TEMA 3

EL DERECHO ADMINISTRATIVO

El concepto de Derecho Administrativo es un concepto variable, tanto desde el punto de vista doctrinal, como
desde el punto de vista histórico. García de Enterría, entiende el Derecho Administrativo como un derecho de
naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de los singulares esquemas de sujetos que se agrupan
bajo el nombre de Administraciones Públicas.

En esta línea, puede definirse como "el conjunto de normas de Derecho Público interno que regula la
organización y actividad de las Administraciones Públicas".

Las consecuencias de este concepto son:

1º.- El Derecho Administrativo es un Derecho Público, del que constituye una de sus ramas más
importantes.

2º.- El Derecho Administrativo es el Derecho Común de las Administraciones Públicas. Cuando en él

hay alguna laguna se integra con sus propios principios sin necesidad de acudir a otros Derechos. Así
lo viene declarando sistemáticamente el Tribunal Supremo.

3º.- La presencia de una Administración Pública es requisito necesario para que exista una relación
jurídico-administrativa. Esta afirmación requiere algunas precisiones:

a) La actividad materialmente administrativa de los demás órganos del Estado: Al no ser

referibles a la Administración Pública en cuanto persona, es claro que no están sujetas al
Derecho Administrativo. Así por ejemplo la actividad de jurisdicción voluntaria que realizan
los Jueces y Tribunales, los Tratados Internacionales, etc.

b) Cuando se dice que para que exista una relación jurídica-administrativa es necesario que
esté presente una Administración Pública, habrá que entender dentro de esta expresión "a los
particulares, cuando obraren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella".

c) Si uno de los términos de toda relación jurídico-administrativa tiene que ser

necesariamente una Administración Pública, el otro puede serlo bien un administrado, bien
otra entidad administrativa o bien, incluso la misma Administración Pública en una relación
reflexiva.

En cuanto a las pecualidaridades del régimen administrativo español, en 1927, Hauriou decía
que, aparte de Francia, los únicos Estados que podían clasificarse dentro del tipo de régimen
administrativo puro eran solamente Polonia Y España. Ciertamente, nuestro sistema jurídico
responde a las notas características del régimen administrativo, pero presentan sus propias
peculiaridades, como se desprenden de las notas típicas que se examinan a continuación:

a.- La Administración en España es un poder jurídico. Por consiguiente sus actos son ejecutorios y
dispone de los medios necesarios para asegurar su ejecución. Dispone así la Administración, sin
necesidad de recurrir a los Tribunales ordinarios, de la facultad de imponer multas, proceder de oficio
a la ejecución de sus ordenes, recaudar las cantidades que se deriven de la aplicación de leyes fiscales,
etc.

b.- La separación entre la Administración Publica y los Tribunales judiciales ordinarios es absoluta.
También de este principio se derivan importantes consecuencias:

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 1º) Los Tribunales ordinarios no pueden conocer de la legalidad de los actos administrativos.

2º) La Administración no puede adoptar resoluciones que afecten a derechos civiles de los
particulares y, más concretamente, al derecho de propiedad, cuya protección está confiada a
los Tribunales ordinarios.

c.- La justicia administrativa está encomendada a los Tribunales contencioso-administrativos,

encuadrados en el poder judicial.

d.- Los conflictos entre la Administración y el poder judicial se resuelven por el órgano colegiado a que
se refiere la Ley Orgánica del Poder Judicial en su artículo 38, y que recibe el nombre de Tribunal de
Conflictos de Jurisdicción.

e.- El sistema español admite el principio de la responsabilidad civil de la Administración Pública.

Frente a la tradicional irresponsabilidad que se derivará para el Estado del artículo 1902 y siguientes
del Código Civil, la Ley de Expropiación Forzosa ha venido a consagrar el principio de la
responsabilidad y actualmente recogido en los artículos 106.2 de la Constitución y 139 y siguientes de
la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común
de 26 de noviembre de 1992.

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Garrido Falla define las fuentes del Derecho Administrativo como aquellas formas o actos a través de los cuales
el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia.

Tradicionalmente se han clasificado las fuentes del Derecho Administrativo en fuentes directas e indirectas. Las
fuentes directas son aquellas que encierran en sí mismas las normas jurídicas, son las verdaderas fuentes del
Derecho Administrativo y son: la Ley (en sentido amplio), la costumbre y los principios generales del Derecho.
Las fuentes indirectas son aquellas que ayudan o contribuyen a la creación de normas jurídicas, a su
interpretación, pero no crean directamente normas vinculantes: son la jurisprudencia y la doctrina científica.

Las fuentes directas, a su vez, se dividen en fuentes escritas (la ley y el reglamento), y no escritas (la costumbre
y los principios generales del Derecho).

En nuestro Derecho positivo el actual artículo primero del Código Civil establece lo siguiente:

1º.- Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales
del Derecho.

2º.- Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.

3ª.- La costumbre sólo regirá en defecto de la ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o
al orden público y que resulta probada. Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de
una declaración de voluntad, tendrán la consideración de costumbre.

4ª.- Los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de
su carácter informador del ordenamiento jurídico.

5ª.- Las normas jurídicas contenidas en los Tratados internacionales no serán de aplicación directa en
España en tanto no haya pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación
integra en el "Boletín Oficial del Estado".

6ª.- La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado,

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 establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales
del Derecho.

Hay que tener en cuenta que un sistema de fuentes no es la previsión o regulación desarticulada de varias de
ellas, sino que supone la existencia de unas normas sobre las fuentes mismas, a fin de ordenarlas o
jerarquizarlas asignando a cada una su posición o valor dentro del conjunto. Esa función cumplen los principios
de jerarquía normativa y de competencia o distribución de materias.

Según el principio de jerarquía que consagra el artículo 9.3 de la Constitución, una fuente o norma prevalece
sobre otra en función del rango de la autoridad u órgano del que emanan. El Código Civil lo formula diciendo
"carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior".

La ordenación vertical de las fuentes, según el principio de jerarquía supone una estricta subordinación entre
ellas, de forma que la norma superior siempre deroga la norma inferior y la inferior es nula cuando contradice
la norma superior.

Por el contrario, el principio de competencia o de distribución de materias, que opera como regla
complementaria del principio de jerarquía normativa, implica la atribución a un órgano o ente concreto de la
potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás, para lo
cual la Constitución establece ordenamientos o sistemas jurídicos autónomos que se corresponden normalmente
con la atribución de autonomía a determinadas organizaciones. Este principio de competencia explica la
urgencia de los ordenamientos o subsistemas jurídicos al margen del principio de jerarquía, propios de las
Cámaras legislativas (reglamentos parlamentarios) de los Colegios Profesionales (estatutos) de las
Comunidades Autónomas (leyes y reglamentos autonómicos) o de las Corporaciones locales (reglamentos y
bandos municipales).

El contenido del principio de competencia, afirma Santamaría, entraña positivamente una protección singular
de las normas frente a las demás del sistema normativo, de igual o superior nivel, las cuales no pueden
modificar ni derogar aquéllas, salvo si se trata de la misma norma atributiva de la competencia u otra de igual
naturaleza (por ejemplo, el Reglamento del Congreso sólo puede ser alterado por una modificación que el
propio y sólo Congreso haga al mismo o por una reforma constitucional, pero no por una Ley), o por los
procedimientos propios del subsistema normativo (por ejemplo, una ley del Estado no puede modificar ni
derogar un Reglamento de una Comunidad Autónoma; éste, en cambio, puede ser modificado o derogado por
otro reglamento del mismo rango o por una ley de la propia Comunidad).

También negativamente, el principio determina la creación de un ámbito competencial inmune, cuya

vulneración por la norma de otro subsistema o por una norma dictada por un ente u órgano distinto al
específicamente competente, determina la nulidad de éstas, precisamente por falta de competencia para ello,
(por ejemplo, un Reglamento del Estado dirigido a modificar un reglamento de una Comunidad Autónoma es
nulo, e igualmente ocurre a la inversa).

Antes de entrar a ver específicamente cada una de las fuentes, hay que aclarar que cuando hablamos de la ley
como fuente del derecho, tal y como emplea el término el Código Civil, hay que entenderlo no en su concepto
formal -normas con rango de ley- sino al material de norma escrita cualquiera que sea el órgano, legislativo o
administrativo de que emane, entendiendo incluido en ella tanto a la Constitución, como a los diversos tipos de
leyes y a los reglamentos.

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En el Tema 1 de esta parte del Programa ya estudiamos la Constitución y, en cuanto a la ley y al reglamento lo
examinaremos en los epígrafes siguientes de este Tema, por lo que pasamos a contemplar ahora el resto de las
fuentes:

1ª.- La Costumbre

Un derecho fundamentalmente positivista, integrado en su mayor parte por normas escritas de origen
burocrático y producto de una actividad reflexiva, como es el Derecho Administrativo, no podía por menos que
ofrecer resistencia a la admisión de la costumbre como fuente jurídica caracterizada por dos elementos de
origen social o popular: un uso o comportamiento reiterado y uniforme y la convicción de su obligatoriedad
jurídica.

Sin embargo, a pesar de esta resistencia, no cabe duda, como afirma Ramón Parada, la admisión de la
costumbre "secundum legem", incluyendo en este término todas las normas escritas (por consiguiente también
las reglamentarias) y el rechazo de la costumbre "contra legem", es algo que está fuera de toda duda a la vista
del artículo 1.3 del Código Civil que cita a la costumbre después de la ley y antes de los principios generales del
Derecho.

Su aceptación como fuente del Derecho Administrativo está avalada, además por la circunstancia de que la
propia legislación administrativa invoca a la costumbre para regular determinadas materias, como por ejemplo
el régimen municipal de Concejo abierto, el régimen de aprovechamiento y disfrute de bienes comunales o el
régimen de determinados tipos de caza.

En cuanto al valor de las prácticas y precedentes administrativos. Las primeras suponen una reiteración en la
aplicación de un determinado criterio en varios casos anteriores, mientras que el precedente es simplemente la
forma en que se resolvió con anterioridad un único asunto, análogo a otro pendiente de resolución.

En todo caso las prácticas o precedentes se distinguen de la costumbre en que:

a) Se trata de reglas deducidas del comportamiento de la Administración sin intervención de los

administrados.

b) No tienen que estar avalados como la costumbre por un cierto grado de reiteración.

Estas notas diferenciales justifican las dudas sobre la asimilación de las prácticas y precedentes con la
costumbre. Sin embargo, el precedente se le reconoce un cierto grado de obligatoriedad, cuando el artículo 54
de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de
26 de noviembre de 1992 (LRJAP-PAC), obliga a motivar las resoluciones que "se separen del criterio seguido
en actuaciones precedentes".

De dicho precepto se deduce que la Administración para desvincularse de la práctica o el precedente debe
motivar su conducta; de lo contrario, la Administración está vinculada por su anterior comportamiento so pena
de discurrir en una discriminación atentatoria al principio de seguridad jurídica y al principio de igualdad de
los administrados.

2ª.- Los Principios Generales del Derecho

La admisión de los principios generales como fuente del Derecho está fuera de duda porque a ellos se refiere el
Código Civil en el artículo 1.4 "los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre,
sin perjuicio de su carácter informados del ordenamiento jurídico".

En el Derecho administrativo especial, a diferencia del anglosajón o del francés, los principios generales han
sido en su mayoría, el legislador el que los ha dado vida, positivizandolos, animado por una doctrina científica
muy pendiente del Derecho comparado.

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Así principios administrativos como el de la obligación de dar audiencia a los interesados en el procedimiento
administrativo o las causas de abstención o recusación se regulan en la LRJAP-PAC.

También la Constitución recoge numerosos principios generales del derecho como el principio de
irretroactividad (art. 9), de igualdad, mérito y capacidad para acceder a la función pública (arts. 14, 23.2 y
103), de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (art. 106.2) o de regularidad y
continuidad del funcionamiento de los servicios públicos (art. 28.2).

LA LEY

I.- Concepto

El término Ley suele ser empleado en sentidos diferentes, que conviene precisar para evitar equívocos. Unas
veces al hablar de Ley se está haciendo referencia toda norma jurídica. Tal es el sentido, por ejemplo, con que
se empleo el término en el artículo 6 del Código Civil. Otras veces, en cambio, se utiliza como equivalente a
norma escrita, sin distinción alguna por razón de su rango. Este es el caso de los artículos 1 y 4 del Código
Civil.

Ninguno de estos dos sentidos es el adecuado cuando se habla de la Ley como un tipo especial de norma, que es
justamente lo que ahora nos interesa precisar. En este sentido concreto, la Ley es la norma escrita superior entre
todas, la que por ello prevalece frente a cualquier otra fuente normativa y no puede ser resistida por ninguna, en
cuanto "expresión de la voluntad popular" conforme indica el preámbulo del texto constitucional.

De ahí precisamente, del hecho de que en ella se expresa la voluntad de la propia comunidad, de que es una
autodisposición de la comunidad sobre sí misma, le viene a la Ley esa cualidad especifica, ese carácter de
norma superior e irresistible. La comunidad actúa en la producción de las Leyes a través de los órganos que,
según cada sistema constitucional, tienen atribuida su representación política. La técnica de la representación
pretende hacer valen que las determinaciones del representante sean imputables al representado. Se busca así
legitimar una decisión de creación del Derecho como decisión irresistible y suprema en cuanto aceptada como
tal por los propios destinatarios. Por eso se dice expresamente en el constitucionalismo inglés que "la Ley lo
puede todo, menos cambiar un hombre en mujer", queriendo indicarse todo lo que no sea físicamente
imposible: puede establecer mandatos generales o particulares; ordenes para el futuro o retroactivamente,
quebrantar o rescindir una relación constituida o crear una nueva donde no existía. Ningún órgano podrá
resistirse al mandato legal, todos lo están expresamente sometidos.

Sólo el llamado control de constitucionalidad, allí donde se admite, como es nuestro caso, podrá exigirse en
límite jurídico de la Ley; pero se trata de un límite que actúa por la distinción convencional de dos rangos
distintos dentro de la Ley, la constitucional y la ordinaria.

Partiendo de estas bases, García de Enterría define la ley como "el acto publicado como tal Ley en los Boletines
Oficiales del Estado y de las Comunidades Autónomas, que expresa un mandato normativo de los órganos que
tienes constitucionalmente atribuido el poder legislativo superior.

II.- Titulares del poder legislativo.

Para la concreción de los órganos que tienen asignado el poder legislativo conviene ya establecer una precisión
importante: la Constitución define un órgano originario, las Cortes Generales, compuestas por el Congreso de
los Diputados y el Senado, ordenando las bases del procedimiento legislativo, remitiendo a los Reglamentos de
las Cámaras, su desarrollo particularizado. Pero, también, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2, que
reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la indisoluble

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unidad de la Nación española, ha previsto la posibilidad de poderes legislativos territoriales.
La iniciativa legislativa corresponde según el artículo 87.1 de la Constitución al Gobierno, al Congreso, al
Senado, así como a la iniciativa popular, a la que se exigirá no menos de 500.000 firmas acreditadas y que no
procederá en materias propias de Ley Orgánica, tributarias, o de carácter internacional, ni en lo relativo a la
prerrogativa de gracia.

La iniciativa más normal es la del Gobierno, a la que la Constitución denomina "Proyectos de Ley". Exigen
aprobación previa en el Consejo de Ministros y deben ir acompañados de una exposición de motivos y de los
antecedentes precisos para pronunciarse sobre ellos (art. 88). Tienen prioridad para su tramitación sobre las
proposiciones de ley (art. 89).

En cuanto a la iniciativa legislativa del Congreso o del Senado se llama por la Constitución "proposición de
ley", y podrán ser adoptada por un diputado del Congreso con la firma de otros catorce miembros de la Cámara
o bien de un Grupo Parlamentario con la sola firma de su portavoz. Las proposiciones de ley que se deben a la
iniciativa de los Senadores deberán ser suscritas por un Grupo Parlamentario o veinticinco Senadores.

Una vez llegado el proyecto o la proposición de ley, al Congreso, pasa a la Comisión legislativa que le
corresponde según el objeto de que se trate. El texto se publicará en el Boletín Oficial del Congreso para que los
Diputados presenten sus enmiendas.

El texto podrá ser debatido y aprobado en Pleno o en Comisión legislativa permanente. No obstante, el primero
podrá recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya
sido objeto de delegación en la Comisión.

Quedan exceptuados de posibilidad de delegación en las Comisiones legislativas permanentes la reforma

constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del
Estado.

Una vez que el texto de la futura ley ha sido aprobado en el Congreso, se dará traslado del mismo al Senado,
que en el plazo de dos meses, puede oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser
aprobado por mayoría absoluta. El texto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso
rectifique por mayoría absoluta, en caso de veto el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos
meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría
simple.

Pero, además de la atribución expresa a las Cortes Generales de la potestad legislativa del Estado (art. 66.2), la
Constitución en su Título III ("De las Cortes Generales"), establece en el artículo 91: "El Rey sancionará, en el
plazo de quince días, las leyes aprobadas por las Cortes Generales y las promulgará y ordenará su inmediata
publicación".

La expresión "sancionará" utilizada en el artículo 91 es imperativa, el Rey no podrá negar la sanción en ningún
caso, constituyendo simplemente la expresión formal de que una norma pasa a integrarse en el Derecho objetivo
del Estado y que en consecuencia vincula a todos y debe ser aplicada como tal.

En cuanto a la promulgación, que en la evolución del constitucionalismo se ha venido finalmente a confundir

con la sanción consiste en la proclamación formal de la ley como tal ley ("mando a todos los españoles,
particulares y autoridades, que guarden y hagan guardar esta ley").

En cuanto a la publicación de la ley, en el Boletín Oficial del Estado (o en el de las Comunidades Autónomas si
se trata de leyes territoriales), es un requisito esencial para la existencia de la misma, no una mera regla formal
o una simple condición de eficacia.

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Pero además, la publicación oficial de la Ley es un instrumento necesario para determinar su fecha de entrada
en vigor, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.1 del Código Civil, que establece: "Las Leyes entrarán en
vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra
cosa". En el caso de las leyes de las Comunidades Autónomas, su Estatutos han determinado que esos efectos y
consecuencias se produzcan por y a partir de la publicación de las mismas en los Boletines Oficiales de las
respectivas Comunidades Autónomas, si bien exigiendo también su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

III.- La reserva de Ley

La reserva de Ley, es aquel principio conforme al cual determinadas materias no pueden ser reguladas sino por
Ley formal aprobadas por las Cortes, no cabiendo sobre las mismas reglamentos independientes.

En opinión de la mayoría de la doctrina y parece deducirse por otra parte de la aplicación que se esta haciendo
en la práctica del texto constitucional, el ámbito de la ley está fijado de acuerdo con los tres siguientes
principios:

1º.- Estará reservada al poder legislativo la competencia para legislar sobre todas aquellas materias
expresamente consignadas en la Constitución.

2º.- Al no existir reserva de competencias en favor de la potestad reglamentaria, las Cortes Generales
podrán, además, legislar sobre cualquier otro extremo, dentro de los límites de la Constitución, y sus
mandatos tendrán rango superior a los contenidos en los reglamentos.

3º.- En aquellas materias no reservadas a la Ley por la Constitución, y que no hayan sido objeto de
regulación por ley en virtud de la facultad de las Cortes señalada en el punto anterior, el poder
ejecutivo podrá actuar libremente por medio de reglamentos. Esto es, respecto a estas materias se
admite el reglamento independiente.

En nuestro texto constitucional son numerosos los preceptos que se refieren a la necesidad de regular por ley
formal diversas materias, sin perjuicio de que cualesquiera otras sean asimismo potestativamente reguladas por
ley formal.

Las materias que la Constitución reserva a la ley, las podemos sistematizar de la siguiente manera:

1.- Los derechos y libertades reguladas en el Capítulo 2 del Título I, sobre los que el artículo 53
determina que "los derechos y libertades reconocidos en el Capitulo Segundo del presente Título
vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley que en todo caso deberá respetar su contenido
esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo
previsto en el artículo 161.1.a).

2º.- Las materias sobre las que debe dictarse Ley Orgánica.

3º.- Las restantes menciones de la Constitución de las que pueda deducirse que materia se regulará
sólo por ley.

El más importante de estos grupos de materias es posiblemente el primero de los enumerados, proyectándose la
reserva de ley sobre la zona de la Constitución relativa a la declaración de derechos y deberes, pero no sobre
toda ella. Tras un repaso superficial del texto puede advertirse que es todo el Título I el que lleva la
denominación "De los derechos y deberes fundamentales". Integran el Título I y sin embargo quedan fuera de la
reserva el artículo 10, y el Capítulo I, relativo a los españoles y los extranjeros y el Capítulo Tercero sobre
principios de la política económica y social.

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CLASES DE LEYES

Nuestro ordenamiento vigente reconoce una pluralidad de instrumentos normativos con valor y fuerza de ley,
que es preciso analizar individualmente con el debido detalle.

1.- Leyes Ordinarias

Las Leyes ordinarias son el instrumento normal, de realización de la función legislativa por parte de las Cortes
y su forma de tramitación y aprobación es la que con carácter general vimos anteriormente. Pueden referirse a
cualquier materia que no esté reservada por la Constitución a otro tipo de norma.

Juntamente con las leyes ordinarias aprobadas por el Pleno de las Cámaras existen las que podrían denominarse
leyes de comisión, caracterizadas porque suponen un traspaso interno de competencias del plenario de la
Cámara Legislativa hacia órganos parlamentarios restringidos. Según el artículo 75.2 de la Constitución "las
Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas permanentes la aprobación de proyectos y
proposiciones de Ley".

2.- Leyes Orgánicas

Inspirándose directamente en el artículo 46 de la Constitución francesa de 1958, aunque puedan invocarse

algunos precedentes propios más indirectos, los Constituyentes de 1978 han introducido una nueva figura o tipo
de Ley, la llamada Ley Orgánica, que plantea problemas importantes, tanto por lo que se refiere a su concepto
mismo, como en lo que respecta a su extensión, rango normativo y relación con las leyes ordinarias.

El artículo 81 de la Constitución dice que "son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomías y el régimen electoral
general y las demás previstas en la Constitución". Este último inciso da entrada a un larga y heterogénea lista
de supuestos, de entre los que podemos destacar: la institución del Defensor del Pueblo (art. 54), la iniciativa
popular (art. 87.3), las modalidades de referéndum (art. 92.3), los estados de alarma, excepción y sitio (art.
116), el funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el
mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones (art. 165), entre otras.

A juicio de García de Enterría, la explicación de la heterogeneidad de la lista de materias reservadas a Ley

Orgánica no encuentra otra explicación que el clima de consenso en el que se desarrollaron los debates
constitucionales y el propósito político de prolongar el mismo, suponiendo que ningún partido obtendría en
plazo breve la mayoría absoluta en el Congreso, lo que obligaría forzosamente a un pacto entre diversas fuerzas,
garantizándose así que el desarrollo constitucional en puntos sensibles no se efectuará desde una perspectiva
unilateral.

Así se explica que el artículo 81.2 de la Constitución disponga que "la aprobación, modificación o derogación
de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del
proyecto".

Esta especial rigidez formal que resulta del artículo 81.2 ha llevado a la doctrina a cuestionarse el valor de este
tipo de Leyes, es decir, el lugar que le corresponde en la jerarquía normativa.

En este sentido, autores como Garrido Falla, Alzaga o Sosa Wagner mantienen, influidos por la doctrina
francesa, la superioridad jerárquica de las leyes orgánicas sobre las leyes ordinarias, partiendo del especial
régimen de aprobación y modificación (mayoría absoluta). y del hecho de que la regulación de las materias de
mayor trascendencia están reservadas a la Ley Orgánica.

Frente a esta tesis, García de Enterría sostiene que las Leyes orgánicas no tiene rango superior a las leyes
ordinarias, ya que entre ellas no cabe hablar de relación de jerarquía, sino de separación, por tener un distinto

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ámbito competencial.

En esta línea se sitúa la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1981, resolutoria del recurso
de inconstitucionalidad promovido contra la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, por el que se regula el
Estatuto de Centro Escolares, en la que se dice "que si es cierto que existen materias reservadas a Leyes
Orgánicas, también lo que las Leyes Orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería
disconforme con la Constitución, que la Ley Orgánica que invadiera materias reservadas a la Ley ordinaria".

3.- Leyes Marco y Leyes de Armonización

Las que se han denominado Leyes Marco constituyen ante todo, una forma de ampliación de las potestades
legislativas de las Comunidades Autónomas. Mediante ellas, el Estado habilita a las Comunidades Autónomas
para dictar normas legislativas en materias de competencia estatal.

Así lo dice expresamente el artículo 150.1 de la Constitución: "Las Cortes Generales, en materias de
competencia estatal, podrán atribuir a todas o algunas de las Comunidades Autónomas la facultad de dicta, para
sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal".

Estas materias de competencia estatal puede ser de dos tipos: En primer lugar, todos las aludidas en el artículo
149.1 de la Constitución Española, que ésta reserva exclusivamente al Estado. Y, en segundo lugar, todas
aquellas materias que resultan de competencia estatal en virtud de lo establecido en el artículo 149.3 de la
Constitución Española, esto, es, aquellas materias que podrían ser asumidas por las Comunidades Autónomas
mediante sus respectivos Estatutos, por no estar comprendidas en el artículo 149, pero que no han sido
asumidas de hecho, permaneciendo, en consecuencia, dentro del ámbito de competencia estatal.

En cuanto a las Leyes de Armonización, constituyen una técnica normal de relación y conexión entre
ordenamientos jurídicos sectoriales, dentro de un único ordenamiento estatal. De acuerdo con el artículo 150.3
de la Constitución: "el Estado podrá dictar leyes que establecen los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aún en el caso de materias atribuidas a la
competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general". Estas leyes sirven, pues, a una necesidad elemental
de unificación de las diversas normativas territoriales dentro del Estado". Cuando las Comunidades Autónomas
hacen uso de sus potestades legislativas, cabe la posibilidad de que los contenidos de las leyes que dichas
Comunidades dicten sobre una materia determinada difieran entre sí considerablemente, con perjuicio para la
mínima unidad que exige todo ordenamiento jurídico y el funcionamiento de un mercado económico unitario.

Desde el punto de vista del procedimiento, las leyes de armonización poseen una peculiaridad singular: Antes
de que las Cortes Generales entren en el análisis del texto concreto que el Gobierno, en su caso, les someta,
cada una de las Cámaras debe pronunciarse necesariamente por mayoría absoluta, sobre si se considera de
interés general el dictar la concreta ley de armonización.

4.- Leyes de las Comunidades Autónomas

En nuestro ordenamiento jurídico, las Comunidades Autónomas son también, junto con el Estado, titulares de
potestades legislativas. Aunque de manera indirecta, la Constitución Española reconoce dicha potestad
legislativa a las Comunidades Autónomas en el apartado primero del artículo 152, cuando habla de la
"Asamblea Legislativa" de la Comunidad Autónoma, y más explícitamente en el artículo 153.a. cuando remite
al Tribunal Constitucional el control de la "constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de
ley".

La potestad legislativa de las Comunidades Autónomas reviste algunas notas diferenciales respecto de la del
Estado:

1º.- Es una potestad tasada y especifica, que sólo se puede ejercer en los concretos ámbitos o materias
que le hayan sido atribuidas con tal carácter a la Comunidad Autónoma en virtud de su respectivo

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 Estatuto o de las leyes estatales antes examinadas.

2º.- Las Leyes de las Comunidades Autónomas se relacionan con las del Estado no en virtud del
principio de jerarquía, sino en virtud del principio de competencia, no estando jerárquicamente
subordinadas a las del Estado, sino que tienen el mismo valor que aquéllas, diferenciándose unas y
otras por el hecho de que inciden sobre materias distintas (principio de competencia).

5.- Disposiciones del ejecutivo con fuerza de Ley o Decretos-Legislativos y Decretos-Leyes

Se trata, dice García de Enterría, de una variedad legislativa ambigua por cuanto participan simultáneamente
de la naturaleza de los Reglamentos (al proceder del Gobierno y no de las Cortes Generales) y de las leyes (al
tener fuerza de ley y por tanto poder derogar o modificar otras leyes).

- La Legislación delegada o decretos-legislativos

La denominada legislación delegada consiste sencillamente, en una transferencia de la potestad legislativa que
en favor de la Administración hace el poder legislativo.

En el Derecho español, la legislación delegada cuenta con expresa cobertura constitucional. En efecto dispone
el artículo 82.1 de la Constitución que : "Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de
dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior". Es decir, se
prohíbe la delegación respecto de aquellas materias que hayan de ser objeto de regulación y desarrollo mediante
ley orgánica.

El artículo 85 de la Constitución dispone que "Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación
delegada recibirán el titulo de Decretos Legislativos".

Conforme al artículo 82.2 de la Constitución existen dos variedades de leyes delegadas: Los textos refundidos y
los textos articulados.

1.- Textos refundidos.

Cuando una pluralidad de textos legales regula una misma materia, es conveniente que el último de
ellos delegue en el Gobierno la facultad de unificar o refundir todos, de modo que simplifique o
sistematice la legislación vigente sobre la materia.

La delegación en estos casos, se hará mediante ley ordinaria (art. 82.2) y la autorización para refundir
textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiera el contenido de la delegación,
especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de
regularizar, aclara y armonizar los textos legales que han de ser refundidos (art. 82.5).

2.- Textos Articulados

Proceden de una delegación que confieren las Cortes Generales al Gobierno para que redacte una ley
conforme a unas bases que el propio legislador ha enunciado (Ley de Bases).

Según el mencionado artículo 82.2 "La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de
bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados".

Se añade además en el punto 4 del mencionado artículo que "Las leyes de bases delimitarán con
precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse
en su ejercicio".

Este precepto se completa con dos límites a las leyes de bases contenidas en el artículo 83, al decir que

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 no podrán en ningún caso:

a.- Autorizar la modificación de la propia ley de bases.

b.- Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

1ª.- Por último hay que señalar que la delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa,
para materia concreta y con fijación de plazo para su ejercicio.

2ª.- La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma
correspondiente.

3ª.- No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado.

4ª.- No se podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.

- Los Decretos-Leyes

Se entiende por Decreto-Ley toda norma con rango de Ley que emana por vía de excepción, de un órgano que
no tiene el poder legislativo, concretamente del Gobierno o Consejo de Ministros.

A juicio de Cazorla Prieto,justifican la existencia del Decreto-Ley, la urgencia propia de ciertos momentos
políticos y sociales, y lo inadecuado, por su lentitud, del procedimiento legislativo ordinario para atender los
mismos.

La Constitución regula la figura del Decreto-Ley en le artículo 86, al decir: "En caso de extraordinaria y
urgente necesidad el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de
Decretos-Leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de la instituciones básicas del Estado, a los derechos,
deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni
al Derecho electoral general".

Los Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los
Diputados, convocado al efecto si no estuviera reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su
promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación
o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.

Durante el plazo establecido en el apartado anterior las Cortes podrán tramitarlos como Proyectos de Ley por el
procedimiento de urgencia.

Del artículo precedente se pueden deducir como notas fundamentales:

1ª.- El órgano del que emanan es el Gobierno.

2ª.- Equiparación absoluta a la ley en sentido formal, mientras no sea derogada por el Congreso.

3ª.- El Gobierno ejerce una autentica potestad legislativa.

4ª.- Es una disposición legislativa provisional.

5ª.- Hay una serie de materias reservadas a la ley y expresamente prohibidas al Decreto-Ley.

De todo lo expuesto cabe señalar diversas analogías y diferencias con los Decretos-Legislativos. Ambos emanan
del Gobierno y tienen valor de ley, sin embargo, el Decreto-Ley exige la urgencia y el Decreto-Legislativo no;
así como en el diferente momento intervención de las Cortes Generales, que en el Decreto-Legislativo es previa,
siendo posterior en el Decreto-Ley.

Derecho 3, pag 11
EL REGLAMENTO

1.- Concepto, Naturaleza y Clases

Garrido Falla considera el Reglamento como disposición jurídica dictada por la Administración de carácter
general y de valor inferior o subordinado a la ley.

De las definiciones anteriores se pueden extraer distintas características que identifican a los reglamentos:

1ª.- Se trata de disposiciones jurídicas, es decir contiene normas jurídicas, de ahí su consideración
como fuentes del Derecho.

2ª.- Tienen carácter general, su destinatario es abstracto o plural.

3ª.- son dictados por el Poder Ejecutivo, por el Gobierno y la Administración, partiendo de un concepto
estricto que sólo incluye en el concepto de reglamento a los dictados por estos órganos y no en sentido
amplio las normas de carácter organizatorio que dictan otros poderes públicos.

4ª.- Se refieren normalmente a la organización y funcionamiento de la Administración.

5ª.- Adoptan diversas formas según el órgano que los dicta, Decretos del Consejo de Ministros,
Ordenes Ministeriales, etc.

6ª.- Tienen un valor inferior o subordinado a la ley.

En cuanto a la Naturaleza Jurídica, en opinión de un sector doctrinal el Reglamento es un acto administrativo

general (Garrido Falla). Sin embargo, para otro sector doctrinal, su encuadramiento se halla en el campo de las
fuentes del derecho (García Enterría, Martín Retortillo), ya que forman parte del Ordenamiento Jurídico, en
tanto los actos administrativos son una consecuencia del mismo.

La clasificación de los Reglamentos se puede hacer desde diversos criterios:

1º.- Reglamentos jurídicos (normativos) y Reglamentos administrativos (de organización), mientras que los
primeros se refieren a las llamadas relaciones de supremacía general, que unen al Estado con cualquier
ciudadano, los segundos, o bien son de carácter orgánico o se refieren a los administrados en cuanto incursos
las llamadas relaciones de supremacía especial, que nace entre la Administración y el administrado de un título
especifico (la prestación del servicio militar, los funcionarios públicos, la utilización de un servicio público,
etc).

2º.- Otra clasificación es aquella que distingue Reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad.

Los Reglamentos ejecutivos son aquellos que desarrollan total o parcialmente una ley formal, los
independientes son aquellos que no completan ninguna ley especifica, sino que surgen al margen de la misma,
es el caso de los Reglamentos organizativos, en que la Administración ejercita una facultad de autodisposición
sobre sí misma, para mejor cumplir los fines públicos.

Por último, los Reglamentos de necesidad, pueden justificarse únicamente en función de un estado de
necesidad, una situación de emergencia, y por un período temporal, que obligan a actuar incluso por encima
del principio de primacia de la ley. Obvio es concluir que fuera de estas situaciones de estado de necesidad el
Reglamento no sólo no puede contradecir a la ley, sino que esta estrictamente vinculado o subordinado a la
misma.

Derecho 3, pag 12
3º.- Por el sujeto de dónde emanan, se pueden distinguir: estatales, locales, institucionales o de Comunidades
Autónomas.

2.- Límites de los Reglamentos

García de Enterría distingue dos tipos de límites a la potestad reglamentaria: Límites formales relativos al
aspecto externo del reglamento y los llamados límites sustanciales porque afectan al contenido mismo de la
norma reglamentaria.

Límites Formales

Se pueden concretar en los siguientes puntos:

1º.- La competencia para dictar reglamentos, pues sólo será valido aquel reglamento que haya sido dictado por
el órgano competente. Distinguiéndose tradicionalmente entre el poder reglamentario originario (que reside en
el Gobierno, en virtud del artículo 97 de la Constitución) y el poder reglamentario derivado (atribuido a los
Ministros y demás autoridades al que hace referencia el artículo 23 de la Ley del Régimen Jurídico de la
Administración del Estado, de 26 de julio de 1957- LRJAE).

2º.- La jerarquía normativa.

El Ordenamiento jurídico administrativo tiene una estructura jerárquica piramidal, estando la cúspide de la
pirámide en la Constitución y tras ella, en la Ley, a la que están sometidos la Administración, tal y como
precisan los artículos 9.1 y 103.1 del Texto constitucional.

El principio de jerarquía normativa no se refiere sólo a las relaciones entre el Reglamento y la Ley, también los
propios Reglamentos están relacionados entre sí jerárquicamente. El artículo 23 de la LRJAE, (expresamente
declarado vigente por la disposición derogatoria única de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado, en tanto no entre en vigor la ley que regula el
Gobierno), establece el orden jerárquico de las disposiciones administrativas.

3º.- El procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general , en cuanto que el poder
reglamentario debe ejercitarse de acuerdo con unos trámites establecidos, que constituyen un procedimiento
especial regulado en los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
De acuerdo con ella, la autoridad administrativa que prepara una disposición reglamentaria viene obligada a
observar la siguiente tramitación:

1º.- Formación de un expediente en el que, junto con la moción, providencia o propuesta de quien
tenga la iniciativa de la disposición de que se trate, figurarán las consultas y dictámenes evacuados, las
enmiendas y observaciones y demás datos de interés para conocer el proceso de elaboración.

2º.- Se preparará una tabla de vigencia y de disposiciones legales.

3º.- Habrá de informar la Secretaría General Técnica o, en su defecto, la Subsecretaría.

4º.- En los casos en que proceda deberá oírse a las Organizaciones que representan intereses generales
o corporativas.

5º.- Cuando su naturaleza lo aconseje, se someterá a información pública.

6º.- Las disposiciones que hayan de aprobarse en Consejo de Ministros se comunicarán a todos los
Ministros con ocho días de antelación.

Límites sustanciales

Derecho 3, pag 13
Por su parte, los límites sustanciales se concretan en el respeto a los principios generales del Derecho, la
irretroactividad de las disposiciones reglamentarias y la concreción de la materia reglamentaria, y la
inderogabilidad singular de los reglamentos.

1º.- El respeto a los principios generales del Derecho y en especial la interdicción de la arbitrariedad.

El artículo 103.1 de la Constitución proclama explícitamente para la Administración "el sometimiento pleno a
la Ley y al Derecho", y así "Derecho" no puede ser otro que el expresado en los "principios generales del
Derecho", como principios técnicos objetivos y no como un simple sentimiento subjetivo de la justicia. Además
el artículo 9.3 garantiza de manera especifica "la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y, por
tanto, de la Administración, que es uno de ellos.

2º.- Irretroactividad

Con apoyo en el artículo 9.3 de la Constitución, el Reglamento no puede establecer normas, en cuanto éstas
afecten a los administrados, más que para el futuro.

3º.- La materia reglamentaria

El reglamento tiene un ámbito limitado y estricto donde producirse, a reserva de que el mismo le pueda ser
ampliado ocasionalmente por ley.

Desde esta perspectiva, el Reglamento sólo será válido si se produce sobre la materia así definida o sobre
aquella organizativa interna que es su campo natural y directo, no necesitado de habilitaciones legales
específicas, o fuera de ese campo, pero utilizando para ello en ese caso habilitaciones legales concretas que le
hayan abierto esta materia, que en otro caso tendría cerrada.

4º.- La inderogabilidad singular de los reglamentos

El artículo 52.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común establece que "las resoluciones administrativas de carácter
particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellos tengan
igual o superior rango a éstas.

La regla contenida en el precepto citado había sido ya admitida con anterioridad no sólo por la jurisprudencia
sino también por otras normas de nuestro ordenamiento positivo. Según esto, la autoridad que ha dictado un
reglamento y que, por tanto, podría igualmente derogarlo, no puede, en cambio, mediante un acto singular,
excepcionar para un caso concreto la aplicación del reglamento, a menos que, naturalmente éste mismo
autorice la excepción o dispensa. Si se observa con atención el contenido del precepto transcrito, se notará que
la prohibición contenida en el mismo va aún más allá, puesto que tal prohibición alcanza no sólo a la autoridad
autora de la norma, sino a cualquier otra incluso de superior jerarquía. El Consejo de Ministros, por ejemplo,
no puede dispensar validamente a una persona mediante un Decreto de puntual cumplimiento de un requisito o
de una obligación impuesta a la misma por una simple Orden Ministerial, siempre que dicha Orden contenga
una disposición reglamentaria.

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