los pueblos, los despojó de sus
derechos, los convirtió en rebaños de siervos y
vasallos y fundó el feudalismo; que Lutero fue
el autor de la reforma religiosa del siglo XVI;
que Mirabeau, Danton y Robespierre fueron
autores de la Revolución Francesa, etc.
Ahora bien, si la supuesta Ciencia Política
existiera, todo esto que creemos saber perfec-
tamente hasta los más minuciosos pormenores,
y de lo cual no ha dudado historiador alguno,
sería pura y deleznable paradoja. Lo real, lo
verdadero, lo positivo sería que los grandes per-
sonajes históricos, que según noticias fidedignas
hicieron las cosas del pasado, no fueron los
autores de ellas y que ellas se desarrollaron en
virtud de unas causas generales que no cono-
cemos y que obran independientemente de la
humana voluntad y son superiores a ella. ¿Hase
visto aberración mayor?
Pero la existencia de Ciencia semejante se-
ría incompatible no sólo con la historia, sino
también y acaso en mayor grado con nuestra
propia experiencia personal. Lo que nosotros
mismos, en efecto, notamos doquiera que fija-
mos la atención es que los sucesos políticos son
22
obra de los gobernantes, si se quiere aun de los
partidos, y en general de todos aquellos que
toman parte en la gerencia de la cosa pública; y
en ningún caso que sepamos se puede descubrir
la acción de unas causas generales que obren
independientemente de la voluntad de los hom-
bres. ¿Qué ciencia, verbigracia, podría descubrir
regularidad de cualquiera clase en la política
chilena? Los ministerios se cambian cuando el
Presidente de la República quiere o cuando los
cabecillas de partido pueden provocar el cambio.
Las reformas se hacen cuando al gobierno se le
ocurre y en la medida que su real talante fija.
Los conservadores y los radicales se alternan
en el poder por obra del acaso, o merced a las
intrigas de unos, a la ambición de otros, a las
amistades y enemistades de los de más allá, a las
pasiones e intereses nobles o innobles de todos.
Las mayorías parlamentarias se forman gracias
a la intervención gubernativa, de las personas
que ella designa. ¿Pero no es suma insensatez
discutir siquiera si son los hombres o si son
ciertas leyes de la naturaleza los que ocasionan
sucesos que se realizan merced a la voluntad
humana y que no se realizarían sin ella?
El único principio general, entonces, que se
puede descubrir entre los sucesos políticos (y
éste torna imposible la existencia de la Ciencia)
es que ellos en todas partes son obra de los que
mandan, o mejor, de los que mayor influencia
social ejercen, así sean gobernantes, jefes de
partido, simples repúblicos, etc.
4. Texto atinente a párrafo 4: Formas de
conocimiento
ROBERT DAHL
¿Qué es la ciencia política?
(En volumen Cómo se gobierna un país),
Editorial Fabril, Bs. Aires, 1965, págs. 25-27.
Carácter de la ciencia política moderna
El término “ciencia” tiene, por supuesto,
muchos significados y la palabra no significa
exactamente lo mismo en todos los idiomas. En
algunos países los eruditos consideran que la
ciencia política no abarca un tema único, como
la biología, sino muchos temas. Algunos erudi-
tos hablan, no de la ciencia política sino de las
ciencias políticas. Hasta hace muy poco tiempo,
en Francia se oía hablar de les sciences politiques y
en Italia de le scienze politiche, es decir las ciencias
políticas. ¿Qué significa, entonces, la ciencia de la
política? Para algunas personas la palabra “cien-
 Sección Primera: De la política
cia” significa simplemente cualquier enfoque
sistemático del conocimiento humano, de modo
que se puede hablar de la ciencia de la física, la
ciencia de las matemáticas o incluso quizá de la
ciencia de la teología. Para otros –y este es un
criterio mucho más común en nuestros días en
los países de habla inglesa–, la palabra “ciencia”
tiende a restringirse a las ciencias naturales, a
los estudios que abarcan la observación de la
naturaleza y el desarrollo de leyes y teorías que
explican los fenómenos de la naturaleza, tales
como la química, la física y las ciencias biológicas.
Hace poco tiempo se ha comenzado a hablar
–especialmente en los Estados Unidos– de las
ciencias sociales y de la conducta, es decir, esas
ciencias que tratan de explicar, mediante la ob-
servación, el comportamiento humano.
Para confundir aún más el problema, la ciencia
es considerada a veces como una realización, a ve-
ces como un método y otras como una meta.
La física responde al primer criterio. Cuando
alguien dice que la física es una ciencia “ver-
dadera” probablemente no quiere significar
que los físicos sólo esperan desarrollar algún
día teorías que expliquen la naturaleza de la
realidad física, sino que ya las han formulado y
que esas teorías tienen un poder enorme para
explicar el mundo físico.
Pero la ciencia está relacionada también
con los métodos mediante los cuales los eruditos
investigan sus temas. Puede afirmarse que hace
un siglo la medicina no era muy “científica”
porque sus métodos eran en extremo rudimen-
tarios; era difícil distinguir el charlatán del in-
vestigador honesto que trataba de ampliar sus
conocimientos médicos. Hoy, por el contrario,
la investigación médica en los laboratorios más
modernos utiliza métodos sumamente complejos
de investigación, muy similares a los que se apli-
can en física, química y biología. Sin embargo,
es consenso casi general que en sus leyes, sus
teorías y sus investigaciones la medicina no está
tan adelantada como la física, por ejemplo.
Podemos considerar la ciencia también como
una meta, como algo a lo que se puede llegar
23
mediante métodos rigurosos de investigación,
aun cuando los conocimientos actuales sean
más bien limitados.
¿En cuál de estos tres sentidos el estudio de
la política es una ciencia? A pesar de que las
mentes más privilegiadas de todos los tiempos
tendieron a prestar atención al estudio de la
política –como ya lo he señalado– es indudable
que este campo del conocimiento humano no
constituye aún una ciencia estructurada como
la física. No poseemos un conjunto de teorías
acerca de los sistemas políticos que nos per-
mita predecir el resultado de acontecimientos
complejos con el grado de confianza con que
un físico, un químico o incluso un biólogo
pueden prever dentro de su campo los resul-
tados de hechos complejos. En mi opinión,
quienes creen que en política existen teorías
de esa clase se engañan a sí mismos. Es verdad
que de cuando en cuando un escritor, a veces
incluso un gran escritor, afirma que posee una
ciencia profética integral de la política. Hasta
ahora, sin embargo, ninguna teoría política
global que intente pronosticar el resultado
de acontecimientos complejos ha resistido
la prueba del tiempo y de la experiencia. El
ejemplo moderno más notable del fracaso
de una teoría política es, según creo, el caso
de Marx. Si se examinan cuidadosamente las
predicciones de Marx y se las confronta con
los desarrollos actuales, comprobaremos que
se equivocó en tantos casos que sólo aquellos
que consideran el marxismo como una especie
de religión que ha de ser aceptada con fe, y
contra toda evidencia, pueden seguir conven-
cidos de que es una teoría científica capaz de
pronosticar verdaderamente los hechos. Sin
embargo, los expertos en política poseen un
enorme volumen de conocimientos acerca de
la política, gran parte de los cuales son suma-
mente confiables.
En la ciencia política moderna se da mucha
importancia al empleo de los métodos o proce-
dimientos que tengan más probabilidades de
producir resultados de confianza.
 Sección Segunda
EL PODER COMO FENÓMENO SOCIAL
5. Poder, política y Estado;
6. Poder, fuerza, influencia y autoridad;
7. Poder, legalidad y legitimidad;
8. El titular legítimo del ejercicio del poder.

5. PODER, POLÍTICA Y ESTADO El padre que ordena a su hijo encerrarse

En la sección correspondiente del tomo I
de esta obra el poder fue considerado como
uno de los elementos o condiciones de exis-
tencia del Estado.1
En esa oportunidad el poder fue analiza-
do principalmente en su aspecto jurídico-
institucional. En el presente apartado –sin
que ello implique renunciar a la unidad
conceptual– el enfoque se desplaza más
bien al estudio del fenómeno político so-
ciológico del poder.
La palabra poder significa energía, capa-
cidad, aptitud para mandar o ejecutar algo.
Ello implica necesariamente una relación
social. “Poder a solas no significa nada, porque
la palabra poder no es un sustantivo, sino
un verbo sustantivado que encierra, por lo
tanto, no una idea sustantiva y completa,
sino una idea de medio y relación. No ‘se
puede’ a secas, sino que se puede ‘algo’.
Este algo es lo que delimita la competencia
del poder” (Bidart).
Para Max Weber “poder significa la pro-
babilidad de imponer la propia voluntad,
dentro de una relación social, aun contra
toda resistencia y cualquiera que sea el funda-
mento de esa probabilidad”.2 Cuanto mayor
sea esa probabilidad, mayor será el poder.
Esa probabilidad está determinada por la
capacidad de unir consecuencias dañosas o
útiles a la conducta o comportamiento.
La finalidad básica de los actos de poder
es la de dirigir la conducta de otro hacia un
objetivo predeterminado por el agente.
1
Ver en particular págs. 56 y ss. del tomo I.
2 3
Economía y Sociedad, Editorial Fondo de Cultura
Económica, tomo 4, México, pág. 14.
en su cuarto, el industrial que fija el precio
de un producto, el sindicato que expulsa a
un miembro de su agrupación, el gobierno
que decreta estado de emergencia, están
ejerciendo un poder. Un número variable
de conductas ajenas está siendo dirigido,
a través de órdenes o mandatos que no
siempre revisten formas imperativas, hacia
finalidades deseadas por la autoridad que
las dicta. “Para que exista una relación de
poder debe darse un esquema básico: un
sujeto agente capaz de dirigir una conducta
ajena y un sujeto pasivo obligado a ajustar
su conducta al mandato recibido”.3
Esta dualidad básica que precisa el fenóme-
no del poder permite a Léon Duguit hacer
la distinción entre gobernantes y goberna-
dos. Esta diferenciación está referida por el
profesor francés sólo al Estado y a los grupos
de poder organizado, pero para que cobre
efectiva validez –como luego veremos– hay
que darle un carácter más genérico: no todo
el poder dimana del Estado y los centros
institucionalizados.
Las relaciones entre poder y política resul-
tan naturales y consecuentes si se recuerda
que en gran medida la política es, en su
esencia, la actividad de quienes procuran
obtener el poder, retenerlo o ejercitarlo
en vista a un fin. Como dice Grondona,
esas actividades y propósitos constituyen
el tema y el fundamento del “mundo”, del
“ámbito” político.
En el mismo sentido puntualiza Fer-
nández Miranda, “una definición científi-
ca basada en la observación y experiencia,
CARLOS MASTRORILLI, El Poder Político, Editorial
C. Pérez, Bs. Aires, 1969, pág. 15.

25
 Manual de Derecho Político
omnicomprensiva de todos los fenómenos
políticos y no sólo de alguno de sus factores
o elementos, ha de basarse en el elemento
constante de los hechos políticos: fenómenos
sociales especificados por el poder”.
Admite, no obstante, este autor, que no
hay que caer en un enfoque unilateral: sin
poder no hay posibilidad de una actividad
política; si bien la política no se agota en el
poder, éste es el elemento constante que
la define.4
La relación entre poder y Estado resulta
igualmente obvia si se considera que aquél
es uno de los elementos o condiciones de
existencia del Estado. El Estado es el recinto
del poder.
Pero al margen de las características es-
tudiadas del poder estatal: soberana, global,
jurídica, existen en el ámbito territorial
infinitas relaciones de mando y obediencia
que no revisten carácter estatal. Cada perso-
na es un “haz” de relaciones de poder; con
respecto a algunas personas, será el origen
de una relación de mando; con respecto a
otras, deberá obedecer.
Dentro de todo grupo de la sociedad hay
una serie de relaciones y fenómenos que
hacen referencia al poder, en una múltiple
actividad que está dirigida a la creación,
conquista, conservación del mismo. Por
consiguiente, sería un error restringir la
actividad política a la esfera del Estado. En
todo grupo social organizado hay política.
El Estado no es la única sociedad donde
los hombres se encuentran empeñados o
comprometidos en relaciones de poder; la
política no se restringe o limita al Estado.
Todo grupo social organizado desarrolla
en su seno una actividad política. En las
múltiples sociedades de distinta índole: clu-
bes deportivos, asociaciones económicas o
profesionales, sindicatos, Iglesias, etc., hay
actividades caracterizadas por las tres notas
del hecho político: carácter colectivo de la
conducta, finalismo y poder; es decir, en
todas aquellas hay relaciones de poder y
hay política. (Ver Texto Complementario
Nº 1, Sección Segunda.)
4
TORCUATO FERNÁNDEZ-MIRANDA, Estado y Constitu-
ción, Editorial Espasa-Calpe, Madrid, 1975, pág. 47.
26
Esto se ve claro incluso en las asociaciones
más alejadas de lo que vulgarmente suele
entenderse por actividad política; tal es el
caso de un club deportivo, por ejemplo:
un club de fútbol. Aunque consideremos
su finalidad como muy limitada: la compo-
sición y preparación del equipo para obte-
ner el título de campeón, hay en todo club
una serie de actividades caracterizadas por
aquellas tres notas.
El carácter de tales actividades se pone
de manifiesto en la disciplina del club, en
su funcionamiento normal y de modo más
claro en situaciones excepcionales. Toda la
serie de medios para lograr su objetivo, para
“tener en forma” al equipo, descansa en una
organización que usa medios de persuasión
y presión: incentivos, primas, multas, suspen-
siones, etc., en que se concretan relaciones
de mando y obediencia. Cuando el equipo va
mal se producen tensiones en el seno del club,
que muchas veces terminan en la destitución
del entrenador, dimisión de la directiva, elec-
ción de nueva junta, vetos y decisiones que
ponen de relieve relaciones de poder en el
seno del grupo, que inciden en la estructura
del mismo y en sus finalidades. Hay una vida
colectiva en directa conexión con los objeti-
vos sociales del club que suscitan en su seno
relaciones de poder. Es decir, hay política.
Así, a distinto nivel y claridad, en todo grupo
social organizado. Pero cuando se habla de
política sin ninguna otra especificación, el
término está referido a la actividad política
que se desarrolla en el Estado.5
Como bien dice Bidart Campos: “Nin-
gún grupo humano puede articularse y
mantenerse sin un poder, que es la acción
dirigente y directiva de la comunidad en
orden a la promoción de su fin. El Esta-
do, como grupo social máximo y total, está
presidido también por un poder que es el
poder político. Esto quiere decir que en la
multiplicidad de poderes que se desenvuel-
ven en la sociedad –poderes económicos,
gremiales, religiosos, familiares, militares,
etc.–, el poder político o el poder del Estado
es uno más, bien que en el plano temporal
5
FERNÁNDEZ-MIRANDA, ob. cit., pág. 11.
 Sección Segunda: El poder como fenómeno social
asume la presidencia, la coordinación y la
supremacía de todos los otros. El más alto,
pero no debe ser el único. Su función no
es de monopolio o de absorción, sino de
adunación, de ayuntamiento y de confluen-
cia. En definitiva, el poder estatal constituye
el centro de la política, y se define como
la competencia o capacidad que tiene el
Estado para cumplir su fin”.6
6. PODER, FUERZA, INFLUENCIA Y
AUTORIDAD
Las voces poder, fuerza, influencia y au-
toridad suelen utilizarse sin dificultad como
sinónimos. Conceptualmente, sin embargo,
existen marcadas diferencias.
A la pregunta ¿Qué es el poder? Lipson
contesta: “es simplemente la fuerza, a la que
se ha añadido consentimiento. Es cuestión
debatida cuán grande ha de ser este consenti-
miento. En verdad, la cantidad puede variar,
lo que tendrá consiguientes diferencias de
gran importancia… Pero, por el momento
basta con decir que el consentimiento más la
fuerza es igual al poder”.7
El hombre puede ejercer su “fuerza” sobre
las cosas o sobre otros hombres. Cuando
ejerce su fuerza sobre otros hombres y éstos
la acatan en cuanto tales, en cuanto seres
inteligentes y libres, ejercita “poder”. Si
tomo a un hombre y lo obligo por fuerza
física a hacer lo que deseo, no determino
su actividad como hombre, sino como una
cosa. No hay, en este caso, poder. Sólo hay
poder cuando lo que determino es la vo-
luntad de otro hombre. Cuando mando y
éste, a su vez, obedece.8
Decir que el poder obra por convicción y
no por coacción, no implica desconocer que
la fuerza es un elemento típico del poder. El
poder sin un mínimo de fuerza es impensable.
Como dice Duverger, el poder del Estado
“no reposa únicamente en los soldados; pero
no hay Estado sin soldados”.
6
BIDART, ob. cit., pág. 325.
7 9
LESLIE LIPSON, Los Grandes Problemas de la Política,
Editorial Limusa, México, 1964, pág. 92.
8
MARIANO GRONDONA, ob. cit., pág. 10.
27
La coacción material no tiene necesidad
de estar continuamente en movimiento para
ejercer una acción eficaz; basta que se sepa
que puede entrar en acción: es una influencia
a distancia, anota Hauriou. El poder es la
posibilidad de emplear la fuerza, no su empleo
real; la posibilidad de aplicar sanciones, no su
aplicación real. El poder es la posibilidad de
introducir la fuerza en una situación social;
es la representación de la fuerza. En efecto,
el poder simboliza la fuerza que puede ser
aplicada en cualquier situación social y apoya
la autoridad con que se aplica. El poder es la
fuerza, sí, pero con adición del consentimiento;
es una fuerza que al ser consentida deja de
ser fuerza para convertirse en poder.
Creer que el poder es sólo fuerza es un
error. “Supóngase que todos los actos de la
vida que se hacen obedeciendo hubiera que
imponerlos por la fuerza. Sería imposible
encontrar una organización semejante y tan
colosal como para ser capaz de coaccionar
a ‘todos’ los hombres a obedecer en ‘todos
sus actos’. Harían falta más guardias que
ciudadanos, y a pesar de ello no se lograría
la debida obediencia, o sea, la obediencia
por coacción, provocada por la fuerza, es
de una extensión muy limitada. Mucho más
extensa es la obediencia por consentimiento
libre, pero ésta se provoca no por la fuerza
sino por el poder”.9
Friedrich, con criterio realista, considera
que el poder puede ejercerse tanto a través
de la coerción como del consentimiento y
que, lejos de ser excluyentes, cada uno de
ellos opera en la mayoría de las situaciones
de poder según diversos grados y combinacio-
nes. De ahí que la fórmula más general para
el poder sea ésta: poder (p) igual coerción
(cc) más consentimiento (cs), pudiéndose
considerar marginales las situaciones en que
tanto (cc) como (cs) se aproximan a cero. El
consentimiento y la coerción son dos fuerzas
reales que generan el poder.10
Ahora bien, sólo los grupos que tienen
poder pueden amenazar con usar la fuerza,
y la amenaza misma representa poder.
CARRO, ob. cit., pág. 117.
10
C. FRIEDRICH, El Hombre y el Gobierno, Editorial
Tecnos, Madrid, 1968, pág. 188.
 Manual de Derecho Político
En lo tocante a la fuerza física, como ya lo
viéramos en su oportunidad, su monopolio
legítimo corresponde al poder estatal.11 Pero
junto a ella existen otras formas primarias de
coerción, de tanta o más gravitación que la
fuerza física y cuyos detentadores reales no
son siempre fáciles de determinar: coerción
económica; coerción psíquica.
De los tres elementos coercitivos cita-
dos, sin duda que el más ambiguo es el
último: la manipulación psíquica (piénsese
en la propaganda) tiene la posibilidad de
convertir en aparente poder consensual
lo que no pasa de ser un constreñimiento
puro y simple.
La existencia de estos factores de poder –no
siempre institucionalizados– deja de manifiesto
la indigencia de los enfoques exclusivamente
jurídicos para comprender el funcionamiento
de un sistema político. (Ver Texto Comple-
mentario Nº 2, Sección Segunda.)
Así como no debe confundirse poder y
fuerza, tampoco es procedente identificar
el poder con la influencia.
La influencia es una forma de poder in-
directo y sin estructurar. O bien, un tipo de
poder “oculto”; una gran influencia puede
ser muy secreta. Es más, la influencia rara-
mente se ejerce en forma de mandatos; sus
formas características son la persuasión, la
sugestión e incluso la insinuación.
La influencia suele producirse cuando
la conducta viene conformada por las pre-
ferencias y a las preferencias de otra, sin
que intervenga un mandato.
La influencia difiere, pues, del poder
formalizado, pero utiliza las mismas vías de
operación (medios físicos, económicos, psí-
quicos). El verbo latino “influere” indica esa
condición de “fluir en”. Las personas imagi-
namos y prevemos las reacciones de aquellas
otras que son afectadas por nuestras acciones
y, en su virtud, alteramos nuestros primitivos
proyectos si no tenían en cuenta las “conse-
cuencias” reactivas de sus destinatarios. Los
gobernantes más autócratas dejan de reali-
zar ciertos actos porque prevén la reacción
popular. En ese sentido, el pueblo tiene una
cierta influencia sobre el autócrata.
11
Ver tomo I de este Manual, págs. 72 y ss.
28
El problema más serio que plantea el
hecho indudable de la influencia política
es que, si bien son sus efectos harto visibles,
no se puede precisar con exactitud cuáles
han sido las causas eficientes de los mismos,
es decir, en qué ha consistido exactamente
la influencia.
Por definición, la influencia no es un
poder formal. Su naturaleza es variada y
ambigua. A menudo la influencia se oculta
y actúa entremezclada con otras influencias
y rodeando casi siempre el poder oficial o
formalizado.
Friedrich –a quien seguimos de cerca en
este párrafo– explicita en estos términos la
esfera de acción de la influencia “tiene un
radio muy amplio y sirve frecuentemente
para ajustar una estructura institucionalizada
de poder, un sistema de gobierno, a las rea-
lidades de la situación de poderío. Cuando
surgen nuevas fuerzas, carentes de estructu-
ra o patrón formal, lo primero que hacen
es intentar influir en aquellos que ostentan
el poder formalizado. Esa influencia puede
ejercerse a través de medios psíquicos, eco-
nómicos e, incluso, físicos, de coerción real
o potencial. La concubina de un monarca,
el sastre de un gran lord, el confesor de un
político, el secretario de un senador, todos
ellos y muchos otros pueden tener influencia
sobre personas concretas. Los individuos y
los grupos pueden ser influidos por un gran
número de personas, estén organizadas o no:
en toda asamblea legislativa algunos individuos
son más ‘influyentes’ que otros, los grupos
de presión influyen sobre los gobiernos y sus
departamentos dentro del marco democráti-
co; un parlamento o sus comisiones pueden
influir sobre los hombres que tienen a su car-
go la política exterior del país, etc. En todas
estas situaciones la conducta de los influidos
queda alterada por la de los que ejercen la
influencia, y este hecho se produce de múlti-
ples formas, como hemos dicho. Los medios
psíquicos son, tal vez, los más persuasivos. La
fascinación que emana de una personalidad
poderosa, o la seducción persuasiva de una
persona de inteligencia superior, el encanto
de un hombre o de una mujer adorables, son
algunos de los medios psíquicos de influir
sobre la conducta de los demás. Lo psíquico,
 Sección Segunda: El poder como fenómeno social
con todo, queda casi totalmente limitado a
los individuos, ya que los grupos de personas
no tienen psique, excepto en aquellas oca-
siones excepcionales en que se mueven por
una inspiración común y sienten y actúan
de unísono. Los medios más característicos
de influencia grupal son los económicos. No
sólo los llamados grupos de presión, sino
también las empresas particulares, actúan a
través de medios influyentes aunque no son
los únicos: cuando un comité parlamentario
influye en el departamento de política exterior
no emplea medios económicos; en este acto,
el que actúa es el poder político residual que
le corresponde. Los medios físicos vienen
claramente ilustrados por las relaciones inter-
estatales. A menudo, la política de un poder
menor se halla influida continuamente por
las preferencias de un vecino más poderoso,
cuyo poder militar es razonablemente temible,
o bien razonablemente apreciable de cara a
la propia protección”.12
Como se ha visto, por definición, la in-
fluencia no es un poder formal. Su naturaleza
es variada y ambigua. Lo único cierto es que
ella surge siempre alrededor del poder. Con
razón anota González Casanova: “por mucho
que se institucionalice la influencia (Cámaras
corporativas, constitucionalización de los par-
tidos, etc.) nunca podrá el Derecho ‘influir’
del todo en su aéreo fluir invasor, a través de
las instituciones y de las personas”.13
Finalmente, cabe puntualizar que tam-
poco autoridad es lo mismo que poder. En
efecto, según Mommsen, el término auto-
ritas tenía un sentido entre los romanos
que derivaba del verbo augere, aumentar.
La autoritas, en consecuencia, venía a “au-
mentar”, a completar los simples actos de
voluntad añadiéndoles razones. El comple-
mento razonable en que consistía la autoritas
venía elaborado por los mayores. Según
D’Ors, mientras la autoridad es el saber
socialmente reconocido, la potestad es el
poder socialmente reconocido.
En el vocabulario político, los cónsules
tenían el imperium; los gobernadores, ofi-
12
Ob. cit., pág. 224.
13
J. A. GONZÁLEZ CASANOVA, Comunicación Hu-
mana y Comunidad Política, Editorial Tecnos, Madrid,
1968, pág. 138.
29
ciales y funcionarios, la potestas; únicamente
el Senado tenía la autoritas, porque sólo él
hablaba en nombre de la res publica, junto a
los comicios populares. Se trataba de agregar
sabiduría en la voluntad del pueblo, en lo
que quería decidir.
En nuestros días, al margen del uso vulgar
del término como sinónimo de poder, en
los círculos especializados la voz autoridad
continúa asociada con el “razonamiento”.
Friedrich, por ejemplo, expresa: “no sólo
rechazo el uso de la palabra ‘autoridad’ para
designar cualquier tipo de poder, sino que
al hablar de autoridad me refiero a que las
comunicaciones de quien la tiene manifiesta
una relación muy particular con la razón y
el razonamiento. Esas comunicaciones, sean
opiniones u órdenes, no se demuestran con
el raciocinio, sino que tienen la potencialidad
de la elaboración razonada: son dignas de
ser aceptadas”.14
“La autoridad aparece cuando la capa-
cidad que tiene el poder político de ganar
el asentimiento de los miembros de la co-
munidad se basa en la capacidad para una
elaboración razonada… Cuando un poder
pierde autoridad, es decir, cuando pierde
la capacidad de razonar sus actos o no da
razones de ellos, entonces el poder se va
haciendo cada vez más coercitivo y puede
llegar hasta la pura violencia”.15 (Ver Texto
Complementario Nº 3, Sección Segunda.)
En consecuencia, resulta claro que la
noción de autoridad está estrechamente
vinculada al poder legítimo. “En la me-
dida en que los gobiernos respeten los
derechos de los miembros de la comuni-
dad y cumplan sus deberes específicos,
los individuos consienten en renunciar
a algunas de sus capacidades de acción
en beneficio de las instituciones políticas.
En otras palabras, le reconocen a éstas el
derecho de gobernar. La identificación
del poder y de derecho perdura mientras
existe el consentimiento. Su desaparición
es signo de que ha fallado la legitimidad
política.” (Jean-Marc Coigaud, “Legitimidad
14
CARL FRIEDRICH, en volumen La Autoridad,
Editorial Roble, México, 1969, pág. 55.
15
GONZÁLEZ CASANOVA, ob. cit., pág. 139.
 Manual de Derecho Político
y Polìtica”. Ver Texto Complementario Nº
4, Sección Segunda.)
7. PODER, LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD
En relación con el ejercicio que los go-
bernantes hacen del poder estatal, se suscita
controversia para fijar patrones de legalidad
y legitimidad.
La problemática es en extremo ardua para
ser desarrollada en un curso propedéutico,
razón por la cual aquí nos limitamos a enun-
ciar algunos de sus aspectos elementales.
Desde luego cabe puntualizar que para
algunos autores la legalidad ha llegado a
ser la versión moderna de la legitimidad.
“Hoy día –dice Max Weber– la forma más
corriente de legitimidad es la fe en la lega-
lidad: la aceptación de preceptos formal-
mente correctos y establecidos conforme a
procedimientos determinados”; añadiendo
que la característica del mundo moderno es
concebir la autoridad como autoridad legal:
“El mando se ejerce no en nombre de una
autoridad personal, sino en nombre de una
norma impersonal, y a su vez el ejercicio del
mando no es arbitrario, ilimitado, o gracia
o privilegio, sino que consiste en obedecer
a una norma”. De donde concluye que la
“legitimidad racional” que él identifica con
la legalidad, es el único tipo de legitimidad
que sobrevive en el mundo moderno, en
el que “todo” titular del poder de mando
está legitimado por un sistema de normas
racionales, estando su poder legitimado en el
mismo grado en que se ajusta, al ejercitarlo, a
dichas normas. “La obediencia es, por tanto,
someterse a normas y no a personas”.16
De acuerdo con esta concepción, Kel-
sen puede sostener que “la validez de un
ordenamiento dado está únicamente de-
terminada por el orden a que sus normas
pertenecen”. Cuando, como en el caso de
una revolución triunfante, “la totalidad del
orden legal ha perdido su eficacia”, ello
sólo quiere decir que se ha establecido una
nueva legitimidad: “el principio de legiti-
16
Ob. cit., tomo I, pág. 170.
30
midad está condicionado por el principio
de efectividad”.17
Haciéndose cargo de estas argumenta-
ciones, se pregunta Passerin D’Entrèves:
“¿qué clase de legitimación es la que ofrece
la legalidad? La legalidad es inherente a la
noción de poder entendida como fuerza de
acuerdo con la ley y en nombre de ella. No
puede dudarse de que la ‘normalización’ de
la fuerza es por sí misma un bien, un ‘valor’.
Efectivamente, la legalidad es un valor, pero
importa subrayar que en el mismo momento
en que se empieza a hablar de un ‘valor’
asegurado por el Estado se abandona el cri-
terio puramente formal que es el propio de
la consideración jurídica de aquél; ya que no
nos preguntamos cómo se ejerce el poder,
sino por qué. La discusión no girará ya –o no
girará sólo– en torno a la estrecha correlación
entre la noción del poder y la existencia de
la ley, sino acerca del objeto, del fin, y en una
palabra, del ‘contenido’ de la ley”.18
Legalidad y legitimidad se identifican
–agrega el mismo autor– sólo en tanto la
legalidad consista en una afirmación de
valores. Esto es, en cuanto se entienda la
legalidad como actuación no de una ley
cualquiera, sino sólo de la ley que asegu-
re la tutela de ciertos valores establecidos
(la vida, la libertad, la propiedad, o, más
genéricamente, la dignidad del hombre),
que son precisamente los que suministran
el título justificativo, la legitimación del
ejercicio del poder del Estado.
Reconociendo que no es fácil trazar una
distinción entre legitimidad y legalidad, Frie-
drich también rechaza la identidad entre am-
bos conceptos. “El legalismo es, ciertamente,
una ideología en sí misma, justificadora del
mando. Una forma especial de este tipo de
legitimidad sería la creencia en que simple-
mente un cierto grado de ‘imperio de la ley’
es suficiente para legitimar a un gobierno,
como algunos juristas han sostenido. Sin em-
bargo, se han dado muchas situaciones en las
que una legalidad perfecta de un gobierno
dado no ha aportado legitimidad alguna,
17
HANS KELSEN, Teoría General del Derecho y del
Estado, Editorial Textos Universitarios, México, 1969,
pág. 126.
18
La Noción del Estado, Editorial Centro de Estudios
Universitarios, Madrid, 1970, pág. l64.
 Sección Segunda: El poder como fenómeno social
como, por ejemplo, el de Luis XVI de Fran-
cia en 1789. Las bases de la creencia habían
desaparecido, la justificación del mando, la
creencia en ella por parte de los súbditos,
se había evaporado. A la inversa, en todas
aquellas situaciones en donde el gobernante
abusa del poder y viola la ley, la cuestión de
legitimidad se perfila claramente distinta a la
cuestión de su legalidad. Puede ocurrir que
su acto se halla perfectamente legitimado, si
se considera de acuerdo con alguna creencia
generalmente compartida”.19
En síntesis, para estos últimos autores,
puede una forma política ser “legal” y, sin
embargo, no reconocerse su legitimidad
y viceversa.
Este planteamiento tiende a esclarecerse
si el concepto de legitimidad se entronca
con el problema de la titularidad del ejer-
cicio del poder.
8. EL TITULAR LEGÍTIMO DEL EJERCICIO
DEL PODER
Recordamos, una vez más, que conforme
se explicara en el tomo I de este Manual,
el poder político global reside en el Estado
y los gobernantes son sus meros agentes y
detentadores. Por consiguiente, de acuerdo
a esta doctrina, la problemática se presenta
solamente en relación con la titularidad
de su ejercicio.
Determinar a quién o a quiénes les co-
rresponde legítimamente ejercer el poder,
equivale a contestar la pregunta: ¿por qué
un hombre debe tener el derecho de man-
dar y los demás el deber de obedecer? Ob-
viamente, la respuesta no ha sido, ni lo es
tampoco en el presente, unívoca.
Como expresa Duverger, no existe una
legitimidad, sino varias legitimidades, según
los grupos sociales, los países, las épocas. En
Europa del siglo XVII, en la que la creen-
cia social vigente consagraba la herencia
dinástica, la aristocracia poseía una fuerte
legitimidad. Hoy en Occidente la creencia
socialmente vigente consagra el principio
19
El Hombre y el Gobierno, edición citada,
pág. 260.
31
democrático; el poder debe estar en ma-
nos de personas elegidas libremente por el
conjunto de los miembros del pueblo: la
democracia es un principio de legitimidad.
En los países denominados “democracias
populares”, la creencia socialmente vigente
establece que el poder debe estar en manos
del proletario, creando una forma distinta
de legitimidad en función del concepto de
dictadura del proletariado.20
Debe concluirse entonces que la legitimi-
dad –respecto al gobierno– tan sólo se logra
cuando existe una creencia comunitaria pre-
dominante respecto a lo que es un gobierno
justo. Si la comunidad se encuentra dividida
de un modo fundamental sobre esta cuestión,
entonces no hay legitimidad posible.
Pero si bien no existe un concepto universal
de legitimidad referido al titular del poder,
no es menos cierto que todo gobierno lleva
consigo la convicción de su legitimidad, o,
por lo menos, aspira a justificarse. (Ver Texto
Complementario Nº 4, Sección Segunda.)
Ello se explica desde un doble punto de
vista: la fundamentación de la voluntad de
poder que lo justifique en quien lo posee ante
sí mismo, y otra, la necesidad consciente o
inconsciente sentida por los sometidos a ese
poder de justificarse tal sometimiento.
Pero hay más, como señala Mendieta y
Núñez, aun cuando ello pueda considerarse
una violación del principio de la autodeter-
minación de los pueblos: es un hecho que
el gobernante no sólo necesita el reconoci-
miento de sus gobernados, sino también el
de los gobiernos de los otros países con los
que mantiene relaciones. Esto se ve con toda
claridad cuando se instituye un gobierno de
facto, pues desde luego su primer interés, aun
antes de la legitimidad interna, es lograr el
reconocimiento de todas las naciones del
orbe para sostener su economía que se nutre,
en parte, a veces en gran parte, del crédito
y del comercio exterior y porque sabe que
el reconocimiento internacional favorecerá
sus intentos de legitimación nacional.21
20
Instituciones Políticas y Derecho Constitucional,
Editorial Ariel, Barcelona, 1967, pág. 29.
21
LUCIO MENDIETA Y NÚÑEZ, Sociología del Poder,
México, 1969, pág. 39.
 Manual de Derecho Político
Las líneas precedentes discurren en torno
al problema que en el lenguaje de los clásicos
correspondía a la llamada “legitimidad de
origen”. Pero como bien señalan los autores,
en política interesa legitimar el poder no
tan sólo por su origen, sino que también
por su ejercicio. Para ello se atiende al fin
que cumple, a su uso y empleo. “Quien go-
bierna resulta de menor importancia que
cómo gobierna y para qué gobierna. Una sana
política no se conformará nunca con que
las decisiones del poder sean tomadas por
quien tiene competencia para adoptarlas,
sino que exigirá además el complemento
indispensable de que el contenido de tales
decisiones sea bueno, sea justo. En suma,
siempre vuelve a la superficie la noción
elemental de que el ejercicio del poder se
justifica por el fin; una orden no es justa
sólo porque formalmente emane de persona
competente, sino que debe serlo también
en su materia, en su sustancia. Y si no lo es,
puede ser desobedecida aunque provenga
de autoridad investida en forma. No se pue-
de afirmar que exista autoridad alguna que
emita actos válidos aun sin tener razón. Es
menester que quien tiene título para man-
dar no mande nada contrario a la justicia,
nada que sea ilegítimo; en otros términos,
la legitimidad de origen exige completarse
con la legitimidad de ejercicio, que implica
la obligación de hacer lo que en justicia debe
ser hecho. El ‘cómo’ se emplea el poder
adquiere así supremacía indudable, tiñendo
de moralidad y de justicia al poder, mientras
el formalismo, que sólo se preocupa de le-
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Sección segunda
1. Texto atinente a párrafo 5: Poder,
política y Estado
GEORGES BURDEAU,
Método de la ciencia política
Editorial Depalma, Buenos Aires, 1964,
págs. 203-204.
El poder y los poderes
Mientras que en el plano conceptual es única
la noción de Poder, la realidad nos hace conocer
32
gitimar al poder por el origen, se conforma
con que la orden sea emitida por quien tiene
el título para hacerlo”.22
En el planteamiento actual del tema
se distingue entre legitimidad y efectividad.
“Efectividad significa realización actual; la
extensión en que el sistema satisface las
funciones básicas del gobierno tal como
son vistas por la mayoría de la población y
por los grupos importantes. Legitimidad
implica la capacidad del sistema para en-
gendrar y mantener la creencia de que las
instituciones políticas existentes son las
más apropiadas para la sociedad. El gra-
do de legitimidad de los sistemas políticos
contemporáneos depende de la medida
en que hayan resuelto los problemas claves
que históricamente dividían la sociedad. La
efectividad es primariamente instrumental,
la legitimidad es primariamente valorativa.
Los grupos miran un sistema político como
legítimo o ilegítimo según que sus valores
coincidan o no con los del grupo”.
En cierta medida el problema de legitimi-
dad se convierte en uno de eficacia o efecti-
vidad. No es una cuestión valorativa, sino de
resultados y logros. Ello implica la evaporación
última del viejo tópico de la legitimidad, ab-
sorbido por el de la efectividad.23
22
BIDART, ob. cit., pág. 326.
23
Sobre el particular ver SEYMOUR MARTIN LIP-
SET, El Hombre Político, Editorial Eudeba, Bs. Aires,
1968, págs. 57 y ss., y FRANCISCO MURILLO, Estudios
de Sociología Política, Editorial Tecnos, Madrid, 1963,
págs. 230 y ss.
la existencia de una pluralidad de Poderes. Esto
no implica invalidar lo que ya dijimos acerca
del Poder, sólo significa que el concepto del
Poder se exterioriza en una multiplicidad de
figuras concretas.
Se observará ante todo que el fenómeno del
Poder no es exclusivo de la sociedad política.
Toda agrupación organizada en forma dura-
ble para la obtención de un fin determinado,
segrega –si se puede emplear el término– un
Poder, aun cuando éste no haya sido constitu-
cionalmente previsto. Por consiguiente, como
 Sección Segunda: El poder como fenómeno social
la sociedad política engloba gran variedad de
agrupaciones, constituye en realidad una ver-
dadera constelación de Poderes.
Según la ambición del fin social, el número
de los adherentes, los medios de que disponen
estos Poderes tanto serán estrellas de primera
magnitud como modestos candiles cuya luz
no alcanza más que a un círculo restringido.
Tendremos así Poderes religiosos, económi-
cos, sociales (en los sindicatos, por ejemplo,
o las agrupaciones profesionales) y también
los Poderes en que se encarna la energía del
club de jugadores de bolos de Forcalquier o la
concepción del universo musical según el coro
mixto de Semur-en-Brionnais.
Lo que autoriza a incluir a todos estos Po-
deres en una categoría única, a pesar de la
disparidad de sus repercusiones y objetivos,
es que no pretenden, abiertamente al menos,
regir la sociedad entera. O bien no buscan más
que el bien de algunos individuos, o bien si se
dirigen a todos, es por medio de un interés o de
un bien limitado. Esto rige aun para el Poder
religioso, que al anexarse la vida sobrenatural
no pretende regir todo lo temporal. En una
palabra, estos Poderes no son poderes políticos
aun cuando las preocupaciones políticas no le
sean totalmente extrañas.
Para la estructura política no es indiferente
su existencia, pero no llega a afectar la situación
de quienes tienen la autoridad política. No su-
cede lo propio cuando se da una pluralidad de
Poderes políticos.
Semejante eventualidad es perfectamente nor-
mal, dado lo que ya sabemos acerca de la natura-
leza profunda del Poder. Puesto que es la energía
de la representación del orden social deseable,
nada se opone lógicamente a que existan diversos
Poderes cuando en el seno de la colectividad se
enfrentan varias de esas representaciones. Desde
luego que todos esos Poderes no son de la misma
calidad, pues ésta se halla subordinada a la fuerza
persuasiva, al dinamismo, a la riqueza de la idea
de derecho de que proceden. Pero no hay duda
de que se trata de Poderes, y la prueba está en que
según sean los azares de la lucha política llegarán
a encarnarse en las personalidades que ejerzan
efectivamente la autoridad política.
Lo que ocurre, salvo en período de crisis,
es que todos esos Poderes no se imponen al
mismo tiempo. Uno es el dominante mientras
que los otros permanecen en potencia: es el que
ha triunfado bajo la apariencia de un hombre
o de una casta que realiza sus prerrogativas. El
Poder adquiere la forma con que aparece en
33
el campo de la historia: reviste los atributos, la
fuerza y la debilidad humana de los jefes.
2. Texto atinente a párrafo 6: Poder, fuerza,
influencia y autoridad
TORCUATO FERNÁNDEZ MIRANDA
Estado y Constitución
Editorial Espasa-Calpe, Madrid, 1975, págs.
53-56.
Factores de poder
El poder no se confunde con la fuerza, según
veíamos, pero la fuerza es uno de los factores
del poder. Este usa de la fuerza y del temor a la
misma; fuerza, coacción, coerción, son elementos
del poder. A este respecto escribe Duverger: “El
poder es, en parte, una fenómeno de fuerza, de
coacción, y de coerción. Coacción física primero:
en una banda de chiquillos o de bandidos, el
más fuerte físicamente se convierte a menudo
en el jefe. La policía, el ejército, las prisiones,
las torturas, todo este aparato del Estado no es
más que la transposición de la coacción física a
un grado superior de organización”.
Hay, en el párrafo citado, la constatación
de una realidad innegable, pero que induce a
confusión al manejar factores heterogéneos.
La policía, el ejército, la tortura no están en
la misma esfera. A este respecto creo que es
ilustrativo el siguiente texto de Ortega y Gasset:
“Medítese un poco sobre la cantidad de fervores,
de altísimas virtudes, de genialidad, de vital
energía, que es preciso acumular para poner
en pie un buen Ejército. ¿Cómo negarse a ver
en ello una de las creaciones más maravillosas
de la espiritualidad humana? La fuerza de las
armas no es fuerza bruta, sino fuerza espiritual.
Esta es la verdad palmaria, aunque los intereses
de uno u otro propagandista les impida recono-
cerlo. La fuerza de las armas no es, ciertamente,
fuerza de razón, pero la razón no circunscribe la
espiritualidad. Más profunda que ésta, fluyen en
el espíritu otras potencias, y entre ellas las que
actúan en la bélica operación. Así el influjo de
las armas, bien analizado, manifiesta, como todo
lo espiritual, su carácter predominantemente
persuasivo. En rigor, no es la violencia material
con que un Ejército aplasta en la batalla a su
adversario lo que produce efectos históricos.
Rara vez el pueblo vencido agota en el combate
su posible resistencia. La victoria actúa, más
que materialmente, ejemplarmente, poniendo
de manifiesto la superior calidad del Ejército
vencedor en el que, a su vez, aparece simboli-
 Manual de Derecho Político
zada, significada, la superior calidad histórica
del pueblo que forjó ese Ejército”.
Al hablar de la fuerza es necesario distinguir
toda su inmensa gama de manifestaciones; el
temor a la fuerza ya no es pura fuerza; la orga-
nización de la fuerza es una creación humana
que la trasciende. La fuerza juega papel decisivo
en el poder, sobre todo la fuerza organizada, en
la que intervienen un sinfín de factores psico-
lógicos que contribuyen, de hecho, al aumento
y eficacia de la misma fuerza.
Otro factor de poder es la coacción económica.
La dependencia económica pone en manos de
otro la situación y condiciones de vida, engendra
poder, puesto que quien tiene en sus manos la
situación económica de otro puede unir conse-
cuencias útiles o dañosas a su comportamiento,
y adquiere la capacidad de determinarlo. Este
factor económico de poder ha sido puesto de
manifiesto, sobre todo, por la doctrina marxis-
ta y los sociólogos de este signo. Hoy es ya un
lugar común el condicionamiento económico
de la conducta. Lo que tiene decisivo interés,
en esta esfera, es el hecho de que la estructura
económica es determinante y condicionante del
poder político. Aquí nos basta con subrayar cómo
la coacción económica es uno de los factores
del poder y cómo llega a veces a ser una fuerza
superior a la misma coacción física. Como dice
Duverger: “Aquel que puede privar a alguien de
sus medios de vida, puede obtener fácilmente
su obediencia”. Las formas de poder económico
son múltiples. Tiene también interés el hecho de
que el poder económico y el político no están
concentrados en las mismas manos, lo que plantea
tensiones que ponen de relieve el condiciona-
miento económico del mismo poder.
Existen otras formas de coacción más com-
plejas y difíciles de describir. La más importante
de ellas es la presión social. Esa difusa presión
social que rodea a todo hombre en la socie-
dad en que vive, que está hecha del conjun-
to de ideas, usos, costumbres, opiniones que
forman el ambiente social de su contorno y
que le exige un determinado comportamiento,
impositivamente exigido desde la presión social
difusa. Como dice Duverger, son tradiciones
y costumbres, transmitidas por la educación
y la vida social en general, y que pesan en el
comportamiento, engendrando formas de po-
der. La llamada tiranía de la moda es expresión
superficial, pero clara, de lo que es la presión
social. Las creencias religiosas, los usos sociales,
las convenciones, las vigencias ideológicas, las
opiniones y pautas creadoras de habitud, son
34
otros tantos ingredientes de esa presión social
que integra formas de poder.
Otra forma de poder es la coacción por encua-
dramiento colectivo. Es forma moderna nacida
de la racionalización de la organización y de las
técnicas de incorporación al grupo. Es el caso de
ciertos partidos políticos y se ve con nítida clari-
dad en el partido comunista. Las características
del encuadramiento es, como señala Duverger,
la distribución de los miembros en grupos de
base muy reducidos y de gran cohesión interna;
el relativo aislamiento de estos grupos de base
entre sí y su estrecha dependencia del centro
de la organización, merced al mecanismo de las
“conexiones verticales”; el empleo sistemático de
la delegación y el sistema del sufragio indirecto,
la promoción de una clase de jefes, un grupo
burocrático de mandos. Se constituye así una
fuerte armazón social coherente, que permite
encuadrar grandes masas y ejercer sobre ellas
un fuerte poder.
El poder por encuadramiento adquiere
en nuestra época mayor fuerza en razón de
la racionalización de estas técnicas sociales;
pero ha existido siempre, como lo demuestra
la organización del ejército o de determinadas
órdenes religiosas.
También hay que referirse a las técnicas de
poder contenidas en la propaganda. Este es un
factor esencial de poder, como forma de coacción
psicológica que aspira a no ser percibida por quien
la experimenta, lo que se ha llamado coacción
por anestesia. Hoy adquiere la propaganda una
importancia mayor, al poner a su servicio técnicas
psicológicas refinadísimas; en algunos Estados
tiende a transformarse en una de las fuentes
fundamentales de poder. La propaganda es una
clara forma de poder, en cuanto factor decisivo
en la determinación colectiva de la conducta, es
una indudable fuente de obediencia.
3. Texto atinente a párrafo 6: Poder, fuerza,
influencia y autoridad
XIFRA HERAS
Introducción a la Ciencia Política
Editorial Credsa, Barcelona, 1965, págs. 115-
116.
Poder y autoridad
La motivación ejemplar se centra en la
idea de autoridad, consistente en la creencia
generalizada en el derecho de mandar que
 Sección Segunda: El poder como fenómeno social
asiste a los gobernantes. Para tener autori-
dad no es suficiente tener poder, sino que es
preciso saber hacer creer que se tiene poder
o, como dice Jouvenel, tener habilidad para
que los propósitos propios sean aceptados por
los demás.
Cierto –y en esto tienen razón los defenso-
res del realismo político– que un Estado sin
fuerza no sería tal Estado. Pero a esto hay que
añadir –con los contractualistas– que la fuerza
debe complementarse con el consentimiento.
La coacción, sin la convicción, corre el riesgo
de degenerar en corrupción. Más aún, en las
circunstancias de legitimidad democrática que
vivimos, el consentimiento tiene que ser racio-
nal, pues si adquiere una base pasional puede
disolverse en la anarquía o en la rebelión. En
el concepto de autoridad se funden –como
afirma Fueyo– “los elementos más valiosos
de la integración comunitaria”, por lo que, si
bien la fuerza y el hábito sostienen el poder,
sólo el crédito implícito en la autoridad puede
aumentarlo.
La autoridad es, pues, una dimensión del
poder distinta de la fuerza. Es la vis directiva
frente a la vis coactiva, el poder reconocido
como legítimo frente a la imposición coercitiva.
Mientras la autoridad determina un comporta-
miento voluntario (espontáneo o provocado),
la coacción determina un comportamiento
impuesto.
Precisamente porque la idea de autoridad
postula una integración entre el gobernante y
el pueblo, cuyo vínculo se refleja en el asenti-
miento de éste, ostenta una primacía entre las
diversas modalidades del poder, como observara
ya Rousseau cuando afirmó que “el más fuerte
no lo es nunca suficientemente para ser siempre
el dueño, si no transforma la fuerza en derecho
y la obediencia en deber”.
La autoridad adquiere así una dimensión
jurídica que trasciende la relación actual entre
el gobernante y los súbditos (autoridad en sen-
tido sociológico), para configurarse como una
relación permanente prescrita por un sistema de
normas que facultan para gobernar y obligan a
obedecer (autoridad en sentido jurídico). He
aquí la doble dimensión de la autoridad: por
un lado es poder reconocido como legítimo
por los gobernados –o por parte de ellos– cuya
eficacia es proporcional al prestigio y cualida-
des personales de su titular; por otro lado es
poder formal cuyo ejercicio se halla regulado
jurídicamente, o sea, poder no sólo consentido,
sino, además, institucionalizado.
35
4. Texto atinente a párrafo 7: Poder,
legalidad y legitimidad
JEAN-MARC COIGAUD
Legitimidad y política
Presses Universitaires de France, Paris, 1997,
traducción HomoSapiens Ediciones, Santa
Fe, 2000, págs. 25 a 29.
Las normas o la sustancia de la legitimidad
política
La legitimidad no puede prescindir de la
consideración de las normas, en la medida en
que supone un entendimiento acerca de lo que
debe ser la actividad de gobernar. Pues gober-
nar es un acto de derecho a condición de que
aquellos que gobiernan y aquellos que obedecen
se pongan de acuerdo sobre los valores que la
política quiere promover.
Esto se deduce del análisis de la relación entre
los valores y el derecho, del vínculo existente
entre los valores y la identidad de una sociedad
dada y de la relación del poder político y del
aspecto normativo de los valores.
Los valores constituyen la sustancia de los
derechos. La existencia de un derecho supone
un valor previo. Teniendo en cuenta que un
valor, considerado de una manera general, dice
lo que es preferible (Luhmann), sería, en efec-
to, contradictorio e incluso absurdo imponer
el respeto de lo que no es deseable y erigirlo
entonces como un valor. Esto conduciría, por
ejemplo, a acordar el derecho al robo recono-
ciendo al mismo tiempo que el robo es un acto
condenable.
Por cierto, no todos los valores engendran
derechos. Para adquirir el estatuto de un derecho,
aquellos deben ser absolutamente estimables y,
por la misma razón, inalienables (Devorkin). El
derecho se establece entonces en relación con
lo que es vivido como un bien y con respecto a
este es un medio de oficialización, protección
y promoción.
Los valores, al ser el fundamento de los
derechos, le confieren sentido a la práctica
jurídica. Su triple rol de oficialización, protec-
ción y promoción expresa la jerarquía entre lo
deseable y lo menos deseable. Es evidente que
el ejercicio de la actividad jurídica es posible
solo en la medida en que los valores sean co-
munes, es decir, reivindicados y reconocidos
por un cierto número de personas. El hecho
de compartir valores permite contabilizar las
acciones de los individuos, posibilitando de este
modo el intercambio. También sus contenidos
 Manual de Derecho Político
están ligados a esta comunidad de valores. Co-
munes y sustanciales, son a la vez lo que facilita
el intercambio entre las personas y lo que se
intercambia. El valor de la amistad, por ejemplo,
es lo que relaciona al mismo tiempo dos amigos
y el bien que entre ambos se intercambia .
Sin embargo esta contabilidad no asegura
necesariamente la cooperación entre los indi-
viduos. En realidad es muy a menudo causa
de conflictos. Así, por ejemplo, la rivalidad es
sinónimo de divergencia de intereses basados
en una misma escala de valores. O la búsqueda
de beneficios que engendra tensiones entre
los actores implicados porque en ella ven un
bien deseable.
Para que los valores comunes produzcan
efectivamente una relación de cooperación sin
provocar una multiplicación de los conflictos,
es esencial que la determinación de lo que es
deseable y que es tarea del derecho, no pierda
jamás de vista la regla de la reciprocidad. Cuan-
do esta sirve de referencia paradigmática, los
valores suscitan la obligación y no la oposición,
constituyéndose en factores de integración. De
esto depende la preservación de la sociabilidad
encarnada en el grupo.
La instauración de una situación de derecho
presupone pues valores que tienen en cuenta
la dimensión pública. Pero esta condición no
implica que la sustancia de derechos y debe-
res sea la misma para todas las sociedades. La
forma del espacio público varía según los tipos
sociales y políticos. Aunque la cuestión de la
repartición de las riquezas, por ejemplo, sea
una preocupación inherente a cualquier grupo
social, existen distintas maneras de proceder a
la distribución de los recursos. El análisis de los
términos de la relación de reciprocidad debe
pues tomar en consideración el lazo que existe
entre la identidad de una sociedad y los valores
que esta promueve.
La identidad de un grupo o de una sociedad
es lo que asegura su continuidad y cohesión.
Aquella presenta una doble característica: por
un lado determina la manera en que la sociedad
se distancia de su entorno natural; por otro,
establece el modo de pertenencia de los indivi-
duos a su sociedad, fijando al mismo tiempo las
condiciones de su exclusión (Habermas).
La identidad expresa los valores de una so-
ciedad determinada y los individuos, en tanto
miembros de la comunidad, extraen de ella sus
cualidades propias. Pero estas cualidades no
son únicamente modos de ser. Se manifiestan
asimismo en acciones que pueden adoptar for-
36
mas variadas. Esto es lo que permite describir
la identidad de una sociedad como el conjunto
de las acciones que los individuos se atribuyen
recíprocamente en el seno del grupo y en dis-
tintos niveles de su funcionamiento.
Los valores se institucionalizan en el seno
de lo que Talcott Parsons denomina sistemas
de acción. Los individuos o asociaciones que
componen la sociedad actúan en el marco de
estos sistemas. Sin embargo, no todos los valores
y sistemas de acción conciernen a la organi-
zación estructural del grupo. Solamente una
mínima fracción de la cultura y del sistema de
acción de la sociedad global es verdaderamente
decisiva para su identidad. Esta aparece ligada
a valores esenciales e instituciones de base que
son objeto de un consenso indiscutible y poseen
un tipo de validez fundacional. Es por eso que
cada miembro de la comunidad, considerado
individualmente, percibirá la destrucción o vio-
lación de esos conjuntos de valores como una
amenaza a su propia identidad.
Es en relación con estos conjuntos que se
constituye tanto la personalidad individual como
la unidad del grupo, siendo así posible distin-
guir diferentes formas de identidad colectiva.
Origen y horizonte de la vida colectiva cumplen
la función de normas fundamentales.
De un modo general, las normas son ante
todo criterios de interpretación que sirven como
elementos de apreciación y evaluación de la
realidad, y como guías de acción (Raz). En este
sentido todos los valores poseen una dimensión
normativa. Desde el momento en que a uno de
ellos se le atribuye un comportamiento o un
objeto, se vuelve, para aquellos, que a el adhie-
ren, un modelo de evaluación en función del
cual conviene actuar. Existe, sin embargo, una
jerarquía entre los valores, según pongan más
o menos en juego el funcionamiento global de
una sociedad. Los valores más universales son
evidentemente aquellos que expresan con ma-
yor fuerza la identidad del grupo. Cumpliendo
la función de normas fundamentales, de ellos
derivan, simbólica o prácticamente, en forma
directa o no, las demás normas que se practican
en el seno de la sociedad.
Las relaciones de reciprocidad que existen
entre los individuos en los diversos sectores de
actividad de la comunidad aparecen, en efecto,
vinculados con los principios que le confieren
su especificidad. A fin de que la identidad del
grupo se preserve, los valores que presiden las
actividades sectoriales no deben entrar en con-
tradicción con esos principios. Esta exigencia
 Sección Segunda: El poder como fenómeno social
explica el peso de las instituciones políticas y
da cuenta a la vez de la posibilidad del derecho
de gobernar y del poder político como poder
normativo.
La función política de coordinación y direc-
ción de la sociedad es legítima tan solo cuando
expresa su identidad. Pero la legitimidad del
poder permanece indisociable de la difusión
de los valores del grupo al conjunto de sus sis-
temas de acción. De la realización de esta tarea
de difusión dependen el derecho de gobernar
y el carácter normativo del poder político. Las
instrucciones de este último obligan a los indi-
viduos solo en caso de responder a la identidad
comunitaria.
Para contribuir a la oficialización, protección
y promoción de valores que son esenciales a la
sociedad, es decir, a su institucionalización en
calidad de normas legales, el poder político dis-
pone de dos tipos de instituciones: aquellas que
crean las leyes como los parlamentos y asambleas
constitucionales y aquellas que aplican y hacen
respetar dichas leyes, como los tribunales y la
policía (Raz). Es la homogeneidad entre las
normas sociales y políticas la que engendra una
continuidad entre los valores de la sociedad y
las leyes. Así es como estos últimos no solo son
respetados sino también deseados.
En otros términos, la legitimidad tiene la
función de responder a la necesidad de inte-
gración social que caracteriza a la identidad de
una sociedad. Se trata de mostrar cómo y por
qué las instituciones, existentes o propuestas,
poseen la capacidad de organizar el poder polí-
tico de modo tal que los valores constitutivos de
la identidad social estructuren efectivamente la
realidad. Alcanzar este objetivo de legitimidad
presupone evidentemente un éxito empírico: la
realidad concreta de la vida de una comunidad
debe corresponder, en proporciones creíbles, a
los principios fundacionales enunciados. Pero
este objetivo no se obtiene independientemente
de la fuerza justificativa contenida en las normas.
En tanto las instituciones políticas aparecen como
garantes de la desintegración social mediante
las disposiciones de carácter obligatorio que de
ellas emanan, el ejercicio del poder tiene por
corolario el imperativo de mantener la identidad
social. Este es un criterio para poder apreciar
la legitimidad del poder político.
Es evidente que el consentimiento no basta
para engendrar el derecho de gobernar. Se deben
tener en cuenta los valores que aseguran el rol
de las normas fundamentales. Estableciendo el
contenido de derechos y deberes y a partir de la
37
identidad social, estos incitan a los individuos
a la acción y al acuerdo.
Los valores representan pues una marca de
la legitimidad política, permitiendo compren-
der el lugar que le corresponde a la ley en la
fundamentación del derecho de gobernar.
5. Texto atinente a párrafo 8: El titular
legítimo del ejercicio del poder
MAURICE DUVERGER
Instituciones políticas y Derecho
Constitucional
Editorial Ariel, Barcelona, 1967, págs. 11-12.
Las ideologías de la legitimidad
Pero si la existencia de un poder al cual
se debe obediencia parece tan normal, cada
sociedad se forma ideas particulares sobre la-
naturaleza y las modalidades del poder y la
obediencia. Tiende a definir un poder “legí-
timo” que rechaza a los otros como ilegítimos,
y no son, por tanto, verdaderos poderes, sino
solamente “poderíos” apoyados en la coacción.
La noción de legitimidad es, pues, uno de los
elementos fundamentales del poder. La legiti-
midad no es más que un sistema de creencias.
No existe poder legítimo en sí, sino solamente
los poderes que se consideran legítimos. Se
puede definir la legitimidad como la cualidad
que presenta un poder de ser conforme a la
imagen del poder que se considera válida en
la sociedad considerada. Para aquellos que
creen que el poder ha de ser ejercido por un
monarca de linaje real, el poder es legítimo
si se halla en manos del descendiente de los
reyes precedentes. Para aquellos que creen que
el poder debe reposar en la elección popular,
los gobernantes son legítimos si emanan de
elecciones libres.
Las ideologías relativas a la legitimidad re-
flejan más o menos los intereses de aquellos
que las desarrollan y que creen ellas. Dados los
conflictos de intereses en una misma sociedad,
estas ideologías son normalmente diferentes.
Diversos sistemas de legitimidad se oponen y, por
tanto, ningún gobierno puede ser considerado
como legítimo por todo el mundo. El poder es
legítimo a los ojos de una parte de la población
(la que cree en la ideología en que se basa)
e ilegítimo a los ojos de las otras partes de la
población. Así, en el siglo XIX, se oponían en
Europa occidental la legitimidad monárquica
y la legitimidad democrática; actualmente en
 Manual de Derecho Político

Francia y en Italia se oponen la legitimidad libe- hacer compartir, al menos en parte, su concep-
ral y la legitimidad comunista, etc. No obstante, ción de la legitimidad a las clases que dominan.
estas situaciones son relativamente raras, porque El concepto de derecho tiene un importante
las clases dominantes consiguen generalmente papel a este respecto.

38
 Sección Tercera
LAS FUERZAS POLÍTICAS
9. Concepto y clasificación de las fuerzas políticas;
10. La opinión pública;
11. Los partidos políticos;
12. Los grupos de presión;
13. Burocracia y Fuerzas Armadas como fuerzas políticas.

9. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN DE LAS desplegar poder. En tal sentido Lucas Ver-

FUERZAS POLÍTICAS
A la pregunta ¿quién hace la política?
sólo puede haber una respuesta obvia: el
hombre. En efecto, sólo el hombre puede
tomar decisiones, solamente él es sujeto
político.
Pero si no cabe duda que el hombre es
quien hace la política, no es menos cierto
que esta actividad la realiza enmarcado en
grupos y por y para estos grupos. Consecuen-
cialmente, junto al sujeto político hombre,
surge el sujeto grupo.
Sujeto político individual, sujeto políti-
co colectivo engendran el movimiento de la
vida política y de ahí que se las denomine
fuerzas políticas.
Todo acto social y político es insepara-
ble de una fuerza que lo impulsa, de una
energía que lo incita. En política se hace
imprescindible destacar el concepto de fuerza
de la misma manera que la física subraya
la idea de energía. La fuerza política es el
principio vivificador de las instituciones. De
la misma manera que la psique da vida al
cuerpo y que la energía moviliza la materia,
así también las fuerzas políticas infunden
dinamismo a las formas y a las instituciones,
integrándose con las mismas en una unidad
indisoluble. “Fuerza política –dice Xifra
Heras–, considerada en su acepción más
simple, es el principio determinante de la
actividad política, el vigor que infunde vida
y eficacia a las instituciones”.1
Por otra parte, el concepto de fuerzas
políticas lleva siempre implícita la idea
de potencia, expresada en la capacidad de
1 3
Ob. cit., pág. 172.
dú considera que fuerza política es “toda
formación social que intenta establecer,
mantener o transformar el orden jurídico
fundamental relativo a la organización y
ejercicio del poder según una interpretación
ideológica de la sociedad”.2
La clasificación más elemental de las
fuerzas políticas distingue entre individuales
y colectivas.
Fuerzas individuales son las que exterio-
rizan la acción de un hombre; colectivas, las
que se revelan en la acción de un grupo
organizado o por intermedio de presiones
que una opinión difusa ejerce sobre las
personalidades dirigentes.
El individuo como fuerza política. Existe
cierta reticencia entre los autores para
otorgar relevancia a las fuerzas políticas
individuales: las decisiones de las personas
concretas sólo adquieren significación cuan-
do son decisiones de un grupo. Incluso en
el caso de “personalidades extraordinarias”
de la política, su personalidad se halla en
función del grupo en donde se desarrolla
el pretendido carácter “extraordinario”.3
Sin embargo, no se puede desconocer
la fuerza que despliega el individuo sobre
el medio social: trascendentales cambios
históricos han sido obra de un hombre. Es
cierto que la acción de los grupos debilita la
libertad individual al tiempo que aumenta
la seguridad económica, pero aun en el
seno del grupo no puede prescindirse del
influjo que, en forma visible o invisible,
ejercen determinados individuos privile-
giados (jefes políticos, militares o espiri-
2
Ob. cit., tomo II, pág. 203.
J. GONZÁLEZ CASANOVA, ob. cit., pág. 96.

39
 Manual de Derecho Político
tuales; favoritos; confesores; confidentes;
funcionarios; capitalistas, etc.). Incluso
en la actual sociedad pluralista es preciso
coordinar los factores individual y social,
contando siempre, junto a la labor de los
grupos, con la acción política de las per-
sonalidades que el exceso del formalismo
político mantuvo en el olvido. Al centrar
la atención en las instituciones como que
se ha olvidado el papel de los hombres que
les dan vida. Hoy las nuevas orientaciones
metodológicas detienen la mirada en el ser
humano –volviendo, aunque con nuevos
matices, a una larga tradición que cuenta
en sus filas a Maquiavelo, Hobbes, Rousseau,
Bentham y a tantos otros clásicos–, y ven
en sus motivaciones psicológicas uno de los
móviles capitales de la vida política.
El fenómeno de la personalización del
poder constituye hoy uno de los temas de
estudio que reclaman más la atención de los
expertos. Se reconoce que esta personaliza-
ción es un hecho general que se observa en
todos los países y bajo todos los regímenes,
no sólo como una solución de emergencia
(como se consideró en Roma con las dic-
taduras, o como han supuesto en Francia
Pétain y De Gaulle en 1940 y 1958, respecti-
vamente), sino como supuestos de absoluta
normalidad política. Lo anormal –afirma
Duverger– ha sido la despersonalización
del poder. No hay más personas políticas
fuertes que antes; lo que ocurre es que la
estructura de la sociedad actual imprime a
la personalización un nuevo matiz que se
traduce especialmente en la proyección de
la persona del líder tanto en la masa popular
como en la estructura institucional. Por otra
parte, se manifiesta la tendencia a racionalizar
el poder personal como consecuencia del
paso de la micropolítica a la macropolítica,
con lo cual el tradicional prestigio de los
notables que actuaban en las esferas locales
ha cedido a favor de los políticos que actúan
en el plano nacional.
¿Qué se quiere significar con la palabra
personalización del poder? A este respec-
to, después de destacar la ambigüedad y
el confusionismo del término, Touchard
puntualiza con claridad el doble significado
del mismo: por un lado es un fenómeno
40
objetivo relativo al ejercicio del poder (con-
centración) y, por otro, un hecho subjetivo
de identificación o encarnación del poder
(personificación). En el primer sentido, de
base funcional, la personalización viene
determinada por la necesidad de afrontar
con rapidez y eficacia las apremiantes tareas
del Estado y se manifiesta especialmente en
el crecimiento del llamado Poder Ejecutivo
a expensas de las restantes instituciones del
Estado y, además, en la concentración del
mismo en la persona de su jefe (desaparición
de la colegialidad en las esferas decisorias),
y en la omnipresencia, autoridad y perma-
nencia de éste. Con ello, el poder personal
sirve de fundamento a las instituciones y
las domina tanto si se trata del Ejecutivo
como de los partidos y aun de las propias
Asambleas (líderes parlamentarios).
La segunda acepción de la personalización
del poder se refiere a su individualización
en una persona de modo independiente de
las instituciones. A este respecto dijo Napo-
león Bonaparte que “un trono no es más
que algunos trozos de madera recubiertos
de terciopelo. Todo depende del que se
sienta en él. El trono es un hombre, y este
hombre soy yo, con mi voluntad, mi carácter
y mi prestigio”. Se trata de una personifica-
ción con una legitimidad autónoma, basada
en las ideas de identificación o incluso de
encarnación, que implican gran dosis de
creencias y de mitos. Las manifestaciones
más importantes de este fenómeno son las
siguientes: los líderes políticos son cada vez
más conocidos en el exterior y se habla más
de ellos que de sus países (nominalismo,
simbolismo); el político es tratado por los
medios de comunicación de masas como
una estrella (vedetización); el jefe, además
de conocido, es amado por los ciudadanos
a quienes se les presenta totalmente huma-
nizado (popularidad), y la masa popular se
ve reflejada en su persona (identificación).
En este caso, la personificación del poder
no guarda relación con las instituciones,
por lo que puede hablarse de un poder
personal camuflado (de los técnicos, de las
clases dominantes, etc.) y de un poder per-
sonal de sustitución (déspotas, usurpadores)
frente a un poder personal que exprese la
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
encarnación del país a través del cuadro
institucional del Estado (Dupuy).
La personalización objetiva del poder
no siempre coincide con su personifica-
ción subjetiva. Se dan situaciones en las
que quien ejerce el poder se ampara en
el prestigio ajeno (Stalin, al principio, se
apoyaba en la popularidad de Lenin) frente
a las más frecuentes en que la atracción del
político antecede a su acceso real al poder
(Eisenhower, De Gaulle, y otros).
Uno de los problemas capitales que
plantea la personalización es el de su legi-
timidad en los sistemas democráticos. El
poder personal ha repugnado siempre a
la democracia. Basta recordar la tipología
weberiana de las formas de dominación
para poner de manifiesto cómo la racional
tiene un fundamento impersonal, frente a
la tradicional (basada en la legitimidad de
las personas señaladas por la tradición) y la
carismática (fundada en la ejemplaridad de
la persona, que se identifica con su misión).
Pero, por otra parte, es evidente que en las
actuales democracias de masas la atracción
por un hombre fuerte o por un héroe polí-
tico satisface una necesidad psicológica del
pueblo que no puede ser afrontada por las
asambleas legislativas. “La característica de
la democracia –decía Luis Napoleón en el
momento en que se generalizaba el sufra-
gio– es que se encarna en un hombre”. Lo
único que se pide es que el líder nacional
tenga una conciencia democrática que se
apoye en el consenso popular, y con ello se
deja abierta una puerta a la compatibilidad
entre la personalización y concentración
del poder por un lado, y la democracia y
el diálogo por otro.4
Las fuerzas políticas colectivas son clasifica-
das por Burdeau, desde dos puntos de vista
diferentes, en espontáneas y conscientes y
en difusas y organizadas. En cuanto a la pri-
mera distinción es preciso observar que las
fuerzas espontáneas, de naturaleza instintiva
e imperceptible, contienen en germen a las
conscientes, surgidas en la reflexión, que
operan de un modo visible en la realidad
4
Sobre el particular, XIFRA HERAS, ob. cit., págs.
179 y ss.
41
política. La fuerza espontánea por excelencia
es el instinto de sociabilidad implícito en la
naturaleza humana. Pero téngase en cuenta
que, a su vez, la esencia social del hombre
genera una fuerza contraria, pues la sociedad
–producto humano por excelencia– se ofrece
a veces como un medio resistente contra
el que se estrella nuestra conducta para
imprimirle sus huellas. Si la sociabilidad es
la más elemental de las fuerzas políticas, no
hay que olvidar la contrafuerza que genera,
motivada por la lucha del espíritu contra la
materia, por el ánimo de superación, por
el afán de progreso. El hombre es, de una
parte, objeto de una fuerza centrífuga que
le obliga a vivir en sociedad, pero de otra
parte es naturalmente asocial en cuanto
aspira a afirmar su yo frente a la sociedad y
en cuanto lucha contra la misma ejercitando
el estímulo de superación que imprime a
la realidad social una fluidez y creatividad
incesante que es, en gran parte, obra de
las fuerzas políticas.
Distinción relacionada con la anterior
es la que diferencia las fuerzas, atendiendo
a su grado de integración, en organizadas
y difusas, aunque estas últimas, opinión
pública, clases sociales, ideologías, forma-
ciones basadas en el sexo o en la edad,
etc., nacidas de la cohesión espontánea y
sin fronteras precisas, suelen constituir las
energías primarias que nutren las fuerzas
políticas organizadas.
Las fuerzas políticas organizadas y cons-
cientes pueden ser objeto de diversas cla-
sificaciones:
a) Atendiendo a su origen se pueden
clasificar, según las necesidades de que
derivan e intereses que las informan, en
económicas, profesionales, religiosas, cul-
turales, militares, tradicionales, etc.
b) Según los fines ideológicos que per-
siguen se matizan de conformidad con la
tendencia política a la que sirven: socia-
lismo, liberalismo, democracia cristiana,
comunismo, etc.
c) En relación con la naturaleza de la
actividad que desarrollan pueden actuar
legítimamente, sin salirse del marco del
orden jurídico, o bien como fuerzas insu-
rreccionales o antijurídicas en pugna con
 Manual de Derecho Político
el orden establecido. Las primeras, a su vez,
pueden ser fuerzas oficiales o encuadradas
en el aparato estatal (entes paraestatales),
sujetos auxiliares del Estado, etc., y fuerzas
no oficiales dotadas de energía propia (ya sea
reconocidas por el ordenamiento jurídico
–partidos, sindicatos–, o desconocidas por
el mismo –poderes de hecho–).
d) Finalmente Burdeau adopta una cla-
sificación realista cuando afirma que en la
sociedad contemporánea las fuerzas políti-
cas pueden englobarse en cuatro grandes
grupos: el cuerpo electoral, los partidos
políticos, los grupos de presión y la prensa
(aunque esta última más que una fuerza
autónoma es un potente medio al servicio
de los anteriores).5
De acuerdo con el programa del curso,
en la presente obra sólo nos limitaremos
al estudio de las siguientes fuerzas políti-
cas: opinión pública (fuerza política difusa),
partidos políticos y grupos de presión (fuerzas
políticas organizadas).
10. L A OPINIÓN PÚBLICA
Existe la creencia generalizada de que
la opinión pública nace como fuerza en
el mundo junto con los gobiernos repu-
blicanos representativos. Sin embargo, los
antecedentes históricos nos revelan que los
gobiernos de todas las épocas han debido
contar con su apoyo para perdurar.
Las obras de Herodoto, Cicerón y Tito
Livio contienen permanentes referen-
cias al peso de la opinión pública en los
sucesos importantes de las épocas que
relatan. En la Edad Moderna todos los
pensadores políticos le rinden tributos.
Locke estima que, junto con la ley divina
y la ley civil, norma el comportamiento
de los hombres. Hobbes estima que “el
mundo está gobernado por la opinión”
y Maquiavelo dirá en El Príncipe cuánto
importa al gobernante gozar del amor
del pueblo, porque él –el pueblo– es el
más fuerte y poderoso.
5
BURDEAU, Método de la Ciencia Política, edición
citada, págs. 383 y ss.
42
Cierto es que en la sociedad contempo-
ránea la opinión pública ha alcanzado un
desarrollo incuestionable e importancia
superlativa en relación con el pasado.
Dos factores han contribuido principal-
mente al auge de la opinión pública: a) En
que, al revés de lo que hoy acontece, no se
habría formado en las sociedades antiguas
la conciencia de la opinión pública; es decir,
del derecho de la sociedad para influir le-
gítimamente con su parecer y su juicio en
sus gobiernos, y b) La incorporación de
nuevos y efectivos medios para la difusión
de las ideas. En efecto, ya no es el perió-
dico y el telégrafo; es la aviación, el cine,
la radio, la televisión y mil otros adelantos
científicos y técnicos que han convertido
el planeta en una plaza abierta a la que se
asoman las miradas de todo el mundo y
provocan reacciones de opiniones rápidas,
incontenibles, verdadera psicosis de difícil
dominio y encauzamiento.
No obstante la importancia que los estu-
dios políticos conceden en la actualidad a la
opinión pública, subsisten aún numerosos
equívocos. Es frecuente, por ejemplo, asociar
la opinión pública con la opinión de la mayo-
ría aceptada por la minoría. Sin embargo, la
realidad demuestra que existen igualmente
situaciones en las cuales la opinión pública
no concuerda en absoluto con los intereses y
las ideas de la mayoría, y situaciones en que
es opuesta a la política del Estado. La opinión
pública no es algo unido necesariamente
al concepto de mayoría, entre otras cosas,
porque sobre un mismo tema se dan varias
“opiniones públicas” distintas.
Constituye igualmente un error estimar
que la opinión pública sólo tiene incidencia
en el ámbito político. Como aclara Burdeau,
todo objeto capaz de interesar a una plu-
ralidad de individuos entra dentro de su
competencia. Por consiguiente, su punto
de aplicación no es específicamente político. Se
enuncian opiniones a propósito del valor
de un filme o de la realidad de los platillos
voladores. Pero, cualquiera sea su objeto,
la opinión es siempre un juicio que exte-
rioriza una actitud.
Con esta salvedad, en cuanto a la materia
genérica de la opinión pública, pasamos a
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
caracterizar los elementos de la opinión
pública en lo que se expresa como fuerza
política consciente y difusa. Ello implica
indagar acerca del sujeto y el objeto de la
opinión pública.
10.1. Sujeto de la opinión pública es el públi-
co, concepto que no debe identificarse con
el más genérico de pueblo. El público está
condicionado por el medio sobre el que se
proyecta, y el público político (a diferencia
del deportivo, comercial, artístico, etc.) es
“aquella porción, mayoría o minoría, del
pueblo que presta atención a los fenómenos
políticos y los enjuicia con una convicción
activa” (Sánchez Agesta). Esta concreción
del sujeto de la opinión pública nos permite
diferenciarla de la voluntad popular, de
la unanimidad de la opinión de un sector
del público (aunque sea la mayoría) y de
la suma de opiniones individuales.
La opinión pública no es, ante todo, la
voluntad popular. Cierto que la opinión
pública procede del pueblo y puede in-
cluso condicionar su voluntad, pero uno
y otro concepto reflejan realidades dis-
tintas. Contrariamente a lo que opinaba
Rousseau, la voluntad popular no puede
agotarse en una opinión pública indivi-
sible, y Burdeau, además de distinguir la
opinión pública de la voluntad popular
por su contenido, por su intensidad y por
su carácter político, insiste en su distinto
origen, afirmando que la primera es una
síntesis elaborada partiendo de elementos
dispares (resultado de una elaboración),
mientras que la voluntad popular expresa
exigencias unificadas que se aproximan más
a la idea de creencia que a la de opinión
(resultado de una suma).
La opinión pública tampoco es la una-
nimidad, sino una simple pluralidad más o
menos preponderante. Una opinión sólo se
explica frente a otra contraria, implica una
división. No cabe duda de que la opinión
pública sería perfecta si fuese unánime,
pero entonces dejaría de ser opinión para
convertirse en una creencia o vigencia so-
cial permanente, que diría Ortega, o en la
publicidad trascendental de que nos habla
Kant. No hay opinión sin la posibilidad de
43
oponerse a las decisiones adoptadas por
los demás.
Tampoco puede equipararse la opinión
pública a la mayoría numérica ni al conjunto
de ideas y sentimientos comunes a la ma-
yor parte de los componentes de un grupo
político. Asimismo, no puede admitirse la
concepción de Lowell que considera opinión
pública la de una mayoría aceptada por la
minoría, pues, sobre un mismo tema, caben
varias opiniones públicas distintas.
La opinión pública tampoco se identifica
con la opinión de un sector específico del
público, ni con las manifestaciones de las
élites, pues la pretensión de identificar-
la con la de un sector de la comunidad
(como pretendía Bluntschli con respecto a
la clase media) es contraria a un requisito
esencial de la opinión pública, cual es el de
que una mayor parte de los miembros del
grupo social de referencia se pronuncien
en una misma dirección. La opinión pública
debe considerarse como el consenso logrado sobre
la base de corrientes de opinión que predominan
y prevalecen en un determinado momento.
La opinión pública no es, en fin, la suma
de opiniones individuales. Su aporte no
es ni el mero agregado de individuos que
integran el público ni el término medio de
los pareceres de los ciudadanos. Las elec-
ciones no siempre expresan la opinión.
Más que el simple ejercicio de la razón
individual, la opinión pública expresa un
estado de conciencia expuesto al contagio
social. No es ni una suma ni un producto,
sino una abstracción que puede diferir de
la opinión que interiormente se profesa.
El individuo participa normalmente de las
creencias de los grupos sin manifestar sus
intereses ni sus reacciones personales. A
diferencia de la voluntad popular –aclara
Burdeau– la opinión pública, como fuerza
colectiva influida por el medio, producto
de un determinismo social, está desvincu-
lada del ser profundo de los hombres, de
sus preocupaciones, de sus inquietudes, de
sus angustias y de sus egoísmos.
10.2. El objeto de la opinión pública viene
determinado por los problemas que despier-
tan el interés general. Su contenido sólo
 Manual de Derecho Político
puede consistir en principios muy prima-
rios y fácilmente comprensibles. Nunca es
especializada: opera con datos del sentido
común y de interés general. Como afirma
Berger, la opinión pública se forma sobre
la base de la incompetencia de la masa de
los opinantes. El público lo forman quienes
atienden, no quienes entienden. Con esta
base es preciso deslindar claramente algunos
conceptos fronterizos, pero distintos de la
opinión pública.
Ante todo, no es la verdad objetiva, sino
una verdad relativa o contingente como
todo lo político. Por el mero hecho de ser
opinión, se sitúa entre la certeza (convicción
absoluta) y la duda (carencia absoluta de
convicción). La opinión se rige siempre
por la probabilidad que es una mezcla de
duda y de convicción.
Tampoco los principios teóricos de ca-
rácter dogmático integran el objeto de la
opinión pública. Por el contrario, en la
misma se combinan siempre elementos
no racionales (tradición, lealtad, pasiones,
etc.) que en política se usan como armas.
Walter Lippmann decía que el predominio
de las ideologías denuncia precisamente la
crisis de la opinión pública, aunque, por
otro lado, tampoco satisface la visión de
ésta como un conjunto de estereotipos o
imágenes (representación estandarizada y
cambiante de las cosas más o menos visibles
que nos rodean), prescindiendo del poder
de decisión que conservan los individuos al
margen de todo estereotipo o imagen.
La opinión pública no es lo que se piensa,
sino lo que se expresa, lo que se manifies-
ta. Se nutre no de los principios generales
que integran el contenido cultural de un
pueblo, sino de juicios activos y externos
de asentimiento o de repulsa.
No supone tampoco la opinión pública
una adhesión pasiva a determinados prin-
cipios ajenos a toda inquietud política. No
se agota nunca en la asimilación, imitación
o contagio colectivos: es una manifestación
activa vinculada a la discusión y, aunque
raras veces sea creadora, se expresa de
modo fluido y nunca se deja absorber por
los elementos que la canalizan. La opinión
pública es tal precisamente en la medida
44
en que nos depara sorpresas, en que es
una obra política infiel que no puede ser
computada con precisión.
Finalmente la opinión pública no tiene
carácter técnico: “aquellas ideas que para
ser captadas requieren un cierto grado de
conocimientos o especial capacidad intelec-
tual o que exijan difíciles demostraciones
no pueden ser recogidas por la opinión
pública”. Su patrón es el buen sentido del
hombre medio. Recae siempre sobre cues-
tiones simples e incitantes, aunque también
de ámbito general. El fabuloso proceso de
tecnificación reduce necesariamente el ám-
bito de la opinión pública.
Concebida, en síntesis, la opinión pú-
blica como la manifestación de actitudes
colectivas que predominan en la sociedad
respecto a los problemas de interés general,
actúa como potente fuerza política en un
doble sentido positivo y negativo: por un
lado es estímulo renovador que legitima la
autoridad política y promueve la adhesión
social al orden establecido; por otro, actúa
como el más poderoso freno del poder y
se erige en “salvaguarda, con el saludable
temor que imponen sus posibles reaccio-
nes, del patrimonio espiritual y moral de
un pueblo” (Sánchez Agesta).6
10.3. En lo que atañe a la formación y
propagación de la opinión pública, existe
consenso de que ella no surge instantánea-
mente. La opinión se elabora a través de
un proceso que tiene varios actos.
Bryce ofrece el siguiente modelo de for-
mación de opinión pública: 1º. La noticia del
hecho llega a conocimiento de los ciudada-
nos a través de los periódicos o informativos
radiales de la mañana, originando en ellos
imprecisos sentimientos de aprobación o
desaprobación; 2º. Durante el día se vuelve
a tomar contacto con la noticia mediante
otros periódicos, informativos y conversa-
ciones. Aparecen los primeros comentarios
y cada uno empieza a perfilar su posición;
3º. En esta etapa en que fundamentalmente
el problema se discute, las posiciones se
6
Citado por XIFRA HERAS, ob. cit., págs. 179
y ss.
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
cristalizan; 4º. Las posiciones se enfrentan
entre sí y se proyectan a la acción.
Al proceso de formación de la opinión
pública concurren los promotores, los ám-
bitos, los medios y los modos.
Los promotores del proceso formativo de
la opinión pública son las fuerzas políticas
orgánicas, tanto las específicas (partidos
políticos) como las “politizadas” (grupos
de presión, prensa, etc.). Su acción tiene
lugar en alguna de las distintas etapas y en
mayor o menor medida según los casos.
Un partido político, un grupo de presión,
un diario –por ejemplo–, y desde luego
un individuo dentro de cada uno de ellos,
pueden dar el impulso inicial o pueden
también intervenir posteriormente en el
debate de los “enterados” o “entendidos”, a
través del cual se configuran los elementos
que llegarán a constituir la opinión pública
propiamente dicha.
Los ámbitos en que tiene lugar el proceso
y en particular el “diálogo” o el “debate”
son o pueden ser los más diversos y están
directamente vinculados con los medios y
los modos a que se hará referencia seguida-
mente. Existen varios ámbitos: en primer
lugar, el familiar; en segundo lugar, los
propios de reuniones informales (el atrio
de la iglesia, el café, la estación de tren, el
supermercado, el hall del teatro, etc.); en
tercer lugar, las sedes de los grupos inter-
medios (comités políticos, clubes diversos,
universidades, academias, asociaciones,
etc.); en cuarto lugar, los sitios públicos
(estadios, plazas, etc.).
Los medios, instrumentos o vehículos que
son utilizados en el proceso formativo de
la opinión pública, se confunden bastante
con los ámbitos, sobre todo cuando se trata
de la “oralidad”. Sin embargo, los medios
más importantes –por la posibilidad de
comunicación en gran escala que han im-
plicado– han sido, sin duda, los que se han
valido de la imprenta (la prensa escrita, el
libro, el folleto, el volante, etc.), si bien en
las últimas décadas se han utilizado otros
medios orales y visuales con éxito y han
hecho perder su hegemonía a la prensa
escrita. Tal es el caso del cine, la radio y
la televisión.
45
En cuanto a los modos, es necesario hacer
una aclaración previa. En efecto, si se tratara
de la opinión pública óptima, es decir, de
aquella que resulta de un proceso absoluta-
mente libre y espontáneo y en el que fuera
muy alta la dosis de racionalidad, el modo
de comunicación no debiera ser otro que
la información pura. Pero tratándose de la
formación de una concreta y real opinión
pública, lo que prima en lugar de la infor-
mación suele ser, sobre todo en los últimos
tiempos, la propaganda, mediante la cual el
modo de la comunicación se caracteriza
no por el afán de dar a conocer la mayor
cantidad de noticias con la mayor precisión
posible, sino por el afán de convencer y sus-
citar adhesiones, deformando o falseando,
si es necesario, la información fidedigna.
En la sociedad de masas, en efecto, y en
los regímenes totalitarios en particular, la
propaganda no sólo reemplaza a la infor-
mación pura, sino inclusive a la educación.
Nos encontramos, así, con dos modos di-
versos de formar la opinión pública: por
una parte, los que son necesarios para que
la opinión pública sea óptima información
y educación; por otra, los adecuados para
una opinión pública que de tal sólo tiene
el nombre, propaganda. Por cierto que,
en la práctica, las diferencias son sólo de
grado según las dosis en que sean utilizados
cada uno de los modos.7
Todos los autores coinciden en señalar el
efecto distorsionador que en el proceso de
formación de la opinión pública produce
la propaganda: la opinión es un juguete en
manos de quienes manejan los medios de
difusión y propagación de ideas.
Este fenómeno se ve agravado en la ac-
tualidad porque está en la creencia popu-
lar que la propaganda tiene unas formas
(unas vías) típicas, evidentes e invariables y
reconocibles de inmediato, pero la realidad
parece alejarse de tal supuesto. En efecto,
de las formas clásicas de la propaganda
política, por ejemplo (como pudieran ser
el discurso y el escrito), hemos pasado a
formas nuevas, de una rica complejidad, no
7
MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., tomo II,
pág. 489.
 Manual de Derecho Político
reconocibles por el grueso de sus receptores
en su carácter propagandístico (alienante y
superestructural), habiendo ocurrido otro
tanto en la propaganda comercial, donde
las nuevas técnicas del “marketing”, por
ejemplo, suponen un cambio cualitativo
en el modo tradicional de promoción de
ventas.
En uno y otro campo (propaganda co-
mercial y política), el progreso científico y
técnico experimentado en las últimas déca-
das así como los cambios sociales habidos,
han permitido dar a la propaganda una
complejidad inimaginable hasta hace unos
años, han permitido su encubrimiento y han
alterado su carácter, todo lo cual, unido a
su nueva base científica, ha multiplicado
peligrosamente su eficacia enajenante.8
Por razones fáciles de comprender, existe
una estrecha relación entre opinión pública
y régimen político. Como ya hemos dicho, si
bien el fenómeno de la opinión pública ha
estado presente a través de toda la historia
de la humanidad, es evidente que su mayor
relevancia se logra dentro de un sistema
democrático representativo. En efecto, en
los países democráticos se tratará funda-
mentalmente de desarrollar las técnicas de
expresión de la opinión mientras que en los
sistemas autocráticos se pondrá el acento
en los modos de formación y acción sobre
la opinión pública. Lo cual no significa que
en la democracia no se den estas últimas
manipulaciones. La diferencia es, sobre
todo, de grado, a veces de grado enorme.
Pero como la democracia requiere gober-
nar de acuerdo a los deseos del pueblo, en
ella se tiene que dar necesariamente una
organización de la expresión de la opinión
pública, como dice Burdeau.
11. LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Los partidos políticos constituyen la fuer-
za política organizada por antonomasia. En
un sentido genérico, amplio, los partidos
han existido siempre y, en cierta medida,
8
Ver MARIO VERDUGO MARINKOVIC, La Propaganda
Política, ICPA, Santiago, 1970.
46
puede admitirse que su origen dimana de
la propia naturaleza humana: siempre que
los hombres en gran número se asocian
para la realización de una obra colectiva, se
dividen en grupos. A ello llevan irremedia-
blemente nuestras diferencias intelectuales
y morales, la contraposición de intereses,
nuestras pasiones e ideales.
Mario Justo López puntualiza al respec-
to: “Hay ‘partidos’, aunque se les dé otro
nombre –‘facciones’, ‘tendencias’, etc.– o
que no se les dé ninguno, siempre que se
trata de la conducción de un grupo hu-
mano y, con mayor razón, cuando se trata
de la ‘sociedad global’ o de ‘la comunidad
perfecta’. Porque siempre que se trata de
la conducción de un grupo humano, apa-
rece la necesidad de ponerse de acuerdo,
de ‘ser partidario’, acerca de los fines del
grupo y de los medios para alcanzarlos.
Surge entonces, casi inevitablemente, con
la discrepancia acerca de los medios o de
los fines, la necesidad de separarse y com-
petir unos contra otros. Siempre hay, pues,
‘partidos’. Los hubo en el seno de las ‘socie-
dades globales’ que siguieron a Pericles y
Demóstenes, en Atenas, y a Espartaco, Mario
y Sila, en la república romana. Constituye-
ron partidos los güelfos y los gibelinos en la
Europa medieval; los tories y los whigs en
la Inglaterra del siglo XVII, y los jacobinos,
girondinos y montañeses en los días de la
Revolución Francesa.
Pero si bien la existencia de ‘partidos’,
es decir, de grupos que discrepan acerca de
los fines o de los medios para conducir al
respectivo grupo mayor del que formaban
parte es un hecho constante en la historia,
no puede decirse lo mismo de los partidos
políticos que, caracterizados por un deter-
minado tipo de organización y de funciones,
han surgido como una consecuencia del
régimen democrático representativo”.9
Es efectivo que los partidos políticos ad-
quieren singular significación en el régimen
democrático representativo, pero no se pue-
de ignorar que, en un comienzo, tanto la
doctrina como los textos constitucionales
9
Ob. cit., tomo II, pág. 490.
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
demostraron una notoria reticencia por la
emergencia de estas fuerzas políticas. En
efecto, tanto los revolucionarios americanos
como los franceses condenaron los partidos
considerándolos facciones, cuerpos extraños
en el curso de la sociedad política, falsifi-
cadores de la voluntad general (Rousseau,
Madison, Tocqueville).
Washington, en su discurso de despedida,
previene a sus conciudadanos: “siempre
vienen a perturbar las reuniones públicas
y debilitar la pública administración (Go-
bierno). Agitan la comunidad con suspica-
cias, recelos mal fundados y falsas alarmas;
encienden la animosidad de unos contra
otros y, en ocasiones, fomentan mítines e
insurrecciones”.10
Pero, con el tiempo, la presión de los
partidos se hará tan intensa que paulatina-
mente se abrirán paso en los respectivos
ordenamientos jurídicos.
También el criterio de los autores varía
substancialmente y se llega a admitir que
los partidos políticos responden a una ne-
cesidad en el régimen representativo.
Bryce, por ejemplo, afirma que los partidos
son el organismo gubernamental moderno,
lo que el vapor a la locomotora, los tendones
y los huesos al cuerpo humano. Transmiten
la fuerza motriz y señalan la dirección en
que han de actuar los órganos.
En nuestros días, Vedel no resulta menos
expresivo: “Los partidos son indispensables
en una democracia; lo prueba la historia,
mostrando que el desenvolvimiento de las
grandes democracias ha coincidido con
el desarrollo de los partidos políticos. En
ellos tomaron conciencia los ciudadanos
de sus diversas opiniones políticas. En este
sentido es verdad, como suele decirse, que
la democracia es el régimen de los partidos,
en oposición a las dictaduras que son el
régimen del hombre”.11
11.1. El concepto de partido político ha varia-
do naturalmente de acuerdo a su evolución
histórica. Los partidos clásicos que emergen
10
Citado por IZAGA, ob. cit., tomo II, pág. 171.
11
G. VEDEL, Manuel Élémentaire de Droit Constitu-
tionel, Editorial Sirey, París, 1949, pág. 156.
47
en el siglo pasado lo hacen al amparo de
la evolución del sistema electoral y de los
Parlamentos. Al existir diversas personas que
se armonizaban en cuanto a su actuación
dentro del Parlamento, dando los mismos
votos a las mismas propuestas, comenzaron
a constituirse grupos cuya vitalidad mayor
se daba en el momento electoral. Una vez
que existe un grupo parlamentario, por
una parte, y existe un Comité electoral, por
otra, siempre surge un partido que además
suele tener una ideología política y otra serie
de factores de carácter secundario. Estos
partidos clásicos de origen parlamentario y
electoral eran unos grupos intermitentes que
vivían sólo en dos momentos electorales. La
definición de Edmundo Burke corresponde
a esta etapa de los partidos: “una reunión
de hombres que aunan sus esfuerzos para
ponerlos al servicio del interés nacional,
sobre la base de un principio al que todos
adhieren”.
En el siglo XX los partidos van a dar
singular importancia al elemento organi-
zación y disciplina. Por otra parte, actúan
constantemente y no sólo en los momen-
tos electorales. Estos partidos ya no viven
solamente para y por el Parlamento; viven
fuera del Parlamento y con funciones a
veces en la calle y en la sociedad. Como
consecuencia de la extensión del sufragio,
los partidos amplían su base y buscan el
apoyo fundamental en las masas y grupos
de presión.
Los partidos modernos son, pues, orga-
nizaciones que cuentan con determinados
fines y exigencias, arrastran a adheridos
y seguidores y persiguen conquistar el
poder.
Lucas Verdú los define como “agrupación
organizada, estable, que solicita apoyo social
a su ideología y programa políticos, para
competir por el poder y participar en la
orientación política del Estado”. Explicando
los elementos de su definición, puntualiza
el autor: a) Son organizaciones estables, porque
ello es necesario para que puedan cumplir
sus funciones típicas; es exigida, además, por
las condiciones estructurales de la sociedad
contemporánea. Los partidos no pueden
en la actualidad concebirse como meras
 Manual de Derecho Político
agrupaciones electorales transitorias. Sus
propósitos y funciones continúan terminada
la competición electoral.
b) Solicitan apoyo social y cuentan con bases
sociales que les permiten pedir el apoyo de
sectores de la sociedad. Los partidos surgen a
finales del siglo XVII en el ámbito parlamen-
tario, pero en la medida que la lucha política
se intensifica y a la vez las transformaciones
económico-sociales les afectan, aparte de
que ellos mismos contribuyen a que se pro-
duzcan y aceleren tales transformaciones,
van captando sectores sociales interesados
que los sostienen. Verifícase el tránsito de
los partidos, surgidos en el ámbito del Esta-
do-aparato, al área del Estado comunidad;
cada vez hay más gentes implicadas en su
actividad que se reagrupan en diferentes
organizaciones partidistas para competir en
las elecciones. De esta suerte, los partidos
realizan el engarce entre Estado-aparato y
Estado-comunidad teniendo muy presentes
las bases socieconómicas que defienden,
las reformas, cambios o sustituciones que
proponen según las distintas ideologías que
los informan.
De otro lado, para comprender su ac-
ción, es preciso tener en cuenta la cultura
política de la comunidad donde se mueven.
Almond y sus seguidores han aclarado este
punto. Un robusto sistema de partidos sólo
puede darse allí donde exista una cultura
homogénea y secularizada en la cual los
discrepantes no sean considerados como
heterodoxos o infieles. Dentro de este tipo
de cultura política caben las transforma-
ciones entre los intereses partidarios y una
elevada dosis de pragmatismo que evita o,
por lo menos, mitiga las crisis.
Conforme a una cultura política ho-
mogénea, secularizada y pragmática no es
posible considerar entonces al contrario
como enemigo aniquilable. La vida política
deja de ser Machtpolitik, cruda colisión
insoluble.
Giovanni Sartori ha inferido conclu-
siones importantes de las apreciaciones
anteriores. Según él, los sistemas bipar-
tidistas proponen y favorecen el desplie-
gue de una cultura homogénea y secular.
El pluralismo moderado presupone un
48
consenso de base y la secularización, pero
tolera cierto margen de enajenación del
sistema político. Por último, el pluralismo
extremo implica una cultura política con-
sensual, una visión fideística o belicosa de
la política y tiende a incrementar, más que
a reducir, la enajenación.
A juicio de S. M. Lipset y Stein Rokkan,
los partidos políticos actuales reflejan, con
pocas pero significativas excepciones, las
líneas de división de las estructuras sociales
propias de los años veinte, de modo que
las alternativas partidistas, y en muchísimos
casos las organizaciones partidarias, son más
viejas que la mayor parte de los electores
nacionales.
c) Los partidos políticos piden apoyo social a
su ideología y programa políticos. Este elemento
o vínculo ideológico revela, junto con la
conquista del poder (competición por el
poder) y la participación en la orientación
política del Estado (elemento teleológico),
su riqueza política.
Ambos elementos son necesarios para
que se dé un partido. No basta, como sos-
tienen algunos, un conjunto de personas
que coinciden en las mismas opiniones o
intereses para que se trate de un partido
político, puesto que precisamente surge
para la realización práctica de tal ideología
y para satisfacer tales intereses y esto ha de
conseguirlo influyendo la acción estatal.
Tampoco puede admitirse la tesis contraria
que sostiene que basta, para su existencia, el
elemento teleológico (conquista del poder).
Los defensores de esta posición argumentan
que los adheridos al partido no mantienen
convicciones e intereses comunes; sólo se
proponen fines individualistas (por ejemplo,
conseguir un cargo público).
Pietro Virga critica, acertadamente,
esta tesis diciendo que se trata de una
comprobación empírica sin peso decisivo,
puesto que si en la práctica los fines que
los adheridos persiguen pueden ser indi-
vidualistas, la satisfacción de esos intereses
particulares sólo puede lograrse mediante
la afirmación del partido como unidad en
la competición política, es decir, mediante
el consenso que su ideología consigue en
el pueblo.
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
En definitiva, el ingrediente ideológico
identifica cada partido en la competición
por el poder político.12
11.2. En síntesis, los diversos autores con-
cuerdan en atribuir a los partidos tres elemen-
tos que son parte de su esencia: a) elemento
personal o militancia, b) elemento formal
u organización, y c) elemento intelectual o
doctrina. El grado de desarrollo o intensidad
alcanzado por cada uno de estos elementos
ha sido diferente según el régimen político
en el que se han desarrollado.13
En el elemento personal se distinguen: a) los
líderes o el cuerpo jerárquico, que asume
el poder cuando el partido ha conquista-
do la dirección política; b) los técnicos y
profesionales, que cumplen una función
remunerada a fin de preparar los progra-
mas, organizar las campañas y ejecutar los
acuerdos; c) el resto de los militantes, que
cumplen un rol de participación activa, y
d) los miembros pasivos y simpatizantes,
que, fundamentalmente, adhieren al partido
en las votaciones.
La organización del partido ha alcanzado
un extraordinario desarrollo en las últimas
décadas. Con el objeto de reclutar y encua-
drar sus miembros, el partido establece una
verdadera red de organizaciones locales
que se desarrollan desde la base hasta los
órganos centrales y, según sea su estructura,
la organización puede adquirir caracteres
democráticos u oligárquicos.
La organización y el funcionamiento
interno del partido se regula a través de
normas que constituyen lo que se denomina
“estatutos” del partido.
El tercer elemento que cualifica al
partido político es el elemento doctrinario.
Por doctrina se entiende el conjunto de
principios o concepción sobre el hombre,
la sociedad y el Estado, que se pretende
concretar en la realidad. El conjunto de
12
PABLO LUCAS VERDÚ, Principios de Ciencia Polí-
tica, Editorial Tecnos, Madrid, 1971, tomo III, págs.
35 y ss.
13
ANA MARÍA GARCÍA B., Ley Orgánica Constitucional
de Partidos Políticos, Historia de su establecimiento y debate
doctrinario, Editorial Jurídica de Chile, 1988, pág. 11.
49
principios esenciales de carácter filosó-
fico, en cuanto apunta a causas últimas,
debidamente elaboradas y coordinadas
lógicamente, constituye la doctrina de un
partido político en cuanto le proporciona
una orientación valorativa. Corrientemente
la doctrina se traduce en el programa del
partido, que es el conjunto de aspiracio-
nes doctrinarias concretadas en un plan
de realizaciones prácticas de inmediata
consecución.
El elemento ideológico o doctrinario
es lo que da sentido al partido, puesto que
representa el modelo arquitectónico que
se pretende concretar en la práctica una
vez que el partido detente el poder estatal;
representa los fines que el partido se pro-
pone realizar y es el elemento vinculante
e integrador de su miembros.
11.3. Se han formulado numerosas cla-
sificaciones de los partidos políticos, pero en
su mayoría carecen de valor científico o
han perdido al presente significación. Por
ejemplo: partidos de izquierda y derecha;
conservadores y revolucionarios; guberna-
mentales y de oposición; partidos de cuadro
y de masa; partidos de origen parlamentario
y de origen exterior, etc.
Entre las clasificaciones que conservan
interés, estimamos que merecen mencio-
narse las de Radbruch, Neumann, Heberle
y Duverger.
Radbruch considera a los partidos desde
sus idearios, clasificándolos en individua-
listas cuando conciben al individuo como
valor supremo al que han de subordinarse
el Estado y el Derecho; supraindividualistas
políticos cuando el valor superior es el Esta-
do, y supraindividualistas culturales cuando
dicho valor supremo es la cultura.
Neumann distingue entre partidos de repre-
sentación individual y partidos de integración
(que puede ser parcial o total). Los primeros
–de representación individual– correspon-
den a la etapa de actividad política inter-
mitente y con alcance sólo electoral. Entre
los adherentes no existe otra vinculación
que la originada por el proceso electoral
contingente. Este tipo de partido tiende
en la actualidad a desaparecer.
 Manual de Derecho Político
En los partidos de integración existe entre
los miembros una vinculación efectiva y
permanente, con tendencia comunitaria.
Es la característica de los partidos con-
temporáneos, pero con la salvedad que
existen grados de integración. En los que
Neumann denomina de integración social
o democrática, el grado de integración es
parcial, no absorbe la vida del adherente.
Por el contrario, en los de integración total
sus miembros entregan su personalidad en
plenitud al partido.14
Heberle, atendiendo a criterios estruc-
turales y psicosociales, distingue tres tipos
de partidos:
a) La comunidad espiritual, basada en re-
laciones orientadas a valores de adherencia
al grupo, o sea, que se apoyan en valores
comunes. Originan partidos confesionales
convencidos de la realidad absoluta de sus
convicciones y fines.
b) Partidos con líderes carismáticos que
confían en un líder excepcional. Cada
miembro se relaciona con el líder en el
que se cree ciegamente, de modo que él
fija el camino a seguir conforme cambian
las situaciones.
c) Partidos racionalizados, con característi-
cas utilitarias. A este tipo se ajustan los peque-
ños partidos y numerosos grupos de presión
que operan en la escena política.15
La relación entre partidos políticos y
régimen político es evidente, motivando
por lo mismo otros tipos de clasificaciones.
A ellos nos referimos al tratar los regímenes
políticos.
Atendiendo al origen y evolución histórica
de los partidos, Duverger distingue entre:
a. Partidos de origen parlamentario, lla-
mados de cuadros o élites. Corresponden a
la primera etapa de los partidos, cuya acción
se dirigía fundamentalmente a ganar asientos
parlamentarios, interesándole los adeptos
notables –por dinero o prestigio– para ganar
campañas electorales. La organización del
partido era precaria y la doctrina se reducía
a programas específicos.
14
S. NEUMANN, Partidos Políticos Modernos, Editorial
Tecnos, Madrid, 1964.
15
Ver LUCAS VERDU, ob. cit.. tomo III, pág. 60.
50
b. Partidos de origen exterior, también
denominados de masas. Corresponden a
la estructura que adoptan los partidos a
partir del siglo XX y cuyo desarrollo avanza
junto con la ampliación del sufragio que se
hace universal. Les interesa obtener una alta
militancia que se inserta en una organiza-
ción permanente, claramente estructurada.
Los afiliados se unen en torno a principios
doctrinarios definidos que configuran una
política arquitectónica global.
c. Entre los dos tipos anotados, Duverger
distingue un grupo intermedio de estructura
indirecta, constituido por afiliados colecti-
vos, como son los sindicatos, cooperativas
y mutualidades. Por ejemplo, el Partido
Laborista de Gran Bretaña. (Ver Texto Com-
plementario Nº 1, Sección Tercera.)
11.4. En cuanto a las virtudes y defectos que
a los partidos políticos se atribuyen dentro
del régimen democrático, Finer sintetiza
las funciones positivas que cumplen los
partidos políticos en el siguiente enuncia-
do: 1) Constituyen el puente de unión de
todos los problemas de la nación, por muy
localizados que se hallen territorialmente;
2) sacan al ciudadano de su natural apatía
y lo interesan en los asuntos públicos; 3)
educan al pueblo al presentarle en forma
elemental la compleja realidad política,
económica y social del país; 4) establecen
un orden de prioridad en las necesidades
sociales y en las necesidades legislativas y
administrativas del país; 5) en los partidos
es donde se forman, educan y consagran
los líderes y futuros jefes de la nación; 6)
los partidos aceptan la responsabilidad de
la dirección del país, impulsando los ideales
políticos, sociales y económicos del mismo.16
Se agrega, por otros autores, que los partidos
políticos son un cauce aunque no el único
para la expresión de la opinión pública en
la democracia: “En la democracia de hoy
sólo los partidos tienen la posibilidad de
reunir a los electores en unos grupos ca-
paces de realizar una acción política. Son,
por así decirlo, el portavoz del cual se sirve
16
HERMANN FINER, Teoría y Práctica del Gobierno Mo-
derno, Editorial Tecnos, Madrid, 1964, págs. 342 y ss.
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
el pueblo con el fin de poderse expresar
en forma articulada y de tomar decisiones
políticas” (Neumann).
Correlativamente se mencionan los si-
guiente aspectos negativos de los partidos
políticos: 1) Los partidos por naturaleza
están destinados a conquistar el poder y
a mantenerse en él. Para el logro de tales
objetivos, con frecuencia sacrifican todos
los principios y valores éticos; 2) la necesi-
dad del poder convierte la adhesión libre
y reflexiva en un programa, en una lealtad
ciega a la razón social partido, cuya prosperi-
dad es menester sostener a todo trance; 3)
el ejercicio del poder se apoya en el triunfo
de las elecciones y a ese triunfo se sacrifica
todo; 4) dentro de cada partido emergen
oligarquías que a espaldas de las bases toman
las decisiones fundamentales y manipulan las
elecciones internas y externas; 5) el carácter
excluyeme que presentan las doctrinas de
los partidos contemporáneos dificulta el
consenso democrático.
A fin de eliminar los defectos anotados,
doctrinariamente se ha propuesto modifi-
car la naturaleza y objetivos de los parti-
dos políticos. Para ello se conciben como
“agrupaciones de personas que reivindican
una solución política y que se forman cir-
cunstancialmente de una idea concreta, de
una empresa, de una solución. De suerte
que habrían de ser objetos políticos de-
terminados los que formaran los partidos,
asegurando los objetos mismos su homo-
geneidad. Limitada su concreción a esos
objetos particulares, habrían de ser por
naturaleza temporales; agrupaciones acci-
dentales que, una vez logrado su objeto, se
habrían de disolver espontáneamente para
luego ir a formar otras, al calor siempre de
una solución política” (Ostrovoski).17
En el terreno de los hechos, las reacciones
antipartidistas se han expresado por dos
cauces diferentes: A) La del partido único,
que sustituye el pluripartidismo de las de-
mocracias representativas: Unión Soviética,
Alemania (Hitler), Italia (Mussolini).
17
Ver IZAGA, ob. cit., tomo II, págs. 179 y ss.
51
B) La del antipartidismo pleno, tanto del
pluripartidismo democrático como del
partido único: Portugal (Salazar), España
(Franco).
Dentro de los regímenes democráticos,
la solución a los problemas que originan
el funcionamiento de los partidos se trata
de encontrar en los mecanismos legales y
constitucionales.
En efecto, la importancia creciente de los
partidos convertidos en piezas fundamentales
del sistema no pasa desapercibida para el
legislador, que se vio constreñido a tener
en cuenta su actividad en las leyes electo-
rales, en los reglamentos parlamentarios y,
finalmente, en las propias constituciones
donde se los reconoce como instituciones
que concurren a determinar la política na-
cional (art. 49 de la Constitución italiana);
a formar la voluntad política del pueblo
(art. 21 de la Ley Fundamental de Bonn);
a expresar el sufragio (art. 4º de la Consti-
tución francesa).
Esta legalización y constitucionalización
de los partidos se traduce en un condicio-
namiento de su estructura (control exterior
o institucionalización externa de carácter
represivo), de su programa (control ideoló-
gico, preventivo) o de sus actividades (con-
trol funcional o institucionalidad interna,
exigiendo, por ejemplo, una organización
de base representativa).18
11.5. Régimen jurídico de los partidos políticos
en Chile. El régimen jurídico chileno no ha
estado ajeno a la búsqueda de mecanismos
constitucionales y legales destinados a superar
los aspectos negativos de los partidos y dar
soluciones que permitan aprovechar todas
las ventajas que ellos significan para el enri-
quecimiento del régimen democrático.
La idea de la regulación legal de los par-
tidos en Chile constituye una preocupación
que data de varias décadas.
En la cátedra, el profesor Gabriel Amu-
nátegui, en la década de 1950, impulsaba
la dictación de un Estatuto Jurídico que
sentara las bases constitucionales y legales
18
Ver XIFRA HERAS, ob. cit., pág. 188, y M. J.
LÓPEZ, ob. cit., tomo II, págs. 499 y ss.
 Manual de Derecho Político
de éstos. De igual modo, el profesor Jorge
Guzmán, en 1963, hacía presente la nece-
sidad de una disposición constitucional y
de legislación complementaria destinada
a asegurar la democracia interna de los
partidos, la publicidad de sus finanzas y
el establecimiento de un sistema electoral
que facilitase la formación de entidades
claramente mayoritarias. (Ver Texto Com-
plementario Nº 2, Sección Tercera.)
Sin embargo, a semejanza de la mayoría
de los regímenes democráticos contemporá-
neos, los partidos políticos en Chile fueron
ignorados durante el siglo pasado a nivel
constitucional y sólo se les dio reconoci-
miento en las leyes electorales. (Ver Texto
Complementario Nº 3, Sección Tercera.)
La Constitución de 1925 los consagró y
reconoció su existencia a propósito del
precepto fundamental que hacía referencia
al futuro sistema electoral. Muchos años
después, como consecuencia del resultado
de la elección presidencial de 1970, se
aprobó la reforma constitucional conocida
como “Estatuto de garantías democráticas”
que, entre otras modificaciones, agregó a
la Constitución el nuevo artículo 9º que
vino a regular importantes aspectos refe-
rentes a su naturaleza, funcionamiento y
objetivos.
En síntesis, el Texto Constitucional de
1925, además de consagrar expresamente
la existencia de los partidos dentro del sis-
tema democrático chileno, los reconoció
como personas jurídicas de derecho público
asignándoles el objetivo general de concu-
rrir a determinar la política nacional de
manera democrática y reconociéndoles la
libertad para darse la organización interna
que estimasen conveniente. Además se les
señaló las siguientes funciones: 1) definir
sus declaraciones de principios y programas;
2) presentar candidatos en las elecciones de
regidores, diputados, senadores y Presidente
de la República; 3) mantener secretarías de
propaganda y medios de comunicación, y
4) desarrollar sus actividades propias.
A modo de conclusión, podemos seña-
lar que las disposiciones constitucionales
y legales vigentes hasta 1973 implicaron
un efectivo reconocimiento a este tipo
52
de asociación política. Se caracterizaron
por ser normas de carácter general, que
dieron al partido una amplia posibilidad
de actuación, dejando entregadas a los es-
tatutos internos una serie de facultades,
tales como la forma de funcionamiento,
organización y requisitos de afiliación de
partido. Se omitió un pronunciamiento
respecto del patrimonio, formas de finan-
ciamiento y causales de disolución. Estas
disposiciones eran complementadas por
las normas que regulaban la constitución
de los partidos políticos en la Ley General
de Elecciones, con la obligación de publi-
cación de la solicitud de inscripción en el
Diario Oficial y la posibilidad de oposición
por parte de terceros, todo lo cual significó
un gran avance en la materia, a la luz del
Derecho Comparado. En lo interno, el ar-
tículo 9º de la Constitución significó una
efectiva protección legal del reconocimiento
de los partidos.
En relación a la situación de los partidos
políticos durante el régimen militar deben
tenerse presente los D.L. 77 y 78 de 1973 y
el D.L. 1.697 de 1977.
Finalmente, la Constitución de 1980
hace referencia a los partidos en nume-
rosas disposiciones, siendo la principal y
más significativa el artículo 19 Nº 15 que,
junto con consagrar el derecho de asocia-
ción, consulta la siguiente preceptiva: a)
los partidos políticos no pueden tener el
monopolio de la participación ciudadana, ni
privilegio alguno frente a los independientes;
b) sólo pueden intervenir en las activida-
des que les son propias; c) deben registrar
la nómina de sus militantes en el Servicio
Electoral, el que guardará debida reserva,
haciéndola accesible sólo a los afiliados del
respectivo partido; d) la contabilidad del
partido debe ser pública y sus fuentes de
financiamiento no pueden tener origen
extranjero, y e) sus estatutos deben asegurar
la efectiva democracia interna del partido.
La Constitución encarga la regulación de
las demás materias y las sanciones frente
al incumplimiento de sus preceptos a una
ley orgánica constitucional.
Además, admitiéndose el pluralismo
político –como consecuencia de la reforma
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
constitucional de agosto de 1989 que entre
otras modificaciones derogó el antiguo
artículo 8º– la Carta Fundamental establece
la posibilidad de declarar la inconstitu-
cionalidad de los partidos, movimientos
u organizaciones cuyos objetivos, actos
o conductas no respeten los principios
básicos del régimen democrático y cons-
titucional, procuren el establecimiento
de un sistema totalitario o hagan uso de
la violencia, la propugnen o inciten a ella
como método de acción política. En estos
casos, el Tribunal Constitucional debe ha-
cer la declaración de inconstitucionalidad
pudiendo, además, establecer sanciones
a las personas que hayan participado en
los hechos que motiven la declaración de in-
constitucionalidad.19
Cabe hacer presente que en cumplimien-
to del mandato constitucional contenido
en el artículo 19 Nº 15 que remite expresa-
mente a la ley la regulación de las “demás
materias” que conciernan a los partidos,
en 1987 se dictó la Ley Nº 18.603 Orgá-
nica Constitucional de partidos Políticos
que desarrolla las bases constitucionales
indicadas y otras materias, tales como la
forma de constituirse, los requisitos de
afiliación, los órganos básicos internos
del partido, su financiamiento, causales
de disolución y las sanciones frente al in-
cumplimiento de las disposiciones cons-
titucionales y legales.
La ley orgánica constitucional define a
los partidos como “asociaciones voluntarias
dotadas de personalidad jurídica, formadas
por ciudadanos que comparten una misma
doctrina política de gobierno, cuya finalidad
19
La Constitución establece las siguientes prohi-
biciones, por el término de cinco años, a modo de
sanción: a) no participar en la formación de otros
partidos, movimientos o formas de organización
política; b) no optar a cargos públicos de elección
popular; c) no desempeñar los cargos de ministros
de Estado, intendentes, gobernadores y otros que
se mencionan en los números 1) a 6) del artículo
54 de la Constitución. Además, el afectado queda
suspendido del derecho de sufragio por cinco años,
contado desde la declaración del Tribunal (artículo
19 Nº 15 inciso 7º).
53
es contribuir al funcionamiento del régi-
men democrático constitucional y ejercer
una legítima influencia en la conducción
del Estado para alcanzar el bien común
y servir al interés nacional” (artículo 1º).
(Ver Texto Complementario Nº 4, Sección
Tercera.)
12. LOS GRUPOS DE PRESIÓN
Hasta hace un tiempo hablar de los grupos
de presión –anotaba un autor– era hablar
punto menos que del diablo, encarnaciones
del mal. Sin embargo, son una realidad
política insoslayable. Son uno de los cana-
les, de los instrumentos de la lucha social
y política.20
La reticencia, el temor a los grupos de
presión es explicable: el ámbito de su ac-
tuación y actividad no es siempre explícito
y directo. Contrariamente a los partidos
políticos, los grupos de presión (pressure
groups) no tratan, oficialmente, de conquistar
y de ejercer el poder político, sino que se
esfuerzan en influir sobre él desde el exterior
para la realización de sus objetivos.
De acuerdo a ello, se llega a la conclu-
sión de que existiría en todos los Estados
un gobierno invisible: el poder estatal no es
ejercido por los titulares jurídicamente
establecidos, sino por otros que perma-
necen en la penumbra. El gobierno de
los Estados sería algo así como función
de títeres.
12.1. Concepto y características
Se ha definido a los grupos de presión
como “cualquier formación social, perma-
nente y organizada, que intenta, con éxito
o sin él, obtener de los poderes públicos
la adopción, derogación o simplemente
no adopción de medidas legislativas, ad-
ministrativas o judiciales que favorezcan,
o al menos no perjudiquen sus ideas e
20
ISIDORO MOLAS, Algunas notas sobre los Grupos de
Presión, Editorial Cultura Popular, Barcelona, 1938,
pág. 139.
 Manual de Derecho Político
intereses, sin que su intento suponga en
principio una responsabilización política
del grupo presionante en caso de lograr
su pretensión”.21
André Mathiot los define como “movi-
mientos, asociaciones, sindicatos o sociedades
que, para defender los intereses comunes
de sus miembros, se esfuerzan por todos los
medios a su alcance, directos o indirectos,
para influir en la función gubernamental
y la iniciativa, así como para orientar a la
opinión pública.
¿Cuál es el origen de los grupos de pre-
sión?22
Las causas de este fenómeno, conna-
turales a la democracia liberal en la etapa
poscapitalista, son varias.
Ante todo, los regímenes democráticos
al admitir la libertad de expresión indivi-
dual y grupal, así como las peticiones que
arrancan de ellos, consienten también el
influjo y presión sobre sus estructuras; pero,
además, hay motivos económicos que fo-
mentan el fenómeno. En correlación con
el incremento del intervencionismo estatal
se ha producido el desarrollo de los grupos
de presión, puesto que encuentran más
ocasiones para individualizar en la acción
21
LUCAS VERDÚ, ob. cit., tomo III, pág. 139.
22
La Constitución Política de 1980 consagra el
principio de subsidiariedad en virtud del cual re-
conoce y ampara expresamente la existencia de los
grupos intermedios, a través de los cuales se organiza
y estructura la sociedad. Así, se asegura el derecho de
libre asociación sin permiso previo, la libertad para
integrar sindicatos y se garantiza la autonomía de los
grupos para cumplir sus fines propios específicos. Los
grupos intermedios que hagan mal uso de la autono-
mía que la Constitución les reconoce, interviniendo
indebidamente en actividades ajenas a sus fines es-
pecíficos, pueden ser sancionados legalmente. Para
los efectos de separar la actividad gremial propia de
los grupos de interés, de la actividad política propia
de los partidos, se declara la incompatibilidad entre
los cargos directivos superiores de las organizacio-
nes gremiales con los cargos directivos superiores
de los partidos políticos. Asimismo, la Constitución
establece que las organizaciones sindicales no po-
drán intervenir en actividades político-partidistas
(artículos 1º, 19 Nos 15 y 19, y 23). (Ver Soto Kloss,
Eduardo, “Consideraciones sobre los fundamentos
del principio de subsidiariedad”, Revista de Derecho
Público, Universidad de Chile, Nº 39-40, 1986, págs.
33 a 49.)
54
estatal el medio más eficaz para resolver los
problemas colectivos en sentido favorable
al grupo o para encaminar la acción del
Estado de modo que no les perjudique.
Existen razones psicológicas conexio-
nadas con las anteriores. Efectivamente,
el hecho que muchas personas –sostiene
Rómulo Sartori– están poco dispuestas a
aceptar las consecuencias imparciales del
mecanismo de la libre concurrencia en la
determinación de su destino económico,
las impulsa a unirse para realizar lo que les
interesa. Esto no sólo muestra a aquellas per-
sonas que el poder político puede utilizarse
para defender sus propias posiciones, sino
que, además, mediante la acción política,
se puede incrementar el poder económico
propio. Este modo de operar –continúa
Sartori– es estimulado, sobre todo, por la
perenne insatisfacción y el deseo de obtener
de cualquier modo más bienes para apagar
las acrecentadas necesidades.
En cuanto a las características, se señalan
las siguientes: a) El sujeto es siempre plural,
en cuanto agrupamiento, conglomerado,
asociación, nucleamiento colectivo, etc. b) Su
realidad social básica no impide conside-
rarlos como fuerzas políticas que actúan
sobre el poder. c) Tienen un interés común
a sus componentes, que es precisamente
el objetivo perseguido en el ejercicio de la
presión. d) Pretender que ese interés sea
atendido y satisfecho políticamente desde el
poder. e) Su esencia radica en la pretensión
de condicionar a su favor las decisiones del
poder que interesan a su propósito. f) No
buscan asumir la titularidad del poder; en
los casos en que desean la toma del poder,
tal actividad está fuera de la esencia que
caracteriza el grupo de presión en cuanto
tal. g) No son ni un poder de hecho en el
sentido de suplente del poder oficial, ni
un gobierno invisible, sino sólo una fuerza
política de influencia en el proceso estatal.
h) Se desentienden de toda responsabilidad
por las decisiones del poder oficial cuyo
condicionamiento ejercen. i) Ni para la
esencia del grupo de presión en cuanto
tal, ni en cuanto posible factor de poder
es necesario que logren éxito en la gestión
cumplida del poder; la efectiva influencia
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
en las decisiones del poder no significa el
acogimiento de sus pretensiones ni de la
adopción de las decisiones en el sentido
propiciado o exigido, sino sólo la necesa-
ria toma de consideración del grupo que
ha debido hacer el poder al asumir esas
decisiones.23
Se han intentado diversas clasificaciones
de los grupos de presión. Desde un primer
punto de vista se puede distinguir entre
grupos exclusivos y grupos parciales; los pri-
meros tienen como finalidad única actuar
sobre lo político (por ejemplo, los lobbys
norteamericanos); los segundos (sindicatos,
agrupaciones profesionales) no consideran
la acción sobre lo político sino como una
de sus finalidades.
12.2. Medios de actuación de los grupos de
presión
Los grupos exclusivos actúan fundamen-
talmente a través de su potencia económica.
Pueden presionar tanto más cuanto mayor
potencia económica tengan. Los sistemas más
comúnmente empleados son: a) Publicación
de libros, folletos, revistas, estadísticas en
favor de los propios intereses. b) Campañas
de prensa, de radio. c) Hacer surgir monto-
nes de cartas y telegramas sobre las mesas
de las autoridades que tienen que decidir
sobre el asunto. d) En algunos casos muy
contados estas prácticas colindan con la
corrupción y el tráfico de influencias.
Cualquiera que sea el medio empleado
para presionar, lo cierto es que siempre su-
pone una buena inversión de dinero; de ahí
que conviene insistir en que los medios de
presión se hallan en proporción directa a la
potencia económica del grupo. (Ver Texto
Complementario Nº 5, Sección Tercera).
Los grupos parciales también suelen uti-
lizar alguno de los medios indicados, pero
esencialmente su base de poder reside en
la amenaza de paros y huelgas.
Para Carlos Fayt debe distinguirse en-
tre grupos de interés, grupos de presión y
23
Sobre el particular, ver BIDART, ob. cit.,
pág. 460.
55
grupos de tensión. Grupos de interés son
los grupos sociales que sin ser parte de la
estructura política tratan de influir sobre
una decisión gubernamental. Grupos de
presión son los grupos de interés que, para
imponer una pretensión, coaccionan desde
dentro de la legalidad formal mediante
poder económico. Grupos de tensión son
los grupos de interés que, para imponer
una pretensión, crean relaciones de fuer-
zas frente a la legalidad formal mediante
poder social.
Los grupos de presión, al amparo de la
legalidad, despliegan poder económico y
operan sobre partidos políticos, candidatos
y opinión pública, tratando de demostrar
cómo sus intereses particulares coinciden
con el beneficio colectivo, para mantener sus
privilegios y la seguridad de sus intereses.
Los grupos de tensión, aprisionados por
la legalidad, resisten un orden social que
consideran injusto y, en vista de su inse-
guridad material, luchan por mejorar sus
condiciones de vida, buscan la nivelación
económica creando y provocando la anor-
malidad y enfrentando al poder político.
Como carecen del suficiente poder econó-
mico para manipular los medios de difu-
sión y la opinión pública, suscitan climas
de tensión –estados de alerta, huelgas– por
“la gravitación que la paralización de sus
actividades tiene para el todo social, por la
interdependencia que existe en la moderna
organización y división del trabajo”.24
Para juzgar la actividad de los grupos
de presión, ¿debe considerarse la mayor
o menor eticidad de los móviles que los
impulsan? Meynaud ha dado una respuesta
muy pertinente: “Se dice frecuentemente
que si bien es posible que los sindicatos
obreros y los patronales sean igualmente
grupos de presión, nadie podría poner en
el mismo plano, dentro de su conciencia,
al trabajador que defiende su derecho de
vivir y al director de empresa que lucha
por mantener sus beneficios. En términos
humanos tal ensayo de jerarquización posee
sólidas bases, pero para llevarlo a la prác-
24
Ver V. J. IRURZUN, Sociedad y Derecho, Editorial
Troquel, Bs. Aires, 1966, págs. 68-69.
 Manual de Derecho Político
tica tendríamos que recurrir a principios
de valorización superiores y exteriores a
lo que revela la simple observación de los
hechos. Como tales principios, en una so-
ciedad pluralista, son distintos de un gru-
po a otro, al adoptar una escala de valores
sólo estaríamos expresando preferencias
individuales.
El análisis de los grupos de presión debe
realizarse, por lo tanto, con absoluta in-
dependencia de toda posición normativa.
Para que tal prescindencia sea posible, la
conducta del investigador deberá ser como
la del entomólogo”.25
12.3. Grupos de presión y partidos políticos
Aun cuando de lo expuesto se pueden
colegir claramente las diferencias entre los
grupos de presión y los partidos políticos,
conviene dejarlas plenamente decantadas:
a) Los partidos tienen como finalidad la
ocupación o participación en el poder polí-
tico, buscan la investidura jurídico-pública
para sus miembros, mientras que los gru-
pos de presión no pretenden la ocupación
del poder, sino simplemente condicionar
las decisiones de aquellos que lo ejercen
jurídicamente.
b) Los partidos tienen una concepción
política total y se sienten responsables de los
intereses morales y materiales de la totalidad
del país; los grupos de presión sólo tienen
interés por un problema o por un círculo
limitado de problemas, permaneciendo in-
diferentes ante los demás; sólo se sienten
responsables de los intereses de grupo.
c) En resumen: mientras que la política
es lo fundamental para los partidos y cons-
tituye el fin y el sentido de su existencia,
en cambio para los grupos de presión es lo
accidental, es un mero instrumento para
realizar otro tipo de intereses materiales
o espirituales.
Para concluir, debemos aclarar ahora
cuál es la relación dialéctica entre el grupo
de presión y el partido político.
25
Los Grupos de Presión, Editorial Eudeba, Bs.
Aires, 1969, pág. 8.
56
d) En primer término, la relación entre
ambos es fluyente, de manera que puede
haber organizaciones que formalmente ten-
gan la configuración de partido, pero que
en realidad actúen como grupos de presión,
sea que no les interese ejercer el poder del
Estado, sino simplemente influenciarlo, sea
que, aun participando en el poder, perma-
nezcan indiferentes para lo que no sea un
círculo limitado de problemas.
e) Existe una relación compensatoria
entre ambos, pudiendo afirmarse que
mientras más fuertes y representativos de
los intereses de los núcleos sociales sean
los partidos, menos extensión tienen los
grupos de presión. Esto explica que sean
relativamente escasos en Inglaterra; más
fuertes, quizá, en Francia, y fortísimos en los
Estados Unidos, dado el carácter ideológi-
camente inconsistente y de patronazgo que
tienen los grupos en este país. Y también
explica la pluralidad de tales grupos en
los países donde no existe libertad para la
formación de partidos. Cabría, pues, decir
que, cuando los partidos son débiles, el
poder social asciende al estatal a través de
los grupos de presión.
En todo caso, queda claro que la práctica
democrática, aun sin recoger formalmente
en su seno representaciones de intereses
corporales, ha dado lugar a un sistema
fáctico –y en ocasiones jurídico, como es
el caso de los Estados Unidos–, en el que
la complejidad de los grupos de intereses
sociales tiene posibilidad de condicionar
la actividad estatal de modo adecuado a
sus intereses y, desde luego, con una flexi-
bilidad y adaptación mayor que cualquier
representación de tipo rígido.26
El fenómeno del desplazamiento del
poder de derecho por el poder de hecho
se ha producido siempre en la Historia,
pero una vez más existe consenso entre
los autores en que nunca esta influencia
había adquirido los caracteres ilimitados del
presente. Como dice Burdeau, los grupos
26
MANUEL GARCÍA PELAYO, Derecho Constitucio-
nal Comparado, Rev. de Occidente, Madrid, 1959,
pág. 196. Ver, además, LUCAS VERDÚ, ob. cit., tomo III,
págs. 148 y ss.
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
de influencia hoy día no son fenómenos
externos a la acción del poder político,
son el mismo poder. Si por un lado se
habla del Estado invasor, por otro este
mismo Estado aparece invadido, desbor-
dado, dividido, impotente ante los grupos
de presión.
El problema se agudiza con la oposición
en la segunda mitad del presente siglo, de
las empresas llamadas multinacionales, cuyo
poderío económico desafía al Estado-nación.
“En otro tiempo se decía que el sol no se
ponía en el Imperio Británico. Hoy el sol
se pone en el Imperio Británico, pero no
en las decenas y decenas de imperios em-
presariales”.27 (Ver Texto Complementario
Nº 6, Sección Tercera.)
Muchas son las soluciones propuestas
para neutralizar los efectos negativos de
los grupos de presión, pero se reconoce
que la tarea es en extremo ardua: “el grupo
de presión no actúa como un ejército que
intenta ganar batallas con ataques frontales
a las posiciones hostiles; es más bien un
cuerpo de francotiradores que elimina a
sus enemigos uno a uno” (Mac-Iver).
Pero, como quiera que son una realidad,
no se les puede suprimir y es preciso con-
tar con ellos. En esa perspectiva el primer
intento consiste en darles publicidad a fin
de que no operen en la clandestinidad.
En tal sentido constituye un buen ejem-
plo el intento de los Estados Unidos de
Norteamérica para reglamentar los lobbys
(pasillo). Desde 1946 todas las personas
que en Washington se dedican a presionar
sobre los representantes, tienen que inscri-
birse en un registro especial de la Cámara
y del Senado. Los así inscritos deberán
revelar el nombre de las personas o grupos
que los emplean, intereses que quieren
defender, sumas que reciben, e indicar a
quién les paga, por cuánto tiempo y con
qué propósito. Cada tres meses deberán
declarar las cantidades que han recibido
y el empleo que de ellas han hecho.
Sería pueril pensar que la reglamenta-
ción legal de los lobbys ha extirpado el mal,
27
LESTER BROWN, World without Borders, Random
House, 1972. Ver Texto Complementario Nº 6.
57
pero se reconoce que a ciertos niveles ha
contribuido a mitigarlos. Sin duda dentro
de la concepción del Estado de Derecho
al aumento de poder insurreccional –y el
de los grupos de presión lo es– sólo puede
oponérsele un aumento de poder legal. Ello
se traduce en la institucionalización de los
grupos de presión a través de organismos
definibles y responsables.
En el caso de las compañías multinacio-
nales también el verdadero problema es
cómo encauzar sus capacidades y recursos
para satisfacer de una manera más eficaz
las necesidades sociales del hombre, cómo
capitalizar su poder minimizando al mismo
tiempo sus defectos. “¿Son capaces las em-
presas multinacionales de desarrollar un
Código responsable de conducta o tendrá que
imponérseles uno a través de reglamentos
de alcance internacional? Si este último es
el caso, ¿podrá unirse la comunidad de las
naciones para crear una institución supra-
nacional que tenga la autoridad necesaria,
o no sera éste más que otro ejemplo de un
problema mundial que la comunidad de las
naciones no es todavía capaz de resolver?”
(Lester Brown).
12.4. El lobby y su regulación
La proliferación de los grupos de pre-
sión y el impacto que su actividad ha ido
generando en las políticas públicas, ha
conducido al estudio y regulación de estas
entidades.
Son numerosos los países que en las
últimas décadas han dictado normas para
regular la actividad del lobby. En Estados
Unidos, luego de varias iniciativas a nivel
estadual, fue el primer país que dictó en
1946 una ley federal al respecto, lo que
nuevamente hizo en 1995 y 1998. A contar
de la década de 1980, esta iniciativa se ha
seguido en varios países con el objeto de
sujetar a normas especiales la actividad de
los lobbys y de los lobbystas. Tales son los
casos de Australia (1984), Canadá (1985
y 1998), Unión Europea (1992 y 1996),
Estados Unidos (1995 y 1998), Reino Unido
(1998 y 2000), Escocia (2002).
 Manual de Derecho Político
En un sentido específico, hoy se entiende
por lobby “toda acción deliberada y sistemá-
tica, destinada a influir en las decisiones
y políticas del gobierno o del Congreso,
llevada a cabo por un grupo particular, a
favor de sus intereses y puntos de vista,
a través de la búsqueda del contacto o
comunicación directa con la autoridad y
funcionario público. Puede ser llevada a
cabo por los propios interesados o a tra-
vés de terceros, los que reciben un pago,
compensación o beneficio por tal labor”.
Actúan asociaciones gremiales, grupos
empresariales, sindicales, profesionales,
empresas asesoras, etc.
Ha sido frecuente sospechar de la ac-
tividad del lobby y relacionarlo con ciertos
actos ilícitos como el “tráfico de influen-
cias”, por ejemplo, donde hay implícito un
intercambio de favores o beneficios entre
el ente privado y la autoridad pública en
uso de su cargo o función. Se estima, en
cambio, que el lobby excluye la oferta de
beneficios o la amenaza de medidas perju-
diciales para el funcionario por una acción
u omisión determinada. Por el contrario,
hoy va prevaleciendo la percepción de que
la actividad del lobby es legítima, porque se
traduce en un esfuerzo por influir en el pro-
ceso legislativo y la decisión política, como
parte del derecho de todo ciudadano de
hacer valer sus intereses frente al gobierno.
Pero se busca que tal actividad se haga en
forma transparente, sujeta a fiscalización
y al escrutinio público.28
En suma, la experiencia ha llevado a
la conclusión que la regulación legal del
lobby es el instrumento más efectivo para
garantizar la transparencia de su actividad
y reguardar valores fundamentales en un
Estado de Derecho como son la confianza
pública, la igualdad ante la ley y la preemi-
nencia del bien común. También se estima
que uno de los requisitos para el adecuado
funcionamiento del lobby es el acceso ciu-
dadano a la información pública.
28
MARIO DRAGO, “El lobby y su regulación”, Pro-
grama Derecho y Economía, U.D.P. Seminario “El
lobby en Chile y su regulación”, U.D.P., noviembre
2003.
58
En Chile, el Ejecutivo presentó el año
2003 un proyecto de ley al Congreso, el
que se encuentra en tramitación legisla-
tiva desde entonces y que será publicado
próximamente. (Ver Texto Complementario
Nº 6, Sección Tercera.)
13. BUROCRACIA Y FUERZAS ARMADAS
COMO FUERZAS POLÍTICAS
No obstante que la burocracia y las fuerzas
armadas son fuerzas políticas organizadas y
deben ser incluidas como grupos de presión,
hemos estimado conveniente estudiarlas en
capítulo aparte por la importancia funda-
mental que estos grupos revisten.
Ningún Estado moderno puede actuar
si no cuenta con una burocracia que ponga
en ejecución las decisiones políticas y con
institutos armados que lo protejan y velen
por su seguridad interna y externa. Son
dos factores que están insertos dentro del
aparato estatal y el Estado no puede pres-
cindir de su existencia. Tanto la burocracia
como las fuerzas armadas sirven al Estado
y constituyen sus instrumentos vitales. Sin
embargo, en determinadas circunstancias,
y aun formando parte del aparato estatal,
pueden manifestarse como fuertes grupos
de presión y actuar como fuerzas políticas
desde dentro del Estado mismo. Este ras-
go, que los distingue cualitativamente del
resto de los grupos de presión, nos obliga
a darles un tratamiento especial.
13.1. La burocracia
Hoy en día para el buen funcionamiento
de cualquier empresa moderna es indispen-
sable un tipo de administración adecuada
a sus propósitos con el objeto de alcanzar
eficiencia y expedición. Una industria,
un sindicato, una entidad deportiva, una
institución bancaria, la universidad y, en
general, cualquier organización de gran-
des proporciones necesita estructurarse
racionalmente, lograr una administración
acorde con los propósitos perseguidos por
la entidad para llegar eventualmente a
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
conseguir la eficacia tan apreciada en el
mundo moderno.
Ciertamente, no podemos desconocer
que el término burocracia ha sido empleado
comúnmente en sentido peyorativo para
señalar las fallas de la administración, el
excesivo papeleo, la tramitación lenta o
innecesaria. Es así como hablar de burócrata
o burocracia ha llegado a ser sinónimo de
ineficacia, lentitud, torpeza y rutina. Inclu-
so, más de un diccionario ha consagrado
el término en su expresión peyorativa o
vulgar.29
Es indudable que cualquier estructura
administrativa puede adolecer de vicios tales
como rigidez, impersonalidad y lentitud y
éstos cobran singular relevancia cuando se
trata del sistema burocrático por excelencia:
la Administración Pública del Estado. Sin
embargo, es preciso establecer que estos ras-
gos negativos no constituyen características
inherentes a la institución burocrática, sino
que son limitaciones propias de toda estruc-
tura de grandes proporciones, susceptibles
de ser eliminadas paulatinamente.
No obstante el mal uso del término, que
sin duda ha contribuido a infravalorar los
aportes de la investigación sociológica, éste
ha logrado alcanzar un significado técnico
que obedece a un conocimiento científico y
reflexivo de las Ciencias Sociales en general
y particularmente de la Ciencia Política.
Al definirse la burocracia, por lo general
se la identifica con el conjunto de emplea-
dos públicos que desempeñan funciones al
servicio del Estado: “La burocracia se halla
constituida por el conjunto de los empleados
públicos o servidores del Estado; denomi-
29
HERNANDO CALLEJA, Diccionario Político-Social,
Editorial Dux, Barcelona, 1962. Por su parte, Harold
Laski (en Encyclopaedia of Social Science) expresa: “Buro-
cracia es el nombre que se da usualmente a un sistema
de gobierno cuyo control esté tan completamente
en manos de los funcionarios que el poder de éstos
ponga en peligro las libertades de los ciudadanos.
Las características de un régimen de tal clase son el
apasionamiento con la rutina administrativa, el sa-
crificio de la flexibilidad ante las reglas, la dilatación
en la formulación de decisiones, y la indisposición a
arriesgarse en experimentos” (Editorial Mac Millan
Co., Nueva York, 1942).
59
nación esta última que por sí misma está
indicando que no son otra cosa que meros
ejecutores de los representantes de aquella
entidad jurídica, social, económica y política”.
En el mismo sentido, Justo López afirma:
“Burocracia es el grupo, cuerpo o cuadro
de personas (funcionarios) que tiene a su
cargo la valorización o ejecución correcta y
práctica de los cometidos estatales.”30-31
Sin embargo, otros autores la definen
en tanto estructura y organización admi-
nistrativa. En este sentido el sociólogo ale-
mán Max Weber fue el primero en usar el
término burocracia para designar un tipo
calificado de administración y dedicó a este
estudio un capítulo de su obra Economía y
Sociedad.32
Describe Weber tres tipos básicos de or-
ganización administrativa: la de carácter
tradicional, la de carácter carismático y la
de carácter burocrático. Del contraste entre
estas tres formas se infiere que la adminis-
tración burocrática libera a la organización
del reinado absoluto de un solo individuo
(carismática) y de la carga muerta del pa-
sado (tradicional).
La burocracia es la forma de organización
típicamente moderna que se caracteriza por
ser “específicamente racional, en el sentido
de su vinculación a reglas discursivamente
analizables”.
Esta relación racional entre la labor a
desempeñar y la organización establecida
para llevarla a cabo es lo que garantiza la
eficacia de la burocracia.
“La administración burocrática, atenida
al expediente, es a tenor de toda experiencia
la forma más racional de ejercerse una do-
minación; y lo es en los sentidos siguientes:
30
LÓPEZ, tomo II, ob. cit., pág. 288.
31
Cabe señalar que la Constitución Política de
1980 (art. 38) destina un precepto especial referente
a las bases generales de la Administración del Es-
tado. Por otra parte, debe tenerse presente que la
llamada Ley de Probidad (Ley Nº 19.653) introdujo
importantes modificaciones a este cuerpo básico.
Además, la Reforma Constitucional de 2005 en su
nuevo artículo 8º introduce el principio de probidad
y publicidad en la administración pública.
32
MAX WEBER, Economía y Sociedad, Editorial Fondo
Cultura Económica, México, pág. 178.
 Manual de Derecho Político
en precisión, continuidad, disciplina, rigor
y confianza; calculabilidad; intensidad y
extensión en el servicio; aplicabilidad for-
malmente universal a toda suerte de tareas,
y susceptibilidad técnica de perfección para
alcanzar lo óptimo en sus resultados”.
Según Weber, el tipo de organización
burocrática no puede funcionar eficazmente
sin una gran medida de regularidad, normas
fijas de procedimiento, rutina, estabilidad
y objetividad.
Sus funcionarios son, en gran parte,
especialistas que trabajan a sueldo en ta-
reas oficiales y actúan bajo una serie de
normas que son relativamente estables y
exhaustivas.
Ahora bien, la burocracia estatal es el
instrumento a través del cual se ejecutan las
decisiones políticas. Su estructura abarca
una cantidad impresionante de servicios:
direcciones, departamentos, oficinas, etc.
Cada una de ellas a cargo de un jefe res-
ponsable del cumplimiento de las funciones
correspondientes a su servicio y del personal
que trabaja bajo sus órdenes. Cada cargo
dentro de la Administración Pública está
dotado de competencias o atribuciones con-
cretas por las cuales el jefe es responsable.
Así, las secciones que componen una orga-
nización administrativa actúan dentro de
las respectivas esferas jurisdiccionales, que
fijan oficialmente su competencia, dándose
cumplimiento al principio de la impersonalidad
en virtud del cual es posible distinguir el
empleo y sus atributos de la persona que
ejerce las funciones.33
El conjunto de cargos administrativos
se relacionan unos con otros a través del
principio jerárquico, conforme al cual cada
sección de grado inferior permanece bajo
el control y la supervisión de la sección que
se encuentra en el nivel inmediatamente
superior en la escala jerárquica. Cada fun-
cionario es responsable ante su superior
por las decisiones de sus subordinados tanto
como por las suyas propias. Y así, a través
de una cadena jerárquica, las dependen-
33
Al respecto, ver MARIO VERDUGO M., La Buro-
cracia. Antecedentes Doctrinales, ICPA, Universidad de
Chile, 1968, págs. 23 y ss.
60
cias van conformando una pirámide que
culmina en la cúspide con cierto número
de Secretarías de Estado o Ministerios, cada
uno encargado de cierta especialidad (educa-
ción, defensa, economía, salubridad, etc.) y
desde los cuales se transmiten las decisiones
gubernamentales para ser ejecutadas por
las oficinas correspondientes.
Como vemos, la estructura burocrática
es compleja y para desenvolverse adecua-
damente se ajusta a reglamentos y reglas
que rigen los actos oficiales. El contacto
oficial entre los burócratas está definido
previamente por las reglas de la organiza-
ción. De esta manera se crean la facilidad
de calcular la conducta de los demás y un
conjunto estable de expectativas mutuas.
Además, el subordinado está protegido con-
tra la acción arbitraria de su superior, ya que
los actos de ambos están limitados por una
serie de reglas mutuamente reconocidas.
Sólo a través del conocimiento técnico y de
la objetividad de las normas previamente
establecidas es posible contribuir a evitar el
“spoil system” con sus favoritismos, corrup-
ción y defectuosa administración.
Respecto del personal administrativo o
burócratas es de fundamental importancia
considerar dos aspectos: a) El sistema de reclu-
tamiento y selección que debe operar sobre la
base del conocimiento técnico. La eficacia
del trabajo administrativo depende, en de-
finitiva, de la idoneidad del personal que
lo realiza. Del mismo modo, la eficacia de
la acción gubernamental está determinada
por la eficacia de la burocracia estatal. De
tal manera que si el Estado no dispone de
una administración eficiente, sus esfuerzos
tarde o temprano se verán frustrados y no
porque haya faltado la decisión política, sino
simplemente porque el grupo burocrático no
ha sido capaz de ejecutarla adecuadamente.
De ahí la importancia que reviste el proce-
so de selección del elemento humano y la
necesidad de mantener un adiestramiento
constante, b) La estabilidad en el cargo y la
posibilidad de carrera son expectativas que
permiten obtener del elemento humano
el máximo de sus potencialidades.
En consecuencia, es preciso crear y mante-
ner condiciones de trabajo que representen
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
incentivos efectivos como, por ejemplo, la
estabilidad del cargo o seguridad en el em-
pleo, y asimismo las expectativas de ascenso
dentro de la carrera jerárquica.
En síntesis, podemos establecer que la bu-
rocracia es una estructura social organizada
racionalmente, de acuerdo a ciertas normas
objetivas que determinan la existencia de
cargos establecidos jerárquicamente con
competencias rigurosamente definidas y
ocupadas por funcionarios reclutados de
acuerdo a un proceso de selección prees-
tablecido.
En todos los países industriales se ha
constituido una burocracia de carrera. La
permanencia de esa burocracia, su someti-
miento a reglas administrativas rígidas, su
independencia respecto a la política seguida
y del cambio de mano en las posiciones
políticas, ha demostrado ser en todas partes
una necesidad para el mantenimiento de
una administración racional y continua,
sobre la cual descansa la existencia de un
Estado moderno.34
En Chile la Constitución Política de 1980
destina un precepto especial referente a las
bases generales de la Administración del
Estado, que establece lo siguiente:
“Una ley orgánica constitucional deter-
minará la organización básica de la Admi-
nistración Pública, garantizará la carrera
funcionaria y los principios de carácter
técnico y profesional en que deba fundarse,
y asegurará tanto la igualdad de oportunida-
des de ingreso a ella como la capacitación
y el perfeccionamiento de sus integrantes.
Cualquier persona que sea lesionada en
sus derechos por la Administración del
Estado, de sus organismos o de las mu-
nicipalidades, podrá reclamar ante los
tribunales que determine la ley, sin per-
juicio de la responsabilidad que pudiere
afectar al funcionario que hubiere causado
el daño”.
La ley a que se refiere el precepto trans-
crito es la Ley Nº 18.575 Orgánica Consti-
tucional de Bases Generales de la Adminis-
tración del Estado, cuyo texto refundido,
34
HENRY JACOBY, La burocratización del mundo, Siglo
XXI Editores, México, 1972, 1ª edición, pág. 236.
61
coordinado y sistematizado se fijó en virtud
del D.F.L. Nº 1 de 2001.
Actualmente, uno de los temas de ma-
yor relevancia en relación con el adecuado
funcionamiento de la Administración del
Estado es la probidad administrativa. De tal
manera, que el año 1999 la Ley Nº 19.653
introdujo un nuevo Título III a la Ley de Bases
Generales de la Administración del Estado,
titulado “De la probidad administrativa”, cuyo
artículo 52 dispone: “Las autoridades de la
Administración del Estado, cualquiera que
sea la denominación con que las designen
la Constitución y las leyes, y los funciona-
rios de la Administración Pública, sean de
planta o a contrata, deberán dar estricto
cumplimiento al principio de la probidad
administrativa”. A continuación, el mismo
precepto define el principio de probidad
administrativa como aquel que “consiste
en observar una conducta funcionaria in-
tachable y un desempeño honesto y leal de
la función o cargo, con preeminencia del
interés general sobre el particular”.
Cabe destacar que la reforma constitu-
cional del año 2005 elevó a rango constitu-
cional tanto el principio de probidad como
el de publicidad de los actos y resoluciones
de la administración, los que quedaron
consignados en el nuevo artículo 8º, en
los siguientes términos: “El ejercicio de las
funciones públicas obliga a sus titulares a
dar estricto cumplimiento al principio de
probidad en todas sus actuaciones. Son pú-
blicos los actos y resoluciones de los órganos
del Estado, así como sus fundamentos y los
procedimientos que utilicen. Sin embargo,
sólo una ley de quórum calificado podrá
establecer la reserva o secreto de aquello o
de éstos, cuando la publicidad afectare el
debido cumplimiento de las funciones de
dichos órganos, los derechos de las perso-
nas, la seguridad de la Nación o el interés
nacional.
Los principios de probidad y publicidad
están estrechamente vinculados al de transpa-
rencia que deben revestir los actos, procedi-
mientos y resoluciones de la administración
pública, transparencia que, entre otros me-
dios, se busca asegurar y fomentar a través
de la regulación legal del lobby, como hemos
 Manual de Derecho Político
señalado en el punto 12.4. En relación a este
tema también se ha pronunciado el Tribunal
Constitucional (Sentencia Rol Nº 634-2006)
para reconocer la importancia del derecho
de acceso a la información pública de todas
las personas como parte del derecho a la
libertad de opinión e información y como
una manera de contribuir a la transparencia
de las resoluciones estatales. (Ver Anexo IV
de este Manual.)
¿En qué sentido puede la burocracia
actuar como fuerza política?
Como ya lo señaláramos, la burocracia
estatal es un instrumento del poder del Esta-
do, es un servidor que cumple con ejecutar
las leyes y demás normas emanadas de los
órganos públicos. Es el brazo a través del
cual se ejecutan las decisiones políticas. Sin
embargo, en determinadas circunstancias
puede llegar a manifestarse como un ver-
dadero poder o fuerza frente al Estado.
“La burocracia se perfila más claramente
como Poder en los casos extremos: a) cuando
un mandatario termina su período cons-
titucional; b) cuando es depuesto por un
golpe de Estado o por una revolución, pues
entonces, de un momento a otro, su acción
sobre el Estado cesa automáticamente. En
cambio continúa funcionando el aparato
burocrático sin interrupción alguna. Es así
como Poder y burocracia se identifican,
parecen una misma cosa”.35
La burocracia cuenta con un material
valiosísimo para ejercer influencia política
como lo son la información, el conjunto
de datos, de conocimiento administrativo
acumulado a través de años, y que por lo
general es desconocido por el nuevo jefe
administrativo de confianza gubernamental
que asume. Este se encuentra con un equipo
administrativo que maneja información y
que se desenvuelve de acuerdo a un estilo
administrativo propio.
Además, “cada nuevo ministro se ve coloca-
do frente a un aparato entrenado, por cuyos
engranajes tienen que pasar sus órdenes polí-
ticas antes de llegar al departamento jurídico,
al del exterior y a otros departamentos. Las
35
LUCIO MENDIETA Y NÚÑEZ, Sociología del Poder,
ob. cit., pág. 48.
62
ideas fecundas para el futuro que se le pue-
den haber ocurrido al político, son ahogadas
y eliminadas por una cantidad de trámites
inmediatos en la administración.
La burocracia, cuya tarea más importante
consiste en realizar las operaciones cotidia-
nas, saboteará si es necesario las órdenes
del jefe poco práctico”.36
Otro aspecto de la burocracia como fuerza
política está radicado en la “discrecionali-
dad” del jefe administrativo, que consiste
en que, no obstante que ejerce sus funcio-
nes basándose en leyes y reglamentos, está
facultado para decidir “cómo” y “cuándo”
ejecutarlos. La forma de organizar su oficina,
de racionalizar el trabajo administrativo,
la mayor premura o lentitud caben den-
tro de su competencia, y de estos factores
dependerá en definitiva el éxito o fracaso
de la legislación.
Los funcionarios públicos conforman un
grupo social dentro del Estado que compar-
te las mismas aspiraciones y que tiene en
forma aproximada derechos y obligaciones
semejantes. Estos rasgos facilitan su organi-
zación y unión como grupo de interés que
en un momento dado puede llegar a poner
en jaque la estabilidad de un gobierno si
actúan como grupo de presión en defensa
de sus propios intereses. Como en forma
muy gráfica lo expresa Mendieta y Núñez,
“bastaría que se declararan en huelga todas
las taquimecanógrafas (hoy digitadoras) de
secretarías o ministerios o departamentos
y direcciones para detener la marcha de la
administración pública. Una huelga general
de empleados públicos puede causar la caída
de un régimen”.37 Igualmente la burocracia
reviste singular importancia como cuerpo
electoral, a cuyas peticiones los gobernantes
se sentirán inclinados a acceder consideran-
do el elevado número de funcionarios que
componen la burocracia estatal.
El desmesurado crecimiento de la bu-
rocracia durante los últimos años ha ido
acompañado de un constante aumento de
su influencia e insensiblemente su función
de instrumento de gobierno ha ido variando
36
HENRY JACOBY, ob. cit., pág. 239.
37
MENDIETA Y NUÑEZ, ob. cit.,
cit. pág. 53.
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
hasta convertirse muchas veces en coauto-
ra de decisiones políticas. Además, como
señala M. J. López, la tecnificación de la
actividad estatal ha contribuido a la ma-
yor injerencia de la burocracia en relación
con las decisiones gubernamentales. “El
aumento cuantitativo de la actividad estatal,
con la consiguiente complejidad, exige su
tecnificación, es decir, que se realice según
reglas generales y seguras. La actividad bu-
rocrática tiende a constituir, cada vez más,
una jerarquía tecnocrática. Es a través de
la burocracia que se realiza la tecnocracia
y, convirtiéndose en tecnocracia, la buro-
cracia se hace gobernante. Se explica así
que Burdeau haya utilizado la expresión
‘tecnocracia burocrática’. En definitiva, la
tecnocracia y la burocracia se entrelazan
hasta confundirse en el dinamismo a que
las impulsa la tendencia común: desplazar
la política del gobierno”.38
13.2. Las fuerzas armadas
El estudio de las FF.AA. dentro del con-
texto de los estudios políticos no constituye
en absoluto una novedad.
Si nos remontamos a la antigüedad clásica,
recordaremos que Platón distingue en La
República tres clases sociales que cumplen
funciones específicas: los filósofos gober-
nantes, los productores y los guerreros en-
cargados de la defensa de la polis. Desde
entonces se ha atribuido al ejército el papel
de defender al pueblo de las amenazas o
peligros extranjeros.
Sin embargo, a pesar de ser una de las
instituciones más antiguas que cumplen
una función esencialmente defensiva y de
conservación de la sociedad, sus caracterís-
ticas han ido variando según el tiempo y el
lugar en que se han desenvuelto.
Antiguamente los ejércitos se compo-
nían de ciudadanos, pueblos vencidos y
esclavos que actuaban cohesionados bajo
el mando de un jefe que lograba superar la
heterogeneidad social. En la Edad Media
38
LÓPEZ, ob. cit.,
cit. tomo II, pág. 289.
63
se desarrollan grupos guerreros de carác-
ter eminentemente aristocrático en torno
al señor feudal, para los cuales el servicio
de las armas era un privilegio. Asimismo,
priman los ejércitos mercenarios contratados
especialmente para superar los conflictos.
Estos fueron combatidos por Maquiavelo,
quien observaba con agudeza en El Prín-
cipe que sólo los Estados que cuentan con
ejércitos propios logran la unidad nacional
y se mantienen como Estados poderosos y
soberanos. En efecto, en el Renacimien-
to se producen las grandes unificaciones
nacionales basadas principalmente en la
creación de ejércitos permanentes compuestos
por individuos nacionales y extranjeros.
Sólo a partir de la Revolución France-
sa la función militar se hace ciudadana y
nacional; surgen los ejércitos nacionales, y el
servicio militar obligatorio comienza a ser
adoptado por varios Estados.
Desde fines del siglo XVIII no se concibe
la existencia de un Estado que no tenga el
monopolio de la fuerza física. Así, a partir
del siglo pasado, todo Estado cuenta con
un grupo armado cuya función es la de ve-
lar por la paz interior y la defensa externa
del Estado.
Desde los orígenes del constitucionalis-
mo clásico se les ha asignado a las FF.AA.
una función auxiliar de los gobernantes,
subordinándolas jerárquicamente al poder
civil, como instrumento que cumple uno
de los fines de la organización estatal.
A diferencia del poder político, el militar
es sólo un poder técnico, que recibe del
Estado la determinación de sus objetivos y
su legitimación. Sólo como parte del poder
del Estado tiene una función de sentido de
carácter social. En tanto asegura la función
política en lo interior y lo exterior, el po-
der militar es una ineludible condición de
existencia de todo poder estatal.39
Las FF.AA. cumplen su función desde
diversos puntos de vista:
– Como instrumento de fuerza, con
poder material, orgánico y técnico, para
dar seguridad al Estado, garantizando su
39
HERMANN HELLER, Teoría del Estado, pág. 233.
 Manual de Derecho Político
supervivencia interna y externamente y el
libre desenvolvimiento de las actividades
sociales.
– Como órgano de cooperación, en todas
las funciones que incumben al Estado para
garantizar su seguridad y su fecundidad, en
la paz y ante el fenómeno de la guerra, y
de manera expresa en la educación de la
masa social y la instrucción de los cuadros
de mando, en cuyo sentido es la institución
un instrumento de cultura que amplía y de-
sarrolla la recibida por el hombre durante
su educación e instrucción cívicas.
– Como reserva de virtudes, en lo cual
reside su gran poder espiritual, al fundir,
armonizar y desarrollar las de índole civil
con las genuinamente militares, para apli-
carlas en las horas de peligro a la defensa
del Estado, poniendo en juego la calidad
espiritual del mismo.40
La función militar reúne una serie de
características que la distinguen del resto de
las instituciones estatales:
a) Su actividad es eminentemente pro-
fesional, en el sentido de que sus afiliados
reciben una preparación específica que
implica un largo aprendizaje de técnicas que
se hacen progresivamente más complejas en
la medida en que la revolución industrial va
afectando la acción militar. Todo su tiempo
y horizonte de vida se concentran en una
carrera vocacional que exige una actividad
plena, reeduca al militar como persona y
le imprime rasgos inconfundibles.
b) La organización militar constituye
una verdadera burocracia en el sentido de
manifestarse como una estructura perma-
nente, con tendencia a la autosuficiencia,
que exige oficinas, técnicos especializados,
escuelas, habilidad administrativa, normas
propias que la regulen y previsiones presu-
puestarias permanentes.
c) Internamente está organizada conforme
a una estricta jerarquía que constituye una ver-
dadera cadena desde los oficiales de más baja
graduación hasta los oficiales de alto rango.
Como consecuencia de esta rígida estratifica-
ción en categorías, surge una férrea disciplina,
40
VICENTE ROJO LLUCH, El Ejército como Institución
Social, Editorial ZYX S.A., 1968, pág. 74.
64
hasta lograr en la tropa ciega obediencia a
las órdenes de sus jefes inmediatos.41
d) Además, la institución militar está
dotada de un espíritu de cuerpo que se mani-
fiesta con más nitidez que en ningún otro
grupo y que nace de la especialización, de
la forma de vida diferencial, del sentido de
compromiso del soldado con su profesión
y, fundamentalmente, de la tradición que
lo vincula a la historia de la nación.
Hemos establecido que las FF.AA. son
instituciones eminentemente profesionales,
sujetas a una jerarquía y disciplina rigurosa,
que cumplen una función auxiliar de los
gobernantes, cual es la de velar por la paz
interna y defensa exterior del Estado. Cabe
preguntarse entonces: ¿cuándo y por qué
estos grupos participan directamente en la
actividad política?
A juicio de los autores, existen varias
condiciones que favorecen la intervención militar
en la política.42
1. El alto grado de profesionalismo militar que
le permite constituir un grupo altamente
cohesionado, homogéneo, con capacidad de
organización para desarrollar y expresar sus
propias opiniones y actitudes, e intervenir
con eficiencia cuando las condiciones de
una sociedad así lo requieren.
2. La escasa legitimidad del sistema político.
La probabilidad de la intervención militar
aumenta a medida que disminuye la legi-
timidad del sistema político. Si el nivel de
legitimidad es relativamente bajo, es poco
probable que los militares se sientan cohi-
bidos cuando se trata de hacer peticiones a
los gobernantes o de ir aumentándolas en
cuanto a su naturaleza. Pero el “deseo” de
los militares de intervenir también resulta
estimulado por el hecho de que un régimen
de escaso nivel de legitimidad parece estar
a punto de desmoronarse, o al menos en
peligro de deshacerse. Esto les resulta intole-
41
MENDIETA Y NÚÑEZ, ob. cit., pág. 56.
42
Al respecto, ver JEAN BLONDEL, Introducción al
Estudio Comparativo de los Gobiernos, Ediciones Revista
de Occidente, Madrid, 1972, págs. 480 y s., y SALVA-
DOR MARÍA LOZADA, Las Fuerzas Armadas en la Política
Hispanoamericana, Editorial Columba, Buenos Aires,
1967, págs. 84 y ss.
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
rable porque el país deja de estar preparado
para hacer frente a un ataque enemigo.
Desean un sistema político estable.
3. La intervención halla un campo más
favorable en las sociedades económicamente
inestables que se encuentran enfrentadas a
problemas de subdesarrollo que inciden
a largo plazo en el equilibrio del régimen
político. La probabilidad de la intervención
militar disminuye a medida que el sistema
político, social y económico aumenta su
complejidad y desarrollo. La disciplina y
presión de poder físico que singularizan a
las FF.AA. son factores determinantes del
rol que éstas pueden asumir frente a socie-
dades inestables.
La intervención de las FF.AA. en la política
puede desarrollarse en cuatro niveles según
la intensidad que revista.
1. Influencia: constituye la típica actuación
como grupo de interés y sus métodos no
difieren mucho de los empleados por éstos,
con la variante de que por la superioridad
física que poseen actúan indiscutiblemente
por presencia.
2. Presión: involucra un grado mayor de
influencia que supone amenazas, dimisiones
o la realización de actos tendientes a incidir
en la opinión pública (ej.: actuación pro-
tagonizada por el general Viaux en Chile
el año 1968).
3. Desplazamiento: consiste en una opera-
ción de reemplazo de un gobierno civil por
otro gobierno civil bajo la dirección de las
FF.AA. El nuevo gobierno queda comprome-
tido a éstas. Las clases de desplazamientos
varían y suelen darse en Latinoamérica (ej.:
República Oriental del Uruguay).
4. Sustitución: es el nivel más extremo de
intervención, que supone el reemplazo del
gobierno civil por un gobierno militar. La
verdadera sustitución consiste en una actua-
ción colectiva de las FF.AA. y no meramente
su actuación a favor de una persona, aunque
se trate de un militar (ej.: pronunciamiento
militar en Chile el año 1973).
Por último, es preciso considerar que el
papel desempeñado por las FF.AA. a partir
de 1945 –fecha que podría considerarse
como el inicio de la Era Atómica– ha variado
profundamente. En los países desarrolla-
65
dos y en especial en EE.UU., gran parte
del avance tecnológico y científico de las
nuevas armas es controlado por las FF.AA.,
lo que les otorga de hecho una supremacía
y poder inmenso dentro del Estado.
“Ese cambio en la situación militar sig-
nifica, por una parte, una transformación
total en la estrategia y la táctica bélicas y, por
otra, una interpretación total de factores y
aspectos que aparecían antes claramente
deslindados: políticos, económicos, milita-
res, ideológicos, etcétera”.43
Queda, así, de manifiesto que convie-
ne agregar otros criterios de valorización
para apreciar en forma acertada la función
política que cumplen las fuerzas armadas
en el mundo contemporáneo. (Ver Texto
Complementario Nº 7, Sección Tercera.)
13.3. Las Fuerzas Armadas en la
Constitución Política de 1980
En la actual Constitución Política, a di-
ferencia de la Carta de 1925, que regula-
ba tangencialmente las materias relativas
a las Fuerzas Armadas, se ha destinado un
capítulo especial que consulta las normas
fundamentales de las Fuerzas Armadas, de
Orden y de Seguridad Pública.
En efecto, el Capítulo XI establece que
las Fuerzas dependientes del Ministerio
encargado de la Defensa Nacional están
constituidas única y exclusivamente por
las Fuerzas Armadas y por las Fuerzas de
Orden y Seguridad Pública (art. 101).
La Constitución establece una distinción
entre dos tipos de Fuerzas: a) las Fuerzas
Armadas constituidas sólo por el Ejército,
la Armada y la Fuerza Aérea, cuya finalidad
es la defensa de la patria, siendo esenciales
para la seguridad nacional; y b) las Fuerzas
de Orden y Seguridad Pública integradas
sólo por Carabineros e Investigaciones, que
constituyen la “Fuerza Pública”, y existen
para dar eficacia al derecho, garantizar el
orden público y la seguridad interior.
43
Al respecto, ver M. J. López, ob. cit., tomo II,
págs. 50 y 55.
 Manual de Derecho Político
Asimismo, la Constitución señala como
características propias de los cuerpos ar-
mados ser esencialmente obedientes, no
deliberantes, profesionales, jerarquizados
y disciplinados. En disposición especial,
reiterando el monopolio legítimo de la
fuerza física en el artículo 103 se prescribe
que “ninguna persona, grupo u organiza-
ción podrá poseer ni tener armas u otros
elementos que señale una ley aprobada
con quórum calificado, sin autorización
otorgada en conformidad a ésta”.
Se consulta, además, la existencia de un
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Sección Tercera
1. Texto atinente a párrafo 11: Los partidos
políticos
MAURICE DUVERGER
Los partidos políticos
Fondo de Cultura Económica, México, 1957,
págs. 11-12.
La estructura de los partidos
La estructura de los partidos se caracteriza
por su heterogeneidad. Con el mismo nombre
se designan tres o cuatro tipos sociológicos
diferentes por sus elementos de base, por su
armazón general, por los lazos de dependencia
que se anudan, por las instituciones dirigen-
tes. El primero corresponde más o menos a
los partidos “burgueses” del siglo XIX, que
sobreviven en forma de partidos conservadores
y liberales: en los Estados Unidos siguen ocu-
pando solos la escena política (sin embargo, los
partidos norteamericanos conservan caracteres
netamente originales). Descansan en comités
poco extensos, bastante independientes unos
de otros, generalmente descentralizados; no
tratan de multiplicar sus miembros ni de en-
marcar grandes masas populares, sino más bien
de agrupar personalidades. Su actividad está
orientada totalmente hacia las elecciones y las
combinaciones parlamentarias, y conservan
por este hecho un carácter semiestacional; su
armazón administrativa es embrionaria; su di-
rección sigue estando ampliamente en manos
de los diputados y presenta una forma indivi-
dual muy marcada: el poder real pertenece
a tal o cual grupo formado alrededor de un
66
Consejo de Seguridad Nacional presidido
por el Presidente de la República e integra-
do, después de la reforma constitucional
de 2005, por los Presidentes del Senado,
de la Cámara de Diputados y de la Corte
Suprema, por los Comandantes en Jefe de
las Fuerzas Armadas, por el General Director
de Carabineros y por el Contralor General
de la República.
La finalidad principal del Consejo de
Seguridad Nacional consiste en asesorar
al Presidente de la República en materias
vinculadas a la seguridad nacional.
líder parlamentario y la vida del partido reside
en la rivalidad de estos pequeños grupos. El
partido no se ocupa más que de problemas po-
líticos; la doctrina y los problemas ideológicos
no desempeñan más que un pequeño papel;
la adhesión se basa más bien en el interés o la
costumbre.
Los partidos socialistas de la Europa con-
tinental tienen una estructura diferente, que
descansa en abarcar masas populares lo más
numerosas que sea posible. Encontramos en
ellos, pues, un sistema de afiliación preciso,
completado por un mecanismo de cotizaciones
individuales muy riguroso, sobre el que se apoyan
esencialmente las finanzas del partido (que se
basan más bien en donaciones y subvenciones
de algunos capitalistas –comerciantes, empresas
industriales, bancos, etc.– en los partidos del
primer tipo: se pasa de la técnica de las finanzas
privadas a la técnica de las finanzas públicas,
establecidas sobre el impuesto). Los comités
abren paso a las “secciones”, grupos de trabajo
más extensos y abiertos, donde la educación
política de los miembros ocupa un importante
lugar al lado de la actividad puramente electo-
ral. El número de miembros y la percepción de
cotizaciones obligan a establecer una administra-
ción importante; encontramos, pues, dentro del
partido, funcionarios más o menos numerosos
–“permanentes”– que tienden naturalmente a
formar una clase y alcanzar cierta autoridad:
se desarrollan gérmenes de burocracia. El ca-
rácter personal de los dirigentes se atenúa: se
establece un sistema de instituciones complejas
(Congreso, Comités Nacionales, Consejos, Ofici-
nas, Secretarías) con una verdadera separación
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
de poderes. En principio, la elección reina en
todos los escalones; en la práctica, se manifiestan
tendencias oligárquicas poderosas. La doctrina
desempeña un papel mucho más importante
dentro del partido: en lugar de grupos perso-
nales, las rivalidades toman el aspecto de una
lucha de tendencias. El partido se desborda,
además, del dominio puramente político para
avanzar cada vez más en el terreno económico,
social, familiar, etcétera.
Más cerca de nosotros, el comunismo y el
fascismo han creado un tipo sociológico todavía
más original. Tienen en común una centrali-
zación muy aguda, que se opone a la semides-
centralización de los partidos socialistas; un
sistema de enlaces verticales que establece una
separación rigurosa entre los elementos de base,
que protege contra toda tentativa de cisma y de
división y asegura una disciplina muy estricta;
una dirección que reposa en métodos autocrá-
ticos (designación por la cima y cooptación),
donde la influencia de los parlamentarios es
prácticamente nula. Uno y otro sólo prestan una
atención secundaria a las luchas electorales: su
verdadera acción está en otra parte, situada en
el terreno de una propaganda y una agitación
incesantes, empleando métodos directos y a
veces violentos: huelgas, sabotajes, golpes de
mano, etc. Uno y otro tratan de adaptarse al
mismo tiempo a las condiciones de la lucha
abierta y al combate clandestino, en el caso de
que los Estados reaccionen contra ellos me-
diante interdicciones y proscripciones. Uno y
otro reposan igualmente sobre una doctrina
rígida y totalitaria, que no exige sólo una ad-
hesión política, sino un compromiso absoluto
de todo el ser que no admite la distinción de
la vida pública y la vida privada, sino que pre-
tende regentar ésta igual que aquélla. Uno y
otro desarrollan, sobre todo, en sus miembros
una adhesión irracional, fundada en mitos y
creencias de naturaleza religiosa, uniendo así
la fe de una Iglesia a la disciplina de un ejérci-
to. No obstante, partidos comunistas y fascistas
siguen siendo profundamente diferentes unos
de otros. En primer lugar, por su estructura:
apoyándose los primeros en un sistema de cé-
lulas de empresa y los segundos en especies de
milicias privadas. Por su composición social,
en segundo lugar: los primeros se presentan
como la expresión política de la clase obrera, la
avanzada del proletariado combatiendo por su
liberación; los segundos constituyen el ejército
defensivo de las clases medias y burguesas para
oponerse precisamente a su eliminación y a la
67
toma del poder político por la clase obrera. Por
sus doctrinas y filosofías profundas, finalmente:
el comunismo cree en las masas; el fascismo en
las elites: el primero es igualitario; el segundo
es aristocrático. El comunismo descansa en una
metafísica optimista, en la creencia en el progreso,
en una fe profunda en las virtudes civilizadoras
de la técnica, el fascismo conserva una visión
pesimista de la humanidad, rechaza el cientifi-
cismo del siglo XIX, así como el racionalismo
del XVIII; insiste en los valores tradicionales y
primitivos: la comunidad de raza, de sangre,
de suelo. En el subconsciente fascista no es el
obrero sino el campesino quien encarna los
valores supremos.
Varios tipos de partidos quedan fuera de
este esquema general. Los partidos católicos y
democratacristianos, en primer lugar, que ocu-
pan una posición intermedia entre los partidos
antiguos y los partidos socialistas. Los partidos
laboristas, en segundo lugar, constituidos a base
de sindicatos y cooperativas, siguiendo una forma
de estructura indirecta que requerirá análisis
especiales. Los partidos agrarios, cuya diversidad
de organización es muy grande, y cuyo papel
permanece limitado a algunos países. Los partidos
de tipo arcaico y prehistórico, finalmente, que
encontramos en algunos países de Oriente, del
Medio Oriente, de África, de la América Latina
o de Europa central (antes de 1939): simples
clientelas agrupadas alrededor de un personaje
influyente, clanes constituidos alrededor de una
familia feudal, camarillas reunidas por un jefe
militar. Por otra parte, el esquema en cuestión
sigue siendo muy aproximativo y vago: describe
tendencias más que una distinción netamente
trazada. Más exactamente: descansa en una co-
incidencia entre varias categorías de distinciones
particulares, relativas a los elementos de base
de los partidos, a su articulación general, a los
mecanismos de adhesión, a los grados y a la
naturaleza de la participación, a la designación
de jefes, al papel de los parlamentarios, etc.
2. Texto atinente a párrafo 11: Los partidos
políticos
JORGE GUZMÁN DINATOR
Nueva Sociedad, vieja Constitución
Editorial Orbe, Santiago, 1964, págs. 167-170.
Los partidos políticos
La democracia juega en parte su vida a esta
causa: la subsistencia de los partidos políticos.
 Manual de Derecho Político
Pienso, además, que para que estos partidos po-
líticos subsistan, hay que velar por su adecuada
organización: no pueden quedar entregados al
simple juego de las actividades particulares.
Las leyes de elecciones, las últimas, y los
reglamentos de las Cámaras dan bautismo legal
y reglamentario a los partidos políticos, a los
cuales el artículo 25 de la Constitución que nos
rige había dado bautismo constitucional. Pero
me parece que deber irse más allá. Debe irse
a la dictación de un estatuto de los partidos
políticos; debe existir una disposición general
de la Constitución, la cual diga que la legis-
lación complementaria establecerá, a su vez,
el estatuto orgánico de los partidos políticos
como personas de derecho público, como están
ya reconocidos en la ley electoral; debe haber
disposiciones que tiendan al robustecimiento
de las grandes corrientes de opinión.
Desde este punto de vista, he leído con es-
pecial complacencia una crónica publicada en
“El Mercurio” de ayer, en la cual se señala un
hecho de extraordinaria importancia: cómo en
nuestro país las épocas de dificultades, debili-
dades e incertidumbres políticas corren para-
lelas con una época de fraccionamiento de los
partidos políticos, y cómo las épocas de mayor
estabilidad política coinciden con las épocas de
mayor consolidación de los partidos.
Algunas cifras señaladas me parecen especial-
mente elocuentes. El año 1932, cuando recién
–con el segundo gobierno del Presidente don
Arturo Alessandri, tan valioso para la consoli-
dación de nuestras instituciones políticas– se
comenzaba la consolidación –es decir, al término
de lo que se ha llamado la segunda anarquía–,
existían 32 partidos políticos, de los cuales, en
la lucha electoral de este año, 21 obtuvieron
representación. En 1953 existían 24 partidos
políticos, de los cuales en esta elección parla-
mentaria general, 19 obtuvieron representación.
En 1961, es decir, en la última elección general,
se presentaron sólo 16, de los cuales 8 lograron
representación. De manera que, evidentemente,
ha habido en nuestro país una clara tendencia
a la consolidación de la opinión partidista en
grandes corrientes de opinión. Creo que deben
establecerse disposiciones que contribuyan al
robustecimiento de los grandes partidos. Ya
he señalado anteriormente que, a mi modo
de ver, el sistema electoral que se emplee tiene
gran importancia desde este punto de vista. Las
disposiciones de la Constitución de Italia y las
disposiciones de la Constitución de Alemania
de Bonn, que establecen sistemas combinados
especiales de corrección de la representación
68
proporcional de mayorías y minorías, pueden
tener bastante interés.
Me parece que el estatuto de los partidos
políticos debe contemplar aún dos tipos de
disposiciones: la primera se refiere a la demo-
cratización en la elección de los candidatos. La
segunda, a la publicidad de sus finanzas.
Yo no sé si ha sido suficientemente señalado
–me parece que no– el fenómeno curiosísimo
de que nosotros, simples ciudadanos, tenemos
la ilusión de que elegimos, pero realmente no
elegimos. No elegimos en el hecho sino entre
aquellos que nos son señalados para que elija-
mos, sin que sepamos cómo fueron elegidos
esos que se nos presentan a nosotros para que
nosotros escojamos entre ellos. A veces, por
sistemas que no son democráticos, a veces por
simple capricho; a veces, por sistemas simple-
mente antidemocráticos. A mi juicio, una dispo-
sición complementaria de la Constitución debe
establecer que en los estatutos de los partidos
políticos se exija un régimen que establezca
un procedimiento estrictamente democrático
en la generación de las autoridades de los par-
tidos y en la designación de los candidatos de
los partidos. Pienso, además, que el Tribunal
Calificador de Elecciones debería tener compe-
tencia para conocer de recursos también sobre
esta materia.
Quiero añadir algunos datos sobre esta mate-
ria. Quiero recordar que la legislación electoral
norteamericana, sobre esta materia, establece
algunos antecedentes bastante interesantes. Leyes
estaduales primero; leyes federales, después, han
establecido, desde fines del siglo pasado –con
una legislación particular del Estado de Nueva
York en 1883, y con las leyes federales sobre
prácticas corruptivas de 1925 y las leyes sobre
actividades políticas de 1959 y de 1940– algunas
disposiciones de bastante interés. Por ejemplo:
quiénes pueden ser miembros y quiénes no lo
pueden ser, de los partidos políticos; naturaleza,
funciones, comités, convención, procedimiento
de elecciones de candidatos, elecciones primarias
directas, finanzas. A propósito de finanzas, hay
algunas disposiciones que no me resisto a citar
porque son bastante curiosas. Sobre ellas alguien
ha dicho que a estas finanzas contribuyen, con
cobres, el público en general; con níqueles,
los amigos personales de los candidatos; con
plata, los que odian a la oposición, y con oro,
las personas que desean algo del ganador.
¿Qué disposiciones establece la ley? Límites
de los gastos de los candidatos. Dice la ley (en
general prescindo de ciertas cifras intermedias)
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
que pueden los candidatos gastar hasta 5.000
dólares en las elecciones de representantes y hasta
25.000 dólares en las elecciones de senadores.
Sobre los gastos generales de los comités políti-
cos nacionales, establece que no pueden gastar
más de tres millones de dólares al año por cada
comité. La salida sobre la materia está en que se
forman a veces muchos comités. Así, algún autor
dice que, en el caso de la elección Eisenhower-
Nixon, este binomio había recibido 32.000.000
de dólares, pues tenía muchos comités, sin que
ninguno de estos comités hubiera excedido sus
donaciones. Nadie puede donar más de cinco
mil dólares al año para el candidato o comité;
pero naturalmente uno puede hacer muchas
donaciones cuando se trata de muchos comités,
siempre que no sea más de una por comité. Se
cita el caso de la familia Dupont, por ejemplo,
que donó 109.000 dólares en la última elección,
porque 31 miembros de ella hicieron donacio-
nes a 50 organizaciones o comités distintos. Se
prohíben las contribuciones de determinados
orígenes; ninguna corporación obrera puede
contribuir con dinero a una elección de cargo
nacional; no pueden solicitarse fondos a –ni
por– los empleados federales. Está prohibida la
actividad electoral de los empleados federales,
con una gran gama de disposiciones comple-
mentarias, y son obligatorios los informes sobre
contribuciones y gastos. Creo que algunas de estas
disposiciones, adaptadas a nuestras circunstan-
cias, podrían ser usadas con interes en una ley
complementaria que reglamentara la actividad
de los partidos políticos en nuestro país.
3. Texto atinente a párrafo 11: Los partidos
políticos
GERMÁN URZÚA VALENZUELA
Los partidos políticos chilenos
Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1968,
págs. 46-50.
Partidos políticos 1810-1891
Para cerrar esta parte del desenvolvimiento
de los partidos en el siglo XIX, hagamos a con-
tinuación un cuadro sinóptico desde la época
de la emancipación hasta 1891.
Al respecto podemos decir que entre esas
dos fechas la historia política chilena atravesó
las siguientes etapas fundamentales:
a. Los bandos políticos, en la que no se puede
hablar propiamente de partidos, según el concep-
to actual que a éstos se dan en nuestro tiempo,
69
pero, en todo caso, constituyen antecedentes
larvatarios, puesto que forman definidas aunque
inestables corrientes de opinión, correspon-
diendo a cada una de ellas la representación de
ciertos valores político-sociales que heredarán
después los partidos políticos.
b. Grupos personalistas. Durante el mismo lapso
se desarrollan movimientos muy particulares
en torno a los principales caudillos militares
de la época, configurándose verdaderos gru-
pos personalistas. Es innegable que la perso-
nalidad dimanante de estos caudillos es fuerte
incentivo para crear corrientes más definidas
de opinión, aun cuando éstas sean siempre de
breve existencia. Tal es el caso de los carrerinos
y o’higginistas, que polarizan las mejores volun-
tades en función de sus respectivos dirigentes
y que proyectarán influencia hasta varios años
después del desaparecimiento de sus jefes.
Es posible englobar, sin embargo, tanto a
los bandos cuanto a los partidos personalistas
bajo el cuadro general de etapa de los ensayos,
observándose que al término de este período
los partidos o grupos comienzan a estructurarse
de modo más estable y preciso, constituyendo
su núcleo central un cierto ideal o propósito
(como en el caso del Partido Federalista) o cier-
tos caracteres socioeconómicos (como sucedió
con los dos principales grupos del período que
culmina en 1830: pipiolos y pelucones), o, por
último, hasta un cierto pensamiento íntimo de
frustración como es el caso del grupo estanquero
y, en general, de todos aquellos que en la época
de Freire empiezan a ser denominados conser-
vadores y que representan una reacción frente a
los ensayos liberales o pipiolos de la época.
c. Partido oficial o único. Esta etapa se extiende
prácticamente desde el triunfo pelucón en Lircay
y la consiguiente victoria de Portales hasta el
término del régimen de los decenios. En ella, si
bien afloran pequeños partidos y organizaciones
opositores, los que por otra parte carecieron de
toda significación en la medida en que el poder
electoral estuvo en manos del Presidente de la
República, el único que gobierna efectivamente
(y ello porque también se confundía con el
Presidente y con la maquinaria político-admi-
nistrativa) es el Partido Conservador.
En consecuencia, esta etapa se confunde con
todos aquellos años en que predominan indiscu-
tiblemente las normas portalianas de gobierno
y tiene, por lo mismo, plena vigencia la Carta
del 33. Del mismo modo, durante ella rige en
forma omnímoda la fuerza político-electoral del
Ejecutivo, hecho que gravita en la estructuración
 Manual de Derecho Político
de un poderoso partido, el conservador, ejecutor
y defensor de tales ideales de gobierno.
d. Bipartidismo. Durante el régimen autocrá-
tico de gobierno, o período de los decenios,
prácticamente, y en virtud de este poder del Eje-
cutivo, sólo un partido podía tener significación
política. Debe sí admitirse que en él comienza
a gestarse la formación de otras colectividades.
Así, se acostumbra señalar el decenio de Bulnes
como comienzo del liberalismo, pero sobre esta
afirmación hemos dejado establecido que sólo a
partir de la fusión puede hablarse propiamente
de Partido Liberal. En consecuencia, durante el
lapso comprendido entre 1830 y 1860 se desarrolla
el régimen político que ha sido singularizado
como presidencial sobre los partidos.
Ya en el decenio Montt, con mayor nitidez
que en el anterior, comienza a notarse fraccio-
namiento de la opinión pública en sectores
canalizados por diferentes partidos que actuarán
con mejores perfiles en los años siguientes.
La etapa del bipartidismo alcanza su punto
culminante con la estructuración de la fusión
liberal-conservadora, la que, a su vez, da origen
a otra, al emerger el Partido Radical, que mo-
difica sustancialmente, al acelerarlo, el proceso
político observado hasta entonces.
No es posible encontrar fechas exactas que
limiten esta etapa del bipartidismo, pero puede
sostenerse que ella corresponde a un nuevo
régimen político y, consiguientemente, a la pre-
dominancia de diferentes valores o pautas de
gobierno en comparación a los que prevalecie-
ron durante los decenios. Aun cuando la fuerza
del Ejecutivo se mantiene al parecer intacta, al
lado de ella han adquirido fisonomías singula-
res algunos partidos, como el conservador, el
nacional, el liberal y aun el radical. La etapa
del bipartidismo corresponde, por lo tanto, a la
segmentación de la opinión pública en algunos
sectores definidos y al control y fiscalización de
los actos del Ejecutivo por el fortalecimiento
creciente de algunos grupos caracterizados de
opinión. Hablamos en verdad de bipartidismo,
aun cuando el uso de este término pudiera
parecer impropio, por cuanto estos partidos
en su acción práctica sólo actúan en bloques
que resaltan y adquieren mayor relieve e im-
portancia que las propias organizaciones que
los integran, a tal punto que existen partidos
o de gobierno o de oposición.
Esta segmentación de la opinión pública
no tiene meros referentes políticos o constitu-
cionales, sino también de índole económica.
El movimiento inicial del bipartidismo por lo
70
menos lo indica así. El desarrollo económico
impulsado e iniciado por Manuel Montt, como
de diversificación de la producción nacional al
incorporar nuevas fuentes de explotación que
compiten desde entonces con singular empuje
con la agricultura chilena, son antecedentes
innegables de repercusión política. Es el caso
del desarrollo de la industria, la minería, con
su correspondiente secuela de formación de
centros urbanos que permiten el nacimiento de
un tipo especial de hombre, distinto de aquel
tradicionalmente vinculado a las actividades
agrícolas, de mentalidad estática o conserva-
dora. En esos centros urbanos se incuban, por
lo tanto, diferentes patrones intelectuales que
los que concibe una vida campesina y que se
caracterizan por su dinámica, deseosa de tras-
ladar hacia sí el poder y el prestigio sociales
enclavados entonces en la vida y cultivo del
agro. En la medida en que ello ocurre, esta
mentalidad adquiere importancia y crea, por
este hecho, canales propios de expresión polí-
ticos o simplemente sociales. Los canales políti-
cos, lógicamente, son los partidos. El Nacional
primero, el Liberal después, como expresión
máxima de la burguesía intelectual y financiera,
y, por último, el Radical, con semejante conte-
nido, pero diferenciado en un comienzo por
su mayor acentuación en las postulaciones de
la burguesía adinerada.
Igual fenómeno de correlación entre los
factores económicos y políticos encontramos,
según tendremos oportunidad de señalar, en el
curso de la historia política del siglo XX.
e. Multiplicación de los partidos políticos. La
vigencia de la Constitución de 1833, si bien
fortaleció en un principio la existencia de un
solo partido (oficial, único y confundido con el
gobierno), diversos acontecimientos posteriores
provocados directa o indirectamente por medi-
das gubernativas –desarrollo de la educación,
abolición de los mayorazgos, fomento de la
industria, de la actividad minera, etc.– permitie-
ron el desarrollo y nacimiento de otros partidos
tan organizados y poderosos como aquél, y que
fueron representando, a su turno, las diferentes
realidades surgentes en la vida nacional tanto
en el plano político, religioso, ideológico como
económico-social.
Así, después de estructurada la fusión, y
específicamente entre 1863 y 1891, hubo cin-
co partidos principales: Conservador, Liberal,
Nacional, Liberal Democrático y Radical, en
circunstancias que al inaugurarse la República
en forma sólo existía el primero.
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
Este fenómeno implica el desarrollo de dos
características esenciales de la época liberal
(1860-1891): 1) La primera consiste en que el
Presidente de la República gobierna apoyán-
dose en la influencia electoral de los partidos,
aun cuando sigue siendo el Gran Elector. 2) En
segundo término, en razón de que frente a
ciertas coyunturas no era posible contar con
fuerte respaldo electoral y parlamentario, por
la existencia de varias organizaciones políticas,
nació el mecanismo de las combinaciones de
partidos con fines electorales que se tradujo en
dos fórmulas: a) la Fusión Liberal Conservado-
ra (posteriormente coalición), y b) la Alianza
Liberal. Mientras la primera se organiza sobre
la base del conservantismo, la segunda lo hace
con exclusión de él.
Recordemos al respecto la observación que
sobre este período hace Johnson: “En Chile,
después de 1870, había regularmente por lo
menos tres partidos representados en el Con-
greso. Lo cual daba a los partidos minoritarios
una razón para existir entre una elección y otra,
y de ahí la continuidad que faltaba en otras
repúblicas, donde los partidos por lo general
se disolvían después de la derrota del caudillo
particular y sus candidatos, elegidos a mano
para los cargos menores, en cuyo nombre se
fundaba el partido”.
Consideremos, por último, con respecto a
este período, algunas características económicas
y seriales que lo distinguen. Puede sentarse,
a este respecto, el principio general de que
la condición fundamental que motiva la con-
siguiente diferenciación entre los partidos es
de índole ideológica o doctrinaria, más que de
tipo socioeconómico.
Hacemos notar que esta afirmación no contra-
dice lo que decimos hace un instante en cuanto
a las relaciones entre el cambio producido en
la estructura económica y las organizaciones
políticas. Lo que sucede es que durante el siglo
XIX los cambios de la estructura económica,
motivados por la aceleración industrial y mine-
ra, como por el incremento de la vida urbana,
repercuten y afectan ante todo a los grupos altos
de la sociedad. Los medios carecen todavía de
significación, no influyen, no determinan los
cambios políticos, porque no tienen “peso” social
ni económico aún. Y al afectar dichos cambios
especialmente a la clase alta, ella se diversificó
ideológicamente, se acentuó por una parte su
estatismo conservador (vinculación a la propie-
dad agraria) o su dinamismo liberal (vinculado
a los valores de la vida urbana), pero en ningún
71
caso esta diversificación afectó el fondo mismo
de la estructura social.
El revolucionarismo de los segundos era
simplemente formal; tendía a acelerar la trans-
formación social de la clase alta y a incorporar
para su exclusivo provecho los beneficios inhe-
rentes a la transformación social, porque en su
concepto la sociedad era una representación del
contenido espiritual de la clase aristocrática.
De este modo, durante todo el siglo XIX está
ausente el asalariado u obrero que, de modo
tardío, comienza a incorporarse a la sociedad,
casi sin que los grupos dirigentes se den cuenta
de tal incorporación. Del mismo modo, la clase
media no aparece representada en ninguno de
los partidos nombrados, ya que sólo adquiere
significación social y política al promediar los
primeros veinte años de este siglo, para comenzar
a desarrollarse sólo en los últimos del pasado.
Por eso puede sostenerse que ninguno de
esos partidos se planteó el problema socioeco-
nómico como una cuestión crucial por resolver,
porque, en verdad, el grupo de sus adherentes
estuvo constituido por una masa homogénea que
abrazaba, con igual razón, un conjunto de valores
políticos coherentes. De ahí que su historia, de
la que no hace excepción el radicalismo, ofrezca
sólo una lucha ideológica antes que de concretos
intereses materiales o económicos, los que, si
bien ya existían, sólo adquieren relevancia en
las primeras décadas de este siglo.
Sólo en las postrimerías del siglo XIX se
atenúan las discusiones teológicas, siendo re-
emplazadas por cuestiones económico-sociales
derivadas del surgimiento de las clases media y
obrera, cuya acción comienza a manifestarse a
través de la llamada cuestión social.
4. Texto atinente a párrafo 11: Los partidos
políticos
ANA MARÍA GARCÍA BARZELATTO
Ley Orgánica Constitucional de Partidos
Políticos. Historia de su establecimiento y
debate doctrinario
Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1988,
págs. 86-89.
Concepto de partido político en la Ley
Orgánica Constitucional de Partidos
Políticos
El artículo 1º de la Ley Orgánica Constitucio-
nal de Partidos Políticos define el partido como
 Manual de Derecho Político
“asociaciones voluntarias, dotadas de personalidad
jurídica, formadas por ciudadanos que comparten
una misma doctrina política de gobierno, cuya
finalidad es contribuir al funcionamiento del
régimen democrático constitucional y ejercer
una legítima influencia en la conducción del
Estado para alcanzar el bien común y servir al
interés nacional”.
En términos generales, esta disposición tiene
su origen en el anteproyecto sobre partidos políti-
cos que elaboró la Subcomisión Bulnes-Bertelsen
y que sirvió al Consejo de Estado como primer
documento de trabajo. Sin embargo, su texto
fue completado y mejorado en la ley definitiva,
por cuanto agregó un elemento que es infaltable
en todo partido: la doctrina política, esto es,
el compendio de principios vinculantes que
integran a sus miembros en torno a un modelo
arquitectónico común. Además, el concepto
destaca la actividad de influencia política que
ejerce el partido en el logro de sus objetivos,
especialmente en la búsqueda del bien común,
elemento finalista que debe inspirar siempre la
acción legítima de estas fuerzas políticas.
El concepto de partido político fue noto-
riamente perfeccionado en la ley en relación
a los proyectos anteriores, lo que significó un
avance, porque, como se planteó en las diversas
comisiones de estudio, el artículo 1º constituye
la “portada” o “entrada en materia” de la regu-
lación de uno de los grupos intermedios más
importantes a través de los cuales se organiza
la sociedad política.
La ley da cumplimiento al derecho funda-
mental de asociación que tiene toda persona,
reiterando el principio de la libre asociación
que consagra la Constitución Política de 1980
en el inciso 1º de Nº 15 del artículo 19. No
obstante, precisamente en virtud de la propia
norma constitucional, resulta reiterativo hablar
de asociaciones voluntarias, ya que toda asocia-
ción es voluntaria, por cuanto, de acuerdo al
inciso 3º del Nº 15 del artículo 19, “nadie puede
ser obligado a pertenecer a una asociación”.
Basta hablar de asociación para entender que
es un derecho que se ejerce en forma libre y
voluntaria. En consecuencia, sería suficiente
que la norma definiese a los partidos políticos
como asociaciones de ciudadanos, sin enfatizar
su carácter voluntario, que implica reiterar la
norma constitucional.
Tales asociaciones políticas, sin embargo,
deben estar constituidas por ciudadanos so-
lamente, es decir, por chilenos mayores de
18 años de edad, que no hayan sido conde-
72
nados a pena aflictiva. En relación con este
punto es conveniente señalar que, pese a que
la Constitución Política reconoce la libertad
de asociación debemos tener presente que,
de acuerdo al inciso 2º del Nº 15 del artículo
19, “para gozar de personalidad jurídica las
asociaciones deberán constituirse en confor-
midad a la ley”. Por tanto, la circunstancia
de que el proyecto de ley exija la calidad de
ciudadanos para militar en un partido políti-
co no entraba en modo alguno la libertad de
asociación, sino que es una exigencia legal que
se ha estimado necesaria atendido el carácter
de estas asociaciones y para el objeto de gozar
de personalidad jurídica.
En efecto, se ha estimado deliberadamente,
en atención al carácter de órgano auxiliar del
Estado y a las importantes funciones que cumple
el partido político dentro del conjunto de las
instituciones políticas, que los menores de 18
años no reúnen las condiciones de madurez
intelectual necesarias para elegir libremente
una opción política y participar como militantes
de un partido. A todo lo cual se agrega que es
la calidad de ciudadano la que constitucional-
mente habilita para el ejercicio pleno de los
derechos políticos.
Se dota a los partidos políticos de personali-
dad jurídica sin pronunciarse acerca de si ésta
es de derecho público o de derecho privado,
materia que se ha preferido entregar a la in-
terpretación de la doctrina y la jurisprudencia.
Al respecto, cabe destacar que el Estatuto de
Partidos Políticos del Grupo de Estudios Consti-
tucionales, siguiendo la tendencia del Derecho
Comparado, se pronuncia por la personalidad
de derecho público. En realidad, la materia es
discutible, ya que se considera que es de derecho
público la persona jurídica que nace por el solo
ministerio de la Constitución o de la ley, como
son los organismos públicos descentralizados
o las empresas del Estado, por ejemplo, pero
no aquellas entidades que se constituyen de
acuerdo a la ley, pero por actos voluntarios de
sus organizadores.
En síntesis, por su naturaleza jurídica y el rol
que cumplen dentro de la jerarquía institucional
debería considerárseles como personas jurídicas
de derecho público, pero por la forma como se
constituyen debemos concluir que son perso-
nas jurídicas de derecho privado, ya que no se
establecen directamente por el solo ministerio
de la Constitución o de la ley, sino de acuerdo a
la ley una vez cumplidos los requisitos exigidos,
previa voluntad de sus adherentes.
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
En relación con este problema, podría preocu-
par a quienes postulan que los partidos políticos
son personas jurídicas de derecho público, que
a éstos pudieran ser aplicables las normas que
para las corporaciones y fundaciones establece el
Código Civil, en el sentido de que sea la autoridad
administrativa la que los disuelva. Sin embargo,
queda claro de la ley que las causales de disolución
contenidas en el Título VII son de derecho estricto,
por la competencia que el Constituyente entrega al
legislador de ley orgánica en el sentido de regular
las demás materias que les conciernan, sin que
pueda recurrirse a otras normas para proceder
a su disolución. Las Comisiones de Estudio del
anteproyecto estimaron que las deliberaciones
en torno a la personalidad jurídica carecen de
importancia, en razón especialmente a que no
afecta a las causales de disolución. Los partidos
políticos sólo pueden disolverse por las causales
que expresamente señala la misma Ley Orgánica
de Partidos, lo que significa que no cabe su di-
solución por disposición del Órgano Ejecutivo.
En consecuencia, aun cuando se estimare que
los partidos políticos son personas jurídicas de
derecho privado no podrán ser disueltos por una
norma reglamentaria del Ejecutivo, sino sólo por
las causales que indica la ley. Situación que torna,
por tanto, irrelevante la consideración de si el
partido político tiene personalidad de derecho
público o de derecho privado. Finalmente, el
artículo 1º señala a los partidos políticos un gran
objetivo, cual es el de “contribuir al funciona-
miento del régimen democrático constitucional
y ejercer una legítima influencia en la conduc-
ción del Estado para alcanzar el bien común
y servir al interés nacional”. Al respecto cabe
señalar que la norma no es excluyente de que
otras entidades o personas, sin estar constitui-
das como partidos políticos, puedan contribuir
en forma independiente al funcionamiento del
régimen democrático constitucional dentro de
los términos de esta ley.
Señalar que los partidos políticos contribuyen
al funcionamiento del régimen democrático
constitucional nos parece una redundancia.
Sabemos que las modernas sociedades demo-
cráticas occidentales se caracterizan por ser
masivas, y ya desde fines del siglo pasado los
partidos políticos –como bien lo dijera Alexis
de Tocqueville a propósito de la democracia
norteamericana– han devenido un “mal inhe-
rente a los gobiernos libres”.
Resulta difícil concebir un régimen democrá-
tico que no sea representativo, y en tal sistema
el partido se ha interpuesto entre gobernantes
73
y gobernados para cumplir funciones precisas.
Han llegado, en consecuencia, a ser parte misma
del régimen democrático contemporáneo. Por
tal razón, nos parece obvio el objetivo conte-
nido en el artículo 1º, el que quedaría mejor
expresado señalando la finalidad que por exce-
lencia cumplen los partidos, cual es contribuir
a la formación de la voluntad soberana y a la
conducción o gobierno del Estado.
5. Texto atinente a párrafo 12: Los grupos
de presión
ALEJANDRO SILVA BASCUÑÁN
Poderes intermedios de hecho
(en volumen: Nueva sociedad, vieja
Constitución)
Editorial Orbe, Santiago, 1964, págs. 160-161.
Estatuto jurídico para los grupos de presión
PODERES INTERMEDIOS DE HECHO
El tercero de los temas es, en mi opinión, el
más importante y trascendental frente a la situa-
ción actual. Se refiere a los poderes intermedios
o de hecho. ¿Qué es esto? Cuando se concebía,
como en el liberalismo, que la sociedad estaba
compuesta sólo de individuos, el Estado se preocu-
paba exclusivamente de consagrar los derechos
de ellos; pero la realidad social se impuso, y en
el hecho existe una cantidad de cuerpos, entes,
grupos que, como decimos, se encuentran entre
las personas y el Estado. Ahora bien, debe tenderse
a que cada uno de estos entes o grupos tenga un
estatuto jurídico, que le marque precisamente el
conjunto de deberes y derechos que determinan
su posición en la colectividad.
Reconocidos sus respectivos estatutos, va a
tener cada grupo una influencia en la órbita
que le corresponda en la dirección general de
los asuntos públicos; pero cuando un ente, or-
ganizado jurídicamente o aún no organizado,
interviene más allá de lo que le corresponde
por su misión orgánica en la gestión del interés
general, entonces se transforma en lo que se han
llamado grupos de presión, grupos de interés.
Pues bien, todo el problema fundamental
que plantea la adaptación de las instituciones
constitucionales contemporáneas a la trans-
formación producida, es el de encontrar un
cauce que permita a estos poderes intermedios
intervenir en una forma disciplinada, confe-
sada y responsable en la dirección de la vida
colectiva.
 Manual de Derecho Político
Por no estar debidamente marcada esa pauta,
esos poderes de hecho intervienen en forma
inconfesada e irresponsable en la marcha de
la vida colectiva. No creo que esto se termine
fácilmente, como el Presidente de la República
parece a veces creerlo, con solo desplazar la
presión de los intereses de hecho al Ejecutivo
y quitársela al Parlamento. Esa presión no va
a disminuir: se va a mantener y se va a hacer
más irresponsable. Lo mejor será purificar al
Parlamento, a fin de que tome a su cargo la tarea
fundamental de discurrir las normas jurídicas
para que en la determinación de las leyes –des-
pués de haber escuchado responsablemente a
los intereses, pero haciendo en todo momento
imperar el interés general– prime el bien común,
que es algo totalmente distinto de la presión y
de la suma de cada uno de los intereses.
El bien general debe tener un órgano res-
ponsable, y ese órgano responsable deben ser
los Poderes Públicos. Fundamentalmente aquel
que está llamado a deliberar y en el cual es más
posible hacerse oír. Sin embargo, el Parlamento
debe estar organizado de manera que escuche
la opinión de los intereses; pero, al mismo tiem-
po, pueda imponer una solución que sea la del
interés general, la del bien común.
6. Texto atinente a párrafo 12: Los grupos
de presión
LESTER BROWN
World Without Borders *
Random House, 1972.
La Nación-Estado y la compañía
multinacional
En otro tiempo se decía que el sol no se ponía
en el Imperio Británico. Hoy el sol se pone en
el Imperio Británico, pero no en las decenas y
decenas de imperios empresariales, como los
de Mitsubishi, General Electric, Volkswagen,
Unilever y Chrysler. La aparición de la empresa
multinacional como institución mundial pre-
dominante, que en muchos aspectos desafía al
Estado nacional, es una novedad característica
de la segunda mitad del siglo XX. En realidad,
muchas de ellas han tomado el aspecto externo
de una nación. La International Telephone and
* Reproducido de un artículo publicado por The
Saturday Evening Post, 1974. Adaptación de World
Without Borders, por Lester Brown, Random House.
Copyright © 1972 por Lester Brown.
74
Telegraph Company (ITT) tiene muchos más
empleados en el extranjero que la Secretaría de
Estado de EE. UU. La flota de buques-tanque
de seis millones de toneladas de la Standard Oil
Company equivale a una y media vez la flota
de la armada de la Unión Soviética. La General
Motors es propiedad de más de un millón de
accionistas, grupo comparable a la población
de Liberia. El presupuesto para investigación y
desarrollo de la International Business Machines
(IBM) es mayor que el presupuesto para inves-
tigaciones de todas las naciones, con excepción
de un puñado de ellas.
La aparición de un gran número de empresas
multinacionales y su rápido crecimiento a partir
de 1950 han puesto a las mayores de ellas en
situación de paridad económica con la mayoría
de las naciones del mundo. Una lista de países
y compañías, ordenados conforme a su Produc-
to Nacional Bruto (PNB) y a sus ventas brutas
anuales, respectivamente, hecha para 1969-70,
nos ofrece una comparación aproximada de
su poder económico relativo. Los primeros 22
nombres son de países, desde Estados Unidos
hasta Argentina. El vigésimo tercero de la lista
es el de la General Electric, con ventas anuales
de 24.300 millones de dólares. Sus ventas son
mayores que el PNB de Suiza o de Paquistán. La
Standard Oil Company y la Ford Motor Com-
pany, que ocupan respectivamente los lugares
27 y 29, están entre la República de Sudáfrica y
Austria. De los 100 primeros lugares de la lista
mixta, 59 están ocupados por naciones y 41 por
empresas multinacionales.
La Nación-Estado y la compañía multinacional
son las dos instituciones dominantes en el mundo
de fines del siglo XX. En algunos aspectos las
dos instituciones son muy semejantes; en otros,
muy diferentes. La Nación-Estado es primordialmente
una institución política; la empresa multinacional,
una institución económica. El comportamiento de
la primera se decide en gran medida en la urna
electoral, y el de la segunda, en el mercado.
Ninguna de las dos actúa exclusivamente en
pro del interés público. La respuesta al electo-
rado, en la Nación-Estado, con frecuencia es
modificada fuertemente por la influencia de
intereses especiales. La multinacional no sólo
responde al mercado, sino que, a través de su
publicidad, trata de crear y modelar los gustos
y necesidades de los consumidores.
La Nación-Estado y la empresa multinacional
se parecen en que ambos hacen planes econó-
micos a largo plazo y en que ambos distribuyen
recursos: financieros, humanos y naturales. En
 Sección Tercera: Las fuerzas políticas
la Nación-Estado, la planificación es de carácter
geográfico y está relacionada con sus límites
territoriales. La empresa multinacional frecuen-
temente tiene un ámbito mundial, pero está
restringida a una industria o sector particular,
como productos farmacéuticos, automóviles o
elaboración de productos alimenticios.
La Nación-Estado utiliza el mecanismo presu-
puestario, junto con una amplia serie de políticas
económicas, tanto para distribuir directamente
los recursos como para influir indirectamente en
su uso. Las empresas multinacionales formulan
una estrategia mundial y, al formularla, toman
decisiones sobre dónde procurarse materias
primas y componentes, en qué mercados de
capital buscar su financiamiento, dónde ubicar
sus fábricas, oficinas y laboratorios de investi-
gación y en qué partes del mundo concentrar
sus esfuerzos de ventas.
Durante los últimos siglos el mundo estuvo
dividido claramente en un conjunto de nacio-
nes independientes y soberanas, incluyendo
en algunos casos sus extensiones coloniales.
Con la aparición de, literalmente, centenares
de compañías multinacionales o mundiales,
a esta organización del mundo en entidades
políticas que se excluyen recíprocamente se
está superponiendo una red de instituciones
económicas, creándose así una complicada ma-
triz político-económica. Dentro de esta matriz
es frecuente que se dé una duplicación parcial
entre países y empresas en cuanto a funciones,
responsabilidad y autoridad. En este sentido,
no hay una línea clara de demarcación entre
países y compañías.
Por fortuna, en la mayoría de los casos los
intereses y objetivos generales de la Nación-
Estado y de la compañía multinacional son los
mismos; pero en algunos casos chocan entre
sí. Esto se está convirtiendo en un verdadero
problema conforme crece el enorme tamaño y
gama de actividades de muchas empresas mul-
tinacionales modernas en comparación con los
de las naciones más pequeñas.
75
Muchas decisiones que antiguamente se con-
sideraban prerrogativas de la Nación-Estado
están siendo tomadas hoy día por compañías
multinacionales que tienen su sede en el ex-
tranjero; sobre todo en cuestiones tales como
la naturaleza, el momento y la distribución de
las inversiones. Estas decisiones pueden afectar
el nivel de ocupación, la tasa de crecimiento
económico, la balanza de pagos o la explotación
(o falta de ella) de algún recurso natural deter-
minado. Una comisión de planeación reunida en
Accra, la capital de Ghana, puede tomar ciertas
decisiones sobre la creación de nuevas plazas de
trabajo; pero tal vez las decisiones críticas que
influyan en el número de nuevos empleos que
se van a crear en Ghana sean tomadas en las
juntas directivas de compañías multinacionales
cuyas oficinas centrales están en Nueva York,
Amsterdam u Osaka.
Además de la duplicación parcial de respon-
sabilidades, las reglas que rigen las relaciones
entre la Nación-Estado y empresa multinacional
están determinadas conforme a cada país, difie-
ren mucho entre una nación y otra, aun cuando
sean colindantes. Las reglas frecuentemente son
modificadas al arbitrio de los gobernantes, o
por los cambios de gobierno. Los gobiernos no
siempre pueden tratar satisfactoriamente con las
compañías multinacionales apoyándose exclu-
sivamente en sus propias leyes y en su política
nacional. El resultado neto de esta situación es
una gran confusión, suspicacia y desconfianza.
Las relaciones económicas entre las naciones,
dominadas tradicionalmente por el comercio
internacional, en la actualidad están cada vez
más dominadas por la producción internacio-
nal. En efecto, la internacionalización de la
producción, resultado de combinar los insumos
de producción de más de un país –digamos,
capital, tecnología y administración de un país
con trabajo y materias primas de otro, dentro
del marco de la empresa multinacional– tal vez
es el fenómeno económico más importante de
fines del siglo XX.
 Sección Cuarta
LAS FORMAS DE GOBIERNO Y LOS REGÍMENES POLÍTICOS
14. Concepto de “forma de gobierno” y “régimen político”;
15. Las clasificaciones clásicas de formas de gobierno;
16. Clasificaciones de los regímenes políticos contemporáneos;
17. Principios e instituciones de la democracia;
18. Las autocracias;
19. Totalitarismo y dictadura.

14. CONCEPTO DE “FORMA DE GOBIERNO” empleado en esta tarea a lo largo de los

Y “RÉGIMEN POLÍTICO”
A través de toda la historia del pensa-
miento político emerge la preocupación
constante de los autores por describir la
“mejor forma de gobierno”, esto es, “la es-
tructura que deben adoptar, en un país, los
órganos encargados de ejercer las funciones
soberanas y el mutuo enlace con que deben
estar trabados y relacionados entre sí”.1
En esta búsqueda los autores, como es
natural, comienzan por analizar y clasificar
las formas reales existentes, para remontarse
después a la construcción ideal. “El deseo
de clasificar, según criterios racionales de
semejanza o diferencia, la multiplicidad de
Estados y sus tipos o formas de gobierno
se presenta como algo más que la simple
satisfacción de una curiosidad intelectual.
La ciencia política empezó clasificando las
formas de gobierno, y el interés sobre este
punto se ha continuado manteniendo. Por
otra parte, en nuestra época se expresan
una serie de razones adicionales para que
esta necesidad siga persistiendo. Teóri-
camente, una exacta clasificación de los
tipos de gobierno puede ayudar a la mejor
comprensión, en nuestro mundo cada vez
más reducido, tanto de los sistemas políticos
extranjeros como del nuestro propio.
La necesidad de clasificar y valorar
las sociedades estatales según su tipo de
gobierno es tan antigua como el pensar
político del hombre. Si este esfuerzo in-
telectual hubiese sido llevado a cabo en
virtud tan sólo de una actitud de l’art pour
l’art del científico de la política, el trabajo
1
IZAGA, ob. cit., tomo I, pág. 2.
siglos podría considerarse como infructuo-
so. Ocurre, sin embargo, que dado que la
insatisfacción con su propio orden político
parece ser un rasgo esencial del hombre
como zoon politikon, dicho esfuerzo estaba
fundamentalmente dirigido a descubrir
las ventajas cualitativas de cada ‘forma de
gobierno’, así como estaba presidido por
la búsqueda de la mejor de dichas formas.
Se puede por ello afirmar que cualquier
pensador político comprometido en dicha
empresa llegaba finalmente a establecer
una distinción entre las formas ‘buenas’
y ‘malas’ de gobierno”.2
Como ya lo expresábamos, la locución
“forma de gobierno” alude tradicional-
mente a la morfología del conjunto de
magistraturas que representan al Estado.
Implica, por tanto, describir los órganos
que en ejercicio de sus respectivos pode-
res tienen a su cargo la realización de sus
funciones estatales.
La estructura formal corresponde a la
normatividad jurídica que determina en
su estatuto de mayor jerarquía –la Consti-
tución– la naturaleza de los órganos y su
competencia.3
Pero junto a la estructura formal existe
una estructura real que comprende esencial-
mente los aspectos de hecho. Como ya lo
hemos reseñado precedentemente,4 muy rara
vez existe coincidencia entre las estructuras
2
KARL LOEWENSTEIN, Teoría de la Constitución,
Editorial Ariel 1970, Barcelona, págs. 41-42.
3
Sobre esta materia ver en tomo I de esta obra
Secciones 6 y 7.
4
Sobre esta materia ver en tomo I de esta obra
Sección 7, Nº 30.

77
 Manual de Derecho Político
formal y real. La configuración política de
un pueblo no es siempre la que aparece en
los textos constitucionales. ¿Es que acaso
manda siempre el que una Constitución
dice que manda? ¿Y se manda del modo
que los textos constitucionales establecen
y para el fin que ellos fijan?
La insuficiencia del esquema exclusiva-
mente normativo para conocer la verdad
política de un Estado ha llevado a los es-
tudiosos contemporáneos a abandonar la
metodología tradicional, para profundizar
en la estructura real de los órganos y re-
laciones de poder. En efecto, junto a los
documentos constitucionales se aborda el
estudio de las bases socioeconómicas, las
tradiciones, usos y costumbres y las fuerzas
políticas que impulsan el funcionamiento
de las instituciones.
Quienes postulan esta corriente metodoló-
gica prefieren utilizar la expresión “régimen
político” en lugar de “forma de gobierno”
para referirse al objeto de su estudio.
En tal sentido Jiménez de Parga puntualiza
que el régimen político es “la solución que
se da de hecho a los problemas políticos de
un pueblo: a) Como tal solución efectiva,
el régimen puede coincidir o no con el
sistema de soluciones establecido por el
derecho fundamental, por la Constitución,
y b) Como tal solución, un régimen podrá
valorarse siempre con normas jurídicas y
con criterios morales.
En esa solución que es el régimen in-
tervienen poderes oficiales y poderes fácticos.
Una exposición de los distintos regíme-
nes contemporáneos tiene que contener,
en consecuencia, algo más que una mera
exégesis de la Constitución”.5
En síntesis, la noción de régimen político
aparece como más dúctil y flexible que la
de forma de gobierno: responde al reflejo real
y vivo del funcionamiento de un grupo
político.6
5
Ob. cit., pág. 69.
6
En términos generales es la idea que aparece
implícita en las obras de Burdeau, Duverger, Pretot,
Loewenstein, Carro, Jiménez de Parga y otros.
78
15. L AS CLASIFICACIONES CLÁSICAS DE
FORMAS DE GOBIERNO
Con las prevenciones anotadas preceden-
temente resulta siempre ilustrativo conocer
las principales clasificaciones que desde
los inicios de la reflexión política se han
formulado sobre las formas de gobierno.
Aristóteles. Para el discípulo de Platón “hay
tres clases de formas políticas: monarquía,
aristocracia y politeia”. En la monarquía
el gobierno está en manos de uno; en la
aristocracia mandan más de uno, pero no
todos; en la democracia decide la multitud
de los ciudadanos; todos o la mayoría de
ellos. Monarquía, aristocracia y democracia,
por otra parte, son las formas rectas o puras,
las que tienen en cuenta el bien general; a
cada una de ellas se contrapone otra for-
ma viciosa o impura: tiranía, oligarquía y
demagogia. “La tiranía es, efectivamente,
una monarquía orientada hacia el interés
del monarca; la oligarquía busca el de los
ricos, y la demagogia el interés de los pobres;
pero ninguna de ellas busca el provecho de
la comunidad” (La Política, Libro III).
Polibio. Afirma, con Aristóteles, que exis-
ten tres formas de gobierno puras y otras
tres formas impuras. Y formula, igualmente
que hizo Platón, la teoría cíclica en el sen-
tido de que en todos los países se suelen
dar estas formas de gobierno más o menos
encadenadas. Es decir, que si comienza el
gobierno de un país por ser una monarquía
es posible que degenere en tiranía, pero
siempre vendrá un golpe de Estado o una
revolución que dé al traste con esta tiranía,
y monte un gobierno aristocrático. Pero la
aristocracia se puede corromper y surge la
oligarquía. Frente a ésta suele surgir una
nueva idea que instaura la democracia. Si
la democracia se corrompe da lugar a la
demagogia, y por reacción a la demagogia
se da nueva entrada a la monarquía. De ahí
se pasa nuevamente a la tiranía, aristocracia,
etc., forjándose el ciclo histórico de sucesión
de las formas de gobierno.
De ahí deduce Polibio que lo ideal sería
captar lo bueno que tienen todas las formas
de gobierno y constituir así un equilibrio
favorable, a fin de poder caminar rectamente
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos
hacia el bien común. Polibio es el inventor
de las formas mixtas que se integran de la
parte buena y estimable de las diversas formas
que en la Historia han dado los gobiernos.
Él cree descubrir esta forma de gobierno
mixta en Roma republicana. En efecto, en
la Roma de las guerras púnicas se da esta
combinación, pues dice Polibio que por los
cónsules se diría que es monarquía; por el
Senado que es una aristocracia, y por los
comicios, que es una democracia. He aquí
combinados los tres elementos que consti-
tuyen una forma mixta de gobierno.
Cicerón. Afirma, en relación con las formas
de gobierno, por una parte, que existe la
democracia, la cual puede producir buenos
efectos, porque en la democracia el pueblo
es libre e igual (libertad e igualdad). De la
aristocracia afirma que también puede pro-
ducir buenos efectos, porque la aristocracia
sirve para gobernar con justicia y prudencia,
ya que uno solo –el rey– no puede saberlo
todo y dirigirlo todo, y de otro lado el pueblo
es ignorante y apasionado. Por último, la
monarquía responde a un principio natural
que somete a los gobernados por el amor, y
puesto que hay un solo Dios que manda en
el mundo, Júpiter, la familia tiene un solo
padre; los pueblos en sus orígenes, un solo
jefe, y los pueblos en circunstancias graves
se someten a un solo hombre; es por ello
natural que los pueblos sean gobernados
por una institución unipersonal.
Después de haber expuesto estas tres for-
mas de gobierno (aristocracia, democracia y
monarquía). Cicerón no niega su preferencia
por la monarquía, si bien concluye diciendo
que sería bueno encontrar una fórmula mixta
que combinara los elementos buenos que
existen en las diversas formas de gobierno.
Es decir, Cicerón, en definitiva, se inclina
por la fórmula mixta de Polibio.
Santo Tomás. Dice Santo Tomás que el
poder y su ejercicio dependen en forma
inmediata de la voluntad de los hombres,
y por ello es lógico que éstos se organicen
para ejercer el poder en diversas formas.
Santo Tomás, en su Summa Theologica, afir-
ma en relación con las formas de gobierno
que lo ideal son también las formas mixtas
de Polibio y Cicerón. Una forma mixta en
79
la que el jefe supremo (monarquía) debe
ser escogido por razón de su virtud y sus
méritos, los grandes (aristocracia) deben
ser elegidos por la multitud por su valor
personal, pero debe existir una multitud
(democracia) que participe en el gobierno.
Consiguientemente, la combinación de estos
elementos produce la defensa de las formas
mixtas de gobierno de Santo Tomás. En su
obra De Regimene Principium se inclina por
el gobierno monárquico.
Maquiavelo comienza su libro El Príncipe
con estas palabras: “Todos los Estados han
sido y son, o Repúblicas o Principados”.
Esto tiene la siguiente importancia:
a) Es la primera vez que se emplea la
palabra Estado.
b) Los tres términos de monarquía, aris-
tocracia y democracia, antes empleados,
son sustituidos por el binomio monarquía
y república, que subsiste hasta hoy en día, y
cuya paternidad se debe a Maquiavelo.
Maquiavelo no construye, sin embar-
go, una teoría acerca de la monarquía, ni
acerca de las formas de gobierno, porque
los problemas esenciales de la política los
toca en su libro sólo de pasada. Él va cons-
truyendo su teoría a la vez que va dando
consejos al príncipe Lorenzo de Médicis
acerca de la forma de adquirir y conservar
un principado.
En otra de sus obras, Discurso sobre la Primera
Década de Tito Livio, escribe: “Un legislador
prudente establecerá un régimen mixto, el
cual será más firme y estable; porque en una
constitución donde coexistan la monarquía,
la aristocracia y la democracia, cada uno de
estos poderes vigila y contrarresta los abusos
de los otros” (Lib. I, cap. II).
Montesquieu. En El espíritu de las leyes el
tema de las formas de gobierno es el tratado
con mayor extensión. Dos criterios son los
que utiliza Montesquieu para caracterizarlas
y clasificarlas: la naturaleza –o sea, la estruc-
tura del gobierno– y el principio, o sea, la
fuerza vital que lo dinamiza. Cada forma
de gobierno tiene su propia naturaleza y su
propio principio. Este último es esencial. Es
el que mueve al gobierno, el que lo hace
actuar y también durar. Es, al decir de J. J.
Chevalier, el “resorte”, de tal modo que
 Manual de Derecho Político
cuando él se corrompe, el gobierno no tarda
en corromperse y también en periclitar, a
menos que un sabio reformador haga re-
nacer el necesario principio. De acuerdo
con tales criterios, las formas de gobierno
son tres: monarquía, despotismo y república;
esta última se subdivide en democrática y
aristocrática.
La monarquía, según su naturaleza, es el
gobierno de uno solo, pero mediante leyes
fijas y establecidas y la acción de ciertas fuerzas
–cuerpos o poderes intermedios– que obli-
gan a cumplirlas (nobleza, clero, ciudades,
parlamentos). Su principio es el honor.
El despotismo es el gobierno de uno solo,
sin leyes y sin reglas, según su voluntad y su
capricho. Esa es su naturaleza. Su principio
es el temor.
La república es, según su naturaleza, el
gobierno de todo el pueblo o de una par-
te de él. En el primer caso se trata de la
república democrática; en el segundo, de la
república aristocrática. Ambas subformas
tienen en común la ausencia de rey, pero
se diferencian por su naturaleza y por su
principio. En la república democrática gobierna
la asamblea de los ciudadanos y su principio
es la virtud, es decir, la capacidad de hacer
primar el interés general sobre el particu-
lar. En la república aristocrática el gobierno
pertenece a un pequeño número, siempre
dispuesto a obedecer sus propias leyes, y su
principio es la moderación.
Rousseau. Este filósofo dedica a las formas
de gobierno los diez primeros capítulos del
libro III de El contrato social. Para entender
su clasificación es necesario tener en cuenta,
ante todo, que llama gobierno al órgano
que ejerce el llamado “poder ejecutivo” y
que aquélla tiene en cuenta básicamen-
te a este último. Por eso quienes utilizan
otros criterios desfiguran el pensamiento
de Rousseau sobre el particular, al tratar
de explicarlo.
En rigor, en El contrato social Rousseau sólo
se ocupa, como lo dice desde el comienzo del
libro I, de la forma de gobierno “legítima”
y para él no hay otra forma de gobierno
“legítima” que aquella que descansa en el
principio de la “soberanía del pueblo”. A
partir de aquí, se puede hablar de “formas de
80
gobierno” –por supuesto, e implícitamente,
“legítimas”–: democracia, aristocracia, monar-
quía. Las tres se basan en la “soberanía del
pueblo” y se diferencian únicamente en el
“gobierno”, es decir, en el órgano encargado
de ejercer el llamado “poder ejecutivo”. Por
eso, y en el lenguaje de Rousseau, “soberanía
del pueblo” y “democracia” no se identifi-
can. Es cierto que no hay “democracia” sin
“soberanía del pueblo”; pero, sin esta última,
tampoco hay, en el lenguaje del ginebrino,
ni “monarquía” ni “aristocracia”.
¿En qué se diferencian, pues, las tres
formas de gobierno mencionadas? Muy
simplemente, en el número de ciudada-
nos encargados de ejecutar las leyes, es
decir, de ejercer el “gobierno”. Así, en la
democracia hay más ciudadanos magistrados
que simples particulares; en la aristocracia
la relación es inversa, y en la monarquía se
concentra todo el “gobierno” en manos de
un ciudadano único.
Importa destacar que, contrariamente a
lo que suele decirse, Rousseau no propugna
la democracia tal como él mismo la define.
Por el contrario, en el capítulo cuarto del
libro III, denominado “La democracia”,
dice: “Tomando el término en su verdadera
acepción no ha existido nunca verdadera
democracia, ni existirá jamás”. “Si hubiera
un pueblo de dioses –concluye–, se gober-
naría democráticamente. Un gobierno tan
perfecto no es para hombres”.
También importa destacar que Rousseau
subclasifica la aristocracia en “natural”, “elec-
tiva” y “hereditaria”, asemejándose mucho
la segunda a lo que actualmente se llama
“democracia representativa”.
Importa destacar, por fin, que Rousseau
se ocupa expresamente “de los gobiernos
mixtos”, hasta el punto de dar ese título al
capítulo séptimo del libro III.
16. CLASIFICACIONES DE LOS REGÍMENES
POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
16.1. Clasificación de Loewenstein
Karl Loewenstein basa su tipología en
el grado de concentración que alcanza el
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos

poder político en una comunidad y en el viejas posiciones y se afanan por presentarse

consiguiente control que puede ejercer sobre
el mismo. Cuando el poder se concentra
en una persona, en una asamblea, comité,
junta o partido, nos encontramos, según
Loewenstein, ante una autocracia; cuando
el poder es compartido por los miembros
individuales y por los grupos que funcionan
en el cuerpo social, tenemos el régimen
constitucional. En el primer caso no puede
darse el control: la dialéctica del régimen de
poder concentrado no admite la oposición
ni la discrepancia. En el constitucionalismo,
en cambio, el poder –que se comparte– es,
necesariamente, un poder controlado.
Pero la vida política contemporánea
es demasiado rica en variantes para que
pueda resumirse en esas dos categorías de
autocracias y regímenes constitucionales.
Loewenstein reconoce, por ello, la existen-
cia de tipos intermedios: ya sea regímenes
originariamente autocráticos que están evo-
lucionando hacia el constitucionalismo,
ya sea regímenes constitucionales que se
desvían hacia la autocracia. Lo primero es
más frecuente. Muchos sistemas abandonan
como democracias. “No en vano el principio
constitucional democrático ha triunfado en
la batalla de la legitimidad del poder”.
16.2. Tipología y clasificación de Burdeau
El título I del tomo IV del Traité de science
politique, de Georges Burdeau, trata expresa-
mente de “La clasificación de los regímenes
políticos”. Después de examinar los criterios
que se pueden adoptar para clasificar los
regímenes políticos –según los orígenes del
poder, según las formas de ejercicio del poder
y según los fines perseguidos– y de señalar
que, en la actualidad, no se puede utilizar
un criterio único, ya que los tres criterios
indicados aparecen confusamente reunidos
de modo diferente en cada régimen político,
llega a la conclusión de que la mejor solución
para ensayar una clasificación consiste en
seguir la opinión profana, según la cual el
mundo presente está repartido entre dos
clases de regímenes políticos: los autoritarios
y los democráticos.

Sobre esta base, Burdeau formula la siguiente clasificación:

El cesarismo empírico (ejemplos: Gobiernos
1

latinoamericanos; el
peronismo; el régimen
4

turco de 1923; el régi-

men yugoslavo de 1929;
el régimen polaco de
2

Regímenes autoritarios 1935)

contemporáneos Las dictaduras (ejemplos: el nazismo
4

ideológicas alemán; el fascismo

italiano)
(ejemplos: el régimen
3

portugués de Oliveira
El régimen de poder Salazar; el régimen
individualizado español de Franco)
1

Democracias occidentales (o
2

Regímenes democráticos de “poder abierto”)

contemporáneos
(“democracia gobernante”) Democracias marxistas (o
3

de “poder cerrado”)

81
 Manual de Derecho Político
16.3. Clasificación de Raymond Aron
Este autor atiende al número de parti-
dos políticos que ponen en movimiento los
regímenes actuales y propone una clasifica-
ción en dos grandes grupos: a) regímenes
de partidos múltiples, y b) regímenes de
partido monopolístico.
Primera. La posición entre regímenes
de partido monopolístico y regímenes de
partidos múltiples es un hecho indiscutible
en el mundo que vivimos. Hoy, cuando la
soberanía democrática se acepta como el
único principio de legitimación política, lo
que importa más que nada es la modalidad
institucional de la traducción de tal principio
democrático. Partido único y partidos múlti-
ples simbolizan dos formas características
al respecto.
Segunda. Las tipologías clásicas tuvieron
en cuenta el número de detentadores de
la soberanía. Y se estableció así la famosa
tríada monarquía-aristocracia-democracia.
En la época contemporánea, con una vida
política configurada en torno de la repre-
sentación, interesa más el poseedor real de
la soberanía que el titular oficial de ella.
Es decir, interesa la organización de los
partidos –número y estructura interna de
los mismos–, ya que ellos son los verdaderos
agentes de la política actual.
A) Regímenes de pluripartidismo. Aron
define los regímenes occidentales como
“aquellos en los que existe una organización
constitucional de la concurrencia pacífica
para el ejercicio del poder”. Cada palabra
de la definición recoge un trazo esencial
de estos sistemas:
La organización es constitucional: con
unas reglas, escritas o no, que precisan el
modo de la concurrencia política de los
individuos y de los grupos.
La concurrencia es pacífica: se excluye
el uso de la fuerza.
El ejercicio del poder es legal: no cabe el
asalto al poder ni la consiguiente eliminación
política del que pierda en ese asalto.
Hay una concurrencia: legalmente se ad-
mite la oposición al poder establecido; por
otra parte, el partido o la coalición que
82
ejercen en un momento determinado el
poder habrán de hacerlo de manera mo-
derada, sin arrogarse la exclusividad de la
representación nacional.
Los regímenes pluripartidistas tienen su
principio (en el sentido que Montesquieu
entendió este vocablo): el compromiso. “Un
régimen pluripartidista funciona bien cuando
hace un buen uso del compromiso”.
B) Regímenes de partido único. Este segundo
tipo se caracteriza “por el monopolio otor-
gado a un partido de la actividad política
legítima”.
Según Aron, de este hecho fundamental
se deducen algunas consecuencias:
El Estado se vincula al partido único.
No es un Estado neutral, que se coloque
por encima de la lucha partidista. Es un
Estado del partido.
El Estado limita la libertad de discusión.
No se acepta otra ideología que no sea la
del partido.
El ejercicio del poder no es legal y mode-
rado. El régimen de partido único comporta
un elemento de violencia.
Estos regímenes tienen también su princi-
pio. Aron devela la existencia en ellos de dos
sentimientos: la fe y el temor. Los militantes
del partido suelen tener una fe ciega en sus
proyectos revolucionarios. Son fanáticos. Los
que no comulgan con la ideología oficial
–y en toda sociedad tiene que darse nece-
sariamente la división de opiniones– viven
atemorizados, con el sentimiento de que
un día puede llegarles la exclusión más o
menos violenta. Sufren de pánico.
16.4. Clasificación de Jiménez de Parga
I. Las democracias
A. Regímenes democráticos con tradición
democrática:
a) Las grandes democracias (Francia,
Gran Bretaña, Estados Unidos de Nortea-
mérica).
b) Las medianas y pequeñas democracias
europeas (Suiza, Bélgica, Holanda, Luxem-
burgo, países nórdicos).
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos
c) Las democracias nacidas en el seno
de la “Commonwealth”.
B. Regímenes democráticos sin inmediata
tradición democrática: República Federal
Alemana, Italia, Japón.
II. Las monocracias marxistas
A. U.R.S.S.
B. Monocracias populares.
C. Yugoslavia.
D. China comunista.
III. El mundo hispanolusoamericano
A. España.
B. Portugal.
C. Repúblicas hispanoamericanas.
IV. Los países recientemente descolonizados
En esta clasificación tenemos en cuenta
los diversos elementos que, según hemos
indicado, estructuran las soluciones políticas
contemporáneas: por un lado, los supuestos;
por otro, los principios.
I. El poder político y el derecho, prin-
cipios configuradores de los regímenes,
están orientados por una idea política: el
orden que pretenden realizar. Esta idea
política es diferente en el llamado “mundo
occidental” (que comprende a estos efec-
tos países situados en zonas geográficas
más allá del Occidente europeo) y en el
mundo marxista. Sobre esto ya se nos ha
advertido suficientemente en las tipolo-
gías expuestas. Una primera separación
resulta, pues, indiscutible: de una parte,
los regímenes democráticos; de otra, las
monocracias marxistas.
II. Los supuestos que condicionan el per-
fil concreto de cada una de las soluciones
políticas no pueden olvidarse al elaborar
una clasificación. Dentro de los regímenes
occidentales, por ejemplo, unos sistemas
cuentan con un rico legado democrático,
con usos políticos bien aprendidos, en un
clima social favorable. Otros regímenes
democráticos, por el contrario, tienen a
sus espaldas una reciente experiencia anti-
democrática, totalitaria. Y el mundo hispa-
nolusoamericano se organiza, por su parte,
con un haber singular.
83
Desde otro punto de vista, las democra-
cias de grandes posibilidades materiales,
con ingentes territorios o recursos, ofre-
cen unos rasgos diferentes de los propios
de las democracias de países medianos y
pequeños.
III. El tercer mundo de naciones proletarias
exige un estudio aparte: por sus supuestos
socioeconómicos y por su tradición histórica.
“En la segunda mitad del siglo XX –se ha
afirmado– sólo es auténticamente realis-
ta una división política: a) regímenes de
pueblos industrializados; b) regímenes de
pueblos subdesarrollados”.
En los pueblos subdesarrollados, sin em-
bargo, hay que distinguir, al menos, dos cla-
ses: los que poseen una historia de pueblos
libres e, incluso, antaño poderosos; y los
que han sido descolonizados recientemen-
te. Las soluciones políticas de unos y otros
no pueden considerarse con los mismos
esquemas teóricos. Y las instituciones no
funcionan de la misma manera en unos
pueblos subdesarrollados y en otros. En
nuestra tipología los países recientemente des-
colonizados forman un grupo especial.
IV. En cada grupo de regímenes se pue-
den utilizar otros criterios para hacer una
tipología más detallada: a) la manera de
formalizar jurídicamente la vida política:
Constituciones escritas o consuetudinarias,
rígidas o flexibles, etc.; b) la eficacia de las
Constituciones: normativas, nominales y
semánticas; c) la organización de los poderes
constituidos: presidencialismo, parlamenta-
rismo, etc.; d) la articulación de los poderes
de hecho, etc.
17. PRINCIPIOS E INSTITUCIONES DE LA
DEMOCRACIA
17.1. La palabra “democracia” como ejemplo
expresivo del caos semántico
Si los estudiosos de la política se propu-
sieran redactar una lista de palabras y frases
ambiguas no dudamos de que la nómina
tendría que ser encabezada por el término
democracia. A la hora de deshacer equívocos,
de enmendar confusiones informativas, a
 Manual de Derecho Político
veces deliberadas, quizá sea la palabra de-
mocracia la que con mayor apremio precise
de un cierto esclarecimiento.
En efecto, hay pocas palabras tan mano-
seadas y maltratadas como la democracia.
Se ha llegado a tal abuso del término de-
mocracia que algunos piensan, con razón,
que democracia ya no dice nada en estos
días. Es así como el sustantivo democracia
parece “hambriento de adjetivos” y los auto-
res acostumbran referirse a la “democracia
política”, “democracia social”, “democracia
económica”, “democracia orgánica”, “de-
mocracia funcional”, “democracia corpo-
rativa”, “democracia liberal”, “democracia
burguesa”, “democracia integral”, “demo-
cracia popular” (lo que es redundante),
incluso nos parece haber oído hablar de
“democracia totalitaria”.
Existe, pues, en el mundo contempo-
ráneo una pluralidad de imágenes de “la
democracia”. ¿Contribuyen los adjetivos a
precisar la idea?’
En otra línea de investigación nos en-
contramos con que la palabra democracia
es usada como sinónimo de libertad, de
igualdad, de gobierno de mayoría, de jus-
ticia social, de fraternidad, de “amistoso
golpecito en el hombro”, es decir, de todas
las cosas bellas y hermosas de la vida.
Pero también están los detractores y la
palabra democracia significa entonces: tira-
nía del número, gobierno de los mediocres,
politiquería, ineficacia, demagogia, anarquía,
es decir, todas las cosas negativas e ingratas
de la vida social. No sin razón ha escrito
Friedrich: “La democracia parece signifi-
car todas las cosas posibles. Es un artículo
perfecto para un cajón de sastre”.
No podemos tampoco olvidar a otro tipo
de apologistas: la democracia es mucho más
que una forma de gobierno y un estilo de
vida, es una filosofía, una religión… ¡Elegante
forma de simplificar complicando!
Quienes hayan incursionado en la co-
piosa bibliografía sobre la democracia no
pueden dejar de formularse una pregunta
en absoluto impertinente. ¿No será la de-
mocracia un mito político universal?
Si la respuesta fuese afirmativa cabría
recordar que el valor de cualquier mito
84
radica en no definirlo, en no sacarlo del
misterio que lo cubre.
Pero si podemos convenir en que la
imprecisión y la mitología pueden tener
utilidad para algún propósito estratégico
subalterno, no es menos cierto que esta va-
guedad no contribuye en nada al progreso
de los estudios políticos.
Es más, en estos momentos, en que nue-
vamente se actualiza el tema de la “crisis de
la democracia”, constituye tal vez un deber
–aun cuando sea por simple curiosidad aca-
démica– indagar acerca de lo que realmente
se encuentra amenazado de muerte.
17.2. Proposiciones para lograr superar el
confusionismo existente
Es obvio que la solución de las diferencias
en el uso de la palabra “Democracia” no
aliviará la tensión entre los sistemas polí-
ticos antagónicos. La raíz del problema es
bastante más profunda, ya que tras el des-
acuerdo semántico existen efectivamente
diferencias de naturaleza más compleja. Pero
nos parece, igualmente, que todo intento
de restringir o refinar el significado del
término contribuye a facilitar el diálogo,
requisito previo para llegar a entenderse
o discrepar sensatamente.
En esta inteligencia nos proponemos
señalar, en primer lugar, algunas categorías
que deben tenerse presentes al estudiar la
democracia.
a) La Democracia como hecho histórico y la
Democracia como ideal
En primer lugar hay que distinguir entre
lo que podríamos llamar idea democrática,
por una parte, y, de otro lado, las diversas
formas históricas, a través de las cuales se
ha tratado de realizar este principio.
Al margen de toda controversia, es un
hecho histórico que la palabra Democracia
fue utilizada por primera vez en el siglo V
antes de Cristo, para designar la forma de
organización política que adopta Atenas
a partir de esa época. Es más, si creemos a
Tucídides, Platón, Jenofonte y Aristóteles,
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos
debemos tener presente que este régimen
fue instaurado después de un largo proce-
so de reformas y revoluciones a menudo
cruentas.
Por otra parte –siempre en el plano his-
tórico– resulta prudente considerar algunas
características que presenta la polis ate-
niense en su mejor hora: de una población
aproximada de trescientos mil, sólo unos
treinta mil eran ciudadanos. Los restan-
tes carecían de derechos políticos por ser
metecos (extranjeros) o esclavos. Su área
geográfica era apenas equivalente a la de una
pequeña ciudad de uno de nuestros Estados
contemporáneos. Su vida “democrática”
fue efímera, cerca de medio siglo.
Cuando se estudia la Democracia no debe,
pues, olvidarse que ella nació dentro de un
mundo muy distinto al nuestro, y que dejó
de existir como una realidad viva cuando
esas circunstancias variaron.
Ahora bien, tomando como referencia
el modelo ateniense, se ha construido al
pasar de los siglos el ideal de Democracia.
“El ideal democrático –escribe el profesor
Bustos– abraza el conjunto de situaciones,
abstractamente consideradas, a que tiende
de uno u otro modo la Democracia, sin
referencia a determinadas condiciones
históricas o culturales”.
Parece de toda evidencia que este ideal
está sometido a la revisión de los tiempos;
fueron las circunstancias momentáneas las
que originaron esa respuesta política, y de
esta contingencia histórica derivan las va-
riaciones de sus formas.
Los tiempos son otros, diversas las can-
tidades y las calidades… No es aconsejable,
por tanto, hablar de Democracia como si
se tratase de algo absoluto, indiferente a
las contingencias.
b) La Democracia como forma de gobierno y
la Democracia como forma de vida
Siempre se ha admitido que la etimolo-
gía de una palabra constituye una buena
pista para averiguar su significado, por lo
menos en relación con el medio histórico
en que ella comienza a utilizarse. En el caso
que nos ocupa, la etimología de la palabra
85
Democracia en gran medida nos aproxima
y orienta en nuestra investigación. En efec-
to, como sabemos, se descompone de dos
palabras griegas, demos, que significa pue-
blo, población, gente y kratos, que significa
poder, superioridad, autoridad.
Aun cuando la referencia etimológica
parece bastante indicativa, algunos autores
demuestran una marcada reticencia en con-
siderar a la Democracia como una simple
forma de gobierno. Prefieren concebirla
como una “filosofía política”, una “teoría
social” una “concepción del mundo”, incluso
“una religión”.
Sin embargo, aun cuando pueda esti-
marse que ello constituye una manera de
infravalorar la Democracia, nosotros pen-
samos que, tanto desde el punto de vista
histórico como desde el punto de vista lógico,
ella representa antes que todo una forma
de gobierno, una respuesta a la pregunta
¿quién debe ejercer el poder en una so-
ciedad organizada políticamente? Tanto
el interrogante como la respuesta son de
naturaleza esencialmente política: inciden
en la problemática del poder y “el poder
es el mundo de la política”.
Ello no implica, desde luego, que los
fundamentos de la respuesta no puedan ser de
carácter filosófico, religioso o ideológico.
Efectivamente, la respuesta: “el pueblo
debe ejercer el poder” puede explicarse
diciendo que “todos los hombres son hijos
de Dios”; que “fueron creados a su imagen
y semejanza”, que “Cristo murió en la cruz
por el último de los hombres” (fundamen-
tación religiosa); puede igualmente aseve-
rarse que “ningún hombre posee la verdad
absoluta y que, por consiguiente, todos los
hombres deben participar en las decisiones
que afectan su destino” (fundamentación
filosófica, propia de un relativismo axioló-
gico); se puede argumentar también “que
todos los hombres nacen y permanecen
libres e iguales” (fundamentación ideológica
vinculada al liberalismo político), etc.
En síntesis, estimamos que la Democracia
en lo esencial es una forma política que
–como todas las demás formas de gobier-
no– puede cargarse de diversos conteni-
dos, pero que por lo mismo no es posible
 Manual de Derecho Político
identificarla exclusivamente con ninguno
de ellos.
Si bien sostenemos que la Democracia
debe considerarse antes que nada como
una forma de gobierno, no significa ello
circunscribir su ámbito al problema del poder
político. La Democracia también supone y
exige –así lo entendieron por lo demás los
atenienses– una forma o estilo de vida.
En efecto, la solución meramente for-
mal de carácter político que propone la
Democracia no puede practicarse –ni si-
quiera concebirse– si no va aparejada de
cierta actitud psicológica por parte de los
miembros de la colectividad dentro de la
cual ella se intenta establecer.
En otros sistemas políticos la conducta
cívica de los gobernados puede resultar has-
ta irrelevante. La Democracia, en cambio,
parte de la premisa de que los destinatarios
del poder son a la vez los detentadores del
mismo, razón por la cual la adhesión, com-
prensión y práctica del sistema por parte
de los protagonistas del quehacer político
se hace insustituible.
Más adelante pormenorizaremos el tó-
pico, por de pronto nos concretaremos a
enunciar la existencia de un estilo de vida
democrático no sólo como complemento, sino
como requisito esencial para la existencia
de una forma de gobierno democrática.
c) Principios e instituciones democráticas
Siendo éste uno de los aspectos más im-
portantes para el estudio de la Democracia
y para poder detectar su posible crisis, en
el hecho es uno de los más descuidados
por los autores. Es más, la frecuente con-
fusión entre principios e instituciones ha
contribuido en gran medida a distorsionar
la teoría democrática.
Para los efectos de la explicación que más
adelante intentaremos, llamaremos principios
(del latín principium) a las normas rectoras
fundamentales, de las cuales derivan todas las
demás. Estimamos que estas proposiciones
supremas deben decantarse tanto en lo que
se refiere a la Democracia como forma de
gobierno, como en lo que atañe a la Demo-
cracia como estilo o forma de vida.
86
En los cursos de Derecho Político, bus-
cando como siempre definiciones omni-
comprensivas, denominaremos instituciones
a las organizaciones de carácter permanente
creadas por el hombre para satisfacer ne-
cesidades sociales.
Estas instituciones cumplen una función de
carácter instrumental respecto a los principios:
procuran su realización práctica, están a su
servicio. Esta relación estrecha entre principios
e instituciones provoca toda clase de confu-
siones y para los espíritus poco advertidos lo
más cómodo resulta identificarlos.
Constituye esta actitud un grave y peli-
groso error metodológico por cuanto con
frecuencia es posible que las instituciones
–que tienen vocación de proyectarse en el
tiempo– resulten, por situaciones históri-
cas concretas, inidóneas para expresar los
principios que les sirven de inspiración.
La crisis de las instituciones, ¿implica la
crisis de los principios?
d) La Democracia como palabra descriptiva
y como palabra valorativa
Quienes se encuentren familiarizados con
los escritos de los historiadores y filósofos
atenienses del siglo V adelante, tendrán que
convenir en que la palabra Democracia apa-
rece casi siempre utilizada ya sea en sentido
apologético ya sea en sentido peyorativo,
casi nunca con alcance descriptivo.
Esta carga emocional perdura hasta
nuestros días: antes de proporcionársenos
información acerca de la Democracia se
prefiere hacer una alabanza o una repro-
bación a ella. La palabra –incluso por parte
de autores de solvencia intelectual– se ma-
neja como auténtico slogan, sin preocuparse
en absoluto de explicar la naturaleza de la
realidad involucrada con su uso.
No postulamos –ni creemos posible– que
el estudioso de la política pueda tener una
posición de absoluta neutralidad frente a los
problemas que debe dilucidar: después de
todo la vida política también comprende a
aquel que teoriza sobre ella. Sin embargo,
el esfuerzo por describir y explicar la reali-
dad materia de estudio parece prioritario
al juicio valorativo.
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos
17.3. Los principios e instituciones de la
Democracia en relación con los grandes
problemas de la política
1. Descripción del esquema escogido;
2. Respuesta al interrogante ¿quién debe
mandar?; 3. Respuesta al interrogante ¿cómo
debe mandar?; 4. Respuesta al interrogante
¿para qué debe mandar?; 5. Algunas impli-
cancias del análisis precedente.
1. Descripción del esquema escogido para la
exposición
Nos proponemos inferir los principios de
la Democracia contestando a los interrogan-
tes que autores como Lipson, Bretch, Bidart
Campos, Jiménez de Parga, denominan “los
grandes problemas de la política”.
Efectivamente, toda sociedad que alcance
cierto grado de desarrollo político se verá
inevitablemente enfrentada a tres grandes
interrogantes: 1º ¿quién debe mandar?;
2º ¿cómo debe mandar?, y 3º ¿para qué se
debe mandar?
El primer problema apunta a la deter-
minación de la titularidad del ejercicio del po-
der. Esto es, se trata de establecer cuál es la
persona, o cuáles las personas (en plural)
que deben gobernar. El tópico incide en
el tema forma de gobierno.
Determinado el o los titulares del ejer-
cicio del poder, la investigación se desplaza
al tema cómo se debe ejercer el poder. Vale
decir, hay que precisar la competencia, el
radio de acción del ejercicio del poder. De-
berá ser éste ¿libre, ilimitado e irresponsable?
Por el contrario, ¿deberá estar el ejercicio
del poder sujeto a control, a limitaciones y
a responsabilidad?
Finalmente hay que intentar resolver el
problema tal vez más arduo, ¿cuál debe ser
el objetivo, el fin de todo quehacer político?
Consideramos que éste es uno de los temas
más difíciles, por cuanto el análisis político
se perturba –o enriquece– con argumenta-
ciones de carácter metafísico o religioso.
Como se trata de aprehender los princi-
pios de la Democracia, nos planteamos la
problemática dentro del ámbito normativo
(debe ser), pero es obvio que la investigación
87
también podría desplazarse al mundo del
ser (¿quién manda?; ¿cómo manda?; ¿para
qué manda?).
El marco de referencia para el desarro-
llo del esquema propuesto se encuentra
representado por “tres momentos” de la
Democracia: a) la Democracia ateniense
del siglo V antes de Cristo; b) las demo-
cracias de los siglos XVIII y XIX, y c) las
democracias del siglo XX.
Admitimos que los períodos indicados
dejan sin considerar otros “momentos”
históricos de relevancia para el estudio de
la Democracia: la República Romana, las
ciudades italianas del siglo XVI, por ejem-
plo. Quedan igualmente marginadas figuras
del pensamiento como Tomás de Aquino
y Marsilio de Padua, pero no serán sólo
éstas las omisiones en que incurriremos.
Las limitaciones de espacio nos obligan a
sintetizar más allá de lo conveniente. Por
tal motivo muchas de nuestras conclusiones
podrán aparecer como apriorísticas. Nos
tranquiliza, sin embargo, la existencia de
una voluminosa y erudita bibliografía sobre
los períodos históricos escogidos, y en la
cual puede incursionar cualquier espíritu
inquieto…
Después de estas salvedades pasamos a
inquirir las respuestas para los tres grandes
interrogantes precitados.
2. Respuesta al interrogante ¿quién debe
mandar?
La respuesta pura y simple que tradicio-
nalmente se da a esta pregunta es: el pueblo.
De allí emergen una serie de definiciones
de la Democracia, sonoras y cadenciosas,
pero del más puro corte nominal; ¿quién no
conoce la célebre definición de Abraham
Lincoln: “El gobierno del pueblo, por el
pueblo, para el pueblo”? Menos divulgada
tal vez por su crueldad es la que pertenece
a Oscar Wilde: “El embrutecimiento del
pueblo, por el pueblo, para el pueblo”.
Pero veinte siglos antes con menor fri-
volidad, por cierto, y con igual genialidad
Platón ya había esbozado en La República
lo que podría considerarse un argumento
ontológico contra la Democracia. En efecto,
 Manual de Derecho Político
si la Democracia se entiende como la forma
de gobierno en que el pueblo es dueño
de sí mismo, su concepción resulta irrea-
lizable, absurda y ridícula; porque el que
es dueño de sí mismo es también esclavo
de sí mismo, y con ello se hacen coincidir
en un mismo ser dos posiciones distintas,
opuestas e irrefutables.
El error, a nuestro parecer, consiste en
hablar del “gobierno del pueblo” ciñéndose
rigurosamente al sentido gramatical de los
términos. Semejante método interpreta-
tivo puede ser un recurso útil para –por
razones estrictamente demagógico-ideo-
lógicas– despachar un principio político
cuya trascendencia a nadie se oculta. Pero,
evidentemente, una interpretación de este
género manifiesta la intención de confundir
y no querer comprender nada. En rigor,
el análisis de un principio político ha de
efectuarse a la luz del entorno estructural
en que emerge, del sistema sociopolítico en
que se inserta, de la filosofía que lo inspira
y de su aplicación práctica.
En primer lugar, resulta ineludible esta-
blecer qué es el pueblo. Resumiendo mucho
y simplificando más, podemos decir que lo
que significaba pueblo (demos) para el ate-
niense del siglo V, poco tiene que ver con el
pueblo de los revolucionarios del siglo XVIII
y menos aún con el concepto actual.
Como ya lo hemos anticipado, el “pue-
blo” ateniense tenía un carácter extrema-
damente cualificado y representaba por lo
mismo una notoria minoría dentro de la
población global de la polis. El “pueblo”
ateniense lo componían los ciudadanos y
sólo podían aspirar a esa calidad los varones,
hijos de padre y madre atenienses, mayores
de dieciocho años. Quedaban, por tanto,
excluidos de los derechos políticos las mu-
jeres, los menores de la edad indicada, los
extranjeros, los libertos y los esclavos. Se
estima que los ciudadanos no llegaron a
representar en Atenas un diez por ciento
de la población total. De ahí que con ironía
se pueda decir que la tan ponderada De-
mocracia ateniense “sólo fue un exclusivo
club de hombres”.
No obstante, sería un error subestimar al
régimen ateniense por su carácter elitista. Es
88
menester considerar los valores culturales
y religiosos del mundo griego, las condi-
ciones socioeconómicas y en particular el
desarrollo histórico.
Ponderando adecuadamente todos estos
factores resulta evidente que la Democracia
ateniense, con todas sus limitaciones, repre-
sentó un notable progreso en la evolución
política de Atenas. Hasta entonces el poder se
había ejercido por uno o por algunos, desde
el siglo V; son todos los ciudadanos atenienses los
que reclaman la titularidad del ejercicio del
poder. Ello permitirá decir a Pericles –con
cierta jactancia–: “Tenemos una Constitución
que no es copia de ninguna otra, sino que sirve
de ejemplo a otras polis. Nuestro gobierno
se llama Democracia porque está en manos
de los muchos y no de los pocos”.
Para dar expresión y vigencia a este prin-
cipio los atenienses crearon las instituciones
que estimaron idóneas para las condiciones
en las cuales se desenvolvía su vida políti-
ca. Desde luego, la circunstancia de que el
número de ciudadanos era relativamente
reducido, permitía la intervención directa
de éstos en la decisión política.
Las asambleas (Ecclesia, Consejo de los
Quinientos y Tribunal Popular) eran las
principales instituciones que permitían que
la masa de los ciudadanos o numerosas de-
legaciones extraídas de sus filas decidieran
sobre la mayor parte de los asuntos de in-
terés general y particular. Es decir, votaban
las leyes, aprobaban los actos importantes
de gobierno.
En las democracias de fines del siglo
XVIII y comienzos del siglo XIX el principio
del “gobierno del pueblo” también hay que
interpretarlo en relación con su contexto
histórico. Existen grandes diferencias entre
los procesos políticos iniciados por las co-
lonias norteamericanas en 1776 (Congreso
de Filadelfia), la Revolución Francesa de
1789; la difusión de sus ideales en Europa y
la “recepción” de los mismos en Latinoamé-
rica en la primera parte del siglo XIX. Pero
trátese de movimientos revolucionarios o
de emancipación, existe un denominador
común; el rechazo del gobierno de uno o
de algunos y la proclamación del principio
del autogobierno de los pueblos. No signi-
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos
fica otra cosa el postulado de la “soberanía
de la Nación” o la “soberanía del pueblo”,
consagrado en las Declaraciones y Consti-
tuciones de la época.
Como en la Atenas de Pericles, tam-
bién en estos regímenes emergentes el
pueblo realmente activo representa un
porcentaje minoritario de la población
de los respectivos estados. La escala de
valores imperante exige requisitos específi-
cos generalmente de carácter patrimonial
para poder participar en plenitud en el
proceso político. Corresponde esta etapa
a la que Burdeau llama “las democracias
gobernadas”.
Pero aun cuando el cuerpo ciudadano
es restringido, su número es lo suficiente-
mente crecido como para imposibilitar el
ejercicio directo del poder. Esta circuns-
tancia y la complejidad de los negocios
públicos conlleva al pueblo a delegar la
función de gobierno y administración en
representantes o mandatarios elegidos
periódicamente.
Es necesario crear instituciones para aten-
der estas necesidades sociopolíticas y así
nacen o se perfeccionan: la representación,
las elecciones, el sufragio generalmente
restringido, los parlamentos, los partidos
políticos, etcétera.
Siglo XX (tercer momento): progreso
científico y técnico insospechado, conflic-
tos socioeconómicos permanentes, tensión
internacional, guerras totales, irrupción de
las masas al escenario político.
¿Cómo gravitan todos estos factores en
el principio del “gobierno del pueblo”? En
ciertos estados, con o sin el consentimiento
del “pueblo”, “uno” o “algunos” terminan por
asumir el ejercicio del poder. En otros el prin-
cipio se reafirma, se torna más operante.
En efecto, bajo la fuerte presión social
los cuerpos electorales se hacen cada vez
más amplios y se postula una participación
más activa y real en el proceso de la toma
de decisiones políticas.
Por vía consecuencial las instituciones se
modifican o recrean: el sufragio universal
reemplaza al sufragio restringido. Grandes
masas se incorporan a la ciudadanía activa.
En nuestro país, por ejemplo, en 1858 se
89
calculaba que sólo un 0,5 por ciento de la
población tenía derecho a sufragio. Después
de la Reforma Constitucional de 1970 se
estima que el 50 por ciento de la población
tenía derecho a sufragio.
La representación política es otra de
las instituciones sometidas a fundamen-
tales revisiones. En términos generales se
considera que ella no es el vehículo ade-
cuado para dar expresión al principio de
la participación popular. A fin de obviar
estas deficiencias se incorporan a algunos
textos constitucionales nuevos mecanismos
institucionales denominados “semirrepre-
sentativos” o “semidirectos”: la iniciativa
popular, el referéndum y plebiscito, el veto
popular, el recall (opción del cuerpo elec-
toral para destituir a un representante antes
del término de su mandato), etc.
Según Burdeau, en esta etapa se ha pro-
ducido el paso de la “democracia gobernada”
a la “democracia gobernante”.
Después del fugaz recuento histórico
que hemos intentado realizar no tememos
ser reiterativos al sostener que el principio
democrático del “gobierno del pueblo” no
debe ser juzgado en forma literal y mecá-
nica, sino que en su real dimensión ideal
e histórica.
Ya hemos dicho que el principio de la
Democracia –respecto a la primera inte-
rrogante– radica en la idea de que no es
un gobernante o un pequeño grupo de
personas, sino el pueblo en general el que
determina su destino y decide en las cues-
tiones de interés común.
No importa la forma en que esta actuación
se produzca; puede ser directa o indirecta,
mediata o inmediata, total o parcial. Es más,
como ya lo planteáramos, los fundamentos
del principio pueden ser de naturaleza fi-
losófica, religiosa, ideológica, etc.; lo que
interesa es que hay un titular de un derecho
inalienable al que se podrá coartar o anular,
pero por ello no se produce su eliminación,
sino que más bien se lo confirma.
Esto es lo que atañe al principio; en lo que
se refiere a las instituciones, corresponde al
hombre adaptarlas para que no desvirtúen
su aplicación práctica.
 Manual de Derecho Político
3. Respuesta a la interrogante ¿cómo debe
mandar?
Desde sus inicios, la respuesta de la De-
mocracia a esta segunda interrogante fue
igualmente directa: el poder se debe ejercer
con estricta sujeción a la ley y el gobernante
es responsable de sus actos ante el pueblo.
Podrá parecer extraño que en Atenas,
donde la Democracia se ejercía en forma
directa, se pudiese plantear este problema.
Sin embargo, el imperio de la ley frente
al capricho despótico cobraba expresión
tanto cuando el demos ejercía directamen-
te el poder en la Asamblea, como cuando
delegaba su ejercicio en los magistrados:
“el pueblo es rey, pero no es tirano”.
Ya hemos dicho que en la Asamblea par-
ticipaban todos los ciudadanos mayores de
dieciocho años con derecho a voz y voto para
decidir sobre todos los asuntos de importancia
de la polis. En la asamblea, teóricamente, la
opinión del más humilde podía vencer a la
del más poderoso: no existe como árbitro
supremo más que la mayoría.
Pero no estaba en el espíritu de los ate-
nienses –por lo menos los del siglo V– per-
mitir los caprichos de la mayoría. Muy por el
contrario, durante el siglo de Pericles cobró
como nunca antes realidad la sentencia del
viejo Herodoto: “Siendo libres, no tienen
una libertad absoluta, pues por encima de
ellos está un jefe: la ley”.
Es así como toda medida ilegal votada
por la Asamblea podía hacer que recaye-
se contra el autor de la proposición una
acusación de ilegalidad que sometía a los
tribunales.
En la institución llamada graphé para-
nomon se puede encontrar un valioso an-
tecedente de la doctrina de la supremacía
constitucional. En efecto, a través de este
mecanismo legal cualquier ciudadano
tenía derecho a “salir en defensa de las
leyes”, es decir, atacar jurídicamente al
autor de una moción que le pareciese que
podía romper el equilibrio de ellas y, por
lo tanto, ser ilegal o, sencillamente, una
especie de abuso de confianza para con
el cuerpo cívico. Al efecto, todo decreto,
toda ley, llevaba el nombre del autor de
90
la iniciativa, el cual, durante un año, per-
manecía responsable personalmente de
sus consecuencias.
Aun cuando el poder fuese ejercido en
forma directa por el pueblo, no es menos
cierto que en la práctica éste se veía a me-
nudo en la obligación de delegarlo para los
efectos de la ejecución de las leyes y para los
fines de la administración menor de la polis.
Los magistrados, designados por elección o
por sorteo, pero en todo caso por períodos
muy breves (comúnmente un año), eran los
encargados de cumplir estas funciones.
La asamblea conservaba un poder directo
sobre estos magistrados, que eran conside-
rados como simples ejecutores temporales de
sus decisiones. Es más, cada uno de ellos
era responsable solidariamente con su co-
legio e individualmente, en su persona y
sus bienes, de todo crimen, delito o falta
cometidos en su gestión.
Otra institución de la Democracia ate-
niense: todo depositario de una parcela de
la autoridad pública debe rendir cuentas
al pueblo o a sus delegados al abandonar
el cargo. La cuenta se llamaba logos, y los
que recibían la cuenta y la comprobaban
eran los logistas.
Ahora bien ¿en qué forma y a través de
qué instituciones se observa este principio en
las democracias de los siglos XVIII y XIX?
En el orden de los principios basta, a
nuestro entender, analizar el texto del Acta
de la Declaración de los Estados Unidos de
Norteamérica y de la célebre Declaración de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789, para percatarse de que todos los
esfuerzos de los hombres de esa época se
dirigen a invalidar todo ejercicio de poder
arbitrario, despótico e irresponsable. Corre-
lativamente se propende a dar seguridades
al individuo de que ningún poder político
podrá conculcar sus derechos y libertades
fundamentales.
Como ya hemos visto al contestar a la
primera interrogante de nuestro esquema,
el principio del “gobierno del pueblo” se
produce en la doctrina de la “soberanía
nacional” o en la “soberanía popular”. Esta
soberanía, al ser delegada en los gobernan-
tes, convierte a éstos en meros detentadores o
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos
agentes del poder que deben encuadrar su
acción dentro de los términos que señala la
ley (expresión de la voluntad general).
La institución que viene a dar expresión
práctica al principio del ejercicio del poder
reglado no es otra que la Constitución (ins-
titución norma). Es evidente que constitu-
ciones en un sentido amplio existieron en
períodos anteriores, pero es precisamente
en esta época cuando la codificación cohe-
rente de normas jurídicas fundamentales
escritas aparece como una real y efectiva
cortapisa para el ejercicio irresponsable
del poder. A partir de entonces el gobierno
constitucional va a ser la antítesis del go-
bierno arbitrario; su opuesto es el gobierno
despótico, el gobierno de la voluntad en
vez del imperio de la ley.
En su parte orgánica la constitución es-
tructura y define los órganos del Estado,
en su parte dogmática reconoce, garantiza
y reglamenta las libertades individuales.
El propósito de instrumentar la consti-
tución como una ley de garantía condujo
a desconcentrar las funciones del poder,
evitando que el mismo órgano las acumulara
todas. El impropiamente llamado “princi-
pio de división de poderes” devino en un
verdadero dogma del constitucionalismo:
toda sociedad en la que la separación de
poderes no está determinada, carece de
constitución, expresaba el artículo 16 de la
Declaración de los Derechos del Hombre
y del Ciudadano de 1789.
Grande fue el rol que jugaron las pri-
meras constituciones escritas: la norte-
americana, la de la Revolución Francesa,
la doceañista española y las que se dieron
los países hispanoamericanos a raíz de su
independencia. Ello resulta perfectamente
explicable, se estaba en el momento de la
caída de un régimen –el del absolutismo y
de la dependencia– y del “estreno” de otro
–el de la soberanía popular y de la libertad
individual–, que hacía consustancial consi-
go mismo la constitución escrita, y ésta, en
cuanto emanación de la soberanía, declara-
dora de los derechos políticos y de libertad
y organizadora y limitadora del poder.
Tal vez quien mejor sintetizó el concepto
de constitución imperante en esa época fue
91
Thomas Paine: “Una constitución no es el
acto de un gobierno, sino de un pueblo
que constituye un gobierno, y un gobier-
no sin una constitución es un poder sin
derecho”.
La constitución representó para los más
exaltados la panacea universal y combatie-
ron con arrojo al grito de “constitución o
muerte”.
Inglaterra fue la única notable excep-
ción al no incorporarse a “la moda” de las
constituciones escritas. Pero, como se ha
sostenido con propiedad, “la verdadera
razón de que Inglaterra, probablemente
la más constitucional de las naciones eu-
ropeas, haya seguido siendo la única cuya
constitución no se haya consignado nunca
en un documento formal, no es la de que
no haya tenido constitución, como a veces
se dice, antes bien, la de que las limitacio-
nes al gobierno arbitrario se arraigaron tan
firmemente en la tradición nacional que las
amenazas que se cernían sobre ellas nunca
parecieron tan graves que justificaran la
adopción de un código formal”.
Toda constitución expresa valores de
carácter político, sociales y económicos. La
ideología que impone el sello estimativo a
las cartas fundamentales de la época a que
nos venimos refiriendo corresponde indu-
dablemente al liberalismo. Ello se visualiza
especialmente en el restringido ámbito que
otorga a la actividad estatal (Estado gen-
darme) y en el catálogo de los derechos
y libertades fundamentales, de expresivo
corte individualista. El sujeto del derecho
es el hombre. Hay un derecho anterior al
Estado.
La concepción racional normativa de la
constitución es propia del liberalismo; según
ella la carta fundamental es un complejo
normativo que se emite para siempre, con
prescindencia de la realidad social.
Pero la realidad social no es estática y,
justamente, como consecuencia de la diná-
mica socioeconómica, se fueron generando
grandes movimientos de presión y resis-
tencia contra el orden normativo vigente.
El desfase entre la constitución escrita y la
constitución real se tornó demasiado evi-
dente. De la crisis del “constitucionalismo
 Manual de Derecho Político
clásico” habría de emerger la corriente
“neoconstitucionalista” del siglo XX.
¿Cuáles son las características de esta
tendencia? En forma sumaria podríamos
fijarlas con arreglo a una triple dirección:
a) en el plano jurídico, menor relieve de la
“división de poderes”, lo que se traduce en
una progresiva acentuación del ejecutivo; b)
en el terreno político, defensa del Estado y
seguridad política de la Constitución, y c)
en el campo social, aparición y desarrollo
de los derechos sociales y de la seguridad
social –en sentido amplio–, consagrada
constitucionalmente.
También logra difusión en esta época el
concepto de “Estado de Derecho” –térmi-
no empleado por primera vez en 1832 por
Robert von Mohl– y que en cierta forma
condensa el telos de toda constitución. En
efecto, se llama Estado de Derecho a “toda
organización política de la sociedad que
reposa sobre normas fundamentales cuyo
imperio se impone y se sobrepone a toda
voluntad arbitraria y personal”.
Puntualizamos que, a nuestro entender,
constituye un grave error confundir –como
con frecuencia ocurre– el concepto de De-
mocracia, ya sea con el de constitución, ya
sea con el de Estado de Derecho.
En lo que atañe a las democracias mo-
dernas, es evidente que existe un cierto
paralelismo histórico en el desarrollo, pero
ello no autoriza el confusionismo en que
incurren no pocos autores. Tanto la cons-
titución como el Estado de Derecho no
son sino instituciones (institución norma la
primera y complejo de instituciones normas
y órganos el Estado de Derecho) al servicio
del principio democrático que postula por
el ejercicio limitado y controlado del po-
der político. A través de estos mecanismos
institucionales se libera a los destinatarios
del poder de un eventual control social
absoluto por parte de los detentadores y
se les asigna una legítima participación
en el proceso de la toma de decisiones,
conforme lo prescribe el primer principio
democrático.
Representa, igualmente, un error identi-
ficar Democracia y liberalismo. Es efectivo
que el desarrollo de la Democracia moderna
92
coincide con el auge del liberalismo polí-
tico en Occidente, pero ello no significa,
por cierto, que sea esta doctrina política la
única que puede llenar de contenido a la
forma de gobierno democrática. Muy por el
contrario, como ya se insinúa en la primera
parte del siglo XX, son las ideas socialistas
las que en una u otra forma comienzan a
modelar las instituciones democráticas.
4. Respuesta a la interrogante ¿para qué debe
mandar?
La sistematización corresponde a Aristó-
teles, pero en todo el pensamiento político
griego aparece siempre la distinción entre
gobiernos “puros” e “impuros” según sea
el fin para el cual se ejerza el poder. En las
formas “puras” la acción de los gobernantes
tiende al bien común; en las “impuras” al
interés particular.
El quehacer de la actividad democrática,
para que no degenere en “demagogia” debe
proyectarse, precisamente, al bien común
(o interés común, interés general, interés
público, según prefiera denominárselo).
Este parece ser otro de los puntos pacífi-
cos en doctrina, pero ¿qué se entiende por
bien común? Como alguien ha dicho, entre
el concepto de Bien Común y el de Belleza
existe un solo punto común: nadie ha podido
dar de ellos una definición que satisfaga.
No se trata –anota Schumpeter– de que
algunos puedan querer cosas distintas del
bien común, sino al hecho mucho más funda-
mental de que, para los distintos individuos
y grupos, el bien común ha de significar
necesariamente cosas diferentes.
Reconociendo que no resulta fácil de-
terminar en forma unívoca el concepto de
bien común, estimamos que un escepticismo
radical tampoco resulta justificado. Desde
luego, en un intento de esclarecimiento
y enfocando el problema en relación con
el tema que nos ocupa, comenzamos por
descartar algunas falsas concepciones del
bien común.
En primer lugar, el bien común no es el
interés de grupos parciales de la sociedad,
por importantes que sean cuantitativamente
(ello implicaría la “tiranía del número” y ya
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos
hemos visto la forma en que la Democracia
se defiende de estos excesos). Tampoco
consiste en la simple suma o adición de
los bienes singulares (solución mecanista
que desconoce la existencia de la realidad
social y el fenómeno de la participación,
propio del sistema democrático).
Siempre dentro del ámbito de las de-
limitaciones negativas del bien común,
coincidimos con Bidart Campos, en que
bien común que preocupa al pensamiento
político es un bien temporal. “Lo religioso
pertenece a jurisdicción distinta del Estado.
La política no puede tocar al altar desde
que las potestades civil y espiritual quedaron
deslindadas con el cristianismo. El fin de
santificación y la ley de la gracia son ajenos
al Estado, y privativos de la Iglesia”.
Sin entrar a proponer ninguna definición
específica, nos inclinamos por aceptar la
opinión de los autores que hacen concurrir
en la noción del bien común tres funciones
primordiales de la sociedad política: la paz,
la justicia y el bienestar.
La paz social refleja una situación de he-
cho en la que están garantizados la persona,
los bienes y los derechos de los individuos
frente a cualquier ataque.
La justicia presupone la igualdad esencial
de los seres humanos. En la comunidad
política, el Derecho es el instrumento rea-
lizador de la justicia.
El bienestar es un elemento material y
variable que complementa los elementos
formales (orden y justicia). Con ello se quiere
significar la posesión de bienes necesarios
para que los individuos puedan llevar una
vida digna.
Aun cuando se acepte en términos ge-
nerales, este complejo de elementos que
integrarían el concepto de bien común,
el fin de la actividad política está lejos de
quedar resuelto. En efecto, la política debe
determinar fines y medios conducentes a
dichos fines, en relación con situaciones con-
cretas y contingentes. ¿Cuál es la prioridad
en lo que atañe a los fines? Supuesto que se
coincida en la meta, ¿cuál o cuáles son los
medios adecuados para alcanzarla?
Se piensa que el orden social constituye
un presupuesto de la justicia y del bienestar
93
–en ningún caso se basta a sí mismo para
satisfacer las exigencias del fin político–, pero
¿es posible lograr estabilidad y orden en un
medio social en que existen desigualdades
excesivas en el disfrute de bienes materia-
les y culturales? El viejo Platón –vinculado
estrechamente a los grupos oligárquicos
y, por lo mismo, enemigo declarado de la
democracia– reconoce con realismo en
La República: por mientras convivan en la
polis grupos de ricos y pobres, no habrá
una polis, sino una polis de los ricos y otra
de los pobres, cada una conspirando cons-
tantemente contra la otra. Aristóteles, su
discípulo, no sería menos explícito en la
“política”, al postular por creación de una
clase media económica como método idó-
neo para obtener la estabilidad política. En
nuestros días, Max Adler no resulta del todo
frivolo cuando expresa: “en una sociedad
en que existan desigualdades manifiestas
de naturaleza económica, la posibilidad de
un interés común es mínima, tal vez el que
pueda encontrarse, por ejemplo, a bordo
de un transatlántico entre el pasajero de
primera instalado en su camarote de lujo
y el pobre inmigrante que viaja en el en-
trepuente: el de no naufragar”.
En todo caso nos parece prudente pun-
tualizar que la determinación del conte-
nido, del fin de la actividad política como
asimismo de los medios para alcanzarlo, se
encuentra directamente determinado por
la ideología –o ideologías– predominante
en un momento histórico dado.
De acuerdo con la concepción del hom-
bre y del mundo del liberalismo del siglo
XVIII, existía la necesidad de deslindar con
claridad la esfera pública y la privada: am-
plias zonas de la vida social deben quedar
libres de la interferencia estatal y bajo la
sabia dirección de las leyes naturales.
Las funciones del Estado liberal se han
de reducir al mínimo a fin de conceder a
la libertad individual todo el espacio ne-
cesario para su pleno desarrollo y desen-
volvimiento.
La principal misión del Estado es la de
preservar el orden, protegiendo la propie-
dad, vida e integridad física y moral de sus
ciudadanos contra la fuerza y violencia de
 Manual de Derecho Político
otros. “El liberalismo exige al Estado –anota
Yurre– lo que el público pide al árbitro en un
encuentro deportivo: neutralidad para aplicar
el reglamento a todos por igual, dejando que
se lleve la victoria el que por sus cualidades
y destreza se la haya merecido”.
No existe tal neutralidad en el árbitro
–replicarán los primeros socialistas del siglo
XIX–, muy por el contrario: el Estado está
al servicio de los propietarios; el monopolio
de la fuerza física estatal permite mantener
un orden injusto; la dominación de los dé-
biles por los fuertes.
El Estado –agregan– debe abandonar
su pasividad y convertirse en el principal
promotor de la justicia social. La sociedad
y no el individuo constituye el centro del
proceso político. Los derechos y libertades
fundamentales deben dejar de ser meras
declaraciones teóricas para convertirse en
derechos reales y efectivos de contenido
social y económico. El derecho de dominio,
tal cual aparece consagrado en el código
napoleónico, debe ser desplazado por una
concepción que consulte la función social
de la propiedad.
Estas y otras ideas propugnadas por las
diversas corrientes socialistas que emer-
gen en la primera parte del siglo XIX se
enfrentan en la lucha política con las del
liberalismo clásico. La litis queda trabada
y el proceso se continúa tramitando hasta
nuestros días sin que se vislumbre una sen-
tencia de término.
¿Cuál es el rol que desempeña la De-
mocracia en esta pugna ideológica que se
desarrolla a nivel mundial? Ya lo hemos
expresado, la Democracia es una forma de
gobierno que ha de rellenarse de contenido. Ese
contenido se lo proporcionan las diversas
corrientes ideológicas. Como el desarrollo,
auge y caída de las ideologías no es uni-
forme en el mundo, es posible que en un
mismo momento histórico la Democracia
aparezca en determinados países sirviendo
de soporte a las ideas liberales y en otros
a los socialistas.
La Democracia como forma de gobierno
no se encuentra al servicio exclusivo de una
ideología, sino que se adecua a los postula-
dos de la que eventualmente resulta domi-
94
nante en un lugar y tiempo determinados.
La única limitación que al respecto existe
radica en que la Democracia no puede en-
carnar ninguna ideología que se encuentre
en contradicción con sus principios, tanto
en los que se refieren a la forma de gobier-
no, como los que atañen a la Democracia
como estilo de vida.
5. Algunas implicancias del análisis prece-
dente
De todo lo expresado hasta el momento,
con aparente razón se nos podría objetar:
¿Cómo es posible que se pretenda discurrir
en torno a la Democracia sin mencionar
como sus principios fundamentales la li-
bertad y la igualdad?
Es efectivo que el enfoque tradicional
parte ponderando esos valores de la persona
humana como básicos del sistema demo-
crático y en el hecho lo son, pero conside-
ramos que resulta distorsionador entrar al
análisis de una forma política a través de
la discusión de tópicos metapolíticos como
son la libertad y la igualdad.
Ya hemos dicho que los fundamentos de
las respuestas a las tres interrogantes po-
líticas que nos hemos formulado pueden
tener –y en el hecho lo tienen– implicancias
metafísicas, pero a nosotros nos interesan
las respuestas en sí mismas –a las cuales les
atribuimos la naturaleza de principios– y las
consecuencias que de ellas derivan.
Es así como del principio del “gobierno
del pueblo” se infiere la posibilidad de par-
ticipar en las decisiones que afectan a todos.
El ciudadano decide junto con todos de los
asuntos que afectan a todos. La posibilidad
de optar entre diferentes soluciones responde
al más genuino concepto de libertad. Del
hecho de que esta decisión se efectúe junto
con todos y con la misma gravitación en el
resultado, se deduce el reconocimiento que
la Democracia hace a la igualdad básica
entre los seres humanos.
El segundo principio: “gobierno con su-
jeción a la ley”, reconoce principalmente
los valores de la libertad y la igualdad en
la parte dogmática de las constituciones:
derechos y libertades fundamentales.
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos
Finalmente, cualquiera que sea el con-
tenido que se dé al tercer principio –“el
bien común”– es de toda evidencia que
él debe propender a otorgar a todos y a
cada uno de los hombres la posibilidad
de realizar libremente la plenitud de sus
capacidades.
Otra reserva que puede merecer el
esquema desarrollado dice relación con
la concurrencia conjunta o parcial de los
principios fundamentales enunciados. Al
respecto nos parece conveniente aclarar
que sólo un sistema que respete conjunta y
simultáneamente los tres principios merece
ser llamado democrático.
Sin modificar nuestro aserto preceden-
te y sin que ello implique establecer un
orden jerárquico entre los tres principios
democráticos, consideramos –como simple
proposición– al primero como el más cua-
lificador del régimen democrático.
En efecto, dentro del campo de las hi-
pótesis, podríamos concebir un gobierno
de uno o de algunos que se autorregulara
en el ejercicio del poder –todo Derecho
positivo es Derecho– y que en términos
generales lograra ciertas realizaciones
–principalmente en el orden material– que
pudieran ser consideradas expresivas del
bien común. Sin embargo ese gobierno no
podría ser considerado como democrático
por faltar la concurrencia del principio
cualificador: participación de la ciudada-
nía en la decisión política, sea directa o
indirectamente.
17.4. La Democracia como forma o estilo de
vida
1. ¿Por qué la Democracia precisa de una
forma específica de vida?
Hemos expresado que siendo la De-
mocracia fundamentalmente una forma de
gobierno, también se nos presenta como
una forma de vida. Aun cuando el tema ha
sido desarrollado por diversos autores, no
siempre se comprende la relación entre
los dos planos en su auténtica dimensión.
Por tal motivo, aun cuando sea muy suma-
95
riamente, expondremos nuestro punto de
vista sobre el particular.
Como siempre ocurre con los grandes
temas de la política, la primera palabra –a
veces también la última– ya fue pronuncia-
da por los pensadores griegos. En efecto,
tanto Platón como Aristóteles discurrieron
con profundidad acerca de los caracteres
del “hombre” democrático. Es más, ambos
filósofos veían en la modificación de esos
caracteres una causa importante de la pa-
tología de los regímenes políticos.
Pero por un momento vamos a dejar a
los “viejos maestros” para introducirnos al
tema citando a un autor contemporáneo.
Dice William Ebenstein: “El hombre ha
vivido cerca de un cuarto de millón de años
sobre este planeta y, sin embargo, sólo ha
conocido las ideas democráticas y las ha
practicado desde hace 2.500 años. Incluso
hoy en día la Democracia existe tan sólo
en una parte del mundo relativamente pe-
queña. Por lo tanto, la Democracia sólo
a duras penas puede considerarse como
‘natural’. Al contrario, la forma de vida
democrática es la más difícil de todas; no
emerge espontáneamente y por accidente,
sino que es el resultado de un pensamiento
deliberado, que busca corregir lo que es
natural, demasiado natural, en el compor-
tamiento humano”.
Efectivamente, la historia de todos los
tiempos nos demuestra que lo más “natural”
es que quienes ejercen el poder político lo
hagan en forma despótica y generalmente
en provecho personal o sectorial. En otros
términos, en las sociedades humanas tiende
a prevalecer el mismo “estilo” de vida que
en la selva.
Pero la Democracia ha sido creada por
los hombres para vivir “humanamente”,
para poder realizar en vida común lo que
potencialmente es. Parafraseando a Aris-
tóteles, podríamos decir que ni Dios ni las
bestias necesitan de la Democracia. Dios
por ser más que el hombre, las bestias por
ser menos que el hombre.
La fórmula política democrática necesita
imprescindiblemente de la forma de vida
democrática para subsistir y perfeccionarse.
“La lección de toda la experiencia histórica
 Manual de Derecho Político
es sencilla: la fuerza de una democracia
depende de la voluntad de un pueblo en
mantenerla”. (Ver Texto Complementario
Nº 1, Sección Cuarta.)
2. Principios de la Democracia como estilo
de vida
a) Participación ciudadana
Tal vez convenga recordar que los griegos
llamaban “politikos” a los hombres que se
interesaban y participaban activamente en
todos los problemas comunes de la polis.
A los indiferentes, a los que permanecían
ajenos al quehacer común, se les denomi-
naba “idiotikos” (idiotas).
En otro de los pasajes del discurso de
Pericles encontramos los fundamentos de
las connotaciones precedentes: “En Atenas
todos cuidan de igual modo de las cosas de
la polis que tocan al bien común, como de
las suyas propias, y ocupados de sus nego-
cios particulares, procuran estar enterados
de los del común. Juzgamos al que no se
cuida de la polis, no solamente por ciuda-
dano ocioso y negligente, sino también por
hombre inútil y peligroso.
Si bien pocos son los ciudadanos que
pueden aportar ideas creadoras, todos son,
por el contrario, buenos jueces de una po-
lítica. En nuestra opinión, el gran impe-
dimento de la acción no es la discusión,
sino la carencia de esa información plena
que se obtiene mediante la discusión que
precede a la acción”.
Como ya lo hemos expresado, no es pru-
dente tomar como modelo el pensamiento
e instituciones políticas griegos, sin tener
presentes las peculiares condiciones en que
nació y se desarrolló esa expresión cultu-
ral. Otras eran las condiciones, diversas las
cantidades y las calidades. Desde luego hay
que considerar que para el griego la polis
no sólo era su organización política, sino
que también representaba la expresión de
su unidad religiosa y cultural. La polis era
una sociedad de tipo comunitario en que
las funciones públicas y privadas terminaban
por identificarse.
En las sociedades democráticas contem-
poráneas, en cambio, las actividades se en-
96
cuentran decantadas: hay unos hombres
dedicados a la política, a la ordenación y
administración del Estado, y otros hombres
ajenos a la política, que se limitan a com-
portarse dentro de las leyes y a depositar
su voto en una urna, cada cierto tiempo,
o a pronunciarse de forma semejante en
alguna asamblea de partido.
Con justa razón para el ateniense del siglo
V nuestras actuales democracias serían un
remedo o caricatura de la Democracia que
ellos concibieron y practicaron. Porque,
efectivamente, como ya lo hemos expresa-
do, la Democracia para que sea tal precisa
de una generosa y continua participación
del cuerpo ciudadano. El derecho de voto
es sólo el primer paso para tomar parte
en la política, pero en ningún caso agota
la responsabilidad del pueblo en una De-
mocracia. Y decimos responsabilidad por
cuanto la participación, la crítica y discusión
no son sólo un derecho, sino que también
un deber ciudadano.
En el mundo actual, en que la complejidad
de los problemas va en constante aumento,
se requiere más que nunca de una real, efec-
tiva y continua participación ciudadana. No
puede permitirse al ciudadano democrático
la actitud de que “otro lo haga”. Como ha
dicho Murray: “El hombre que se somete a los
abusos públicos a fin de ahorrarse molestias
o gastos, o que paga con tal que ‘le dejen en
paz’, o que orgulloso de su probidad y de sus
triunfos en los negocios, pretende despreciar
la política, contribuye a la degradación del
gobierno y a la demolición de la estructura
tan ardua y penosamente erigida por los
auténticos demócratas”.
La interposición de “representantes” entre
el poder y el pueblo, cuyo origen ya hemos
analizado, ha resultado sin duda deteriorante
para la vida democrática. Es por eso que
en la actualidad se habla con insistencia
de retornar a la Democracia “directa”, vale
decir, de la participación efectiva de todos los
miembros del cuerpo social en la adopción
de las decisiones a los diversos niveles: en
el Estado, en la región, en la empresa, en
la universidad, etc. Se propugna incluso la
gestión directa de los asuntos comunes por
los propios interesados.
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos
Con razón se ha escrito “la participación
del individuo es mucho más perfecta al
nivel del grupo que al del Estado. En la
empresa, en la universidad, donde vivimos
y donde trabajamos, podemos participar
realmente, pues los problemas del grupo
nos son conocidos, la información relati-
vamente fácil, el contacto y las discusiones
personales son posibles… Esto no significa
que hayamos de renunciar a la participación
en el Estado, que aunque imperfecta, es
mejor que la falta de participación; pero
significa simplemente que la participación
en el grupo es más posible, más plena y
constituye, en el momento actual, la base
de las demás formas de participación”.
La forma periférica en que se practica la
Democracia en nuestros días ha permitido
la formación de oligarquías que, con el
aval que les proporciona la condición de
ser formalmente los “representantes del
pueblo”, puedan desnaturalizar la esencia
de la Democracia como forma de gobierno
y como forma de vida.
Consideramos que la creación de nuevas
instituciones para hacer viable la participa-
ción real del “pueblo” constituye tal vez el
más apremiante desafío de la Democracia
contemporánea. (Ver Texto Complemen-
tario Nº 2, Sección Cuarta.)
b) Pluralismo y tolerancia
Entre las críticas que Platón formula a la
Democracia se encuentra aquella que dice
relación con el libre juego de las fuerzas
antagónicas que existen en su seno. Para el
discípulo de Sócrates, la Democracia más
que el gobierno del pueblo o de las mayo-
rías es el predominio alterno, irregular y
caprichoso de las distintas tendencias. Más
que un régimen –agrega– es una almáciga
de regímenes, en que todos brotan, crecen
y se contrastan.
Las apreciaciones derogatorias del fi-
lósofo se encuentran inspiradas en gran
medida en el espectáculo que le ofrecía
la polis ateniense del siglo IV, época de
crisis del sistema, pero expresiva al mismo
tiempo de lo que implica el pluralismo de-
mocrático.
97
En efecto, como ya lo hemos manifestado
de acuerdo con los principios políticos de la
Democracia, la libertad consiste en la posi-
bilidad de participar en las decisiones que
afecten a todos. Es más, para que exista una
participación sustancial del pueblo se precisa
que exista una libre elección de alternativas.
Frente a las concepciones monistas que
postulan por la unidad organizada de la
sociedad a fin de evitar los conflictos, la De-
mocracia sostiene el pluralismo, la variedad
y la autonomía. Los monistas temen a la
anarquía; los pluralistas, al control central
de la dirección unificada.
Como pensaba Aristóteles, la polis es un
agregado de muchos miembros: no una sola
tribu, religión, interés o tradición. Debe
aceptarse, por consiguiente, la existencia
simultánea de diferentes grupos, y con ello
de intereses distintos, dentro de una unidad
territorial bajo una autoridad común.
La Democracia institucionaliza el plu-
ralismo a través de la consagración, en sus
cartas fundamentales, de las llamadas liber-
tades públicas. Vale decir, todos pueden
disfrutar de sus derechos para reunirse,
para exponer sus ideas, para publicarlas,
para difundirlas, para informarse, para
asociarse, para discutir. En resumen: para
usar sin restricciones de todos los medios
lícitos adecuados a la determinación de sus
propios destinos.
Pero –tal vez sea innecesario puntua-
lizarlo– de nada sirven las prevenciones
constitucionales y legales si no existe una
actitud pluralista en el seno del “pueblo
democrático”. La Democracia no existe sim-
plemente en la constitución y en los demás
textos legales: es una forma de convivir y
un modo de considerar la vida.
Ya hemos visto que la Democracia como
“forma de vida” precisa de la participación
activa de todos los ciudadanos en los asun-
tos de gobierno, pero, es más, se necesita
también por parte de éstos de una actitud
de tolerancia respecto de todas las corrientes
doctrinarias y filosóficas en pugna. Nin-
guna de ellas puede atribuirse la verdad
absoluta.
¿Significa ello –como sostienen Kelsen y
Radbruch– que el relativismo es el fundamen-
 Manual de Derecho Político
to de la Democracia? Existe, por cierto, una
vinculación psicológica entre el relativismo
axiológico científico y la Democracia, por
una parte, y entre la admisión de valores
absolutos y el totalitarismo por otra, pero
ello debe ser ponderado adecuadamente
en lo que atañe a la Democracia.
En efecto, pensamos con Brecht que
una de las grandes ventajas de la Demo-
cracia reside en que no presupone ni una
concepción del mundo relativista ni una
concepción del mundo de otro tipo, sino
que, por el contrario, ofrece una patria a los
partidarios de las más dispares confesiones.
“Las actuales democracias incluyen a muchos
millones de hombres cuyos juicios de valor
son plenamente absolutos, pero que están
dispuestos a vivir en común bajo el dominio
de la recíproca tolerancia política”.
Este es el punto de vista general de la
Democracia, pero ¿cómo practicar la to-
lerancia con respecto a opiniones y mo-
vimientos intolerantes? Se ha dicho que
actuamos contrariamente al principio de la
tolerancia en la medida en que obligamos
al silencio a esas opiniones y a esos movi-
mientos; actuamos también contrariamente
al mismo principio de la tolerancia en la
medida en que los toleramos, dado que
por ello mismo les damos la posibilidad de
volverse dueños de la situación y de suprimir
el principio de la tolerancia en la práctica
de la vida social.
¿Debemos reclamar entonces, en nombre
de la tolerancia, el derecho a no tolerar a
los intolerantes? Es ésta la “paradoja de la
tolerancia” –según Karl Popper– y constituye
sin duda uno de los aspectos más cruciales
que origina el pluralismo democrático.
c) Consenso fundamental
La existencia de un pluralismo ideológico
provoca inevitablemente una faz agonal de
alto grado de intensidad dentro del sistema
democrático. Las diversas fuerzas políticas
–partidos, grupos de presión, opinión pú-
blica– adquieren singular relevancia y en
cierta forma ponen en peligro la estabili-
dad del régimen. La divergencia entre los
sectores en pugna llega a una intensidad
98
tal que los enfrenta como enemigos, en el
decir de Carl Schmitt.
¿Existe algún medio para salvar la Demo-
cracia de su autodestrucción? ¿Es inevitable
–como pensaba Platón– que al exceso de
libertad suceda el exceso de esclavitud?
Existen, evidentemente, diversos meca-
nismos institucionales para defender a la
Democracia de estas situaciones críticas,
pero es igualmente cierto que ninguno de
ellos resultará operativo si el propio “pue-
blo democrático” no reacciona con fe y
convicción democrática.
En efecto, más allá de todas las contro-
versias posibles debe existir una indiscutida
sustancia de comunidad política: un consenso
fundamental. Esto significa que en toda socie-
dad democrática es necesario algún acuerdo
antes de que haya cualquier desacuerdo
constructivo. Como ha escrito Ebenstein,
“ninguna democracia puede funcionar ver-
daderamente si el pueblo no está conforme
con mantener un sistema democrático de
gobierno”. Si no existe tal conformidad,
ninguna constitución escrita, por sí misma,
podrá crear o conservar una democracia
operante. A la inversa, si hay dicha confor-
midad, entonces una constitución escrita
no es necesidad absoluta para mantener
el gobierno democrático. Con justa razón
lord Balfour –refiriéndose al agreement on
fundamentals– pudo decir: “Nuestro sistema
político presupone un pueblo que está de
acuerdo en sus convicciones fundamenta-
les y por eso podemos permitirnos discutir
unos con otros”.
Efectivamente, para la supervivencia de la
Democracia en los momentos de crisis –en
que la faz agonal llega a límites caóticos– se
precisa no sólo respeto de los principios
o convicciones racionales, sino primor-
dialmente un comportamiento típicamente
democrático, como diría un penalista. En
síntesis: todo se puede cuestionar, menos
la doctrina misma de la Democracia. Y para
ello se necesita tener fe en los fundamentos
del orden democrático, en la forma de vida
democrática. Una constitución democrática
supone, pero no puede crear la voluntad de
sostener un gobierno democrático. Sobre este
fundamento se construye todo el resto.
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos
¿Qué factores generan ese tipo de com-
portamiento? Se suele contestar invocando el
carácter nacional. Sin embargo, nos inclinamos
por reconocer en tales comportamientos la
resultante de ciertas experiencias históri-
cas y acontecimientos de la comunidad. Se
trata esencialmente de cierta habitualidad a
determinadas formas de comportamiento,
que son decisivamente importantes para la
convivencia democrática. Es así como es
relevante la disposición psicológica para
admitir la opinión de otro; a no “atropellar”
al adversario porque se está en condiciones
de poder para hacerlo. Se trata, en último
término, de una disposición para aceptar y
practicar “las reglas del juego”. Como bien
dice Friedrich, “hay que considerar todas
estas formas de comportamiento como
verdadera condición previa de una Demo-
cracia eficaz. La ausencia de estas formas
de comportamiento está considerada, con
razón, como una causa de ineficacia de la
Democracia en ciertos países y naciones”.
No sólo de eficacia –agregamos por nuestra
parte–, sino de supervivencia…
d) Diálogo y compromiso
Hace algunos años, cuando llegó a
nuestras manos la Introduction a la Scien-
ce Politique de Georges Vedel, no dejó de
causarnos extrañeza la denominación que
en esta obra se daba al capítulo destinado
al estudio del sistema que nos ocupa: “La
Democracia, sistema de diálogos”. Después
de imponernos del contenido de la obra y
con la reflexión que sobre el tópico hemos
hecho a través del tiempo, la sorpresa inicial
ha desaparecido por completo. Sin duda el
profesor de la Facultad de Derecho de París
se encuentra en lo cierto: el diálogo tiene
una importancia singular y determinante
dentro del sistema democrático. Él consti-
tuye un valioso instrumento para procurar
superar las inevitables contradicciones que
se producen en el seno de la Democracia
entre los grupos discordantes.
Cabe puntualizar, no obstante, que para
ser eficaz el diálogo debe ser auténtico y
no espurio. Entre las formas más corrientes
de diálogos falsos se encuentra el “diálogo
99
unilateral” que se origina cuando mientras
uno de los dialogantes está en disposición
de escuchar y comprender al otro, el inter-
locutor sólo se halla dispuesto a imponer
y afirmar su propio criterio.
Más frecuente aún es el “diálogo de sor-
dos”: se usan las mismas palabras, pero cada
interlocutor le atribuye distinto sentido. Tal
vez un caso expresivo de este tipo de diálogo
tuvo lugar al final de la Segunda Guerra
Mundial, cuando las potencias vencedoras
ocuparon Alemania para “democratizar”
este país.
¿Qué se entiende entonces por “diálogo
verdadero”? Un premio Nobel de la Paz ha
dicho: “consiste en que cada persona deje
a un lado, de momento, lo que es y lo que
piensa, para tratar de comprender y estimar
positivamente las opiniones ajenas, aunque
no las comparte”. Para Hegel el tránsito del
monólogo al diálogo representa el paso
del bárbaro al filósofo, del ser primitivo al
hombre evolucionado.
Ahora bien, el diálogo, al hacer entrar
en contacto a las partes antagónicas, sirve
de antesala a otro elemento importantísi-
mo para la forma de vida democrática: el
compromiso.
Quienes no creen en la forma de vida
democrática se han encargado de darle
un sentido peyorativo a la expresión y es
así como la hacen sinónimo de “compo-
nenda”, “oportunismo”, “acomodación”,
“claudicación”, etc. Lo curioso es que es-
tos usos del vocablo han tenido fortuna
y se han divulgado aun entre los propios
demócratas, quienes también los usan sin
reticencias.
Ello implica un grave error por cuanto
el compromiso es un elemento necesario
de la Democracia: se legitima en función
del conflicto. En eso reside su racionalidad
y de allí procede también su justificación.
Es más, el pluralismo, rasgo esencial de
la Democracia, conduce necesariamen-
te al compromiso. En efecto, la variedad
de opiniones no puede traer como con-
secuencia el aniquilamiento de una por
otras. El “adversario” no es el “enemigo”
al que hay que abatir, sino el ciudadano
que en uso de su libertad está en distinta
 Manual de Derecho Político
posición que la nuestra porque a ello tiene
derecho como nosotros tenemos a nuestras
convicciones.
En esta emergencia surge el compromiso
como una manifestación de la sabiduría hu-
mana y de madurez vital, en contraposición a
la testarudez, fanatismo y mocedad inmadura:
las partes en pugna terminan el conflicto
por medio de recíprocas concesiones, sin
que ello implique claudicar o renunciar a
los principios que se puedan sustentar. Lo
que se propugna a través del compromiso
es dotar a la política de un método flexible
e idóneo para solucionar los conflictos. Para
ello lo que se exige es una debida adecua-
ción de fines y medios y por sobre todo una
prudente consideración de la correlación de
fuerzas existentes. (Ver Texto Complemen-
tario Nº 3, Sección Cuarta.)
18. L AS AUTOCRACIAS
Tal vez la mejor forma para caracterizar a la
autocracia consista en trazar un paralelo con
la democracia. Para Heller, por ejemplo, la
democracia es una estructura de poder cons-
truida de abajo arriba; la autocracia organiza
al Estado de arriba abajo. En la democracia
rige el principio de la soberanía del pueblo:
todo poder estatal procede del pueblo; en la
autocracia, el principio de la soberanía del
dominador: el jefe del Estado reúne en sí
todo el poder del Estado. En la democracia
el ejercicio del poder se encuentra limitado
por la división de poderes y garantía de los
derechos fundamentales. En cambio, en la
autocracia la división del poder del Estado
presenta una fisonomía totalmente distinta:
todo poder estatal proviene aquí del autócrata;
a él incumbe adoptar todas las decisiones
políticamente relevantes.7
Para Hans Kelsen la principal diferencia
entre la democracia y la autocracia reside
en que, en la primera, son los propios des-
tinatarios de las normas quienes las crean,
mientras que en la segunda los destinatarios
quedan excluidos de la creación.
7
HERMANN HELLER, Teoría del Estado, Editorial
Fondo de Cultura Económica, México, 1968, 6ª edi-
ción, pág. 266.
100
“Por otra parte –agrega Kelsen–, se dife-
rencian los dos regímenes por la diversidad
de su situación psíquico-política. Mientras
la mecánica de las instituciones democráti-
cas tiende directamente a elevar los efectos
políticos de la masa a nivel de la conciencia
social para que ésta les sirva de freno, el equi-
librio social en la autocracia consiste, por
el contrario, en la relegación de los efectos
políticos a una esfera que con un símil de
psicología individual podría compararse a
la subconsciencia. De ello resulta, paralela-
mente a las teorías del moderno psicoanálisis,
mayor predisposición revolucionaria. Por
esto la sumisión del individuo a la voluntad
imperante tiene en la autocracia un sentido
algo distinto que en la democracia, o, mejor
dicho, está acompañada, en general, de otro
tono sentimental. La conciencia de que la ley
que uno tiene que acatar ha sido formada
por sus elegidos, y que se ha llegado a ella
con su asentimiento, o siquiera con su parti-
cipación, más o menos influyente, crea cierta
predisposición a la obediencia, la que tampoco
falta en la dictadura, si bien ésta inspirada,
en este caso, por otros móviles psicológicos.
La teoría democrática del contrato social es,
ciertamente, una ficción ideológica. Pero en
la realidad psicológica de la democracia, el
equilibrio social tal vez descansa de hecho
en la mutua concordia, mientras que en la
dictadura autocrática8 sólo se trata de sobre-
llevar el peso común del Gobierno”.
Ya se ha señalado en un párrafo anterior
que para Karl Loewenstein lo que caracteriza
a la autocracia es la concentración de poder y
la falta de control sobre su ejercicio. Pero de
mayor importancia nos parece la distinción
que hace entre dos tipos de autocracia. En
efecto, para este autor, la autocracia sería el
género que admite dos especies: el régimen
autoritario y el régimen totalitario.9
8
Esencia y Valor de la Democracia, Editorial Gua-
darrama, Madrid, 1977, págs. 94-95.
9
El término autocracia se entiende de diversas
maneras. Algunos autores prefieren el de monocracia
para designar aquel régimen que se caracteriza por-
que “un solo hombre toma (al menos en principio)
todas las decisiones políticas y tiene la posibilidad de
asegurar la ejecución de sus decisiones”. (Ver Texto
Complementario Nº 4, Sección Cuarta.)
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos
18.1. El régimen autoritario
I. Concepto. Se trata de una organización
política en la cual un único detentador del
poder –persona o “dictador”, una asamblea,
un comité, una junta o un partido– mo-
nopoliza el poder político sin que les sea
posible a los destinatarios del poder una
participación real en la formación de la
voluntad estatal.
II. Características: a) Existe un único de-
tentador del poder, que puede ser una per-
sona, una asamblea, un comité, una junta
o un partido.
b) Existe imposibilidad, para los destinata-
rios del poder, de participar en la formación
de la voluntad estatal. Este concepto hay
que entenderlo en forma empírica, realista;
es una situación de hecho.
c) Existencia de una ideología, que se
limita en el mayor número de los casos a
defender y justificar la configuración del
poder existente como estructura determinada
por la tradición, o como la más apropiada
para el bien de la comunidad. Puede estar
o no formulada, vale decir, puede encon-
trarse explícita o implícita.
III. Importancia. Históricamente, la forma
autocrática de gobierno es un tipo muy
importante de la organización política: la
historia política del mundo está llena de
regímenes autoritarios. A modo de ejemplo
tenemos el Reich de Bismarck, régimen
fundamentalmente autoritario aunque ca-
muflado bajo una fachada de instituciones
y técnicas democráticas.
18.2. Modelos históricos de autoritarismo
a) La monarquía absoluta. Ejemplo tradi-
cional es la monarquía absoluta francesa
de Luis XIV, famoso por su frase: “l’État
c’est moi”.
b) El cesarismo plebiscitario de Napoleón. El
régimen autoritario de Napoleón fue en su
tiempo una configuración del poder, que
por lo menos en su período inicial único
tenía la apariencia de una constitucionalidad
democrática con una jerarquía estricta en
la estructura del poder de mando.
101
c) El neopresidencialismo. Se caracteriza
por exacerbar las prerrogativas presiden-
ciales hasta el límite de convertir el presi-
dencialismo en dictadura. El presidente es
superior en poder político a todos los otros
órganos estatales. A ningún otro órgano le
está permitido elevarse a la categoría de
un detentador del poder auténtico capaz
de competir con el monopolio fáctico del
presidente o de controlarlo. Ejemplos de
Estados neopresidencialistas: el dominio
del regente Horthy en Hungría (de 1920 a
1944), y el régimen de Pilsudski en Polonia
(bajo la constitución de 1935).10
18.3. El régimen totalitario
I. Concepto. En oposición al autoritarismo,
el concepto de totalitarismo hace referencia
a todo el orden socioeconómico y moral de
la dinámica estatal; apunta más a una con-
formación de la vida que al aparato guberna-
mental. La ideología estatal vigente penetra
hasta el último rincón de la sociedad estatal:
su pretensión de dominar es total.
II. Características. Aun cuando el tema se
desarrolla en el párrafo siguiente, adelante-
mos que, para Loewenstein, el totalitarismo
presenta las siguientes características: a)
voluntad de modelar la vida en su integridad;
b) ideología única y excluyeme; c) aparato
policial compulsivo; d) partido único.
19. EL TOTALITARISMO
19.1. Antecedentes del totalitarismo
En la década del treinta en la Segunda
Guerra Mundial se generalizó el empleo
del término totalitarismo.
Con frecuencia se utiliza este vocablo
como sinónimo de tiranía, pero en rigor ello
no es procedente. En efecto, como explica
García Venturini, “sólo en nuestra época se
han dado regímenes plenamente totalita-
rios. Las antiguas tiranías no alcanzaban el
10
LOEWENSTEIN, ob. cit., págs. 75 y ss.
 Manual de Derecho Político
grado de totalitarias, pues no lograban o no
procuraban controlar todos los aspectos de
la vida colectiva e individual; sólo las moder-
nas técnicas de dominación hacen que las
tiranías sean verdaderamente totalitarias”
(Filosofía Política, Editorial Losada, Bs. Aires,
1967, pág. 56).
En relación con las causas que generan el
totalitarismo existen diversas formulaciones
teóricas, pero creemos ver en la propuesta
por Carl Schmitt el esquema más esclare-
cedor para abordar el tópico.
El punto de partida inicial se encuentra
en el dualismo del Estado democrático-
liberal: Estado y sociedad.
La sociedad es aquella esfera negativa en
que el Estado, por definición, no interviene,
lo que no es el Estado. Frente a esa esfera:
economía, religión, cultura, el Estado adopta
una actitud neutral, respeta sus fueros. El
dualismo no perturba el equilibrio porque
el Estado no es suficientemente fuerte para
anular a la sociedad. De igual modo, todos
los conceptos del derecho político, reflejo
de la estructura política efectiva, responden
a ese dualismo fundamental. Dentro de ese
Estado típicamente dualista aparecen com-
pensados y ponderados dos elementos: el
Gobierno y el Parlamento, lo que Schmitt
llama “Estado gobierno” y “Estado legisla-
dor”. Poco a poco el equilibrio se rompe a
favor del segundo. El Estado liberal deriva
paulatinamente hacia un Estado legislador
o legista, a medida que el parlamento, la
sociedad, va ganando terreno frente al Esta-
do. La razón es obvia: el liberalismo tiende
a limitar al Estado a un mínimo, a impedir
que intervenga en la economía, o neutra-
lizarlo frente a la sociedad y sus intereses;
dentro del campo social importa que las
fuerzas económicas tengan el juego libre y
que por sí mismas, según las leyes autónomas
de la economía, aseguren la prosperidad
económica. La situación cambia cuando el
proceso de legalización del Estado llega a su
término. Pierde entonces el dualismo toda
su tensión, el Estado es ahora “organiza-
ción de la sociedad por sí misma”. Bórrase
la distinción entre Estado y sociedad y los
conceptos montados sobre ese dualismo se
tornan problemáticos. Los problemas sociales
102
son ahora problemas “políticos”, estatales.
La esfera libre, lo social, lo que no es el Es-
tado, se hace Estado. El Estado ocupa toda
la esfera de la sociedad: economía, cultura,
enseñanza, etc.; se hace “total”. Dentro de
él nada hay, al menos en potencia, que no
sea propiamente “político”, “estatal”.
Como resultado del proceso nos en-
contramos ante una realidad política de
específica configuración, a la que Schmitt,
recogiendo acaso una expresión política sim-
bólica corriente en la terminología italiana
fascista, bautiza, ya en 1931, con el nombre
de Estado total o totalitario (totaler Staat).
Aquí la expresión simbólica ha ganado el
rigor del concepto, y como tal, pasa a for-
mar parte de una construcción científica,
al mismo tiempo que se convierte en eje
de encendida polémica.
Quizá la intención primera del forjador
del concepto no había sido otra que ilumi-
nar una realidad nueva, insertándola en
una línea dialéctica típica de evolución de
las formas del Estado. El Estado totalitario
sería la fase o etapa dialéctica final de la
evolución de un germen inicial contenido
en el Estado absoluto. El gran Estado militar
y burocrático, rodeado de fuerzas sociales
apolíticas, precontiene ya en germen la
forma siguiente, el Estado constitucional,
donde los elementos del antiguo Estado
gobierno y Estado legislador se entremezclan
hasta alcanzar el punto en que las fuerzas
sociales apolíticas se autoorganizan recia-
mente y empiezan a debilitar la autoridad
de la monarquía militar y de la burocracia.
Luego el Estado constitucional “evolucio-
na” de modo que acaba por desaparecer la
autoridad monárquica y comienza la lucha
de los partidos hasta el triunfo definitivo
de uno de ellos sobre los demás y la instau-
ración del Estado totalitario, estadio final
del proceso dialéctico de los términos an-
tinómicos Estado y Sociedad a lo largo de
los siglos XIX y XX.
19.2. Caracteres del totalitarismo
Para Schmitt el término total puede tener
significados infinitamente diversos: diferentes
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos
maneras de cohibir o destruir la libertad
individual o bien simples modificaciones
relativas de las limitaciones tradicionales al
libre juego de la libertad burguesa, centra-
lizaciones, cambio del concepto tradicional
de la “división de poderes” en el derecho
constitucional, supresión de las divisiones
o separaciones de antes, totalidad como
fin y totalidad como medio, etc.
Para Raymond Aron los cinco elemen-
tos principales del totalitarismo son los
siguientes:
1. El fenómeno totalitario sobreviene en
un régimen que concede a un partido el
monopolio de la actividad política.
2. El partido monopolítico está animado
o armado por una ideología a la cual se le
confiere una autoridad absoluta, y que por
consiguiente se transforma en la verdad
oficial del Estado.
3. Con objeto de difundir esta verdad
oficial, el Estado se reserva a su vez un do-
ble monopolio, el de los medios de fuerza
y el de los de persuasión, y el conjunto de
los medios de comunicación (radio, televi-
sión, prensa) lo dirige y ordena el Estado
y quienes le representan.
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Sección Cuarta
1. Texto atinente a párrafo 17: Principios e
instituciones de la democracia
NORBERTO BOBBIO
Crisis de la Democracia,
Editorial Ariel, S.A., Barcelona, 1985,
págs. 11-13.
Democracia y Estado de Derecho
El Estado de derecho, entendido el dere-
cho kelsenianamente como el conjunto de las
normas que regulan el uso de la fuerza, puede
ser definido como el Estado en el que el poder
coactivo no es ejercido por el soberano a su ar-
bitrio sino que existen unas normas generales y
abstractas, y por tanto no válidas caso por caso,
que establecen quién está autorizado a ejercer la
fuerza, cuándo, o sea, en qué circunstancias, cómo,
o sea, a través de qué procedimientos (lo cual
103
4. La mayor parte de las actividades eco-
nómicas y profesionales están sometidas al
Estado y acaban siendo, en cierta manera,
parte del mismo. Como el Estado es inse-
parable de su ideología, la gran parte de
las actividades económicas y profesionales
están coloreadas por la verdad oficial.
5. Dado que de ahora en adelante todo
es actividad del Estado y dado que toda
clase de actividad está sometida a la ideo-
logía, una falta cometida dentro de una
actividad económica o profesional es si-
multáneamente una falta ideológica, por
lo que en último término se produce la
politización, la transfiguración ideológica
de todas las faltas posibles de los individuos
y, para concluir, el terror a la vez policíaco
e ideológico.
Ni qué decirse tiene que en la defini-
ción del totalitarismo puede considerarse
esencial bien el monopolio del partido o la
estatización de la vida económica o el terror
ideológico. El fenómeno es perfecto cuando
todos estos elementos están ensamblados y
se cumplen plenamente. (Democracia y Tota-
litarismo, Editorial Seix Barral, Barcelona,
1968, pág. 238).
significa que, excepto en caso de fuerza mayor,
el poder ejecutivo puede usar la fuerza de que
dispone sólo después de un proceso regular), y
en qué medida, lo que tiene como consecuencia
que deba haber una determinada proporción,
establecida de una vez por todas, entre culpa
y castigo. A diferencia de lo que ocurre en el
Estado despótico, en el Estado de derecho es
posible distinguir no sólo la fuerza legítima de
la ilegítima (considerando legítima cualquier
acción que provenga del soberano, o sea, del
que posee el poder efectivo), sino también la
fuerza legal de la ilegal, o sea, la fuerza usada
basándose en leyes preestablecidas y la fuerza
utilizada contra las leyes. La lucha por la instau-
ración y el progresivo perfeccionamiento del
Estado de derecho es la lucha para el estableci-
miento y la ampliación de los límites del uso de
la fuerza. Considero otras tantas batallas para el
Estado de derecho, entendido rigurosamente
como el Estado en el que el uso de la fuerza es
 Manual de Derecho Político
paulatinamente regulado y limitado, las bata-
llas para la mejora de las condiciones de vida
en los manicomios y en las cárceles. Lo que se
cuestiona en estas batallas es la limitación del
uso de la fuerza tomando como base la distin-
ción entre uso lícito y uso ilícito, y a través de
las restricciones del uso lícito y la ampliación
del ilícito. Una ley que establece que los padres
no pueden pegar a sus hijos, ni los maestros
a sus alumnos, entraría perfectamente en el
esbozo general del Estado de derecho, o sea,
en un tipo de Estado en el que cada forma de
ejercicio de la fuerza física está regulada por
unas normas que permiten distinguir el uso
legal del uso ilegal.
Recurrir a la fuerza es el medio tradicional
y más eficaz (tradicional precisamente por su
gran eficacia) de resolver los conflictos sociales.
Y no basta regularlo para limitarlo y aún menos
para eliminarlo. Uno de los mayores problemas
de cualquier convivencia civil es el de crear insti-
tuciones que permitan resolver los conflictos, si
no todos los conflictos que puedan surgir en una
sociedad, al menos la mayor parte, sin que sea
necesario recurrir a la fuerza, más bien a la fuerza
legítima, porque es la ejercida por el soberano, y
legal, porque es ejercida en el ámbito de las leyes
que la regulan. El conjunto de las instituciones
que hacen posible la solución de los conflictos
sin recurrir a la fuerza constituyen, además del
Estado de derecho, el Estado democrático, lo
que equivale a decir el Estado en el que está
vigente la regla fundamental de que en cada
conflicto el vencedor no es ya quien tiene más
fuerza física sino más fuerza persuasiva, o sea,
aquel que con la fuerza de persuasión (o de la
hábil propaganda o incluso de la fraudulenta
manipulación) ha logrado conquistar la mayoría
de votos. Utilizando un lenguaje funcionalístico
se puede decir que el método democrático es el
sustituto funcional del uso de la fuerza para la
solución de los conflictos sociales. Un sustituto
no exclusivo, pero del que no se puede desco-
nocer su enorme importancia para reducir el
ámbito del puro dominio: el debate en vez del
enfrentamiento físico, y después del debate el
voto en vez de eliminar físicamente al adversario.
Mientras la institución del Estado de derecho
influye sobre el uso de la fuerza regulándola, la
institución del Estado democrático influye en
ella reduciendo su espacio de aplicación.
La distinción de estos tres momentos en
la formación del Estado moderno –el Estado
como pura potencia, el Estado de derecho y el
Estado democrático– es un esquema concep-
104
tual que vale lo que vale. Vale como todos los
esquemas para poner un poco de orden en la
discusión. Y, en particular, a mí me sirve para
iniciar un debate sobre la actual crisis de las
instituciones en nuestro país. Invirtiendo el
orden de los tres momentos, la gravedad de
la crisis institucional de nuestro país consiste
en el hecho de que, ante todo, está en crisis el
Estado democrático (sobre el cual deseo dete-
nerme de modo particular en la segunda parte
de mi exposición); y está en crisis el Estado de
derecho en el sentido de que están yendo a
menos algunas garantías acerca del uso de la
fuerza legítima; está en crisis el propio Estado
como tal, en cuanto pura potencia, como se
hace cada día más evidente al ver extenderse
la violencia privada y la increíble capacidad
que la misma tiene para resistir eficazmente a
la ofensiva de la violencia pública. Se trata de
tres crisis distintas, que se sitúan a tres distintos
niveles de la formación del Estado moderno,
pero que están estrechamente relacionadas.
La ineficiencia de nuestra democracia induce
a grupos revolucionarios y subversivos a inten-
tar resolver con la fuerza los problemas que
el método democrático mal usado no logra
resolver, lo cual pone en entredicho al propio
Estado como el único detentador de la fuerza
legítima; la tendencia a resolver los conflictos
con la fuerza conduce a la gradual suspensión
de algunas normas características del Estado
de derecho; el deterioro del Estado de derecho
agrava la crisis de la democracia, dando lugar
a un auténtico y real círculo vicioso.
2. Texto complementario atinente a
párrafo 17
Sobre la democracia
CENTESIMUS ANNUS
Carta encíclica del Papa Juan Pablo II en el
centenario de la Rerum Novarum (1991).
46. La Iglesia aprecia el sistema de la demo-
cracia, en la medida en que asegura la participa-
ción de los ciudadanos en las opciones políticas
y garantiza a los gobernados la posibilidad de
elegir y controlar a sus propios gobernantes, o
bien la de sustituirlos oportunamente de manera
pacífica. Por esto mismo, no puede favorecer
la formación de grupos dirigentes restringidos
que, por intereses particulares o por motivos
ideológicos, usurpan el poder del Estado.
Una auténtica democracia es posible so-
lamente en un Estado de derecho y sobre la
 Sección Cuarta: Las formas de gobierno y los regímenes políticos
base de una recta concepción de la persona
humana. Requiere que se den las condiciones
necesarias para la promoción de las personas
concretas, mediante la educación y la forma-
ción en los verdaderos ideales, así como de
la “subjetividad” de la sociedad mediante la
creación de estructuras de participación y de
corresponsabilidad. Hoy se tiende a afirmar
que el agnosticismo y el relativismo escéptico
son la filosofía y la actitud fundamental corres-
pondientes a las formas políticas democráticas,
y que cuantos están convencidos de conocer la
verdad y se adhieren a ella con firmeza no son
fiables desde el punto de vista democrático, al
no aceptar que la verdad sea determinada por
la mayoría o que sea variable según los diversos
equilibrios políticos. A este propósito, hay que
observar que, si no existe una verdad última, la
cual guía y orienta la acción política, entonces
las ideas y las convicciones humanas pueden
ser instrumentalizadas fácilmente para fines de
poder. Una democracia sin valores se convierte
con facilidad en un totalitarismo visible o en-
cubierto, como demuestra la historia.
La Iglesia tampoco cierra los ojos ante el
peligro del fanatismo, o fundamentalismo de
quienes, en nombre de una ideología con pre-
tensiones de científica o religiosa, creen que
pueden imponer a los demás hombres su con-
cepción de la verdad y del bien. No es de esta
índole la verdad cristiana. Al no ser ideológica,
la fe cristiana no pretende encuadrar en un
rígido esquema la cambiante realidad socio-
política y reconoce que la vida del hombre se
desarrolla en la historia en condiciones diversas
y no perfectas. La Iglesia, por tanto, al ratificar
constantemente la trascendente dignidad de la
persona, utiliza como método propio el respeto
de la libertad.
La libertad, no obstante, es valorizada en
pleno solamente por la aceptación de la verdad.
En un mundo sin verdad la libertad pierde su
consistencia y el hombre queda expuesto a la
violencia de las pasiones y a condicionamien-
tos patentes o encubiertos. El cristiano vive la
libertad y la sirve (cf. Jn 8, 31-32), proponien-
do continuamente, en conformidad con la na-
turaleza misionera de su vocación, la verdad
que ha conocido. En el diálogo con los demás
hombres y estando atento a la parte de verdad
que encuentra en la experiencia de vida y en
la cultura de las personas y de las Naciones, el
cristiano no renuncia a afirmar todo lo que le
han dado a conocer su fe y el correcto ejercicio
de su razón.
105
47. Después de la caída del totalitarismo
comunista y de otros muchos regímenes to-
talitarios y de “seguridad nacional”, asistimos
hoy al predominio, no sin contrastes, del ideal
democrático junto con una viva atención y pre-
ocupación por los derechos humanos. Pero,
precisamente por esto, es necesario que los
pueblos que están reformando sus ordenamien-
tos den a la democracia un auténtico y sólido
fundamento, mediante el reconocimiento ex-
plícito de estos derechos.
3. Texto atinente a párrafo 18: Las
autocracias
El renacer monocrático en Iberoamérica
durante el siglo XX
Raíz y razón del Presidencialismo
BERNARDINO BRAVO LIRA
Revista de Derecho, 184, Concepción 1989-
90. Ahora en Bernardino Bravo Lira, Poder y
respeto a las personas en Iberoamérica. Siglo XVI
al XX, Valparaíso, 198s9, págs. 144 y ss.
El siglo XIX es, en Europa y en Iberoamérica,
una época de retroceso de la monarquía y, en
general, de las formas de gobierno unipersonal.
A medida que avanza la centuria, la oligarquía
afianza su predominio a través de un gobierno
de partido, bajo formas parlamentarias.
Esta tendencia general se invierte en el siglo
XX. Por los años 1920 entra en crisis el parla-
mentarismo liberal y rápidamente comienza a
recuperar terreno la monocracia.
Esto significa que el intermedio oligárquico
del gobierno sujeto a la regulación de un par-
lamento llega a su fin y se vuelve a la línea de
gobierno eficiente y realizador de las grandes
monarquías del siglo XVIII.
La crisis en Iberoamérica
Esta crisis del parlamentarismo liberal y la
reacción monocrática consiguiente son más
marcadas en Iberoamérica que en Europa. Aquí
se revierte por completo la tendencia a reducir
los poderes y el radio de acción del gobernante,
que se impuso en el siglo XIX con el consti-
tucionalismo. Ahora no sólo no se los limita.
Se vuelve hacer del gobernante unipersonal
el centro de acción estatal. Se siguen dictando
constituciones, pero no ya para restringir los
poderes del gobernante unipersonal, sino para
legalizarlos y extenderlos.
 Manual de Derecho Político
Esta reversión se debe más que nada a factores
iberoamericanos, pues los exteriores, como la
amenaza totalitaria, son más bien remotos.
La explicación última de esta reacción está
en la inoperancia del gobierno de partido bajo
formas parlamentarias, más propio para admi-
nistrar países hechos que para construir países
en expansión. Esto, sin contar con que de he-
cho este gobierno apenas había conseguido
funcionar regularmente en algunos países. Aun
en éstos, era demasiado artificial. Nacido de la
imitación extranjera más que de la expansión
de las propias instituciones, sólo servía para dar
forma al dominio de una delgada oligarquía
sobre un país donde apenas había capas medias
que pudieran disputárselo. De aquí que el ethos
republicano no tuviera en Iberoamérica más
soporte que esta oligarquía. La inmensa mayoría
de la población, en cambio, estaba dispuesta
a aceptar y aun a aclamar un gobierno fuer-
te, más todavía si aseguraba preocuparse por
problemas como los de vivienda, trabajo, salud
pública y demás. Jorge Basadre habla de “un
desencanto gradual ante las fórmulas y métodos
liberales de gobierno, hecho que coincide con
el crecimiento de las clases medias, con el na-
cimiento y la proliferación de un proletariado
industrial y, en algunos países, de una masa
juvenil nueva”.
Este es el clima de los años 1920 en que
triunfa la reacción monocrática. Pero en las
décadas siguientes recibe nuevo impulso de
un cambio de situación y de mentalidad. Los
problemas sociales y económicos de los años
1920 se combinan con los de un crecimiento
vertiginoso, a partir de los años 40, y con nue-
vos ideales, como el de desarrollo, que cobra
vuelo en los años 1950. Se quiere acortar la
distancia entre los niveles de vida de estos
países y de las potencias industriales, lo cual
exige más poderes y medios de acción para los
gobernantes y también más eficacia para su
gestión. Se llega así, sin saberlo, a una situación
muy similar a la del absolutismo ilustrado,
que hizo nacer el gobierno eficiente y reali-
zador. Como entonces, se pretende también
ahora emular a otras potencias que se miran
como más adelantadas y se busca hacerlo por
106
una vía monocrática. En este sentido puede
decirse que se retorna al ideal ilustrado de
gobierno.
Renacer monocrático
El renacer monocrático es promovido por
los años 1920 por dos factores ajenos a los
círculos y a la mentalidad parlamentarios. Uno
se caracteriza por su consistencia institucional.
Son las fuerzas armadas. El otro, en cambio, se
define por el carisma personal. Es el caudillo
o político de multitudes. El auge de estos dos
factores arranca a la vida política de los mol-
des oligárquicos. Se reprocha a los políticos su
abandono y pasividad frente a los problemas
sociales. En otras palabras se denuncia, a la vez,
el parlamentarismo y el liberalismo. Se reclama
más gobierno y menos políticos, más patriotismo
y menos partidismo.
A partir de 1930 el triunfo de la monocra-
cia es indiscutible en Iberoamérica. Ese año
sucumben los dos últimos parlamentos, más
o menos consolidados, que aún funcionaban,
el de Argentina y el de Brasil. El de Chile ha-
bía desaparecido poco antes, en 1924. Desde
entonces el gobernante unipersonal no tiene
concurrente. Los parlamentos tienen una vida
intermitente y su papel en la legislación y en
la fiscalización es cada vez más secundario. Por
otra parte, la acción del gobierno se extiende y
dinamiza para hacerla posible se articula una
red, cada vez más tupida, de instituciones es-
tatales y paraestatales, las cuales quedan bajo
la dependencia del gobernante. Así, pues, a
la atrofia del parlamento corresponde una hi-
pertrofia de los poderes y medios de acción
concentrados en el gobernante unipersonal,
civil o castrense.
Este avance monocrático es, en gran medida,
extraconstitucional en dos sentidos. Por un lado
se impone de hecho y por otro desborda a la
Constitución, cada vez que se intente legalizarlo
en ella. Como observa Gros Espiell, “la realidad
política ha ido en Latinoamérica mucho más
allá de los textos constitucionales en cuanto al
predominio del poder ejecutivo”.
 Sección Quinta
REPRESENTACIÓN, PARTICIPACIÓN Y ESTADO DE DERECHO
20. La representación política;
21. El sufragio;
22. Los sistemas electorales;
23. Instituciones de democracia semidirecta;
24. Estado de Derecho.

20. L A REPRESENTACIÓN POLÍTICA –en cuanto titular de la soberanía– dele-

Los partidos políticos, fuerza política
por excelencia, según lo hemos estudiado
en las páginas precedentes, constituye un
fenómeno cuyos orígenes y desarrollo son
consecuencia del régimen democrático re-
presentativo.
La doctrina de la representación polí-
tica adquiere relevancia con motivo de los
regímenes políticos surgidos en razón de
la Revolución Francesa y de la revolución
norteamericana acaecidos a fines del siglo
XVIII. La expresión “representación” fue
usada por el abate E. Sieyès en su obra ¿Qué
es el Tercer Estado?, en 1789, y se vincula di-
rectamente con la teoría de la soberanía
nacional. A juicio de éste, la nación es el
titular de la soberanía o poder supremo y
en ella reside el derecho de mandar. Siendo
imposible que la nación ejerza directamente
la soberanía por sí misma porque carece
de realidad material, necesita forzosamen-
te actuar a través de representantes que
manifiesten su voluntad, la que expresa
el interés general de la comunidad. Así, la
idea de la representación es consustancial
a la estructura y funcionamiento de Estado
contemporáneo.
Sin perjuicio de las diversas doctrinas
que explican su naturaleza y de las institu-
ciones que la configuran, se estima que la
representación es la acción de re-presentar,
que significa la relación que se establece
entre los miembros de un grupo humano
jurídicamente organizado (“representado”)
con un órgano (“representante”), en cuya
virtud la voluntad de este último se con-
sidera como expresión de la voluntad de
aquél (M. J. López). En suma, la nación
ga su ejercicio de tal suerte que el acto
jurídico realizado por el representante es
considerado como cometido por el mismo
representado; el representante actúa en
nombre de la nación, expresa la voluntad de
la nación toda y por tanto sus actos tienen
el mismo valor jurídico que si emanaran
del cuerpo nacional.
La teoría de la representación política
ha dado origen a lo que se denomina “man-
dato representativo” o “mandato libre” en
virtud del cual el representante (diputado)
actúa en nombre de la nación entera y no
de grupos o distritos aislados, sus decisiones
no necesitan ser ratificadas por los electores
y no está sujeto a revocación. Situación que
no obsta a que el representante esté limitado
jurídicamente por la ley y la constitución.
No en vano el mandato representativo nace
vinculado al constitucionalismo clásico. En
efecto, su concepción se desarrolla en el
siglo XVIII como oposición a la teoría del
“mandato imperativo” propio de la sociedad
estamental de la Edad Media.1 “La idea de
la representación encuentra una versión
moderna en Edmundo Burke, quien en su
discurso a sus electores de Bristol en 1774
1
El mandato imperativo se caracteriza por conferir
al representante sólo la representación del grupo,
distrito o partido que lo designa y no de la nación
toda, sujetándolo permanentemente a las instruccio-
nes precisas de su representado. Debe el mandante
dar cuenta de su gestión a los electores y en caso
de apartarse de la misión encomendada puede ser
objeto de revocación. Este era el mandato propio
de los representantes del tercer estado en Francia
durante el Antiguo Régimen, el que fue desplazado
por el mandato representativo en la Constitución
francesa de 1791.

107
 Manual de Derecho Político
sostuvo la libertad de los diputados respecto
a sus electores y rechazó que los represen-
tantes tengan que comprometerse con los
electores con promesas obligatorias. Los
diputados representan intereses generales,
no están sometidos a mandato imperativo;
el lazo entre representantes y representados
es la confianza o trustee”.2
En síntesis y prescindiendo del aspecto
ideológico que obstaculiza la precisión del
concepto de representación política pode-
mos afirmar que se trata de un fenómeno
que se desarrolla cuando los titulares de los
derechos de libertad, igualdad y participa-
ción en la vida ciudadana constituyen un
número demasiado grande de individuos,
especialmente por la universalización del
sufragio, para que puedan ejercer ellos
mismos las funciones estatales. Entonces,
un grupo más reducido de ciudadanos, lla-
mados representantes, son elegidos para
actuar en nombre de la generalidad. Sin
duda en el desarrollo de este proceso los
partidos políticos, los grupos de presión y
las fuerzas políticas, en general, cumplen
una función fundamental.
La representación política se traduce en
los estados contemporáneos en la elección
por parte de los ciudadanos de sus gober-
nantes (jefes de Estado, parlamentarios, etc.)
y se vincula al sufragio y sistema electoral.
Como señala Lucas Verdú, la representación
política está condicionada por los diversos
modos de organización del sufragio, colegios
electorales uninominales o plurinominales,
sistemas electorales mayoritarios con o sin
doble vuelta, representación proporcional
o sistemas mixtos.
En consecuencia, atendido a que el
sufragio es un instrumento natural de la
democracia representativa, lo estudiaremos
a continuación, junto con sus principales
derivaciones: los sistemas electorales y
las instituciones de democracia semidi-
recta.
2 4
FERNÁNDEZ VÁSQUEZ, EMILIO, Diccionario de De-
recho Público, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1981,
pág. 651.
108
21. EL SUFRAGIO
El sufragio es una de las formas más im-
portantes de participación ciudadana en
la conformación de la voluntad política y
del ejercicio del poder. Más aún, en las de-
mocracias occidentales contemporáneas el
poder encuentra su legitimidad a través del
sufragio y el estudio de sus diversas mani-
festaciones ha ido configurando una nueva
disciplina denominada Derecho Electoral.
(Ver Texto Complementario Nº 1, Sección
Quinta.)
21.1. Concepto de sufragio
“El sufragio es una manifestación de vo-
luntad individual que tiene por finalidad
concurrir a la formación de una voluntad
colectiva, sea para designar los titulares de
determinados cargos o roles concernientes
al gobierno de una comunidad, sea para
decidir acerca de asuntos que interesan
a ésta”.3 Siguiendo esta definición, existe
consenso entre los autores que el sufragio
es un concepto que desborda la mera elec-
ción de los gobernantes ya que comprende
otras formas de participación ciudadana. En
efecto, se estima que el sufragio es una téc-
nica o un procedimiento institucionalizado
mediante el cual el cuerpo electoral hace
manifestación o expresión de opiniones
políticas con dos finalidades distintas, sea
para elegir gobernantes, sea para la adopción
de decisiones políticas.4 La manifestación
de la voluntad de los ciudadanos o gober-
nados puede dirigirse, pues, tanto a elegir
a los gobernantes o titulares de los cargos
estatales, como a decidir sobre materias
que atañen a la vida del Estado como, por
ejemplo, una reforma constitucional o la
derogación de una norma. Cuando la vo-
luntad política se expresa para elegir a los
gobernantes se trata del sufragio electoral o
elección popular y cuando se expresa para
3
LÓPEZ, M. JUSTO, ob. cit., tomo II, pág. 377.
BIDART CAMPOS, GERMÁN, Lecciones elementa-
les de política, 4ª edición Ediar, Buenos Aires, 1984,
pág. 372.
 Sección Quinta: Representación, participación y estado de derecho
decidir sobre materias ajenas a la elección
de los gobernantes conduce a las llamadas
instituciones de democracia semidirecta:
referéndum, plebiscito, iniciativa popular,
destitución o revocatoria, veto popular.
21.2. Evolución del sufragio
La participación ciudadana a través del
sufragio ha transcurrido por varias fases
históricas. En la antigua Atenas participa-
ban en las elecciones de los magistrados y
en la Asamblea Popular, o Ecclesia sólo los
ciudadanos, es decir, los varones mayores
de 18 años de edad, hijos de padre y ma-
dre atenienses, y que hubieran cumplido
sus obligaciones militares. Durante la Edad
Media la participación política tiene un
carácter estamental. Así, eran partícipes de
ciertas decisiones políticas determinados es-
tamentos tales como la nobleza, el clero, los
artesanos, campesinos libres y comerciantes.
En esta etapa, el sufragio adopta el carácter
de un privilegio de quienes pertenecían a
los referidos estamentos.
Sólo con posterioridad a las revoluciones
norteamericana y francesa, bajo el desarrollo
del constitucionalismo clásico, el sufragio
adquiere el carácter de un derecho individual
y se reconoce constitucionalmente, pero éste
tuvo en sus inicios un carácter restringido
especialmente de tipo patrimonial, de modo
tal que el cuerpo electoral lo conformaban
sólo quienes tenían propiedades o rentas
determinadas.
Posteriormente, desde fines del siglo
XIX, con la ampliación del cuerpo electoral
y la eliminación progresiva de las barre-
ras económicas, la reducción de la edad
y la eliminación de requisitos culturales y
educacionales para poder votar, el sufragio
adopta el carácter de universal.
“Durante mucho tiempo se ha discutido
si el sufragio es un derecho, un deber o
una función, llegándose a la conclusión
de que como acto posee las tres cualidades
a la vez. Es un derecho en el sentido de
que, por principio, corresponde a todos
los miembros de la comunidad que reúnan
las condiciones necesarias de capacidad,
109
libertad e independencia para poder ejer-
cerlo; como todo derecho constitucional,
el sufragio está reglamentado. Es un deber
porque todo elector que ha adquirido por
la Constitución y por la ley el carácter de
tal tiene la obligación de emitir su voto
para la formación de los poderes, pues
dejar este acto a la libre voluntad del elec-
tor sería contrariar la naturaleza de todo
gobierno, la necesidad de su existencia y
el cumplimiento de los propósitos de la
Constitución. Es una función porque es el
ejercicio de una actividad como expresión
de una voluntad; y función pública, es decir,
de carácter público, porque se dirige a un
fin de esta índole; no es una función del
Estado sino de los ciudadanos”.5
21.3. El sufragio admite diversas
clasificaciones
a) Según el modo de emitirlo, se clasifica
en sufragio público y secreto, según si el
ciudadano lo emite públicamente o en for-
ma reservada de manera que no sea posible
conocer la manifestación de voluntad.
b) Según quienes pueden sufragar, el su-
fragio puede ser universal cuando se concede
a todos por igual, salvo mínimas exigencias
en razón de la edad o de la nacionalidad, y
restringido o calificado cuando se concede
sólo a quienes reúnen determinados requi-
sitos sociales, intelectuales o patrimoniales.
Durante largo tiempo predominó el voto
censitario en cuya virtud sólo los inscritos en
un censo o clase de contribuyentes estaban
habilitados para sufragar.
c) Según la obligatoriedad, el sufragio
se clasifica en facultativo y obligatorio aten-
diendo a si el sufragante está o no obligado
a participar en la votación bajo amenaza
de una sanción.
d) Según el tipo de relación existente
entre el elector y el elegido, el sufragio puede
ser directo o de primer grado e indirecto
o de segundo o más grados. En el primer
5
FERNÁNDEZ VÁSQUEZ, EMILIO, Diccionario de De-
recho Público, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1981,
pág. 734.
 Manual de Derecho Político
caso el sufragante elige directamente al
gobernante que ocupará el cargo electivo.
En cambio, en el segundo caso, el cuerpo
electoral elige electores que forman colegios
electorales que, a su vez, votarán por los
gobernantes que ocuparán los cargos.
En Chile el sufragio adquirió carácter
universal en 1949 cuando se concedió el
derecho a las mujeres en iguales condiciones
que a los varones (Ley Nº 9.292). En 1969
se permitió el voto de los no videntes (Ley
Nº 17.202). El ordenamiento constitucio-
nal de 1980 consagra el sufragio personal,
igualitario, secreto y obligatorio para los
ciudadanos (artículo 15). Si bien el carácter
universal del sufragio no está expresamente
señalado en el texto constitucional, éste se
desprende de los requisitos mínimos que
se exigen para ser ciudadano con derecho
de sufragio: ser chileno, tener 18 años de
edad y no haber sido condenado a pena
aflictiva (artículo 13).
22. LOS SISTEMAS ELECTORALES
Una vez emitido el sufragio y efectuadas
las elecciones surge el problema de distribuir
y adjudicar los cargos electivos en función
de los resultados electorales de modo de
dar representación a las diversas tendencias
y partidos políticos que han concurrido a
la elección.
Así surgen los variadísimos sistemas elec-
torales que existen hoy en día y que, en
definitiva, tratan de interpretar los resulta-
dos electorales para determinar quién ha
sido elegido según la decisión del cuerpo
electoral.6
Para concurrir a la elección los ciudada-
nos se agrupan en extensiones territoriales
dispuestas para tales efectos y que reciben
el nombre de circunscripciones, distritos
o colegios electorales.
Existen tres sistemas principales de dis-
tribución territorial.
6
Véase CRUZ-COKE, CARLOS, “Análisis del futu-
ro sistema electoral”, Revista Política, Instituto de
Ciencia Política Universidad de Chile, Valparaíso,
Nº 6, 1984, Santiago, Chile.
110
22.1. Distribución territorial
a) Circunscripciones uninominales. Es aquel
sistema en que el territorio nacional se di-
vide en tantas circunscripciones o distritos
como sea el número de diputados o cargos
que se eligen. De modo tal que habrá tan-
tas circunscripciones como cargos a cubrir
y en cada circunscripción se elegirá a un
solo diputado. Ejemplo típico es el sistema
vigente en Gran Bretaña.
b) Circunscripciones plurinominales. Es
aquel sistema en que el territorio nacio-
nal se divide en varias circunscripciones
o distritos y en cada uno de ellos procede
elegir varios cargos, correspondiendo al
elector votar por una lista que contiene el
número de cargos. El número de cargos
a elegir puede ser igual o diverso en las
distintas circunscripciones.
c) Sistema de Colegio Único Nacional. Es
aquel en que no hay división territorial del
Estado y, en consecuencia, todo el electorado
constituye una gran circunscripción y cada
ciudadano vota por tantos candidatos como
cargos haya que cubrir en el país entero.
Ejemplo: bajo la Constitución chilena de
1933 todos los ciudadanos votaban por los
veinte senadores de la República.
Una vez adoptado el sistema de circuns-
cripción o distritos, es preciso determinar
el sistema electoral propiamente tal que
se utilizará. Al respecto, cabe distinguir
tres grandes sistemas electorales básicos:
el sistema mayoritario, el proporcional y
el sistema empírico o de representación
de minorías.
22.2. Sistema mayoritario
Es aquel en virtud del cual resulta elegi-
do el candidato que haya obtenido mayor
número de votos, excluyendo a todos los
demás que componen la minoría.
Es un sistema muy sencillo en su apli-
cación pero encierra el inconveniente de
sobredimensionar el triunfo de la mayoría,
atribuyéndole una sobrerrepresentación.
El sistema mayoritario puede ser unino-
minal y plurinominal.
 Sección Quinta: Representación, participación y estado de derecho
a) Sistema mayoritario uninominal. Es aquel
en virtud del cual cada distrito elige un solo
representante: el que obtuvo la mayoría de
los votos. Algunos sistemas exigen mayoría
relativa (Gran Bretaña) y otros mayoría
absoluta (Francia).
b) Sistema mayoritario plurinominal. Es aquel
en que cada distrito elige varios representan-
tes, de modo tal que el elector vota por una
lista de candidatos que contiene el número
de cargos que corresponde al distrito. Este
sistema se llama de “lista completa” y se estima
que es el auténtico sistema mayoritario porque
el partido que alcanza la mayoría de votos
(absoluta o relativa) se adjudica la totalidad
de esos cargos. Así, por ejemplo, si a un dis-
trito le corresponde elegir 5 diputados y se
presentan las candidaturas A y B: A obtiene
5.000 votos y B obtiene 4.800, la lista A gana
los 5 escaños a pesar de la escasa diferencia
de votos obtenidos por una y otra lista.
Asimismo, el sistema mayoritario puede
ser a una vuelta o un turno y a dos vueltas
o dos turnos.
c) Sistema mayoritario a una vuelta o un
turno. Mediante este sistema en el cargo
a proveer se asegura inmediatamente al
candidato que obtenga la mayoría relativa
o simple mayoría. Ejemplo: Gran Bretaña,
Canadá, Nueva Zelanda.
d) Sistema mayoritario a dos vueltas o tur-
nos. Este sistema exige que el candidato
obtenga la mayoría absoluta de votos para
resultar elegido, es decir, más de la mitad
de los votos emitidos en el distrito. Ahora
bien, si ningún candidato alcanza la ma-
yoría absoluta exigida para el triunfo, “la
elección se repite en una segunda vuelta,
limitándose normalmente en esa etapa a
una opción entre los dos o tres partidos
que en la primera vuelta tuvieron mayor
número de votos”. Este sistema se llama
“ballotage”, y proviene del derecho francés.
En Francia existe un elemento adicional
que favorece el sistema y que consiste en
la llamada “ley del umbral”, conforme a
la cual sólo puede concurrir al segundo
turno electoral el candidato que hubiere
obtenido a lo menos un porcentaje mínimo
de sufragios (actualmente el 12,5 de los
votos válidamente emitidos).
111
Se estima que el inconveniente de los
sistemas mayoritarios consiste en que dis-
torsiona la representación ciudadana, por
cuanto amplifica en grandes proporciones
el éxito del partido triunfador y la derrota
de los vencidos, produciendo una despro-
porción entre el número de votos electo-
rales y el número de representantes. Tal
desproporción ha sido enunciada como
la “ley del cubo”.
No obstante, entre sus aspectos positivos
destaca la tendencia a configurar agrupa-
ciones políticas bien cohesionadas con una
clara tendencia a fortalecer los sistemas
bipartidistas, evitando por el contrario el
multipartidismo. Además, los sistemas ma-
yoritarios favorecen una relación directa
entre el elector y el elegido.
22.3. Sistemas proporcionales
La desventaja de los sistemas mayoritarios
en cuanto a que dejan sin representación a
las minorías preocupó a juristas y cientistas
políticos, quienes desde fines del siglo XIX
comenzaron a buscar fórmulas destinadas a
dar cabida a los grupos minoritarios, asegu-
rándoles una representación proporcional
a la adhesión popular que tuviesen.
Los sistemas proporcionales se basan so-
bre el escrutinio de listas, es decir, de varios
candidatos por distrito, y buscan asegurar la
representación de todas las opiniones que
tengan un mínimo determinado de votos,
de modo de dar representación a todas
las opiniones en proporción al número de
sufragios obtenidos.
Los mecanismos proporcionales buscan
obtener un “cuociente electoral” y se basan
en el principio de dar representación a todo
aquel que reúna un número de votos igual
al cuociente establecido.
El sistema de representación proporcional
integral, el de representación proporcional
parcial, y numerosos otros sistemas pro-
porcionales alcanzaron su mayor impulso
después de la primera posguerra y hoy en
día las variadísimas gamas de estos sistemas
han ido desplazando lentamente a los siste-
mas mayoritarios. Ejemplo: Bélgica, Austria,
 Manual de Derecho Político
Finlandia, Suecia, Noruega, Países Bajos y la
mayoría de los países latinoamericanos.7
El sistema de representación proporcional
integral llamado sistema “Poincaré” considera
al Estado como una sola circunscripción y el
cuociente electoral se obtiene dividiendo el
total de votos válidamente emitidos por el
total de escaños o asientos parlamentarios
a llenar. De modo tal que cada partido o
lista obtiene el número de parlamentarios
según cuantas veces esté contenido el cuo-
ciente en el número de votos obtenidos por
el partido o lista. En otras palabras, resultan
elegidos los candidatos o listas que obtienen
el cuociente electoral.
Este sistema recibe el nombre de repre-
sentación proporcional “parcial” cuando
el cuociente electoral se obtiene por cir-
cunscripción.
El mecanismo se complica en la práctica
porque evidentemente no se produce una
exacta proporción matemática al aplicar
el cuociente y, en consecuencia, debe re-
solverse el problema de la “atribución de
los restos” o “residuos”. Esta situación, así
como diversas variantes adoptadas, han
producido una amplia gama de sistemas
proporcionales (de cuociente rectificado,
D’Hont, Hagenbach, de Haré, etc.).
No es difícil concluir que entre las venta-
jas que ofrecen los sistemas proporcionales
puede señalarse que favorece la equidad de
la representación y, en consecuencia, una
mayor legitimidad democrática, ya que es
evidente que su propósito es lograr que la
composición del cuerpo electoral se refleje
con cierta justicia matemática en la com-
posición del cuerpo de representantes. El
sistema proporcional evita las amplificaciones
artificiales de los sistemas mayoritarios. Otra
ventaja consiste en que concreta mejor la
idea de soberanía nacional porque permite
al elector pronunciarse por una lista don-
de el partido político, los programas y las
tendencias doctrinarias prevalecen sobre
la persona del candidato.
Entre las desventajas y en contraposición
a lo señalado, se estima negativo que se
7
Véase NOGUEIRA, HUMBERTO, Regímenes Políticos
Contemporáneos, F.C.E., 1986, págs. 90 y ss.
112
pierda la relación directa entre el elector y
el candidato, ya que puede resultar elegido,
por los votos de lista, un candidato que no
ha recibido voto alguno. Asimismo, se ha
señalado frecuentemente que el sistema
proporcional fomenta la fragmentación
de la opinión pública y favorece el mul-
tipartidismo. Al respecto, estimamos que
si bien el sistema de partidos existente en
una sociedad puede verse influido por el
sistema electoral que se adopte y por las
normas político-electorales que se dicten,
éstos en sí mismos no son factores estric-
tamente determinantes. La existencia de
partidos múltiples o bipartidismo responde
en definitiva a factores más profundos y
propios de cada sociedad, tales como son
la mayor o menor heterogeneidad política
y social, el grado de desarrollo económico
y la diversidad ideológica para enfrentar los
problemas existentes en el país.
22.4. Sistemas de representación de minorías
Estos sistemas reciben también el nombre
de “empíricos” y tienen por objetivo asegurar
la representación de las minorías o, por lo
menos, de algunas de ellas. Existen nume-
rosas variantes, pero todas se combinan con
el sistema de distritos plurinominales.
Uno de estos sistemas es el llamado de
“lista incompleta” o voto limitado o restrin-
gido, conforme al cual cada elector debe
votar por un número inferior de candidatos
que el de cargos que se trata de proveer.
Así, por ejemplo, si corresponde elegir 7
representantes cada elector debe votar por
3 o por 4 candidatos. De este modo, en
forma previa, la autoridad o la ley asigna
una proporción de los votos a las minorías
con prescindencia de la cantidad de votos
que efectivamente obtengan los candidatos.
En realidad, el mecanismo no responde a
un sistema objetivo que represente propor-
cionalmente a las minorías, sino que en
forma arbitraria y previa les concede una
determinada representación. Este sistema ha
existido en Argentina desde 1912 y en Chile
se utilizó para las elecciones de regidores
desde 1874 a 1890. La ley establecía la pro-
 Sección Quinta: Representación, participación y estado de derecho
porción y permitía reconocer únicamente
un cargo para la minoría por cada tres de
la mayoría. (Ver A. Silva Bascuñán, Tratado
de Derecho Constitucional, tomo I.)
Otro sistema que atribuye representación
a las minorías es el del “voto acumulado”.
Este mecanismo también funciona sobre la
base de distritos plurinominales y concede
a cada elector tantos votos como sea el nú-
mero de representantes a elegir, pudiendo
el sufragante distribuir los votos entre los
diversos candidatos o acumularlos en uno
solo de ellos. De este modo, un partido
político minoritario disciplinado puede
efectivamente lograr representación polí-
tica. En Chile se implantó este sistema en
las elecciones para diputados desde 1874, y
rigió hasta que se dictó la Constitución de
1925. Durante la vigencia de la Constitución
de 1925 se empleó el “sistema proporcional
D’Hont” o de cifra repartidora, que consiste
en obtener a través de un complejo proce-
dimiento el cuociente electoral llamado
“cifra repartidora”, de manera que todo
aquel candidato que obtenía un número de
sufragios equivalente a la cifra repartidora
resultaba elegido. (Ver Texto Complemen-
tario Nº 2, Sección Quinta.)
22.5. Sistema electoral chileno bajo la
Constitución Política de 1980
La Constitución de 1980 no se pronuncia
sobre un sistema electoral determinado
sino que establece que una “ley orgánica
constitucional determinará su organización
y funcionamiento y regulará la forma en
que se realizarán los procesos electorales y
plebiscitarios…”. En virtud de tal precepto
la Ley Orgánica Constitucional Nº 18.700
sobre Votaciones Populares y Escrutinios,
de 6 de mayo de 1988, estableció el siste-
ma electoral aplicable a las elecciones de
senadores y diputados (artículos 109 bis,
178,179,180 y 181).8
8
Véase CRUZ-COKE, CARLOS, “Análisis del sistema
binominal para elección de Diputados del futuro
Congreso Nacional”, Documento de Trabajo Nº 63,
Centro de Estudios Públicos, junio de 1986.
113
Del análisis de esta preceptiva cabe señalar
que se trata de un sistema electoral bino-
minal “sui géneris” que no es mayoritario
ni proporcional y que, en lo fundamental,
se atiene a las siguientes reglas:
a) Cada circunscripción senatorial ele-
girá dos senadores y cada distrito electoral
elegirá dos diputados.
b) Para la elección de los miembros
del Senado, cada región constituirá una
circunscripción senatorial, excepto las re-
giones V de Valparaíso; Metropolitana de
Santiago; VII del Maule; VIII del Biobío;
y IX de La Araucanía, que se dividirán en
dos circunscripciones senatoriales, respec-
tivamente. Cada circunscripción senatorial
elegirá dos Senadores.
c) Para la elección de los miembros de
la Cámara de Diputados habrá sesenta dis-
tritos electorales.
d) Se proclama elegidos a los dos candida-
tos de una misma lista cuando ésta alcanzare
el mayor número de sufragios y tuviere un
total de votos que excediere el doble de los
que alcanzare la lista o nómina que le siguiere
en número de sufragios (artículo 109 bis).
e) Obtiene un cargo cada una de las
listas o nóminas que obtengan las dos más
altas mayorías de votos totales, debiéndose
proclamar elegidos a aquellos candidatos
que, dentro de la lista o nómina, hubieran
obtenido las más altas mayorías.
f) En caso de empate entre dos listas o, en
otras palabras, si el segundo cargo por llenar
corresponde con igual derecho a dos o más
listas o nóminas, se proclama elegido al can-
didato con más preferencias individuales.
g) En caso de empate entre candidatos
de una misma lista o entre candidatos de
distintas listas o nóminas, que a su vez estu-
viesen empatadas, el Tribunal Calificador de
Elecciones procederá, en audiencia pública,
a efectuar un sorteo entre ellos y proclamará
elegido al favorecido en el sorteo.
22.6. Efectos políticos de los sistemas
electorales
Existe cierto consenso entre los autores
en cuanto a las consecuencias que derivan
 Manual de Derecho Político
de un sistema electoral. Así, se estima que
la representación de mayorías tiende a la
formación de partidos políticos cohesiona-
dos, apuntando hacia un sistema biparti-
dista, fomenta la estabilidad del gobierno,
la moderación política y permite al elector
decidir directamente mediante su voto quié-
nes deben gobernar. Por otra parte, se con-
sidera que el sistema proporcional facilita
la representación a nivel parlamentario de
todos los intereses y opiniones del electorado.
Además, impide la constitución de mayo-
rías parlamentarias demasiado artificiales
que no corresponden a una mayoría real
del electorado, facilita la negociación de
mayorías, el compromiso político, y refleja
el cambio social y surgimiento de nuevas
tendencias políticas al favorecer la repre-
sentación parlamentaria de éstas.9
Del mismo modo, la división del terri-
torio en jurisdicciones electorales también
produce determinadas consecuencias que
pueden favorecer a un partido u otro. Es
más, suele suceder que se aprovecha la va-
riación de la distribución geográfica para
obtener más votos electorales.10 Por ello en
muchos países se consultan procedimientos
objetivos para la reformulación de las juris-
dicciones cada cierto período. Por ejemplo,
en Alemania se establece en cada elección,
en Canadá cada diez años y en Gran Bretaña
cada quince años. Ello, para los efectos de
mantener una relación equitativa entre la
población electoral y el número de bancas
a elegir en cada circunscripción.
Sin embargo, en muchos casos los sis-
temas electorales y la delimitación de las
jurisdicciones no tienen en la práctica los
efectos que se les atribuyen. Ello significa
que tales efectos dependen de condiciones
sociales concretas y específicas de cada Es-
tado. De modo tal que un sistema electoral
mayoritario puede generalmente favorecer
9
DIETER NOHLEN, Elecciones y sistemas electora-
les, Editorial Friedrich EbertStifung, Bonn, R.F.A.,
1984.
10
Se conoce con el nombre de “Gerrymandering”
la manipulación consciente de las delimitaciones
de las jurisdicciones electorales en favor de ciertos
partidos o grupos políticos.
114
la tendencia bipartidista, pero si la sociedad
carece de homogeneidad social, de consen-
so político básico y se halla fuertemente
fragmentada, la tendencia natural, lejos
de fomentar el bipartidismo, será que el
sistema electoral fracase. En una sociedad
heterogénea, en cambio, es probable que
tenga mayor eficacia un sistema proporcio-
nal que sea reflejo de la realidad social y
que permita la representación de sectores
que bajo un sistema mayoritario estarían
marginados.
Existen dos principios centrales en torno
a los cuales se desarrollan los sistemas elec-
torales: la representatividad y la gobernabi-
lidad. “En efecto, el principio mayoritario
facilita la gobernabilidad pero en perjuicio
de la representatividad del Parlamento, pues
la minoría queda por completo o en gran
parte excluida del mismo. En cambio, el
principio proporcional favorece la repre-
sentatividad de los elegidos pero a merced
de la gobernabilidad, ya que las minorías
acceden al Parlamento y con ello vuelven
problemático el cumplimiento de las fun-
ciones del órgano fiscalizador y colegislador
del sistema político”.11
Además, “hay que tener presente que lo
que se califica como ventaja de un sistema
no lo es en la opinión de todos. La valora-
ción depende de consideraciones teórico
democráticas y de poder, de manera que
los mismos conceptos de bipartidismo,
estabilidad del gobierno, representación
justa, etc., no tienen significados iguales
para todos y, en especial, se valoran con-
troversialmente”.12
Estimamos, sin duda, que la elección
del sistema electoral es una decisión de
fundamental importancia para el adecua-
do funcionamiento del régimen político
de un Estado y su gobernabilidad, pero su
elección debe considerar la evolución histó-
rica y las condiciones sociales, económicas
y culturales de cada comunidad, pues sus
11
CEA EGAÑA, JOSÉ LUIS, “Representación polí-
tica y sistema electoral”, Revista de Ciencia Política
(Santiago, Imprenta Salesianos, edición especial,
septiembre de 1988).
12
NOHLEN, ob. cit., pág. 47.
 Sección Quinta: Representación, participación y estado de derecho
efectos dependen en gran medida de las
características específicas de cada país.
23. INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA
SEMIDIRECTA
Ante el auge y desarrollo del régimen
democrático los ordenamientos constitu-
cionales han adoptado ciertos mecanismos
dirigidos a incorporar más estrechamente
al ciudadano al proceso de adopción de de-
cisiones políticas. Tales son las instituciones
de democracia semidirecta, que consisten
en un conjunto de técnicas mediante las
cuales se consulta al cuerpo electoral so-
bre asuntos específicos de trascendencia
política, tales como un texto normativo,
una decisión política o la manifestación de
confianza a un gobernante. (Véase Texto
Complementario Nº 3, Sección Quinta.)
A este respecto es conveniente recordar
que cuando definimos el sufragio dijimos
que en cuanto manifestación de la voluntad
ciudadana éste puede cumplir dos propósi-
tos: a) elegir a los gobernantes; b) expresar
una decisión sobre asuntos o problemas
de carácter público. Este segundo aspecto
es el que configura lo que denominamos
instituciones de democracia semidirecta y
cuyas principales manifestaciones son:
a) El Plebiscito: consiste en una consulta al
cuerpo electoral sobre una cuestión pública
o un acto político que es de importancia
vital para el Estado. Por ejemplo, la anexión
o cesión de un territorio, la adhesión a un
gobernante o a un régimen político.
b) El Referéndum suele confundirse con
el plebiscito porque también consiste en
una consulta al cuerpo electoral, pero se
diferencia por cuanto en este caso el obje-
to de la consulta es un acto normativo. Se
somete a la decisión popular una norma,
como por ejemplo la ratificación de una
Constitución Política o la aprobación de
una reforma constitucional o de una ley.
El referéndum puede ser de varias clases.
Desde el punto de vista de la oportunidad
en que se emite puede ser “post legem” o
de ratificación y “ante legem” o de consulta.
Según si el gobernante está o no obligado
115
constitucionalmente a consultar al electo-
rado puede ser “obligatorio” o “facultativo”.
Finalmente, según si el resultado o pronun-
ciamiento del electorado obliga o no a la
autoridad pública puede ser “vinculante”
o “consultivo”.13
c) La Iniciativa Popular consiste en la
facultad del cuerpo electoral o de una frac-
ción del mismo para proponer al órgano
legislativo que legisle sobre una determinada
materia, obligándolo a entrar en actividad.
Se llama “iniciativa articulada” cuando la
proposición incluye un proyecto de ley ín-
tegramente articulado.
d) El Veto Popular consiste en la facultad
que se concede al cuerpo electoral para que
dentro de cierto plazo, contado desde la
aprobación de un proyecto de ley por las
Cámaras y antes de que entre en vigencia,
solicite que consulte a la ciudadanía sobre
su aceptación o rechazo.
e) La “destitución popular” o “revocatoria”
o “recall” es la facultad del cuerpo electoral
para solicitar que se someta a la consulta
de la ciudadanía la expiración del mandato
de un gobernante antes del término de su
período. Si el resultado de la consulta resulta
adverso al gobernante, éste debe cesar en
sus funciones de inmediato.
Las instituciones semidirectas son una
tendencia constitucional contemporánea y
entre los países que las practican se encuen-
tran Suiza, Francia, Italia, Estados Unidos
de Norteamérica a nivel estadual, Argentina
y Uruguay, entre otros. (Ver Texto Comple-
mentario Nº 3, Sección Quinta.)
13
La Constitución Política de 1980 contempla la
posibilidad de consultar a la ciudadanía mediante
plebiscito en dos casos: a) como facultad del Presidente
de la República frente a desacuerdo entre el Presidente
y el Congreso respecto de un proyecto de reforma
constitucional (artículo 117); y b) como facultad del
alcalde respecto de materias de administración local
propias de la competencia de las municipalidades y
que interesen a la comuna respectiva. Cabe señalar
que en el primer caso la Carta Fundamental emplea
la expresión “plebiscito”, aunque en estricto rigor
corresponde a un “referéndum” por recaer la con-
sulta en un texto normativo como es un proyecto de
reforma constitucional.
 Manual de Derecho Político
24. ESTADO DE DERECHO
24.1. Terminología y concepto
Coinciden los autores en que la expresión
alemana Rechtsstaat se encuentra por pri-
mera vez en trabajos de A. Müller y alcanza
su más notable expresión en Von Mohl a
mediados del siglo pasado, e hizo fortuna
en la terminología jurídica que la aplicó
con la mayor frecuencia, pero sin darle un
cuerpo unitario de conceptos, sino, muy por
el contrario, comprendiendo una variedad
de nociones dispares.
Desde un punto de vista lógica-formal el
Estado de Derecho es aquel funcionalizado
a través de un ordenamiento jurídico. En
esta forma –anota Sampay–, toda organi-
zación política soberana, desde el clan al
Estado, con la cualidad de unidad suprema
de decisión y eficiencia para asegurar la
certeza del sentido y de la ejecución del
derecho, no puede ser otra cosa que Estado
de Derecho.14
Desde el plano histórico-político, la
locución Estado de Derecho tiene un al-
cance específico; comprende el núcleo
de las ideas individualistas y democráticas
que a lo largo del siglo XIX y en el primer
cuarto del siglo XX se realizaron en el
Estado liberal.
Nos parece que la conceptualización de
Lucas Verdú comprende los dos enfoques
precedentes: “cuando un Estado configura
jurídicamente la organización y ejercicio
del poder político, de manera que los indi-
viduos y sus grupos están protegidos por la
existencia previa de normas e instituciones
jurídicas, garantizadores de sus derechos
y libertades; cuando la actividad estatal se
somete a normas e instituciones jurídicas,
sin más excepciones que las exigidas por el
interés general, entonces nos encontramos
ante un Estado de Derecho”.15
14
SAMPAY, ENRIQUE, La crisis del Estado de Derecho
Liberal Burgués, Editorial Losada. Bs. Aires, 1942,
pág. 60.
15
LUCAS VERDÚ, PABLO, Manual de Derecho Político,
Editorial Tecnos, Madrid, 1990, pág. 269.
116
Desde un punto de vista teórico-doctrina-
rio, el Estado de Derecho implica entonces
la adopción de una serie de técnicas que
vinculan el poder público al derecho y la
libertad al orden jurídico que la define y
ampara. La actividad gubernamental se
ajusta a las leyes.
24.2. Antecedentes históricos
Aun cuando, como se ha dicho, la lo-
cución Estado de Derecho se utiliza sólo a
mediados del siglo diecinueve, los principios
que informan su concepción se positivizan
con bastante antelación, ya que se involucran
al proceso revolucionario de la segunda
mitad del siglo XVIII.
En efecto, el concepto del Estado de De-
recho implicó la repercusión en lo político
de unas corrientes espirituales que hicieron
sentir su fuerza triunfante en el siglo men-
cionado y que tuvieron su hito histórico más
relevante en la llamada doble revolución
(la revolución inglesa y la francesa), la cual
significó la definitiva implantación de la
burguesía como clase dominante, tanto en
lo político como en lo económico y cultural,
de la sociedad. El concepto de Estado de
Derecho –dice Sampay– lo fijamos, enton-
ces, bajo el punto de vista de la libertad
burguesa, y ésta se reduce a un problema
de seguridades jurídico-formales.16
La realidad histórica da cuenta de que
en el ámbito del Estado se dio, durante
muchos años, el despotismo y para tratar
de eliminarlo surgió como reacción contra
la arbitrariedad y fue instaurándose lo que
se llama el Estado de Derecho.
Obviamente este concepto se vincula
también con el “liberalismo” y el “consti-
tucionalismo”, pues en verdad el Estado
liberal sólo puede realizarse como Estado
de Derecho.
El Estado de Derecho es una fórmula
de reacción contra el despotismo de los
monarcas absolutos y contra la frondosa
reglamentación heredada del medievo.
16
Ob. cit., pág. 62.
 Sección Quinta: Representación, participación y estado de derecho
Al Estado soberano, que no tiene limita-
ciones fuera de sí mismo, sucede el Estado
de Derecho, que se caracteriza por no poder
requerir ninguna acción ni imponer ninguna
omisión, no mandar ni prohibir nada a sus
súbditos, más que en virtud de un precepto
legal previamente existente.17
Como bien puntualiza Cambellas, el Es-
tado de Derecho es la expresión jurídica
del liberalismo. Tal expresión cobra una
importancia destacada en el Estado liberal
en la medida en que el derecho, de base
metapositiva, jusnaturalista, se convierte
en baluarte de barreras definitorias, que
marcan los límites de la acción estatal. El
Estado debe ser limitado, siendo que tal
limitación se realiza a través del derecho,
derecho cuyo contenido tiene una deter-
minación independiente de la propia vo-
luntad estatal.18
Como se ha anotado, la relación entre el
Estado de Derecho y el Constitucionalismo
clásico es estrecha y vinculante, es más, son
temas inseparables. “Al igual que éste, aquél
reconoce lejanos antecedentes doctrinarios
y tiene su origen inmediato en el proceso
revolucionario de la segunda mitad del si-
glo XVIII. También, paralelamente, uno y
otro alcanzaron su culminación a lo largo
del siglo XIX y se caracterizan por poner
de manifiesto la oposición entre el poder
y el derecho, y por tratar de obtener la su-
premacía de este último. En tal sentido, el
Estado de Derecho es aquel que satisface
las exigencias del constitucionalismo, o sea
que, para obtener los fines de este último, se
vale de sus principios y de sus técnicas”.19
17
FERNÁNDEZ VÁSQUEZ, EMILIO, Diccionario de
Derecho Político, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1981,
pág. 285.
18
COMBELLAS, RICARDO, Estado de Derecho, Crisis
y Renovación, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
1982, pág. 9.
19
JUSTO LÓPEZ, MARIO, Introducción a los estudios
políticos, Editorial Kapelusz, Buenos Aires, 1971. t. 2,
pág. 7. Debemos puntualizar que no compartimos la
última apreciación de la cita transcrita. Para nosotros
el constitucionalismo representa la positivación de
los Principios del Estado de Derecho.
117
24.3. Caracteres generales del Estado de
Derecho
Generalmente se admite que son elemen-
tos esenciales de todo Estado de Derecho
los siguientes:
a) Imperio de la ley, entendida ésta como
expresión de la voluntad general; b) División
de poderes (distribución de funciones en la
teoría actual); c) Legalidad de la Adminis-
tración, lo que implica actuación según ley
y suficiente control judicial; y d) Derechos y
libertades fundamentales (garantía jurídico-
formal y efectiva realización material).20
a) Imperio de la ley
El imperio de la ley se opone al principio
absolutista que establecía que los actos del
rey no estaban limitados por las leyes.
Para estos efectos, por ley debe entenderse
la formalmente creada por un órgano que
sea expresión del cuerpo electoral (Parla-
mento, Congreso, Asamblea Nacional). De
lo anterior se infiere que no todo “imperio
de la ley es ya, por ello, Estado de Derecho.
La ley generada por un gobierno autocrático
(sea autoritario o totalitario) al no ser una
expresión de la voluntad general, nunca
podrá generar los presupuestos de un Es-
tado de Derecho.
La ley ordinaria se conexiona y subor-
dina a la ley fundamental (Constitución)
y el control de constitucionalidad de las
leyes asegura precisamente esa conexión
y subordinación”.21
De esta suerte, el principio del imperio
de la ley lleva implícito el reconocimiento
de la jerarquía normativa, el cual, como se
ha dicho, asigna a la Constitución el grado
de más alto rango.
En efecto, el Derecho no es sólo un con-
junto de normas, sino un sistema. Dentro de
20
Para nosotros este elemento constituye más
bien el fin del Estado de Derecho. En efecto, todo el
complejo institucional que lo constituye tiene como
objetivo central la protección de los derechos fun-
damentales.
21
DÍAZ, ELÍAS, Estado de Derecho y Sociedad Democrá-
tica, Editorial Taurus, Madrid, 1983, pág. 32.
 Manual de Derecho Político
él la norma inferior no puede contradecir
a la de jerarquía superior. Con ello se con-
sigue la armonía esencial a todo Derecho.
Hay en él una jerarquía en virtud de la
cual la norma vale por su referencia a otra
norma; y el conjunto está referido a una
norma fundamental.
El Estado de Derecho implica, pues, que
todas las actuaciones públicas están tomadas
en una orden de normas preestablecidas.
Las normas obligan a todos, incluso al Es-
tado y a los órganos que lo integran.22 De
ahí que se afirme, en sentido figurado, que
el Estado de Derecho es el gobierno de la
ley, y no de las personas.
b) División de poderes (distribución
defunciones)
Es el mismo principio estudiado y de-
sarrollado al tratar el constitucionalismo
clásico. Por consiguiente, en todo aquello
que se refiere a los antecedentes históricos,
fundamentos y evolución de este verdadero
dogma del constitucionalismo, nos remiti-
mos a lo que allí se dijo.
En todo caso, parece necesario recordar
aquí dos aspectos de singular relevancia:
1) El principio de separación de poderes
no debe entenderse en forma absoluta y
rígida como si las diferentes funciones y
poderes de un mismo Estado constituyen
comportamientos aislados, totalmente in-
comunicados entre sí. Al contrario, no se
trata propiamente de una rígida separa-
ción, sino, más bien, de una distribución o
división de funciones, existiendo una serie
de relaciones, controles e intervenciones
mutuas y recíprocas; 2) Seguidamente, la
independencia del poder judicial frente
a las presiones tanto del legislativo como,
sobre todo, del ejecutivo, constituye una
pieza insustituible del Estado de Dere-
cho.23
22
FERNÁNDEZ, VÁSQUEZ, ob. cit. pág. 288.
23
Sobre el particular ELÍAS DÍAZ, ob. cit., págs. 33
y ss.
118
c) Legalidad de la Administración
El principio de la legalidad y el someti-
miento de la Administración es otro de los
pilares básicos del Estado de Derecho, y para
su adecuado respeto se establecen recursos
que pueden impetrar los afectados.
El liberalismo consagró el principio de
la legalidad de la Administración Pública y
de la actividad administrativa, la vinculación
de la Administración a la ley, rompiendo
así con la tradición del Estado Policía, don-
de la autoridad soberana determinaba el
obrar administrativo sin consideraciones
jurídicas que sirvieran de límites a sus de-
cisiones.24
El principio de la legalidad de la Ad-
ministración, la sumisión de ésta a la ley,
se manifiesta, sobre todo, a través de un
sistema que asegure el comportamiento
de ésta conforme a Derecho y que sirva de
garantía para la seguridad jurídica de los
particulares. Se trata, pues, del estableci-
miento de un control jurisdiccional contra
posibles infracciones legales llevadas a cabo
por los órganos de aquélla: es el llamado
“Régimen Jurídico de la Administración”,
o sistema de “justicia administrativa”.25
Los dos sistemas para controlar a la Ad-
ministración son, por una parte, el de la
unidad de jurisdicción, otorgando al juez
ordinario la competencia para el control;
por otra, la creación de una jurisdicción
administrativa especial.
d) Derecho y libertades fundamentales
Cualquiera que sea la concepción doc-
trinaria que se tenga acerca de los dere-
chos fundamentales (modelo iusnaturalista,
modelo positivista o modelo dualista), el
fin último del Estado de Derecho no es
otro que proporcionarles a ellos debida
protección.
Refiriéndose a la concepción de estos
derechos en las formulaciones del libera-
lismo, escribe Combellas, “los derechos
fundamentales, concebidos como límites
24
COMBELLAS, ob. cit., pág. 21.
25
DÍAZ. ob. cit., pág. 36.
 Sección Quinta: Representación, participación y estado de derecho
al Estado y, por tanto como protección
del individuo frente a las intervenciones
arbitrarias de aquél, constituyó uno de los
elementos con los cuales la burguesía quiso
imponer su filosofía política al Estado. Estos
derechos considerados como inalienables y
anteriores al Estado conforman una suerte
de barrera fortificada frente a las eventua-
les arbitrariedades del poder. La libertad,
la propiedad y la seguridad del individuo
son las ideas básicas en torno a las cuales
tales derecho se construyen”.26
Como se estudiara al seguir la evolución
del constitucionalismo, el catálogo de los
derechos fundamentales que fue complemen-
tado posteriormente con la incorporación
de los derechos de contenido económico-
social, lo que constituye, por lo demás, uno
de los aportes más relevantes del llamado
neoconstitucionalismo.
Puede admitirse como un catálogo más
o menos actualizado de estos derechos, el
siguiente:
Derecho a la vida y a la integridad física.
Respeto a la dignidad moral de la per-
sona.
Derecho a la libertad de pensamiento
y de expresión.
Derecho a una veraz información.
Derecho a la libertad religiosa y de
creencias, con manifestación externa del
culto, etc.
Derecho a la libertad de reunión y asocia-
ción (partidos políticos, sindicatos, etc.)
Derecho a la libertad de circulación y
residencia e inviolabilidad del domicilio,
correspondencia, etc.
Derechos económicos y sociales tendien-
tes a un efectiva nivelación e igualdad so-
cioeconómica (derecho al trabajo, seguridad
social, huelga, etc.).
Derechos políticos tendientes a la ins-
titucionalización de la democracia y del
Estado de Derecho (intervención y fiscaliza-
ción efectiva en las funciones de gobierno,
elecciones libres, etc.).
Derecho efectivo de todos los hombres
a una participación igualitaria en los rendi-
26
COMBELLAS, ob. cit., pág. 13.
119
mientos de la propiedad, que tenderá así a
adoptar formas de carácter colectivo.
Derecho de igualdad ante la ley.
Derecho a la seguridad y garantía en la
administración de justicia, concebida ésta
independientemente de toda instancia po-
lítica (derecho a no ser arbitrariamente
detenido, derecho del detenido a no ser
objeto de malos tratos, derecho a un proceso
dotado de las suficientes garantías, derecho
a contar con recursos jurídicos adecuados,
etc.). (Ver Texto Complementario Nº 4,
Sección Quinta.)
24.4. El estado social de derecho
La circunstancia de que el Estado de
Derecho haya surgido en Europa bajo la
inspiración de la doctrina liberal no impidió
que posteriormente fuese incorporando in-
gredientes de distinta naturaleza doctrinaria
–socialismo, socialcristianismo, neolibera-
lismo–, lo que obviamente ha significado
variaciones de sus contenidos concretos y
cometidos.
Justo López resume esta evolución: “El
Estado de Derecho puede ser liberal o social,
según la prevalencia de determinados ras-
gos característicos con respecto al derecho
de propiedad y a los llamados derechos
sociales. Así, la acentuación del primero
sería propia del “Estado de derecho liberal”
y la de los segundos, propia del “Estado de
Derecho social”.27
En efecto, el Estado social de Derecho
persigue –se dice– la realización de la jus-
ticia, en su más alto y cabal sentido, y ello
no es incompatible con el mantenimiento
del principio del imperio de la ley. En otros
términos, el Estado social de Derecho pos-
tula la concreción efectiva de los derechos
de contenido económico-social, sin por ello
abandonar el respeto a la legalidad y a los
derechos de corte clásico.
Anotamos que algunas constituciones
contemporáneas como son la Constitución
alemana de 1949 y la española de 1978 han
incorporado a su texto el concepto de Es-
tado de Derecho.
27
JUSTO LÓPEZ, ob. cit., tomo II, pág. 9.
 Manual de Derecho Político
24.5. Estado de Derecho en la Constitución
de 1980
Aun cuando la Constitución de 1980 no
emplea expresamente la locución “Estado
de Derecho” no puede desconocerse que los
principios de éste aparecen incorporados
a través de su articulado.
Desde luego, el principio del imperio de
la ley y de la supremacía constitucional se
encuentra en los artículos 6º y 7º plenamente
explicitados: “Los órganos del Estado deben
someter su acción a la Constitución y a las
normas dictadas conforme a ella, y garantizar
el orden institucional de la República.
Los preceptos de esta Constitución
obligan tanto a los titulares o integrantes
de dichos órganos como a toda persona,
institución o grupo.
La infracción de esta norma generará
las responsabilidades y sanciones que de-
termine la ley” (art. 6º).
Por su parte, en el inciso 1º del artículo 7º
se expresa: “Los órganos del Estado actúan
válidamente previa investidura regular de
sus integrantes, dentro de su competencia
y en la forma que prescribe la ley”.
La supremacía constitucional aparece
tutelada a través de los controles preventivo
y represivo que ejerce el Tribunal Consti-
tucional (art. 93 Nos 6 y 7).
En lo que atañe al principio de división
de poderes (distribución de funciones), él
aparece implícitamente reconocido en el
inciso 2º del art. 7º que expresa: “Ninguna
magistratura, ninguna persona ni grupo
de personas pueden atribuirse, ni aun a
pretexto de circunstancias extraordinarias,
otra autoridad o derechos que los que ex-
presamente se les hayan conferido en virtud
de la Constitución o las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo
es nulo y originará las responsabilidades y
sanciones que la ley señale”.
120
Por otra parte, hay que considerar que
este principio aparece explicitado al desti-
narse capítulo separado a cada uno de los
órganos del Estado (por ejemplo, Capítulo
IV, Gobierno; Capítulo V, Congreso Nacional;
Capítulo VI, Poder Judicial) y destacarse al
mismo tiempo que estos órganos ejercen
atribuciones exclusivas dentro del ámbito de
sus respectivas competencias (por ejemplo,
artículos 24, 32, 48, 99, 73).
La legalidad de la Administración tam-
bién tiene amplio reconocimiento en el
Código Fundamental; manifestación de ello
se encuentra en los artículos 38 inc. 2º, 93
Nº 9 y 98 y 99.
Cabe también mencionar que en au-
sencia de un procedimiento contencioso-
administrativo, el recurso de protección
establecido en el art. 20 de la Constitución
se utiliza como un instrumento de control
a los actos administrativos por parte del
órgano jurisdiccional.
Finalmente, los derechos fundamentales
y sus garantías aparecen reconocidos en el
Capítulo III, donde también se consultan
dos acciones de gran eficacia para su tutela:
Recurso de Protección en el artículo 20 y
Recurso de Amparo en el artículo 21.
Las restricciones que el inciso 2º del ar-
tículo 5º impone al ejercicio de la soberanía
también constituyen un valioso resguardo
para los derechos fundamentales.28-29
28
Cabe puntualizar que el catálogo de derecho
consultado en Capítulo III de la Constitución tiene
un reconocimiento bastante débil en lo que se dice
relación con los derechos de contenido económi-
co-social.
29
Sobre Estado de Derecho en Chile ver BENARDI-
NO BRAVO LIRA, “Raíz y Razón del Estado de Derecho
en Chile”, Revista de Derecho Público (Universidad
de Chile), Nos 47-48, 1990.
 Sección Quinta: Representación, participación y estado de derecho
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Sección Quinta
1. Texto atinente a párrafo 21: El sufragio
ANTONIO CARRO MARTÍNEZ
Derecho Político
Editorial Universidad de Madrid.
Madrid, 1959, págs. 355-359.
Teoría del sufragio
Concepto y alcance. El sufragio es una opinión
vinculante. El sufragio político –hoy también
denominado sufragio universal– es una opinión
política vinculante forjada a través del voto emi-
tido por los ciudadanos.
El pueblo participa en la conformación de
la voluntad política y del ejercicio del poder
político, no a través de la opinión pública, ni
de los grupos de presión, ni de los partidos
políticos, sino que su participación se lleva a
efecto a través de la mecánica del sufragio. Si el
poder del Estado es representativo es porque ha
merecido la adhesión del pueblo normalmente
manifestada, en los tiempos modernos, a través
del fenómeno del sufragio. El poder del Esta-
do puede ser representativo aun sin sufragio
–todo poder legítimo tiene cualidades netas
de representación–; no obstante, en el mundo
contemporáneo tiene tanto crédito en la opinión
la designación “electiva” de los gobernantes que
puede decirse que la única vía de legitimidad
del poder se encuentra en el sufragio.
Al lado del desarrollo que la representación
nacional y la democracia han sufrido desde la
Revolución Francesa hasta nuestros días, pa-
ralelamente se ha desarrollado la teoría del
sufragio. Tan importante llega a ser, que pasó a
configurarse como una disciplina independien-
te, e incluso se han llegado a organizar cursos
de derecho electoral. Hoy en día, sin perjuicio
de que la opinión siga creyendo en el sufragio,
éste se encuentra en crisis, debido al abuso a
que ha estado sometido. El sufragio produce
desarreglos políticos e intranquilidad, consume
gran actividad del pueblo que podía aprove-
charse por otro camino, y consume también
grandes sumas en gastos de propaganda. En
definitiva, el sufragio no constituye la panacea
que se pensó que era a raíz de la Revolución
Francesa. De ahí que hoy el poder político, sin
dejar de ser representativo, suele observar con
cierta prevención al sufragio.
121
La Ciencia Política contemporánea, a su
vez, ha supervalorado al sufragio. Hauriou lo
concibe como un verdadero poder político,
al sustituir al poder judicial por el poder del
sufragio en la trilogía de Montesquieu.
En efecto, el sufragio es un verdadero poder
en los casos de referéndum de plebiscito y de
iniciativa legislativa popular. De forma menos
expresa, es el sufragio un poder en aquellos
países que permanecen fieles al régimen repre-
sentativo si bien aquí el poder de sufragio no
participa directamente en las tareas del ejercicio
de la función pública, pero sí indirectamente,
puesto que la mayoría electoral influye sobre
los partidos políticos.
El sufragio es hoy la base de la organiza-
ción política de muchísimos países. El sufragio
busca, como dice Hauriou, el asentimiento del
pueblo, desde el momento en que aquellos
que solicitan el sufragio lo solicitan mediante
propaganda, promesas y otros elementos más
o menos convincentes para la opinión pública.
Cierto es que la confianza o el asentimiento que
se solicita del pueblo puede ser a una persona o
a un partido, como ocurre más modernamente
en que las personas pasan a segundo plano para
cobrar relevancia la ideología de los partidos.
En todo caso, la función de sufragio busca el
asentimiento popular, y del asentimiento popular
surge la legitimidad del poder, la creencia por
parte del pueblo de que el que ejerce el poder
lo hace legítimamente.
Hauriou dice que el sufragio puede ejercer
una influencia directa en la política o una in-
fluencia indirecta. Influye directamente en el
poder legislativo a través del referéndum, en
el poder ejecutivo a través del plebiscito y en
el poder judicial a través del jurado. Influye in-
directamente sobre el legislativo a través de los
sistemas electorales para designarlos miembros
de las Cámaras legislativas sobre el ejecutivo
por cuanto a través del sufragio se eligen los
presidentes de la república, se eligen los jefes
de gobierno, se eligen los alcaldes, concejales,
etc., y sobre los tribunales también influye in-
directamente el sufragio por cuanto a veces los
jueces son elegidos por el pueblo, a semejanza
de lo que ocurre con algunos cargos judiciales
de los Estados Unidos.
Naturaleza jurídica. Barthèlemy afirma que
el sufragio es un derecho. En efecto, desde el
momento que una ley electoral o una Consti-
 Manual de Derecho Político
tución determinan que todo ciudadano que
reúna ciertas circunstancias de capacidad puede
ejercitar el sufragio, es porque el sufragio es
una facultad jurídicamente protegida.
Ahora bien, el sufragio, además de un de-
recho subjetivo, es también un deber social. Es
decir, que si el cuerpo electoral es requerido
para manifestar su opinión sobre determinado
problema político, tiene la obligación cívica
de dar esta opinión y no de mantener el silen-
cio. Pero es que, además, son muchas las leyes
electorales que regulan sanciones para los que
no voten. En este caso el sufragio es una obli-
gación positiva.
Si el sufragio es a la vez un derecho y un
deber, es conclusión obligada afirmar que el
sufragio es una función.
Surge el problema real de cómo obligar com-
pulsivamente a los ciudadanos a que voten. Hay
serios inconvenientes, según señala el profesor
Pérez Serrano:
Un votante puede estar disconforme con
todos los candidatos que se le presentan y no
se le puede coaccionar a votar contra su prefe-
rencia o en contra de su conciencia. Claro está
que existe la solución del voto en blanco.
Para que el voto sea obligatorio –sigue di-
ciendo– es necesaria cierta coacción o pena a
imponer para los que no voten. Pero puede
ocurrir que la sanción sea mínima, en cuyo caso
el ciudadano prefiere la sanción a votar, o que
la pena sea importante, en cuyo caso repugna
imponer tal pena por esta causa.
Por último, el voto como obligación supone
que se hace prevalecer la no voluntad frente
a la voluntad consciente. Por esta razón son
partidarios del sufragio obligatorio los partidos
conservadores o templados, por cuanto obliga
a ir a las urnas a la masa de electores tímidos,
que les votarán. En cambio, son contrarios a
este sufragio los partidos extremistas, que sa-
ben que sus votos se deben a la disciplina del
partido, y no porque se crea que se ejerce un
derecho o un deber.
En todo caso hay que tener en cuenta que
los números prueban que el porcentaje de las
abstenciones electorales suelen ser numerosas
en casi todos los países, aun en aquellos en que
el sufragio es considerado como un deber. Los
países, cuanto más liberales y democráticos,
tanto mayor número de abstenciones hay en
el sufragio. En Francia o en los Estados Uni-
dos raramente llega a votar el 70 por ciento
del censo electoral. En cambio Rusia, cuando
anuncia los resultados de las elecciones, dice
122
que votó el 99 por ciento. Estos porcentajes
no son normales. Lo normal en todo sistema
bien organizado de sufragio es que participe
en la votación alrededor del 70 por ciento del
censo electoral, ya se considere el voto como
un derecho o como una obligación.
Cuerpo electoral. a) Sufragio universal. ¿Quié-
nes constituyen el electorado de un país? Nor-
malmente constituyen el electorado de un país
aquellos que están incluidos dentro de un censo
electoral. Hoy en día suelen estar incluidos to-
dos los ciudadanos con plenitud de derechos
civiles; es decir, basta ser mayor de edad civil.
En algunos países se rebaja esta mayoría de
edad, como ocurre en Rusia, Suiza y Brasil, que
la establecen en los dieciocho años. Lo normal
son veintiún años.
Para llegar a esta situación ha sido preciso
ir dando paso a paso a través de todo el siglo
XIX, hasta llegar a la situación actual de sufragio
universal. El sufragio universal estaba inserto en
la Revolución Francesa, pero ejercido de una
forma tan desordenada, que no fue tal sufragio
universal. En Francia se establece el sufragio
universal con cierto sistema en la revolución
de 1848, claro que por poco tiempo, ya que
vino Napoleón III y suprimió la práctica del
sufragio. En España fue reconocido en 1868;
como consecuencia de la revolución de sep-
tiembre se establece, de conformidad con los
principios democráticos que habían inspirado
la revolución, el sufragio universal, reconocido
luego por la Constitución de 1869. Pero en rea-
lidad, hasta cerca de finalizar el siglo, después
de la restauración de Cánovas, no se instaura
el sufragio universal en España.
En otros países la evolución del sufragio
universal abarca un período mayor de tiempo.
En Inglaterra discurre desde 1828, en que dio el
“Bill” de emancipación de los católicos, y 1832,
en que se derogan los “burgos podridos”, hasta
1918, en que se da el sufragio universal para
varones, y 1928 para las mujeres. Prácticamente
el sufragio universal se establece después de la
Primera Guerra Mundial, en el siglo XX.
Los pasos que sucesivamente se dan para
conquistar el sufragio universal son los siguientes:
en principio, frente a la igualdad de los hombres
se piensa que había socialmente ciertas desigual-
dades, que se debían reflejar en el sufragio. Así
sólo se otorgó el derecho de sufragio a los que
estaban inscritos en el censo de contribuyentes.
Se exigía, pues, cierta capacidad económica.
Se afirmaba que el hombre que pagaba contri-
bución estaba más preparado que los demás;
 Sección Quinta: Representación, participación y estado de derecho
que estos hombres demuestran saber triunfar y
mantenerse en la vida, y que tienen cierto senti-
do de responsabilidad. Así, pues, durante parte
del siglo XIX para ser elector se exigía pagar
contribución al Estado. El sistema se dulcifica
a través de los sistemas de la imputación (un
sistema que autorizaba sumar las cuotas que se
pagaban al tesoro por diversas personas) y de
la delegación voluntaria.
En todo caso, estos sistemas eran evidente-
mente antidemocráticos, porque suponían que
podían tener únicamente poder de sufragio los
ricos. Esto prevalece de tal forma que hubo un
momento en que no tuvo apoyatura, y se acu-
de como sustitutivo a otro sistema restrictivo,
consistente en exigir instrucción al que iba a
ejercer el derecho de sufragio. Pero también
esto era antidemocrático, puesto que si para
defender la patria no se excluye al que no sabe
leer ni escribir, lo mismo debe ocurrir para
efectos del sufragio.
En el siglo XX se piensa, una vez logrado
el sistema del sufragio universal, que éste no
respondía a una realidad efectiva, porque los
hombres no son iguales. El sufragio de “un
hombre, un voto” no respondía a la realidad,
porque no es lo mismo el voto de un peón
del campo sin instrucción al voto de una per-
sona de cierta cultura. Entonces aparecieron
correctivos para ajustar más a la realidad el
sufragio universal. Son los siguientes: voto
familiar, voto profesional, voto plural y el voto
múltiple.
a) El voto familiar es el voto de cabezas de
familia. El voto familiar no suele ser ejercido hoy,
por cuanto en aquellos países donde se admite
se interpretó tan extensivamente el concepto
de cabeza de familia que es como si existiera
un sufragio universal. En España los censos de
los cabezas de familia prácticamente encubren
un verdadero sufragio universal.
b) El voto profesional parte de que se ha es-
timado que el voto se debe ejercer a través de
los productores, que son más conscientes que
los consumidores. Pero precisamente el pueblo
es una categoría de consumidores, y los pro-
ductores son una minoría frente a aquéllos. Es
preciso proteger a la categoría de los consumi-
dores frente a la categoría de los productores.
Consiguientemente, el sistema profesional, por
cuanto da prevalencia a los grupos, no cabe ser
mantenido como sistema electoral único.
c) El voto plural consiste en dar diversos votos
a las personas según su categoría. Es el sistema
de Lorimer, que establece cuatro categorías:
123
1) Edad y experiencia política (hasta tres
votos).
2) Los que tengan propiedades. Se conce-
dían de uno a diez votos más según la cuantía
del impuesto pagado.
3) Instrucción; un voto más a los que saben
leer y escribir, dos a los que poseen estudios de
segunda enseñanza y cuatro a los poseedores
de estudios universitarios.
4) Profesiones. Cuatro votos a los sacerdotes,
médicos, abogados, etc. Como se puede obser-
var, reuniendo diversos requisitos una misma
persona podía ejercer el voto hasta veinte veces.
Este sistema fue llevado a la práctica por Bélgica,
pero limitó el sistema a tres votos como máximo
en una sola persona.
d) El voto múltiple. Mientras que el voto plural
supone la acumulación de varios votos en un
mismo elector, que los deposita en la misma urna
electoral, el voto plural responde al principio
de que una persona pueda ejercer más de una
vez el voto, pero en distritos o circunscripciones
territoriales distintos, en distintas urnas. Es el
sistema que ha prevalecido en Inglaterra, al
reconocer que todo individuo tiene derecho
a un voto, pero los graduados en las universi-
dades de Oxford y Cambridge pueden ejercer
también el derecho de voto en los distritos de
estas universidades.
Organización de los sistemas de sufragio. El sufra-
gio puede ser organizado sobre una base terri-
torial –sufragio inorgánico–: el censo electoral
se realiza en base del domicilio o residencia del
cuerpo de votantes. También puede ser orga-
nizado el sufragio sobre una base profesional
–sufragio orgánico–: el censo electoral se realiza
según las diferentes clases de profesiones y acti-
vidades laborales que ejercen los votantes.
Este último sistema no es válido para el su-
fragio universal, porque en el mejor de los casos
sólo se incluye en el censo a los profesionales o
productores. Pero es que aun en este sistema no
cabe desligarse totalmente de la organización
territorial, ya que la residencia de los votantes
se toma en consideración para el momento de
la emisión del voto.
En conclusión, cabe afirmar que la orga-
nización territorial del sufragio prima sobre
todos los sistemas. La razón de más peso es que
el sufragio universal no admite otro sistema.
Pero además cabe afirmar: 1) si el cuerpo de
ciudadanos está distribuido y asentado sobre
todo el territorio nacional, el sufragio hay que
ejercerlo territorialmente, y 2) siendo el fin
 Manual de Derecho Político
primario del Estado la defensa –afirma Hau-
riou–, la cual no se puede organizar de otra
forma que territorialmente, la misma base debe
darse al sufragio.
2. Texto atinente a párrafo 22: Los sistemas
electorales
MARIO JUSTO LÓPEZ
Introducción a los estudios políticos
Editorial Kapelusz, Bs. Aires, 1971, tomo II,
págs. 378-383.
Sistemas electorales
a) Concepto y clasificación
La expresión “sistema electoral” es utilizada pre-
ferentemente, según se ha dicho, para designar
el modo de distribuir y adjudicar los cargos electivos en
función de los resultados electorales; pero no es impro-
pio incluir los otros aspectos precedentemente
examinados y que pueden ser objeto también
de reglamentación legal. De cualquier modo,
en este lugar sólo será considerado el primero
de esos aspectos y, además, por considerarlo di-
rectamente vinculado al mismo, lo relativo a la
unidad, pluralidad y multiplicidad del sufragio.
Para clasificar los sistemas electorales se puede
atender a dos fundamenta divisionis principales,
que Posada denomina “distribución territorial”
y “organización política”. De acuerdo con el pri-
mero, se tiene en cuenta la relación del número
de cargos a cubrir con la cantidad de población
y con la de electores, en función de divisiones
espaciales. Con el segundo se procura conciliar
el principio de que los elegidos sean fiel reflejo
de los electores (justicia electoral) con el efi-
caz funcionamiento de los órganos gubernativos
(eficacia gubernativa).
En lo que se refiere a la distribución territorial
existen tres sistemas principales:
a) de colegios, distritos o circunscripciones
uninominales;
b) de colegios, distritos o circunscripciones
plurinominales;
c) de colegio nacional único.
En lo que respecta a la organización política,
cabe distinguir los siguientes sistemas:
a) mayoritario (de mayoría “pura y sim-
ple”);
b) de representación de las minorías (o “em-
pírico”);
c) de representación proporcional (u orgáni-
co).
124
b) Sistemas que atienden al principio de
“distribución territorial”: uninominal,
plurinominal y de colegio nacional único
La división del total de electores –cuerpo
electoral– en colegios, distritos o circuns-
cripciones electorales, suele hacerse con base
territorial, es decir, reuniendo en distintos
conjuntos a los electores residentes en cada
zona geográfica determinada. Para ello se
tiene en cuenta la cantidad de la población y
no la superficie del territorio. Según el prin-
cipio indicado, cabe clasificar los sistemas
en: uninominal, plurinominal y de colegio
nacional único.
Los colegios, distritos y circunscripciones
son uninominales cuando el territorio del Es-
tado se divide en tantas zonas como número
de los cargos a cubrir en la elección haya, co-
rrespondiendo por consiguiente la asignación
de un cargo por distrito y votando dentro de
él cada elector por un solo candidato. Este
sistema fue utilizado en los Estados Unidos de
América para la Cámara de Representantes,
desde 1842; en Inglaterra, para la Cámara de
los Comunes, desde 1884-1885; en Italia, desde
1848 hasta 1882 y desde 1891 hasta 1919, y
también a partir de 1948, para el Senado; en
Francia, para la Asamblea Nacional, según ley
de 1927 y luego ordenanza dictada en 1958;
en la Argentina, para la Cámara de Diputados,
en 1904 y en 1952 y 1954, etc.
Los colegios, distritos o circunscripciones
son plurinominales cuando el territorio del Es-
tado es dividido en zonas de superficie extensa
– “grandes circunscripciones territoriales”, dicen
Posada y Duverger–, en cada una de las cuales
se cubre un número determinado de cargos,
correspondiendo a cada elector votar por una
lista que contiene un número de candidatos
igual –o algunos menos, cuando se busca ase-
gurar la representación de minorías– al de
los atribuidos al respectivo colegio, distrito o
circunscripción. Es el sistema que ha predo-
minado en la mayoría de los Estados.
Existe el colegio nacional único cuando no
hay división territorial del Estado a los efectos
electorales y, por consiguiente, cada elector
vota por tantos candidatos como cargos haya
que cubrir en el país entero. Tal sistema existió
en la Italia fascista como consecuencia de la
ley de 3 de septiembre de 1928 y también en
la ley holandesa de 1917 sobre representación
proporcional.
 Sección Quinta: Representación, participación y estado de derecho
c) Sistemas que atienden al principio de
“organización política”: mayoritario, de
representación de minorías y de representación
proporcional
Los sistemas que tienen por objeto asignar
los puestos con miras al eficaz funcionamiento de
los órganos gubernativos electivos, aunque sin
descuidar la relación entre electores y elegidos,
de acuerdo con la doctrina de la representación
política, pueden ser clasificados en mayoritario,
de representación de las minorías y de representación
proporcional.
El sistema electoral mayoritario es aquel por
el cual se acuerda en cada colegio, distrito o
circunscripción –uninominal o plurinominal– la
totalidad de los cargos al candidato o lista de
candidatos que obtiene mayor número de votos.
Por lo común se requiere solamente mayoría
relativa. Tal fue, por ejemplo, el sistema –en
distritos plurinominales y por lista– que se aplicó
en la Argentina para la elección de diputados
hasta la sanción de la ley Sáenz Peña (1912).
Es también el sistema aplicado en Turquía para
las elecciones de la segunda posguerra (lista
bloqueada). Pero en algunos sistemas se requiere
mayoría absoluta. Para ello, y ante la posibilidad
de que la mayoría absoluta no se obtenga en
la primera votación, se recurre a una segunda
votación –llamada en Francia ballotage–, limi-
tada sólo a los dos candidatos que obtuvieron
más votos en la primera. Tal sistema del “doble
turno” ha sido aplicado en Italia antes de 1912
y en Francia a partir de 1958.
El sistema electoral que tiene por finalidad
acordar representación también a las minorías o por
lo menos a algunas de ellas, ofrece numerosas
variantes. Normalmente, está combinado con
el sistema de colegios, circuitos o circunscrip-
ciones plurinominales y, desde el momento
que no constituye un sistema de representación
proporcional, se le suele denominar “empírico”
o no proporcional. Entre los sistemas “empí-
ricos” –llamados así por Orlando cuando la
proporción acordada a las minorías es asignada
previamente por la ley, con prescindencia de la
cantidad de votos que efectivamente obtengan
los candidatos– se puede mencionar el del voto
limitado.
De acuerdo con el sistema del voto limitado, cada
elector se ve constreñido a votar por un número
de candidatos inferior al de cargos a cubrir. Tal
fue el sistema establecido en la Argentina por la
ley Sáenz Peña y que recibió indistintamente los
nombres de “lista incompleta”, “voto restringi-
125
do” o “tercio excluido”. Esta última designación
obedeció a la circunstancia de que el elector sólo
podía votar por una lista de candidatos cuyo
número fuera equivalente a los dos tercios de
los cargos a llenar. Otro sistema que acuerda
representación a las minorías es el del voto acu-
mulado, por el cual cada elector dispone de tantos
votos cuantos son los cargos a cubrir, pero tiene
además opción para dar todos los votos a un solo
candidato o distribuirlos como mejor le plazca
en este sistema, como es obvio, el escrutinio se
hace necesariamente por candidato individual
y no por lista de candidatos. Está de más decir
que, en los dos sistemas que se acaban de exa-
minar, los colegios, distritos o circunscripciones
electorales deben ser plurinominales.
El sistema de representación proporcional,
con sus variantes, será examinado a continua-
ción.
d) Sistemas de representación proporcional
Los sistemas de representación proporcional son
los que se caracterizan por el propósito de asig-
nar los cargos en los cuerpos representativos
de tal modo que su distribución numérica por
partidos, listas o tendencias, corresponda ma-
temáticamente a la distribución existente en el
cuerpo electoral. Dicho de otro modo, el objeto
y la característica de tales sistemas, a los que
Orlando denomina “orgánicos”, consisten en
obtener que la composición política del cuerpo
elegido refleje con la mayor exactitud posible la
composición política del cuerpo elector.
Aunque algunos autores –entre los que me-
recen ser citados Friedrich y Kelsen– sostienen
que la representación proporcional, en tanto
sistema electoral, no concuerda con la doctrina
de la representación política, sus argumentos no
resultan convincentes. Por el contrario parece
decisivo, al respecto, el argumento contrario
dado por John Stuart Mill, en su famosa obra
denominada Consideraciones sobre el gobierno re-
presentativo, al afirmar que la democracia es el
gobierno de todo el pueblo por todo el pueblo
igualmente representado y no, como sucede si falta
la representación proporcional, el gobierno de
todo el pueblo por una simple mayoría representada
exclusivamente.
Las primeras institucionalizaciones del sis-
tema de representación proporcional fueron
precedidas por la exposición y defensa del mismo
hechas por algunos doctrinarios a fines del siglo
XVIII y principios del siglo XIX, especialmente
 Manual de Derecho Político
en Francia pero fue, principalmente, debido al
Tratado sobre la elección de representantes, escrito por
el inglés Thomas Hare (1859) y divulgado por
John Stuart Mill en su obra antes mencionada,
que comenzó a interesar verdaderamente el
sistema y a ser proyectadas sus primeras apli-
caciones de carácter legal.
Son numerosos los sistemas de represen-
tación proporcional que han sido ideados y
también, aunque en menor cantidad, los que
han llegado a ser aplicados. El más común es
el conocido vulgarmente con el nombre de
“sistema de cociente”, que supone colegios,
distritos o circunscripciones plurinominales y
concurrencia de listas o partidos. De acuerdo
con ese sistema se divide el número de votos
válidos por el de cargos a cubrir y el resultado
se llama “cociente electoral”. Luego, se divide
el número de votos que obtuvo cada lista o par-
tido por dicho “cociente electoral” –que actúa
ahora, por consiguiente, como divisor– y nuevos
cocientes que resultan, señalan el número de
candidatos elegidos que corresponde, en cada
caso, a la respectiva lista o partido.
En la práctica, sin embargo, como es fácil
suponer, rara vez se obtiene la exacta propor-
ción matemática y se produce el fenómeno de
los “restos”, consistente en que la suma de los
cocientes finales es inferior al número de car-
gos a llenar cuando las operaciones de división
arrojan residuos considerables. Para resolver ese
problema se ha recurrido a distintos procedi-
mientos, entre los cuales el más simple consiste
en distribuir los cargos restantes entre las listas
o partidos que han obtenido mayores residuos
o entre los que han obtenido mayor número
de votos.
Pero al margen del “sistema de cociente” y,
en su caso, “de mayor residuo” o “de las cifras
más altas”, la legislación comparada presenta
numerosos sistemas de representación propor-
cional. Cabe señalar al respecto que, aunque las
leyes sobre el particular comenzaron con ante-
rioridad, alcanzaron el mayor impulso durante
la primera posguerra, época en que fue incluida
en la mayoría de las nuevas Constituciones, y
que luego se hicieron también algunos ensayos
durante la segunda posguerra.
Al respecto, y a manera de ejemplo, se puede
hacer referencia a un sistema muy ingenioso,
el llamado “sistema D’Hont”, que fue puesto
en práctica por primera vez en Bélgica, en
1899; aplicado en la República Argentina en
el año 1957, para la elección de convenciona-
les constituyentes; en 1963, para la elección
126
de diputados y de electores de Presidente y
Vicepresidente, y en 1965, para la elección de
diputados. Este procedimiento consiste en divi-
dir los votos obtenidos por cada lista o partido
sucesivamente por 1, 2, 3, 4, 5, etc., hasta llegar
al número total de bancas asignadas al respecti-
vo colegio, circunscripción o distrito electoral.
Luego, los cocientes obtenidos son colocados
en una columna única, en orden decreciente,
recibiendo la cifra que en la misma ocupa el
lugar correspondiente al número de cargos a
llenar el nombre de “cifra repartidora”. Esta
última es llamada así porque “reparte” a cada
lista el número de electos que le corresponde,
según el número de veces que aquélla –la “cifra
repartidora”– está contenida en el número de
votos obtenidos por la respectiva lista
Otro sistema ingenioso es el de Hagembach-
Bischoff (o del cociente progresivamente rectifica-
do), que consiste en determinar primeramente
el cociente electoral, asignándose los cargos de
acuerdo con su resultado; pero, luego, para
resolver el problema de los “restos”, cuando
los hay, se procede a dividir el número de votos
que obtuvo cada lista por el número de puestos
ya adjudicados a la misma (“media electoral”),
aumentado en una unidad. Finalmente se asig-
na un cargo más a la lista que resulta con el
cociente más elevado y se repite sucesivamente
la operación, hasta agotar todos los puestos
disponibles.
Un sistema original –que citamos como últi-
mo ejemplo– fue el aplicado en Italia, en 1946,
para la elección de la Asamblea Constituyente.
El total de sufragios correspondientes a cada
distrito electoral se dividía por el número de
bancas asignadas al mismo más uno o más dos,
según que el número de representantes a elegir
fuera menor de veinte o excediera de esa cifra.
La cifra resultante representaba el cociente del
distrito que acordaba a cada partido tantas ban-
cas como veces lo hubiera obtenido. Todos los
votos restantes, que no alcanzaban al cociente,
pasaban a engrosar los sufragios para la elección
en el llamado distrito nacional, en el cual se
asignaban las bancas que habían quedado sin
asignar en los distritos electorales, mediante
un procedimiento semejante al utilizado en
la primera operación, y si todavía quedaban
bancas vacantes se acordaban a los partidos
que tenían mayor residuo.
Para concluir con el tema, cabe manifestar
que la polémica acerca de las virtudes y defectos
de la representación proporcional ha sido in-
tensa y resulta inacabable y que es estéril emitir
 Sección Quinta: Representación, participación y estado de derecho
juicios en abstracto y con prescindencia de las
circunstancias propias de cada situación.
e) Otras variantes de los sistemas electorales
Además de los sistemas electorales examina-
dos, han sido ideados otros con el propósito de
posibilitar una representación más adecuada.
Entre ellos pueden señalarse los sistemas de voto
reforzado por contraste con el sistema común de
voto único o igual.
El principio general es el del voto único o
igual, que se expresa gráficamente con la frase
“un hombre, un voto”. En los distintos casos de
voto reforzado, en cambio, se otorga a determi-
nados ciudadanos un mayor “poder electoral”.
No se trata, como en el caso del voto calificado,
de otorgar el derecho de ejercer el sufragio sólo
a algunos, sino que, aunque se otorga a todos,
vale más el de algunos de ellos. Son ejemplo de
sufragio reforzado, el sufragio plural, el sufragio
múltiple y el sufragio familiar.
El sufragio plural consiste en atribuir uno
o más votos complementarios a determinados
electores, en razón de calidades que reúne (cargo
especial, título, etc.), lo que se lleva a cabo en
el colegio, distrito o circunscripción electoral
a que pertenece.
El sufragio múltiple tiene características se-
mejantes al plural, pero con la particularidad
de que el voto o los votos complementarios son
emitidos en distinto colegio, distrito o circuns-
cripción electoral.
El sufragio familiar es una modalidad del
sufragio plural, con la particularidad de que
la calidad en razón de la cual se acuerda está
constituida por el hecho de ser el elector pa-
dre de familia, pudiendo variar el número de
los votos complementarios en función de los
miembros del núcleo familiar.
3. Texto atinente a párrafo 23: Instituciones
de democracia semidirecta
GERMÁN BIDART CAMPOS
Derecho Político,
Editorial Aguilar, Madrid, 1967, págs. 388-392.
Las formas llamadas de democracia
“semidirecta”
a) Concepto
29. Es común considerar a las polis griegas
como ensayos de democracia directa, en cuanto
la totalidad de los ciudadanos –en ejercicio de su
127
libertad política– intervenía en las asambleas po-
pulares para la votación de las leyes. Por analogía
con ese ejemplo, se ha seguido señalando como
democracia pura toda forma de participación
popular en los cuerpos deliberativos.
De todos modos, ya hemos dicho que como
el gobierno –en sentido plenario se integra con
una multiplicidad de funciones y de órganos,
entre los cuales la conducción política se destaca
con superioridad evidente, resulta exagerado
hablar de un gobierno directo del pueblo aun
en los casos en que todo el pueblo participe en
la actividad legislativa. Quede, pues, en claro
que para nosotros la llamada democracia pura
es siempre una “hipótesis de laboratorio”, im-
posible de realización empírica.
La incorporación de la idea representativa
–también ya analizada– a la doctrina del gobierno
popular, ha dado lugar a soluciones intermedias
que, a la postre, son siempre reservas ideológicas
que tienden a mantener el supuesto básico de
que el pueblo se gobierna a sí mismo. Estamos
ante las formas que se conocen con el nombre
de semidirectas o semirrepresentativas, definidas por
Héctor Rodolfo Orlandi como “procedimientos
que requieren la intervención directa del cuerpo
electoral en consulta para que se pronuncie sobre
los poderes constitutivos del Estado, sobre un acto
público de los órganos representativos, o sobre
los titulares de la representación”. En suma, se
trata de investir al cuerpo electoral de un mayor
cúmulo de derechos políticos, y de asociarlo a
una participación más activa en la toma de de-
cisiones públicas; como diríamos en lenguaje de
Goldschmidt, se trata de aumentar el número
de repartos autónomos –hechos por los propios
interesados– dentro del régimen estatal.
De este modo, la impracticable democracia
directa pone su sugestión latente en las ficticias
formas representativas. Se reputa que los órga-
nos de gobierno representan al pueblo, pero
que el pueblo asume por sí mismo el ejercicio
de una serie de actos que hacen a la esencia
misma del gobierno.
30. Muchas objeciones se han lanzado contra
las formas semidirectas; se les achaca someter
al pronunciamiento de los incompetentes las
cuestiones de gobierno, complicar los mecanis-
mos del gobierno, menoscabar las decisiones
de los órganos del poder con la rectificación,
la anulación, o aun la aprobación del cuerpo
electoral; demorar el trámite de adopción de
esas mismas decisiones, etcétera.
Valorándolas objetivamente, nosotros con-
sideramos: 1º) que las formas llamadas semi-
 Manual de Derecho Político
directas no son una aproximación al gobierno
directo del pueblo, ni tienen nada que ver con
la “pureza” de la democracia: 2º) que como
meros actos políticos en ejercicio del derecho
con que se inviste al cuerpo electoral importan
procedimientos estimables para permitir a los
ciudadanos la expresión amplia de sus puntos
de vista en los negocios públicos. No olvidemos
que tiene resabios griegos y escolásticos la doc-
trina del gobierno mixto, en el sentido de que el
pueblo no sea totalmente ajeno a la conducción
política. Es una garantía de tranquilidad y de
paz –que no pasó inadvertida al pensamiento
tomista– que todos tengan alguna parte en el
principado. Lo que atañe a todos, por todos debe
ser resuelto. De ahí que las consultas popula-
res ofrezcan una técnica para que los hombres
ejerzan mejor lo que Pío XII –en su alocución
navideña de 1944 sobre la democracia– definió
como el derecho de los ciudadanos a no ser
obligados a obedecer sin ser oídos. Aparte de
ello, las formas semidirectas juegan el papel de
un contralor de los gobernantes, y se ubican
entre los medios de limitación y moderación
del poder.
b) Referéndum
31. El término referéndum proviene de las
prácticas políticas de Suiza, donde los delega-
dos de los cantones a la dieta federal votaban,
a veces, las disposiciones ad referéndum de sus
mandantes.
Orlandi lo conceptúa como el procedimien-
to por el cual se llama al cuerpo electoral a
decidir sobre un acto público de los órganos
legislativos, o sea, generalmente, de naturaleza
normativa. De este modo, las decisiones de la
asamblea no adquieren vigencia hasta tanto
las ratifica o aprueba el cuerpo electoral. Hay
quienes hablan, por eso, de una función cole-
gisladora, en cuanto supone la aprobación o
desaprobación del pueblo.
El referéndum puede revestir diversas formas:
a) El referéndum post legem es el que se realiza
después de sancionada la ley, para someterla al
resultado de la decisión popular mayoritaria;
juega como un veto popular, b) El referéndum
ante legem, que se llama también consultivo, impli-
ca una consulta previa para conocer la opinión
popular; a su vez, puede ser vinculatorio o no,
según que la decisión obtenida sea obligatoria o
no para el gobierno, c) El referéndum obligatorio
es aquel que, por imperio de la constitución o de
128
la ley, se requiere necesariamente para que la ley
entre en vigor, d) El referéndum facultativo es el
que queda librado a la iniciativa de la autoridad
competente o del cuerpo electoral.
32. Entre los antecedentes históricos más
cercanos se conocen los de Suiza y de Nortea-
mérica en el orden estadual; los de la consti-
tución de Weimar de 1919, de la soviética de
1936, de la República Española de 1931, etc. En
Francia y en Italia se ha utilizado después de la
Segunda Guerra Mundial. Nuestro país lo ha
resistido en el orden federal, por prevalecer la
opinión de que toda institución de democracia
semidirecta está en pugna con el principio de
que el pueblo sólo gobierna por medio de sus
representantes; sin embargo, algunas provincias
lo han incorporado a sus prácticas políticas,
sobre todo en el ámbito municipal.
c) Plebiscito
33. Aunque a veces suele confundírselo
con el referéndum, sobre todo cuando éste se
aplica a leyes o reformas constitucionales, el
plebiscito “funciona sin el concurso correlacio-
nador de otros órganos del Estado” (Legón).
El referéndum juega siempre en relación con
actos o decisiones de algún poder del Estado;
el plebiscito es un acto extraordinario e inde-
pendiente, en el que se consulta al electorado
sobre una cuestión vital del Estado. Orlandi
lo llama “consulta al cuerpo electoral sobre
un acto político de naturaleza constitucional
y gubernamental, como la aceptación de una
constitución o manifestación de confianza en
un hombre o en un régimen político”. “Es la
consulta al cuerpo electoral sobre un acto de
naturaleza gubernamental o constitucional, es
decir, política en el genuino sentido de la palabra.
No gira en torno a un acto legislativo, sino a una
decisión política, aunque susceptible quizá de
tomar forma jurídica” (García Pelayo). Biscaretti
di Ruffia afirma, por eso, que el plebiscito es
un acto excepcional relacionado a problemas
de hecho sobre la estructura del Estado o de su
gobierno; no afecta a actos de índole legislativa
o normativa, aplicándose a los actos políticos y
medidas de gobierno.
34. La historia conoce los plebiscitos previos
a la coronación de Napoleón I y Napoleón III
como emperadores; y el que en la provincia
de Buenos Aires erigió a Rosas con la suma del
poder público. Tales tipos de consulta revisten
muchas veces el cariz de verdaderas comedias
 Sección Quinta: Representación, participación y estado de derecho
políticas, y se han dado en calificar como plebis-
citos cesaristas. En Francia se realizaron nueve
plebiscitos desde 1793 hasta 1870; Suiza lo in-
corpora como forma del referéndum consti-
tucional; Alemania en su constitución de 1919
para la modificación territorial y la formación
de nuevos países.
d) Iniciativa popular
35. La iniciativa popular participa del carácter
de un procedimiento legislativo especial que
provoca la actividad legislativa. A instancia del
cuerpo electoral, o de una fracción del mismo,
se propone la sanción de una ley, su modifica-
ción o su derogación. Puede aplicarse también
a materia constitucional.
La iniciativa reviste dos variantes: a) se for-
mula solamente un proyecto no articulado; b) se
propone el cuerpo de la ley íntegramente arti-
culado. Encontramos la iniciativa en Suiza, en el
Uruguay, en algunos estados de Norteamérica,
en la constitución de Weimar, etcétera.
e) Destitución popular
36. Es el procedimiento por el cual el cuerpo
electoral solicita que se someta a la decisión
popular la duración del mandato de ciertos
funcionarios, antes de que expire el período
para el cual han sido designados. Equivale al
proceso del juicio político. La destitución pue-
de ser individual, cuando se limita a revocar el
mandato de un funcionario, o colectiva, cuando
se dirige a disolver un cuerpo pluripersonal
como la asamblea o un consejo ejecutivo.
En Estados Unidos se le conoce con el nom-
bre de recall, y se utiliza en el orden municipal y
estadual. En la Argentina algunas provincias lo
han previsto para la administración comunal. En
la URSS se lo propicia también para los jueces,
pero con menos insistencia, dado el carácter
de la función que éstos desempeñan.
f) Apelación de sentencias
37. El ímpetu populista ha conducido a
someter a la decisión del cuerpo electoral los
pronunciamientos de los tribunales. A semejanza
de la provocatio ad populum, que en Roma sometía
a la decisión de los comicios la aplicación de la
pena capital, modernamente se sujeta a votación
129
una sentencia judicial, especialmente cuando
en ella se declara la inconstitucionalidad de
una ley, considerando que si el pueblo es quien
dicta la constitución, el mismo pueblo ha de
poder interpretarla.
En este aspecto, la intervención popular
nos merece critica, porque no es serio que
una función tan técnica y especializada como
la administración de justicia quede pendiente
en su efectividad de la decisión multitudinaria
de quienes son totalmente incompetentes para
ejercerla o valorarla.
En Estados Unidos este sistema tuvo vigencia en
el Estado de Colorado, pero fue declarado incons-
titucional por la Corte del mismo en 1921.
4. Texto complementario atinente a
párrafo 24: Estado de Derecho
DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS DEL
HOMBRE Y DEL CIUDADANO
(Adoptada por la Asamblea Nacional
Constituyente de Francia el 26 de agosto de
1789 y aceptada por el Rey Luis XVI el 5 de
octubre de 1789)
Los representantes del pueblo francés, cons-
tituidos en ASAMBLEA NACIONAL, considerando
que la ignorancia, el olvido o el desprecio de
los derechos del hombre son las únicas causas
de los males públicos y de la corrupción de
los gobiernos, han resuelto exponer, en una
Declaración solemne, los derechos naturales,
inalienables y sagrados del hombre, a fin de
que esta Declaración, teniéndola siempre pre-
sente todos los miembros del cuerpo social,
les recuerde constantemente sus derechos
y deberes, a fin de que los actos del poder
legislativo y del ejecutivo, pudiendo ser, en
todo instante, comparados con el objeto de
toda institución política, sean más respetados,
y a fin de que las reclamaciones de los ciuda-
danos, fundándose desde ahora en principios
simples e incontestables, tiendan siempre al
mantenimiento de la Constitución y a la fe-
licidad de todos.
En consecuencia, la ASAMBLEA NACIONAL
reconoce y declara, en presencia y bajo los aus-
picios del Ser Supremo, los siguientes derechos
del hombre y del ciudadano.
Artículo Primero.– Los hombres nacen y viven
libres e iguales en derechos. Las distinciones
sociales sólo pueden fundarse en la utilidad
común.
 Manual de Derecho Político
Art. 2º.– El objeto de toda asociación política
es la conservación de los derechos naturales e
imprescriptibles del hombre. Estos derechos
son: la libertad, la propiedad, la seguridad y la
resistencia a la opresión.
Art. 3º.– El principio de toda soberanía reside
esencialmente en la nación. Ninguna corpora-
ción ni individuo puede ejercer autoridad que
no emane expresamente de aquella.
Art. 4º.– La libertad consiste en poder hacer
todo aquello que no daña a otro; por lo tanto,
el ejercicio de los derechos naturales de cada
hombre no tiene más límites que aquellos que
aseguran a los demás miembros de la sociedad
el goce de los mismos derechos. Estos límites
sólo pueden ser determinados por la ley.
Art. 5º.– La ley no tiene derecho a prohibir
más acciones que las nocivas a la sociedad. Todo
lo que no está prohibido por la ley no puede
ser impedido, y nadie puede ser constreñido
a hacer lo que ella no ordena.
Art. 6º.– La ley es la expresión de la voluntad
general. Todos los ciudadanos tienen derecho
a concurrir, personalmente o por medio de
representantes, a su formación. Debe ser la
misma para todos, sea que proteja o sea que
castigue. Todos los ciudadanos, siendo iguales
a sus ojos, son igualmente admisibles a todas las
dignidades, cargos y empleos públicos, según
su capacidad y sin otra distinción que la de sus
virtudes y talentos.
Art. 7º.– Ningún hombre puede ser acusado,
arrestado ni detenido sino en los casos determi-
nados por la ley y con las formalidades prescritas
en ella. Los que soliciten, expidan, ejecuten o
hagan ejecutar órdenes arbitrarias, deben ser
castigados; pero todo ciudadano llamado o preso
en virtud de la ley debe obedecer al instante y
si resiste se hace culpable.
Art. 8º.– La ley no debe establecer otras penas
que las estricta y evidentemente necesarias, y
nadie puede ser castigado sino en virtud de una
ley establecida y promulgada con anterioridad
al delito, y legalmente aplicada.
130
Art. 9º.– Debiendo presumirse todo hombre
inocente mientras no sea declarado culpable,
si se juzga indispensable arrestarlo. Todo rigor
que no sea necesario para asegurar su persona,
debe ser severamente reprimido por la ley.
Art. 10.– Nadie debe ser molestado por sus
opiniones, aunque sean religiosas, con tal de que
su manifestación no perturbe el orden público
establecido por la ley.
Art. 11.– La libre comunicación de los pen-
samientos y de las opiniones es uno de los más
preciosos derechos del hombre; por lo tanto,
todo ciudadano puede hablar, escribir e impri-
mir libremente, salvo la responsabilidad por el
abuso de esta libertad, en los casos determinados
por la ley.
Art. 12.– La garantía de los derechos del
hombre y del ciudadano necesita una fuerza
pública; por lo tanto, esta fuerza se halla instituida
en beneficio de todos, y no para la particular
utilidad de aquellos a quienes es confiada.
Art. 13.– Para el mantenimiento de la fuerza
pública y para los gastos de administración, es
indispensable una contribución común. Esta
debe ser repartida por igual entre todos los
ciudadanos, en razón de sus medios.
Art. 14.– Todos los ciudadanos tienen el
derecho de comprobar por sí mismos o por
medio de sus representantes, la necesidad de la
contribución pública, de consentirla libremente,
seguir su empleo, y determinar la cualidad, la
cuota, el sistema de cobro y la duración.
Art. 15.– La sociedad tiene derecho a pedir
cuenta de su administración a todo empleado
público.
Art. 16.– Toda sociedad en la cual la garantía
de los derechos no está asegurada, ni determi-
nada la separación de los poderes, carece de
constitución.
Art. 17.– Siendo la propiedad un derecho
inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de
ella, sino cuando la necesidad pública, legalmente
justificada, lo exija evidentemente y a condición
de una justa y previa indemnización.
 Sección Sexta
PANORAMA DE LAS DOCTRINAS POLÍTICAS
CONTEMPORÁNEAS
25. Alcances metodológicos y clasificación de las doctrinas políticas;
26. Liberalismo;
27. Corrientes socialistas;
28. Fascismo y nazismo;
29. Acerca del fin de las ideologías y del auge de la tecnocracia.

25. A LCANCES METODOLÓGICOS Y debidamente ponderado. No siempre el

CLASIFICACIÓN DE LAS DOCTRINAS
POLÍTICAS
El estudio de las doctrinas políticas, para
que revista un carácter de seriedad, debe
cumplir con un mínimo de requisitos me-
todológicos:
1º. Cabe tener presente que todas ellas
constituyen un complejo más o menos cohe-
rente de concepciones acerca del hombre,
la sociedad, del Estado y de las relaciones
existentes entre estos factores de la vida
política.
Consecuencialmente, a fin de no des-
truir esa unidad orgánica, debe evitarse
el análisis fragmentario e inconexo de las
formulaciones doctrinarias.
La visión de contexto debe primar siem-
pre en su estudio. De otra suerte es muy
fácil desdibujar, incluso caricaturizar una
doctrina;
2º. Las doctrinas políticas procuran dar
solución a la problemática de una época.
No son, por lo mismo, especulaciones
abstractas, desvinculadas de la realidad:
su nacimiento y desarrollo sólo pueden
aprenderse en relación a un determinado
contexto histórico.
Por consiguiente, constituye otro gra-
ve y frecuente error el juzgamiento de las
doctrinas sin una previa referencia a las
condiciones de tiempo y lugar de su des-
envolvimiento;
3º. Siempre es necesario distinguir entre
la formulación de una doctrina como un
deber ser y la posible concreción histórica de
la misma, expresión hipotética de su ser.
El desfase que con ordinaria frecuencia
se advierte entre estos dos niveles debe ser
fracaso práctico puede ser imputado a la
indigencia de la formulación doctrinaria.
En el programa del curso que este
Manual desarrolla, el estudio de las doc-
trinas políticas sólo tiene asignado un
capítulo con carácter complementario.
Ello explica que, no obstante las preven-
ciones anotadas, en la presente sección
el desarrollo de esta materia realiza una
exposición excesivamente esquemática,
carente por lo tanto de la pulcritud me-
todológica deseada.
Clasificación de las doctrinas políticas
contemporáneas
Los textos especializados discurren en
torno a diversas clasificaciones de las doctri-
nas políticas: conservadoras y progresistas;
revolucionarias y reformistas; de izquier-
da y derecha; democráticas y totalitarias;
universales y nacionalistas; individualistas
y socialistas, etcétera.
Reconociendo que en todas ellas existe
una base real y que cumplen, por lo mis-
mo, un rol orientador, no es menos cierto
que la presencia de elementos de carácter
subjetivo y contingente las priva de valor
científico.
Sin pretender adjudicarle un valor ab-
soluto, nuestra preferencia se inclina por
aquella tipología de las doctrinas políticas
que atiende para su formulación a una escala
de valores. Es decir, el rol que se asigna en
la relación política al hombre, a la sociedad
y al Estado.
Conforme a este esquema, se distingue
entre doctrinas personalistas y transpersonalistas.

131
 Manual de Derecho Político
A su vez las personalistas se subdividen en
inmanentes y trascendentes.1
1. Doctrinas personalistas
a) Personalismo inmanente
Estas doctrinas parten del suspuesto de
que el hombre puede lograr la plenitud
de su ser, no en función de una realidad
exterior y superior a él, sino en el simple
desenvolvimiento de la propia naturaleza
humana. El hombre se logra desde su pura
inmanencia, desenvolviendo los propios
impulsos y tendencias.
Consecuente con esta premisa, toda in-
terferencia a la libre actividad del hombre
resulta negativa para él y para la sociedad.
Por consiguiente, todo el andamiaje jurí-
dico y político debe proyectarse a la simple
salvaguarda de la libertad individual.
La sociedad es concebida no como una
realidad superior o diferente, sino que como
una simple suma o agregado de individuos
(concepción atomista) y el Estado como
una entidad que agota su fin en la mera
conservación del orden y seguridad social
(Estado gendarme). En síntesis, la sociedad
y el Estado subordinan su actividad en fun-
ción de su servicio al individuo, principal y
único protagonista de la historia.
b) Personalismo trascendente
También estas doctrinas consideran al
hombre como un valor supremo, pero
a diferencia de las anteriores, estiman
que el hombre no se logra en sí mismo
sino en función de una realidad de algún
modo superior, aunque no ajena a él: la
sociedad.
1
Esta tipología, con diversas variantes, ha sido
elaborada por GUSTAVO RADBRUCH, Introducción a
la Filosofía del derecho, Editorial Fondo de Cultura
Económica, México, l965; LUIS RECASENS SICHES,
Discusiones Contemporáneas del Pensamiento Jurídico,
Editorial Labor, Barcelona, 1936; TORCUATO FER-
NÁNDEZ MIRANDA, La justificación del Estado, Madrid,
1946, Instituto de Estudios Políticos.
132
En efecto, estas concepciones parten
del supuesto que el hombre es un ser natu-
ralmente social y, por tanto, su realización
plena sólo puede lograrse en relación al
contexto social.
El hombre puede o no llegar a convertirse
en lo que potencialmente es; hay acciones
que contribuyen a realizarlo y acciones que
lo frustran. En tal sentido hay un personalis-
mo trascendente en cuanto la existencia del
hombre está constreñida por la necesidad
de complementarse para alcanzar así su
plenitud de ser. El hombre, más que vivir,
convive; más que existir, coexiste.
Dentro de este esquema, el Estado aban-
dona su pasividad para convertirse en un
instrumento que con su actividad procura
la concreción de valores sociales (Estado
intervencionista).
2. Doctrinas transpersonalistas
Para estas concepciones, el hombre,
sea como individuo, sea como ser social,
es desplazado de su rol protagónico por otro
ente temporal, real o imaginario (Estado,
raza, pueblo).
Frente a esta realidad superior, los indivi-
duos sólo interesan en la medida en que su
actividad la sirve. “Propiamente no existe el
derecho de la persona porque sólo se darán
derechos, en su apariencia, en la medida
que sea necesario contar con el individuo en
función del todo” (Fernández Miranda).
Estas doctrinas postulan un tipo de Es-
tado ya analizado en párrafo precedente:
el Estado totalitario. “En el totalitarismo
–dice Walter Theimer– el hombre ya no
es un fin en sí mismo, como quería Kant,
sino sólo medio para otros fines, y además
sólo para fines estatales, puesto que la vida
privada está suprimida”.2
Las diversas doctrinas políticas que a
continuación pasamos a estudiar en for-
ma panorámica y elemental, con mayor o
menor rigor, pueden quedar comprendi-
das en alguno de los tipos descritos en la
clasificación precedente.
2
Historia de las Ideas Políticas, Editorial Ariel, Bar-
celona, 1960, pág. 489.
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
26. LIBERALISMO
26.1. Antecedentes históricos
El término liberalismo es reciente, no
encontrándose antes del siglo XIX. En Espa-
ña se llamaron liberales los que hacia 1810
quisieron introducir el Parlamentarismo. En
Inglaterra, en 1816, servía para calificar al
ala extremista del partido Whig, el cual, con
los años, cambiaría su nombre precisamente
por el de Liberal. En Italia se comienza a
hablar de liberales hacia el año 1830.
Todos los autores están de acuerdo en que
el origen de la doctrina es de más antigua
data que el del vocablo. En efecto, según
Hobhouse, el liberalismo nació durante
la Edad Moderna en el seno del Estado
absolutista, como una protesta religiosa,
política, económica, social y ética contra
la situación imperante y, al mismo tiempo,
como una afirmación de libertad en los as-
pectos civil, fiscal, social, económico, racial,
nacional y político.
El liberalismo respondía, al comienzo de
la edad moderna, a las necesidades senti-
das de la época. Era una filosofía viviente.
Europa había sido, durante los siglos del
feudalismo y de la jerarquía eclesiástica, una
habitación cerrada y de atmósfera sofocan-
te. No había libertad de movimiento. Una
economía que durante siglos había estado
en proceso de contracción exigía se consi-
guiera el orden por medio de la compulsión;
y en último término las sanciones fueron
impuestas por una aristocracia militar en
una sociedad estratificada. El desarrollo
del liberalismo fue revolucionario. Llegó
para abrir las ventanas de esta habitación
cerrada y para dar movilidad a una sociedad
basada en la posición personal. (Ver Texto
Complementario Nº 1, Sección Sexta.)
Aun cuando liberalismo y capitalismo son
dos sistemas diferentes, en esta época ambos
se amalgamaron para dar como resultado
el sistema llamado “liberal capitalista”. En
tal sentido se ha llegado a sostener que el
liberalismo fue la vestidura intelectual del
capitalismo. “Este liberalismo –dice Max
Lerner– no es un simple lema más o menos
satisfactorio, sino un complicado tejido de
133
creencias, que se ramificaba en todos los
aspectos de la vida.
El nuevo sistema capitalista de produc-
ción fabril y de comercio mundial de los
siglos XVI y XVII ofrecía reemplazar al
antiguo sistema de una economía localista
feudal y agraria. La nueva clase mercantil
y capitalista quería reemplazar en el poder
a la aristocracia agraria. Cuando una clase
cualquiera quiere apoderarse del gobierno
necesita armas intelectuales y económicas. Y
los capitalistas tenían a mano el liberalismo
para utilizarlo. Los que aceptan hoy el libe-
ralismo como una cosa natural deben tener
presente que hubo una época en que fue un
arma. La clase media capitalista necesitaba
las ideas de libertad de comercio, el sistema
de libre competencia, la limitación del poder
del Estado, el imperio de la ley, las carreras
abiertas al talento. El capitalismo, como sis-
tema de relación de clases, y el liberalismo,
como sistema de pensamiento, crecieron
uno al lado del otro. En resumen, las mismas
fuerzas que forjaron el reino de la actividad
mercantil fueron las que forjaron y utilizaron
al liberalismo”.3 (Ver Texto Complementario
Nº 2, Sección Sexta.)
Como ya se ha expresado, el liberalismo
nació como un gran movimiento de pro-
testa contra el antiguo régimen, contra las
instituciones feudales y contra la monarquía
absolutista. En el siglo XVIII el liberalismo
defendía un programa revolucionario y con-
siguió que tras de él se alinearan grandes
sectores de la sociedad, sobre todo del en-
tonces llamado “Tercer Estado”.
Una vez derribado el antiguo régimen,
se instaura el sistema liberal que en Euro-
pa se practicó con bastante uniformidad
durante el siglo XIX.4
3
Ahora o nunca, Editorial Fondo de Cultura Eco-
nómica, México, 1943, págs. 58-59.
4
Cabe tener presente que elementos doctrinarios
del liberalismo se encuentran trabados en la lucha
política que se presenta en el ámbito del mundo
sudamericano desde las vísperas mismas de la Inde-
pendencia. Sobre el particular constituyen un tes-
timonio pintoresco los informes del virrey Abascal,
en los cuales advierte la llegada del liberalismo, al
que achaca el hundimiento de la Monarquía, que
era precisamente el vínculo de la metrópoli con las
posesiones de ultramar.
 Manual de Derecho Político
La lucha y el triunfo del liberalismo, con
ser un rasgo histórico, unitario y sustanti-
vo del Occidente, ofrecen, sin embargo,
peculiaridades en sus maneras, en sus exi-
gencias y en los tonos, según los distintos
países. “Unos daban preferencia –dice Be-
nedetto Croce– a la liberación del dominio
extranjero o a la unidad nacional; otros a
la sustitución de los gobiernos absolutos
por el constitucionalismo; ya se tratara de
corregir posibles reformas del sufragio y de
extender la capacidad política ya en cambio;
de fundar por vez primera o sobre nuevas
bases el sistema representativo; en unos
países, teniendo ya por obra de las gene-
raciones anteriores, y especialmente por la
de la revolución y el imperio, la igualdad
civil y la tolerancia religiosa, se entablan
contiendas por la participación de nuevos
estados sociales en el gobierno, y en otros
pueblos convenía primero dedicarse a com-
batir privilegios políticos y civiles de clases
feudales y persistentes formas de servilismo
o a quitarse de encima la opresión ecle-
siástica. Pero, por muy varias que fuesen
por su orden y su importancia todas estas
exigencias, se enlazan entre sí, y las unas
arrastraban antes o después consigo a las
otras”.5
26.2. El concepto del hombre en la filosofía
liberal
Uno de los elementos esenciales del pen-
samiento liberal clásico es el individualis-
mo. Esta filosofía cree en la capacidad del
individuo para constituirse en motor del
progreso y creador de las normas e insti-
tuciones necesarias para el bienestar del
hombre.
La siguiente síntesis, tomada de la obra
de Gregorio de Yurre, describe el concepto
del hombre de la filosofía liberal.
En todos los sistemas filosóficos y sociales
es fundamental el concepto de “naturaleza”.
Pero esto es válido sobre todo en el siste-
5
Citado por ARTURO SAMPAY, La crisis del Estado
de período liberal-burgués, Editorial Losada, Bs. Aires,
1942, págs.178 y ss.
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ma clásico liberal, por ser la naturaleza la
piedra básica de todo el sistema y la norma
determinante de su filosofía social.
a) La “naturaleza” es la palabra de guerra
para combatir el ancien régime y por tanto
significa lo contrario de “artificial”, que es
lo creado por la tradición o por positivas
determinaciones del gobernante.
Por eso, la “naturaleza” tiene un sentido
esencialmente individual, es la naturaleza
encarnada en el individuo y con las propie-
dades que se manifiestan en el ser individual.
El liberalismo no puede tener simpatías por
interpretaciones panteístas de la naturale-
za, que conducen a poner el principio del
movimiento fuera del individuo.
En la naturaleza individual las dos facul-
tades que destacan y distinguen al hombre
del animal son la voluntad libre y la razón.
Vivir conforme a las exigencias de la natu-
raleza es vivir libremente y conforme a los
dictados de la propia razón; es contrario a la
naturaleza el que nuestra vida esté determi-
nada desde fuera por predeterminaciones
de una voluntad gubernativa.
Libertad significa que la ley considera y
trata a cada individuo como una persona
racional, capaz de desarrollar libremente
sus propias posibilidades. Por eso, la ley
ha de reconocer a cada individuo el poder
de pensar y expresar su pensamiento, de
escoger sus creencias y obrar conforme a
ellos. Stuart Mill definió la libertad así: “Es
el poder de moverse libremente, orientar
la propia vida por cauces que plazcan a la
propia voluntad, siempre que no perjudique
a un tercero”.
La otra cualidad de la naturaleza es la
igualdad. La igualdad no quiere decir que
los individuos sean iguales en sus cualidades
y facultades personales; por el contrario, la
individualidad encierra una gran diversidad
en todos los aspectos y el liberalismo desea
dejar en libertad esa diversidad para que
emerjan y se distingan en la vida los indi-
viduos mejor dotados. El liberalismo no
es enemigo de las minorías selectas. Pero
desea que la diferenciación sea la obra de
la actividad y méritos personales y no pro-
ducto artificial de la ley.
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
La ley debe ser igual para todos, lo mismo
cuando castiga que cuando premia. La ley
no tiene por qué hacer distinciones, sino
que ha de reconocer a todos los mismos
derechos. La personalidad legal de cada
unidad ha de ser igual. Y de esta suerte las
distinciones quedan a merced de la actividad
individual. He aquí una reacción contra la
situación creada por el antiguo régimen, en
el cual la ley era la creadora de privilegios y
distinciones, al margen de los méritos perso-
nales. En la época antigua la ley negaba a los
esclavos lo que concedía a los ciudadanos.
En la Edad Media la ley negaba a los siervos
lo que concedía a los señores. La causa de
tales desigualdades radicaba en las leyes. El
pensamiento liberal concibe la vida social
fundada en la competencia. La autoridad
y la ley han de ocupar el puesto de árbitro
que aplica a todos unas mismas reglas y da a
todos las mismas oportunidades. La victoria
no depende del árbitro sino del esfuerzo y
destreza de los individuos.
b) Pero una vez admitido ese principio
general del activismo (que tiene la misión
de vencer el régimen de pasividad y de pura
obediencia impuesto por el antiguo régi-
men) la filosofía liberal rinde tributo a un
principio de pasividad natural. En efecto, la
naturaleza individual está sometida a la ley
general y universal de toda naturaleza, que
es la ley hedonista del placer y del dolor.
Bentham enunció esta ley en los siguientes
términos: “La naturaleza ha colocado a la
humanidad bajo el gobierno de dos maestros
soberanos: el dolor y el placer”.
Esta ley es tan ineluctable y universal
como la establecida por Newton sobre la
gravitación universal. La naturaleza es materia
en movimiento y el movimiento depende
de la existencia de estímulos y alicientes
capaces de provocar la actividad y el esfuerzo
de los seres. En última instancia todos los
estímulos que acucian a la naturaleza para
poner u omitir una acción se resuelven en
estos dos: placer, dolor. Cuando el hombre
trabaja y ahorra, cuando obedece a la ley y
colabora con el prójimo, cuando compite
en el mercado y toma parte en las luchas
políticas, el motivo es siempre el mismo:
ambición de placer y temor del dolor.
135
Las virtudes y los vicios son, en último
término, la encarnación de esta profun-
da tendencia de la naturaleza humana. El
altruismo, la compasión, la misericordia
son desarrollos de la tendencia egoísta del
hombre. El individuo es altruista porque
ha llegado a comprender que el bienestar
de los demás es necesario para lograr su
propio bienestar. La colaboración con los
semejantes es necesaria para aumentar el
rendimiento del propio trabajo y, por eso, el
hombre aprende la lección de que trabajar
por la colmena es trabajar por sí mismo.
No es necesario abandonar la naturaleza
egoísta del hombre para explicar todas sus
tendencias altruistas.
De esta suerte, la ley natural que deter-
mina la conducta del ser humano civilizado
es la enunciada por Stuart Mill: la mayor
felicidad para el mayor número posible.
Así, en la ley innata y universal de la natu-
raleza se contienen como en su germen las
tendencias altruistas, la armonía del interés
individual y colectivo.
c) Fuera o por encima de esas normas
impuestas por la naturaleza no son válidas
las normas morales de deberes que no coin-
ciden con el ser, es decir, con las tendencias
innatas del ser humano. Tales deberes son
ideas abstractas, ficticias; aptas para recrear
el interior de la conciencia, pero inefica-
ces e inútiles para gobernar los fenómenos
económicos y sociales.
La Ética del hombre, al menos en lo
que se refiere a su conducta social, ha de
quedar identificada con esas tendencias
innatas, que son los resortes universales de
todos los seres. Esto no quiere decir que
el hombre haya de ser cruel y bestialmen-
te egoísta. El hombre es un ser racional
y debe educar esos instintos innatos; de
suerte que de su cultivo se obtengan los
debidos desarrollos y transformaciones,
necesarios para provocar las tendencias
altruistas y humanitarias y establecerse así
la base firme de una sociedad fraternal y
trabajadora.
El liberalismo tiene fe en las leyes indi-
cativas o naturales que expresan el modo
de ser de la naturaleza; en cambio, no tiene
 Manual de Derecho Político
fe en las leyes normativas, en cuanto éstas
expresan mandatos de un superior al in-
dividuo (gobernantes) o de una voluntad
externa y superior a la naturaleza (Dios). El
liberalismo cree en la eficacia de la naturaleza
y en los estímulos y resortes naturales; pero,
en cambio, ha perdido la fe en los factores
trascendentes y sobrenaturales.
De ahí que la moral y la Ética liberal se
reducen a dejar en libertad las tendencias e
instintos del hombre, los c2uales quedarán
automáticamente regulados por la razón
calculadora, que los dirigirá siempre hacia la
meta del mayor beneficio. Ese cálculo basta
para evitar las extralimitaciones, porque el
hombre aprenderá a dominarse para evitar
los males que de tales abusos se siguen, tanto
en el plano social como en el puramente in-
dividual. El mismo concepto natural expresa
una idea similar: la libertad de esas tendencias
innatas para actuar en la vida social.
d) El placer y el dolor se pueden medir.
Las ciencias físicas tienden a reducir todas
las propiedades de los cuerpos a cantidad,
incluyendo bajo unos términos generales los
objetos más diversos, a fin de comprender
en leyes universales el mayor número de
fenómenos de la naturaleza.
Así también el individualismo clásico
reduce todos los estímulos a los dos funda-
mentales (placer y dolor) y a éstos los valora
desde un punto de vista primordialmente
cuantitativo, resolviendo las diferencias
cualitativas a términos cuantitativos. Y de
esta forma puede concretar las normas de
la vida humana: el hombre evita el placer
que trae consigo un dolor mayor y acepta
el dolor que provoca un placer mayor.
El cálculo es el cauce normal por el cual
discurren esas tendencias innatas de nuestra
naturaleza.
e) Por eso, la filosofía liberal concibe al
hombre como un ser esencialmente racional
o calculador. En el reino animal el soberano
absoluto es el instinto puro. No existiendo
facultades superiores, toda la conducta del
bruto está dirigida inmediatamente por las
sensaciones de placer y dolor, sin discrimi-
naciones ni cálculos.
136
Pero el hombre no es así. El ser humano
es un animal instintivo y racional. El placer
es el estímulo necesario para poner en
acción a la naturaleza humana. Pero a la
razón humana pertenece el determinar la
cantidad de placer o satisfacción necesaria
para poner una determinada acción. Y
este cálculo racional siempre se basa en
una comparación entre la satisfacción que
vamos a alcanzar y la cantidad de trabajo o
dolor que la citada acción nos va a costar.
Para que al hombre le mantengamos activo
se requiere que la recompensa sea tal que
compense la fatiga y desgaste implicados
en el trabajo. La razón no sólo valora el
presente, sino también las consecuencias
futuras. La razón es especialmente espe-
culativa.
Los clásicos concibieron al animal como
un ser totalmente instintivo; al hombre como
un ser instintivo, dirigido por el cálculo
racional. Tenían fe en la razón; pero admi-
tieron también sus deficiencias. Y, por eso,
eran partidarios de un sistema educativo
que pudiera mejorar la razón y corregir sus
deficiencias. Y de la razón depende funda-
mentalmente el que esos instintos nativos
vayan transformándose hasta adquirir esa
altura de miras que los haga útiles para
realizar el bien común y evitar la crueldad
con el prójimo.
f) De ahí que todo el pensamiento libe-
ral se orienta a encontrar un sistema social
(económico y político) ordenado a pro-
porcionar a los hombres el máximum de
estímulos para la acción. Para eso se requiere
reducir la intervención de la autoridad y la
obediencia de los individuos al mínimum
compatible con el orden social, abriendo
las compuertas de la naturaleza humana
a fin de que se pongan en acción todos
los recursos encerrados en la naturaleza
individual, espoleada por el estímulo del
interés personal.6
6
YURRE, El Liberalismo, Seminario Vitoria, 1952,
págs. 181 y ss.
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
26.3. El concepto y rol del Estado
El pensamiento del liberalismo clásico
navega entre dos ideas fundamentales. Por
una parte reconoce la necesidad del Estado;
por la otra, ve en el Estado un grave peligro
que hay que conjurar.
El Estado es necesario para evitar que
la vida humana quede a merced del más
fuerte. Ningún hombre podría disfrutar
de sus derechos y libertades si no estuviera
protegido contra la fuerza y la violencia,
provenientes de sus semejantes o de fuerzas
del exterior. Por eso, es necesario superponer
a los individuos una organización superior
(un Estado) que administre imparcialmente
la justicia y elimine la violencia y el ataque
a los derechos de sus ciudadanos.
Pero el Estado es ya en sí mismo un gra-
ve peligro y una amenaza a esos mismos
derechos individuales. Precisamente el
liberalismo fue una revolución contra un
Estado opresor y violador de los derechos
humanos. El gobernante dispone un poder
capaz de liquidar la libertad de sus súbditos,
de imponer una seudojusticia partidista y
arbitraria y de gravar sus bienes mediante
impuestos. El Estado tiene el monopolio de
la fuerza y esta fuerza está manejada por
personas que no sólo son corruptibles como
todas las demás sino en grado superior,
debido a la naturaleza misma del poder
y a las especiales tentaciones de que vive
rodeado el gobernante.
Constituye, por consiguiente, preocupa-
ción fundamental del liberalismo político,
el crear los mecanismos que impidan el
ejercicio descontrolado y arbitrario del po-
der. De aquí la necesidad de deslindar con
claridad la esfera pública y la privada. Amplias
zonas de vida social deben quedar libres
de la interferencia estatal y bajo la sabia
dirección de las leyes naturales.
El Estado ha de garantizar la libertad
de pensamiento y expresión a todos los
ciudadanos para exponer y defender las
doctrinas e ideas que su razón individual
juzgue convenientes. Supone también la
libertad de cultos para que los individuos
practiquen la religión de su preferencia sin
temor a castigos.
137
Las funciones del Estado liberal se han
de reducir al mínimo a fin de conceder a
la libertad individual todo el espacio ne-
cesario para su pleno desarrollo y desen-
volvimiento.
En este aspecto la misión del Estado es
ser árbitro imparcial, de suerte que su con-
ducta y su ley sean realmente neutrales. El
liberalismo exige al Estado lo que el público
pide al árbitro en un encuentro deportivo:
neutralidad para aplicar el reglamento a
todos por igual, dejando que se lleve la
victoria el que por sus cualidades y destreza
se la haya merecido.
¿Cómo limitar los poderes de los gober-
nantes para evitar abusos contra el derecho
y libertades de sus gobernados? El procedi-
miento técnico propuesto por el liberalismo
para lograr esta limitación del poder radica
esencialmente en el principio del Constitu-
cionalismo. En efecto, el Constitucionalismo
significa una situación de derecho. En esa
situación las atribuciones del gobernante están
limitadas por una ley anterior a su voluntad
y los derechos del individuo quedan garanti-
zados contra las intromisiones gubernativas.
Como dice Gentile, “un ordenamiento liberal
es ante todo un ordenamiento en el cual el
poder recibe reglas y límites, porque para
el liberalismo es el Estado quien existe para
el individuo y no son los individuos los que
existen para el Estado”… “En lo pasado este
principio ha sido hecho valer en contra del
absolutismo regio. Lo que no significa que
una vez develado ese absolutismo el princi-
pio haya sido asegurado definitivamente. Si
hoy nadie piensa en evocar la teocracia, la
potestad que proviene de Dios, su exención
de crítica o de censura y falta de límites,
sí se han asomado nuevos adversarios de
distinto origen y de diversa inspiración que
convergen en reproponer la vieja instancia
de una incondicionada subordinación del
individuo al Estado”.
La doctrina liberal, que busca para el Es-
tado el cuadro de la Constitución, fija en ella
su régimen como síntesis de la forma política
considerada perfecta. “Semejante régimen
–anota Beneyto– aparece lógica e histórica-
mente con el desarrollo y la conclusión de
un proceso que arranca de la evolución del
 Manual de Derecho Político
sistema constitucional en materia de decla-
raciones de derechos. Una primera etapa
propende a la elaboración de un derecho
constitucional formalista, como el derivado
de las declaraciones americanas y de la fran-
cesa de 1789. Su contenido está referido a
los derechos que afectan principalmente a
las formas de vida del hombre, y su mecánica
consiste en la separación de poderes”. …“El
régimen político liberal se convierte en un
sistema de precauciones jurídicas, ligadas a
la Constitución, al principio de la separación
de los poderes, al gobierno representativo, a
la igualdad legal, a la opinión pública, y en
fin, al procedimiento de los recursos”.
26.4. “El neoliberalismo”
La expresión neoliberalismo ha sido
empleada en el presente siglo para desig-
nar nuevas corrientes de raíz liberal, que
representan en cierta medida una nueva
perspectiva de la actividad estatal con miras
a corregir los defectos que en la práctica
evidencia el liberalismo económico.
Entre los principales expositores se men-
cionan: Federico von Hayek, Ludwig von
Mises y Wilhelm Röpke.
Conservando su fundamentación in-
dividualista y la adhesión al principio del
libre juego de las fuerzas económicas, las
tendencias neoliberales admiten una in-
tervención estatal, pero proyectada a los
siguientes propósitos:
Con relación a la libre competencia: El Estado
debe remover todos los obstáculos para que
exista verdadero equilibrio en la ley de la
oferta y la demanda. Debe instituir un orden
jurídico en el cual se enmarque la iniciati-
va privada (leyes sobre la propiedad, leyes
contra los monopolios, sobre los contratos,
sobre la imposición tributaria, etc.).
Con relación al mercado: El Estado puede
intervenir siempre que sea con medidas
reducidas; puede intervenir para regular
la oferta y la demanda, pero no mediante
el proteccionismo de empresa, la fijación
de precios y el control de divisas.
Con relación a la libertad sindical: Una de
las fuerzas sociales que contribuyen a la
138
libertad, y que era negada por el libera-
lismo, es la existencia de sindicatos libres.
El neoliberalismo defiende los sindicatos
como fuerza necesaria para el equilibrio
entre capital y trabajo.
Con relación a la iniciativa privada: Es el
punto en que más insiste el neoliberalismo y
en el que menos se despega del liberalismo.
Sigue siendo fundamentalmente individua-
lista; cree en la ventaja del espíritu de lucro
como factor decisivo de la economía y, por
tanto, la iniciativa privada debe encontrar
las mayores facilidades sin llegar al exceso
del capitalismo libre.
Con relación a la propiedad privada: La
defiende como base del sistema sin plan-
tearse el problema de la reforma a fondo
del régimen jurídico actual; desconoce la
función social inherente a la propiedad y
fundamenta su derecho en el individuo, ol-
vidando su principal razón de ser: el destino
universal de los bienes de la tierra.
Con relación a la empresa: Esta debe seguir
con el régimen de salariado; rechaza cuan-
to sea reforma a fondo de su estructura y
toda imposición obligada de contrato de
sociedad y de cogestión obrera.
Con relación al derecho económico: Para el
neoliberalismo el desarrollo económico es
independiente del desarrollo social; cree
que la economía, manteniéndose dentro
de las consideraciones expuestas, producirá
unos bienes que más tarde redundarán en
beneficio de todos.
Con relación a las desigualdades humanas:
Las acepta y admite sus consecuencias;
“para los vencidos en la lucha económica,
el Estado aliviará su situación con amplias
medidas de política social”.7
27. L AS CORRIENTES SOCIALISTAS
27.1. Antecedentes históricos
A principios del siglo XIX la sociedad
europea se encuentra convulsionada aún
7
Síntesis tomada de BUNTING, ALDO, Hechos,
Doctrinas Sociales y Liberación, Editorial Guadalupe,
Bs. Aires, 1975, pág. 157.
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
por los efectos de la Revolución France-
sa y comienza a sentir el advenimiento de
una nueva revolución que, sin violencia
directa, tendrá, sin embargo, tantas o más
consecuencias sociales que la anterior: la
Revolución Industrial.
La situación social de la época se ca-
racteriza por el desajuste provocado por
la destrucción de la mayor parte de las
instituciones económicas del feudalismo,
que no ha llevado consigo la modificación
indispensable de toda la estructura de la
sociedad.
La Revolución Industrial comienza en
Inglaterra en la segunda mitad del siglo
XVIII; sigue en seguida a Francia, Estados
Unidos, Alemania y se va extendiendo a
otros puntos. “La revolución industrial
es un fenómeno sociológico sumamen-
te complejo, que podría ser definido, en
conjunto, como la transformación de una
economía predominantemente agrícola
y comercial en una economía industrial.
Coincide con un enorme crecimiento de
la población, con el aprovechamiento de
los inventos técnicos que se suceden con
gran rapidez, con la modificación de las
condiciones sociales de la producción y
organización del trabajo. La producción
que antes, en el aspecto industrial –para
no referirnos al agrícola–, estaba cumplida
en pequeños talleres, según los métodos
viejos de la artesanía, se transforma, dando
lugar a grandes fábricas, y el artesano se
convierte en obrero.
Desde el punto de vista social, los nuevos
modos de organización de la producción
suponían nuevos modos de empleo de las
fuerzas de trabajo. Las fuerzas de trabajo
se reagrupan de distinta manera y surge a
consecuencia de ello una clase social: el
proletariado, la clase de los trabajadores
industriales, con características propias”.8
“Las clases obreras, inicialmente escasas
en las ciudades, con su gran miseria ofre-
cen un evidente contraste con el cuadro
luminoso, tanto humano como social, que
presentaba la filosofía de la Ilustración. Y
8 10
AYALA, FRANCISCO, Introducción a las Ciencias So-
ciales, Editorial Aguilar, Madrid, 1957, págs. 178-179.
139
este contraste venía agravado porque, al
menos en teoría, se salía de una economía
tradicional de escasez y se pasaba a otra que
por principio tenía que ser de abundancia.
Y esta supuesta abundancia no solucionaba
la miseria secular de las clases desposeídas,
ni la de los campesinos, ni la de los hombres
que iban a poblar los centros industriales
en crecimiento, integrándose a la industria.
Aquella abundancia sólo era tal para las
clases poseedoras.
Por el contrario, la nueva economía, la
de la abundancia, se fundamentaba en una
explotación sistemática de las condiciones
de trabajo. Abusaba de la mano de obra en
beneficio del capital, de la propiedad.
La necesidad de hacer rendir al máximo
las máquinas hacía prolongar el horario
de trabajo hasta límites extenuantes para
el hombre, al mismo tiempo que los costos
generales de la producción obligaban a
reducir, también hasta los máximos extre-
mos, los salarios”.9
Dice el historiador Toynbee que, aún en
1840, el salario medio del obrero llegaba a
8 chelines semanales y sus gastos semanales
a 14. La diferencia debía ser compensada
mediante la mendicidad, el robo y la prosti-
tución. Se trabajaba 11 horas al día, seis días
a la semana. En el siglo anterior la jornada
era de 16 horas. Es más, había empresarios
que creían que los adultos ofrecían demasia-
dos problemas y preferían contratar niños
desde los siete años de edad.
“En Babilonia, el Código de Hamurabi
distinguía entre los propietarios, hombres
completos, es decir, hombres, en una palabra
y los trabajadores, los subhombres. Disraeli
dijo de Inglaterra, y hubiera podido decirlo
de todo Occidente, que estaba compuesta
de dos naciones: la de los ricos y la de los
pobres. El individualismo desenfrenado
de los ricos hizo comprender a los pobres
que era necesario agruparse en una nación
y, efectivamente, entre lágrimas y sangre
nació la conciencia de clase”.10
9
CRUELLS, MANUEL, Los movimientos sociales en la
era industrial, Editorial Labor, pág. 21.
DUCHE, JEAN, Historia de la Humanidad, Editorial
Guadarrama, Madrid, tomo IV, pág. 40.
 Manual de Derecho Político
En efecto, los obreros industriales se
sienten solidarios en la miseria y de esta
solidaridad nacerá la cohesión en la lucha.
Al comienzo las reacciones son espontáneas,
sin ningún fin político definido y exterio-
rizan, más bien, una expresión de cólera
ante todas las injusticias soportadas.
El proletariado naciente hace respon-
sable a la máquina de todas las desgracias
que habrían caído sobre él.
El movimiento de los destructores de
máquinas tuvo su origen en los mismos
países en que el capitalismo y el industria-
lismo habían nacido. Fue en Inglaterra,
en 1811, donde los obreros, cuya miseria
había llegado al máximo soportable debido
a las crisis de “superproducción” y escasez,
comenzaron la destrucción de las máquinas.
En los distritos industriales se formaron
verdaderas organizaciones de destructores
dirigidos por agitadores que veían en su
obra destructiva el cumplimiento de una
misión sagrada.
Invadían de improviso todas las fábricas
de una ciudad preferentemente de noche
destruyendo máquinas de gran precio e
incendiando los edificios. Los perjuicios
causados en Inglaterra en los años 1811 y
1812 por esas bandas se elevaron a muchos
millones de libras esterlinas. Los historia-
dores ingleses afirman que los agitadores
fueron en su mayoría obreros irlandeses,
cosa que nosotros también creemos muy
probable. Habiendo permanecido fieles a su
fe católica, los proletarios irlandeses debían
sentir más violentamente que sus camaradas
ingleses las condiciones inhumanas a que
los reducía el capitalismo.
La gravedad de este movimiento surge
del simple hecho de que hicieron falta tres
mil soldados, sólo para la región de Notting-
ham, a fin de reprimir el levantamiento que
amenazaba a todo el país. Se dictaron penas
de muerte y de trabajos forzados contra
los destructores y muchísimos agitadores
fueron ajusticiados.
Los obreros que habían tomado parte
en el movimiento no tenían ningún fin
político, y se puede decir que ni siquiera
consideraban la posibilidad de reformas
de orden económico. Este movimiento
140
se parecía mucho más a las sublevaciones
de campesinos de que hablamos, que a
las revoluciones proletarias que se iban a
producir más adelante. Muy simplemente,
era la explosión de una cólera largo tiem-
po reprimida, la venganza contra todas las
injusticias soportadas. Casi no se pensaba
en el porvenir.
Aunque este movimiento fue aplastado
en poco tiempo, con él el proletariado había
tomado conciencia de su unidad y de su
fuerza. Y es a partir de este acontecimiento
que comienzan a organizarse los obreros
industriales de diversos países. Al principio
estas organizaciones se preocuparon sobre
todo de la ayuda mutua en cada profesión.
Aseguraban a sus miembros contra las en-
fermedades y los accidentes del trabajo, y
más tarde también contra la desocupación.
Puesto que eran las únicas organizaciones
obreras que los gobiernos de principios del
siglo XIX toleraban, la mutualidad –o más
precisamente los obreros que la compo-
nían– se ocupó también frecuentemente de
representar los intereses de los trabajadores
frente a los patrones.
Al lado de las mutualidades profesionales
se organizaron, en diversos países, las “so-
ciedades de resistencia a la baja de salarios”.
En Inglaterra se extendieron rápidamente,
sobre todo a partir de las leyes de 1824 y
1825, que acordaban a los obreros una cierta
libertad de coalición. En Francia y Bélgica las
sociedades de resistencia desplegaron una
gran actividad entre 1830 y 1848, a pesar de
las persecuciones que sufrían por parte de
los gobiernos. Algunos antiguos “gremios”
se mantenían aún y se habían aliado a las
sociedades de resistencia en la lucha contra
las malas condiciones de trabajo, obteniendo
ciertos resultados parciales.
Nos parece que entre los movimientos
espontáneos de resistencia o de ofensiva
obrera se pueden ubicar también las Trade
Unions inglesas, que se formaron a partir
de 1843. Son las primeras organizaciones
poderosas y verdaderamente obreras de los
tiempos modernos. Porque aunque más
tarde se hayan unido en una acción común
con los movimientos socialistas de otros
países, su nacimiento se debió a la iniciativa
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
obrera exclusivamente, sin participación
de doctrina socialista alguna.
27.2. Las primeras formulaciones
doctrinarias
Como una respuesta a los problemas
sociales y económicos descritos preceden-
temente, va a emerger, en los inicios del
siglo XIX una serie de planteamientos doc-
trinarios que en un sentido amplio pueden
ser calificados de socialistas.11
Entre estas primeras formulaciones des-
tacan las elaboradas por el grupo de pen-
sadores conocidos tradicionalmente como
“socialistas utópicos’’ Henri de Saint Simon
(1760-1825); Charles Fourier (1772-1837),
Roben Owen (1771-1858).12 (Ver Texto Com-
plementario Nº 3, Sección Sexta.)
Además de iniciar la difusión de las ideas
socialistas estos pensadores esbozaron, en
sus escritos y realizaciones, casi todas las
soluciones que a lo largo del siglo irán
formulando las distintas corrientes de esa
doctrina.
Se admiten como características comunes
y relevantes del pensamiento socialista utó-
pico, las siguientes: en primer término estos
pensadores socialistas se caracterizaban por
basar su ideario en la filosofía social del siglo
XVIII. Lo mismo que Rousseau, Locke, los
filósofos utilitarios ingleses y los fisiócratas
franceses, los pensadores socialistas citados
partían de una base metafísica: la creencia
en la bondad de Dios o la Naturaleza, que
regían, con un orden natural hasta entonces
ignorado, la naturaleza propiamente dicha
y las sociedades humanas. Hasta entonces
los hombres habían ignorado ese orden y
vivían en un estado artificial –que también
denominan positivo o civilizado– y que se
expresa en su miseria material el desorden
11
El vocablo “socialismo”, con alcance doctrinario,
habría sido utilizado por primera vez en 1832 por un
periodista francés, Pierre Leroux, director de una
publicación de la escuela saintsimoniana.
12
La locución “socialistas utópicos” fue empleada
por primera vez por Federico Engels como opuesta
al “socialismo científico”, el marxismo.
141
en la producción las luchas y las discordias
entre las clases sociales, etc. En la crítica de
la sociedad de su tiempo (de 1789 a 1830
aproximadamente) nos han dejado una
imagen animada que la Ciencia Histórica
demuestra verídica.
En segundo lugar entienden los socia-
listas –y por eso se les llamará también ra-
cionalistas– que el descubrimiento de la ley
que domina el régimen natural se hará por
los esfuerzos de la razón y de la reflexión,
aplicando los beneficios del conocimiento
al estudio de las sociedades de los hombres.
Esa ley difiere de acuerdo con cada uno
de los autores, que rechazan por falsas las
restantes. Su base y su método son predomi-
nantemente filosóficos y no utiliza en forma
suficiente los beneficios de la Historia, la
Economía y la Sociología.
En tercer término los primeros socialistas
reaccionan contra el semifatalismo irracio-
nal del romanticismo, el individualismo y
el liberalismo económico, y resucitan las
nociones surgidas en la Revolución Francesa,
según las cuales la inteligencia y el ingenio
humanos son adecuados y aptos para la
tarea de forjar un nuevo orden social. El
remedio de los males sociales –entendían
en forma complementaria de la aseveración
anterior– debe buscarse en un sistema mejor
de instituciones sociales.
No se contentaron con defender los prin-
cipios de la Revolución Francesa, sino que
buscaron perfeccionar su herencia ideológi-
ca, creando métodos constructivos, mediante
los cuales la igualdad, libertad y fraternidad
llegaran a concretarse. La primera –por
ejemplo– sería asegurada por la desaparición
de la desigualdad económica basada en el
abuso de la propiedad privada.
La quinta característica es la creencia,
común a todos ellos, de que el paso de la
actual y pervertida sociedad de la época
al reino de la felicidad y de la armonía se ha-
ría sin mayor esfuerzo. Una vez conocida
la verdad por la propaganda, los hombres
se apresurarán a ponerla en práctica para
abandonar la lamentable condición en que
viven. A lo sumo –y ello sería también una
expresión de la propaganda– bastará con
poner en marcha algunas demostraciones
 Manual de Derecho Político
o experiencias, como ser colonias mode-
lo, organizadas de acuerdo con los nuevos
principios. Por esa opinión favorable a la
asociación libre han sido denominados
también socialistas asociacionistas.
Una sexta característica es que sus ideas se
dirigen a todos los hombres indistintamente
y a veces en especial a los ricos filántropos
(Cabet y Fourier, por ejemplo), sin creer
en las posibilidades especiales de las clases
trabajadoras. No se interesan en unir la
idea socialista a una práctica socialista y
por eso no intervienen, salvo excepciones,
en el surgimiento del gremialismo obrero.
Además, rechazan la coacción en cualquiera
de sus formas y no intervienen en política,
todo lo cual explica su repugnancia por las
revoluciones y su adhesión a la evolución
lenta y pacífica.
Una característica que también los indi-
vidualiza es el marcado carácter moral de
sus ideas. Es en nombre de la moral que
procuran la unión de todas las clases sociales
para salvar a la humanidad, sin tener en
cuenta intereses o realidades económicas.
Buscan hacer triunfar una moral superior
y profesan entre sus principios éticos la
creencia en la perfectibilidad del hombre.
En forma de un teísmo original, varios de
sus creadores incluso tienen ideas religio-
sas, por lo que su moral es, a menudo, de
carácter trascendente.
La séptima y última de las principales
características que venimos anotando es
que todos estos creadores se complacen en
describir el porvenir, el reino de la Armo-
nía, acorde con la ley natural descubier-
ta por sus pensadores. Sus descripciones
abundan en detalles, previendo hasta las
cosas más nimias. Como el panorama del
futuro que pintaban contrastaba totalmente
con la realidad de su época, sus autores
fueron calificados de ilusos, y hasta sus
opiniones tomadas poco en serio por sus
contemporáneos, salvo por el grupo de
sus discípulos.
(CARLOS RAMA, Las Ideas Socialistas en el
siglo XIX, Editorial Iguazú, 1966, págs. 23
y ss.)
Entre los historiadores del socialismo se
acostumbra denominar “socialismo de tran-
142
sición” al período que se extiende entre los
utopistas y el surgimiento del marxismo.
Entre las figuras de mayor relevancia se
mencionan los ingleses William Thompson
(1775-1833), Thomas Hodgskan (1777-1869);
los franceses Louis Blanc (1813-1882), Pie-
rre Proudhon (1809-1865), Auguste Blan-
qui (1805-1885); los alemanes Wilhelm
Weitling (1808-1870) y Fernand La Salle
(1825-1864).
A diferencias de los socialistas utópicos,
que confiaban en el poder de la persuasión,
los socialistas de transición desarrollan la
idea de que las masas deben luchar en to-
dos los frentes por sus conquistas sociales.
El pensamiento socialista deja de ser una
expresión intelectual aislada, para conver-
tirse en la bandera de vastos movimientos
de masas. Con estos autores el conflicto
de clases queda netamente planteado:
“Entiendo por burguesía el conjunto de
ciudadanos que poseen los instrumentos de
producción o capital, que trabajan con sus
propios medios y no dependen de otro. El
pueblo es el conjunto de ciudadanos que
no poseen ningún capital y cuya existencia
depende por entero de otro”, escribe Louis
Blanc (Historia de diez años, publicada en
1841, citado por MAX BAER, Historia gene-
ral del Socialismo, Editorial Ercilla, 1935,
pág. 373).
27.3. El marxismo
Doctrina que alcanzó su expresión política
acabada a contar de 1848, siendo sus formu-
ladores Carlos Marx y Federico Engels.
Marx nació en Tréveris (Alemania) en
1818. Estudió Derecho y Filosofía en las
universidades de Bonn y Berlín.
Engels nació en 1820 en la ciudad de
Barmen (Alemania). Por motivos familiares
se vio obligado antes de terminar el liceo a
colocarse como dependiente en una casa
de comercio.
En la primavera de 1847 Marx y Engels
se afiliaron a una sociedad secreta de pro-
paganda, la “Liga de los Comunistas”, y
tomaron parte activa y muy destacada en el
II Congreso de esta organización en Londres
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
(noviembre de 1847), donde se les confió
la redacción del famoso “Manifiesto Comu-
nista”, que vio la luz en febrero de 1848.
Hasta 1870 Engels vivió en Manchester y
Marx en Londres, lo que no fue óbice para
que siguieran en el más estrecho contacto,
manteniendo correspondencia casi diaria.
Esta correspondencia constituye un riquísi-
mo material para el estudio del socialismo
científico.
En 1870 Engels se trasladó a Londres y
hasta 1883, año en que murió Marx, conti-
nuaron su vida intelectual conjunta. Engels
falleció en 1895.
Es imposible entender las concepciones
políticas de Marx sin señalar, aun cuando
esquemáticamente al menos, las bases de
su metodología.
27.3.1. El materialismo dialéctico
Concepción basada en el pensamiento
de Hegel, para quien los objetos reales no
eran más que reflejos de tal o cual grado
de la idea absoluta.
Hegel llevaba su proceso dialéctico incluso
a la idea desarrollándose en sí misma.
El método dialéctico se opone al método
tradicional del conocimiento o método me-
tafísico, ya que éste estudia los objetos fijos,
hechos de una vez y para siempre. En cam-
bio, el método dialéctico es esencialmente
dinámico. Incluye la doble y conjunta idea
de movimiento y contradicción superados.
Después de la tesis o afirmación, viene la
antítesis o negación, seguida de la síntesis o
negación de la negación. Todo elemento
viene a ser producto de su contrario. Así,
el mundo consciente es producto del in-
consciente, el mundo orgánico es producto
del inorgánico, etc. Un ejemplo nos per-
mitirá aclarar en forma gráfica el método
dialéctico o tríada hegeliana, como se lo
ha denominado:
La burguesía, tesis, genera al proletaria-
do, antítesis; del choque de estos elementos
se producirá una síntesis, que en este caso
será la Sociedad sin Clases.
Para Hegel este proceso de contradic-
ciones que envolvía su método se producía
143
en la conciencia, en el yo interno de cada
individuo, vale decir, se trataba de un pro-
ceso eminentemente subjetivo.
Marx comprendió la potencia revolucio-
naria que el método encerraba, al permitir
comprobar la inexistencia de una verdad
absoluta, definitiva y sagrada. Jamás se po-
dría llegar al grado en que no se podría
avanzar más.
Aprovechó pues la dialéctica hegeliana,
pero la invirtió: para él, la idea no es más que
un reflejo de un objeto real en la conciencia
y no ve en la dialéctica más que la ciencia
de las leyes generales del movimiento del
mundo exterior.
En suma, Marx aprovecha la dialéctica,
pero en lugar de utilizarla como lo hiciera
su formulador para justificar el idealismo
absoluto (insistimos en que para Hegel el
mundo real no era más que una realidad
progresiva de la idea pura, absoluta, existente
desde toda la eternidad), la libera de dicho
idealismo y le da un contenido revolucio-
nario y esencialmente materialista.
El materialismo dialéctico no tiene nin-
gún parentesco con el materialismo vulgar
o materialismo de los sentidos. El materia-
lismo filosófico tiende en buenas cuentas
a considerar las realidades que escapan de
la conciencia individual y son éstas funda-
mentalmente: las realidades naturales (la
naturaleza, el mundo exterior); las realida-
des prácticas (el trabajo, la acción), y las
realidades sociales e históricas (la estruc-
tura económica de la sociedad, las clases
sociales).
27.3.2. El materialismo histórico
Es la segunda concepción metodológi-
ca del marxismo. Mientras Marx desarro-
llaba la tesis del materialismo dialéctico
estudió con singular atención la tesis de
Feuerbach que efectuaba una crítica a la
filosofía especulativa, que no comprendía
que el progreso estaba determinado no
por hechos de la conciencia, sino por el
desarrollo de las condiciones generales
de toda la especie humana. Pero Marx
no se contenta con este planteamiento
 Manual de Derecho Político
y en su Tesis sobre Feuerbach, formula
los principios del materialismo histórico.
Señala Marx: “Los filósofos no han hecho
más que interpretar de diversos modos el
mundo, pero, de lo que se trata, es de
transformarlo”.
Marx señala que todas las luchas his-
tóricas, sea que se lleven sobre el terreno
político, religioso, filosófico, etc., no son
en el hecho más que la expresión neta de
la lucha de clases sociales. La existencia
de estas clases está condicionada por los
modos de producción.
En consecuencia, el modo de producción
de la vida material condiciona el proceso de
vida social, político, intelectual, etc. En buenas
cuentas, no es la conciencia de los hombres
lo que determina la realidad, sino que es ésta
la que determina su conciencia.
Todo el conjunto de relaciones de pro-
ducción forma la estructura económica de
la sociedad. Esta estructura económica es
la base real de la infraestructura, sobre la
cual está edificada toda una superestructura
jurídica, política, intelectual e ideológica.
No puede haber cambios radicales en
la superestructura jurídica y política sin
modificar previamente la infraestructura
económica.
Dicho de otro modo, el desarrollo de
las fuerzas productivas constituye el fun-
damento de la historia.
Para que la historia sea real hay que re-
montarse al primer acto del hombre que lo
diferencia de los animales: la producción
de objetos para la satisfacción de sus nece-
sidades. En la medida en que la satisfacción
de las primeras necesidades trajo consigo la
creación de otras, la producción de nuevos
elementos, las relaciones de intercambio,
fue desarrollándose la historia.
Para el marxismo la historia de la huma-
nidad es la historia del desarrollo económi-
co, de los antagonismos sociales, políticos
e ideológicos y de la lucha de clases. El
socialismo es la fase en que comienza la
liberación del hombre por medio de la
transformación de los medios fundamen-
tales de su servidumbre, de su alienación.
La historia ha conocido dos formas de-
cisivas de alienación y de limitación de la
personalidad humana.
144
En primer lugar la alienación económi-
ca sobre la base de la propiedad privada,
que coloca al hombre en su trabajo, bajo
la dominación de otro. El derecho de pro-
piedad conduce a la explotación comple-
ta del trabajo. La segunda forma esencial
de alienación es el Estado, que no es otra
cosa que el medio de que se vale la clase
dominante para ejercer su dominio sobre
la mayoría oprimida.
27.3.3. El “Manifiesto Comunista”
El plan del Manifiesto es muy simple y
consta de cuatro partes. La primera cons-
tituye el núcleo del pensamiento marxista:
se intitula Burgueses y Proletarios.
Por burgueses Marx entiende “a la clase
de los capitalistas modernos, propietarios
de los medios de producción social, que
emplean el trabajo asalariado”.
Por proletarios “se comprende a la clase
de los trabajadores modernos que, privados
de los medios de producción propios, se
ven obligados a vender su fuerza de trabajo
para poder existir”.
El Manifiesto comienza señalando que
la historia de todas las sociedades que han
existido hasta nuestros días se ha carac-
terizado por la lucha de clases: “Hombre
libre y esclavo, patricio y plebeyo, barón
y siervo, maestro y oficiales, en una pala-
bra: opresores y oprimidos se enfrentaron
siempre, mantuvieron una lucha cons-
tante, velada unas veces y otras franca y
abierta; lucha que terminó siempre con
la transformación revolucionaria de toda
la sociedad o el hundimiento de las clases
beligerantes”.
Para Marx nuestra época se caracteriza
no por haber suprimido la existencia de
clases, sino por haberla simplificado. Existen
hoy fundamentalmente dos clases sociales,
el proletariado y la burguesía.
La burguesía ha sustituido los modos
artesanales de producción, creando todo
el vasto complejo industrial y dando origen
al proletariado.
Este cambio en la infraestructura econó-
mica se refleja en la superestructura jurídica,
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
política y social con la creación del Estado
burgués y las instituciones burguesas.
El proletariado, para poder liberarse,
tendrá que luchar violentamente con la
clase dominante, y guiado por el sector
más resuelto, los comunistas.
En la medida que la lucha se haga más agu-
da, las pequeñas capas intermedias tenderán
a polarizarse desapareciendo como tales.
27.3.4. La teoría marxista del Estado
En las obras de Marx y Engels se encuen-
tran referencias al problema del Estado,
pero ellas, en caso alguno, solucionan las
interrogantes que la cuestión plantea.
Engels afirmó que el Estado no siempre
ha existido. Este surge con la división del
trabajo y el nacimiento de la propiedad
privada. Estos fenómenos producen la lucha
de clases. Aparece el Estado, entonces, con
el fin de determinar las reglas del juego que
permiten a una clase oprimir a otra. Este
Estado, cuyo fin habría sido el de servir de
árbitro en el plano de la lucha de clases,
se ha transformado en el instrumento de
dominio de la clase explotadora sobre la
clase explotada.
En consecuencia, llegará un momento
en que el Estado deba desaparecer, pues su
papel, después de la revolución proletaria
y el fin consiguiente de la lucha de clases,
será innecesario.
Marx y Engels no advierten la forma de
reemplazar el Estado burgués aun cuando
el primero avanza algunas nociones en sus
trabajos “Las luchas de clases en Francia”
y “El Dieciocho de Brumario de Luis Bo-
naparte”.
Será Lenin quien, recogiendo las ideas
de los fundadores de la doctrina, enuncie
una teoría marxista del Estado en su famosa
obra El Estado y la Revolución.
Sostiene Lenin que el Estado es una orga-
nización especial de fuerza para reprimir a
la clase explotada, sustentado en el ejército
profesional permanente y los accesorios
coercitivos como cárceles, policía, etc., por
una parte, y por la burocracia formada por
los empleados públicos, por la otra. Esta
145
organización de opresión se da tanto en
una república democrática burguesa como
en una monarquía.
La tarea del proletariado es apoderarse
violentamente de la máquina del Estado
guiado por el partido de vanguardia, el
comunista. Una vez en el poder, el pro-
letariado debe imponerse como clase do-
minante en el período de la dictadura del
proletariado, pero destruyendo la máquina
estatal burguesa, ya que, en caso contrario,
la revolución fracasará, como lo demuestra
la experiencia histórica.
Tomado el poder y realizados estos cam-
bios, comenzará la fase de debilitamiento
del Estado. Es necesario, eso sí, no confun-
dir la destrucción de Estado burgués con el
debilitamiento del Estado proletario, que sólo
ocurre en la medida en que desaparecen
las contradicciones de clase. Desaparecido
el Estado, según Engels, “el gobierno sobre
las personas es sustituido por la administra-
ción de las cosas y la dirección del proceso
de producción”.
El debilitamiento del Estado depende
del desarrollo económico. En él se distin-
guen dos fases:
a) De recuento y control. Subsisten las
desigualdades. Se aplica la fórmula “de
cada uno según su capacidad, a cada uno
según su trabajo”. Esto se explica porque
los vestigios de la sociedad capitalista no
permiten ir más allá en el orden económi-
co. Los obreros vigilarán que se impulse el
proceso productivo.
b) En la segunda etapa estas obligaciones
se convertirán en hábitos y se podrá caminar
hacia la fase superior, en la cual cada uno
aportará según su capacidad y a cada uno
se dará según sus necesidades.
Nadie ha predicho cuánto tiempo toma-
rá este proceso y tampoco cuáles serán las
formas de vida y los valores en la sociedad
comunista; solamente se puede predecir
la tendencia histórica.
Por último, debemos señalar que se debe
a Stalin una variación de la teoría del Estado
marxista. Respondiendo a las críticas en
el sentido de que en la Unión Soviética el
Estado en lugar de tender a debilitarse se
 Manual de Derecho Político
ha fortalecido, señaló que el debilitamiento
del Estado socialista sólo será posible en la
medida en que se afloje “el cerco imperia-
lista” tendido en su alrededor. (Ver Texto
Complementario Nº 4, Sección Sexta.)
27.4. Socialdemocracia
En la segunda mitad del siglo XIX se
desarrollaron en Europa occidental partidos
obreros de masas y sindicatos poderosos.
Estos partidos organizaron, con poca cohe-
sión, la Segunda Internacional, que de 1899
a 1914 representó al “marxismo ortodoxo”
ante el mundo. El partido central estaba
en Alemania. En muchos sentidos era el
prototipo de la versión socialdemócrata del
marxismo: revolucionario en la ideología,
reformista en la práctica.
En la década que comenzó en 1890 este
partido vino a ser la sede de lo que podría-
mos llamar los revisionistas socialistas, la
primera especificación coherente del mar-
xismo como práctica política significativa.
Este revisionismo fue desarrollado de la
manera más notable, como una variedad
del marxismo, por Eduardo Bernstein.
A medida que los sindicatos y los partidos
socialistas crecieron en tamaño y en fuerza,
se convirtieron en agencias de reformas más
bien que en motores de la revolución. La
revolución podía aguardar, y la noción de la
inevitabilidad de una derivación gradual hacia
una sociedad socialista sirvió para mantener
vivas las esperanzas mientras se aguardaba.
Mientras tanto, los partidos socialdemócratas,
junto con los sindicatos y las cooperativas de
consumidores, y a veces en alianza con par-
tidos no socialistas, realizaban las conquistas
económicas y políticas que podían.
En el presente párrafo nos limitaremos
a caracterizar la concepción según Eduardo
Bernstein, Jean Jaurés y G.D.H. Cole. (Ver Texto
Complementario Nº 5, Sección Sexta.)
27.4.1. Eduardo Bernstein
El espíritu y la orientación de la revisión
del marxismo ortodoxo de Bernstein están
146
expresados en un famoso pensamiento de
su obra principal, publicada a principios
del siglo XX. “Lo que generalmente se
llama la meta del socialismo para mí no es
nada; el movimiento socialista lo es todo”.
Bernstein no se oponía a los ideales del
socialismo, sino sólo a la concepción apoca-
líptica de ellos, a una visión que anticipaba
su repentina introducción en la historia
después de una revolución violenta que muy
probablemente no sabría mantenerse a la
altura de los fines proclamados. Detenerse
en la definición verbal del triunfo total y
final del socialismo daba como resultado la
insinceridad política (si aquella definición
no se traducía en consecuencias prácticas)
o el aventurerismo (si alentaba demandas
radicales e imposibles).
Según Bernstein carecía de importan-
cia saber si el movimiento socialista al-
canzaría alguna vez su meta declarada: la
sociedad sin clases en que el principio de
fraternidad serviría también de principio
de justicia y en que la ciencia se habría
desarrollado tan altamente que el prin-
cipio de la división del trabajo carecería
ya de validez. Lo único importante era
el hecho de que el movimiento socialista
estaba enriqueciendo continuamente la
vida de los trabajadores: aumentando el
ámbito de su participación en la política
y la industria, consiguiendo más y mejo-
res viviendas, organizando cooperativas,
elevando su nivel de vida, garantizándoles
una mayor seguridad, transformando la
educación, de bien propio de las clases
ociosas en bien común accesible a todos,
y con todo eso desarrollando en ellos el
respeto por sí mismos. El socialismo era un
modo de vida para experimentar y gozar
aquí y ahora, y no para glorificarlo como
finalidad de la historia.
Bernstein llamaba la atención sobre el
hecho de que las reformas logradas como
resultado de la presión de los sindicatos
y el Partido Socialista habían alterado de
algún modo las horrendas perspectivas
económicas del capitalismo, que prede-
cían los marxistas ortodoxos. De esto y de
otros fenómenos sociales infería que los
trabajadores podrían ganar a la vez más
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
aliados y victorias mediante la extensión
de los métodos democráticos que predi-
cando y practicando la guerra de clases.
Las luchas de clases eran endémicas en el
sistema económico; pero no era necesario
que tomaran forma violenta. Bernstein hizo
efectivamente del programa socialista algo
subordinado al proceso democrático, y del
interés de clase un medio para fomentar
el bien de la comunidad.
Lo más importante fue que Bernstein
negó que la justificación ética del socialis-
mo pudiera derivarse de las necesidades
del desarrollo económico y de la lucha
de clases. Había modos justos y modos
injustos de luchar por el socialismo, y ellos
no podían deducirse simplemente de las
consecuencias económicas de la acción hu-
mana o de la estrategia del poder político.
Una transacción que diera por resultado
menos sufrimientos humanos y preparara
el camino para su ulterior mitigación era
preferible a una victoria acompañada por
mayores sufrimientos.
Sin negar en absoluto la importancia
del estudio científico de la naturaleza de
la economía y la sociedad capitalista para
el programa socialista, Bernstein sostenía
que el movimiento socialista, su impulso,
su entusiasmo, su creencia en la posibi-
lidad del progreso y su confianza en un
modo diferente de producción y de dis-
tribución de bienes y servicios reposaban
sobre principios éticos. El desarrollo del
capitalismo ha hecho al socialismo posible,
pero no deseable. Lo que hizo deseable
al socialismo es la aspiración a la justicia,
el deseo de la libertad, la aceptación de
la fraternidad subyacente de todos los
pueblos y la voluntad de que todos los
individuos desarrollen sus personalidades
al máximo.
Bernstein debía reconocer que en reali-
dad su política era reformista y no revolu-
cionaria; así también debía reconocer que
entre las principales fuentes de su actividad
había imperativos éticos que continuaban
los ideales observables en la larga e incierta
historia de la emancipación humana de la
ignorancia y la opresión.
147
27.4.2. Jean Jaurés (1859-1914)
Una figura todavía más destacada del
revisionismo socialista fue Jean Jaurés, el
gran líder socialista asesinado en vísperas
de la Primera Guerra Mundial. Aunque a
menudo se proclamaba marxista, declara-
ba que “el mismo marxismo contiene los
medios por los que puede ser completado
y revisado” –modo de sentir que general-
mente preludia las críticas a la ortodoxia–.
Jaurés nunca ocultó su oposición al mar-
xismo ortodoxo, y pese al reconocimiento
de su deuda en más de una ocasión hizo
críticas a Marx y Engels más tajantes que las
de Bernstein, especialmente en cuestiones
de táctica. Bernstein, en lo principal, afir-
maba que ciertos puntos de vista de Marx
habían sido invalidados por el desarrollo de
los acontecimientos. Jaurés afirmaba que
algunos eran equivocados ya en el momento
en que se los formuló.
La inspiración socialista de Jaurés derivaba
originalmente de fuentes no marxistas: el
idealismo filosófico alemán y el utopismo
francés.
Aunque aceptaba el materialismo his-
tórico como instrumento de investigación
histórica, rechazaba el materialismo filo-
sófico en todas sus variantes. El universo
es más que una organización de materia
y energía que se mueve ciegamente, sin
dirección, de un estado a otro. El hecho de
que haya originado los ideales humanos, las
pasiones de amor y justicia indica que está
inspirado por un principio espiritual, pues
nada puede existir realmente o en acto que
no haya estado antes potencialmente pre-
sente. Este principio anima todas las cosas
y, pese a los conflictos aparentes, explica
el orden y la armonía en desarrollo en la
naturaleza y la sociedad. Sin este elemento
espiritual unitario y unificador el universo
se habría disuelto en el caos desde hace
mucho tiempo.
De los derechos del hombre como persona
y a ser considerado como tal, Jaurés infería
la conveniencia del socialismo. Al afirmar su
propia individualidad, el hombre de trabajo
“reclama todo aquello que corresponde
propiamente al hombre: el derecho de tra-
 Manual de Derecho Político
bajar, el derecho al complejo desarrollo de
sus facultades, al continuado ejercicio de su
voluntad libre y de su razón”. Marx había
mostrado que la evolución histórica de la
propiedad hacía imposible que la sociedad
garantizara todos esos derechos, a menos
que la forma dominante de propiedad se
convirtiera en social. La propiedad socia-
lizada ha de tener por titulares no sólo al
Estado o la nación, sino también a muchas
asociaciones de las cuales el trabajador es
miembro activo –cooperativas, sindicatos,
comunidades locales– que les han de ga-
rantizar sus derechos como persona y que,
por sus formas plurales y complejas de pro-
piedad social los han de proteger contra
la tiranía de cualquier grupo social o de la
nación misma.
Jaurés era un socialista humanista, más
ansioso por encontrar una base para una fe
y una acción comunes con un opositor polí-
tico que por descubrir un enemigo de clase
disfrazado en un camarada de partido que lo
criticaba. Su meta, que él a veces confundía
con la meta de la historia, era la liberación de
la humanidad del despotismo político de las
supersticiones religiosas y de la explotación
económica. Desde que el proletariado era
la clase que más sufría, el mejoramiento de
su suerte era la tarea más urgente. Pero los
principios en virtud de los cuales su situa-
ción había de elevarse tenían validez para
todas las clases. En consecuencia, aunque las
luchas de clases son un hecho innegable, la
cooperación y colaboración de clases, basadas
en principios objetivos de justicia, podían y
debían ser empleadas para lograr las refor-
mas sociales. Voz a menudo en minoría en
su partido, y frecuentemente denunciado
por los socialistas ortodoxos como Guesde
y Bebel en la Internacional Socialista, Jaurés
defendió el apoyo a gobiernos burgueses
y la participación en ellos si por medio de
tal participación se conquistaban reformas
y se conjuraban grandes males inmediatos.
En este aspecto fue mucho más lejos que
Bernstein.
Tanto como Bernstein, Jaurés criticaba
la deificación del “gran día” que sería tes-
tigo del repentino final del capitalismo y
de la aurora del socialismo. Pero mientras
148
Bernstein insistía en que nada garantizaba
que aquella aurora habría de llegar, Jaurés
confiaba en ella. Simplemente substituía
la doctrina ortodoxa de la inevitabilidad
de una revolución gradual. Ambos revi-
sionistas, empero, ponían el acento en el
presente, no en el futuro. Era mucho más
importante “vivir siempre en un estado de
gracia socialista, trabajando hora por hora,
minuto por minuto” para rehacer el mundo
aproximándolo a nuestros ideales socialistas,
que consolarse pensando que la historia está
de nuestro lado. Como Bernstein, Jaurés
creía que los sindicatos, las cooperativas,
las asociaciones de beneficencia, todas las
múltiples actividades de la clase trabajadora
serían escuelas para el vivir socialista. En
lugar de contraponer las reformas sociales
a la revolución social, consideraba que las
primeras constituían medios a través de los
cuales la segunda podría llegar a ocurrir.
La más importante de las obras de Jau-
rés es su Historia del socialismo de 1789 a
1900, en cuyos primeros volúmenes hace
la historia de la Revolución Francesa. En
ella describe con brillo y originalidad la
influencia de los factores económicos sobre
los acontecimientos políticos, sin asignarles
los excesivos alcances que malogran los
trabajos de los marxistas ortodoxos. Quizá
su vida haya sido más importante que toda
su obra publicada. Fue el más elocuente
tribuno de la democracia francesa y de los
amantes de la paz desde 1890 hasta 1914.
Sus últimas palabras –discurso pronunciado
el 25 de julio de 1914– fueron un llamado
a los trabajadores de Europa para que evi-
taran el desencadenamiento de la Primera
Guerra Mundial. Cuando se publicaron,
el 1º de agosto, ya había muerto. También
una época llegaba a su fin.
27.4.3. G.D.H. Cole (1899-1959)
En el período de la posguerra, el cen-
tro del pensamiento y el repensamiento
socialdemócrata ha sido la Gran Bretaña,
y quizá la figura principal ha sido G.D.H.
Cole. Economista inglés, desde muy joven
se inició en los estudios socialistas y tuvo
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
una destacada actuación en el terreno de la
educación sindical y laboral en Inglaterra y
otros países. Fue primer secretario de estu-
dios e investigaciones del Partido Laborista,
y uno de los principales dirigentes de la
Asociación Educativa de los Trabajadores.
Se especializó en estudios sobre marxismo
y se le conoce como el mejor historiador
del movimiento obrero inglés.
La siguiente síntesis de su obra El Mundo
del Socialismo permite captar el pensamiento
central de este “nuevo revisionista”.
Karl Marx, que hizo muchas observa-
ciones devastadoras y correctas sobre el
sistema capitalista, creyó también que, a
medida que el capitalismo se desarrollase,
los trabajadores se verían condenados a
una “miseria creciente” y las clases medias
arrojadas a la filas del proletariado, y que
la lucha de clases se simplificaría cada vez
más por la eliminación de quienes no son
ni proletarios ni explotadores capitalistas
burgueses. En esto estaba equivocado. En
los países capitalistas avanzados han teni-
do lugar grandes mejorías del nivel medio
de vida y de la posición y seguridad de los
principales cuerpos de trabajadores; en el
mismo período la clase media ha crecido,
la estructura de clases se ha tornado mucho
más compleja, y en consecuencia la lucha
de clases se ha hecho menos aguda y los
movimientos socialistas y sindicalistas, en
su mayoría, menos revolucionarios y más
interesados en obtener reformas gradua-
les. Los marxistas argumentan a veces que
tales cosas han ocurrido porque los países
avanzados, mediante políticas de imperia-
lismo político económico, han prosperado
explotando a los pueblos de los países me-
nos desarrollados de suerte que los obreros
de los países avanzados se han vuelto en
efecto explotadores del trabajo colonial
y semicolonial, por lo que han adquirido
características burguesas. Hoy en día, se
afirma, el proletariado realmente explotado
lo constituyen los obreros y campesinos de
los países menos desarrollados, a costa de
cuyo trabajo viven relativamente bien los
obreros, tanto como los capitalistas, de los
países adelantados, apropiándose la plusvalía
producida por aquéllos.
149
La explotación imperialista es una ca-
racterística marcada del capitalismo mun-
dial, y justifica el resentimiento que provoca
en los países menos avanzados; pero no
constituye la explicación fundamental del
fracaso de las profecías de Marx acerca de
la “miseria creciente” de los obreros y del
recrudecimiento y simplificación de los
antagonismos de clase en los países más
desarrollados. Es muy importante que los
socialistas comprendan esto y se pregun-
ten cómo pudo Marx equivocarse tanto al
pronosticar el futuro.
Marx erró, principalmente, no porque
tergiversara los hechos del sistema capi-
talista en desarrollo según los observó en
los “hambrientos años cuarenta” del siglo
XIX, sino porque supuso que las tendencias
manifestadas por el capitalismo en aquel
período continuarían en una forma inten-
sificada. El capitalismo de principios de la
era de la máquina explotó brutalmente a
sus obreros, mientras estuvo empeñado en
la lucha febril por acumular capital a sus
expensas, e hizo uso preferente del trabajo
no calificado, destruyendo y minando las
tradicionales habilidades artesanales de los
obreros de calidad superior; pero en cuanto
el capital se hizo más abundante, se hizo
menos necesario para los capitalistas mante-
ner los sueldos al nivel de las subsistencias,
y más importante, en cambio, asegurarse
mercados de masas para sus mercancías. Y a
medida que avanzaron las técnicas produc-
tivas creció la demanda de nuevos tipos de
obreros calificados, a quienes se tenía que
pagar un salario mayor que el establecido
para retribuir al trabajador ordinario. El
sindicalismo moderno se desarrolló prin-
cipalmente entre estos obreros calificados,
que se hicieron lo bastante fuertes como
para exigir derecho de voto y participación
en la influencia política. La estructura de
clase vino a ser más compleja a medida
que aumentó rápidamente el número de
obreros manuales calificados, y también el
de técnicos, dependientes, escribientes y
trabajadores profesionales. Al cabo de un
intervalo, los obreros menos calificados em-
pezaron también a plantear sus exigencias
y obtuvieron mejores salarios y derechos
 Manual de Derecho Político
de voto, que utilizaron para asegurar los
primeros adelantos conducentes al “Estado
Benefactor” (Welfare State). Los partidos
socialistas (incluso los que se proclamaban
marxistas) se dedicaron a promover estas
mejoras y con ello se hicieron menos revo-
lucionarios. Finalmente, en nuestra época,
el capitalismo, obligado a hacer grandes
concesiones a la opinión obrera, ha idea-
do métodos para protegerse de las crisis
recurrentes que lo acosan, y ha adoptado
en diversos grados las técnicas keynesianas y
del New Deal, que le permitieron recuperarse
de la terrible depresión de principios de los
años treinta. El capitalismo norteamericano,
en particular, después de haber estado muy
próximo al colapso durante esos años, se
resignó a establecer un régimen de salarios
elevados y de reconocimiento de los sindi-
catos que le procuró una nueva prórroga
de prosperidad.
Es verdad, a pesar de estos hechos, que
el capitalismo sigue en una situación preca-
ria. El capitalismo norteamericano puede
mantener un alto grado de producción y de
empleo únicamente destinando una parte
considerable de sus productos a países que
no pueden pagar por ellos porque los nor-
teamericanos no quieren los productos de
tales países. En muchos países ricos como
los Estados Unidos, el capitalismo se man-
tiene gracias al auxilio norteamericano,
pero esto no altera el hecho de que este
capitalismo se ha mantenido y de que, lejos
de mostrar síntomas de colapso inminente,
se ha recuperado en forma notable de las
dislocaciones ocasionadas por la guerra. En
consecuencia, resulta por completo ajeno a
la realidad basar la política socialista en la
cómoda premisa de que los socialistas sólo
necesitan esperar el derrumbe del capitalismo
para heredar lo que éste deje tras sí.
El socialismo democrático sufre actualmente
demasiadas inhibiciones: no se atreve a in-
quietar a sus posibles defensores marginales
y no se atreve tampoco a mofarse de esa
llamada “opinión pública” que no es en
realidad más que la opinión periodística
difundida por la prensa reaccionaria. No
se atreve a ofender a los norteamericanos,
por temor de verse abandonado frente a
150
la Unión Soviética sin su apoyo; no se atre-
ve a nada que pueda hacer ineficiente al
capitalismo de su propio país porque no
está preparado para reemplazar la econo-
mía capitalista por la economía socialista;
no se atreve a mejorar las relaciones con
los comunistas, porque teme caer bajo el
dominio de su voluntad más fuerte y de su
celo mucho mayor.
Semejantes actitudes no servirán jamás
para la construcción de una nueva sociedad;
ardua tarea que requiere sobre todo valor y
disposición a asumir los riesgos. Un socialis-
mo que no se atreve a nada está destinado
al fracaso, pues el espíritu combativo que
creó el movimiento socialista es también
necesario para conducirlo hasta su meta.
El empleo de métodos parlamentarios y
constitucionales no necesita destruir este
espíritu, aunque es muy capaz de hacerlo
cuando el socialismo constitucional se ha
vuelto respetable y aceptado como parte
de la política nacional establecida, y cuan-
do los sindicatos no tienen ya que luchar
por el derecho de existir y han entrado a
formar parte de la maquinaria reconocida
del orden capitalista. Muchos buenos mili-
tantes sindicales y socialistas se han pasado
al comunismo en otros países, porque el
socialismo democrático ha arrojado por la
borda su militancia en respuesta a la acep-
tación de su derecho a existir dentro de los
límites de la acción constitucional. Si en la
Gran Bretaña y en Escandinavia esas defec-
ciones han sido pequeñas, se debe a que
en estos lugares el socialismo democrático
cuenta con adelantos sólidos, aunque limi-
tados, en su crédito; y vive todavía gracias
a ese prestigio, a pesar de las vacilaciones
con que encara su desarrollo futuro. Sin
embargo, no puede vivir indefinidamente
del pasado, ni encontrar el camino hacia
nuevos éxitos en un plano exclusivamente
nacional. Lo que necesita ser re-creado y
vigorizado es un socialismo mundial que
encabece el movimiento internacional
por la emancipación, tanto en los países
avanzados como en los atrasados, y que se
despoje, como movimiento mundial, de los
temores e inhibiciones que lo mantienen
prisionero.
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
27.5. La doctrina social de la Iglesia
El Papa León XIII publicó el 15 de mayo
de 1891 la Encíclica Rerum Novarum que
trata sobre la situación de la “clase obrera”
y que causó una profunda impresión en el
mundo católico y no católico.
Refiriéndose a la promulgación de la
Encíclica, puntualiza VAN GESTEL que la
fecha marca un hito no sólo en la historia
de los trabajadores, a quienes estaba con-
sagrada, sino, además, en la de la Iglesia y
de la humanidad.
“Puede decirse sin exageración que,
después del Concilio de Trento, pocos su-
cesos han tenido tanta importancia para
la Iglesia. La Encíclica Rerum Novarum ha
sido y es reconocida como la carta magna
de la reconstrucción económico-social de
la época moderna”… “El gran mérito de
León XIII es el de restablecer el contacto
de la Iglesia con el mundo, de demostrar
que toda separación entre la naturaleza y la
gracia, entre lo temporal y lo eterno, termina
por destruir los valores humanos”.
“La época de León XIII fue la época del
liberalismo, del que nació el socialismo. El
principio fundamental del liberalismo es la
afirmación de la autonomía completa del
hombre y la separación de la Iglesia y del
Estado, de la fe y de la razón, de la religión
y la moral. León XIII ataca este principio
en todas sus encíclicas. Son 38 las encíclicas
que nos ha dejado”… “Con todo, ninguno
de sus documentos ha tenido una resonan-
cia parecida a la de la gran Encíclica Social
Rerum Novarum, dedicada a la suerte de los
obreros, que le ha valido a León XIII el
nombre de Papa de los obreros”.
“Rechazando las teorías del liberalismo
político y oponiéndose a la actitud de la
mayor parte de los Estados y a las tendencias
de los católicos liberales, proclama el Papa el
derecho de intervención del Estado. Guar-
dián y defensor del bien común, conviene
que tenga especial cuidado de los débiles.
Y el Papa traza aquí un audaz programa de
política social, preparando de este modo
el camino a una fecunda evolución de la
legislación social, hasta entonces apenas
vislumbrada, en materia de protección y
151
adquisición de la propiedad, de huelgas,
descanso dominical, limitación en la dura-
ción del trabajo, de salarios y ahorro po-
pular. Afirma el Papa, por último, que los
mismos interesados deben contribuir a la
solución del problema, agrupándose, pues,
según el Papa, en una acción coordinada
de la Iglesia, del Estado y de las asociacio-
nes” (C. VAN GESTEL, La doctrina social de la
Iglesia, págs. 91, 92 y 93, Editorial Herder,
Barcelona, 1964).
Desde León XIII hasta nuestros días la
Iglesia va tomando perspectivas más exten-
sas y más profundas sobre los problemas
que envuelven a los hombres. Es así como
cuarenta años después Pío XI promulgó la
Quadragesimo Anno (15 de mayo de 1931),
documento en el cual no sólo se aborda el
problema obrero, sino el problema econó-
mico en general.
En Mater et Magistra, de Juan XXIII (1961),
la temática se extiende a los problemas que
experimentan los países subdesarrollados y
en Pacem in Terris (1963) se consideran en
profundidad tópicos socioeconómicos.
Populorum Progressio (1967), de Paulo
VI, presenta por primera vez una doctrina
completa acerca del “desarrollo integral del
hombre y de todos los hombres”. Finalmente,
el mismo Paulo VI emite un documento cuyo
título explícita por sí mismo el contenido:
“Igualdad y Participación” (1971).
La última Encíclica de 1991, Centesimus
Annus, de Juan Pablo II, pronunciada en el
Centenario de la Rerum Novarum, desarro-
lla interesantes concepciones vinculadas al
régimen democrático, Estado de Derecho,
deberes del Estado, principio de subsidia-
riedad y totalitarismo.
Tomando como frase el texto de las en-
cíclicas precitadas, PIERRE BIGO ha hecho
una sistematización, de la cual pasamos a
extractar algunos acápites medulares para
nuestro estudio.
27.5.1. Sociedad e individuo
La sociedad descansa fundamentalmen-
te en la libertad de las personas: son esas
libertades que forman la sociedad, a la vez
 Manual de Derecho Político
necesariamente, porque la sociedad no es
facultativa, tal como lo quiere la doctrina
anárquica, y libremente, porque las for-
mas de la sociedad dependen en parte de
las libertades. La sociedad no tiene una
libertad independiente de la libertad de las
personas, no tiene ninguna autonomía, no
tiene de por sí su propia ley. Es así como
la anterioridad de la persona con respecto
a la sociedad, fundamenta el principio de-
mocrático: impide la hipóstasis de la socie-
dad en una persona distinta. Pero impide
igualmente que la persona se libere del
bien común y que se considere como una
totalidad que se basta a sí misma, porque el
bien común no es el bien de una persona
independiente y superior, es el bien de las
personas reunidas.
Sólo refiriéndose al destino total del
hombre en una metafísica de la existencia
puede tomarse plenamente conciencia de
esas verdades. En una perspectiva donde
el tiempo se refiere a lo eterno, las socie-
dades no pueden hipostasiarse porque no
tienen un destino propiamente dicho en
el más allá: no son las sociedades, son las
personas las que serán salvadas, y en la so-
ciedad cada persona sigue un destino total
propio, independiente del destino de las
otras personas en la misma sociedad. Esto
protege particularmente el pensamiento
católico contra los vértigos del totalitarismo.
Pero al mismo tiempo lo protege contra
los repliegues del individualismo, porque,
para él. Dios es el Dios uno, que unifica
en él toda multiplicidad sin destruirla. El
individuo alcanza su destino total sólo ar-
monizando su bien particular con el bien
general según la justicia y según el precepto
del amor.
27.5.2. Función propia del Estado
Pese a que no constituye una persona
distinta de las personas, la sociedad global
no puede considerarse como una presencia
difusa. Es necesario institucionalizarla por
medio de poderes confiados a personas
designadas para ese papel específico. Es-
tas deben existir en la sociedad y su papel
152
propio, único entre los demás, es el bien
común: son personas públicas. Su existencia
no modifica en absoluto la relación entre
las personas y la sociedad. Su presencia no
da un carácter hipostático a la sociedad.
Encargadas de una función especial, única
entre las otras funciones, están enteramente
al servicio de las personas constituidas en
sociedad: no tienen libertad o fin propio
en cuanto personas públicas.
De ahí que su papel debe conservar
un carácter genérico: no debe competir,
ni absorber los otros papeles específicos,
sino que –al contrario– debe permitir que
puedan ejercerse en el sentido del bien
general. Debe confiarse a la función pública
la sola función del bien común, en cuanto es
necesario que el bien común se incorpore
en una función distinta. Al adquirir en el
Estado el carácter de institución, la sociedad
global no debe ejercer, de por sí, ningún
papel particular, sino únicamente un papel
genérico que consiste en asegurar el bien
común. El Estado no es ni productor, ni
comerciante, tampoco es educador ni jefe
religioso. La economía, al igual que cual-
quiera otra rama de la actividad humana, no
es, por su naturaleza, una actividad estatal.
Sin embargo, todo pertenece al dominio
del Estado bajo el aspecto del bien común.
Ahora bien, cuanto más se desprenda de
las tareas particulares, mejor cumplirá su
tarea genérica. Pretender que el Estado
deba absorber los papeles particulares es
modificar el principio democrático impli-
cado en la idea cristiana y modificarlo con
respecto a un punto substancial. Es volver
a la idea de un Estado constituyéndose en
persona distinta con fin y libertades propias,
independientes de las personas.
Ese papel genérico desempeñado por
el Estado no implica que los particulares
estén dispensados de llevar la carga del bien
común. Existe una dualidad de papel, pero
no de objeto. El bien común, del cual está
encargado el Estado, se insinúa en todos
los actos humanos sin excepción. Por esa
razón, la justicia –cuyo objeto es el bien
común– es una virtud general: todo acto
humano debe referirse a ella, porque todo
acto humano tiene un aspecto social. El
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
querer atribuir al Estado toda la carga del
bien común es simplemente querer que
absorba la totalidad de los papeles priva-
dos. La distinción entre el bien público y el
bien privado no corresponde a la que existe
entre el bien común y el bien propio. Lo
público es papel exclusivo del Estado, lo
común pertenece a la sociedad global. El
Estado no coincide y no puede coincidir
con la sociedad global. Por consiguiente,
los particulares no pueden atribuir total-
mente al Estado la carga del bien común;
dista mucho de ser así. Para sus actuaciones
privadas deben inspirarse por sí mismos en
el bien común. Una sociedad donde los
particulares se liberarían de la preocupa-
ción del bien común, entregándolo en su
totalidad al Estado, se acercaría mucho a
la desagregación o al totalitarismo.
Estos principios tienen una incidencia
inmediata en la estructura de la economía.
Acarrean a la vez el rechazo de la concep-
ción individualista que no reconoce un
papel distinto al Estado en materia social
o económica –o por lo menos lo reduce
indebidamente y lo considera como facul-
tativo–, y el de la concepción colectivista
que sustituye sistemáticamente el Estado
a los particulares en los papeles económi-
cos. En realidad, el Estado desempeña en
la economía un papel propio y necesario,
el cual es genérico, no particular. Por lo
tanto no debe absorber los papeles parti-
culares, sino –al contrario– someterlos al
bien común.
Puede ocurrir que se reserve definiti-
vamente un papel particular cuando este
último tiene una importancia excepcional
para el bien común, o cuando acarrea un
poder exorbitante al ser ejercido por per-
sonas privadas. En una economía moderna
este caso puede no ser excepcional. Es así
como junto al sector privado se crea un
sector público de la economía. Sin embargo,
deben examinarse con cuidado los grandes
inconvenientes de esta solución, asegurán-
dose de que no sobrepasan los de la solución
inversa. Cada vez que los mismos particulares
–aislados o asociados– puedan desempeñar
tareas, será conforme con el bien común
que el Estado no las absorba.
153
27.5.3. Principio de subsidiariedad
En sus aplicaciones económicas este
principio, llamado de subsidiariedad, no
está basado –como se dice a menudo– en la
sola racionalidad económica, aunque en el
plano de la eficacia económica la experiencia
demuestre siempre más su valor. Lo funda-
mentan razones más altas de filosofía social
que tienen, por lo demás, una incidencia
a largo plazo en el plano de la eficacia. En
definitiva, sólo es la transcripción en el plano
económico del principio democrático de
la anterioridad de la persona con respecto
a la sociedad global: los papeles del Estado
están proporcionados con exactitud por el
servicio que éste debe prestar a las personas
reunidas. El Estado no es una persona que
tenga el mismo rango y la misma naturaleza
que las demás personas; no debe competir
con ellas, no debe absorber sus papeles, ni
entrometerse en sus intereses y debates. Al
constituir un Estado, las personas libres no
han creado un competidor omnipotente
que las aplasta, sino un poder que las sirve,
ayudándolas a realizar su existencia social,
a fin de que puedan alcanzar la libertad
mediante el ejercicio de papeles y de res-
ponsabilidades. No debe frustrarse esa in-
tención. Aun en el plano económico, esto
tendría consecuencias incalculables. Por
lo tanto, fuera de la función aseguradora
del bien común, ningún papel incumbe
sistemáticamente al Estado. Descargándose
de los papeles particulares asegurará tanto
mejor esa función.
Pero esa función es absolutamente ne-
cesaria. Uno de los errores esenciales del
liberalismo económico fue desconocer esa
necesidad. Es falso afirmar que una eco-
nomía bien ordenada pueda resultar de
la competición ciega de las presiones que
se ejercen en el mercado. Las tensiones
sociales o económicas no llevan en sí mis-
mas un principio regulador. Por lo tanto la
conciencia social debe poder ordenar sus
manifestaciones espontáneas. La sociedad
económica no es una sociedad perfecta.
No lleva en sí los objetivos últimos que
deben regularla, tampoco dispone de los
medios para realizarlos plenamente. Por
 Manual de Derecho Político
consiguiente, las instancias superiores de
la sociedad global deben poder ejercer su
papel: es una condición esencial para el
establecimiento de una justicia social y de
un orden económico.
Desde sus formas más primitivas, la econo-
mía social reconoció siempre ese principio.
El mercado implica una reglamentación. El
príncipe se reservó el derecho de acuñar
moneda. Los abusos no deben ocultar el
derecho. En una economía moderna los pa-
peles del Estado no pueden compararse con
los que conocía la economía primitiva. Pero
su necesidad no nació del solo desarrollo de
las economías modernas. Está inscrito en la
naturaleza misma de las cosas. Otras instan-
cias deben asegurar una función reguladora
en la economía, y la conciencia social debe
difundirse en los particulares mismos. Sin
embargo, los poderes públicos detienen el
papel soberano que condiciona esa función
reguladora de las instancias inferiores y el
desarrollo de esa conciencia social. Como
último resorte, les incumbe a ellos hacer
efectiva la realización de justas convenciones
y de justos intercambios, y más ampliamente
del bien común en la economía nacional.
El principio de subsidiariedad expresa a
la vez esa necesidad y ese carácter específico
del papel del Estado.13
En la encíclica Centesimus Annus, de 1991,
S.S. el Papa Juan Pablo II recoge el “principio
de subsidiariedad”, ya expuesto en Quadrage-
simo Anno, expresando que “una estructura
social de orden superior no debe interferir en
la vida interna de un grupo social de orden
inferior, privándola de sus competencias,
sino que más bien debe sostenerla en caso de
necesidad y ayudarla a coordinar su acción
con la de los demás componentes sociales,
con miras al bien común”.
27.5.4. La lucha de clases
La actitud de la Iglesia ante la lucha de
clases aparece sintetizada por ÁNGEL BERNA
en los siguientes términos:
13
Doctrina Social de la Iglesia, Instituto Católico de
Estudios Sociales, Barcelona, 1967, págs. 297-301.
154
La actitud de la Iglesia puede quedar
sumida en los siguientes puntos:
1) La Iglesia no cierra los ojos a la realidad.
Reconoce y denuncia el hecho de la lucha
de clases. No es una fatalidad inevitable,
sino que es el resultado de una serie de
injusticias dependientes de la responsabi-
lidad humana individual o colectiva, y, por
tanto, absolutamente modificable y que
debe ser modificada. Ni se puede dejar
estar e inhibirse ante la lucha de clases; ni
se puede poner uno en situación de atizar
e intensificar la lucha. La actitud primera
impuesta por la Iglesia es la de esforzarse
por suprimir las injusticias y realizar una
justicia progresiva que vaya llevando hacia
la igualación social.
2) La Iglesia ha condenado siempre las in-
justicias que pesan sobre el mundo obrero,
es decir, ha señalado que la mayoría de las
injusticias son sufridas del lado obrero. Ha
reclamado para él mejores condiciones de
vida; progresivo nivelamiento de las diferen-
cias, elevación al lugar que le corresponde
no sólo en la organización económica, sino
también en la marcha total de la sociedad
y de la historia. Ha proclamado como un
deber suyo el ponerse al lado de los obreros
y a la vez que no está ligada al régimen del
capitalismo actual. Para la Iglesia, los hombres
tienen libertad para introducir por medios
lícitos otro régimen en la organización eco-
nómico-social de la sociedad, siempre que
no sea contrario al derecho natural.
3) La Iglesia ha condenado también la lucha
de clases. Pero esta condenación no es negar
el hecho sociológico, ni mucho menos opo-
sición de la Iglesia a las acciones emprendi-
das para la promoción del proletariado, a
la acción sindical, a la acción política, a la
acción obrera. La condenación de la Iglesia
se refiere únicamente a dos cosas:
a) A la teoría marxista de la lucha de
clases.
b) A ciertos métodos marxistas de la
lucha de clases.
La teoría marxista de la lucha de cla-
ses erigida en sistema del movimiento
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
social, de tal manera que la marcha de
la sociedad está fatalmente determinada
por el enfrentamiento de las clases hasta
llegar a la instauración de un sistema pe-
sadamente autoritario y tendencialmente
totalitario.
En cuanto a los métodos marxistas, la
Iglesia condena:
– de manera formal y absoluta, todos los
que son contrarios a principios absolutos de
la moral, pero que valdrían para los mar-
xistas en función de la eficacia. Así el odio,
la deslealtad, la mentira, la brutalidad, la
violencia directa contra las personas;
– de manera relativa, todas las formas
no pacíficas de la lucha social, es decir, la
violencia en todas sus formas;
– la revolución, o subversión violenta de
todo el orden social;
– la sedición, o perturbación parcial del
orden social;
– la huelga violenta o sediciosa, que tras-
pasa los límites de la presión económica
o social para invadir el campo del orden
público.
Pero debe tenerse muy presente que la
Iglesia condena estas formas violentas sólo
de manera relativa y en cuanto violentas.
Es decir, no será conforme a la doctrina
social de la Iglesia el orientar en principio
y de manera absoluta la acción obrera ha-
cia la revolución, la sedición o la huelga
como sistema. Pero sí puede serlo si no se
ofrecen a los trabajadores otros caminos
de negociación y diálogo verdaderamente
eficaces para defender sus derechos y sus
aspiraciones.
4) La Iglesia reconoce el derecho de huelga.
La huelga no puede ser identificada con la
violencia. El Concilio Vaticano II reconoce
el recurso a la huelga como medio nece-
sario, aunque último, para la defensa de
los derechos y el logro de las aspiraciones
justas de los trabajadores.
Es importante resaltar que es un medio
último, pero el último de los medios pací-
ficos. Todavía habría que tener en cuenta
una distinción de gran alcance: una cosa
es el hecho de recurrir a la huelga, otra
cosa es el derecho de recurrir a la huelga.
155
De hecho, sólo será lícito recurrir a ella
después de un sincero diálogo entre las
partes y de haber hecho esfuerzos por
encontrar soluciones pacíficas. Pero el
derecho de recurrir existe ya en los tra-
bajadores desde el comienzo de la nego-
ciación, y este derecho les da una notable
posición de fuerza para llevarla adelante.
La fuerza es elemento esencial decisivo
en el desarrollo social. La fuerza está al
servicio de la vida social misma, dirigida
por la razón. Los sujetos sociales no suelen
poner en duda sus “evidencias” mientras
nada perturba su tranquilidad. Tienden
a concebir el orden de manera conforme
a sus intereses. Ante la fuerza reaccionan
violentamente, pero acaban revisando sus
ideas. Al hablar de lo que deben hacer
los obreros, la Iglesia quiere el empleo
de la fuerza, aunque sin violencia. En la
estructura actual de la sociedad, la huelga,
en mayor o menor escala, es y continuará
siendo por mucho tiempo una realidad
necesaria.
5) Proclama como objetivo final la integración
social. El objetivo que la Iglesia propone es
que las clases se fusionen en una unidad
superior. Tal unidad supone la transforma-
ción de las clases mismas y la realización,
por tanto, de la promoción del proletariado
en una sociedad auténticamente democrá-
tica, es decir, de una sociedad en que todas
las personas sean de verdad libres, iguales
en dignidad y con derechos fundamental-
mente iguales. El objetivo está muy leja-
no. Es indispensable recorrer dos etapas
probablemente muy largas; la primera, de
superación de la lucha de clases; la segunda,
de colaboración.
La superación de la lucha consiste en
la sustitución del recurso a la fuerza por
la negociación y el diálogo, delimitando
perfectamente las mutuas concesiones y
estando ambas partes en disposición de
revisar todo, incluso lo que normalmente
se consideran dogmas intangibles. De esta
manera desaparecen los frentes radicales
de los conflictos y van ganando terreno
las reformas graduales de la estructura de
la sociedad. Este camino conducirá por
 Manual de Derecho Político
sí mismo a la colaboración de las clases.
Obreros y empresarios irán descubriendo
en el diálogo las solidaridades naturales
que existen de hecho entre ellos, y que
serán la base primera de una armonización
de derechos. La oposición capital-trabajo,
dirigentes-dirigidos, se transformará en lo
que naturalmente deber ser: colaboración.
Esta colaboración no tiene nada que ver
con una consolidación de intereses, con
el mantenimiento de la injusticia o la con-
servación de la actual estructura. Toda la
evolución del movimiento sindical durante
los últimos diez años está caracterizada por
un paso progresivo de la reivindicación
primaria –referente a salarios, duración del
trabajo, condiciones físicas, con relación
a todas las cuales se han logrado grandes
mejoras en los últimos cuarenta años– a la
reivindicación de responsabilidad, referente
a la situación social del trabajo, es decir,
responsabilidad, participación, control y
gestión. Mientras la reivindicación prima-
ria es esencialmente reformista y se sitúa,
por tanto, en la etapa o de lucha de clases
o de superación de la lucha, según tome
formas violentas o pacíficas, la segunda
tiende a modificar la estructura misma
de la empresa, y, a partir de ella, la de la
sociedad global, y se sitúa, por tanto, en el
camino de colaboración aun procediendo
del camino de lucha y reivindicación. Por
eso la Pacem in Terris señala esta segunda
etapa como camino y avance hacia la co-
munión social.
6) La actitud de la Iglesia y el movimiento
obrero. Es faltar a la verdad afirmar simple-
mente que la Iglesia condena la lucha de
clases. La Iglesia no condena la lucha de
clases. La Iglesia condena la lucha de clases
erigida en sistema. Para el obrero consciente
y responsable la lucha de clases es, en la
actual estructura de la sociedad industrial,
una necesidad y un deber. Por eso, para
que los obreros entiendan la doctrina de la
Iglesia con relación a este tema, es preciso
colocarse un tanto en su perspectiva y ver
las verdades desde el lado obrero (Curso
de Doctrina Social Católica, Biblioteca Bac,
Madrid, 1967, págs. 946-949).
156
27.5.5. De la Carta Apostólica del Papa
Paulo VI: Igualdad, Participación (1971)
a) Significación cristiana
de la acción política
¿No es aquí donde aparece un límite
radical de la economía? Siendo necesaria, la
actividad económica puede, si está al servicio
del hombre, “ser fuente de fraternidad y
signo de la Providencia”; ella da ocasión a
intercambios concretos entre los hombres, a
reconocimiento de derechos, a la prestación
de servicios y a la afirmación de la dignidad
en el trabajo. Frecuentemente terreno de
enfrentamiento y de dominio, ella puede
dar origen al diálogo y suscitar la coopera-
ción. Por tanto corre el riesgo de absorber
excesivamente las fuerzas y la libertad. Por
eso, el paso de la economía a la política se
demuestra necesario. Ciertamente, sobre
el término “política” son posibles muchas
confusiones y deben ser esclarecidas, pero
cada uno siente que en los campos social y
económico –tanto nacionales como inter-
nacionales– la decisión última recae sobre
el poder político.
b) El Estado y el bien
Este, que constituye el vínculo natural
y necesario para asegurar la cohesión del
cuerpo social, debe tener como finalidad
la realización del bien común. Obra en el
respeto de las legítimas libertades de los
individuos, de las familias y de los grupos
subsidiarios con el fin de crear, eficazmente
y en provecho de todos, las condiciones
requeridas para conseguir el bien auténti-
co y completo del hombre, incluido su fin
espiritual. Se despliega dentro de los límites
propios de su competencia, que pueden
ser diversos según los países y los pueblos.
Interviene siempre con un deseo de justicia
y dedicación al bien común, del que tiene
la responsabilidad última. No roba pues a
los individuos y a cuerpos intermedios su
campo de actividades y sus responsabilida-
des propias, lo cual les induce a concurrir
en la realización de este bien. En efecto,
“el objeto de toda intervención en materia
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
social es ayudar a los miembros del cuerpo
social y no destruirlos ni absorberlos”.
Según su propia vocación, el poder po-
lítico debe saber desligarse de los intereses
particulares para enfocar su responsabilidad
hacia el bien de todos los hombres, aun re-
basando las fronteras nacionales. Tomar en
serio la política en sus diversos niveles –local,
regional, nacional y mundial– es afirmar el
deber del hombre, de todo hombre, de re-
conocer la realidad concreta y el valor de la
libertad de elección que se ofrece para tratar
de realizar juntos el bien de la ciudad, de la
nación, de la humanidad. La política es un
aspecto, aunque no el único, que exige vivir
el compromiso cristiano al servicio de los
demás. Sin resolver ciertamente los proble-
mas ella se esfuerza por aportar soluciones
a las relaciones de los hombres entre sí. Su
campo, amplio y complejo, no es exclusivo.
Una actitud invasora que tendiera a hacer
de él algo absoluto se convertiría en un
grave peligro. Aun reconociendo la auto-
nomía de la realidad política los cristianos,
solicitados a entrar en la acción política, se
esforzarán por buscar una coherencia entre
sus opciones y el Evangelio y, dentro de un
legítimo pluralismo, de dar un testimonio,
personal y colectivo, de la seriedad de su fe
mediante un servicio eficaz y desinteresado
hacia los hombres.
c) Participación en las responsabilidades
El paso a la dimensión política expresa
también una exigencia actual del hombre:
una mayor participación en las responsa-
bilidades y en las decisiones. Esta legíti-
ma aspiración se manifiesta sobre todo a
medida que crece el nivel cultural, que se
desarrolla el sentido de la libertad, y que
el hombre se da mejor cuenta de cómo, en
un mundo abierto a un porvenir incierto,
las decisiones de hoy condicionan ya la vida
de mañana. En la Mater et Magistra (A. A.
S. 53 (1961), págs. 420-422), Juan XXIII
subrayaba cómo el acceso a las responsa-
bilidades es una exigencia fundamental
de la naturaleza del hombre, un ejercicio
concreto de su libertad, un camino para
su desarrollo, e indicaba cómo en la vida
157
económica, particularmente en la empresa,
debía ser asegurada esta participación en las
responsabilidades (Gaudium et Spes 68,75:
A. A. S. 58 (1966), págs. 1089-1090, 1097).
Hoy el ámbito es más vasto, se extiende
al campo social y político donde debe ser
instituida e intensificada la participación
razonable en las responsabilidades y opcio-
nes. Ciertamente, las disyuntivas propuestas
a la decisión son cada vez más complejas,
las consideraciones a tener en cuenta, múl-
tiples; la previsión de las consecuencias,
aleatoria; aun cuando las ciencias nuevas se
esfuerzan por iluminar la libertad en estos
momentos importantes. Por eso, aunque a
veces se imponen límites, estos obstáculos
no deben frenar una difusión mayor de
la participación en la elaboración de las
decisiones, en su elección misma y en su
puesta en práctica. Para hacer frente a una
tecnocracia creciente hay que inventar for-
mas de democracia moderna, no solamen-
te dando a cada hombre la posibilidad de
informarse y de expresar su opinión, sino
de comprometerse en una responsabilidad
común. Así los grupos humanos se trans-
forman poco a poco en comunidades de
participación y de vida. Así la libertad, que
se afirma demasiado frecuentemente como
reivindicación de autonomía en oposición
a la libertad de los demás, se desarrolla en
su realidad humana más profunda: com-
prometerse y afanarse en la realización de
solidaridades activas y vividas. Pero para el
cristiano el hombre encuentra una verda-
dera libertad, renovada en la muerte y en
la resurrección del Señor abandonándose
en Dios que lo libera.
27.5.6. De Centesimus Annus,
Carta Encíclica del Papa
Juan Pablo II (1991)
Empresa y bien común
Volviendo ahora a la pregunta inicial, ¿se
puede decir quizá que, después del fracaso
del comunismo, el sistema vencedor sea el
capitalismo, y que hacia él estén dirigidos
los esfuerzos de los países que tratan de
 Manual de Derecho Político
reconstruir su economía y su sociedad?
¿Es quizá éste el modelo que es necesario
proponer a los países del Tercer Mundo,
que buscan la vía del verdadero progreso
económico y civil?
La respuesta obviamente es compleja. Si
por capitalismo se entiende un sistema eco-
nómico que reconoce el papel fundamental
y positivo de la empresa, del mercado, de
la propiedad privada y de la consiguiente
responsabilidad para con los medios de
producción, de la libre creatividad humana
en el sector de la economía, la respuesta
ciertamente es positiva, aunque quizá sería
más apropiado hablar de “economía de
empresa”, “economía de mercado”, o sim-
plemente de “economía libre”. Pero si por
“capitalismo” se entiende un sistema en el
cual la libertad, en el ámbito económico,
no está encuadrada en un sólido contexto
jurídico que la ponga al servicio de la liber-
tad humana integral y la considere como
una particular dimensión de la misma, cuyo
centro es ético y religioso, entonces la res-
puesta es absolutamente negativa.
La solución marxista ha fracasado, pero
permanecen en el mundo fenómenos de
marginación y explotación, especialmente
en el Tercer Mundo, así como fenómenos
de alienación humana, especialmente en
los países más avanzados; contra tales fe-
nómenos se alza con firmeza la voz de la
Iglesia. Ingentes muchedumbres viven aún
en condiciones de gran miseria material
y moral. El fracaso del sistema comunista
en tantos países elimina ciertamente un
obstáculo a la hora de afrontar de manera
adecuada y realista estos problemas; pero
eso no basta para resolverlos. Es más, existe
el riesgo de que se difunda una ideología
radical de tipo capitalista, que rechaza inclu-
so el tomarlos en consideración, porque a
priori considera condenado al fracaso todo
intento de afrontarlos y, de forma fideísta,
confía su solución al libre desarrollo de las
fuerzas de mercado.
La Iglesia no tiene modelos para propo-
ner. Los modelos reales y verdaderamente
eficaces pueden nacer solamente de las
diversas situaciones históricas, gracias al
esfuerzo de todos los responsables que
158
afronten los problemas concretos en todos
sus aspectos sociales, económicos, políti-
cos y culturales que se relacionan entre sí.
Para este objetivo la Iglesia ofrece, como
orientación ideal e indispensable, la propia
doctrina social, la cual –como queda di-
cho– reconoce la positividad del mercado
y de la empresa, pero al mismo tiempo
indica que éstos han de estar orientados
hacia el bien común. Esta doctrina recono-
ce también la legitimidad de los esfuerzos
de los trabajadores por conseguir el ple-
no respeto de su dignidad y espacios más
amplios de participación en la vida de la
empresa, de manera que, aun trabajando
juntamente con otros y bajo la dirección de
otros, puedan considerar en cierto sentido
que “trabajan en algo propio” al ejercitar
su inteligencia y libertad.
El desarrollo integral de la persona hu-
mana en el trabajo no contradice, sino que
favorece más bien la mayor productividad
y eficacia del trabajo mismo, por más que
esto puede debilitar centros de poder ya
consolidados. La empresa no puede con-
siderarse únicamente como una “sociedad
de capitales”; es, al mismo tiempo, una “so-
ciedad de personas”, en la que entran a
formar parte de manera diversa y con res-
ponsabilidades específicas, los que aportan
el capital necesario para su actividad y los
que colaboran con su trabajo. Para conseguir
estos fines sigue siendo necesario todavía
un gran movimiento asociativo de los tra-
bajadores, cuyo objetivo es la liberación y
la promoción integral de la persona.
28. FASCISMO Y NAZISMO
28.1. Antecedentes históricos
Como dice FREDERICK WATKINS, “si bien
la Primera Guerra Mundial no condujo,
como había predicho Lenin, al colapso del
capitalismo, produjo de hecho una peligrosa
crisis en la vida política y económica del
mundo occidental”. Las deudas de guerra
y los problemas de readaptación de una
economía de guerra a una economía de
paz crearon cuestiones intrincadas, cuestio-
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
nes que no podían solucionarse fácilmente
aplicando los métodos tradicionales.
Una inflación galopante y una acentuada
depresión económica estuvieron a la orden
del día. Bajo la presión de las penurias e
incertidumbres económicas, las disensio-
nes políticas aumentaron en profundidad
y encono; mantener un consenso en tales
circunstancias era difícil, por cierto. Aun
en los países desde mucho tiempo atrás
habituados a los procedimientos de un go-
bierno constitucional, a los estadistas les
resultó bastante difícil conservar el apoyo
de mayorías parlamentarias efectivas; en
países donde la democracia estaba menos
firmemente arraigada, les resultó poco menos
que imposible. Los gabinetes ascendían y
caían en rápida sucesión, sin hallar soluciones
generalmente aceptables a los problemas
políticos más urgentes. Por consiguiente,
en un momento en que la necesidad de
acción era singularmente apremiante, las
democracias constitucionales se vieron casti-
gadas por una suerte de parálisis progresiva
que en muchos casos parecía imposible
de curar.
El resultado fue que muchos europeos
vieran con creciente favor el experimento
de la dictadura rusa. Aunque la socialde-
mocracia seguía contando con la lealtad
de la mayoría de las clases trabajadoras,
una minoría sustancial fue ganada por el
comunismo. Mucho más significativo, sin
embargo, fue el surgimiento de sentimientos
dictatoriales en otros sectores de la comu-
nidad. Dando por sentado que el objetivo
de Lenin había sido servir a la causa del
proletariado, no había razón intrínseca para
que sus métodos totalitarios no pudieran
aplicarse igualmente a otros fines. Para mu-
chos que anatematizaban el marxismo en sí,
los aspectos elitistas y voluntaristas del co-
munismo resultaban claramente atrayentes.
Si una reducida minoría de revolucionarios
profesionales había podido adueñarse del
imperio ruso y someterlo a la voluntad de
sus líderes, ¿por qué no podrían otros par-
tidos revolucionarios, adoptando principios
similares de disciplina y conducción, lograr
resultados igualmente decisivos en otros
países? El gobierno constitucional, en un
159
momento que exigía la aplicación de me-
didas vigorosas, era evidentemente incapaz
de actuar. En tales circunstancias resultaba
fácil inferir que la dictadura era la “ola del
futuro”, la única forma verdaderamente
viable de la política del siglo XX.
Los países que adoptaron esta postura
son conocidos en general como fascistas.
A diferencia de las grandes ideologías de
los siglos XVIII y XIX, el fascismo no fue
en esencia un movimiento internacional.
Surgió de una manera más o menos inde-
pendiente en muchos países de caracterís-
ticas distintas, en respuesta a condiciones
muy diferentes. Lo que los diversos mo-
vimientos fascistas poseen en común, sin
embargo, es la determinación de realzar
el poder y la importancia de sus respecti-
vos países por medios dictatoriales. Para
todos ellos el enemigo era la democracia
constitucional, un sistema invertebrado
e indeciso, que sólo podía conducir a la
muerte y a la corrupción. El marxismo,
sobre todo, era el virus fatal que, al fabricar
un antagonismo de clases, iba socavando
la estructura vital de todas las sociedades
democráticas. Los fascistas ofrecían la sal-
vación otorgando la suma del poder a una
elite partidaria bien disciplinada que, bajo
la conducción de un líder inspirado e in-
discutido, restablecería la unidad del país
y lo proyectaría hacia realizaciones de sin
par grandeza. De esa manera las dudas y los
conflictos fluctuantes del presente serían
reemplazados por las gloriosas certezas
de un valiente mundo nuevo (La Era de la
Ideología, Editorial Troquel, Buenos Aires,
1970, págs. 137-138).
En consecuencia, si se trataba de lograr
el derrocamiento del régimen democráti-
co debía predicarse una nueva filosofía y
forjar un nuevo ejército político. Hitler y
Mussolini, cada uno según sus medios y su
criterio, realizaron esta tarea.
El caos y la frustración imperantes en sus
respectivas naciones resultaron por demás
propicios para la toma del poder.
En efecto, el Reino italiano, no obstante
haber salido triunfador en la contienda, vio
profundamente afectada su estructura mili-
tar, económica e industrial. Desde el punto
 Manual de Derecho Político
de vista internacional el Estado italiano se
encontró en una situación de desconcier-
to frente a las potencias triunfadoras, sus
antiguas aliadas. Para el italiano medio la
impresión predominante se traducía en
un pensamiento: en vez de haber salido
victoriosa de la guerra mundial, Italia había
salido perdedora.
Esta situación crítica aparecía acentuada
en Alemania, que sí había sido efectiva-
mente derrotada en la contienda armada.
La pérdida de colonias y de territorios na-
cionales, la ocupación militar, las deudas
de guerra y la ocupación militar francesa
del distrito del Ruhr, constituyen parte del
cuadro desolador que en el período de la
posguerra presentaba esta nación.
Buscando los factores esenciales del
auge del fascismo y del nazismo, escribe
FRANCIS CARSTEN: “De no haber sido por
la enorme inflación del marco, que minó
los fundamentos mismos de la sociedad,
seguida por la depresión de los primeros
años de la década de 1930, Hitler no hu-
biera tenido éxito en Alemania. Tampoco
lo hubiera tenido Mussolini en Italia de
no haber sido por la crisis económica de
posguerra. Y por los temores que levantó
en las clases medias. Muchos otros movi-
mientos fascistas debieron su crecimiento
a la depresión de los primeros años de la
década de 1930, una depresión que en-
contró a todos los gobiernos indefensos
y pasivos. También fue esencial la ayuda
prestada por sectores de los grupos dirigen-
tes y los gobiernos, o el apoyo del ejército
y de los oficiales de alto rango. Sin esto no
hubiera habido ni marcha sobre Roma ni
gobierno de Mussolini. Sin el apoyo que el
gobierno y el ejército bávaro prestaron a los
nacionalsocialistas, éstos nunca se hubieran
convertido en partido de masas en Munich
en los primeros años de la década de 1920.
Más tarde, el ambiguo papel de los líderes
del Reichswehr y su profundo desprecio a la
República resultó de inestimable valor para
Hitler, como ocurrió con las contribuciones
financieras que recibió de determinados
industriales. La Guardia de Hierro nunca
se hubiera convertido en movimiento de
masas si no hubiera contado con el apoyo
160
del rey Carol y los círculos industriales. En
España, el alzamiento de los generales dio
un papel relevante a la Falange. En Finlandia
y en Hungría el ejército prestó a los fascistas
una ayuda inestimable. Este factor no debe ser
exagerado en su importancia, pero tampoco
olvidado” (La Ascensión del Fascismo, Editorial
Enlace, Barcelona, 1971, pág. 316).
28.2. El concepto de Estado para el fascismo
El fascismo tiene una visión antiindividua-
lista del Estado y, en contra del liberalismo
clásico que lo infravaloró, afirma que en
el Estado se da la verdadera realidad del
individuo. Todo está dentro del Estado, y
nada humano o espiritual existe fuera de él,
y, por esta razón, es totalitario, sintetizando
la unidad de todos los valores del pueblo.
El individuo no es para el fascismo el
individuo aislado y atómico del liberalismo,
sino el individuo corporativo que se califica
en la relación social, en el Estado, que es
el fin de la acción del individuo.
Los extractos de Mussolini que a conti-
nuación se transcriben ilustran estos con-
ceptos:
“El Estado fascista forma la más elevada y
la más poderosa personalidad, es una fuerza,
pero una fuerza espiritual. Una fuerza que
resume todas las formas de la vida moral e
intelectual del hombre. No se puede, pues,
limitar a puras funciones de orden y de pro-
tección, como quiere el liberalismo. No es
un simple mecanismo el que limita la esfera
de las pretendidas libertades individuales.
Es una forma, una regla interior y una dis-
ciplina de toda la persona; penetra en la
voluntad como la inteligencia. Su principio
–inspiración central de la personalidad hu-
mana viviendo en comunidad civil– penetra
en lo más íntimo del individuo y tanto en
el corazón del hombre de acción como en
el del pensador, en el del artista como en
el del sabio; es el alma del alma”.
“En total, el fascismo no es sólo legislador
y fundador de instituciones; es también
educador y promotor de vida espiritual.
Quiere rehacer no las formas de la vida
humana, sino su contenido: el hombre, el
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
carácter, la fe. Y, para este fin, quiere una
disciplina y una autoridad que penetren en
los espíritus y gobiernen sin división. Por
esto su insignia es el haz de los lictores, símbolo
de la unidad, la fuerza y la justicia”.
“No es la nación la que crea el Estado,
como en la antigua concepción naturalista
que servía de base a los estudios de los pu-
blicistas de los Estados nacionales del siglo
XIX. Por el contrario, la nación es creada
por el Estado, que da al pueblo, consciente
de su propia unidad moral, una voluntad y,
como consecuencia, una existencia efectiva.
El derecho de una nación a la independencia
no se funda sobre la conciencia literaria e
ideal de su propia existencia, y menos aún
sobre una situación de hecho más o menos
inconsciente e inerte, sino sobre una con-
ciencia activa, sobre una voluntad política
diligente y presta a demostrar su derecho;
es decir, sobre una especie de Estado ya
in fieri. El Estado, en calidad de voluntad
étnica universal, crea el derecho”.
“El individuo en el Estado fascista –dice
Mussolini– no es anulado, sino más bien
multiplicado, al igual que en un regimiento
un soldado no es disminuido, sino multipli-
cado por el número de sus compañeros de
armas. El Estado fascista organiza la nación,
pero deja, sin embargo, a los individuos un
margen suficiente; ha limitado las libertades
inútiles o perjudiciales, pero ha conservado
las libertades esenciales”.
Pero agrega sin hipocresía: “En este
aspecto, sólo el Estado es juez y no el in-
dividuo”.
¿Es esto, pues, la tiranía? No, responde
Mussolini:
“Un Estado que se apoya sobre millones
de individuos que le reconocen, lo sienten
y están dispuestos a servirle, no es el Estado
tiránico del señor de la Edad Media. No
tiene nada de común con los Estados abso-
lutistas anteriores o posteriores a 1789… Un
partido que gobierna una nación totalita-
riamente es un hecho nuevo en la historia.
Las aproximaciones y las comparaciones
son imposibles”.
“El Estado, en efecto, es en su origen
un sistema de jerarquías. El día en que un
hombre, en un grupo de otros hombres,
161
tomó el mando porque él era más fuerte,
más astuto, más sabio o más inteligente, y los
demás hombres le obedecieron por amistad
o por fuerza, este día el Estado nació y fue
un sistema de jerarquías, tan simple y tan
rudimentario como la vida de los hombres
en los primeros albores de la historia. El jefe
debía crear, necesariamente, un sistema de
jerarquías para hacer la guerra, para dictar
la justicia, para administrar los bienes de la
comunidad, para recaudar los impuestos,
para regular las relaciones entre el hombre
y lo sobrenatural”.
“Los organismos mediante los cuales
esta visión teórica se realiza en el Estado
son el partido y la corporación. El partido
es, hoy día, el instrumento formidable y, al
mismo tiempo, extremadamente sutil que
introduce el pueblo en la vida del Estado;
la corporación es la institución gracias a la
cual el mundo económico, hasta entonces
aislado y desarreglado, recobra su lugar en
el Estado”.
28.3. El Estado corporativo
Es con la Carta del Trabajo de 1927 como
el fascismo comenzó a institucionalizar sus
concepciones de un corporativismo de Es-
tado.
“El trabajo, bajo todas sus formas, inte-
lectuales, técnicas, manuales –declaraba la
Carta–, es un deber social y es por este título
sólo por lo que está salvaguardado por el
Estado. La complejidad de la producción
es unitaria desde el punto de vista nacional.
Sus objetivos son unitarios y se resumen
en el bienestar de los productores y en el
desarrollo y en el poderío nacional.
…Las corporaciones constituyen una
organización unitaria de las fuerzas de pro-
ducción y representan integralmente los
intereses. En virtud de esta representación
integral, las corporaciones son, en nombre
de la ley, reconocidas como órganos del Es-
tado, siendo los intereses de la producción
los intereses de la nación.
El Estado corporativo considera la iniciativa
privada en el dominio de la producción como
el instrumento más eficaz y más útil del interés
 Manual de Derecho Político
de la nación. Siendo la organización privada
de producción nacional, la dirección de la
empresa es responsable de la organización
de la producción respecto del Estado. De
la colaboración de las fuerzas productoras
deriva una reciprocidad de derechos y de
deberes. El técnico, empleado u obrero, es un
colaborador activo de la empresa económica
en la que la dirección pertenece al patrono,
que tiene la responsabilidad.
…La intervención del Estado en la pro-
ducción económica tiene lugar sólo cuando
la iniciativa privada es defectuosa o insufi-
ciente o cuando los intereses políticos del
Estado están en juego. Esta intervención
puede revestir la forma de un estímulo o
de una gestión directa”.
Mussolini no considera que esta interven-
ción del Estado conduzca a una burocrati-
zación que llegaría “a congelar lo que es la
realidad de la vida económica de la nación,
realidad complicada, mudable, ligada a todo
lo que ocurre en el mundo”.
El sistema corporativo fascista “respeta
el principio de la propiedad. La propiedad
privada completa la personalidad humana;
es un derecho y, si es un derecho, es tam-
bién un deber. Esto es tan verdadero que
nosotros pensamos que la propiedad debe
ser considerada como una función social;
no la propiedad pasiva, sino la propiedad
activa, que no se limita a gozar de los frutos
de la riqueza, sino que la desarrolla, que la
aumenta y que la multiplica.
El sistema corporativo respeta también
la iniciativa individual.
La Carta del Trabajo dice expresamente
que sólo cuando el sistema económico indivi-
dual es deficiente, inexistente o insuficiente
debe intervenir el Estado. Hemos visto un
ejemplo evidente con el saneamiento de
las Lagunas Pontinas, que sólo el Estado
con sus poderosos medios de acción ha
podido realizar.
El sistema corporativo crea el orden,
incluso en el terreno económico.
Si hay un fenómeno que debe ser orde-
nado, que debe ser dirigido hacia determi-
nados fines es, precisamente, el fenómeno
económico, que interesa a la totalidad de
los ciudadanos.
162
No solamente la economía industrial debe
ser disciplinada, sino también la economía
agrícola; la economía comercial, la banca
y hasta la menestralía.
¿De qué modo se debe ejercer esta dis-
ciplina? Gracias a la autodisciplina de las
categorías interesadas.
Sólo en un segundo período, si las catego-
rías productoras no han hallado el acuerdo
y el equilibrio, el Estado podrá intervenir, y
tendrá derecho soberano también en este
terreno, puesto que el Estado representa
el otro término de un binomio, es decir, al
consumidor. La masa anónima, no estando
encuadrada en calidad de consumidora en
una organización capaz de defenderse, debe
ser sostenida por el Estado, es decir, por el
órgano que representa la colectividad de
los ciudadanos.
Las corporaciones no son sólo en sí mis-
mas su propio fin, sino que servirán para
alcanzar un fin determinado. En adelante
es un ‘dato’ municipal. ¿Cuál es el fin? En
el interior, una organización que disminuye
gradualmente y, por así decirlo, automática-
mente, la distancia que separa las diferentes
posibilidades de vivir grandes, pequeñas o
también nulas que tienen los individuos. Y yo
llamo a eso una más alta ‘justicia moral’.
En este siglo no es admisible que la mi-
seria y la indigencia no puedan ser evitadas;
es ya demasiado que se haya de sufrir la
triste fatalidad de la miseria fisiológica. El
hecho absurdo de las hambres artificial-
mente provocadas no puede durar. Ellas
denuncian la indignante insuficiencia del
antiguo régimen económico.
El siglo pasado proclamó la igualdad
de los ciudadanos ante la ley y ésta fue una
conquista de un alcance formidable; el siglo
fascista mantiene y consolida este principio,
pero añade otro no menos fundamental:
la igualdad de los hombres ante el traba-
jo, entendido como un deber y como un
derecho, como un goce creador que debe
alegrar y ennoblecer la existencia y no mor-
tificarla y deprimirla. Tal igualdad de base
no excluye, sino que exige, una jerarquía
muy clara entre las clases desde el punto
de vista de las funciones, del mérito y de
las responsabilidades.
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
Respecto al extranjero, la Corporación
tiene por objeto aumentar sin cesar el poder
global de la nación, interesándose por su
expansión a través del mundo”. (Los textos
de Mussolini han sido tomados de Doctrinas
del Nacionalismo, Jacques Ploncard, Editorial
Acervo, Barcelona, 1971, págs. 125 y ss.)
28.4. El racismo en el nacionalsocialismo
“Todas las grandes civilizaciones del
pasado fueron decayendo porque la raza
primitivamente creadora murió por un en-
venenamiento de la sangre.
La causa de semejantes decadencias fue
siempre el olvido del principio de que toda
civilización depende de los hombres y no
éstos de aquélla, por lo que, en consecuencia,
para conservar una civilización determi-
nada es preciso conservar al hombre que
la ha creado. Pero esta conservación está
ligada a la ley de bronce de la necesidad
y del derecho a la victoria del mejor y del
más fuerte.
Un pueblo no es idéntico a otro y, dentro
de una comunidad, una cabeza no puede
ser idéntica a otra cabeza; los elementos
constitutivos pertenecen a la misma sangre,
mas ofrecen en el detalle mil diferencias
sutiles”. Es necesario, pues, “favorecer en
la comunidad los elementos reconocidos
como superiores” y “ocuparse de acrecentar
particularmente su número”.
“Una doctrina que, descartando la idea
democrática de la masa, tiende a dar esta
tierra al mejor pueblo, es decir, a los indivi-
duos superiores, debe lógicamente atener-
se al mismo principio aristocrático dentro
de este pueblo y conceder a las mejores
inteligencias el mando y la influencia. En
lugar de edificar sobre la idea de mayoría,
esta doctrina se funda, pues, sobre la per-
sonalidad”.
“Todo lo que tenemos hoy día ante no-
sotros de civilización humana, de productos
del arte, de la ciencia y de la técnica es
casi exclusivamente el fruto de la actividad
creadora de los arios. Este hecho permite
sacar en conclusión por reciprocidad, y
no sin razón, que ellos han sido los únicos
163
fundadores de una humanidad superior
y, por consecuencia, representan el tipo
primitivo de lo que nosotros entendemos
con el nombre de ‘hombre’. El ario es el
Prometeo de la humanidad… Si se le hi-
ciese desaparecer, una profunda oscuridad
descendería sobre la tierra; en pocos siglos
la civilización se desvanecería y el mundo
se convertiría en un desierto”.
“Reuniéndolos en el Gran Reich con
una veneración llena de reconocimiento,
el magnífico tesoro de la Historia alema-
na nos es revelado. Agradezcamos al Dios
Todopoderoso haber dado a nuestra gene-
ración y a nosotros la gracia de poder vivir
en esta época y en esta hora”. (Ver Texto
Complementario Nº 6, Sección Sexta.)
28.5. Concepto de Estado en el
nacionalsocialismo
“El Estado no es un fin, sino un me-
dio”. Es “la condición previa a la forma-
ción de una civilización humana de valor
superior, pero no es la causa directa. Esta
reside exclusivamente en la existencia de
una raza apta para la civilización. Incluso
si se hallaran sobre la tierra centenares de
Estados modelos, en el caso de que el ario,
que es el pilar de la civilización, llegase a
desaparecer, no habría ya civilización co-
rrespondiente, en el orden espiritual, al
grado que han alcanzado los pueblos de raza
superior. Se puede aún ir más lejos y decir
que la existencia de Estados humanos no
excluye la eventualidad del aniquilamiento
definitivo de la raza humana, puesto que la
desaparición del representante de la raza
civilizadora conduciría a la pérdida de las
facultades intelectuales superiores de re-
sistencia y de adaptación…
No es el Estado quien hace nacer un de-
terminado nivel de cultura; él no puede más
que conservar la raza, causa primera de la
elevación de este nivel. En caso contrario, el
Estado puede continuar existiendo durante
siglos sin cambio aparente, aun cuando,
como consecuencia de la mezcla de razas que
no ha impedido, la capacidad civilizadora y
la historia misma de este pueblo, de quien
 Manual de Derecho Político
es el reflejo, hayan comenzado desde hace
largo tiempo a sufrir profundas alteracio-
nes… La condición puesta a la existencia
duradera de una humanidad superior no
es, pues, el Estado, sino la raza que posee
las facultades requeridas”.
“No nos corresponde a nosotros, hu-
manos, reconocer o investigar el sentido y
el fin de la existencia de las razas creadas
por la Providencia. Pero podemos juzgar
sobre el sentido y el fin de las organizacio-
nes humanas según su grado de utilidad
para el pueblo y su conservación. El pueblo
tiene, pues, la primacía. Los partidos, el
Estado, el Ejército, la Economía, la Justicia,
etc…, son fenómenos secundarios, medios
de alcanzar el fin, que es la conservación
del pueblo”.
28.6. La economía en el nacionalsocialismo
A partir de Mein Kampf, es decir 1924,
Hitler habla de organización corporativa de
la economía. Veía en las corporaciones “un
órgano de representación profesional” que
suprimiría la lucha de clases y no reconocería
ninguna. No quería admitir otra distinción
dentro de la comunidad que la –racial– de
los ciudadanos y la de la jurisdicción. Los pri-
meros con todos los derechos políticos; la
segunda no teniendo ninguno. Pero en el
plan profesional no admite clases.
“Lo que hoy día empuja al combate a
millones de hombres –dice– debe un día
encontrar su solución en las cámaras pro-
fesionales y en el Parlamento económico
central. Con ellos, empresarios y obreros no
deben luchar más los unos contra los otros
en la batalla de los salarios y las tarifas –lo
que es muy perjudicial en la existencia eco-
nómica de ambos–, sino que deben resolver
este problema en común para el bien de la
comunidad popular y del Estado, del cual
la idea debe brillar en letras relumbrantes
por encima de todo.
… El deber de la corporación nacional-
socialista es la educación y la preparación
con vistas a este fin, que se define así: tra-
bajo en común con el objeto de mante-
ner la seguridad de nuestro pueblo y del
164
Estado, con arreglo para cada individuo a
las capacidades y a las fuerzas adquiridas
en el nacimiento y perfeccionadas por la
comunidad popular”.
La economía sería incapaz de ser, en sí
misma, un fin.
“El Estado no tiene nada que hacer con
una concepción económica o un desarrollo
económico determinado. Él no es la reunión
de partes contratantes económicas en un
territorio preciso y delimitado, que tiene
por fin la ejecución de tareas económicas; es
el organizador de una comunidad de seres
vivos, semejantes los unos a los otros desde
el punto de vista físico y moral, constitui-
do para mejor asegurar su descendencia
y alcanzar el fin asignado a su raza por la
Providencia. Es ahí y sólo ahí donde reside
el objeto y el sentido del Estado. La eco-
nomía tan sólo es uno de los numerosos
medios necesarios para el cumplimiento
de esta tarea. No es jamás ni la causa ni el
fin de un Estado, salvo en el caso de que
el último descanse a priori sobre una base
falsa, que va contra la naturaleza”.
La Economía debe también plegarse a
las necesidades de la reedificación nacional
porque “cualesquiera que sean las concesiones
de orden económico ahora y siempre concedidas a
los obreros, no se pueden comparar con el beneficio
que obtiene el conjunto de la nación si contribuyen
a hacer entrar a las grandes capas populares en
el cuerpo social del cual forman parte”. Ningún
esfuerzo económico, en efecto, es posible
y, en consecuencia, provechoso “en tanto
que no haya sido restablecida una profunda
solidaridad entre el pueblo y la nación” (texto
tomado de Mi lucha, Editorial Alborada,
Buenos Aires, s/f.).
29. ACERCA DEL FIN DE LAS IDEOLOGÍAS Y
DEL AUGE DE LA TECNOCRACIA
Desde hace algunas décadas, numerosas
obras vienen planteando el tema del fin o
el declinar de las ideologías como fuerzas
políticas.
Entre los principales autores que han
desarrollado esta tesis cabe mencionar: DA-
NIEL BELL (El fin de las ideologías, Editorial
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
Tecnos, Madrid, 1964); SEYMOUR MARTIN
LIPSET (El hombre político, Editorial Eudeba,
Bs. Aires, 1964); RAYMOND ARON (El oficio de
los intelectuales, Editorial Leviatán, Bs. Aires,
1957) y GONZALO FERNÁNDEZ DE LA MORA (El
crepúsculo de las ideologías, Editorial Zig- Zag,
Santiago, 1968).
1) Según Daniel Bell, ideología es un
sistema de creencias comprensivo de toda
la realidad. En el fondo la concibe como
una religión escolar. Surge, opina Bell, con
el declinar de la religión y asume la función
de ésta en el sentido de servir de escape y
canalización de la energía emotiva. Crea-
dores de las ideologías fueron, dice Bell,
los intelectuales, quienes simplificando sus
ideas, atribuyéndoles el carácter de verdad
absoluta e infundiendo pasión en sus segui-
dores, hicieron de las mismas instrumento
de presión y cambio social. Causas de su
declive son, de una parte, las aberraciones
históricas a que han conducido los intentos
de realizarlas y, de otra, cambios sociales
como las transformaciones del capitalismo
y el advenimiento del Welfare State. Sin em-
bargo, para Bell el fin de las ideologías no
debe significar el fin de la utopía porque
el hombre siempre tendrá necesidad de un
escape emotivo; mas la nueva utopía debe-
rá fundamentarse sobre bases empíricas y
no fideísticas: tendrá que indicar dónde se
quiere llegar, de qué modo, a qué precio,
quién debe pagarlo y por qué.
2) S. M. Lipset entiende la ideología en
un sentido más limitado –como conjunto
de soluciones a los problemas sociales y
políticos de una época– y atribuye su declive
al hecho de que en las democracias occi-
dentales los problemas fundamentales que
la revolución industrial planteó han sido
resuellos, quedando así superada la vieja
antítesis derecha-izquierda. Ello no significa
que la lucha de clases haya concluido; pero
esta lucha de clases ya no es ideológica, no
pone en discusión los problemas políticos
fundamentales, sino que permanece en el
ámbito del sistema aceptado por todos y,
por tanto, no sólo no compromete su esta-
bilidad, sino que, al subsistir los conflictos,
garantiza la democracia. Lipset, como Bell,
cree que hoy en día la lucha ideológica
165
sólo se da en los países subdesarrollados
donde las tensiones sociales son todavía
muy grandes.
3) Otros autores –Galbraith y Raymond
Aron, por ejemplo– sostienen que el fin
de las ideologías es consecuencia de las
mutaciones que se han comprobado con el
advenimiento de la sociedad opulenta neoca-
pitalista. El concepto de ideología implícito
en estos teóricos del neocapitalismo es el de
“producto de las estructuras de las fuerzas
productivas y de los modos de producción
que determinan la división de la sociedad
en clases”. Por tanto, si eliminamos el dato
de la división en clases, la ideología pierde
su razón de ser. Para sostener la tesis del
fin de la división de la sociedad en clases
las argumentaciones empleadas son: a) la
difusión del sentimiento de “seguridad eco-
nómica” en las sociedades de capitalismo
avanzado; b) la integración del proletariado
en el sistema social, pasando así de una
situación de explotación a una situación de
integración, con el consiguiente abandono
de las reivindicaciones de clase.
Para Fernández de la Mora el gobierno
de los pueblos ha dejado de ser una simple
función policial y arbitral, para convertirse,
además, en una compleja máquina económi-
ca; la ética, la administración se racionalizan.
El proceso de racionalización destruye las
ideologías porque tienen una engañosa y
frustrada pretensión racional.
Entre los argumentos que se dan en abono
de esta tesis los autores coinciden en seña-
lar: disminución de la participación de los
ciudadanos en la vida política en general
(elecciones, afiliación partidaria, apatía de
los jóvenes); predominio de las reivindica-
ciones inmediatas; comportamiento de los
partidos en contradicción con los principios
doctrinarios; tendencia a conciliar grupos
diversos y satisfacer intereses plurales.
Generalmente estos autores, junto con
anunciar el declinar de las ideologías, ponde-
ran la importancia del técnico en el mundo
contemporáneo.
Técnico es, por lo común, sinónimo
de práctico y opuesto a teórico o cientí-
fico. Mientras la ciencia tiende a explicar
racionalmente los fenómenos, la técnica
 Manual de Derecho Político
aprovecha los conocimientos para producir
resultados útiles. Es la vertiente práctica de
la ciencia aplicada.
El técnico, por definición, no es quien
toma las decisiones últimas; el técnico es
quien, dados ciertos fines a alcanzar y cier-
tos parámetros en base a los que juzgan
de la bondad o de la aceptabilidad de los
procedimientos a emplear, indica la con-
tinuación óptima (óptima en función de
aquellos parámetros y conscientemente con
aquellos fines) de los medios disponibles
(Francesc de Carreras).
El técnico se convierte en tecnócrata
cuando tiene poder de decisión en esferas
más amplias que la suya y, concretamente,
en la esfera política.
Tal vez uno de los libros que mayor difu-
sión ha hecho de las teorías tecnocráticas
sea La Revolución de los Directores de James
Burnham (Editorial Sudamericana, Bs. Ai-
res, 1967. En Estados Unidos la obra fue
editada en 1940).
La teoría de Burnham se ha resumido
en los siguientes puntos: a) el capitalismo
está llamado a desaparecer; b) el socialismo
es incapaz de sucederle; c) capitalismo y
socialismo evolucionan de la misma forma;
en todos los países, cualquiera que sea su
régimen político, se produce la “revolución
directorial”: el poder y la fortuna corres-
ponden cada vez en mayor medida a los
técnicos responsables de la economía.
Han impugnado, entre otros, la tesis del
fin de las ideologías, Jean Meynaud, León
Dion y Wright Mills.
En términos generales, estos autores
coinciden en que la tesis del fin de las
ideologías representa una expresión de
incompetencia para interpretar los gran-
des cambios estructurales operados en la
sociedad contemporánea.
Es más, constituye al mismo tiempo un
arma refinada para combatir al socialismo y
defender el orden existente, esto es, el neo-
capitalista. En otros términos, la tesis del fin
de las ideologías no viene a ser sino otra ideo-
logía. “Las sociedades humanas segregan la
ideología como elemento y atmósfera indis-
pensable a su respiración, a su vida histórica.
Sólo una concepción ideológica del mundo
ha podido imaginar sociedades sin ideolo-
166
gías, y admitir la idea utópica de un modo
donde la ideología (y no una de sus formas
históricas) desaparecería, sin dejar trazas,
para ser reemplazada por la ciencia”.
En cuanto a la tecnocracia, el juicio de sus
opositores puede resumirse en las siguientes
apreciaciones: el tecnócrata, más sutil que
el conservador clásico, aparenta ser prota-
gonista al hablar de desarrollo económico,
pero sabe perfectamente que esta política
conduce a mantener el statu quo existente.
La idea que preside el tecnocratismo es
que cree posible dirigir el progreso desde
arriba, distinguiendo dos aspectos: progre-
so técnico-económico y progreso social. El
primero se pretende y el segundo se intenta
detener. Es decir, el desarrollo significa, para
la tecnocracia, crecimiento económico sin
cambio de estructuras sociales.
Meynaud coloca particular énfasis en
puntualizar el grave deterioro que experi-
menta la democracia como consecuencia de
la emergencia del tecnócrata: son personas
no elegidas democráticamente, no obstante
ejercer política directa y sus decisiones no
están sometidas a control, bien por falta de
publicidad, bien por la objetiva complejidad
de tales procedimientos (La Tecnocracia,
Editorial Tecnos, Madrid, 1968).
Al margen de las posiciones extremas
descritas, algunos autores estiman que la
tesis del fin de las ideologías merece ser
considerada con mayor seriedad, y para ello
proponen que la investigación sea confron-
tada en cada caso, es decir, con respecto a
cada ideología política particular y a cada
Estado concreto. En tal sentido –se agrega– la
tesis “fin de las ideologías” no sería válida
para los países en vías de desarrollo.
El aporte técnico a las funciones de go-
bierno se considera, por otra parte, más que
necesario, imprescindible en la sociedad
contemporánea. Sin embargo, la relevancia
del técnico tampoco puede ser hipertrofiada
en los términos que pretenden algunos de
sus apologistas y que de concretarse en la
realidad podría llevar a la humanidad a una
forma de convivencia (?) muy cercana a la
descrita por Aldous Huxley en su patética
obra Un mundo feliz. (Ver Texto Comple-
mentario Nº 7, Sección Sexta.)
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Sección Sexta
1. Texto atinente a párrafo 26:
Liberalismo
ALAN WOLFE
Un liberalismo
Cuando hablo de mi último libro, The Future
of Liberalism, y especialmente cuando lo hago
ante un público más conservador, suelen pre-
guntarme de qué liberalismo soy partidario: del
“liberalismo clásico” con su preferencia por el
mercado y su creencia en la libertad individual,
o del “liberalismo moderno” y su confianza en
el Estado y su compromiso con la igualdad. Sin
duda, ver dos clases distintas de liberalismo es
un error. Es cierto que Adam Smith arguyó
a favor del mercado, así como John Maynard
Keynes defendió la intervención del Estado.
Pero el liberalismo, como yo lo defino, consiste
en que el mayor número de gente tenga tanto
que decir como sea posible sobre la dirección
que tomarán sus vidas.
En el siglo XVIII los legados del feudalismo
y las reglas del mercantilismo crearon una si-
tuación en la que los mercados libres podían
dar a la gente un mayor control sobre sus vidas
y, al mismo tiempo, extender esa capacidad a
otros. Smith, aunque sea hoy reivindicado por
los libertarios, era un liberal, de hecho uno de
los grandes pensadores liberales, no por su gran
contribución a la teoría económica sino porque
desarrolló una filosofía moral con respecto a
la libertad y a la igualdad.
Bajo las condiciones del capitalismo con-
temporáneo, por el contrario, la autonomía
individual está amenazada por la pobreza, la
inestabilidad económica y el poder empresarial
concentrado.
Utilizar el control del gobierno sobre las
fluctuaciones económicas, como sostuvo Key-
nes, dio a la sociedad la capacidad de mejorar
la habilidad de cualquier persona para ser más
autónoma y la de extender esa misma noción
a un mayor número de personas.
Keynes, miembro del Partido Liberal bri-
tánico, nunca fue socialista. Él, como Smith,
fue un liberal porque también él respetaba la
libertad y la igualdad al mismo tiempo.
Pero la autonomía, así como la igualdad,
se constituye siempre en un contexto social. El
liberalismo es tanto una filosofía sobre cómo de-
bería organizarse la sociedad como una defensa
167
de la autonomía individual. De hecho, una de
las tareas en las que se han implicado muchos
pensadores liberales ha sido la de defender y
proteger la idea de sociedad contra sus rivales.
Para Immanuel Kant, eso significaba defender
a la sociedad contra la preferencia de Rousseau
por la “naturaleza”. Para Thomas Jefferson sig-
nificaba proteger la capacidad de autogobierno
frente a los que sostenían que la ley era cosa de
Dios, no de los seres humanos. El liberalismo
emergió como una teoría de la finalidad humana.
Podemos dar forma a nuestras vidas de acuerdo
con las metas que construimos en conjunto. El
concepto de sociedad nos protege de la anarquía
del individualismo, por un lado, y de los designios
de Estados omnipotentes por el otro.
La sociedad es posible porque los seres huma-
nos tienen la cultura a su disposición. Mientras
escribía The Future of Liberalism me sorprendió la
coincidencia de las ideas que defiende el libera-
lismo y cómo teóricos como Émile Durkheim,
Clifford Geertz entienden y enfatizan la cultura.
La cultura ofrece los medios por los que los seres
humanos establecen y llevan a cabo sus objeti-
vos colectivos. La cultura expande la libertad
individual (porque multiplica enormemente
el abanico de posibilidades ante nosotros) y al
mismo tiempo promueve la igualdad (porque
vincula los destinos de individuos por medio
del lenguaje y los símbolos). Unas criaturas sin
cultura vivirían sin ambas cosas.
Esta es la razón por la que es importante
reconocer que en el clima intelectual actual
la gran amenaza al liberalismo no procede de
los que afirman la prioridad de Dios ante la
creatividad humana, sino de los que afirman
que la cultura es solamente una consecuencia
de la evolución, algo que sucede sin importar
lo que los individuos quieren y refleja procesos
de transmisión motivados por nuestros genes.
(Richard Dawkins llama a estos medios de
transición “memes”.) La psicología evolucio-
nista, la sociobióloga y otros retoños no son
ni mucho menos ciencias de vanguardia. Son,
de hecho, un regreso a las ideas de pensadores
como Bernard de Mandeville y Thomas Malthus,
que cuestionaban la comprensión liberal de
la intencionalidad humana y optaban por una
forma u otra de determinismo.
Los liberales no deberían tener miedo de
llamarse liberales. Su tradición es larga, honro-
sa y coherente. Incluye a muchos pensadores
 Manual de Derecho Político
distintos con muchas ideas y aproximaciones
distintas. Pero siempre que estén comprome-
tidos con la idea de que la libertad no puede
existir sin igualdad y viceversa, son liberales.
Estoy orgulloso de ser uno de ellos.
2. Texto atinente a párrafo 26: Liberalismo
GREGORIO YURRE
El liberalismo,
Editorial Seminario Vitoria, 1952, págs. 42-43.
Liberalismo y Capitalismo
Capitalismo y liberalismo son dos sistemas
distintos que pueden existir unidos y armo-
nizados entre sí o bien pueden divorciarse y
oponerse. Así, en los siglos XVIII-XIX el capi-
talismo fue liberal, partidario del laissez faire,
de la libertad económica más absoluta Hoy, en
cambio, el capitalismo es, en gran parte, anti-
liberal, enemigo de la competencia, del laissez
faire y de la libertad a la que está sustituyendo
una planificación monopolista.
(a) Por capitalismo entendemos un régimen
económico característico de la época moderna
y distinto del que existió en la Edad Media. La
definición de este régimen no es cosa fácil, ya que
puede atenderse a diferentes características.
Marx definió al capitalismo teniendo en cuen-
ta estos rasgos: a) la forma como son poseídos
los instrumentos de producción, y b) por las
relaciones sociales que de ahí se derivan. El
capitalismo es el sistema económico en el que
los instrumentos de producción son propiedad
de una clase (la burguesía) mientras el trabajo
es comprado y vendido como mercancía, dando
lugar al proletariado.
Werner Sombart ha intentado definir el ca-
pitalismo desde un punto de vista más bien
psicológico, teniendo en cuenta el espíritu ca-
pitalista. Los rasgos fundamentales del capita-
lismo son: a) el espíritu de aventura y de empresa
orientado a la gran producción, ideal de todos
los capitalistas; b) el espíritu de racionalización; el
capitalismo es racionalista por cuanto cree en la
razón y la técnica como mejor procedimiento
para lograr la gran producción; de ahí su ten-
dencia a encontrar todos los procedimientos
más refinados de racionalización de la empresa;
c) el estímulo fundamental, que mueve toda la
actividad capitalista, es el beneficio y la ambición
de acumular capital. El beneficio y la ambición
de dinero es el motor y la norma de todo el
sistema capitalista; d) finalmente, el sistema se
caracteriza por la división entre capitalistas o
168
poseedores de los instrumentos de producción
y los trabajadores o asalariados.
M. Dobb define al capitalismo por: a) la
aparición de una nueva técnica y los nuevos
instrumentos de producción; b) una división
del trabajo y el consiguiente desarrollo del mer-
cado y de los cambios; c) la separación de los
pequeños productores de sus instrumentos de
producción y la formación del proletariado. Así
entendido, el capitalismo comienza para Dobb
a fines del siglo XVI o principio del XVII
El capitalismo es, por tanto, un sistema
económico: a) que aporta a la vida económica
un volumen especialmente elevado de capital;
b) desarrolla la técnica y los nuevos instrumentos
de producción, fomentando de modo extraor-
dinario la división del trabajo, el mercado y los
cambios; c) concede al capitalista un trato de
favor al reservarle el poder exclusivo sobre la
empresa, dejando al trabajador en un lugar de
subordinación, en condición de puro asalariado;
d) da por resultado la formación de una nueva
clase: el proletariado.
(b) Entendido así, el capitalismo se distingue
del liberalismo. Economía liberal es la economía
regida por las leyes de la libertad y se contrapone
a economía dirigida o planificada, ya provenga
esta dirección del Estado o de los sindicatos,
corporaciones u otras sociedades capitalistas. Son
postulados de la economía liberal la libertad de
producción, mercado libre regido por la com-
petencia, ilimitación del riesgo y del beneficio,
libertad de comercio internacional.
Ahora bien, el capitalismo de los siglos XVIII y
XIX defendió tales principios; fue un capitalismo
amante de la libertad y de la competencia. Hoy el
capitalismo va adoptando formas nuevas (Trust,
Cartel, Consorcios…) que tienden a imponer el
monopolio, limitar la producción, dirigir el mercado
y los precios, eliminar o limitar el riesgo, suprimir
la competencia, etc. Por todo esto, el capitalismo
actual practica principios antiliberales, y se orienta
cada vez más hacia una economía dirigida por las
grandes corporaciones capitalistas.
3. Texto atinente a párrafo 27.2: Las
primeras formulaciones doctrinarias
ALFREDO CEPEDA
Los utopistas,
Editorial Futuro, Bs. Aires, 1944, págs. 39-40.
Los utopistas del siglo XIX
El inglés Robert Owen se distingue nítida-
mente del resto de los utopistas por su capaci-
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
dad de organizador y su sentido práctico. Pocas
veces se ha dado en un hombre la reunión de
cualidades tan aparentemente opuestas entre
sí, como la candidez casi infantil que lleva a
Owen a esperar el inminente advenimiento del
paraíso terrenal por la simple aplicación de su
teoría favorita y la habilidad para convencer,
organizar y conducir a los hombres. El gran
reformista inglés es, desde ese punto de vista,
un caso único en la historia del movimiento
social. Su vida –como las de los otros utopistas
del siglo XIX– es de una pureza ejemplar y
se extiende a lo largo de 88 laboriosos años,
animada de la obsesionante ambición de hacer
feliz a la humanidad. No se deja arredrar ni por
las burlas, ni por la conspiración del silencio,
ni por el egoísmo del material humano que
maneja, ni por los repetidos fracasos. Se cree
en posesión de la receta infalible y si ella no
produce los milagros que espera, lo atribuye no
al utopismo de sus ideas, sino a la incompren-
sión momentánea, siempre momentánea, del
mundo. Piensa que llegará indefectiblemente
el día en que todos los hombres descubrirán
maravillados la perfección, al serles revelado
el panorama social que él, Robert Owen, ha
percibido intuitivamente antes que ninguno.
Charles Fourier es, ante todo, un crítico
despiadado y mordaz del mundo burgués, que
contrapone las promesas de los ideólogos del
siglo XIX a la hiriente miseria, el vicio descarado
y la explotación inicua que han sucedido a la
revolución. Es de un verismo impresionante
cuando hunde el escalpelo en la carne viva de
la sociedad posrevolucionaria y pone al descu-
bierto tumores repugnantes; pero hace sonreír
piadosamente cuando aguarda todos los días al
millonario que ha de financiar su falansterio.
Engels afirma que Fourier domina la dialéctica
con tanta maestría como Hegel. Como Hegel cree
también este utopista que, a través del tumul-
tuoso río de la historia, la Idea ha ido flotando
hasta encarnarse en él. Sólo falta que los ricos
la comprendan para, al realizarla, instaurar el
reino de la justicia en la tierra. Y cuando su
discípulo Víctor de Considerant, menos orto-
doxo, le propone abandonar la intransigencia
y entrar por ese “camino oblicuo” de que habla
Moro en su Utopía, el creador del falansterio
escribe su último libro, que es una reafirma-
ción de la fe inquebrantable en la eficacia de
la armonía universal que gira incesantemente
en su cabeza.
El conde de Saint-Simon se presenta como
el aventurero ampuloso y genial que rompe
169
con su clase y se coloca por encima de sus
contemporáneos para poder escudriñar más
y mejor en el vientre de su época. Ve las clases
en lucha y define la política como ciencia de la
producción. Anhela redimir a los hombres de
genio de toda dependencia del gobierno y de la
agotadora preocupación de buscar el sustento
en ocupaciones que los degraden. Propone la
organización de una sociedad gobernada por el
“Parlamento del Perfeccionamiento”, integrado
por sabios y presidido por un matemático. Ejerce
una atracción singular e irresistible en cuantos
se le acercan y es el utopista que conquista el
mayor número de fanáticos discípulos. Un día
irrumpe en la redacción del “Globe” y encara
resueltamente a sus dos directores, Leroux y
Dubois, exponiéndoles sin rodeos sus ideas de
redención social. Les habla de colocar a los
sabios a la cabeza del Estado, de su falta de
dinero y de la necesidad de un periódico que
señale a los hombres el sendero que conduce a
la felicidad. El práctico Dubois menea la cabe-
za dubitativamente y Saint-Simon le responde:
“Usted no me ha comprendido, pero el otro sí”,
y se despide con la misma brusquedad con que
ha entrado, dejando a Pierre Leroux suspenso
y definitivamente ganado para su causa.
4. Texto atinente a párrafo 27.3: El marxismo
HANS KELSEN
Teoría comunista del Estado y del Derecho,
Editorial Emecé, Bs. Aires, 1958, págs. 53-56.
Contradicciones del marxismo
La contradicción en la teoría marxista del Estado:
una maquinaria coercitiva para el mantenimiento
y para la abolición de la explotación
La contradicción que resulta de definir al
Estado como una maquinaria coercitiva para el
mantenimiento de la explotación y, al mismo
tiempo, declarar que una maquinaria coercitiva
para la abolición de la explotación –es decir,
la dictadura del proletariado– es un Estado,
aparece manifiesta cuando Engels, en su Anti-
Dühring, escribe: “La sociedad anterior, que
se movía entre antagonismos de clase, tenía
necesidad del Estado que es una organización
de la clase explotadora de cada época, para el
mantenimiento de sus condiciones externas de
producción”. Aun al hablar de la dictadura del
proletariado, cuyo propósito es abolir la explota-
ción, Engels mantiene su definición del Estado
 Manual de Derecho Político
como “organización de la clase explotadora”.
Sin embargo, presupone que esa dictadura del
proletariado es un Estado; ello está implícito
en su manifestación de que “el proletariado
toma en sus manos el poder del Estado”. Es
probable que Engels tuviera conciencia de esta
contradicción, pues muestra cierta tendencia
a atenuar en cierto modo la afirmación de que
la dictadura del proletariado es un Estado. En
una carta que escribió en 1875 a August Bebel
decía, con respecto al uso del término “Estado”
por el partido socialdemócrata alemán:
Sería bueno arrojar por la borda todo este
palabrerío acerca del Estado, especialmente
después de la Comuna, que ya no fue un Estado
en el sentido propio del vocablo. Los anarquis-
tas nos han echado en cara demasiado tiempo
el “Estado popular”, aunque ya en la obra de
Marx contra Proudhon, y luego en el Manifiesto
Comunista, se afirmaba inequívocamente que,
con la introducción del orden social socialista,
el Estado se disolverá (sich aufloesen) y desapa-
recerá. Como el Estado es sólo un fenómeno
transitorio, del cual hay que usar en la lucha,
en la revolución, a fin de aplastar a nuestros
adversarios, es absurdo hablar de un “Estado
popular libre”. Mientras el proletariado necesite
todavía del Estado, lo necesitará, no en interés
de la libertad, sino con el objeto de aplastar a
sus adversarios; y en cuanto se hace posible
hablar de libertad, el Estado, como tal, deja
de existir. Nos permitimos por lo tanto que se
reemplace en todas partes la palabra “Estado”
por “comunidad” (Gemeinwesen), bella palabra
alemana antigua, que corresponde a la francesa
“commune”.
De modo, pues, que la dictadura del pro-
letariado es un Estado, pero al mismo tiempo
no es un Estado.
La contradicción en la teoría marxista de la forma
de gobierno del Estado proletario: democracia y
dictadura
Si la organización adoptada por la sociedad
durante el período de transición de la dictadura
proletaria es un Estado, surge la cuestión de
saber qué forma de gobierno tendrá o habrá
de tener ese Estado, según Marx y Engels. La
respuesta de éstos a tal cuestión es sumamen-
te ambigua. Declaran frecuentemente que el
Estado que establezca la revolución proletaria
será una democracia porque será la domina-
ción de la abrumadora mayoría, esto es, el
170
proletariado, sobre una minoría, esto es, la
burguesía o ex burguesía. En el Manifiesto Co-
munista dicen que el movimiento proletario
que conduce a la revolución proletaria es un
movimiento de “la enorme mayoría en bene-
ficio de la enorme mayoría” y que el primer
paso de la revolución de los trabajadores es
“la elevación del proletariado a clase domi-
nante, la lucha hasta (Erkaempfung) establecer
la democracia”. No puede haber duda de que
el término “democracia” está utilizado en su
significación de dominio de la mayoría sobre
la minoría, con derechos políticos para todos
los ciudadanos. En su Buergerkrieg in Frankreich,
Marx declara expresamente que la Comuna
de 1871, a la cual considera el modelo de la
organización revolucionaria del proletariado,
fue un “Estado democrático”, y que el “sufra-
gio universal” –es decir, el derecho de voto
para todos los ciudadanos, ya pertenecieran
a la mayoría o a la minoría– era un elemento
esencial de la constitución de ese Estado pro-
letario. Pero, al mismo tiempo, Marx y Engeis
llaman preferentemente “dictadura” al Estado
proletario: la dictadura del proletariado. Este
término ha sido interpretado por muchos de
sus continuadores de forma que designa algo
totalmente diferente de un mero gobierno de la
mayoría, del concepto formalista de democracia
mantenido por los autores burgueses.
La dictadura del proletariado es entendida
como la realización de la verdadera demo-
cracia, que es el gobierno en beneficio de la
totalidad del pueblo, lo cual se identifica con
el socialismo; y la realización del socialismo
sólo se considera posible en forma dictatorial,
es decir, mediante la opresión violenta de la
clase burguesa. La diferencia decisiva entre
el concepto anterior, burgués-capitalista, de
democracia, y el nuevo concepto proletario-
socialista, consiste en que según el primero la
minoría tiene derecho a existir y a participar
en la formación de la voluntad del Estado,
mientras que según el último la minoría ca-
rece de tal derecho y, por el contrario, hay
que abolirla por la fuerza, usando todos los
medios. La nueva “democracia” es en verdad
una dictadura. Del mismo modo que se modi-
fica el concepto de Estado, transformándolo
de dominación de una clase explotadora sobre
una clase explotada en dominación de un gru-
po sobre otro, el concepto de democracia se
transforma, de gobierno de la mayoría sobre
la minoría, en gobierno en interés de todos, a
cumplirse mediante la opresión de la minoría
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
por la mayoría. Si esta interpretación de la
dictadura del proletariado es correcta, hay en
la teoría política del marxismo dos conceptos
contradictorios de democracia, así como hay
dos conceptos contradictorios del Estado.
5. Texto atinente a párrafo 27.4:
Socialdemocracia
Objetivos y tareas del socialismo
democrático
La siguiente declaración fue adoptada por
la Internacional Socialista en Francfort del
Main, Alemania, en 1951. Ella señala la reno-
vada importancia atribuida a la democracia
como parte integrante de los fines y medios
del socialismo.
—o—
El socialismo se ha convertido en una fuerza
importante en los asuntos mundiales. Ha pasado
de la propaganda a la práctica. En algunos países
se han puesto ya los cimientos de una sociedad
socialista. Allí los males del capitalismo están
desapareciendo y la comunidad ha cobrado
nuevo vigor. Los principios del socialismo están
probando su valor en la acción.
… En muchos países el capitalismo incon-
trolado está dejando el lugar a una economía
en la cual la intervención del Estado y la propie-
dad colectiva están limitando el ámbito de los
capitalistas privados. Más gente está llegando a
reconocer la necesidad de la planificación. La
seguridad social, el sindicalismo libre y la demo-
cracia industrial están ganando terreno.
… El comunismo invoca falsamente una
participación en la tradición socialista. En los
hechos, ha distorsionado esa tradición hasta
volverla irreconocible. Ha construido una rígida
teología que es incompatible con el espíritu
crítico del marxismo.
… El comunismo internacional es el instrumen-
to de un nuevo Estado imperialista. Donde quiera
ha logrado el poder ha destruido la libertad o la
posibilidad de alcanzar la libertad. Tiene como
bases una burocracia militarista y una policía
terrorista. Al producir brillantes contrastes de
riqueza y privilegio, ha creado una nueva socie-
dad de clases. El trabajo forzado juega un papel
importante en su organización económica.
… Los socialislas se esfuerzan por construir
una nueva sociedad dentro de la libertad y por
medios democráticos.
171
Sin libertad no puede haber socialismo. El
socialismo puede ser logrado sólo mediante la
democracia. La democracia puede realizarse
plenamente sólo mediante el socialismo.
… La democracia requiere que más de un
partido tenga derecho a existir, y el derecho a la
oposición. Pero la democracia tiene el derecho
y el deber de protegerse contra los que explotan
sus oportunidades sólo con el fin de destruirla.
La defensa de la democracia política es de vital
interés para el pueblo. Su preservación es con-
dición para que pueda realizarse la democracia
social y económica.
… Toda dictadura, dondequiera esté, es un
peligro para la libertad de todas la naciones y por
ello mismo para la paz del mundo. Donde quiera
haya explotación sin restricciones del trabajo for-
zado, sea en un régimen de provecho privado o
de dictadura política, hay peligro para los niveles
de vida y de moral de todo el pueblo.
El socialismo busca reemplazar el capitalis-
mo por un sistema en el que el interés público
prevalezca sobre el interés del provecho privado.
Los fines económicos inmediatos de la política
socialista son: plena ocupación, producción
mayor, nivel de vida ascendente, seguridad so-
cial y distribución equitativa de los ingresos y
la propiedad.
… La planificación socialista puede lograrse
por varios medios. La estructura del país de que
se trate debe decidir la extensión de la propiedad
pública y la forma de planificación a aplicar.
… La propiedad pública puede tomar la forma
de la nacionalización de las empresas privadas
existentes, o de la creación de nuevas empresas
públicas, municipales o regionales, o cooperativas
de consumidores o de productores.
Esas diversas formas de propiedad pública han
de ser consideradas no como fines en sí mismas,
sino como medios de controlar las industrias y
servicios básicos de los que la vida y el bienestar
económicos de la comunidad dependen, o de
racionalizar industrias ineficientes, o de impedir
que los monopolios y carteles privados exploten
al público consumidor.
… La planificación socialista no presupone
la propiedad pública de todos los medios de
producción. Ella es compatible con la existencia
de la propiedad privada en sectores importan-
tes, por ejemplo en la agricultura, en el plano
artesanal, en el comercio minorista y en las
industrias en pequeña y mediana escala. El Es-
tado debe impedir que los poseedores privados
abusen de sus poderes. Puede y debe ayudarlos
a que contribuyan a la producción y bienestar
 Manual de Derecho Político
mayores dentro de la estructura de una econo-
mía planeada.
… Mientras el principio que guía al capitalis-
mo es el provecho privado, el principio guía del
socialismo es la satisfacción de las necesidades
humanas.
… El socialismo significa mucho más que
un sistema económico y social. El progreso eco-
nómico y social tiene valor moral en la medida
en que sirve para liberar y desarrollar la perso-
nalidad humana.
El socialismo lucha por liberar a los hombres
de los temores y ansiedades que son inseparables
de todas las formas de la inseguridad política y
económica. Esta liberación abrirá el camino al
desarrollo espiritual de hombres conscientes de
sus responsabilidades y a la evolución cultural
de personalidades completas. El socialismo es
un poderoso factor para promover este desa-
rrollo cultural.
… El socialismo democrático es internacional
porque se propone liberar a todos los hombres
de cualquier forma de servidumbre económica,
espiritual y política.
… El socialismo democrático es internacional
porque reconoce que ninguna nación puede
resolver todos sus problemas económicos y so-
ciales aisladamente.
… La soberanía nacional absoluta debe ser
superada.
… La nueva sociedad mundial por la que los
socialistas luchan puede desarrollarse fructuosa-
mente en paz si ella se funda en la cooperación
voluntaria entre las naciones. La democracia
debe, por consiguiente, establecerse en escala
internacional bajo el gobierno internacional
de la ley, que garantice la libertad nacional y
los derechos del hombre.
6. Texto atinente a párrafo 28: Fascismo y
nazismo
ARTURO SAMPAY
La crisis del Estado de Derecho liberal
Editorial Losada, Bs. Aires, 1942,
págs. 347-348.
Del nacionalsocialismo alemán
El Partido Nacionalsocialista en la estructura del
Estado
El Partido Nacionalsocialista, definido como
la estructuración política de la raza primitiva
172
(Urvolk), es por imperativo expreso de la ley del
14 de julio de 1933 el Partido único que existe
en Alemania, correspondiéndole esa unicidad
en razón de representar la Weltanschauung Na-
cionalsocialista.
El Partido es una corporación de derecho
público (die ist eine Körpershaft des öffentlischen
Rechts) que, como el Estado, sólo tiene existencia
a través de la voluntad del Führer. Pero es una
corporación política y no administrativa, que
tampoco tiene el carácter de órgano del Estado,
ya que no le está infraordenado y, en cambio,
goza frente a él de absoluta autonomía.
Carl Schmitt considera al Reich alemán in-
tegrado por tres estructuras de ordenamiento
y organización: el Estado, como la parte polí-
tica estática; el movimiento (Bewegung), como
el elemento político-dinámico; y el Pueblo, a
quien se debe considerar como protección y
cimiento de las decisiones políticas crecien-
tes en épocas impolíticas (unpolitische Seite). El
Partido Nacionalsocialista es el movimiento y,
como tal, el eje de este sistema y el nexo que
une al Pueblo con el Estado. “Es el portador
de la idea germana del Estado” (die Trägerin
der deutschen Staatsgedanke), como lo define
la ley del 1º de diciembre de 1933 sobre la
reconstitución del Partido.
El Estado Nacionalsocialista –dice Huber– es
un Estado de movimiento (Bewegungstaat) y el
Partido Nacionalsocialista es la clase política,
que conducida por el Führer, porta, mueve y
dirige al Estado. El lazo más relevante entre el
Partido y el Estado lo constituye la identidad
personal e institucional del Jefe del Partido y
Jefe del Estado. No es como Jefe Supremo del
Estado que deviene Jefe del Partido, sino que
como Jefe del Partido deriva a Jefe del Estado,
pues la posición primaria y originaria es la
conducción del Partido, de donde emana la
conducción del Estado. Consecuentemente,
el Führer es quien opera el enlace, a través
del Partido, entre el Pueblo en movimiento y
el Estado, en una unitaria y oclusa estructura
política.
El Partido y el Estado Nacionalsocialista están
animados por un mismo espíritu y condicionados
a un mismo propósito: la Führung del Pueblo
alemán según la Weltanschauung rácica.
Los derechos personales
En la concepción Nacionalsocialista no queda
sitio para el reconocimiento y garantía de los
 Sección Sexta: Panorama de las doctrinas políticas contemporáneas
derechos personales. El hombre no tiene exis-
tencia sino como célula de la comunidad del
pueblo, no es más una persona con fines que
puedan ser extraños a los de la comunidad; su
existencia se nutre en la existencia del Pueblo,
a la que está entrañablemente ligada (gemeins-
chaftsgebunden). Para poder llegar al rango de
persona el individuo necesita de un reducto
que lo proteja en su libertad.
En el Estado Nacionalsocialista han desapa-
recido las bases sobre las cuales reposa el dere-
cho público subjetivo; así lo reconoce Reinhard
Hoehn, actual profesor de la Universidad de
Berlín: “La totalidad de los teóricos están, por así
decirlo, unánimes en reconocer que no puede
haber más derecho subjetivo frente al Estado
o a la conducción del Führer”.
7. Texto atinente a párrafo 29: Acerca
del fin de las ideologías y el auge de la
tecnocracia
JORGE XIFRA HERAS
Introducción a la Ciencia Política
págs. 213 y sigtes.
Progreso técnico y política
En el campo político, la irrupción de la
técnica ha tenido consecuencias trascenden-
tales, vinculadas al desbordante crecimiento
de las actividades de la sociedad política, que
impone la necesidad de una planificación, de
una gestión de recursos con miras al estable-
cimiento de un equilibrio económico-social,
cuyos instrumentos sustituyen en gran parte
a las prácticas legislativas (Rovan). Ello se
traduce en la creación y desarrollo de orga-
nismos de naturaleza técnica: proliferan las
comisiones y las instituciones especializadas,
se multiplican y burocratizan los departamen-
tos, se crean comisiones interministeriales y
parlamentarias y, como característica funda-
mental, se fortalece extraordinariamente el
llamado poder ejecutivo, convertido hoy en
protagonista del proceso político, en perjuicio
173
de las Asambleas parlamentarias, privadas de
tiempo, de capacidad, de unidad y de eficacia
para dirigir la orientación política. Ello con-
duce a una estructura burocrática del aparato
gubernamental y, en última instancia, a la
personalización del poder.
El ejercicio real del poder está cada vez más
lejos del hombre de la calle, del common man de-
positario del sentido común, y ha sido absorbido,
en gran parte, por una burocracia especializa-
da, técnica, con falsas pretensiones políticas de
neutralidad. Hoy, la cultura se considera como
un lujo superfluo y se rinde culto a la “barbarie
de la especialización”, con el riesgo de que este
fetichismo convierta al hombre en esclavo de las
máquinas –recordamos las utopías de Huxley y
Orwell– en lugar de respetarle su condición de
medida de todas las cosas. No hay que olvidar
que la técnica –y también la burocracia– es un
instrumento al servicio de fines superiores y que
su papel, por venerable que sea, es –como decía
Ortega– irremediablemente de segundo grado. El
problema del mundo actual, más que en producir
técnicos, está en formar ciudadanos y en procurar
que los técnicos reaccionen ante los principios
morales y adquieran el sentido de responsabilidad
de lo que hacen; que no pierdan su condición
de seres humanos aun viviendo entre máquinas y
entre planes. Nuestro problema es un problema
ético, un problema de formación de disciplina,
que obliga a reconocer que por encima de las
conquistas de la técnica está un orden moral. Es
cierto que nuestra sociedad es y seguirá siendo una
sociedad planificada, burocratizada y tecnificada,
porque nuestra civilización así lo exige. Pero no
por ello debemos admitir la consolidación de un
gobierno tecnocrático que, por naturaleza, sería
despótico. Si el único custodio eficaz de los go-
bernantes es su propio sentido moral y si –como
enseñaron los griegos– sólo la virtud puede ser
soporte de los gobiernos, evitando que el poder
se convierta en arbitrariedad, es preciso que por
encima del poder técnico exista un poder político
suficientemente fuerte para evitar que caiga en
manos de la burocracia técnica especializada y
mantener a ésta en el lugar y en el nivel que le
corresponde para que el balance de sus fabulosos
progresos sea siempre positivo.
 Manual de Derecho Político
8. Texto atinente a párrafo 29: Acerca
del fin de las ideologías y del auge de la
tecnocracia
FRANCIS FUKUYAMA
¿El fin de la historia?, publicado en revista
The National Interest (1988), Chicago,
EE.UU. 14
Al observar el flujo de los acontecimientos
de la última década, difícilmente podemos evi-
tar la sensación de que algo muy fundamental
ha sucedido en la historia del mundo. El año
pasado hubo una avalancha de artículos que
celebraban el fin de la guerra fría y el hecho
de que la “paz” parecía brotar en muchas re-
giones del mundo. Pero la mayoría de estos
análisis carecen de un marco conceptual más
amplio que permita distinguir entre lo esencial
y lo contingente o accidental en la historia del
mundo, y son predeciblemente superficiales. Si
Gorbachov fuese expulsado del Kremlin o un
nuevo Ayatollah proclamara el milenio desde
una desolada capital del Medio Oriente, estos
mismos comentaristas se precipitarían a anunciar
el comienzo de una nueva era de conflictos.
Y, sin embargo, todas estas personas entrevén
que otro proceso más vasto está en movimien-
to, un proceso que da coherencia y orden a
los titulares de los diarios. El siglo veinte pre-
senció cómo el mundo desarrollado descendía
hasta un paroxismo de violencia ideológica,
cuando el liberalismo batallaba, primero, con
14
El ensayo de Fukuyama constituye un intento
de explicación del acontecer de los últimos tiempos, a
partir de un análisis de las tendencias en la esfera de
la conciencia o de las ideas. El liberalismo económico
y político, la “idea” de Occidente, sostiene el autor,
finalmente se ha impuesto en el mundo. Esto se
evidencia en el colapso y agotamiento de ideologías
alternativas. Así, lo que hoy estaríamos presenciando
es el término de la evolucion ideológica en sí, y, por
tanto, el fin de la historia en términos hegelianos. Si
bien la victoria del liberalismo por ahora sólo se ha
alcanzado en el ámbito de la conciencia, su futura
concreción en el mundo material, afirma Fukuyama,
será ciertamente inevitable.
174
los remanentes del absolutismo, luego, con el
bolchevismo y el fascismo, y, finalmente, con un
marxismo actualizado que amenazaba conducir
al apocalipsis definitivo de la guerra nuclear.
Pero el siglo que comenzó lleno de confianza en
el triunfo que al final obtendría la democracia
liberal occidental parece, al concluir, volver en
un círculo a su punto de origen: no a un “fin
de la ideología” o a una convergencia entre
capitalismo y socialismo, como se predijo antes,
sino a la impertérrita victoria del liberalismo
económico y político.
El triunfo de Occidente, de la “idea” oc-
cidental, es evidente, en primer lugar, en el
total agotamiento de sistemáticas alternativas
viables al liberalismo occidental. En la década
pasada ha habido cambios inequívocos en el
clima intelectual de los dos países comunistas
más grandes del mundo, y en ambos se han
iniciado significativos movimientos reformistas.
Pero este fenómeno se extiende más allá de
la alta política, y puede observársele también
en la propagación inevitable de la cultura de
consumo occidental en contextos tan diversos
como los mercados campesinos y los televisores
en colores, ahora omnipresentes en toda China;
en los restaurantes cooperativos y las tiendas
de vestuario que se abrieron el año pasado en
Moscú; en la música de Beethoven que se trans-
mite de fondo en las tiendas japonesas, y en
la música rock que se disfruta igual en Praga,
Rangún y Teherán.
Lo que podríamos estar presenciando no sólo
es el fin de la guerra fría, o la culminación de
un período específico de la historia de la pos-
guerra, sino el fin de la historia como tal: esto
es, el punto final de la evolución ideológica de
la humanidad y la universalización de la demo-
cracia liberal occidental como la forma final de
gobierno humano. Lo cual no significa que ya
no habrá acontecimientos que puedan llenar las
páginas de los resúmenes anuales de las relacio-
nes internacionales en el Foreign Affairs, porque
el liberalismo ha triunfado fundamentalmente
en la esfera de las ideas y de la conciencia, y
su victoria todavía es incompleta en el mundo
real o material. Pero hay razones importantes
para creer que este es el ideal que “a la larga”
se impondrá en el mundo material.
 Anexo I
Atinente a la Sección Primera, párrafo 4
TRASÍMACO Y CALICLES: DOS FORMAS DE CONOCIMIENTO
POLÍTICO1
Profesor Mario Verdugo Marinkovic
1. INTRODUCCIÓN
1
Dentro de los diversos tipos de análisis
político resulta de utilidad distinguir entre
dos formas de conocimiento reflexivo: a)
el conocimiento teórico empírico, y b) el
conocimiento doctrinario normativo.2
El primero de ellos (teórico) se desplaza
preferentemente dentro del mundo del ser.
Fundamenta sus conclusiones tomando como
base los datos proporcionados por la expe-
riencia y no tiene otro propósito que lograr
hacer inteligible –a través de las hipótesis
que formula– el complejo y multifacético
mundo de la política. “El objetivo del teó-
rico es estudiar el fundamento de la vida
política y proporcionar, gracias a ello, una
explicación tan coherente y completa como
sea posible. La reflexión se dirige a lo que
es. Toma el camino que va de la observación
y la clasificación de los hechos al enunciado
de generalizaciones y uniformidades”.3
La segunda forma de conocimiento
precitada (doctrinaria) tiene otro marco
1
Publicado en Revista de Derecho Público Nº 15,
1974.
2
Como dice MARIO JUSTO LÓPEZ, “las palabras teoría
y doctrina, derivadas la primera del griego y la segunda
del latín, pueden ser consideradas como sinónimos de
acuerdo con sus respectivas etimologías y asignárseles
en consecuencia al vago y difuso significado común
de ‘conocimiento reflexivo’. Pero aun a través del uso
vulgar, se insinúa entre las dos palabras un matiz de
sentido diferencial” (Introducción a los estudios políticos,
Editorial Kapelusz, Bs. Aires, 1969, vol. I, pág. 111).
Algunos autores prefieren usar los términos teoría
empírica para referirse a lo que aquí designamos por
teoría; y teoría normativa para denominar lo que en
este estudio se llama doctrina.
3 6
JEAN MEYNAUD: Introducción a la ciencia política,
Editorial Tecnos, Madrid, 1964, pág. 17.
177
de referencia: el mundo del deber ser.
“Consecuente con su carácter normativo,
se refiere a lo mejor, a lo más noble, a lo
más moral, a lo más justo, a lo más fuerte,
de acuerdo con la Weltanschauung,4 en
que se inspira”.5
Conforme a lo expresado, la teoría empí-
rica sería la investigación desinteresada de
la realidad político-social, por cuanto busca
obtener un conocimiento comunicable,
confortable y de validez general. Predomina
en él la voluntad de conocer.
La doctrina, por el contrario, al proponer
juicios sobre el “bien” y el “mal”, lo “justo” y
lo “injusto”, juzga los hechos. “Es un modo
de pensar destinado a la acción en la realidad
política. Busca señalar la empresa a realizar.
En último extremo, se le atribuye la misión
de preparar un código de relaciones políti-
cas cuyo contenido los establecimientos de
enseñanza tendrían la función de inculcar
a los miembros de la comunidad”.6 En la
doctrina predomina, por consiguiente, la
voluntad de querer y poder.
Como anota Justo López, en las “teorías
políticas” y en las “doctrinas políticas”, la
realidad objeto de conocimiento es la misma,
pero es distinta la actitud del sujeto. Por
eso, “cabe afirmar que la teoría política es
conocimiento de la realidad política que
no se confunde con ella y, en cambio, la
doctrina política queda involucrada en la
realidad política misma”.7
4
Puede traducirse aproximadamente como el con-
junto de creencias acerca del mundo y de la vida.
5
MARCEL PRÉLOT, Ciencia política, Editorial Eudeba,
Bs. Aires, 1964, pág. 63.
MEYNAUD, ob. cit., pág. 17.
7
Ob. cit., vol. I, pág. 111.
 Manual de Derecho Político
Ahora bien, es preciso puntualizar que
ninguna de las dos formas de conocimiento
se presenta en la realidad como expresión
integralmente pura. Suele ocurrir que las
postulaciones doctrinarias presenten una
seria fundamentación empírica. En este caso
el elemento motor reside no en la voluntad
de querer, sino en las condiciones objetivas
que las hicieron nacer. Los pensadores apare-
cen entonces como portavoces de su época.
Con mayor frecuencia –y por razones obvias
ello entraña un real peligro– mucho de lo
que se presenta como teoría empírica es en
realidad doctrina; el autor de una doctrina
la disimula bajo el velo científico.8
Prélot acota al respecto: “En la mayor
parte de las obras el vínculo entre la doctrina
y la teoría no podría ser cortado. A lo sumo,
en caso de que se lograra, se empobrecería
considerablemente su estudio. Hasta se co-
rrería el riesgo de desfigurar completamente
el sentido. La mayoría de los escritores son
a la vez doctrinarios y teóricos. Si sólo se
los considera como teóricos, se presenta
una imagen parcial de su pensamiento. Las
grandes obras deben estudiarse, pues, en
toda su amplitud y densidad, aprehendiendo
su economía interna del modo en que fue
concebida por el autor”.9
Teniendo presente esta prevención, la
tarea de cualificar lo que existe de doctri-
nario y teórico en el pensamiento de un
autor resulta de inestimable importancia
para su adecuada evaluación.
Un ejemplo expresivo, que confirma este
aserto, lo tenemos en el análisis del pensa-
miento político de Trasímaco y de Calicles.
En efecto, es frecuente que a ambos sofistas
se les considere como propugnadores del
“derecho del más fuerte”. Sin embargo,
si realizamos un estudio menos periférico
de sus formulaciones –propósito de este
trabajo–, es probable que obtengamos un
resultado más cualificado.
8
Cabe tener presente que la teoría empírica no
siempre busca metas axiológicas con fines subalter-
nos. Suele hacerlo con el deliberado propósito de
dar una dirección a la simple acumulación de datos
empíricos. Sobre el particular, DAVID EASTON, Política
Moderna, Editorial Letras, México.
9
Ob. cit., pág. 64.
178
2. EL PENSAMIENTO POLÍTICO DE
TRASÍMACO10
El célebre diálogo platónico La República
inicia su acción con un mancomunado
esfuerzo entre Sócrates y sus ocasionales
interlocutores (Céfalo y Polemarco) para
lograr un concepto unívoco de la justicia.
El diálogo es cordial y sereno, hasta que
irrumpe en la conversación, “como una
fiera salvaje”, el sofista TRASÍMACO, para
quien todo lo dicho hasta ese instante no
constituye más que una serie de torpes
cumplidos y futilidades. Sin mayores dila-
ciones enuncia su propia definición: “la
justicia es el interés del más fuerte”. Es
decir, que el gobierno establece leyes en
su propio interés, y para los ciudadanos
es justo obedecerlas.
Los fundamentos de la tesis del sofista
pueden sintetizarse en los siguientes acá-
pites:
a) La justicia es lo que interesa al gobierno
establecido, o sea, al más fuerte
Yo afirmo que lo justo no es otra cosa
que lo útil para el más fuerte. Unos Estados
tienen una forma de gobierno tiránica, otros
democrática, otros aristocrática, pero en
cada Estado gobierna el más fuerte.
En efecto, cada gobierno dicta leyes en su
propio provecho: la democracia, leyes demo-
cráticas; la tiranía, leyes tiránicas; e igualmente
los demás. Una vez dictadas, establecen que
lo justo para los súbditos es lo que es útil para
ellos y castigan al que no lo acepta así, como
si fuera un hombre injusto y violador de la
ley. Y es esto, precisamente, lo que yo digo,
10
La vida del sofista Trasímaco puede situarse a
lo largo del siglo V a. de C. La fuente principal para
conocer su pensamiento político lo constituye el Libro
I de La República de Platón. Para la presente síntesis se
consultaron: 1) Fragmentos y Testimonios de los Sofistas;
traducción y notas de José Barrio Gutiérrez, Editorial
Aguilar, Madrid, 1966; 2) Traducción de La República,
por José Manuel Pabón y Manuel Fernández Galiano,
editada por Instituto de Estudios Políticos, Madrid,
1949, y 3) Traducción de La República de José Míguez
en Obras Completas de Platón, Editorial Aguilar, Madrid,
1966, págs. 684 y siguientes.
 Anexo I
que en todos los Estados siempre es justo lo
mismo: lo que es útil al gobierno establecido.
Y éste es el más fuerte, de donde se deduce,
para quien razone correctamente, que en
todas partes se identifica lo justo con lo que
es útil para el más fuerte.
b) La relación entre gobernantes y gobernados
Eres ingenuo si crees que los pastores
y los boyeros tienen como mira el bien de
sus ovejas y sus bueyes, y que los engordan
y cuidan con fines distintos del bien de sus
amos y del suyo personal. Eres igualmente
crédulo si piensas que los que gobiernan
los Estados, los cuales poseen un verdadero
poder, tienen con relación a sus súbditos una
disposición de ánimo distinta de la que se
puede tener respecto a un rebaño, y que de
día y de noche tienen como mira algo distinto
de ver cómo sacarán algún provecho.
c) La injusticia es más eficaz, más liberadora
y más poderosa que la justicia
Inocente Sócrates, hay que considerar
las cosas: siempre y en todas partes sale
peor parado el hombre justo. En primer
lugar, en las relaciones comerciales, cuando
el justo tiene trato con el injusto, nunca
encontrarás que al liquidarse un negocio
el justo obtenga más ganancia que el in-
justo, sino menos. Luego en los asuntos
públicos, cuando hay que satisfacer algu-
nas contribuciones, es el justo, aun con los
mismos bienes, el que tributa más, y menos
el injusto; pero cuando se trata de recibir,
el primero no obtiene ganancia alguna, y
grande en cambio el segundo. Y cuando
uno de los dos se hace cargo del gobierno,
le ocurre al justo, si no otra pena mayor,
el que sus asuntos domésticos queden por
completo abandonados, al no poder obte-
ner beneficios de la cosa pública por ser
justo, y además al verse aborrecido por sus
parientes y amigos que no le perdonarán
el no haberles procurado ayuda por no
violentar la justicia; al injusto, sin embargo,
le acontece exactamente lo contrario.
179
d) La injusticia, para que sea útil a quien la
comete, debe ser ejercida a alto nivel
Cuando un hombre cualquiera comete un
acto injusto y no logra que quede oculto, es
castigado y mancillado con el máximo des-
honor. Los particulares que cometen alguna
de estas infamias son llamados sacrílegos,
raptores, salteadores, rateros y ladrones. Pero
cuando alguien, además de apoderarse de
los bienes de los ciudadanos, se adueña de
sus personas y los esclaviza, en lugar de estos
nombres vergonzosos se les aplican los de feliz
y dichoso. Y no sólo por los mismos ciudada-
nos, sino también por todos los demás, pese a
reconocer que ha cometido la más completa
injusticia. Pues los que censuran la injusticia
la censuran no por temor a cometerla, sino
de padecerla. Así, pues, Sócrates, la injusti-
cia, ejercida a alto nivel, es más eficaz, más
liberadora y más poderosa que la justicia.
Y, según yo decía al principio, lo justo es lo
útil para el más fuerte, y lo injusto es útil y
ventajoso para uno mismo.
e) Juicios de valor sobre la justicia y la
injusticia
La justicia no es un vicio, pero sí una
noble tontería.
La injusticia no es maldad, sino saga-
cidad.
3. EL PENSAMIENTO POLÍTICO DE
C ALICLES11
En el diálogo Gorgias, Platón personifica
en la figura de CALICLES el tipo de políti-
11
Calicles es representante de la joven generación
de sofistas atenienses. La única fuente con que se
cuenta para conocer su pensamiento político radica
en la referencia platónica contenida en el Gorgias.
Para la presente síntesis se han consultado dos tra-
ducciones: 1) La de Julio Calonge Ruiz, editada por
Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1951, págs.
59 y siguientes, y 2) La de Francisco García, incluida
en el volumen Obras Completas de Platón, Editorial
Aguilar, Madrid, 1966, págs. 388 y siguientes.
 Manual de Derecho Político
co basado en el principio de la falta de
escrúpulos. El sofista declara como la ley
de la naturaleza que el fuerte use de su
poder para con los débiles. Pero la ley de
los hombres se lo impide; le pone trabas
al fuerte. La síntesis de su razonamiento
es la siguiente:
a) El derecho natural del más fuerte
En mi opinión son los hombres débiles y
la masa los que establecen las leyes. Para sí
mismos, para su propia utilidad, implantan
leyes, prodigan alabanzas y censuras; quieren
atemorizar a los que son más fuertes que ellos,
a los que están capacitados para tener más y,
para evitar esto, dicen que es injusto poseer
más y que la injusticia consiste en tratar de
conseguir más bienes que los demás. Pues,
en mi opinión, consideran una felicidad el
tener lo mismo siendo inferiores.
Por esta razón, con arreglo a la ley, se
dice que es injusto y vergonzoso tratar de
poseer más que la mayoría y a esto llaman
cometer injusticia; pero, según yo creo, la
naturaleza misma demuestra que es justo
que el más fuerte tenga más que el débil
y el poderoso más que el que no lo es. Y
lo demuestra por todas partes, tanto en
los animales como en todas las ciudades
y razas humanas, el modo con que se dis-
tingue lo justo, a saber, que el más fuerte
domine al más débil y tenga ventaja. En
efecto, ¿en qué clase de justicia se fundó
Jerjes para hacer la guerra a Grecia e igual-
mente otros infinitos casos que se podrían
citar? Sin embargo, a mi juicio, éstos obran
con arreglo a la naturaleza de los justos, y
también con arreglo a la ley de la natura-
leza; quizá, ciertamente, no con arreglo a
esta ley que nosotros establecemos, por la
que modelamos a los mejores y más fuertes
de nosotros, tomándolos desde pequeños,
como leones, y por medio de encantos y
hechizos los esclavizamos, diciéndoles que
es preciso poseer lo mismo que los demás
y que esto es lo bello y lo justo. Pero yo
creo que si existiera un hombre con índole
apropiada, sacudiría, quebraría y esquiva-
ría todo esto, pisoteando nuestros ardides,
180
engaños, encantamientos y todas las leyes
contrarias a la naturaleza, se sublevaría y se
proclamaría como señor el que era nuestro
esclavo; entonces resplandecería la ley de
la naturaleza.
Creo en verdad que la justicia natural
consiste en que el mejor y más juicioso ten-
ga autoridad sobre los hombres de menor
capacidad y posea más que ellos.
b) ¿Quiénes son los más fuertes?
Los más poderosos no son los zapateros
ni los cocineros, sino los de buen juicio para
el gobierno de la polis y no solamente de
buen juicio sino además decididos, puesto
que son capaces de llevar a cabo lo que
piensan y no se desaniman por debilidad
de espíritu.
En efecto, lo hermoso y lo justo confor-
me a la naturaleza es lo que te voy a decir
con sinceridad, a saber: el que quiera vivir
rectamente debe dejar que sus deseos se
hagan tan grandes como sea posible y no
reprimirlos, sino por grandes que sean, ser
capaz de satisfacerlos con valor y buen tem-
ple y de saciarlos con las cosas que sean, en
cada caso, objeto de aquéllos. Pero creo yo
que esto no es posible para la multitud; de
ahí que, por vergüenza, censuren a tales
hombres, ocultando de este modo su propia
impotencia; afirman que la intemperancia
es deshonrosa, esclavizando a los hombres
más capaces por naturaleza, y como ellos
mismos no pueden procurarse plena satis-
facción de sus deseos, alaban la moderación
y la justicia a causa de su propia cobardía.
Porque para quienes han nacido hijos de
reyes, o están por naturaleza en condiciones
de procurarse una magistratura, tiranía o
dominio, ¿qué cosa en verdad puede haber
más vergonzosa y dañosa que la moderación
y la justicia? Quienes pueden disfrutar de sus
ventajas sin que nadie se lo impida ¿por qué
han de convertir en dueños y señores de su
voluntad a la ley, a la razón y a la multitud?
Frente a la justicia natural –el dominio del
más fuerte sobre el menos fuerte– la jus-
ticia convencional de los hombres es una
necedad y cosa sin valor.
 Anexo I
4. A MANERA DE CONCLUSIÓN
Desarrollados los aspectos esenciales que
ofrecen los planteamientos de TRASÍMACO y
CALICLES cabe preguntarse: ¿Corresponden
ambas formulaciones a un mismo tipo de
análisis político? ¿Es efectivo que ambos sofis-
tas propugnan “el derecho del más fuerte”?
Contra la opinión generalizada pensamos
que sólo una lectura poco atenta de los textos
podría inducir a contestar afirmativamente
los interrogantes planteados. Por el contrario,
existe entre ambos análisis una diferencia
substancial: mientras TRASÍMACO se limita
a generalizar en base a la experiencia que
le proporciona la realidad político-social
de su época, CALICLES sí que postula en la
esfera de lo normativo, del deber ser, por
el derecho del más fuerte.
TRASÍMACO se limita a exponer, simple-
mente a exponer, y en manera alguna intenta
defender el derecho del más fuerte. Es más,
si el sofista hubiere sido partidario de la
supremacía en el orden axiológico de la
injusticia sobre la justicia, cuando SÓCRATES
le pregunta si la justicia es un vicio, su res-
puesta lógica debiera haber sido afirmativa.
Sin embargo, TRASÍMACO contesta que es
“una noble tontería” (“gennaía euetheia”).
¿Cómo interpretar esta respuesta? De las
muchas que se han dado, sin duda la más
esclarecedora pertenece a BARRIO: “Para el
sofista la justicia, axiológicamente, es un valor,
no un antivalor; de ahí su nobleza. Pero,
dada la estructura real y fáctica de la socie-
dad, es una tontería el intentar realizarla,
ya que el justo siempre saldrá perjudicado,
como el cordero entre los lobos”.12
El mismo razonamiento es válido para
explicar la respuesta del sofista cuando el
Sócrates platónico le inquiere acerca del
valor de la injusticia. Obviamente, de haber
defendido TRASÍMACO el derecho del más
fuerte habría contestado que la injusticia era
buena, una virtud. Sin embargo, se limita a
responder que es sagacidad (“euboulía”).
En síntesis, el hombre injusto no es virtuo-
so, pero en las circunstancias reales de la
12
Ob. cit., pág. 24.
181
sociedad ¿no es hábil practicar la injusticia
y abandonar la justicia?
Corresponde indagar ahora si el entorno
histórico permite al sofista obtener una
conclusión tan pesimista de las relaciones
político-sociales. ¿Qué acopio de antece-
dentes históricos permitía a TRASÍMACO
contradecir el principio reconocido en todos
los tiempos de que el interés colectivo debe
prevalecer sobre el interés propio?
La relación entre la teoría y los hechos
emerge como indudable. TUCÍDIDES, por
ejemplo, ha llamado la atención, en diversos
pasajes de su obra, acerca de la corrupción
de los griegos de su tiempo. Con singular
dramatismo ha descrito el derrumbe de
las normas morales y las causas del mismo;
igualmente, en más de una oportunidad,
de la boca de uno de sus personajes fluye
la teoría del derecho del fuerte. Como en
otras épocas, los hechos precedieron a la
teoría.
En efecto, como con erudición seña-
la JAEGER, la idea de la vinculación de los
ciudadanos a una ley general escrita, que
dos siglos antes había indicado redentora-
mente el camino para salir de la espesura
de largos siglos de luchas partidistas, llevaba
en su entraña un difícil problema. La ley,
calculada para una vigencia larga e incluso
eterna, resultó estar necesitada de reformas
o ampliaciones. Pero la experiencia demos-
traba que todo dependía de cuáles fuesen
los elementos llamados a encargarse del
desarrollo de las leyes dentro del Estado.
Ya corriese ello a cargo de un puñado de
poseedores, de una mayoría del pueblo o
de un solo hombre encargado del poder,
parecía una necesidad inexcusable que el
elemento dominante, cualquiera que él
fuese, modifícase las leyes a su modo, lo
que valía tanto como decir en su propio
interés. Las diferencias entre lo que regía
como derecho en los diversos Estados de-
mostraba la relatividad de este concepto.
Quien pretendiese remontarse sobre esta
oscilante diversidad para llegar a una unidad
suprema parecía que sólo podría lograr
ésta en la definición poco halagüeña de
que el derecho vigente era en todas partes
expresión de la voluntad del partido más
 Manual de Derecho Político
fuerte en cada momento y de su interés.
El derecho se convierte así en una mera
función del poder, que no responde de
por sí a ningún principio moral.13
Con estos antecedentes históricos nadie
podría dejar de reconocer que el sofista
tenía por demás fundamentos para formu-
lar su hipótesis: en la sociedad tal como es
de hecho lo que impera es el derecho del
más fuerte.
En todo caso, errónea o acertada su ge-
neralización, ella se desplaza dentro del
mundo del ser sin intentar proyectarse al
mundo del deber ser.
Como ya lo expresábamos, el enfoque
que CALICLES hace de la justicia es cua-
litativamente diferente. Ya no se limita a
describir o exponer una conclusión en base
a los datos proporcionados por la experien-
cia; se trata de postular por una empresa
a realizar. Representa un juzgamiento del
ser de la política para quedar proyectado
en el deber ser de la misma. CALICLES lo
enuncia con mucha claridad cuando afirma
que los mejor dotados y más fuertes deben
mandar y poseer más que los otros. Para
él en el ámbito normativo lo justo consiste
en que el más fuerte mande al más débil o
lo domine. Ello no ocurre en la realidad,
porque los débiles se han coludido contra
los fuertes, lo que no impide que el postu-
lado subsista en el plano axiológico. CALI-
13
Sobre el particular, véase WERNER JAEGER, Pai-
deia, Editorial Fondo de Cultura Económica, México,
1944, tomo II, pág. 247.
182
CLES representa, en cierta forma, lo que
siglos después se denominaría “voluntad
de potencia”.14
Hemos estudiado dos formulaciones
en que la fuerza aparece como elemento
dominante de las relaciones humanas. TRA-
SÍMACO, desde un punto de vista teórico
empírico, describe la relevancia innegable
que dicho factor tenía para la realidad de
su tiempo. CALICLES, obseso del derecho
del fuerte, hace su apología e intenta darle
una base doctrinaria. La realidad objeto del
conocimiento era la misma, pero distinta
la actitud del sujeto cognoscente: uno ape-
gado al mundo del ser; el otro proyectado
al deber ser.
A fin de evitar toda falta de perspectiva,
en forma deliberada hemos escogido los
autores materia de nuestro ejemplo en el
siglo IV a. de C. Naturalmente, ejercicios
de esta naturaleza pueden y deben hacerse
respecto de obras más próximas en el tiempo.
Lejos de ser una tarea superflua, estamos
seguros de que contribuiría en gran medida
a desmistificar muchas “grandes obras”.
14
En el pensamiento de Calicles se ha visto un
germen del “héroe” de Carlyle y del “superhombre” de
Nietzsche. Un paralelo con la obra de este último se
puede consultar en Les idées morales et politiques de Platón,
por PIERRE LACHIEZE-REY, París, 1951, pág. 44.
 Anexo II
Atinente a la Sección Tercera, párrafo 11
POSIBILIDADES DE IMPLEMENTAR UNA POLÍTICA PLENARIA
EN CHILE1
Profesor Mario Verdugo Marinkovic
I. INTRODUCCIÓN
1
Si bien en el presente los partidos políticos
tienen un reconocimiento eminentemente
jurídico, originariamente fueron realidades
sociológicas consideradas como facciones
perturbadoras del orden público.
Efectivamente, como anota KARL LO-
EWENSTEIN “por razones comprensibles las
constituciones revolucionarias americana y
francesa, omitieron mencionar a los partidos
políticos. Expresado con suficiente elocuencia
por Madison en el número 10 del Federalist,
los partidos fueron estigmatizados por los
padres de la Constitución como ‘pernicio-
sas facciones’. La Revolución Francesa, que
había heredado la hostilidad del ‘ancien
régime’ hacia los cuerpos intermedios, re-
chazó los partidos políticos por considerarlos
incompatibles con el dogma imperante de
la soberanía de la voluntad general. Para
ambas filosofías políticas, el ejercicio del
poder político estaba delegado exclusiva-
mente en los detentadores constitucionales.
Las constituciones del siglo XIX no fueron
menos discretas frente a los partidos políticos,
aunque éstos hubiesen sido frecuentemente
padrinos de su nacimiento”.2
1
Esta colaboración para el libro publicado por la
Universidad de los Andes en homenaje al distingui-
do profesor Eduardo Soto Kloss, tuvo su origen en
dos crónicas periodísticas: 1) el desprestigio de los
partidos políticos ante la opinión pública, al tenor
de recientes encuestas; y 2) el anuncio por parte del
Ejecutivo de proyectos que modifican leyes orgánicas
constitucionales de contenido político.
A partir de la motivación provocada por ambas
lecturas, desarrollamos el presente trabajo que tiene
connotación meramente descriptiva.
2 4
Teoría de la Constitución, Editorial Ariel, 1965,
pág. 444.
183
Incluso, avanzado el siglo XX, las cons-
tituciones continuaron ignorando a estas
fuerzas políticas y sólo con la consolidación
en Occidente del régimen democrático re-
presentativo se les dio el rango jerárquico
superior.
Como puntualiza MARIO JUSTO LÓPEZ,
entre los partidos políticos y el régimen
democrático representativo hay una rela-
ción genética, “en todos los países en que
se implantó el régimen democrático repre-
sentativo, los partidos políticos se fueron
modificando a través del tiempo y contri-
buyeron a esa transformación cambios in-
troducidos en los regímenes electorales y,
en particular, la extensión cada vez mayor
del derecho al sufragio”.3
En síntesis, la evolución de los partidos
políticos puede resumirse en las siguientes
etapas: rechazo, desconocimiento, legaliza-
ción y constitucionalización.
En forma tal vez un tanto exagerada,
RODRIGO BORJA, en 1997, considera “que
una de las más importantes innovaciones
políticas de este siglo, es ciertamente la
organización y perfeccionamiento de los
partidos como instrumentos de interven-
ción de la comunidad en los quehaceres
del Estado”.4
Paradójicamente, en la etapa en que los
partidos políticos han logrado el máximo
reconocimiento en el plano jurídico, se
ha generado en Occidente una marcada
desconfianza y desapego por estas colecti-
vidades políticas.
3
Introducción a los Estudios Políticos, Editorial Ka-
pelusz, Bs. Aires, 1971, t. II, pág. 491.
Enciclopedia de la Política, Editorial Fondo de
Cultura Económica, México, 1997, pág. 732.
 Manual de Derecho Político
Buscando una explicación a este fenómeno,
los politólogos estiman que los partidos han
perdido su “democracia interna”, su debate
ideológico, su movilidad interior, todo lo cual
ha conducido a la esclerosis de la ideología, al
enquistamiento de los grupos dirigentes, a su
burocratización y a la conversión del partido
en un diafragma que sofoca los anhelos de
sus militantes de base.
Para muchos el “fin de las ideologías” que
ya anunciaban en la década de los setenta
Daniel Bell, Raymond Aron, Fernández de
la Mora y otros, parece haberse convertido
en realidad, y el impulso doctrinario ha
sido reemplazado por un pragmatismo de
marcado sesgo tecnocrático.
Si bien es cierto que el desprestigio de los
partidos erosiona los valores democráticos
y abre espacio para soluciones extremas,
desde otra perspectiva puede representar
un desafío para dar un nuevo enfoque a las
insoslayables discrepancias que se generan
en el seno de una sociedad pluralista.
Una vez más habrá que recordar que
los orientales escriben la palabra “crisis”
con dos caracteres diferentes: con unos
significa “peligro”, con otros representa
“oportunidad”.
Precisamente, es ésta la visión que nos
guía al escribir el presente trabajo, circuns-
crito, por cierto, a la realidad de nuestro
país.
II. R ÉGIMEN JURÍDICO DE LOS PARTIDOS
POLÍTICOS EN CHILE
La idea de dar reconocimiento insti-
tucional a los partidos se manifestó en
nuestro país desde hace varias décadas.
Efectivamente, ya en los años 50 el profe-
sor don Gabriel Amunátegui, planteaba
en su obra sobre Los Partidos Políticos la
conveniencia de regular jurídicamente
la actividad de estas colectividades. De
igual modo, otro antiguo maestro, don
Jorge Guzmán Dinator, en 1963, hacía
presente la necesidad de incorporar a la
Carta Fundamental una disposición que
reconociera explícitamente a los partidos
políticos constitucionalmente encomen-
184
dando a la legislación complementaria
que asegurara la democracia interna de
los mismos, la publicidad de sus finanzas y
el establecimiento de un sistema electoral
que facilitase la formación de entidades
claramente mayoritarias.5
Sin embargo, como en la mayoría de
los regímenes democráticos contemporá-
neos, los partidos políticos de Chile fueron
ignorados a nivel constitucional durante el
siglo XIX y sólo se les dio reconocimiento
en las leyes electorales.
La Constitución de 1925 sancionó su
existencia en el artículo 25, en relación con
el sistema electoral. Muchos años después,
como consecuencia del resultado de la
elección presidencial de 1970, se aprobó
la reforma constitucional conocida como
“Estatuto de garantías democráticas” que,
entre otras modificaciones, incorporó a la
Carta Fundamental un nuevo artículo 9º
que vino a regular importantes aspectos
referentes a la naturaleza, funcionamiento
y objetivos de estas fuerzas políticas.
En efecto, señalaba el citado precepto
que “la Constitución asegura a todos los
ciudadanos el libre ejercicio de los derechos
políticos, dentro del sistema democrático
y republicano”.
“Todos los chilenos pueden agruparse
libremente en partidos políticos, a los que
se reconoce la calidad de personas jurídicas
de derecho público y cuyos objetivos son
concurrir de manera democrática a deter-
minar la política nacional”.
“Los partidos políticos gozarán de li-
bertad para darse la organización interna
que estimen conveniente, para definir y
modificar sus declaraciones de principios
y programas y sus acuerdos sobre política
concreta, para presentar candidatos en las
elecciones de regidores, diputados, sena-
dores y Presidente de la República…
Los partidos políticos tendrán libre acceso
a los medios de difusión y comunicación
social de propiedad estatal o controlados
por el Estado, en las condiciones que la Ley
determine, sobre la base de garantizar una
5
Nueva Sociedad, Vieja Constitución, Editorial Orbe,
Santiago, 1964, pág. 167.
 Anexo II
adecuada expresión a las distintas corrientes
de opinión en proporción a los sufragios
obtenidos por cada una en la última elec-
ción general de diputados y senadores o
regidores.”
Las normas que regulaban la constitu-
ción de los partidos políticos se contenían
en la Ley General de Elecciones, la que
prescribía la obligación de publicar la so-
licitud de inscripción en el Diario Oficial y
daba la posibilidad de oposición por parte
de terceros.
En relación a la situación de los partidos
políticos durante el régimen militar deben
tenerse presente los D.L. 77 y 78, de 1973
y el D.L. 1.697, de 1977.
Finalmente, la Constitución de 1980
hace referencia a los partidos en numerosas
disposiciones, siendo la principal y más
significativa la contenida en el artículo 19
Nº 15 que reconoce el derecho de asocia-
ción. Puntualiza el precepto: a) los partidos
políticos no pueden tener el monopolio
de la participación ciudadana, ni privilegio
alguno frente a los independientes; b) sólo
pueden intervenir en las actividades que le
son propias; c) deben registrar la nómina
de sus militantes en el Servicio Electoral,
el que guardará debida reserva, haciéndola
accesible sólo a los afiliados del respectivo
partido.
La Constitución encarga a la ley orgánica
constitucional la regulación de las demás
materias propias de estas organizaciones:
forma de constituirse, requisitos de afiliación,
órganos básicos internos, financiamiento,
causales de disolución y sanciones frente al
incumplimiento de las disposiciones cons-
titucionales y legales.
La Reforma Constitucional de agosto de
1989, junto con reconocer expresamente
el pluralismo político y derogar el antiguo
artículo 8º, estableció la posibilidad de de-
clarar la inconstitucionalidad de los parti-
dos, movimientos u organizaciones cuyos
objetivos, actos o conductas no respeten los
principios básicos del régimen democrático
y constitucional, procuren el establecimiento
de un sistema totalitario o hagan uso de
la violencia, la propugnen o inciten a ella
como un método de acción política. En
185
estos casos, el Tribunal Constitucional debe
hacer la declaración de inconstitucionali-
dad y, además puede establecer sanciones
a las personas que hayan participado en
los hechos que motiven la declaración de
inconstitucionalidad (artículo 19 Nº 15
inciso quinto).
La Ley Nº 18.603, Orgánica Consti-
tucional de los Partidos Políticos (D. O.
23-3-1987), en su Título I, artículo 1º,
define a los partidos como “asociacio-
nes voluntarias dotadas de personalidad
jurídica, formadas por ciudadanos que
comparten una misma doctrina política
de gobierno, cuya finalidad es contribuir
al funcionamiento del régimen democrá-
tico constitucional y ejercer una legítima
influencia en la conducción del Estado
para alcanzar el bien común y servir al
interés nacional”.
Esta definición ha merecido diversas ob-
servaciones de forma y fondo: a) se considera
que es innecesario mencionar la naturaleza
“voluntaria” de estas organizaciones por cuanto
la misma preceptiva constitucional puntualiza
“que nadie puede ser obligado a pertenecer a
una asociación”(inciso tercero Nº 15 art. 19);
b) restringe el elemento doctrinario de estas
colectividades sólo al ámbito gubernamental,
en circunstancias que un sistema de princi-
pios cubre todo el espectro social; c) omite
caracterizar a los partidos como asociaciones
“estables”; d) asimila a los partidos políticos
con los grupos de presión al configurarlos
como factores de “influencia” en tanto los
partidos políticos persiguen el ejercicio del
poder estatal a fin de poder concretar su
programa de gobierno.
III. EL ROL DE LOS PARTIDOS EN LAS FASES
DE LA POLÍTICA
El viejo esquema de raigambre aristotélica
de las “fases de la política”, no obstante su
sencillez esclarecedora, parece ser subesti-
mado por los modernos politólogos, aman-
tes, por cierto, de discursos más espesos o
sofisticados.
Aun cuando sea con carácter propedéu-
tico, para los efectos de desarrollar nuestro
 Manual de Derecho Político
planteamiento, debemos recordar el rol
que los partidos cumplen en las dos fases
que integran la actividad política.
Siendo los partidos políticos agrupaciones
permanentes de personas vinculadas por
principios doctrinarios y programáticos,
resulta natural que su principal objetivo
consista en alcanzar el ejercicio del poder
estatal a fin de concretar sus planes de go-
bierno.
En esta fase “agonal” (del griego “agón”=
lucha), la presencia de los partidos es re-
levante: “Ninguna constitución refleja, ni
remotamente, la arrolladora influencia de
los partidos políticos en la dinámica del
proceso del poder que yace en el hecho de
que ellos son los que designan, mantienen
y destruyen a los detentadores del poder en
el gobierno y en el parlamento. Las cons-
tituciones, a la manera de las avestruces,
tratan a las asambleas legislativas como si
estuviesen compuestas de representantes
soberanos y con libre potestad de deci-
sión, en una atmósfera desinfectada de
partidos…”.6
De esta suerte, en los regímenes políticos
modernos el juego político se exterioriza
en las relaciones de confrontación de lucha
por el poder entre los partidos.
Como dice BORJA, “se ha desplazado en
buena parte el centro de gravedad político
de los individuos a los grupos organizados
que han pasado a ser los sujetos de la acción
política de la sociedad”.7
Con todo, hay que tener presente que
esta fase “agonal” se encuentra en un Esta-
do Constitucional perfectamente regulada:
elecciones periódicas, procesos electorales
sujetos a control, distribución de cargos
de acuerdo al sistema legal imperante y
demás formalidades destinadas a dar legi-
timidad al mandato de los representantes
de la ciudadanía.
Un ejemplo expresivo del vínculo entre
Derecho y Política.
Conquistado el ejercicio del poder Esta-
tal (titularidad de los órganos de elección
6
LOEWENSTEIN, ob. cit. pág. 445.
7
Ob.
b. cit., pág.733.
733.
186
popular), corresponde que los represen-
tantes de la colectividad o colectividades
triunfantes conviertan en actos de gobierno
sus postulados y planes de acción.
Se inicia con ello la fase “arquitectónica”
(del griego “arkhitekton”= construcción):
que no es otra que la actividad desple-
gada por los ocupantes de los cargos o
roles de mando para ejecutar el proyecto
comunitario propuesto en su campaña
electoral.
Al igual que la “agonal”, la fase “ar-
quitectónica” también tiene su estricta
regulación jurídica: temporalidad de los
cargos, atribuciones y facultades taxativas
y controles respecto al ejercicio de las
mismas.
Las colectividades no favorecidas con el
apoyo ciudadano, por su parte, no permane-
cen inactivas en esta fase de construcción:
se convierten de un instrumento de vigilan-
cia y crítica del ejercicio de las funciones
gubernamentales.
IV. LO POSITIVO Y LO NEGATIVO DE LAS
FASES DE LA POLÍTICA
(El caso de Chile)
Se reconoce por la doctrina que la
fase “agonal” contiene aportes de gran
valor para la vida política de un país. En
tal sentido, se pondera en primer lugar
que, siendo la democracia una forma de
gobierno fundamentalmente pluralista,
a través de ella se permite la expresión
de todas las corrientes de opinión exis-
tentes en una sociedad. El flujo y reflujo
de las corrientes encontradas permiten
continuidad y cambio social, al margen
de todo dogmatismo.
Lo negativo de la fase “agonal” radica en
que cuando se exacerba origina una crisis
institucional incontrolable que deviene
en un caos social, símil de la “guerra de
todos contra todos” que relata Hobbes y
que en forma más cercana Carl Schmitt
caracteriza como “la oposición entre amigo
y enemigo”. El diálogo democrático queda
frustrado.
 Anexo II
En cuanto a la política “arquitectónica”,
se admite que ella contribuye a la estabilidad
de la sociedad, en cuanto desempeña una
función ordenadora en el grupo y persigue
el logro del interés del mismo.
En su aspecto negativo, “si la sociedad
tuviera únicamente fase ‘arquitectónica’
la política correría, por la ausencia de dis-
crepancia, el riesgo de estancamiento, de
fosilización y de la consiguiente destrucción
del sistema político”.8
Precisamente, el proceso político-ins-
titucional vivido en nuestro país en el pe-
ríodo 1970-1990, deja de manifiesto los
serios inconvenientes que originan para
la sociedad los enfoques unilaterales de la
actividad política.
El lapso que transcurre entre 1970 y 1973
se caracteriza por una hipertrofia de la fase
agonal que imposibilita todo diálogo entre
las fuerzas políticas y genera un caos en la
sociedad global.
La confrontación no es entre gobier-
no y oposición, sino que entre “amigos y
enemigos”. “Se trata –como dice JAVIER
CONDE– de una totalidad de hombres si-
tuada frente a otra análoga que lucha por
la existencia”.9
El contenido del Bando Militar Nº 5 de
11 de septiembre de 1973 puede ser cuestio-
nado en cuanto desarrolla los fundamentos
de la intervención, pero resulta inobjetable
cuando expresa “que en el país existe un
vacío de poder” por la exacerbación de la
fase “agonal” de la política.
Como se puntualiza en el Decreto Ley Nº 1
fechado, igualmente, el 11 de septiembre de
1973, la Junta de Gobierno ha asumido el
“Mando Supremo de la Nación”, locución
cuyo alcance se precisa luego en el Decreto
Ley Nº 128 de 16 de septiembre de 1973,
en el sentido que ello implica el ejercicio
de los Poderes Constituyente, Legislativo
y Ejecutivo. El Poder Judicial ejercerá sus
funciones con la independencia y facultades
que le asigna la Constitución.
A partir de esa fecha se inicia en el país
un largo período de fase “arquitectónica”:
8
MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit. t. I, pág. 36.
9
Crisis del Derecho Político, Madrid, pág. 200.
187
se instaura un modelo económico, y acorde
con su dinámica se configuran los sistemas
de seguridad social, de educación, de salud
y laboral. En lo jurídico después de tran-
sitar por cuatro Actas Constitucionales, se
culmina con la aprobación de una nueva
Carta Fundamental.
La actividad “arquitectónica” se realiza
sin oposición: los partidos políticos están
disueltos y no se celebran elecciones de
ningún tipo a nivel nacional –sólo existe
una disidencia irrelevante para interferir
el ejercicio del poder.
No es propósito de este trabajo juzgar
los méritos o defectos de la tarea arquitec-
tónica cumplida por la Junta de Gobierno,
lo puntual es que ella llega a su fin con el
resultado de un plebiscito ciudadano previsto
en el ordenamiento jurídico promulgado
por los propios gobernantes.
Comienza el período de transición del
gobierno autoritario al democrático y con
ello se reanuda el juego dialéctico de las
fases de la política.
Pero la actividad política que se inicia el
11 de marzo de 1990 va a desarrollarse en
un escenario jurídico e ideológico muy di-
ferente al que existía en décadas pasadas.
En efecto, mientras en lo jurídico rige una
Constitución que gravita en forma notoria
en la dinámica de las mayorías políticas; en
lo ideológico las colectividades políticas co-
inciden, en sus declaraciones de principios,
en una escala de valores fundamentales.
A) El ordenamiento jurídico.
La Constitución de 1980, en principio
cuestionada en cuanto a su génesis por
un sector de la ciudadanía, termina por
legitimarse a través de sucesivas reformas
consensuadas. Ahora bien, en ella se con-
figura un complejo de reglas que, en gran
medida, evita los desbordes que en el pa-
sado desnaturalizaron la “fase agonal” de
la política.
Al efecto resulta pertinente recordar
la definición que MANUEL GARCÍA PELAYO
formula de constitución “racional nor-
mativa” en su divulgada tipología: “es un
sistema de normas capaz de planificar la
vida política. La constitución no sólo es
la expresión del orden, es la creadora
 Manual de Derecho Político
de ese orden. De esta suerte la realidad
política está en la ley que la establece”.10
Efectivamente, la Constitución de 1980,
en su contexto, y particularmente al incor-
porar en su articulado nuevas categorías
de leyes (orgánicas y de quórum califi-
cado), impone una fuerte orientación a
la actividad política en términos que las
decisiones de gran trascendencia para
el país no son producto de mayorías cir-
cunstanciales, sino que el resultado de
un consenso nacional.
Como se sabe la categoría de “leyes or-
gánicas constitucionales” se estableció por
primera vez en la V República Francesa y
más tarde se incorporaron a la Constitución
Española de 1978. En ambos países tanto
para su aprobación como para su modifi-
cación se precisa la mayoría absoluta de
los miembros de las Asambleas en Fran-
cia o del Congreso en España. En nuestro
país en el texto original el quórum para
su aprobación, modificación o derogación
era de 3/5 de los diputados y senadores en
ejercicio. Después de la reforma de 1989
el quórum se rebajó a 4/7 de diputados y
senadores en ejercicio.11
El Tribunal Constitucional ha caracteri-
zado a las leyes orgánicas constitucionales
en los siguientes términos: “Su objetivo es
desarrollar en un texto armónico y siste-
mático los preceptos constitucionales en
aquellas materias que el constituyente ha
reservado a dichas leyes. Según su filoso-
fía matriz, puede decirse que esta nueva
categoría de leyes está llamada a ocupar
un lugar intermedio entre la Constitución
y la ley común”.12
De esta suerte, las dos categorías de le-
yes que se incorporaron al ordenamiento
fundamental, han generado por sí solas en
las fuerzas políticas una conducta proclive
al consenso y no a la confrontación.
10
Derecho Constitucional Comparado, Editorial Revista
de Occidente, Madrid, 1957, pág. 33.
11
Sobre el origen y gestación de las Leyes Orgánicas
Constitucionales ver nuestro trabajo en “Proposicio-
nes para la Reforma Judicial”, Centro de Estudios
Públicos, Santiago 1991, págs. 179 y sigtes.
12
Sentencia rol Nº 62, 9-1-89.
188
Es así como, no obstante los altos quórum
que exige el ordenamiento constitucional,
ha sido posible aprobar –incluso con res-
paldo unánime de todas las colectividades
representadas en el Congreso Nacional– tex-
tos normativos de gran trascendencia para
el país: Código Procesal Penal, Ministerio
Público, Abolición de la pena de muerte,
Juzgados de Familia, Plan de Salud, Ley
sobre Libertad de Opinión e Información,
Ley sobre Probidad Administrativa, Nuevo
Procedimiento Laboral, Sistema de Res-
ponsabilidad Penal de los Adolescentes,
Modificaciones a LOC de Bases Generales
de la Administración Pública y de Munici-
palidades, Reforma Previsional, y lo que no
es menor, más de quince reformas cons-
titucionales, algunas de singular entidad
como la de 2005.13
En el plano internacional, el Congreso
ha aprobado diversos Tratados de Libre
Comercio, numerosos convenios y acuer-
dos sobre variadas materias, todo lo cual
ha permitido insertar al país en el mundo
globalizado.
Por otra parte, también se han logrado
acuerdos entre Gobierno y oposición para
la designación de ministros del Tribunal
Constitucional (2/3 de senadores o dipu-
tados en ejercicio), de la Corte Suprema
(2/3 de senadores en ejercicio), Contralor
General de la República (3/5 de senadores
en ejercicio), Fiscal Nacional (2/3 senadores
en ejercicio).
Lo anterior revela un significativo cam-
bio en el comportamiento de las fuerzas
políticas, lo que las aleja de las tradicionales
confrontaciones ideológicas, para abocarse
a la solución de los grandes problemas que
enfrenta la comunidad nacional.
B) El marco ideológico.
De acuerdo al artículo 5º de la LOC
Nº 18.603, los partidos políticos deben pre-
sentar en las oficinas del Servicio Electoral
una Declaración de Principios.
Ahora bien, las declaraciones de prin-
cipios de las colectividades políticas y sus
13
Habría que agregar el importante acuerdo
sobre la nueva Ley Orgánica Constitucional de En-
señanza.
 Anexo II
líneas programáticas –a diferencia de lo que
ocurría en un pretérito próximo– permiten
aventurar un grado razonable de convivencia
político-democrática.14
Efectivamente, del análisis del contenido
a los documentos en referencia, se pueden
establecer las siguientes coordenadas: 1) to-
das las colectividades declaran su adhesión
irrestricta al régimen democrático y al Estado
de Derecho; 2) priorizan el respeto de los
derechos humanos y la mayoría, con espe-
cial mención a los reconocidos en tratados
internacionales; 3) se postulan cambios para
corregir desigualdades socioeconómicas,
pero sin propugnar como método la vio-
lencia ni la lucha de clases; 4) en materia
económica, ninguna declaración otorga
rol hegemónico al Estado, pero incluso las
que propician la economía de mercado re-
conocen que él debe cumplir una función
reguladora.15
Debe considerarse que las declaracio-
nes de principios representan mucho más
que el mero cumplimiento de un trámite
formal para obtener el reconocimiento de
colectividad política; por cuanto a través de
ella se exterioriza un proyecto de política
“arquitectónica”, una doctrina.
En efecto, la doctrina representa el
conjunto de principios que proporciona
una orientación valorativa al partido y que
generalmente se traduce en el programa
del mismo.
El programa viene a constituir en esta
forma el conjunto de aspiraciones doctrina-
rias concretadas en un plan de realizaciones
prácticas de inmediata consecución.
Puntualizamos que las afinidades doc-
trinarias que en la actualidad advertimos
entre los planteamientos de las colectivi-
dades políticas nacionales, no eran por
14
Los partidos inscritos son los siguientes: Co-
munista de Chile, Demócrata Cristiano, Ecologista,
Humanista, Partido por la Democracia, Radical So-
cial Demócrata, Renovación Nacional, Regionalista
de los Independientes, Socialista de Chile, Unión
Demócrata Independiente.
15
Tal es el caso de los Partidos Radical Social
Demócrata, Renovación Nacional y Unión Demócrata
Independiente.
189
cierto las existentes en la década de los
setenta.16
No es la oportunidad para discurrir acerca
de los factores internos y externos que han
originado estas mutaciones, pero lo cierto
es que ellas resultan positivas para que el
pluralismo –esencial en una democracia
auténtica– se mantenga a niveles que no
malogren una convivencia civilizada.
V. POSIBILIDAD DE IMPLEMENTAR UNA
POLÍTICA PLENARIA EN CHILE
Al margen de la pobre imagen que la
ciudadanía tiene actualmente de los partidos
políticos, y sin que ello implique estimular
una partitocracia, lo cierto es que ellos con-
tinúan siendo un cauce para la expresión de
la opinión pública, particularmente durante
los procesos electorales.
Por consiguiente, no es un antecedente
menor para la práctica democrática, el que
la totalidad de los partidos políticos inscritos
en el país compartan valores básicos acerca
de lo que debe ser una sociedad justa y
admitan que ese objetivo debe alcanzarse
dentro del marco del Estado de Derecho,
es decir, con respeto a la legalidad y a los
derechos fundamentales.
Si bien el ideal de la democracia de con-
senso no ha podido concretarse todavía
en ninguna parte, nada impide que pueda
proyectarse como viable si se dan condicio-
nes favorables para ello.
En nuestro país, en estos últimos lustros
–al tenor de los ejemplos mencionados
en párrafos precedentes– se pueden apre-
ciar significativas señales de un compor-
tamiento político que se exterioriza en
prácticas “concretas” ligadas a una cierta
capacidad de relacionarse a propósito
de temas vinculados al bien común de
la sociedad.
16
Ver sobre el particular nuestros trabajos “Progra-
mas y Estatutos de los Partidos Políticos Chilenos”, en
Boletín Chileno de Ciencias Políticas, Nº 12, Santiago
1967 y Esquema de los Partidos y Movimientos Políticos
Chilenos, Instituto de Ciencias Políticas y Adminis-
trativas, Universidad de Chile, 1970.
 Manual de Derecho Político
Efectivamente, sin perjuicio de los na-
turales roces partidarios, se advierte en el
ámbito político nacional una efectiva y real
preocupación por dar respuesta a los gran-
des problemas que enfrenta la comunidad:
pobreza, salud, educación, seguridad ciu-
dadana, medio ambiente y otros.
Es más, no podría considerarse que la
conducta asumida por los partidos al apoyar
reformas legales trascendentes representa
una mera negociación estratégica. Muy por
el contrario, los debates desarrollados en las
instancias legislativas dejan de manifiesto
que los temas fueron abordados como un
problema “común”, para los que se buscó
en “común” una solución “común”.
Se ha procurado en último término dar
fuerza normativa a la disposición conte-
nida en el inciso cuarto del artículo 1º de
la Constitución en cuanto asigna como
finalidad del Estado la de promover el
bien común.
Desde la perspectiva del Derecho Polí-
tico ello representa el entrelazamiento de
la fase “agonal” y la fase “arquitectónica”,
a lo que Aristóteles, después de compulsar
decenas de constituciones de su época, ca-
lificó como política “plenaria”.
La política “plenaria” no ignora que en
toda sociedad pluralista surge el conflicto
como consecuencia de la variedad de opi-
niones, pero confía en que él puede y debe
superarse a través del consenso.
La búsqueda del consenso es una ma-
nifestación de madurez política: las partes
en pugna superan la tensión por medio
de recíprocas concesiones, sin que ello
importe claudicar a los principios que se
sustentan y siempre con miras al logro del
bien común.
En efecto, el consenso implica mucho
más que un compromiso jurídico o un acuer-
do que encubre intereses particulares. El
consenso se vincula a lealtades valóricas,
más que a compromisos pragmáticos. Se
estima que en una dimensión más profunda
y ética la integración que se desea puede
perdurar más y ser más funcional a los fines
comunes de la sociedad.
Aun cuando el estudio de los acuerdos
políticos corresponde más bien a la Ciencia
190
Política, el Derecho Político no puede pres-
cindir del conocimiento de las bases reales
de las normas, reglas y pautas de conductas
con valor imperativo que son precisamente
las decisiones transaccionales o compromisos
de las fuerzas políticas.17
Al tenor de los ejemplos que hemos re-
señado, la clase política chilena, tal vez sin
percatarse de ello, ha comenzado a transi-
tar firmemente en la senda de la política
“plenaria”.
¿Podrá esta conducta perdurar?
Estimamos que de conservarse en lo medu-
lar el marco jurídico vigente y de mantenerse
en el campo ideológico la adhesión a los
principios del Estado democrático de derecho
por parte de las colectividades políticas, no
resulta aventurado contestar afirmativamente
la interrogante planteada.18
Para justificar este aserto tenemos pre-
sente: 1) objetivamente las enmiendas cons-
titucionales y legales pertinentes precisan
de quórum difíciles de alcanzar sin previo
consenso gobierno-oposición, y 2) los pe-
nosos resultados que originó el desborde
de la fase agonal en un pretérito reciente,
permiten descartar una actitud irresponsable
de la clase política.
En consecuencia, al margen de los even-
tuales desplazamientos que puedan aconte-
cer en los roles de gobierno-oposición, es
lo cierto que el esquema normativo junto
con desactivar la lucha confrontacional es-
timula el consenso, instrumento propio y
distintivo de la política “plenaria”.19
17
J. A. GONZÁLEZ CASANOVA, Comunicación Hu-
mana y Comunidad Política, Editorial Tecnos, Madrid,
pág. 125.
18
La modificación al sistema denominado “bino-
minal” –tan criticado, pero tácitamente “aceptado”
por los parlamentarios– no debería originar gran-
des alteraciones en la configuración de las fuerzas
políticas.
19
Si bien a la fecha no conocemos el tenor de los
proyectos del Ejecutivo que proponen modificaciones
a las leyes orgánicas constitucionales sobre los Partidos
Políticos y del Sistema de Inscripciones Electorales
y Servicio Electoral, ha trascendido que la finalidad
de los mismos se orienta por una parte a vigorizar la
“democracia interna” de las colectividades políticas
y, por otra, a incentivar la participación ciudadana.
Ambos objetivos encuadran dentro de los principios
 Anexo II
Hace más de quince años, refiriéndonos a
las leyes orgánicas constitucionales escribimos
textualmente: “Del superficial debate que
sobre el tema se originó en la Comisión de
Estudios de Nueva Constitución, sólo quedó
claro que lo que se perseguía con este tipo
de leyes era dar la mayor estabilidad posible
a la normativa que regula ciertas materias
institucionales. Con este propósito no se
vaciló en aumentar los quórum que exigen
los modelos extranjeros (mayoría absolu-
ta al de tres quintas partes de diputados
y senadores en ejercicio, para aprobar o
modificar la ley).
En un mundo que se caracteriza por los
rápidos cambios en todos los órdenes, se
constitucionales básicos y de concretarse en normas
positivas contribuirán, sin duda, a minorizar dos males
que afectan al régimen democrático: las oligarquías
partidarias y la apatía ciudadana.
191
pretende petrificar el Derecho recurriendo
para ello a las más caducas fórmulas de
racionalismo normativo.
Pero si desde el punto de vista de la Teoría
General del Derecho la institución de las
leyes orgánicas constitucionales resultan
anacrónicas, también desde la perspecti-
va de la Teoría Política, merecen el más
decidido rechazo: En un régimen que se
define como democrático (arts. 4º y 5º de
la Constitución) se establece la soberanía
de las minorías”.20
Con la mayor humildad reconocemos
nuestra precipitada apreciación: por lo me-
nos en lo que atañe a la estabilidad política
del país las normas en referencia han dado
positivos resultados.
20
Ob. cit., pág. 214.
 Anexo III
Atinente a la Sección Tercera, párrafo 13
EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA:
NOTAS SOBRE UN FALLO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Profesora Ana María García Barzelatto1
La jurisprudencia del Tribunal Constitu-
cional es, sin duda, una importante fuente
del Derecho Constitucional.
Sus sentencias afirman el principio de
supremacía constitucional que impregna
nuestra Carta Fundamental e interpreta los
preceptos legales privilegiando siempre los
objetivos perseguidos por el constituyente.
Tienden a fortalecer el estado de derecho
y los principios democráticos.
Así se ha demostrado con la abundante
jurisprudencia que ha emanado de esta ma-
gistratura, sobre todo en los últimos años.
Especial importancia ha cobrado desde la
reforma de 2005 por haberse radicado en este
Tribunal la facultad para conocer las acciones
de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.
Hasta esta fecha son más de dos centenares
de sentencias las que se han dictado en ejer-
cicio de esta nueva atribución.
Quiero referirme a un reciente fallo, dic-
tado en agosto de 2007, en que el Tribunal
declaró la inaplicabilidad por inconstitucio-
nalidad de una de las disposiciones del inciso
11 artículo 13 de la Ley de Bases Generales
de la Administración. Este fallo contribu-
ye a esclarecer y a determinar el alcance
del nuevo artículo 8º en lo que respecta al
principio de “publicidad”, constituyéndo-
se nuevamente esta jurisprudencia en una
fuente del derecho constitucional.1
Lo he seleccionado para esta ponencia
porque contribuye a la interpretación del
nuevo artículo 8º, y porque estimo que el
derecho a la información, como parte de
la libertad de expresión, y la información
1 2
Ponencia expuesta en XXXVII Jornadas Chilenas
de Derecho Público (2007), publicada en la Revista
de Derecho de la Universidad de Valparaíso.
193
pública es un bien jurídico de importancia
para todos los ciudadanos y el adecuado
funcionamiento de la convivencia demo-
crática.
1. A LGUNOS HECHOS
La Corte de Apelaciones de Valparaíso,
en virtud de lo dispuesto en el artículo 93
inciso 11 de la Constitución Política y2 como
medida para mejor resolver, formuló un
requerimiento al Tribunal Constitucional
para que se pronunciare sobre la constitucio-
nalidad del artículo 13 de la Ley Nº 18.575
Orgánica Constitucional de Bases Generales
de la Administración del Estado.
El referido artículo establece “como una
de las causales en cuya virtud se podrá denegar la
entrega de documentos o antecedentes de carácter
público, el que su divulgación o entrega afecte
sensiblemente los derechos o intereses de terceras
personas, según calificación fundada efectuada
por el jefe superior del órgano requerido”.
La Corte dedujo la acción en el entendi-
miento que la aplicación de esta disposición
legal sería contraria al artículo 8º de la Carta
Fundamental, nueva disposición estableci-
da por la Ley de Reforma Constitucional
Nº 20.050 de 26 de agosto de 2005.
Con miras a verificar y contrastar los
antecedentes emanados del Servicio de
Aduanas con aquellos propios, el afecta-
do, en ejercicio del derecho de acceso a
la información pública solicitó al Director
Nacional de Aduanas el acceso a los re-
En la causa Rol IC Nº 2336-06 caratulada
“Lean Casas Cordero y otros con Director Nacional
de Aduanas”.
 Manual de Derecho Político
sultados de las investigaciones cursadas,
lo que le fue denegado por las siguientes
razones:
“a) las disposiciones reglamentarias que lo
autorizaban a tal fin y b) las facultades de oficio
para declarar la reserva a favor de la protección de
los derechos e intereses de terceros, ambas causales
de reserva contenidas en el artículo 13 inciso 11
de la ley Nº 18.575 sobre Bases Generales de la
Administración del Estado”.
Tras la entrada en vigencia del nuevo
artículo 8º y la derogación del estatuto regla-
mentario hasta entonces vigente y que sirvió
de fundamento para denegar el acceso a la
información solicitada, el afectado requi-
rió nuevamente a la Dirección de Aduanas
dándose inicio a la causa Rol 3326-2005
del Primer Juzgado Civil de Valparaíso so-
bre procedimiento de amparo de acceso
a la información pública, cuya sentencia
favorable fue recurrida de apelación por el
Servicio Nacional de Aduanas, recurso del
que conoció la Corte de Apelaciones de esa
ciudad bajo el rol Nº 2336-2006.
Esa I. Corte formuló, como dijimos, el
requerimiento al Tribunal Constitucional
sobre la constitucionalidad del referido inciso
11 del artículo 13 de la Ley Nº 18.575.
En un extenso y fundamentado fallo,
el Tribunal Constitucional se pronunció
al respecto el 9 de agosto de 2007. En esta
sentencia se examinan interesantes aspectos
constitucionales y se destacan matices inter-
pretativos destinados a constituir una fuente
importante del Derecho Constitucional, en
cuanto abre directrices para la interpre-
tación y aplicación del nuevo artículo 8º,
adecuando, además, el ordenamiento legal
a lo dispuesto por el constituyente, en lo
concerniente al principio de publicidad.
Algunos interesantes aspectos de este
fallo son los que destaco a continuación.
2. NORMAS EN CONFLICTO
Las normas en conflicto son el artículo
8º inciso 2º de la Constitución Política y el
artículo 13 de la Ley Nº 18.575.
El artículo 8º inciso segundo de la Cons-
titución consagra el principio de publicidad
194
de los actos de la Administración en los
siguientes términos:
“Son públicos los actos y resoluciones de los
órganos del Estado, así como sus fundamentos y
los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo
una ley de quórum calificado podrá establecer la
reserva o secreto de aquellos o de estos, cuando
la publicidad afectare el debido cumplimiento
de las funciones de dichos órganos, los derechos
de las personas, la seguridad de la Nación o el
interés nacional”.
Por su parte, el inciso 11 del artículo 13
de la Ley Nº 18.575 Orgánica Constitucional
sobre Bases Generales de la Administra-
ción del Estado, dispone como excepción
al principio de publicidad que:
“Las únicas causales en cuya virtud se
podrá denegar la entrega de los documentos o
antecedentes requeridos son la reserva o secreto
establecidos en disposiciones legales o reglamenta-
rias; el que la publicidad impida o entorpezca el
debido cumplimiento de las funciones del órgano
requerido; la oposición deducida en tiempo y
forma por los terceros a quienes se refiere o afec-
ta la información contenida en los documentos
requeridos; el que la divulgación o entrega de
los documentos o antecedentes requeridos afecte
sensiblemente los derechos o intereses de terceras
personas, según calificación fundada efectuada
por el jefe superior del órgano requerido, y el que
la publicidad afecte la seguridad de la Nación o
el interés nacional”.
El Tribunal Constitucional se vio enfren-
tado a declarar si la aplicación de la dispo-
sición contenida en el inciso 11 transcrito
resulta contraria a lo señalado en el inciso
2º del artículo 8º, en un doble sentido:
a) Por permitir la denegación de la
información solicitada, por parte de la Di-
rección Nacional de Aduanas, en base a la
supuesta afectación sensible de “intereses”
de terceras personas, en circunstancias que
el inciso segundo del artículo 8º de la Carta
Fundamental autorizaría el secreto o reserva
de ese tipo de información sólo atendiendo
a la protección de los “derechos” de las
personas y no así de sus “intereses”.
b) Por afirmarse, además, la denega-
ción de información pública solicitada al
referido servicio, en la calificación fundada
efectuada por su jefe superior, esto es, el
 Anexo III
Director Nacional de Aduanas, en cuanto a
que la divulgación que se pretende afectaría
sensiblemente derechos o intereses de ter-
ceras personas, lo que tampoco encontraría
asidero en la aludida norma constitucional
(C. 5º).
3. EL TRIBUNAL RECONOCE LA
EXISTENCIA DE UN NUEVO DERECHO
CONSTITUCIONAL : “EL DERECHO DE
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA”
El reconocimiento de este derecho ini-
cialmente se origina en las recomendaciones
formuladas por la Comisión de Ética Pública
creada por el Presidente Frei Ruiz-Tagle,
en 1994. Así, en 1999 se dictó la ley de
probidad insertándola en la Ley Orgánica
Constitucional de Bases de la Administración
Pública (art. 13) en la que se incorporaron
normas sobre transparencia y el derecho
de acceso a la información pública, además
de un procedimiento especial para el caso
que el órgano requerido impida el acceso
a la información. Posteriormente, normas
similares se incluyeron en la Ley de Proce-
dimiento Administrativo Nº 19.880 (M. A.
Fernández).
Finalmente, en virtud del nuevo artículo
8º establecido por la ley de reforma consti-
tucional de 2005 se otorgó reconocimiento
constitucional al principio de probidad y de
publicidad, de donde se desprende este nuevo
derecho de acceso a la información pública,
que se basa en el principio de transparencia
de los actos de los órganos del Estado.
El artículo 8º declara como “públicos” los
actos y resoluciones de los órganos del Estado,
sus fundamentos, y los procedimientos que uti-
licen. Sin embargo, ni el constituyente ni
el legislador han definido el principio de
publicidad y el nuevo derecho de acceso
a la información pública.
A este respecto, la sentencia del T. C. es
esclarecedora en cuanto determina que “el
derecho de acceder a las informaciones que
obran en poder de los órganos del Estado
forma parte de la libertad de expresión,
derecho consagrado en el artículo 19 Nº 12
de la Carta Fundamental” (C. 9º).
195
Recuerda que esto mismo se ha sostenido
en otros fallos del mismo Tribunal en que ha
declarado que la libertad de informar incluye
“el derecho a recibir informaciones”.3
También se afirma en la Declaración de
Principios de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos que ha estimado que
sin el acceso a la información pública “no
puede ejercitarse plenamente el derecho
a la libertad de expresión como un meca-
nismo efectivo de participación ciudadana
ni de control democrático de la gestión
gubernamental”.
En consecuencia, el Tribunal declara que
“es posible afirmar que el derecho de acceso
a la información pública se encuentra reco-
nocido en la Carta Fundamental –aunque
no en forma explícita– como un mecanismo
esencial para la vigencia plena del régimen
democrático y de la indispensable asunción
de responsabilidades unida a la consiguiente
rendición de cuentas que éste supone por
parte de los órganos del Estado hacia la
ciudadanía. Al mismo tiempo, la publicidad
de los actos de tales órganos, garantizada,
entre otros mecanismos, por el derecho de
acceso a la información pública, constituye
un soporte básico para el adecuado ejercicio
y defensa de los derechos fundamentales de
las personas que, eventualmente, puedan
resultar lesionados como consecuencia de
una actuación o de un omisión proveniente
de los mismos” (C. 9º).
Estamos, entonces, frente a la constitu-
cionalización de un nuevo deber del Estado
y de un nuevo derecho de las personas que
son: el deber de publicidad de las actuaciones
de los órganos del Estado; y del derecho
correlativo de acceso a la información pú-
blica de todas las personas.
4. EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD DE LAS ACTUACIONES DE LOS
ÓRGANOS DEL ESTADO. R ESERVA LEGAL
Si bien la publicidad de los actos y resolu-
ciones de los órganos del Estado, así como sus
3
Rol Nº 226-1995 (C. 20º); Roles acumulados
Nº 527-2001 y 5728-2001 (C. 9º).
 Manual de Derecho Político
fundamentos y procedimientos que utilicen
es la regla general, ésta no es absoluta, pues
está sujeta a determinadas restricciones, las
que sólo pueden establecerse en virtud de
una ley de quórum calificado.
Si bien es cierto que tanto la regulación
de los derechos fundamentales como sus
limitaciones son materia de reserva legal,
para el caso de establecer restricciones al
derecho de acceso a la información pública
el constituyente ha exigido un quórum más
elevado, es decir, mayor consenso parla-
mentario, como es el propio de una ley
de quórum calificado. Ello para asegurar
la plena vigencia de la publicidad como
regla general.
Estos casos de excepción, es decir, de
reserva o secreto de las actuaciones estatales
son cuatro y proceden, conforme a la Cons-
titución, cuando la publicidad afectare: a)
el debido cumplimiento de las funciones
de dichos órganos; b) los derechos de las
personas; c) la seguridad de la Nación; o d)
el interés nacional.4 Si el funcionario niega
la información solicitada por un particular,
debe fundar su negativa en alguna de las
causales señaladas, las que deberán estar
contempladas en una ley de quórum cali-
ficado, evitando así que la determinación
quede entregada a su mero arbitrio.
Por tanto, y como lo expresa gran parte
de la doctrina, la reserva es la excepción
y sólo se justifica en casos excepcionales y
por ley expresa.
5. L A RESERVA BASADA EN LA AFECTACIÓN
DE LOS “DERECHOS DE LAS PERSONAS”
Y SU EXTENSIÓN A “LOS INTERESES DE
TERCEROS”
Si se hace un análisis comparativo, entre
las causales de reserva del artículo 8º con
las de la LOC de Bases de la A. P puede
constatarse que la reserva o secreto hoy com-
prende sólo “los derechos de las personas”,
lo que, a juicio del Tribunal no incluiría: a)
la afectación de los “intereses” de terceras
4
Artículo 8º inciso 2º.
196
personas, y b) la afectación “sensible” de
los derechos o intereses en base a la califi-
cación fundada que realice el jefe superior
del órgano requerido.
En consecuencia, el Tribunal se aboca a
desentrañar si la causal de secreto o reserva
contemplada en la disposición constitucional
del inciso 2º del artículo 8º, que se refiere
a los “derechos de las personas”, incluye
la protección de los “intereses de terceras
personas” (C.16º).
– Intereses de terceros
No es tarea fácil conceptuar en forma
precisa el término “intereses de terceros”
por su amplitud y suerte de vaguedad. Y,
sin duda, esa expresión se aparta del texto
constitucional que es claro en señalar que
lo permitido es negar el acceso a la infor-
mación con fundamento en los derechos
no en los intereses y, evidentemente, de-
bemos entender que los derechos son los
reconocidos por la Constitución.
Luego de discurrir latamente sobre la
expresión “intereses de terceros” reparando
en numerosas disposiciones constituciona-
les que se refieren al “interés nacional”, a
los “intereses generales de la Nación”, y al
“interés público”, además de otras conte-
nidas en diversos textos legales y la inter-
pretación finalista que debe dársele a la
referida expresión, llega a la conclusión
que la locución “derechos de las personas”
del artículo 8º está siendo utilizada en un
sentido amplio, “comprendiendo tanto la
protección de derechos subjetivos o dere-
chos en sentido estricto cuanto de intere-
ses legítimos” (C. 23). Concluye, entonces,
que la expresión “intereses de terceros”
no contraviene el inciso 2º del artículo 8º
y que, por el contrario, debe entenderse
comprendida en ella.
Un punto digno de destacar para fun-
damentar lo resuelto es la referencia al ar-
tículo 1º de la Constitución que afirma la
primacía de la persona que “permite que el
ordenamiento jurídico reconozca y regule
la protección de intereses individuales legí-
timos que resulten acordes con los valores
y principios constitucionales”.
 Anexo III
Sin embargo, para llegar a esta con-
clusión, el fallo hace numerosos alcances
a los derechos en sentido amplio y a los
derechos colectivos. Recuerda que la doc-
trina italiana distingue entre intereses legí-
timos o de carácter individual e intereses
supraindividuales o de naturaleza colectiva
o plural (comúnmente denominados “in-
tereses difusos”). Estas referencias, si bien
podrían llevarnos a confundir la finalidad
del Tribunal, debemos entenderlas en el
sentido que sólo los intereses individuales
y legítimos están comprendidos dentro de
un enfoque amplio del concepto “dere-
cho”. No podríamos entonces entender
que los intereses colectivos se encuentran
también comprendidos en la expresión
“derechos de las personas” que utiliza el
artículo 8º.
A este respecto, cabe destacar que pare-
ciera existir una especie de ambivalencia en
algunas partes del fallo (C. 18º al C. 23º),
en que las consideraciones transitan entre
la importancia del interés individual sobre
la base de una concepción personalista
de la Constitución y una interpretación
armónica que haría prevalecer en algunos
casos el interés general de la comunidad
(C. 22).
6. L A RESERVA SEGÚN CALIFICACIÓN
FUNDADA EFECTUADA POR EL JEFE
SUPERIOR DEL ÓRGANO REQUERIDO
De la simple comparación entre la redac-
ción que dio el constituyente al art. 8º con
la contemplada en el inciso 11 del artículo
13 de la Ley de Bases Generales de la Admi-
nistración –cuyos textos hemos transcrito al
comienzo de este trabajo– se observa que la
causal de reserva de la publicidad por verse
afectados “los derechos de las personas” no
queda confiada al jefe superior del órgano
requerido, como señala la Ley de Bases.
Muy por el contrario, el constituyente
de 2005 entregó al legislador, y específica-
mente al legislador de quórum calificado,
la determinación del alcance y contenido
de la reserva cuando la publicidad afectare
los derechos de las personas.
197
En consecuencia, la regla general es la
publicidad y la excepción la reserva o se-
creto, el que debe ser calificado no por la
autoridad sino por el legislador.
Así, el fallo concluye, con evidente acierto,
que la disposición del inciso 11 del artículo
13 de la Ley Nº 18.575 en la parte que fa-
culta al jefe superior del órgano requerido,
en caso de marras, al Director Nacional
de Aduanas, para efectuar una calificación
fundada acerca de si la divulgación de los
documentos o antecedentes solicitados
afecta sensiblemente los derechos o inte-
reses de terceras personas, resulta contraria
al artículo 8º y por lo tanto se declara su
inaplicabilidad.
En todo caso, cabe hacer presente que
de no declararse la inaplicabilidad, pro-
cedía la derogación tácita porque el ar-
tículo 8º había clausurado la competencia
del órgano administrativo para calificar la
reserva, dejándola al legislador de quórum
calificado, es decir, con un mayor acuerdo
parlamentario.
7. CONCLUSIONES
a) La sentencia contribuye a deter-
minar el sentido y alcance del nuevo
artículo 8º.
b) Se pronuncia claramente por el prin-
cipio de publicidad como regla general,
interpretando que la reserva o secreto de
los actos y resoluciones, sus fundamentos
y procedimientos es una excepción que
debe aplicarse restrictivamente.
c) Consagra en definitiva la existencia
de un nuevo derecho constitucional, como
es el derecho de acceso a la información
pública, vinculándolo estrechamente con
el derecho a la libertad de expresión y de
información del numeral 12º del artículo
19 de la Constitución.
d) Incorpora a la expresión “derechos
de las personas” la noción de “intereses
personales”, dando una interpretación más
amplia a esta expresión.
e) Considera la importancia del interés
individual, según la concepción personalista
de la Constitución, pero en una interpreta-
 Manual de Derecho Político

ción armónica estima que hay casos en que
debe prevalecer el interés general. Lo que
no se alcanza a dilucidar, prevaleciendo la
interrogante de cuándo debe prevalecer el
interés individual o el interés general.
f) Queda también la interrogante acer-
ca de si los intereses supraindividuales o
“difusos”, como los derechos de los con-
sumidores o del medio ambiente tienen o
no protección constitucional.

198
 Anexo IV
Atinente a la Sección Cuarta, párrafo 17
REFORMA CONSTITUCIONAL
¿UN NUEVO PROCEDIMIENTO?
Profesora Ana María García Barzelatto1
1. INTRODUCCIÓN
1
Desde los inicios del constitucionalismo
se ha estimado que una Constitución Po-
lítica debe constar de tres secciones. Una
parte dogmática que asegure los derechos
fundamentales y que los garantice, una parte
orgánica que regule el funcionamiento,
atribuciones y generación de los pode-
res públicos, y un capítulo que consigne
el procedimiento de reforma de la Carta
Fundamental.
Obviamente este último capítulo resulta
indispensable porque en él, además de dar
expresión a uno de los grandes principios
del constitucionalismo –que el poder cons-
tituyente está radicado en el pueblo o en
la nación– se determina la forma en que el
pueblo se manifiesta para introducir modi-
ficaciones al ordenamiento fundamental y
adecuarlo a los nuevos requerimientos sin
cerrar el paso a cambios indispensables.
Tal manifestación es la del poder cons-
tituyente derivado, también llamado “de
reforma”, “de revisión” o “poder consti-
tuyente constituido”, es decir, aquel que
actúa según lo dispone la normatividad
constitucional previamente establecida.2
Como señala Sagües, el poder constituyente
derivado puede actuar con distinta inten-
sidad. Si las modificaciones que atañen al
texto constitucional anterior son de gravi-
tación menor (desde el ángulo cualitativo)
1
Artículo publicado en Temas actuales de Derecho
Constitucional; libro de homenaje al profesor Mario
Verdugo Marinkovic, Editorial Jurídica de Chile, 1ª
edición, 2009, págs. 87 y ss.
2
SAGÜES, NÉSTOR PEDRO, Teoría de la Constitución,
Editorial Astrea, Buenos Aires, 2001, pág. 296.
199
“es usual hablar de enmienda de la Consti-
tución; de reforma o revisión si el cambio es
importante, y de sustitución, cuando una
Constitución es reemplazada constitucio-
nalmente por otra”. La importancia de estas
distinciones no es irrelevante “ya que de
existir reforma es natural que el texto se
siga interpretando –en principio– dando
preferencia a las pautas ideológicas globales
del documento preexistente, mientras que si
hubo sustitución, desde luego que la nueva
Constitución tendrá que entenderse según
su propia textura ideológica”.3
Si bien la Constitución de 1980 ha sido
objeto de importantes reformas durante
los últimos veinte años, el procedimiento
para su modificación ha sido un tópico
latamente debatido en Chile y su regulación
ha sido objeto de varios cambios que –de
acuerdo a la nomenclatura indicada en el
párrafo anterior– pueden ser calificados
como enmiendas constitucionales, ya que
su trascendencia no ha sido relevante.
Hace algunos años, con motivo de una
de tales enmiendas, la de 1989, publica-
mos un artículo sobre los distintos pro-
cedimientos de reforma constitucional4
y, posteriormente, como la discusión so-
bre algunos de sus aspectos proseguían,
escribimos sobre la procedencia de las
comisiones mixtas durante la tramitación
de la reforma.5
3
Ibídem.
4
GARCÍA BARZELATTO, ANA MARÍA, “Procedimien-
tos de reforma constitucional”, Revista de Derecho
y Jurisprudencia Nº 1, 1990, Editorial Jurídica de
Chile.
5
García Barzelatto, Ana María, “Reforma cons-
titucional y comisiones mixtas”, Revista Chilena de
Derecho, Vol. 20, Tomo I, 1993.
 Manual de Derecho Político
Hoy, el tema continúa siendo debatido
por estimarse que el procedimiento de re-
forma constitucional no fue objeto de una
verdadera reforma o revisión durante la
reforma del año 2005, ya que sigue siendo
extremadamente rígida en atención a los
altos quórum exigidos para su modificación,
los que se han mantenido no obstante las
sucesivas modificaciones constitucionales
de los años 1989, 2000 y 2005.
A continuación haremos una breve rese-
ña de la regulación de los procedimientos
de reforma en los ordenamientos consti-
tucionales chilenos, incluyendo la reforma
de 2005, para llegar a determinar cuál es
el estado actual del procedimiento de en-
mienda constitucional.
2. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1833
Según el ordenamiento constitucional de
1833, el procedimiento para la aprobación
de una reforma requería, en primer lugar,
la asistencia de la mayoría absoluta de los
miembros de cada cámara. Además, reunía
las siguientes características:
a) La aprobación de un proyecto de re-
forma se regía por las reglas generales de la
formación de las leyes. Así, ante la ausencia de
discrepancia entre el Presidente de la Repú-
blica y el Congreso, el quórum de aprobación
era la misma mayoría que se requería para
la aprobación de una ley ordinaria.
b) De no existir acuerdo entre el órga-
no legislativo y el Ejecutivo se requería el
quórum de dos tercios de los miembros pre-
sentes en cada Cámara, tanto para aprobar
las observaciones del Ejecutivo como para
insistir en su proposición primitiva.
c) Los proyectos aprobados debían obli-
gatoriamente someterse a la ratificación de
un segundo Congreso, en el que cada Cámara
debía pronunciarse por mayoría absoluta.
En casi un siglo de vigencia de la Cons-
titución de 1833 se aprobaron sólo cuatro
reformas constitucionales con el procedi-
miento descrito (1888, 1891, 1892 y 1893).
Sin duda, la rigidez de este sistema en cuanto
a la aprobación por dos Congresos sucesivos,
dificultó las reformas constitucionales que
200
fueron necesarias en la época y finalmente
el régimen político desembocó en la crisis
constitucional de 1925.
3. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1925
La regulación de la Constitución de 1925
simplificó notablemente el procedimiento
de reforma.
Sus principales características fueron
las siguientes:
a) Los proyectos de reforma debían
someterse a las mismas tramitaciones de
un proyecto de ley, salvo las excepciones
señaladas en la misma Constitución.
b) El quórum de aprobación de un pro-
yecto se rebajó a la “mayoría” de los diputados
o senadores en actual ejercicio, lo que se
entendió como “mayoría absoluta”, a la luz de
lo dispuesto en el reglamento del Senado.6
c) El Presidente no podía rechazar
totalmente un proyecto aprobado por el
Congreso. Ante la discrepancia entre estos
dos órganos, el Presidente tenía la facul-
tad de consultar a la ciudadanía mediante
plebiscito.
d) El proyecto aprobado por las Cáma-
ras debía ser votado por el Congreso Pleno
sesenta días después, en sesión pública, sin
previo debate y con asistencia de la mayoría
del total de sus miembros.
Durante la vigencia de la Constitución
de 1925 se aprobaron diez reformas cons-
titucionales, con plena aplicación del pro-
cedimiento señalado.
4. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1980
El procedimiento de reforma en el texto
original de la Constitución de 1980 esta-
bleció elevados quórum de las Cámaras
para la aprobación de un proyecto, dando
predominancia del Ejecutivo al que se dotó
6
El Reglamento del Senado señalaba: “Cuando
en este Reglamento se emplee la expresión ‘por
mayoría’, deberá entenderse que se refiere al asenti-
miento de más de la mitad de los senadores presentes
en la Sala”.
 Anexo IV
de la facultad de veto total y la posibilidad
de convocar a consulta plebiscitaria.
Así, las principales características fueron
las siguientes:
a) El proyecto de reforma, iniciado por
mensaje o por moción de cualquier parla-
mentario, necesitaba para ser aprobado en
cada Cámara el voto conforme de las tres
quintas partes de los diputados y senadores
en ejercicio.
b) Aprobado el proyecto por las Cámaras,
debía pasar al Presidente de la República,
quien contaba con tres facultades: i) recha-
zar totalmente el proyecto; ii) rechazarlo
parcialmente; y iii) recurrir al plebiscito,
como última opción frente a una discre-
pancia con el Congreso Nacional que no
hubiera podido superarse a través de los
quórum de insistencia establecidos.
c) Para la modificación de determinadas
materias, el procedimiento se rigidizaba
más aún disponiéndose la concurrencia
conjunta de las voluntades del Presidente
de la República y de los dos tercios de los
miembros en ejercicio de cada Cámara, sin
que procediera a su respecto el plebiscito.7
En realidad, con esta exigencia se otorgaba
al Presidente la posibilidad de un veto total
y absoluto, institución que es absolutamente
ajena a nuestra institucionalidad.
d) Finalmente, si la reforma recaía so-
bre determinadas materias, se estableció la
exigencia de la aprobación por un doble
Congreso (dos Congresos sucesivos).
Afortunadamente, el sistema menciona-
do que era en extremo complejo, de difícil
aplicación y atentatorio de la fluidez cons-
titucional fue modificado por la reforma
constitucional de 1989.8
5. R EFORMA CONSTITUCIONAL DE 1989
El plebiscito de 16 de junio de 1989 tuvo
como objetivo la aprobación de un grueso
7
Tales materias eran: modificar las normas sobre
plebiscito, disminuir las facultades del Presidente de la
República, otorgar mayores atribuciones al Congreso
o nuevas prerrogativas a los parlamentarios.
8
Ley de Reforma Nº 18.825 de 17 de agosto
de 1989.
201
conjunto de reformas constitucionales,
las que fueron resultado de un consenso
logrado entre el gobierno de la época y
las diversas corrientes políticas naciona-
les. Entre tales reformas se contempló la
modificación del rígido procedimiento
de revisión constitucional establecido en
la Carta de 1980.
En lo esencial, las modificaciones al
procedimiento de reforma fueron las si-
guientes:
a) Se derogó la exigencia de la apro-
bación por dos Congresos sucesivos de las
enmiendas para determinadas materias.
b) Se eliminó la exigencia de contar
siempre con la concurrencia conjunta de
la voluntad del Presidente de la República y
de las Cámaras para reformar materias tales
como aquellas relativas al aumento de las
atribuciones del Congreso o disminución de
las del Ejecutivo. Con ello, quedó excluida
la posibilidad de veto total y absoluto del
Presidente de la República en relación a
las materias señaladas.
c) Se creó un quórum especial consistente
en las dos terceras partes de los diputados
y senadores en ejercicio para las reformas
que recayesen sobre materias contenidas
en los capítulos I, III, VII, X, XI y XVI .
d) Se modificaron algunos quórum
exigidos durante la tramitación de una
reforma a fin de dar mayor flexibilidad al
procedimiento.
En síntesis, el sistema se tornó un poco
más dúctil, manteniéndose la facultad dis-
crecional del Presidente para convocar a
plebiscito con el objeto de dirimir las con-
troversias entre el Ejecutivo y el Legislati-
vo. Sin embargo, y a pesar del intento de
establecer cierto equilibrio entre ambos
órganos, el Ejecutivo todavía quedó con
una clara preeminencia frente el órgano
legislativo, especialmente porque se mantuvo
la facultad para que éste rechace totalmente
un proyecto de reforma aprobado por el
Congreso; y, además, por el alto quórum
de 2/3 de los miembros en ejercicio que
debe alcanzar cada Cámara para aprobar
una reforma, en seis de sus capítulos, como
también para insistir en un proyecto obser-
vado por el Presidente de la República.
 Manual de Derecho Político
Tanto estas exigencias como algunos
vacíos e imperfecciones del procedimien-
to, dieron lugar a una nueva modificación
constitucional, como fue la del año 2005.
6. A NTECEDENTES DE LA R EFORMA DE
2005 EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO DE
REFORMA CONSTITUCIONAL
– Procedencia o improcedencia de las Comi-
siones Mixtas
En 1991, durante el estudio del proyecto
de reforma constitucional sobre municipa-
lidades y con posterioridad en 1993, con
motivo de la presentación del proyecto
para la reducción del período presidencial,
nuevamente el procedimiento fue puesto
en jaque. Esta vez por surgir un debate
público sobre si era o no procedente la
formación de comisiones mixtas durante
la tramitación de un proyecto de reforma
constitucional. Hubo opiniones de cons-
titucionalistas y parlamentarios en uno y
otro sentido.9
El problema se venía arrastrando desde
la génesis de la Constitución de 1980 por
haberse omitido una referencia expresa a
que la reforma constitucional se sometiera
a los mismos trámites de una ley, tal como
estaba señalado en la Constitución de 1833
(artículo 168) y en la de 1925.
En efecto, la Carta de 1925 contenía
una disposición que establecía: “la reforma
de las disposiciones constitucionales se someterá
a las tramitaciones de un proyecto de ley, salvo
las excepciones que a continuación se indican”.10
No cupo discusión y quedó así establecido
que los proyectos de reforma constitucional
debían ajustarse a la tramitación de una
ley ordinaria y que procedía, consecuente-
mente, la formación de Comisiones Mixtas
para salvar las discrepancias entre ambas
Cámaras, las que en todo caso siempre de-
bían aprobarse por la Sala.
9 12
ZÚÑIGA URBINA, FRANCISCO, “Reforma del Ca-
pítulo XV. Reforma de la Constitución”, en Reforma
Constitucional, L. Nexis, 2005, pág. 762.
10
C. Pol. 1925, artículo 108 inciso 1.
202
Frente a la omisión de esta norma por
la Carta de 1980, se gestó en 1991 y en
1993 un controvertido debate jurídico y
doctrinario, frente a lo cual las Comisio-
nes de ambas Cámaras emitieron informes
postulando algunos por la procedencia
de las Comisiones Mixtas basado en la
correspondencia entre las disposiciones
constitucionales y los reglamentos de ambas
cámaras; otros por la dictación de un ley
interpretativa para aclarar el problema; y,
otros por una reforma constitucional que
superase el vacío.11
Sostuvimos en aquella oportunidad, en
una ponencia presentada en las XXIV Jor-
nadas Chilenas de Derecho Público (1991),
la improcedencia de una ley interpretativa
para aclarar el problema, puesto que, en
el caso en análisis, no había imprecisión o
ambigüedad, sino un evidente vacío cons-
titucional y no es posible aclarar una nor-
ma que no existe. Las leyes interpretativas
son para aclarar normas no para suplirlas.
Además, frente a un notorio vacío tampoco
parecía posible aplicar criterios interpre-
tativos de orden finalista, armónicos e in-
tegradores. Concluimos, entonces, que la
“vía más adecuada y ajustada a derecho para
salvar el vacío evidente y la incoherencia
del procedimiento de reforma era reponer,
mediante una reforma constitucional, la
posibilidad de crear Comisiones Mixtas para
resolver las discrepancias entre las Cámaras,
especialmente si se conservan los elevados
quórum de aprobación”.12
En otras palabras, hacer aplicables a los
proyectos de reforma las normas sobre for-
mación de ley.
11
Informe de la Comisión de Constitución,
Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados,
de 20 de marzo de 1991; Informe de la Comisión
de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento
del Senado, de 19 de marzo de 1991; e Informe de
la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia
y Reglamento de la Cámara de Diputados sobre el
Proyecto de Reforma Constitucional que modifica la
duración del mandato del Presidente de la República,
de 19 de octubre de 1993.
GARCÍA BARZELATTO, ANA MARÍA, “Reforma
Constitucional y Comisiones Mixtas”, Revista Chi-
lena de Derecho, vol. 20, 2 números, 1993, tomo I,
págs. 557-563.
 Anexo IV
Como veremos más adelante, la reforma
del año 2005 admitió la procedencia de las
Comisiones Mixtas en virtud de un veto del
Presidente de la República.
– Quórum de aprobación
Otro problema pendiente y que se venía
debatiendo era el referente a los quórum
de aprobación de un proyecto de reforma
por estimarse demasiado altos. La intro-
ducción por la Reforma del año 1989 de
un quórum especial de dos tercios de los
diputados y senadores en ejercicio para
determinados capítulos de la Carta –jun-
to al quórum general de tres quintos– era
considerado excesivo por diversos sectores
de la doctrina nacional.13
Fue un tema puesto en discusión du-
rante la reforma de 2005, pero no logró
ser modificado.
– Ratificación de la reforma constitucional
por el Congreso Pleno
La utilidad de este trámite, incorporado
por la Carta de 1925 ya había sido cuestiona-
da con ocasión de la reforma del año 2000
(Ley Nº 19.670). Con razón se estimaba
innecesario ya que el Congreso Pleno mal
podría rechazar un proyecto previamente
aprobado por ambas Cámaras legislativas,
poseedoras del poder constituyente derivado
y titulares de la soberanía nacional.
7. R EFORMA CONSTITUCIONAL DE 2005
La reforma de 2005 se hizo cargo de dar
solución a dos situaciones que en la prác-
tica política habían suscitado discusiones
y problemas interpretativos.
En primer lugar, sustituyó el último in-
ciso del primitivo artículo 116 por el nuevo
inciso del artículo 127 que dice así:
“En lo no previsto en este Capítulo, serán
aplicables a la tramitación de los proyectos de
reforma constitucional, las normas sobre formación
de la ley, debiendo respetarse siempre los quórum
señalados en el inciso anterior”.
13
ZÚÑIGA URBINA, ob. cit.
203
Con la incorporación de este inciso se
puso término al vacío existente y a la dis-
cusión sobre la procedencia o improce-
dencia de las comisiones mixtas. Queda
ahora establecido, en forma expresa, que
cuando no existan reglas especiales para el
procedimiento de reforma constitucional,
proceden todas las reglas de procedimien-
to de formación de la ley ordinaria. Y evi-
dentemente, entre ellas, la formación de
comisiones mixtas.
Esta nueva disposición no tuvo su origen
en el proyecto de reforma, sino que formó
parte del veto presidencial Nº 22, que tuvo
por objeto precisamente incluir el trámite
de tales comisiones, y que fue votado favo-
rablemente en el Senado, pero no alcanzó
en la Cámara el quórum necesario.
En segundo lugar, la reforma suprimió
el trámite final de la aprobación por el
Congreso Pleno, el que era inoperante e
innecesario. Más aún, en la práctica los
parlamentarios reunidos en sesión públi-
ca daban cuenta de la razón de su voto,
no obstante que la norma constitucional
disponía expresamente que el proyecto se
procedería a votar “sin debate”.
8. CONCLUSIONES Y TEMAS PENDIENTES
En suma, el procedimiento de reforma
de la Constitución establecido por la refor-
ma constitucional de 2005 y actualmente
vigente es el siguiente:
a) Los proyectos de reforma pueden ser
iniciados por mensaje del Presidente de la
República o por moción de cualquiera de
los miembros del Congreso, con las limi-
taciones del artículo 65.
b) Para la aprobación de un proyecto
de reforma se requiere un quórum gene-
ral de aprobación de tres quintas partes
de los diputados y senadores en ejercicio,
o de un quórum especial de dos tercios de
los diputados y senadores en ejercicio si el
proyecto recayere sobre los capítulos I, III,
VIII, XI, XII o XV.
c) Durante el procedimiento son aplica-
bles las normas sobre formación de la ley, res-
petándose lo previsto en el capítulo XV.
 Manual de Derecho Político
d) El proyecto aprobado pasa al Presidente
de la República.
e) El Presidente puede observar parcial-
mente o rechazar totalmente un proyecto
aprobado por las Cámaras:
i) Las observaciones parciales se entien-
den aprobadas por las Cámaras mediante
el quórum exigido según la materia;
ii) El rechazo total del Presidente puede
ser superado mediante la insistencia por
las dos terceras partes de los miembros en
ejercicio de cada Cámara. Frente a ello el
Presidente puede promulgar el proyecto
o convocar a plebiscito.
f) Si las Cámaras no aprueban las ob-
servaciones del Presidente y no alcanzan
el quórum de dos tercios necesario para
insistir, no habrá reforma sobre los puntos en
discrepancia. Si se alcanza el quórum de
insistencia, el Presidente deberá promulgar
o convocar a plebiscito para que la ciudada-
nía se pronuncie sobre las cuestiones en
desacuerdo.
g) La ley orgánica constitucional relativa
al Congreso Nacional regula lo concerniente
a los vetos y su tramitación en el Congreso; y
la convocatoria a plebiscito debe efectuarse
según el artículo 129.
El poder constituyente, entonces, ha
quedado radicado en el Presidente de la
República, en cada una de las Cámaras le-
gislativas y en el cuerpo ciudadano, que
puede ser consultado mediante plebiscito
para dirimir la falta de acuerdo entre las
Cámaras y el Presidente de la República.
En términos generales, el sistema ha me-
jorado después de la reforma y nos parece
adecuado. Sin embargo, lo que estimamos
desfavorable e impropio es la facultad que
se otorga al Presidente de la República para
rechazar totalmente un proyecto y que pre-
valezca su voluntad cuando las Cámaras no
alcancen los quórum exigidos para insistir,
ya que frente a tal situación la Constitución
establece que “no habrá reforma” (artículo
128 inciso 4º). Consideramos que el sistema
se perfeccionaría si se retornara a la moda-
lidad dispuesta en la Constitución de 1925
–también consagrada en la Constitución de
1833 a contar de la reforma de 1882– en el
sentido de establecer que en caso alguno
204
el Presidente pudiese rechazar totalmente
un proyecto, facultándolo específicamente
para proponer “modificaciones o correc-
ciones” o “reiterar ideas contenidas en el
mensaje o en indicaciones” formuladas
directamente por él.
Otra crítica que podríamos hacer al pro-
cedimiento de reforma constitucional es la
de mantener los altos quórum de aprobación
exigidos a las Cámaras, especialmente el
quórum especial de las dos terceras partes
de los parlamentarios en ejercicio en cada
Cámara para determinadas materias. Esta
observación la hemos hecho presente en
escritos anteriores, en razón de los peligros
que entrañan las Constituciones rígidas, las
que pueden verse desfasadas frente a deter-
minadas circunstancias sociales o hechos
políticos reiterados.
Sin embargo, a la luz de lo que establece
actualmente el derecho comparado, cabe
dar una mayor reflexión a tales observa-
ciones, ya que numerosos ordenamientos
extranjeros exigen elevados quórum para
reformar la Constitución.14
Así, por ejemplo, los ordenamientos de
los siguientes países exigen el quórum de
dos tercios de los miembros de las Cámaras:
Argentina, Costa Rica, Alemania, Portugal
y Austria. Este último además requiere de
referéndum o votación popular antes de la
promulgación. Otros países requieren un
quórum de tres quintos, como son Francia y
España. Para algunas materias de carácter
relevante, la Constitución española exige
un quórum de dos tercios, además de la
ratificación por un segundo Congreso y
finalmente debe someterse a la ratificación
popular por referéndum. En Colombia, el
proyecto de reforma debe ser estudiado en
dos períodos ordinarios y consecutivos; y en
Italia, aun cuando el quórum de aprobación
es la mayoría absoluta de los miembros de
cada una de las Cámaras, el proyecto debe
someterse a dos deliberaciones sucesivas,
separadas por un intervalo de tres meses
por lo menos.
14
PFEFFER URQUIAGA, EMILIO, Reformas Consti-
tucionales 2005, Editorial Jurídica de Chile, 2005,
págs. 514 y ss.
 Anexo IV
Si bien la rigidez constitucional puede
ser bastante perniciosa y obstaculizado-
ra de los necesarios cambios políticos,
debe siempre tenerse presente que la Ley
Fundamental es la gran sustentadora de
la institucionalidad política, social y eco-
nómica y su permanencia en el tiempo
es una garantía de estabilidad. Como ha
sido señalado, el cambio debe ser hecho
dentro de la institucionalidad y los ajus-
205
tes requieren del saludable consenso que
pueden otorgar determinados quórum,
indispensables para legitimar los procesos
políticos.
En todo caso, cabe una última reflexión:
no deja de ser una paradoja que nuestra
actual Constitución, la de 1980, con todas
sus exigencias y procedimientos, sea la Carta
Fundamental chilena que ha tenido más
reformas en toda la historia.