TEMA 7

LA LEY DE LA FUNCION ESTADISTICA PUBLICA DE 9 DE MAYO DE 1989: PRINCIPIOS

GENERALES DE LA FUNCION ESTADISTICA PUBLICA.

Antecedentes inmediatos e ideas previas

Durante casi medio siglo estuvieron rigiendo la actividad estadística pública la Ley de Estadística de 31 de
diciembre de 1945 y su Reglamento de 2 de febrero de 1948.

Si bien dicha normativa constituyó una excelente base legislativa y reglamentaria para el desarrollo de la
actividad estadística pública en la época de su promulgación, ya que incorporó los elementos más adecuados
para dicho desarrollo en aquellos momentos, estableciendo un sistema mixto de organización que conjugó las
fases del proceso estadístico con las ramas de la Estadística aplicada, el cambio político llevado a cabo en el
Estado español, así como los avances técnicos, especialmente el creciente uso de la informática hicieron
acuciante la necesidad de una reforma normativa que tuviese en cuenta los mencionados cambios, habida
cuenta asimismo de la transformación del mapa territorial y de las Administraciones Públicas con el
establecimiento de las Comunidades Autónomas.

Todas estas circunstancias determinaron la promulgación de la Ley 12/1989, de 9 de mayo (BOE del 11), que
con el artículo 149.1.31 de la vigente Constitución de 1978 constituye la cabecera del grupo normativo rector
de la Estadística oficial.

La propia Ley, en su exposición de motivos, se refiere a algunas de las enumeradas circunstancias cuando
(apartado I) dice textualmente: "Son, por ejemplo, fenómenos nuevos, no atendidos por la legislación
estadística, la creciente preocupación de los ciudadanos por el manejo informático de datos que les
conciernen y la particular protección que la Constitución de 1978 dispensa a los derechos fundamentales,
entre los cuales hay que citar aquí la intimidad. No es, de otro lado, ni siquiera comparable la situación actual
con la de 1945 en lo concerniente al valor y significado de la función estadística, por razón de la
multiplicidad del número de las que deben ejecutar los servicios públicos y por su trascendencia política,
social y económica para el funcionamiento del conjunto del Estado.

La multiplicación, en volumen y significado, de la función estadística pública, arrastra consigo la

consecuencia de requerir una inmediata adaptación del aparato organizativo puesto a su servicio. Las
operaciones estadísticas revisten hoy una enorme complejidad cuando requieren la movilización de recursos
humanos y materiales ingentes. Llevarlas a término con los dispositivos orgánicos que se instauraron en 1945
no es posible si no se quiere aceptar que la gestión sea eficaz, los costes burocráticos aumentan sin fruto y las
esclerosis de las estructuras les haga perder paulatinamente flexibilidad.

Los agentes y servicios estadísticos públicos que intervienen en la producción estadística también han
aumentado, de manera que resultaría inútil que los mecanismos de coordinación interdepartamentales
ideados hace ya casi medio siglo puedan seguir rindiendo utilidades.

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En fin, la coordinación vertical en materia estadística -centrada en 1945 en la simple relación de los servicios
estatales con las Corporaciones Locales- es un fenómeno revestido de características completamente nuevas
en España: por un lado, por la reciente incorporación a la Comunidad Europea, fenómeno que debe tenerse
en cuenta sin que desde el punto de vista estadísitico no sea fuente de complicaciones reseñables; por otro, y
sobre todo, por la aparición de las Comunidades Autónomas que han asumido importantes competencias en
materia de estadística. Es preciso, por tanto, establecer conexiones entre los servicios autonómicos y estatales
e idear las técnicas que compatibilicen y hagan posible el máximo aprovechamiento de las operaciones
estadísticas concluidas por ambas instancias."

No obstante el optimismo demostrado por el legislador de 1989 en estos y otros párrafos de la citada
exposición de motivos, no se aprovechó la gran ocasión de la reforma legislativa para dar completa solución a
todos los problemas suscitados, si bien algunas de las carencias de la Ley han sido rellenadas, de una parte,
por la proclamación en la disposición adicional cuarta de la Ley 4/1990, de 29 de junio (BOE del 30), de
Presupuestos Generales del Estado para 1990, de aquellas estadísticas que tienen el carácter de obligatoriedad
de cumplimiento por parte de los informantes, y, de otra, pueden remediarse con la promulgación de un
Reglamento general, que viene echándose de menos, ya que son muchos los artículos de la Ley que postulan
dicho desarrollo reglamentario.

Por lo demás, el artículo 1 de la Ley define su objeto que cifra en la regulación de la función estadística
pública, si bien en el artículo 2 añade que la Ley "regula la planificación y elaboración de estadísticas
desarrolladas por las Administraciones del Estado y las entidades de ellas dependientes; la organización de
sus servicios estadísticos y sus relaciones en materia estadística con las Comunidades Autónomas y las
Corporaciones Locales, así como con la Comunidad Europea y Organismos Internacionales", y en el artículo
3, que "la regulación contenida en la presente Ley será de aplicación general a todas las Administraciones
Públicas en relación a las estadísticas para fines estatales a que se alude en el Capítulo I del Título I" y que
"en relación con las estadísticas para fines de las Comunidades Autónomas, la presente Ley será de aplicación
directa, con las salvedades que en ella se contemplan, para las Comunidades Autónomas que tengan
competencia de desarrollo legislativo y ejecución o solamente de ejecución, y se aplicará supletoriamente, de
conformidad con lo establecido en el artículo 149.3 de la Constitución, en las Comunidades Autónomas que
tengan competencia exclusiva en materia estadística".

Los principios generales

Se encuentran éstos desarrollados en el Capítulo I ("Principios generales de la Función Estadística Pública")

del Título I de la Ley ("De las estadísticas y su régimen"), comprendiendo los artículo 4 al 9, ambos inclusive.

Si bien, por lo que se refiere a la legislación anterior a la Ley de 1989, ésta no recogía de manera expresa más
que el secreto estadístico, en el buen hacer del Instituto Nacional de Estadística y en la predominante práctica
se encontraban ya en germen la esencia de la mayor parte de estos principios.

A tenor del artículo 4 de la Ley "la recogida de datos con fines estadísticos se ajustará a los principios de
secreto, transparencia, especialidad y proporcionalidad" (punto 1).

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Acerca del secreto estadístico, del que se tratará monográficamente más adelante, dice el punto 2 de este
mismo artículo que "a fin de garantizar el secreto estadístico, además de observarse las prescripciones
contenidas en el Capítulo III del presente Título, los servicios estadísticos estarán obligados a adoptar las
medidas organizativas y técnicas necesarias para proteger la información".

"En aplicación del principio de transparencia -reza el punto 2-, los sujetos que suministren datos tienen
derecho a obtener plena información, y los servicios estadísticos obligación de proporcionarla, sobre la
protección que se dispensa a los datos obtenidos y la finalidad con la que se recaben". Este principio quedará
aún más detallado a tratar de la recogida de datos.

"En virtud del principio de especialidad -punto 4-, es exigible a los servicios estadísticos que los datos
recogidos para la elaboración de estadística se destinen a los fines que justificaron la obtención de los
mismo".

"En virtud del principio de proporcionalidad -punto 5-, se observará el criterio de correspondencia entre la
cuantía de la información que se solicita y los resultados que de su tratamiento se pretende obtener".

En los artículos restantes de este Capítulo I, aunque sin darles nombre propio, se desarrollan además de los
cuatro ya dichos los siguientes principios:

1º El de normalización, al decir, en el artículo 5.1, que "en la realización de estadísticas para fines estatales
se aplicará un mismo sistema normalizado de conceptos, definiciones, unidades estadísticas, clasificaciones,
nomenclaturas y códigos, que hagan factible la comparabilidad, la integración y el análisis de los datos y los
resultados obtenidos", añadiendo en el punto 2 de este mismo artículo que "los servicios estadísticos estatales
y autonómicos podrán establecer acuerdos para homogeneizar los instrumentos estadísticos a que se refiere el
párrafo anterior, aun en el caso de que sean usados en estadística de interés exclusivamente autonómicos, a
los efectos de permitir un mejor aprovechamiento y utilización general de los datos y la producción
estadística", y en el artículo 6, que "los servicios estadísticos estatales y autonómicos establecerán las
fórmulas de cooperación que en cada momento pueden resultar más idóneas para aprovechar al máximo las
informaciones disponibles y evitar la duplicación innecesaria de las operaciones de recogida de datos o
cualesquiera otras".

2º El de legalidad o reserva de la Ley para las estadísticas de cumplimentación obligatoria, al disponer en el

artículo 7.1 que "se establecerán por Ley las estadísticas para cuya elaboración se exijan datos con carácter
obligatorio, añadiendo en el punto 2 del mismo artículo que "la Ley que regule estas estadísticas tratará, al
menos, los siguientes aspectos esenciales: a) los organismos que deben intervenir en su elaboración; b) el
enunciado de sus fines y la descripción de su contenido; c) el colectivo de personal y el ámbito territorial de
referencia, y d) la estimación de los créditos presupuestarios necesarios para su financiación". Este principio,
loable desde el punto de vista de la salvaguardia de los derechos fundamentales, invirtió el sistema seguido
por la legislación anterior, la que determinó, como ya se dijo, la necesidad de su complementación con la
disposición adicional cuarta de la Ley 4/90 ya citada.

3º El de planificación. A tenor del artículo 8.1 "el Plan Estadístico Nacional, que será aprobado por Real

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Decreto y tendrá una vigencia de cuatro años, es el principal instrumento ordenador de la actividad
estadística de la Administración del Estado y contendrá, al menos, las siguientes especificaciones: a) las
estadísticas que han de elaborarse en el cuatrienio por los servicios de la Administración del Estado o
cualesquiera otras entidades dependientes de la misma y de las que hayan de llevarse a término total o
parcialmente con la participación de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales en virtud de
acuerdos de cooperación con los servicios estadísticos estatales o, en su caso, en ejecución de lo previsto en
las leyes; b) los aspectos esenciales que se recogen en el artículo 7.2 para cada una de las estadísticas que
figuran en el Plan; c) el programa de inversiones a realizar en cada cuatrienio para mejorar y renovar los
medios de todo tipo precisos para el desarrollo de la función estadística". Expresan, además, los puntos 2 y 3
de este mismo artículo que "el Gobierno elaborará un Programa anual, que será aprobado por Real Decreto,
conteniendo las actuaciones que hayan de desarrollarse en ejecución del Plan Estadístico Nacional y las
provisiones que, a tal efecto, hayan de incorporarse a los Presupuestos Generales del Estado", y que
"asimismo, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 7.1, el Gobierno podrá aprobar por razones de
urgencia y mediante Real Decreto la realización de estadísticas no incluidas en el Plan Estadístico Nacional,
siempre que cuente con consignación propuesta y se especifiquen los aspectos esenciales enumerados en el
artículo 7.2".

4º El de presunción juris et de jure, de que las estadísticas contenidas en el Plan son estadísticas para fines
estatales, al disponer en el artículo 9.1 que "a efectos de lo previsto en el artículo 149.1.31 de la Constitución,
tendrán consideración de estadísticas para fines estatales las reguladas en el artículo 8", añadiendo también
en el punto 2 del mismo artículo 9 que "las competencias de las Comunidades Autónomas sobre estadísticas
no serán obstáculo para la realización por la Administración del Estado de estadísticas relativas a cualquier
ámbito demográfico, económico o geográfico, cuando sean consideradas para fines estatales de acuerdo a lo
previsto en el párrafo anterior".

Por lo demás, se hace constar que por Real Decreto 136/1993, de 29 de enero (BOE del 5 de marzo), quedó
aprobado el Plan Estadístico Nacional, para el cuatrienio 1993-1996.

LA RECOGIDA DE DATOS

La Ley de la Función Estadística Pública regula esta materia en el Capítulo II ("de la recogida de datos") de
su Título I, artículos 10, 11 y 12, de contenido diáfano, que se transcriben a continuación:

Artículo 10

1. Los servicios estadísticos podrán solicitar datos de todas las personas físicas y jurídicas, nacionales y
extranjeras, residentes en España.

2. Todas las personas físicas y jurídicas que suministren datos, tanto si su colaboración es obligatoria
como voluntaria, deben contestar de forma veraz, exacta, completa y dentro del plazo a las preguntas
ordenadas en la debida forma por parte de los servicios estadísticos.

3. La misma obligación incumbe a todas las instituciones y entidades públicas de la Administración del

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 Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales. Cuando para la realización de
estadísticas sea precisa la utilización de datos obrantes en fuentes administrativas, los órganos,
autoridades y funcionarios encargados de su custodia prestarán la más rápida y ágil colaboración a los
servicios estadísticos.

4. Podrán exceptuarse de lo establecido en el apartado anterior, los organismos públicos que custodien o
manejen datos relativos a las necesidades de la seguridad del Estado y la defensa nacional.

En cuanto a los datos de naturaleza tributaria, se estará a lo dispuesto en la legislación específica

reguladora de la materia.

Artículo 11

1. Cuando los servicios estadísticos soliciten datos, deberán proporcionar a los interesados información
suficiente sobre la naturaleza, características y finalidad de la estadística, advirtiéndose, además, de si
es o no obligatoria la colaboración, de la protección que las dispensa el secreto estadístico, y de las
sanciones en que, en su caso, pueden incurrir por no colaborar o por facilitar datos falsos, inexactos,
incompletos o fuera de plazo.

2. En todo caso, serán de aportación estrictamente voluntaria y, en consecuencia, sólo podrán recogerse
previo consentimiento expreso de los interesados los datos susceptibles de relevar el origen étnico, las
opiniones políticas, las convicciones religiosas o ideológicas y, en general, cuantas circunstancias
puedan afectar a la intimidad personal.

Artículo 12.

1. La información se solicitará siempre directamente a las personas o entidades que proceda, ya sea
mediante correo, visita personal de agentes debidamente acreditados o cualquier otro modo que asegure
la comunicación directa de aquéllos con los servicios estadísticos o sus agentes.

2. La información requerida podrá facilitarse por escrito, mediante soportes magnéticos o usando otros
procedimientos que permitan su tratamiento informático, siempre de acuerdo con lo previsto en las
normas que regulen cada estadística en particular.

3. Los gastos ocasionados a los informantes por los envíos y comunicaciones a que dé lugar la
realización de estadísticas para fines estatales, se sufragarán con cargo a los presupuestos de los
servicios estadísticos.

Puede apreciarse cómo se desarrollan en estos artículos algunos de los principios generales anteriormente
esbozados. Tanto en estos aspectos, como en los que posteriormente se verán al tratar del secreto estadístico,
se da la aparición de lo que la doctrina ha venido en designar como normas prematuras o anticipadas -en

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contraposición a las que se denominan tardías- con respecto a la posterior regulación del tratamiento
automatizado de datos de carácter personal en su legislación específica, que se inicia en España con la
promulgación de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre (BOE del 31), de regulación del tratamiento
automatizado de los datos de carácter personal.

SECRETO ESTADISTICO

Es de tantísima importancia y de tal raigambre y solera entre las instituciones de la Administración

estadística, Administración especial y con vocación de independiente, que merece a todas luces una especial
consideración dentro de este tema.

Notas que configuran el secreto estadístico

Tres son las notas que pueden destacarse en este concepto:

1º El secreto estadístico afecta o se refiere a datos cuyo conocimiento ha sido adquirido por funcionarios de
los Cuerpos especiales de Estadística y, por extensión, por todo el personal -funcionario o contratado- que
haya intervenido en su recogida, depuración, codificación y demás fases del proceso estadístico, bien se trate
de cifras de características (genuinos datos cuantitativos), bien de atributos (datos cualitativos).

2º Estos datos (características o atributos) pertenecen a la esfera individual de las personas físicas o jurídicas,
o -lo que es lo mismo- no son del general o público conocimiento.

3º Sobre ellos no existe autorización competente para su publicación. Esta autorización no puede ser dada
más que por los propios interesados (o por la autoridad judicial, en su caso) cuando afecta a referencias
individuales o pueda darse lugar a la individualización, y por las autoridad estadística competente, cuando se
trate de datos globales, agregados o promedios que no contengan revelación alguna de características o
atributos individuales o individualizables.

Trata el secreto estadístico, en suma y como podrá verse en lo que sigue, de poner unos límites -en aras de
obtener una información estadística adecuada- al derecho a la información cuando éste pueda entrar en
colisión o conflicto con el derecho a la intimidad.

Naturaleza jurídica

A) La función que cumplen los datos individuales en el proceso estadístico.

En Estadística, las características o atributos de los fenómenos estudiados son los que corresponden a
colectivos, conjuntos, grandes números.

Nunca se pretende con los métodos y procedimientos estadísticos determinar las características o atributos de

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los individuos o elementos aislados. Por eso, como ya se dijo, sólo se interesa por los datos o cifras que
puedan corresponder o pertenecer a los individuos o elementos aislados para barajarlos con los demás de su
clase, género o especie con el fin de obtener totales, promedios, desviaciones, etc., que se refieren, en su
conjunto, al colectivo o población estudiada y que, en modo alguno, podrán nunca ser de aplicación directa a
los elementos simples, miembros o unidades primarias que integran aquéllos.

No es, por tanto, necesario, a los fines estadísticos, que tengan que salir a la luz pública los individuos
aislados, a través de sus propios individuales datos, y, en consecuencia, podrán éstos permanecer o quedar en
el más absoluto silencio. Esta es, según vimos, la esencia del secreto estadístico: los datos estadísticos
individuales no tienen por qué ser divulgados. Unicamente las cifras globales, los promedios, las desviaciones
y las leyes estadísticas o ecuaciones que, en su caso, se obtengan, van a tener que ser objeto de publicación o
divulgación.

B) La necesidad de una norma que imponga la preservación de los datos individuales.

De otra parte, deberá haber normas que determinen qué delitos, faltas o infracciones administrativas pueden
ser cometidos por quienes -funcionarios o no- conculquen la obligación o el deber del secreto estadístico, y
estas normas serán jurídico-penales o jurídico -administrativas.

Al Derecho administrativo y al Derecho penal corresponde, por ende, la regulación básica del secreto
estadístico y sus consecuencias, estableciendo los caracteres y elementos de su conceptuación jurídica, así
como la importancia y cualificación de los delitos, faltas o infracciones tipificadas, y la cuantía de penas o
multas a imponer cuando aparezcan hechos constitutivos de alguna figura especialmente tipificada.

Aunque también las normas del Derecho privado, legales o consuetudinaria, pudieran -tal vez- entrar en
juego, cuando de la infracción o quebrantamiento del secreto estadístico -si éstas no llegasen a ser
constitutivas de delitos, faltas o infracciones tipificadas como tales- se siguiesen consecuencias dañosas o
perjudiciales para las personas físicas o técnicas.

C) Conclusión.

Aparece el secreto estadístico -en congruencia con todo lo anteriormente expuesto- como una especial
variedad del secreto profesional en la que concurren ciertamente peculiaridades muy propias.

Pero, según ha podido también vislumbrarse a través de lo dicho, es algo más. Las dos ideas (adquisición de
conocimiento y deber de silencio) que veíamos emanar de la sola etimología del vocablo 'secreto', presentes
en el secreto profesional, plenamente se dan -lo hemos visto claramente- en el secreto estadísitico. La idea de
cantidad -explícita cuando las cifras se refieren a una variable e implícita en el caso de los atributos-
constituye la médula de la diferencia última y propia del secreto estadístico, que viene -como ya se insinuó- a
fijar límites al derecho a la información frente al derecho a la intimidad.

Puede, pues, decirse que el secreto estadístico encarna una institución jurídica propia o sui generis.

El secreto estadístico en la Ley de la Función Estadística Pública

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Es la parte tocante a la regulación del secreto estadístico con mayor extensión y prolijidad tratada por la
nueva Ley. Dedícale ésta el Capítulo III ("Del secreto estadístico") del Título I ("De las estadísticas y su
régimen"), comprendiendo dicho capítulo un total de siete artículos.

En verdad, puede decirse que es esta regulación la más cuidada de cuantas se contienen en la Ley de 9 de
mayo de 1989, a ella se ajustará lo que resta de este tema. Adolece, no obstante, de algunas imprecisiones
como enseguida se podrá ver.

Como ya sabemos, la función del secreto estadístico, condicionante de toda la actividad estadística, consiste
en la salvaguarda de los datos individuales o individualizados, es decir, aquéllos que denotan su procedencia
de una persona física o jurídica determinada. Para significar este carácter, la nueva Ley emplea
reiteradamente (artículo 13.2 y 3; artículo 14.2; artículo 15.1 etc.) la expresión o sintagma de datos
personales, que estimo desafortunada, ya que puede inducir a error sobre la naturaleza de dichos datos, que
pudieran ser referidos -en una interpretación demasiado literal- únicamente a las características propias de la
persona misma -en sentido estricto-, cuando, en realidad, pueden ser características numéricas o atributos
cualitativos de la más diversa y variada índole, expresados por los datos que hayan sido suministrados por los
informantes, personas físicas o jurídicas, y que pertenezcan a la misma persona, o a empresas o
establecimientos -distintos de ella misma-, patrimonio o cosas -propios o ajenos-, con los que el informante
de que se trate, tiene cualquier género de vinculación, cualesquiera relaciones o razones de conocimiento.

Sujetos

1. Quiénes están obligados por el secreto estadístico

Ni el adjetivo estadístico -que en este caso califica la naturaleza de los datos objeto de protección y no el
carácter de las personas que deben guardar el secreto-, ni el calificativo de profesional que se ha empleado
-como género próximo- para encuadrar provisionalmente y en una primera aproximación el secreto
estadístico entre otros secretos con los que pudiera tener parentesco, lleven a la errónea conclusión de que
única y exclusivamente los profesionales de la Estadística propiamente dichos, esto es, los estadísticos
(estadígrafos según la terminología usada en Hispanoamérica), son o pueden ser los únicos a quienes
concierne la obligación de guardar y respetar esta clase de secreto.

Ya se ha dicho anteriormente que todo el personal que intervenga en cualesquiera de las fases del proceso
estadístico -aunque lo sea con carácter puramente eventual- debe guardar el pertinente sigilo, y así se suele
exigir en los contratos que firma el personal laboral de todo tipo que entra al servicio del Instituto Nacional
de Estadística. Debo destacar aquí que ha sido tradicionalmente práctica administrativa del Instituto hacer
extensiva la obligación de guardar el secreto estadístico a cuantas personas, bien fueran funcionarios de los
Ministerios u otros organismos estatales o paraestatales, de las Administraciones Públicas institucional,
autonómica o local, o bien particulares, colaborasen en el proceso estadístico, reforzando incluso el
compromiso contraído por dichas personas mediante la firma, individualmente, de la oportuna declaración,
jurada o no, ya que dicha extensión de la obligación meritada parecía venir ya avalada por una interpretación
lógica y sistemática de la propia legislación hoy derogada.

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La nueva ley es perfectamente clara a este respecto: la obligación de preservar el secreto estadístico afecta, en
primer lugar, a todo el personal estadístico, extendiéndose por tal al dependiente de los servicios estadísticos
a que aludan los Títulos II ("De los Servicios Estadísticos del estado") y III ("Las relaciones entre
Administraciones Públicas en materia estadística") del texto articulado de aquélla, pero quedan también
obligadas por dicho deber cuantas personas, físicas o jurídicas, tengan conocimiento de datos amparados por
el secreto estadístico con ocasión de su participación con carácter eventual en cualquiera de las fases del
proceso estadístico en virtud de contrato, acuerdo o convenio de cualquier género -artículo 17.1, 2 y 3-.

En todo caso, el deber de guardar el secreto estadístico se mantendrá aún después de que las personas
obligadas a preservarlo concluyan sus actividades profesionales o su vinculación a los servicios estadísticos
-artículo 17.4-.

2. Quienes pueden acceder a datos protegidos por el secreto estadístico

Tan importante como la determinación de los sujetos obligados por el secreto estadístico es la de los que
pueden tener acceso a la información protegida por el mismo, es decir, a los datos que se encuentren
amparados como objeto de su protección.

La vieja Ley no se ocupó de establecer una normativa a este respecto, si bien su Reglamento matizó algunos
aspectos.

La Ley nueva dedica a este tema un par de artículos (14 y 15) del capítulo destinado al secreto estadístico.

El principio general que sienta es el de que el secreto estadístico será aplicado, en las condiciones generales
establecidas por la propia Ley, frente a todas las Administraciones y organismos públicos, cualquiera que sea
la naturaleza de éstos, salvo en los supuestos de comunicación, a efectos estadísticos, de datos protegidos a
servicios que desarrollen funciones fundamentalmente estadística cuando se cumplen las condiciones
especiales que la misma Ley determine -artículos 14.1 y 15.1-.

La Ley prohíbe, además, expresamente la utilización para finalidades distintas de las estadísticas de los datos
personales obtenidos directamente de los informantes por los servicios estadísticos -artículo 14.2-.

Para que la comunicación a efectos estadísticos de datos protegidos anteriormente aludida pueda tener lugar
entre las Administraciones y organismos públicos, deberán concurrir los siguientes requisitos, que habrán de
ser comprobados por el servicio u órgano que tenga en custodia dichos datos: 1º, que los servicios que reciban
los datos desarrollen -como ya se dijo- funciones fundamentalmente estadísticas y, además, hayan sido
regulados como tales entes de que los datos sean cedidos; 2º, que el destino de los datos sea precisamente la
elaboración de las estadísticas que dichos servicios tengan encomendadas, y 3º, que los servicios destinatarios
de la información dispongan de los medios necesarios para preservar el secreto estadístico -artículo 15.1. a),
b) y c).

Pero lo demás, resultaba obvio que no debían entrar en juego las reglas del secreto estadístico cuando se
tratase de la comunicación entre las Administraciones y organismos públicos, a efectos no estadísticos, de la
información que obrase en los registros públicos, sino que en este supuesto sería de aplicación la legislación

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específica que, en cada caso, correspondiese, por lo que no era necesario el apartado 2 del artículo 15 de la
nueva Ley.

Objeto

1. Objetos protegidos

Como ya sabemos, objetos de la protección por el secreto estadístico son los datos individuales o
individualizados de tal forma que pueda llegarse a saber su procedencia. El secreto estadísitico veda incluso
la publicación, divulgación o facilitación de datos globales cuando el grado de desagregación sea tal que
pueda permitir una individualización exacta o muy aproximada de los mismo.

No otra cosa es lo que expresa la Ley de 9 de mayo de 1989 diciendo que "serán objeto de protección y
quedarán amparados por el secreto estadístico los datos personales que obtengan los servicios estadísticos
tanto directamente de los informantes como a través de fuentes administrativas" y que "se entiende que son
datos personales los referentes a personas físicas o jurídicas que o bien permitan la identificación inmediata
de los interesados, o bien conduzcan por su estructura, contenido o grado de desagregación a la identificación
indirecta de los mismos" -artículo 13.1 y 2-.

La propia Ley asegura esta protección en profundidad cuando preceptúa que "el secreto estadísitico obliga a
los servicios estadísticos a no difundir en ningún caso los datos personales cualquiera que sea su origen"
-artículo 13.3-, y perfila a sensu contrario el carácter no individualizable de los datos que se podrán facilitar
cuando, con ocasión de regular "la difusión y conservación de la información estadística" (Capítulo IV del
mismo Título I), permite a los servicios estadísticos facilitar a quien lo solicite "los datos individuales que no
estén amparados por el secreto estadístico porque hayan llegado a ser anónimos hasta tal punto que sea
imposible identificar a las unidades informantes" -artículo 21.1.b)-.

2. Objetos exceptuados

Sin embargo, no siempre están amparados por el secreto estadístico todos los datos individuales o
individualizables de forma que pueda llegar a saberse su procedencia. Existen datos que, bien porque están de
manifiesto en registro públicos o incluso hasta en la guía de teléfonos, bien por su escasa trascendencia, no
tienen que ser objeto necesariamente de una especial pretección.

Tal situación puede darse, generalmente, con los datos contenidos en los llamados directorios.

Son éstos relaciones o listados de establecimientos, locales, empresas, explotaciones, fábricas, talleres,
organismos, entidades u otras unidades estadísticas similares, que -por lo general- han sido obtenidos de
censos o encuestas anteriormente realizadas y que van a servir de marco para la realización de nuevas
estadísticas o investigaciones exhaustivas o por muestreo más corrientemente.

A este respecto, la Ley de la Función Estadística Pública establece que "no quedarán amparados por el secreto
estadístico los directorios que no contengan más datos que las simples relaciones de establecimientos,
empresas, explotaciones u organismos de cualquier clase, en cuanto aluden a su denominación,

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emplazamiento, actividad y el intervalo de tamaño al que pertenece", si bien "el dato sobre el intervalo de
tamaño sólo podrá difundirse si la unidad informante no manifiesta expresamente su disconformidad", a
cuyos efectos "los servicios estadísticos harán constar esta excepción a la preseveración del secreto estadístico
en los instrumentos de recogida de la información" -artículo 15.1, 2 y 3-.

Con arreglo a esta normativa, serán objetos exceptuados de la protección del secreto estadístico, en todo caso,
los directorios que no contengan más datos que las simples relaciones de establecimiento, empresas,
explotaciones u organismos de cualquier clase, en cuanto aluden a su denominación, emplazamiento y (clase
de) actividad, y si contienen también el dato del intervalo de tamaño a que pertenecen las unidades
informantes, cuando ésta no hubiesen manifestado expresamente su disconformidad con la desprotección de
dicho dato después de ser sabedores de la aludida excepción a través de la constancia en los instrumentos de
recogida de los datos primarios que la misma normativa obliga a los servicios estadísticos a reflejar en dichos
instrumentos.

Parece obvio que los interesados pueden acceder a los meritados directorios y pedir la rectificación de datos,
en su caso, y así la nueva Ley establece que "tendrán derecho de acceso a los datos personales que figuran en
los directorios estadísticos no amparados por el secreto y a obtener la rectificación de los errores que
contengan" y se remite a las normas de desarrollo de ella misma para la determinación de "los requisitos
necesarios para el ejercicio del derecho de acceso y rectificación" aludidos, "así como las condiciones que
habrán de tenerse en cuenta en la difusión de los directorios no amparados por el secreto estadístico" -artículo
16, 4 y 5-.

Duración del secreto estadístico

1. Iniciación

Nunca ha ofrecido duda de que la obligación de preservar el secreto estadístico tomaba inicio, esto es, nacía
en el momento mismo de ser facilitados los datos primarios por los respectivos informantes a los
correspondientes funcionarios o empleados representantes de los servicios estadísticos, y así la nueva Ley
establece que "la obligación de guardar el secreto estadístico se iniciará desde el momento en que se obtenga
la información por él amparada" -artículo 19.1-.

2. Vigencia

Bajo dos distintos enfoques podemos contemplar el tema de la vigencia del secreto estadístico: desde un punto
de vista subjetivo, teniendo en cuenta la voluntad y la propia vida de los interesados informantes, y desde un
ángulo visual objetivo y formal, examinando cómo ha de preservarse la información protegida por el secreto.

Nada se establecía a los indicados efectos en la regulación anterior a la nueva Ley, si bien el consentimiento
por parte de los interesados relevaba, claro está, de la observación del secreto estadístico. Ahora, la Ley
expresamente determina que la información amparada por el secreto estadístico "no podrá ser públicamente
consultada sin que medie consentimiento expreso de los afectados o hasta que haya transcurrido un plazo de
veinticinco años desde su muerte, si su fecha es conocida o, en otro caso, de cincuenta años a partir de la
fecha de su obtención" .artículo 19.2-.

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Atendiendo al segundo punto de vista anteriormente aludido, la nueva Ley dispone que los datos que sirven
para la identificación inmediata de los informantes "se guardarán bajo claves, precintos o depósitos
especiales", precisando que esto se hará así "en todo caso", lo cual revela la preocupación del legislador por
su buena custodia, de la que con tanto esmero se cuida -artículo 18.2-.

3. Extinción

A) Plazo

Como ha podido verse en el párrafo anterior, la idea de extinción del secreto estadístico se encuentra
implícita en la de vigencia del mismo. El secreto estadístico ha, pues, para cada dato o conjunto de datos, una
iniciación o nacimiento, una vigencia o vida y una extinción o muerte.

Ahora bien, para la determinación del plazo transcurrido el cual se ha de considerar extinguida la obligación
de guardar secreto y, por tanto, fenecido el secreto estadístico, habrá que distinguir según se trate de datos
protegidos pertenecientes a personas físicas o técnicas, por un lado, y, por otra parte, según sean de aplicación
las reglas generales o las excepciones que veremos enseguida, por lo que se pueden dar los siguientes
supuestos legales.

1º En general, la extinción se producirá transcurrido un plazo de veinticinco años desde la muerte de los
afectados, si su fecha es conocida o, en otro caso, de cincuenta años a partir de la fecha de obtención de los
datos protegidos -artículo 19.2-.

2º De existir un interés legítimo debidamente acreditado, podrá reducirse a veinticinco el plazo de cincuenta
años contado a partir de la fecha de obtención de los datos, a tenor de lo dispuesto en el apartado 3 del
artículo 19, que dice literalmente:

"Excepcionalmente, y siempre que hubiera transcurrido, al menos, veinticinco años desde que se recibió
la información por los servicios estadísticos, podrán ser facilitados datos protegidos por el secreto
estadístico a quienes, en el marco del procedimiento que se determine reglamentariamente, acrediten un
legítimo interés"

3º Si se trata de datos relativos a personas técnicas, el mentado plazo de cincuenta años podrá llegar a
reducirse hasta un mínimo de quince, a tenor del apartado 4 del mismo artículo que textualmente reza"

"En el caso de los datos relativos a personas jurídicas, las normas reglamentarias, atendidas las
peculiaridades de cada encuesta, podrán disponer períodos menores de duración del secreto, nunca
inferiores a quince años".

B) Efectos

Con el transcurso, por tanto, de los plazos señalados en cada caso se extingue la obligación de guardar el

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secreto estadístico, pero, además, puede producirse su extinción como consecuencia de lo que preceptúa la
Ley de la Función Estadística Pública en el apartado 1 del artículo 18, que dice así:

"Los datos que sirven para la identificación inmediata de los informantes se destruirán cuando su
conservación ya no sea necesaria para el desarrollo de las operaciones estadísticas".

Sanción por su incumplimiento

Actualmente, la Ley configura -en su artículo 50.2 a)- como falta muy grave "el incumplimiento del deber del
secreto estadístico", que podrá ser sancionada con multa de 500.001 a 5.000.000 de pesetas -artículo 51.1-.
Según la Ley de la Función Estadística Pública de 9 de mayo de 1989, el régimen de infracciones y sanciones
instaurado en el Título V de la misma Ley es únicamente aplicable a quienes no están sometidos a las
disciplinas funcionarial o laboral -artículo 48-, es decir que se trata del ejercicio por la Administración
estadística de la potestad sancionadora de carácter correctivo no disciplinario.

Hubiera sido deseable que la Ley, -que, a este respecto, por exigirlo para estas normas la Constitución
vigente, habría debido tener el carácter de orgánica-, hubiese configurado tipificaciones de naturaleza penal
acerca del secreto estadístico, distinguiendo según que los delitos o faltas correspondientes hubieran sido
cometidos por personal al servicio de los organismos estadísticos o por otras personas.

DIFUSION DE LA INFORMACION ESTADISTICA

Esta materia, de excepcional importancia asimismo -como la recogida de los datos-, ya que la información
primaria se recoge precisamente para elaborarla y dar conocimiento de los resultados a quienes los hayan de
menester -primordialmente el Gobierno y la Administración del Estado y restantes instituciones del mismo,
pero también a los particulares, personas físicas o jurídicas, que son los más numerosos usuarios-, viene
regulada en el Capítulo IV ("La difusión y conservación de la información estadística") del Título I de la Ley,
cuyo contenido -artículo 20, 21 y 22- es igualmente claro, por lo que se recogen literalmente a continuación:

Artículo 20

1. Los resultados de las estadísticas para fines estatales se harán públicos por los servicios responsables
de la elaboración de las mismas y habrán de ser ampliamente difundidos.

2. Los resultados de las estadísticas para fines estatales tendrán carácter oficial desde el momento que se
hagan públicos.

3. El personal de los servicios responsables de la elaboración de las estadísticas para fines estatales tiene
obligación de guardar reserva respecto de los resultados de las mismas, parciales o totales, provisiones
de definitivos, de los que conozca por razón de su trabajo profesional, hasta tanto se hayan hecho
públicos oficialmente.

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Artículo 21

1. Los servicios estadísticos podrán facilitar a quien lo solicite:

a) Otras tabulaciones o elaboraciones estadísticas distintas de los resultados hechos públicos a los que se
refiere el primer apartado del artículo 20, siempre que quede preservado el secreto estadístico.

b) Los datos individuales que no estén amparados por el secreto estadístico porque hayan llegado a ser
anónimos hasta tal punto que sea imposible identificar a las unidades informantes.

2. La descripción de las características metodológicas de las estadísticas para fines estatales se harán
públicas y estarán, en todo caso, a disposición de quien las solicite.

3. Las publicaciones y cualquier otra información estadística que se facilite a los interesados podrán
llevar a aparejadas la percepción de los precios que legalmente se determinen.

Artículo 22

1. Los servicios estadísticos deberán conservar y custodiar la información obtenida como consecuencia
de su propia actividad, que seguirá sometida al secreto estadísticos en los términos establecidos por la
presente Ley aunque se hayan difundido, debidamente elaborados, los resultados estadísticos
correspondientes.

2. La conservación de la información no implicará necesariamente la de los soportes originales de la

misma, siempre que su contenido se haya trasladado a soportes informáticos o de otra naturaleza.

3. Cuando los servicios estadísticos aprecien que la conservación de algún tipo de documentación
resulte evidentemente innecesaria, podrán acordar su destrucción una vez cumplidos los trámites que
reglamentariamente se determinan.

Unicamente hay que aclarar que la reserva a que alude el punto 3 del artículo 20, no constituye secreto
estadístico, sino simplemente encaja dentro del deber general de secreto profesional.

LOS SERVICIOS ESTADISTICOS DEL ESTADO.

De ellos trata la Ley en su Título II ("De los Servicios Estadísticos del Estado"), dividido en cuatro capítulos:
Capítulo I ("Disposiciones generales"); Capítulo II ("El Instituto Nacional de Estadística"); Capítulo III ("Los
otros servicios estadísticos de la Administración del Estado"), y Capítulo IV ("El Consejo Superior de
Estadística").

No mencionando el Programa expresamente más que al Consejo Superior de Estadística, parece no querer
pedir un examen exhaustivo del contenido de los tres primeros capítulos del Título II, es decir de los artículo
23 al 35, ambos inclusive, por lo que se hará mención únicamente de los aspectos más relevantes de los
mismos.

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La actividad estadística para fines estatales queda repartida entre el Instituto Nacional de Estadística, de
antigua, esencial y primordialmente general ejecutoria, "Organismo Autónomo de carácter administrativo,
con personalidad jurídica y patrimonio propio, que queda adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda"
-artículo 25.1-. y los servicios estadísticos de los Departamentos Ministeriales y cualesquiera otras entidades
dependientes de la Administración del Estado, que actuarán en el "ámbito de sus respectivas competencias"
-artículo 32.1, in fine-, esto es, en ramas sectoriales.

El artículo 26 enumera una amplia relación de competencias del Instituto Nacional de Estadística, que no
tiene, empero, la consideración de numerus claussus.

Dice así:

"Corresponderá al Instituto Nacional de Estadística:

a) La coordinación general de los servicios estadísticos de la Administración Estatal y la vigencia, control

o supervisión de las competencias de carácter técnico de los servicios estadísticos estatales a que se alude
en el artículo 36 de la presente Ley.

b) La formulación del anteproyecto del Plan Estadístico Nacional y de los Reales Decretos a que se
refieren los apartados 2 y 3 del artículo 8 de esta Ley, en colaboración con los servicios estadísticos de los
Departamentos ministeriales y de las demás entidades públicas de la Administración del Estado y de las
Comunidades Autónomas, y teniendo en cuenta, en todo caso, las propuestas y recomendaciones del
Consejo Superior de Estadística y del Comité Interterritorial de Estadística.

c) La propuesta de normas sobre conceptos, definiciones, unidades estadísticas, clasificaciones,

nomenclaturas y códigos para la clasificación de los datos y la presentación de resultados, sin perjuicio de
lo establecido en los artículos 5,2 y 43, b).

d) La investigación, desarrollo, perfeccionamiento y aplicación de la metodología estadística, en el marco

del Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico, así como el apoyo y la asistencia
técnica a los servicios estadísticos de los Departamentos ministeriales y de los Organismos Autónomos y
demás entidades públicas en la utilización de esta metodología.

e) La aplicación y vigilancia del cumplimiento de las normas del secreto estadístico en la elaboración de
las estadísticas para fines estatales que tengan encomendadas.

f) La utilización con fines estadísticos de los datos de fuentes administrativas, así como la promoción de
su uso por el resto de los servicios estatales.

g) La formación de directorios para las estadísticas cuya ejecución le corresponda.

h) La coordinación y mantenimiento, en colaboración con los servicios estadísticos de los Departamentos

ministeriales, de registros y directorios de empresas y establecimientos, de edificios, locales y viviendas, y
cualesquiera otros que se determinen, como marco para la realización de las estadísticas para fines

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estatales.

i) La elaboración y ejecución de los proyectos estadísticos que le sean encomendados en el Plan

Estadístico Nacional.

j) La formación de los censos generales, tanto demográficos como los de carácter económico y sus
derivados y conexos.

k) La formulación de un sistema integrado de estadísticas demográficas y sociales y de un sistema de

indicadores sociales.

l) La ejecución de un sistema integrado de cuentas económicas, así como la formulación de un sistema de

indicadores económicos.

m) La formación y mantenimiento de un sistema integrado de información estadística que se coordinará

con los demás sistemas de esa naturaleza de la Administración del Estado.

n) La formación, en colaboración con los servicios responsables, del inventario de las estadísticas
disponibles, elaboradas por los entes públicos y privados, y el mantenimiento de un servicio de
documentación e información bibliográfico-estadística.

ñ) La publicación y difusión de los resultados y las características metodológicas de las estadísticas que
realice y la promoción de la difusión de las otras estadísticas incluidas en el Plan Estadístico Nacional.

o) Las relaciones en materia estadística con los Organismos internacionales y con las oficinas centrales de
estadísticas de países extranjeros, de acuerdo y en colaboración con el Ministerio de Asuntos exteriores.

p) La preparación y ejecución de los planes generales de cooperación técnica internacional en materia

estadística.

q) El perfeccionamiento profesional de su personal y el del resto de los servicios estadísticos de la

Administración del Estado, en colaboración con el organismo competente en materia de formación,
selección y perfeccionamiento del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

r) La celebración de acuerdos y convenios con otras Administraciones Públicas en lo relativo a las

estadísticas que tengan encomendadas.

s) La propuesta de normas reglamentarias en materia estadística distintas de las contempladas en el

apartado c).

t) La formación del Censo Electoral, de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de
junio, del Régimen Electoral General.

u) Cualesquiera otras funciones estadísticas que las normas no atribuyen específicamente a otro

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 organismo y las demás que se le encomienden expresamente.

En aclaración de las referencias que se hacen en el transcrito artículo 26 a otros artículos y apartados de la
propia Ley, debe decirse que el artículo 5,2 preceptúa que "los servicios estadísticos estatales y autonómicos
podrán establecer acuerdos para homogeneizar los instrumentos estadísticos a que se refiere el párrafo
anterior (a saber: conceptos, definiciones, unidades estadísticas, clasificaciones, nomenclaturas y códigos),
aún en el caso de que sean usados en estadísticas de interés exclusivamente autonómico, a los efectos de
permitir un menor aprovechamiento y utilización general de los datos y la producción estadística"; el 43, b)
dice que el Comité Interterritorial de Estadística "impulsará la adopción de acuerdos para homogeneizar los
instrumentos estadísticos a que alude el artículo 5 de la presente Ley", y el 36 trata de la creación de la
Comisión Interministerial de Estadística, como enseguida se dirá, por lo que la referencia que en el apartado
a) de artículo 26 se hace a dicho artículo 36, deberá entenderse hecha al 35, que, como se verá seguidamente,
trata de los servicios estadísticos de los Departamentos ministeriales y entidades de ellos dependientes.

Se continuará, por lo demás, resumiendo lo más esencial del contenido de la Ley en relación con los Servicios
Estadísticos del Estado.

El artículo 28 enuncia los órganos del Instituto, cuya estructura se desarrolla por el Real Decreto 732/1993,
de 14 de mayo (BOE del 18), que deroga el anterior 907/1989, de 21 de julio.

Son órganos superiores del Instituto Nacional de Estadística en el Consejo de Dirección y el Presidente.
Componen el Consejo de Dirección: El Presidente; los tres Directores Generales de Estadística de Empresas e
Instituciones, de Estadísticas de Población y Hogares y de Gestión e Información Estadística, como Vocales, y
el Subdirector General de Coordinación y Planificación Estadística, como Secretario.

Conviene destacar que tanto el artículo 30.1 -con respecto al Instituto Nacional de Estadística- como el 35.1
-en relación a los servicios estadísticos departamentales- establecen la tendencia de las Administraciones
estadísticas hacia las que la doctrina configuró como independientes al decir que "a los efectos del desarrollo
de sus competencias de carácter técnico y de la preservación del secreto estadístico, gozarán de la capacidad
funcional necesaria para garantizar su neutralidad operativa", y que el artículo 31 al establecer un recurso de
alzada ante el Ministerio de Economía y Hacienda contra los actos emanados del Instituto Nacional de
Estadística, exceptúa los que se refieran "al ejercicio de las funciones estadísticas de carácter técnico... o a la
preservación del secreto estadístico, en cuyo caso las resoluciones del presidente del Instituto Nacional de
Estadística agotarán la vía administrativa". Son competencias de carácter técnico las que "versan sobre
metodología estadística, la publicación y difusión de resultados y el diseño de los sistemas de normas sobre
conceptos, definiciones, unidades estadísticas, clasificaciones, nomenclaturas y códigos" -artículo 30.2, en
relación con el 26, c).

Y, finalmente, hay que decir que la Ley -artículo 36- crea la Comisión Interministerial de Estadística, que
será presidida por el Presidente del Instituto y cuya composición y funciones se desarrollan en el Real Decreto
1036/1990, de 27 de julio (BOE del 8 de agosto y rectificación en el del 20 de septiembre), sobre la
naturaleza, funciones, composición, organización y funcionamiento de la misma.

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EL CONSEJO SUPERIOR DE ESTADISTICA.

Este alto órgano consultivo tuvo ya un importante protagonismo, junto con el Instituto Nacional de
Estadística, durante la vigencia de la Ley de Estadística de 1945, ejerciendo, amén de las de asesoramiento
propias de todos los órganos de esta naturaleza, una misión de coordinación compartida con el Instituto.

En la actualidad se encuentra regulado por el Capítulo IV ("El Consejo Superior de Estadística") del Título II
de la Ley, artículo 37, 38 y 39, y por el Real Decreto 1037×1990, de 27 de julio (BOE del 8 de agosto y
rectificación en el del 20 de septiembre), sobre la naturaleza, funciones, composición, organización y
funcionamiento del mismo.

A tenor de dicha normativa, el Consejo Superior de Estadística es un órgano consultivo de los servicios
estadísticos estatales. será presidido por el Ministro de Economía y Hacienda, como Presidente, o en su
ausencia, por el Presidente del Instituto, como Vicepresidente, debiendo pertenecer la mitad de los Consejeros
a organizaciones sindicales y empresariales y demás grupos e instituciones sociales, económicas y académicas
suficientemente representativas, y en todo caso, estarán representados en el Consejo cada uno de los
Departamentos ministeriales y el propio Instituto Nacional de Estadística, actuando como Secretario el del
Consejo de Dirección del Instituto.

Serán funciones del Consejo Superior de Estadística:

a) Elaborar propuestas y recomendaciones, previas a la formulación del anteproyecto del Plan Estadístico
Nacional y los planes -sic- y programas anuales que hayan de desarrollarse en ejercicio del mismo, sobre las
necesidades nacionales en materia estadística y la adaptación y mejora de los medios existentes.

b) Dictaminar preceptivamente todos los proyectos de estadística para fines estatales, así como el
anteproyecto del Plan Estadístico Nacional.

c) Formular recomendaciones sobre la correcta aplicación del secreto estadístico.

d) Cualquier otra cuestión que le plantee el Gobierno directamente o a través del Instituto Nacional de
Estadística.

Los servicios estadísticos de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán formular
consultas al Consejo sobre cuestiones de su competencia.

El Instituto Nacional de Estadística y los servicios estadísticos de los Departamentos ministeriales enviarán
anualmente al Consejo Superior de Estadística una Memoria explicativa de su actividad, en la que darán
cuanta de los proyectos realizados, problemas suscitados, grados de ejecución del Plan Estadístico Nacional y
demás circunstancias relacionadas con las competencias del Consejo, el cual podrá recabar de aquéllos los
informes que considere precisos para el seguimiento de la actividad estadística desarrollada por los mismos, y
elaborará una Memoria anual de su propia actividad.

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