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LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
La actividadadministrativa es toda actividad desarrollada por los
órganoscompetentes de la Administración Pública o con autorización de lamisma,
realizada en ejecución de las funciones delEstado para el cumplimiento de sus
cometidos, y de cuyas consecuenciaso efectos responden tanto los funcionarios
como las personas jurídicasestatales a las cuales representan.
De esta propuesta de definición, por supuesto, y a los efectos depoder establecer el
régimen jurídico de dicha actividad, resulta indispensableprecisar su contenido,
particularmente en relación con las seisnociones básicas que hemos utilizado para
conformarla, que son: laAdministración Pública, la competencia, las funciones del
Estado.
La actividad administrativa es unarealización de la Administración Pública, lo que
exige precisar qué debemosentender por tal concepto, sin duda, de sentido al menos
ambivalente.
En efecto la noción de Administración Pública puede referirsetanto a un conjunto de
órganos como a una actividad estatal en sí misma;por lo que a los efectos de definir
la actividad administrativa debemos,por supuesto, optar por el concepto orgánico, y
entender porAdministración Pública como un conjunto de órganos de las
personasjurídicas estatales, es decir, de los sujetos de derecho que actualizan
lavoluntad del Estado.
Dentro de la distribución vertical del Poder Público, da origen a un sistema de
personas jurídicasestatales derivadas de la descentralización político-territorial
queorigina la forma del Estado, en tres niveles: nacional, regional y local; y lo
segundo que regula la disposición, es que en el nivelnacional se establece una triple
división horizontal del Poder Público, loque da origen a la separación orgánica de los
Poderes del Estadoclásicos Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial siguiendolos
criterios tradicionales del constitucionalismo moderno. Estos dos sistemas de
regulación del Poder Público, para su ejercicio,tienen implicaciones en la
configuración de la Administración Públicacomo complejo orgánico; pero es la
distribución territorial delmismo el que origina los diversos sujetos de derecho o
personas jurídicasque configuran al Estado y dentro de cuyos órganos están los que
Constituyen la Administración Pública.
La actividad administrativa, hemos dicho, no sólo se ejerce por losórganos de las
personas jurídicas estatales que conforman la AdministraciónPública, sino que
también sólo puede ser tal la que se realicepor los órganos competentes, ciñéndose
a lo que se establece en laConstitución y en las leyes, es decir, al principio de la
legalidad y conformeal procedimiento administrativo establecido. Las
actuacionesrealizadas por órganos incompetentes, o sin observancia del
procedimientolegalmente prescrito, en definitiva, lo que constituyen son víasde
hecho.
Ahora bien, como antes se ha indicado, las actividades del Estadose realizan en
cumplimiento de determinadas funciones que le sonesenciales y le dan incluso,
razón de ser. En particular, los órganos queconforman la Administración Pública, por
esencia, ejercen la funciónadministrativa, que es una de las funciones del Estado,
con visitas agestionar el interés general que se le ha encomendado, entrando en
relacionesjurídicas con los administrados y otros sujetos de derecho. Peroello no
significa que los órganos que conforman la AdministraciónPública sólo ejerzan esta
función estatal ni que los demás órganos delas personas jurídicas estatales que no
se integran en la AdministraciónPública, no puedan ejercer dicha función
administrativa. Es decir, elejercicio de la función administrativa no constituye un
monopolio de laAdministración Pública, ya que se ejerce por todos los órganos
estatales.
De ello resulta, por supuesto, que la separación de poderes no coincidecon una
inexistente separación de funciones.En efecto, las funciones del Estado se
configuran como aquellas tareasesenciales de las personas estatales, que le dan
razón de ser al Estadomismo y que no pueden ejercerse sino en ejercicio de la
potestadconstitucional que se identifica con el Poder Público. Esas funciones
sepueden clasificar en cinco: la producción de normas que integran elordenamiento
jurídico, que es la función normativa; la conducción políticade la sociedad, que es la
función de gobierno; la solución de conflictossobre derechos e intereses entre
partes, que es la función jurisdiccional;el control de las propias actividades
administrativas y de lasactividades particulares reguladas por el Estado, que es la
función decontrol; y la gestión, en concreto, del interés público por el Estado
comosujeto de derecho o por otros sujetos de derecho autorizados por elEstado, que
se relacionan con los administrados, que es la función administrativa.
Estas cinco funciones estatales se ejercen, de acuerdo con nuestrosistema
constitucional, por los cinco grupos de órganos separados horizontalmentey que
ejercen el Poder Público, por lo que el ejercicio delas funciones estatales no es ni
exclusivo ni excluyente de ningún órganoestatal, o si se quiere, de alguno de los
cinco "poderes públicos".
Los organismos públicos como la Fiscalía de la Nación, la Contraloría General de la
República, ejercen como función propia, la función de control; pero ello ni es
exclusivode los órganos de control ni es excluyente: primero, porque lafunción de
control también se ejerce, esencialmente, por los órganoslegislativos (control
parlamentario), ejecutivos (control administrativoy financiero), y judiciales (control
judicial); y segundo, porque los propiaórganos del Poder Ciudadano ejercen
además, funciones normativasy administrativas, integrando sus órganos a la
Administración Públicadel Estado.
La Función Administrativa
Atendiendo el criterio formal y material, la Función Administrativa es la actividad que
normalmente corresponde al poder ejecutivo, se realiza bajo el orden jurídico y limita
sus efectos a los actos jurídicos concretos o particulares y a los actos materiales,
que tienen por finalidad la prestación de un servicio público o la realización de las
demás actividades que le corresponden en sus relaciones con otros entes públicos o
con los particulares, regulados, por el interés general y bajo un régimen de policía o
control.
La importante actividad que corresponde a la función administrativa es encausada
por el derecho administrativo, que forma el conjunto de normas que rigen a la
administración pública, a los servidores públicos a las demás actividades que
corresponden normalmente al poder ejecutivo.
El poder ejecutivo, se integra con todos los órganos a los que encomienda la función
administrativa, que se resuelve en conjunto de los actos administrativos, de
connotación y alcance jurídicos variados.
La función administrativa consiste en tomar decisiones particulares, creadoras de
situaciones jurídicas concretas, bajo la forma de actos subjetivos que se encaminan
a satisfacer el interés publico.
Jean Rivero menciona: “La actividad de la Administración Pública como toda
actividad humana utiliza dos vías: la de decisión, la de operación; administrar es a la
vez hacer actos jurídicos que fijan los derechos y las obligaciones respectivas de las
personas jurídicas y los particulares y realizar la masa de operaciones, tanto
materiales como intelectuales que exige la satisfacción y el interés general”.
La decisión administrativa se ve presidida por las operaciones y procedimientos
administrativos, que forman el conjunto de actividades materiales e intelectuales,
técnicas, artísticas, científicas que anteceden o preparan la decisión administrativa y
las operaciones y procedimientos de efectos jurídicos secundarios, encaminados a
su cumplimiento o ejecución y a la satisfacción del interés general