You are on page 1of 18

La planificación como proceso social

La planificación como proceso social


Manuel Herrera Gómez*
Antonio Trinidad Requena*

Actualmente la planificación no goza de buena reputación. en nombre de una conciencia superior, aquello que los ciudada-
Para muchos nos encontramos ante un conjunto de actividades nos podían hacer o podían desear; el sistema político, en más de
–muy ligadas al dirigismo, al exceso de regulaciones abstractas, a una ocasión, ha utilizado la planificación como una actividad
la proliferación de comisiones, reuniones de “expertos”, etc.– paternalista, supliendo por definición a una sociedad civil que
emergido junto al intervencionismo de los Estados nacionales y era considerada incapaz de planeamientos autónomos o de racio-
destinado a morir con ellos. Para otros, la planificación –nacida nalidad a largo periodo.
como el intento de eliminar la elección individual en nombre de
una conciencia superior–, tras haber producido innumerables La actual defensa del significado y de la relevancia de las acti-
tragedias, está destinada a la desaparición al igual que su matriz vidades de planificación sólo puede realizarse mediante un pro-
“tecno-aristocrática” (F. A. HAYEK, 1973). Incluso hay quienes fundo replanteamiento de la función, el planteamiento y la narra-
consideran que la planificación es un anacronismo: en la actuali- tiva de este conjunto de actividades. Es necesario identificar argu-
dad, la velocidad de las tecnologías y la complejidad de las mate- mentos suficientemente analíticos y abstractos que permitan re-
rias impiden cualquier intento de planificación. elaborar críticamente las experiencias disponibles y el pensamien-
to reflejo acumulado sin agotarse en ellos. Y es preciso superar la
Son muchas las razones que nos permiten aplicar a tales posi- visión de la planificación como pura técnica, para observarla
ciones el calificativo de simplistas. Fácilmente se puede demos- como un proceso social en el que interactúan sistemáticamente
trar, en clave histórica, que los momentos más fuertes de la pla- diversas exigencias funcionales y diferentes coaliciones de actores.
nificación pública de tipo dirigista –desde Walter Rathenau a
Herbert Hoover, desde Rexford Tugwell al MITI japonés– gene-
ralmente han nacido de las alianzas entre los poderes públicos y
los intereses empresariales y económicos (D. F. NOBLE, 1977).
Empíricamente se puede mostrar cómo el abandono de la plani- 1. Definiciones de
ficación pública, lejos de conducir a un mayor bienestar colecti-
vo, traslada a una rápida decadencia de las infraestructuras y del
capital social y humano. Incluso se puede evidenciar que los sec-
planificación
tores industriales más necesitados de innovación tecnológica
registran el mayor uso de metodologías de previsión. En la literatura de las Ciencias Sociales es posible encontrar
numerosas definiciones de planificación. Según A. EDDISON
Oponer negación a negación, simplificación a simplificación (1975: 23), la planificación es “un proceso de preparación del con-
nunca ha sido una estrategia intelectualmente adecuada. Es difí- junto de las decisiones referentes a intervenciones a realizar en el
cil negar que los críticos de la planificación en algunos casos tie- futuro, encaminadas a alcanzar determinados objetivos con medios
nen razón. Muchas de las actividades de planificación se han apo- óptimos, con la disponibilidad de aprender del resultado tanto nue-
yado en una teoría inadecuada o simplista: con frecuencia los vas y posibles decisiones, como nuevos objetivos a conseguir”. Para
planificadores han cometido el error de pensar el poder decidir, E. R. ALEXANDER (1992b: 73), la planificación puede ser descri-
GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002 61
Estudios varios

ta como “una actividad social u organizativa intencional dirigida miento en la comunidad científica y en el proceso de pla-
a desarrollar una estrategia óptima para acciones futuras que preten- nificación (M. S. FELDMAN, 1989).
den conseguir un conjunto de objetivos deseados o bien resolver nue-
vos problemas que surjan en contextos complejos. Tal estrategia debe • Tal conocimiento es un apoyo al proceso de decisiones, no a
presuponer la capacidad y la voluntad de destinar recursos y de todo el proceso. La formulación de un análisis de las previ-
actuar de tal manera que pueda ser implementada”. Por su parte, siones no elimina la necesidad de escoger: los objetivos
P. HALL (1980: 1) sostiene que la planificación es “el conjunto de deben seleccionarse a partir de un conjunto más bien
procesos a que se comprometen los que disponen sobre las previsiones amplio, y –dada la incertidumbre respecto al futuro y a la
lógicas precedentes a la decisión. Forman parte de la planificación la doble contingencia de las interacciones sociales– todo
definición del problema, su análisis, la definición de la amplitud y proceso de planificación identifica conjuntos de alterna-
de los objetivos de la intervención prevista, la proyección de futuro, tivas que posteriormente no pueden reducirse a partir de
el planteamiento de alternativas, su valoración, los procesos de deci- consideraciones exclusivamente técnicas (y análogas
sión en la implementación, en la dirección, en el control y en la observaciones valen para la elección entre diversas moda-
actualización”. Teniendo presente el precio que conlleva toda sín- lidades de ubicación de los costes y de los recursos). La
tesis, J. FORESTER (1989: 3) define la planificación como “la guía dimensión de la decisión –en otras palabras, la dimensión
de una acción orientada al futuro” y J. FRIEDMAN (1967: 267) política– jamás puede cambiarse o anularse mediante un
como “un proceso de guía encaminado al cambio interno de un sis- complejo de actividades técnicas y de elaboración. Esto
tema social”. permite distinguir la planificación –como conjunto de
prácticas de apoyo a la decisión– de la tecnocracia –el
Este breve recorrido nos permite revelar algunas coordenadas intento de sustituir o “cancelar” al que decide–.
de referencia de la planificación como actividad especializada:
Por otra parte, del análisis de estas definiciones es posible
• La planificación es un proceso orientado al futuro. Todo derivar una visión de la planificación como una actividad de tipo
intento de planificar requiere (aunque no se agota en (al menos en el caso ideal) cíclico, descomponible en fases de
esto) el esfuerzo de prever los posibles resultados de una observación, decisión, implementación y evaluación. Todo pro-
intervención. En algunos casos, tal previsión podrá ser ceso de planificación tiene su origen en la observación de un
paramétrica, es decir, encaminada a individuar los cam- cambio percibido como problemático. Por observación se entien-
bios introducidos por la acción en un contexto conside- de en este contexto un conjunto de actividades que va desde el
rado –excepto para aquella intervención– invariante. Sin desarrollo de una “narrativa” –que atribuye un significado a tal
embargo, en la mayoría de los casos tal previsión deberá fenómeno desde el punto de vista del contexto de referencia, arti-
ser estratégica: incluso asumirá como objeto de la previ- cula la relevancia e individúa las “responsabilidades”– la recogida
sión la gama de posibles reacciones de los actores presen- –más o menos disciplinada– de informaciones, a la articulación
tes en el contexto y los posibles impactos concurrentes de de previsiones sobre la evolución y sobre el impacto2. Es impor-
otras decisiones emitidas desde el exterior. tante señalar que tal fase incluso puede comprender –como gene-
ralmente es el caso– un proceso de evaluación de las intervencio-
• La planificación es un proceso con una alta intensidad de nes precedentes o similares, en el interior de la misma organiza-
conocimiento. La planificación es una actividad práctica ción o de otras. El tipo de observación que estamos tratando no
que extrae del conocimiento y de la técnica tanto la pro- tiene, sin embargo, finalidades contemplativas: aspira –ideal o
pia condición de posibilidad (capacidad de previsión), fácticamente– a contribuir a estructurar una decisión relevante
como su legitimación social y organizativa1. Los análisis y desde el perfil de la acción relativa a tales cambios3. Tal decisión
las propuestas del planificador son –o aspiran a ser– pro- da vida a procesos de implementación que pueden ir desde el
ducidas de forma intersubjetivamente vinculante. Sin cambio en las rutinas organizativas presentes en el contexto,
embargo, respecto a las actividades científicas, la planifi- hasta el diseño de nuevas estructuras organizativas4. En fin, la
cación se diferencia por ser, en última instancia, una acti- conclusión o estabilización de toda intervención requiere una
vidad prescrita. La utilización del conocimiento científi- evaluación respecto a los cambios en el ambiente y respecto a los
co por parte de un planificador no está orientada a incre- objetivos que se quieran alcanzar5. Esta evaluación se enlaza
mentar el patrimonio de conocimiento disponible, sino a idealmente a la primera fase o puede ser contemplada como el
utilizar tales conocimientos con el fin de introducir cam- injerto de un nuevo ciclo de actividades planificadoras.
bios en el contexto respecto a direcciones pre-determina-
das. Si esto no quiere decir que la actividad de planifica- En este artículo el ciclo completo anteriormente descrito será
ción esté privada de una fuerte dimensión reflexiva denominado con el término “proceso de planificación”. Sin
(A. SCHON, 1983), es necesario reconocer que son radi- embargo, como se verá más adelante, adoptar tal concepción
calmente diferentes las formas de utilización del conoci- extensiva implica una superación –y una crítica– de muchas defi-

62 GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002


La planificación como proceso social

niciones consolidadas de planificación, definiciones que la redu- futuro, a un estado que o no existe aún –y no existirá sin una inter-
cen a operaciones de observación y evaluación. Según estas con- vención del actor– o que, en el caso de que ya exista, no permanece-
cepciones –que podemos denominar “clásicas”–, observación y rá como tal sin su intervención” (T. PARSONS, 1937: 45). En esta
evaluación son fases de la “planificación” en cuanto que están orientación al futuro está implícito que el actor ejercite su capa-
caracterizadas por una mayor intensidad de elaboración “objeti- cidad de anticipar los cambios venideros del contexto y los com-
va”, por un mayor recurso a las competencias profesionales de los pare con aquellos previstos en el caso de su acción. El carácter
“planificadores” –entendidos como grupo profesional– y por una “racional” de una acción, la elección del curso de acción más efi-
menor “confusión” entre previsión racional y consideraciones ciente, se basa en esta capacidad de anticipación. Toda acción
“políticas”. Por su parte, las fases de decisión e implementación racional es, o por lo menos aspira a ser, una acción correctamen-
más bien serían dominio del que decide y de las autoridades te planificada. Y, cotidianamente, las acciones que activamos
internas de la organización. Sin embargo, a lo largo de estas pági- requieren previsiones bastante complejas: por ejemplo, un indi-
nas se sostendrá que el recurso al análisis de previsión y al cono- viduo que quiera adquirir una calculadora normalmente afronta-
cimiento técnico no solamente se limita a la fase de observación, rá problemas tales como la previsión de la innovación tecnológi-
sino que se distribuye en todas las fases, y con particular intensi- ca (aquel modelo, ¿no se quedará anticuado muy pronto?), la
dad en la fase de implementación (C. V. PATTON, 1986). evolución de las propias exigencias futuras y el comportamiento
Igualmente distribuidas, incluso en la fase de observación, resul- de otros actores (¿cuáles son los standards que utilizan las perso-
tan las tensiones entre conocimiento técnico y selectividad orga- nas cuando intercambian datos?). Estas previsiones –desarrolla-
nizativa y política (D. A. ROCHEFORT, R. W. COBB, 1994). La das incluso recogiendo informaciones específicas– deberán ligar-
distinción entre planificación y decisión –y la división del traba- se con las opciones y los recursos disponibles en el itinerario del
jo entre los diversos roles– debe realizarse interactivamente en el proceso selectivo. A nivel individual, la elección no está entre pla-
interior de todas las fases, no a través de la separación entre las nificar o no planificar, sino entre los diversos tipos de planifica-
mismas fases (G. BENVENIST, 1991). ción y el problema de la escasez de planificación, no su exceso.
Quien adquiere una calculadora –por ejemplo, a partir del color
de la funda y entrando en el primer negocio que encuentra–
generalmente no es considerado un modelo a imitar.
Sin embargo, el problema de planificar o no planificar se
2. Planificación individual y plantea con fuerza si el contexto de referencia es un sistema
social y no un individuo. En este caso, la planificación no es un
planificación social instrumento de apoyo a una decisión individual, sino una moda-
lidad específica de gestión de la interdependencia entre más
actores analíticamente independientes7. La planificación de un
En las definiciones anteriormente apuntadas, la planificación sistema social asume inevitablemente el carácter de un vínculo
es presentada como un instrumento de racionalidad, entendida de las opciones de los actores, mediante una previsión centrali-
weberianamente en un doble sentido: por una parte, de incre- zada y asimétrica de los comportamientos admisibles –en rela-
mento de la capacidad de previsión del resultado de los diversos ción a un determinado objetivo–, de la ubicación secuencial de
cursos de acción y, por otra, de incremento de la calculabilidad los comportamientos de las unidades y de las modalidades de
de las ventajas y desventajas asociadas a cada uno de estos6. En acceso a los recursos y a las sanciones objeto de la planificación
otras palabras, toda forma de planificación es un intento de redu- (J. D. THOMPSON, 1967).
cir la incertidumbre de las decisiones y de las operaciones.
Llegados a este punto es necesario comprender por qué, frecuen- Aquí las palabras clave son centralizada y asimétrica. Toda
temente, el proceso de planificación presenta un carácter conflic- planificación referida a un contexto social –ya sea una organiza-
tivo, y por qué la legitimidad misma de la elección de planificar ción, un área territorial, una asociación deportiva– es centraliza-
se encuentra ante verdaderas oposiciones. Estos problemas da (respecto al nivel teóricamente posible de los intercambios
requieren establecer una clara distinción entre la planificación entre los actores participantes) y asimétrica (no confía sólo en el
como atributo de las acciones individuales y la planificación consenso de las unidades participantes, sino modifica, de forma
como proceso referido a un contexto social. más o menos acentuada, el contexto de decisiones mediante deci-
siones jerárquicas). Por ejemplo, la existencia de un plan de orde-
Desde el punto de vista de todo singular actor individual, la nación urbana –una de las formas más comunes de planifica-
planificación es una precondición dada por descontada de la ción– determina precedentemente cualquier decisión individual
racionalidad de las propias acciones. Según la clásica definición sobre las posibilidades de utilización de un terreno, el tipo de
parsonsiana, “una acción es siempre un proceso temporal (...). El operaciones que pueden realizarse y su valor de mercado; la deci-
concepto de fin de una acción implica siempre una referencia al sión de quien aprueba el plan vincula al ciudadano que quiera
GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002 63
Estudios varios

construir. La planificación estratégica de una empresa determina


las orientaciones y los sistemas de incentivos de las singulares 3. ¿Por qué planificar? Desde
divisiones y de los singulares repartos.
Por consiguiente, proponer una intervención de planifica-
problema de los bienes
ción, respecto a cualquier sistema social, implica asumir –y en los
Estados democráticos argumentar– que es preferible sustraer de públicos a la teoría de los
la interacción descentralizada entre los actores algunas dimensio-
nes o ámbitos de decisión, sustituyéndolos con formas de coor- costes de transacción
dinación jerárquica. Es comprensible que la perspectiva de plani-
ficar a nivel colectivo no se dé jamás por descontada, estando La teoría clásica de la planificación democrática siempre ha
siempre disponible en tal nivel la alternativa constituida por el reconocido, aunque con diferente intensidad, la importancia del
abstenerse de hacerlo. En otras palabras, la racionalidad del plan mercado. Por tanto, no debe sorprendernos que la teoría demo-
siempre encuentra una alternativa disponible en la racionalidad crática “clásica” de la planificación haya afrontado el problema
del mercado (DAHRENDORFF, 1966)8. del “por qué y cuándo planificar” en relación –y no en oposi-
La relación planificación/mercado es uno de los problemas ción– a la existencia del mercado, elaborando una respuesta en
centrales de la teoría de la planificación. El mercado, analítica- términos residuales: la intervención pública –y la planificación
mente entendido, es un mecanismo de coordinación horizon- identificada con ella– se justifica en los casos en que la coordina-
tal, operante entre las contrataciones descentralizadas de una ción de mercado fracasa (J. FRIEDMAN, 1987). El planteamiento
amplia gama de actores independientes, cada uno dotado del clásico, dominante durante todo el periodo post-bélico, se ha
mejor (en cuanto directo) conocimiento de los costes y de las identificado estrechamente con la teoría de los bienes públicos
oportunidades disponibles. Esta modalidad de coordinación (y/o colectivos), procediendo a través de dos fases:
permite una notable libertad de elección por parte de los acto- a) Por una parte, asumiendo que la presencia de tales
res y produce una importante dinámica social: la coordinación bienes justifica la intervención pública
de mercado, integrada mediante el sistema de precios, es parti-
cularmente eficiente al trasmitir recíprocamente la información b) Por otra, que la planificación está legitimada como el
sobre las exigencias y los deseos de los actores, y es particular- principal instrumento de racionalidad de esta última.
mente flexible para adaptarse a situaciones de incertidumbre y
Los bienes públicos pueden definirse como aquellos bienes (o
de cambio. Estas características y este nivel de flexibilidad no
servicios) que todos los actores consideran indispensables e
pueden ser producidas –por lo menos en la misma medida– por
importantes, pero que no se consiguen producir de forma efi-
formas de coordinación jerárquica: la sustitución de la planifi-
ciente a través de los mecanismos del mercado. En sentido estric-
cación centralizada por la coordinación de mercado tiene como
to, tales bienes están constituidos por todos los bienes y servicios
resultado formas sociales inestables e ineficientes, además de
privados de valores de mercado en cuanto que resulta imposible
condenadas –como han demostrado las economías planifica-
excluir a eventuales “no contribuidores” de su goce: bienes
das– a recurrir a fuertes dosis de autoritarismo político. Si se
ambientales como la calidad del aire o del agua (u otros elemen-
pudiese pensar en subsumir el conjunto de las interdependen-
tos naturales), bienes sociales como la defensa nacional o el man-
cias sociales en el interior de los esquemas de mercado, razona-
tenimiento del orden público, bienes culturales como la riqueza
blemente se debería concluir que los espacios de la planifica-
o el refinamiento de una lengua. Al no ser posible integrar tales
ción social están y son drásticamente limitados. Se debería asu-
bienes en el sistema de precios, una ubicación de mercado de
mir que el mercado, eventualmente integrado por la visión del
estos bienes sería o completamente arbitraria o bien, asumiendo
sistema político como un mercado sui generis, es suficiente para
su valor como nulo, trasladaría a una excesiva explotación y, en
garantizar niveles adecuados de coordinación y de gestión de las
consecuencia, a su rápida degradación y deterioro (G. HARDIN,
interdependencias y resultados más positivos para el sistema
1968). Respecto a esta categoría de bienes, una intervención
social en su conjunto, respecto a cualquier solución basada en
pública también es justificable en una economía de mercado.
la planificación intencional (C. LINDBLOM, 1977). Sin embar-
go, existen muchos elementos que indican la dificultad –por no Una segunda categoría de bienes (o servicios) que a menudo
decir la imposibilidad analítica– de reconducir las modalidades es considerada comparable –en términos de “fracasos del merca-
de coordinación social solamente a los intercambios de merca- do”– está constituida por aquellos bienes que –en ausencia de
do. Y es propiamente de la exploración de tales situaciones de cualquier regulación– serían ubicados en el mercado de forma
donde se puede derivar una base analítica para la teoría de la ineficiente: es el caso de los bienes para los que existe un mono-
planificación capaz de integrar una visión –igualmente crucial– polio natural, por ejemplo la elaboración de electricidad o de los
de los límites de lo planificable. servicios en que existe una fuerte asimetría natural, que hace
64 GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002
La planificación como proceso social

imposible al “cliente” valorar efectivamente la calidad del servicio contribuir a definir la alternativa público-privado en términos de
recibido, como las prestaciones escolares o sanitarias. En fin, exis- una división del trabajo, más que no de oposición recíproca.
ten bienes o servicios, los llamados merit goods, que son conside-
rados centrales para la identidad misma de la sociedad y, en con- Sin embargo, la adopción de este cuadro conceptual presen-
secuencia, son sustraídos del mercado en función del valor social ta –en el caso de la teoría de la planificación– algunas dificulta-
atribuido (por ejemplo, la educación superior, museos, uso de des que no deben olvidarse. En primer lugar, la coordinación
transporte colectivo)9. jerárquica y la coordinación descentralizada son objetivadas en
formas empíricas (Estado o Mercado), haciendo latente tanto la
La intervención pública en una economía de mercado está relevancia de la coordinación jerárquica en las actividades priva-
justificada, según este planteamiento, por la existencia de estas das, como la existencia de fenómenos de contratación descentra-
categorías de bienes. Sin embargo, tal intervención debe resolver lizada en el sector público. La identidad de la planificación, por
un problema de no poca relevancia: ¿cómo gestionar la trasmi- consiguiente, es atribuida a la esfera de los actores públicos, ter-
sión y evaluación de la información en ausencia de un sistema de minando por ignorar o marginar la fuerte presencia y relevancia
precios? La coordinación de mercado –los procesos de ajuste de los procesos de planificación en el sector privado o non pro-
entre los actores interesados en la consecución de objetivos pri- fit11. En segundo lugar, al definir tanto la intervención pública
vados– tiene lugar, por así decir, “automáticamente”10 gracias a como la actividad de planificación aludiendo a categorías de
las informaciones circuladas por el sistema de precios: el empre- bienes y servicios, la función de la planificación es contemplada
sario que decida ignorar las informaciones sobre las preferencias en términos de una capacidad técnica para identificar a priori el
de los consumidores, sobre su disponibilidad a pagar o sobre los mejor modo de producir, distribuir o defender el bien mismo a
procedimientos técnicos más eficientes para la producción de un través de la utilización de un conocimiento “superior” y más
bien, está obligado automáticamente a pagar los costes; quien “objetivo”. Esto ha tenido dos importantes consecuencias: res-
realiza elecciones correctas está igualmente informado del resul- pecto al sistema político, la planificación ha terminado general-
tado de las propias decisiones mediante el aumento de los retor- mente por aspirar a asumir el rol de “consejera del príncipe”, exo-
nos. En el caso de los bienes colectivos gestionados por un ope- nerándose de la confrontación con los intereses; respecto al apa-
rador público, especialmente cuando éstos actúan en régimen de rato organizativo, los planificadores generalmente han restringi-
monopolio, tales mecanismos están, sin embargo, ausentes: deri- do la propia actividad al momento de la formulación de las polí-
van de riesgos constantes de sobreproducción, de escasa atención ticas, mientras la implementación de tales propuestas era consi-
a los costes, de insensibilidad a las variaciones de la demanda y derada como efecto mecánico o como responsabilidad de un ter-
de colisión con los segmentos de productores o con las categorías cer actor12. En efecto, considerando al Estado como principal
de consumidores particularmente fuertes. punto de referencia para el problema de los bienes públicos –y
considerándolo, en cuanto caracterizado por algunas peculiarida-
La necesidad de una alternativa al mercado para determina- des cruciales tales como el monopolio del uso legitimado de la
das categorías de bienes, unida a la conciencia de la ausencia de fuerza física, “superior” respecto a otras estructuras sociales–, la
mecanismos selectivos naturales, permite justificar, según la teo- teoría de la planificación ha terminado por asumir a los actores
ría clásica de la planificación, la racionalidad del plan. Los instru- presentes en el ambiente como presencias paramétricas o como
mentos de planificación son contemplados como un posible recipientes pasivos.
equivalente funcional del sistema de precios en el caso de la inter-
vención pública: a la planificación es atribuido el objetivo de En los últimos veinte años, como respuesta tanto a los pro-
recoger sistemáticamente informaciones sobre la evolución de la blemas empíricos como a las innovaciones conceptuales origina-
demanda y de la oferta (y de garantizar la correspondencia futu- das en las Ciencias Sociales, ha emergido en la teoría de la plani-
ra mediante la previsión), “obligando” a los organismos públicos ficación una nueva y más compleja perspectiva que trata de supe-
a la eficiencia. Una finalidad adicional, pero no olvidada, está rar la dicotomía público-privado, ligando estrechamente la plani-
constituida por la posibilidad, mediante la planificación, de arti- ficación a las formas de coordinación jerárquica entendidas ana-
cular las exigencias sociales de forma intersubjetivamente vincu- líticamente (E. R. ALEXANDER, 1992a, 1994; J. M. BRYSON y
lante, reduciendo la tendencia del sistema político a privilegiar P. S. RING, 1990; J. A. ROBINS, 1987). Según la declaración pro-
los intereses organizativos más influyentes. La planificación es gramática de E. R. ALEXANDER (1992a: 191), para esta perspec-
asumida al mismo tiempo como una forma de tutela de los fra- tiva “la planificación no es complementar al mercado, mas bien es
casos del mercado económico y de los fracasos del mercado polí- una propiedad de las organizaciones y de los sistemas interorganiza-
tico (P. HALL, 1980). tivos en la medida en que tienden a ser jerárquicos, independiente-
mente de que sean públicos o privados, o con características mixtas”.
Este planteamiento del problema, de los ámbitos y de las fun-
ciones de la planificación está seguramente dotado de una notable Esta nueva perspectiva se avala, como cuadro de referencia
elegancia y claridad conceptual. Por otra parte, tiene el mérito de teórico, del esquema teórico elaborado en los últimos veinte años

GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002 65


Estudios varios

por aquella corriente de las Ciencias Sociales, a caballo entre eco- suceda– estarán constantemente desafiadas por la negociación
nomía y sociología, definida como economía neo-institucionalis- descentralizada. En otros casos, sin embargo, los costes de
ta, economía no ortodoxa o –más recientemente– economía de transacción representarán un elemento relevante: la interacción
los costes de transacción (O. E. WILLIAMSON, 1975; 1985; podrá requerir elevadas inversiones en elementos específicos difí-
1994). ¿Qué diferencia a esta perspectiva de la teoría económica cilmente transportables fuera de aquel contexto –incrementando
ortodoxa? ¿Y por qué resulta tan apetecible para la teoría de la la propia vulnerabilidad respecto a una posible defección de uno
planificación? o más partners– y la gestión de las interdependencias sobre bases
contractuales presentará costes en términos de controles y garan-
El interés por los costes de transacción nace del intento de tías14. En el caso en que estas últimas sean también de carácter
responder a la siguiente pregunta: ¿por qué en una economía de reiterado, de duración indefinida y caracterizadas por la incerti-
mercado existen numerosas realidades en las que la organización dumbre estructural, existe un terreno fértil para el desarrollo –a
jerárquica que produce internamente es preferida a la posibilidad través de la asunción de la capacidad de control y la internacio-
de combinar bienes, servicios y competencias externas adquiridas nalización organizativa de las transacciones– de formas de coor-
externamente, sobre el mercado? ¿Por qué los actores prefieren dinación jerárquica: la visión del mercado como multitud de
vincularse jerárquicamente más que horizontalmente a través de actores independientes ligados por relaciones de tipo contractual
intercambios de mercado? cede a la visión de una población de organizaciones complejas
Para responder a este tipo de interrogantes, las premisas prin- (definibles como estructuras de gobierno y no como funciones de
cipales de la economía ortodoxa han sido revisadas: producción), insertadas en redes de relaciones. Redes que son en
algunos casos horizontales y de intercambio, en otros son defini-
• Ha sido necesario sustituir la asunción de la racionalidad das por relaciones de adquisición y control, y en otras actúan
perfecta –es decir, de capacidades computacionales para mediante formas híbridas de intercambio y control.
poder calcular la maximización de la propia función de Centralización y asimetría se revelan como características de
utilidad– y de la completa información por el reconoci- complejos organizativos tanto en el sector público, como en el
miento de la existencia de límites computacionales y la sector privado (E. O. WILLIAMSON, 1975: 8), incluso si el carác-
presencia de áreas de incertidumbre informativa que per- ter analítico de la teoría permite re-comprender como casos par-
miten a los actores estrategias oportunistas. ticulares la especificidad de las organizaciones públicas, por ejem-
• Ha sido preciso remplazar la asunción de que los inter- plo en el tipo de compromisos que son activados en el curso de
cambios de mercado son standalizables, fluidos y reversi- su desing (E. O. WILLIAMSON, 1994).
bles por la hipótesis de un continuum de costes de trans- Todas las formas jerárquicas requieren formas de planifica-
acción13. ción: una vez determinada la internacionalización de los nexos de
• Ha sido conveniente sustituir la asunción del individuo las transacciones con el fin de reducir la incertidumbre, el con-
calculador como unidad de análisis por la transacción junto de estos nexos no puede ser dejado a formas de “acomoda-
–unidad relacional– cuya dimensión crítica principal, la miento” descentralizado, sino que requiere una descripción cen-
especificidad de la inversión solicitada, puede ser formu- tralizada del contexto, de sus posibles evoluciones, incluso de los
lada en términos de dependencia bilateral. instrumentos legitimados para hacer frente a tales evoluciones y
para resolver las tensiones internas creadas. Toda organización,
Estos cambios han hecho posible la formulación de la tesis de cualquier tipo, debe tener, y en efecto usualmente tiene, una
principal: la clave para la comprensión de la estructura socio-eco- red consolidada de prácticas, formales o informales, que equili-
nómica está constituida por diversas modalidades de resolución bran los costes de transacción internos y externos, se esfuerzan
de los problemas derivados de las exigencias del gobierno com- por prever las variaciones y ligarlas a las relaciones establecidas
plejo de estas transacciones (O. E. WILLIAMSON, 1975). entre objetivos, condiciones y recursos (internos y externos) con
Este cambio de perspectiva permite distinguir entre coordi- el fin de garantizar al menos un mínimo de congruencia. Por
nación de mercado y coordinación jerárquica no en términos de tanto, la planificación asume el carácter de un coste de transac-
categorías de bienes (privados/colectivos) o de estructuras jurídi- ción ex ante, eficiente en la medida en que contribuye a reducir
cas formales (empresas privadas/burocracia pública), sino en tér- la incertidumbre y los riesgos asociados con el conjunto de las
minos de características de interacción y organizativas de la pro- transacciones (E. O. WILLIAMSON, 1981).
ducción y de la distribución. En algunos casos, los costes de Es sabido que la teoría de los costes de transacción presenta
transacción son nulos o bajos, los contactos episódicos y la rever- también una serie de dificultades analíticas y metodológicas
sibilidad constituye una opción fácilmente alcanzable por todos (M. GRANOVETTER, 1985). A pesar de estos límites, sin embar-
los patners que interactúan. En estos casos, parece difícil que las go, representa un importante terreno de integración entre ele-
formas de control jerárquico puedan difundirse y –cuando ello mentos sociológicos y económicos, y permite a la teoría de la pla-
66 GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002
La planificación como proceso social

nificación ir más allá de la tradicional justificación en términos ante la alternativas de acción practicables– encaminados a definir
de bienes públicos. (J. M. BRYSON, P. S. RING, 1990). Esta pers- el “territorio” de las transacciones para poblaciones de organiza-
pectiva elabora para la teoría de la planificación un enganche –en ciones y de familias, generalmente definidos en la literatura como
términos de análisis estructural– entre el análisis del proceso de procesos de comprehensive planning o master planning16.
planificación y el análisis organizativo, reformulando la confron-
tación entre coordinación de mercado y coordinación jerárquica Antes de revisar brevemente las características específicas de
en términos de trade-offs entre diversos problemas de gestión de estos contextos de la planificación, es importante precisar tres
las relaciones sociales. Por otra parte, contemplar el proceso de puntos cruciales relativos a los límites de las organizaciones, al
planificación en términos de costes de transacción permite indi- significado de los sistemas interorganizativos y al rol del ambien-
car autónomamente los límites de la misma planificación: el te institucional.
tránsito de la planificación a la adquisición descentralizada (y Por lo que se refiere al primer problema, es necesario ser
viceversa), dependiendo de la relación entre costes de transacción conscientes de que la definición de los límites de una organiza-
y costes de coordinación jerárquica, podrá tener ritmos tanto ción es normalmente muy arbitraria (E. R. ALEXANDER, 1992a).
expansivos como de contracción: estructuras de interacción jerár- Más allá de ciertos umbrales de complejidad, organizaciones
quica podrán –por ejemplo, a continuación de los cambios tec- como las empresas con muchas divisiones o las agencias guberna-
nológicos– convertirse en pasibles de coordinación descentraliza- mentales pueden ser tratadas por un observador como agentes
da, y áreas de intercambio de mercado podrán ir al encuentro de unitarios o como poblaciones vinculadas de sub-organizaciones,
procesos de integración y concentración. posiblemente en competencia recíproca (J. S. LUKE, 1991). Si se
acepta el énfasis institucional en las relaciones de gobierno, en
algunos casos será relativamente fácil identificar el actor o los
actores que poseen directamente el control, y evaluar la coheren-
cia de la configuración organizativa y de las estrategias planifica-
das en relación a sus intereses; en otros casos, sin embargo, esta
4. Los contextos de la definición basada en el control directo se revelará inadecuada
para comprender efectivamente la estrategia organizativa y la
planificación: jerarquías, decisión requerirá la inclusión de categorías de actores con diver-
sa denominación interdependientes con los insiders: los directi-
relaciones inter- vos, los proveedores, los empleados, los entes de control, los mis-
mos clientes17.
organizativas y redes Esta perspectiva es definida en los términos del tránsito del
planteamiento para stockholders –la realidad de la organización
Si se adopta la teoría de los costes de transacción para definir debe evaluarse en referencia a los intereses de aquellos que la
las conexiones entre el proceso de planificación y las formas de poseen– a la identificación de los stakeholders –la realidad debe
coordinación jerárquica, es preciso tener presente las diversas for- evaluarse en relación a los grupos o categorías que tienen intere-
mas de planificación en relación a los diferentes problemas de ses interdependientes en la actuación de la organización (R.
coordinación existentes en un sistema social. Dicho en otros tér- E. FREEMAN, 1984; I. MITROFF, 1983). Esta concepción de los
minos, el análisis del proceso de planificación requiere una estre- límites de las organizaciones permite revelar cómo la conexión
cha integración con el análisis de las modalidades de control entre jerarquía y planificación no sólo representa una chance de
interno y externo de las organizaciones planificadas. En esta clave racionalización, sino también un instrumento de gestión de la
parece útil distinguir entre: identidad operativa. Es a través de la planificación como, implí-
cita o explícitamente, una organización define quién está “den-
1. Los procesos de planificación que tienen lugar en el inte- tro” y quién está “fuera”, qué es “central” y qué es “periférico”,
rior de una organización, generalmente definidos en la literatura hacia dónde se está “caminando” y de dónde “se viene”.
como procesos de planificación estratégica. Identidad y control son dos caras de la misma moneda
2. Los procesos de planificación que se producen en el nivel (H. C. WHITE, 1992).
de un sistema interorganizativo, tradicionalmente denominados
coordinative planning15. Por lo que respecta al significado de los sistemas interorgani-
zativos, es necesario subrayar que las diferentes formas de organi-
3. Y los procesos de planificación activados por organizacio- zación están comprendidas y todas presentan a su vez costes de
nes –cuyo principal recurso es la capacidad legitimada de modi- transacción. Las islas de coordinación jerárquica están insertadas,
ficar el ambiente institucional de las transacciones y de definir ex por ejemplo, en contextos de interdependencia. En algunos
GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002 67
Estudios varios

casos, la gestión de las interdependencias entre diversas organiza- singular relación organización/ambiente) puede llevar a la imple-
ciones tendrá un carácter preferentemente descentralizado de mentación de formas de coordinación jerárquica con otras orga-
competición y de intercambio; en otros actuarán redes de coor- nizaciones; formas de coordinación interorganizativa pueden rea-
dinación informales, basadas en la costumbre, en las experiencias lizarse en organizaciones independientes; cambios en el ambien-
precedentes o quizás en la participación de los directivos como si te institucional pueden orientarse a la restricción en el ámbito de
fuesen un “clan”, según los casos estudiados por W. OUCHI las posibilidades de coordinación jerárquica (por ejemplo, priva-
(1980); incluso en otros casos, donde los costes de transacción tizaciones; normativas anti-trust) o a la expansión.
son muy altos, las organizaciones tenderán a desarrollar relacio-
nes jerárquicas, que pueden ir desde el control directo (a través, Sólo después de haber aclarado la interdependencia entre
por ejemplo, de adquisiciones o fusiones) a formas confederadas estas formas se puede proceder a la simplificación de un trato
basadas en la institucionalización de organismos de coordinación independiente para cada una de ellas.
comunes, con identidad propia y propias formas de planificación
(R. E. ALEXANDER, 1991; D. L. ROGERS, D. A. WETTENS y
otros, 1982).
Por lo que respecta al ambiente institucional, es necesario
recordar que ninguna organización y ningún sistema interorgani- 5. Planificar en una
zativo actúa en un vacío neumático. La configuración institucio-
nal (el orden más o menos fáctico que gobierna las relaciones organización
interorganizativas) no sólo puede definirse en relación a las trans-
acciones entre los actores, también en relación al ambiente insti- La planificación estratégica, nacida en el campo militar (y en
tucional, el conjunto de normas que regulan las transacciones18. los procesos de construcción de los Estados nacionales), se ha ido
Las relaciones entre este ambiente institucional y las organizacio- introduciendo de forma creciente en el mundo de las organiza-
nes son bi-direccionales: por una parte, el ambiente institucional ciones económicas de medianas y grandes dimensiones, hasta lle-
constituye un parámetro independiente de la planificación –ya gar a convertirse en una forma de planificación necesaria en
que un cambio en las reglas del juego comporta una re-organiza- todas las organizaciones complejas, públicas o privadas
ción del mismo juego–; por otra, el conjunto de los sistemas (J. BRAKER, 1980). Su contexto de referencia está constituido por
organizativos actúa estratégicamente respecto a tales reglas, tra- una dirección organizativa encaminada a afrontar la necesidad de
tando de provocar el cambio, de encauzarlo en determinadas peticiones contrastadas (que requieran la introducción de un
direcciones o de minimizar el impacto. En el caso en que el orden en las prioridades), de previsiones sobre la alteración futu-
ambiente institucional esté ligado a instituciones especializadas ra del equilibrio de los recursos y de los vínculos a los que la orga-
(por ejemplo, el sistema del Derecho), esta tensión relacional nización esta adaptada, de desafíos a la legitimidad de la misma
podrá traducirse en una forma de sistema interorganizativo con organización, de crecimiento o insatisfacción hacia el nivel de
particulares características19. coordinación interno o de cambios en curso en el ambiente y en
Estas consideraciones muestran que la distinción entre plani- la configuración institucional (J. M. BRYSON, R. C. EINSWEILER,
ficación estratégica, coordinative planning y master planning, debe 1988).
entenderse como una distinción relativa al contexto de las inter- La planificación estratégica puede ser definida como el intento
acciones, no como una distinción entre técnicas, realizada en tér- de articular dos diferentes descripciones de la organización (actual
minos instrumentales. Estas formas de planificación son –al y futura) y ligarlas mediante la respuesta a cuatro preguntas:
menos en cierta medida– interdependientes; los mismos sujetos
pueden implicarse en una multiplicidad de relaciones diversifica- 1. ¿Dónde queremos ir? (La “misión” de la organización).
das y los mismos “objetos” de la planificación, a menudo, pue- 2. ¿Cómo haremos para llegar? (Las estrategias).
den ser considerados por diversos actores en términos diferentes;
la articulación de un proceso de planificación requiere un proce- 3. ¿De qué recursos tenemos necesidad? (El “budget”).
so de determinación, con grados diferentes de autonomía, de la 4. ¿Cómo nos orientamos? (El sistema de controles)21.
propia unidad de referencia –del propio cliente20– no sólo res-
pecto a los “mercados” en que está insertada, sino también res- Este intento requiere un análisis (o un examen sistemático)
pecto a la red de todos los procesos de planificación (y de las de la situación organizativa en referencia a la misión (los objeti-
expectativas sobre los cambios introducidos en cada uno de vos) de la organización y al estado del ambiente –“los clientes” y
éstos). Esta distinción también puede asumir el carácter de trans- otros stakeholders, concurrentes o aliados, cambios instituciona-
formación dinámica: por ejemplo, dada la dinamicidad de las les y tecnológicos (aquellos que son definidos como las “amena-
relaciones de gobierno, la planificación estratégica (centrada en la zas” y las “oportunidades” que se presentan)–. Este análisis es
68 GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002
La planificación como proceso social

tanto una evaluación (del estado actual), como una previsión las exigencias que motivan el inicio de un proceso de planifica-
(sobre la evolución futura). De este análisis emerge la posibilidad ción estratégica estás ligadas no a la voluntad de implementar las
de evaluar la organización en términos de puntos de fuerza y de conclusiones, sino al efecto de imagen que puede producir en el
debilidad, en la confrontación tanto con la situación actual como exterior o en el interior. El proceso de planificación estratégica,
futura (prevista y/o deseada), y de definir respecto a estos dos entendido como un proceso especializado y formalizado, no
puntos los sentimientos de cambio y las prioridades operativas. puede ser considerado “no sustituible”. Es sabido que muchas
organizaciones actúan no mediante procesos de planificación for-
Este esquema general es modulado en términos muy diver- malizados, sino a través de decisiones carismáticas de uno o más
sos, según el tipo de problemas afrontados y el tipo de contexto leaders que no aceptan el debate y discusión de la propia forma
en el que el proceso de planificación debe intervenir. Existen organizativa y afrontan separadamente las oportunidades y las
planteamientos compactos y sistemáticos centrados en la asun- amenazas que se presentan.
ción de un control fuertemente unitario (por ejemplo, Harvard
Policy Model) y modelos que se concentran en una pluralidad de En síntesis, la planificación estratégica –como proceso for-
demandas internas y externas en las confrontaciones de la orga- mal– se presenta como una alternativa realizable en presencia de
nización (Stakeholders Models); modelos de procedimiento enca- desafíos y cambios ambientales (comprendiendo también en tal
minados a definir estrategias de coordinación trasversales respec- conjunto la opinión de los stakeholders) suficientemente profun-
to a los niveles jerárquicos y a las funciones (por ejemplo, siste- dos como para motivar los costes y los riesgos del proceso, pero
mas de planificación estratégica) y modelos centrados en la iden- limitados para no llegar a asumir como resultado probable la de-
tificación de criterios objetivos para la identificación de priorida- saparición de la organización o un desafío consistente a su direc-
des (por ejemplo, los llamados modelos de maletín); modelos ción. En muchos otros casos –donde la organización esté efecti-
basados en la introducción sistemática de innovaciones y mode- vamente fragmentada y existan dificultades para identificar una
los que privilegian continuos desarrollos de focalización de pro- leadership unitaria–, el proceso de planificación tenderá a asumir
cesos incrementativos (J. B. QUINN, 1980)22. el carácter de una forma mixta entre planificación estratégica y
coordinative planning.
La planificación estratégica permite tratar conjuntamente
previsión y organización, con modalidades que consienten la
posibilidad futura de discontinuidades, cambios, y diferentes
tipos de imprevistos (I. ANSOFF, 1981). Mientras que algunos
planteamientos de previsión son rígidos, la planificación estraté-
gica permite un ejercicio de previsión más compatible con adap-
6. La planificación de los
taciones flexibles al cambio del ambiente (incluidos los cambios
introducidos por la propia acción organizativa). En segundo sistemas inter-organizativos
lugar, la planificación estratégica tolera una discusión no solo de
lo que una organización hace –y cómo debería hacerlo–, también La perspectiva del proceso de planificación se presenta en tér-
por qué y si tal organización debe hacerlo. En fin, la planificación minos bien diversos cuando el contexto de referencia no es una
estratégica permite un aprendizaje comparativo de los procesos singular organización, sino un conjunto de organizaciones no
comunicativos entre organización y ambiente. unificadas bajo un mismo control. Un buen ejemplo es el caso de
las asociaciones de organizaciones (una asociación empresarial o
Sin embargo, estos elementos no deben llevarnos a pensar
una asociación de sector) o parcialmente investidas por cualquier
que la planificación estratégica es un proceso necesario e insusti-
forma de poderes derivados de los propios participantes23.
tuible. Por lo que respecta al carácter automático, se puede seña-
Aunque es difícil evaluar cuantitativamente la relevancia de tales
lar como un proceso de planificación requiere la presencia de una
formas en las sociedades modernas, seguramente es discreta y,
leadership interesada en implementar la perspectiva que emerja y
según muchos autores, en continuo crecimiento (D. A. WETTEN,
que esté en condiciones de hacerlo. Esta condición no hay que
B. BOZEMAN, 1991).
darla por descontada en el mundo real: muchas organizaciones
pueden estar tan fragmentadas que tan sólo permitan estrategias En efecto, el desarrollo de los sistemas interorganizativos es
incrementativas; otras actúan en tales condiciones que están más una consecuencia del incremento de la interdependencia societa-
próximas a ser una especie de “federación” de sub-unidades que ria, interdependencia que produce un crecimiento de los proble-
no a organizaciones unitarias; otras pueden encontrarse en la mas de coordinación tanto entre poseedores de recursos similares
situación de tener que activar una decisión estratégica para la pero insuficientes respecto al objetivo propuesto, como entre
adaptación táctica. En otras palabras, el nivel al que debería ser poseedores de recursos diferenciados integrables en nuevas direc-
conducido el proceso de planificación puede ser bien diverso del ciones. En estos casos, incluso donde exista, la presencia de un
formalmente establecido para gestionarlo. En otros casos, en fin, coordinador –o de una unidad de coordinación– no es segura-
GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002 69
Estudios varios

mente equivalente –en el sentido funcional– a la de un superior reguladoras). Esto se refleja, para las unidades participantes, en la
jerárquico en una organización unificada: por ejemplo, los pode- elaboración de las propias decisiones, reduciendo los costes de
res de definir misiones, objetivos y prioridades están sensible- intelligence y de complejidad computacional. La complejidad de
mente limitados por los intereses estratégicos de las organizacio- esta forma de planificación no debería sin embargo minusvalo-
nes participantes, y la relación de principal-agente a menudo está rarse. En primer lugar, para ser utilizables, las informaciones dis-
caracterizada por una pluralidad de “principales” con intereses y ponibles deben ser criticadas –respecto a la elaboración de las
perspectivas diferenciadas y a su vez en concurrencia. estrategias– y monopolizadas (imposibles de conseguir mediante
Generalmente, por otra parte, tales realidades gozan de un redu- otros canales). Como consecuencia, estos procesos de planifica-
cido poder de sanción, a menudo mediante la reducida capaci- ción requieren particulares procesos de observación –desde el
dad de promover y coordinar las sanciones de una parte relevan- punto de vista de las organizaciones participantes–, de concerta-
te de los actores participantes hacia los actores recalcitrantes. ción –sobre el tipo, la calidad y el detalle que los participantes
En estas condiciones, el problema principal de la planifica- están dispuestos a hacer públicos– y de sanción –contra la tenta-
ción es identificar estrategias que permitan una distribución rela- ción de los participantes a comportarse como free riders–.
tivamente satisfactoria de los objetivos entre las unidades partici- Cuando los factores clave de la salida del proceso son referentes
pantes –de forma compatible con sus misiones y con sus estrate- a la disponibilidad de informaciones sobre las actividades de las
gias (desarrolladas autónomamente)– y asegurar el compromiso instituciones reguladoras o al control de las sanciones vinculan-
de estas organizaciones hacia tales objetivos, sin recurrir a cargas tes, la planificación se convierte en una asignación de los pode-
o sanciones que hagan preferible una siempre posible solución de res públicos y se transforma en una forma de master planning.
tipo exit. Éste es el campo del coordinative planning. Esta forma Los sistemas interorganizativos pueden parecer inestables y
de planificación está caracterizada por un énfasis en la actuación no faltan autores que los consideran formas de fricción, destina-
de estrategias coordinadas (respecto a la producción de estrate- dos a evolucionar hacia la fusión en una organización unitaria o,
gias propias) y en la individuación, gestión y desarrollo de con- alternativamente, hacia la disolución. Sin embargo, según otros,
venciones y de otras modalidades de coordinación que sean com- los sistemas interorganizativos –y el coordinative planning– repre-
patibles con las estrategias de las singulares organizaciones parti- sentan elementos fundamentales de la gestión de las interdepen-
cipantes. En otras palabras, la fuerza potencial de esta forma de dencias, capaces de transformar –si están adecuadamente gestio-
planificación reside no en la capacidad de amenazar con sancio- nados- sus debilidades en fuerzas (D. A. WHETTEN, B.
nes negativas, sino en la capacidad de ofrecer incentivos y poten- BOZEMAN, 1991).
cialidades de gestión de las zonas híbridas entre jerarquías y
redes24. En consecuencia, la forma de planificación dominante es
la negociada: algunos objetivos –generalmente asumidos de
forma genérica– son desarrollados y contextualizados en referen-
cia a los acontecimientos que suceden, utilizando las interaccio-
nes previstas, la identidad colectiva y los escenarios previstos con-
temporáneamente como instrumento de coordinación y como
7. Master planning y
terreno de contratación. El planificador, aunque esté legitimado
funcionalmente en términos de competencias sustanciales, actúa
planeamiento institucional
en el proceso principalmente como mediador y como “caja de
resonancia” para la definición del problema y de las agencias El Master Planning es la forma de planificación más conoci-
(L. E. SUSSKIND, C. OZAWA, 1984). En el plano de las propues- da y discutida en la teoría de la planificación. Aún más, con fre-
tas, los modelos de planificación más pertinentes son los múlti- cuencia ha sido considerada la forma de planificación tout court.
ples, basados en la definición de una pluralidad de objetivos Una organización –generalmente un ente público al que se atri-
alcanzables con diferentes medios, es decir, que permitan maxi- buyen poderes sobre contextos difusos, por ejemplo de tipo terri-
mizar la posibilidad de fitting entre objetivos del sistema interor- torial– realiza una serie de previsiones (respecto a un área geográ-
ganizativo y objetivos de las singulares organizaciones25. fica o a un sector social) e introduce decisiones que asumen un
carácter vinculante, modificando el ambiente institucional en el
Otra modalidad de planificación a adoptar en el nivel de los que actúan los actores26. Este conjunto de elecciones opera en
sistemas interorganizativos está constituida por la llamada plani- diferentes direcciones:
ficación indicativa (J. A. MEADE, 1970). Esta forma de planifica-
ción promueve la reducción de la incertidumbre mediante la • Estimular el desarrollo del ambiente en direcciones inten-
puesta en común de las informaciones que permitan a toda orga- cionalmente seleccionadas, pero también contribuir a la
nización participante reducir los márgenes de imprevisión de los capacidad de adaptación respecto a los cambios indepen-
otros actores (incluidas, en cuanto participantes, las instituciones dientes (actuales o previstos).
70 GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002
La planificación como proceso social

• Distribuir recursos (o gestionar la reducción de los mis- Por lo que respecta al planificador, es necesario ser cons-
mos) en utilizaciones independientes, pero también de- cientes de que en los contextos de master planning, la relevan-
sarrollar nuevos proyectos. cia del conocimiento y de la competencia técnica jamás pueden
separarse de las operaciones principales de la acción política:
• Incentivar comportamientos innovadores, regular las argumentar y contratacar. En los procesos de planificación, el
interdependencias entre conjuntos de actividades autó- conocimiento técnico no solamente es un recurso operativo:
nomas y reducir comportamientos perjudiciales adquiere un significado como elemento de vínculo o de recur-
(J. FRIEDMAN, 1967). so para las capacidades de los singulares actores para argumen-
Esta amplia gama de elecciones institucionales es perfecta- tar y contratacar. Tener presente esta función del conocimiento
mente compatible, en muchos casos indispensable, para la exis- es fundamental, por ejemplo, para comprender los motivos por
tencia de una sociedad libre, y están legitimadas por el hecho de los que el marco o la narrativa en los que se elabora la planifi-
constituir, en contextos con fuerte interdependencia, una pre- cación termina por constituir la principal contribución del pla-
condición misma de la racionalidad de los actores participantes27. nificador al proceso de decisiones (F. FISHER, J. FORESTER,
1993; E. ROE, 1994). Por otra parte, lejos de ser unidireccio-
El contexto de esta forma de planificación, es sin embargo nal, la relación conocimiento-política es sustancialmente bi-
sustancialmente diferente de los que han sido analizados hasta direccional: la transferencia del conflicto al mismo terreno del
ahora. El ambiente de este proceso está compuesto tanto por la conocimiento “científico” es una opción siempre posible
estructura interna de la organización, por otras organizaciones (mediante modalidades que van desde la elaboración de previ-
–sobre las que no se poseen derechos de control– como por las siones alternativas a la pura y simple deslegitimación de los pla-
familias28. Estos referentes están a su vez ligados e interdepen- nificadores). En fin, las modalidades productivas y organizati-
dientes entre sí mediante una pluralidad de formas de relación vas del mismo conocimiento a menudo permiten hacerlo
(intercambio, jerarquías, redes, comunidad), pero también dife- “negociado”, antes incluso de que exista y se transmita al que
renciados en términos de intereses, valores y prioridades. En tér- tiene que decidir (M. S. FELDMAN, 1989). Dados estos elemen-
minos internos, la organización planificadora controla un recur- tos, la idea del planificador como “mecánico” o “terapeuta” se
so crucial: la capacidad de emitir decisiones vinculantes, modifi- revela sustancialmente ilusoria, y es preferible su comprensión
cando el ambiente institucional de los actores. como un consultor profesional reflexivo (A. SCHON, 1983):
Dadas estas características, la teoría clásica de la planificación planificar racionalmente quiere decir planificar políticamente
atribuía al proceso de master planning un carácter casi geométri- (J. FORESTER, 1989).
co: al planificador se atribuía el objetivo de identificar “objetiva-
mente” los problemas sociales y de realizar científicamente las Por lo que respecta a la decisión política, al que decide la rea-
previsiones de las que derivar –de forma también objetiva– algu- lidad se presenta muy diferente de la que podría hipotizar a par-
nas recomendaciones a transmitir a un director político que, una tir de su poder de decisión definido formalmente. En primer
vez aprobadas, las asignaba a una estructura burocrática contem- lugar, tal decisión podrá a su vez ser desafiada jurídicamente, y
plada exclusivamente “operativa” y hetero-dirigida. Es esta con- en casos de relevante complejidad es difícil minusvalorar las
cepción, más que la planificación en cuanto tal, la que se presen- amplias posibilidades de error y especialmente de retrasos; la ubi-
ta inadecuada y fuertemente problemática tanto en términos de cación estructural del que decide permite (generalmente) márge-
eficiencia como de legitimación sustancial. Desde el perfil del nes de autonomía para toda singular coalición de intereses, pero
planteamiento, esta concepción se basaba en la utilización no para todas al mismo tiempo; los tiempos de “retorno” de la
inapropiada de formas de planificación estratégica que daban por propia inversión política pueden ser muy diferentes de los nece-
descontada la unidad decisional de la agencia pública, minusva- sarios para desarrollar la intervención propuesta. Por otra parte,
lorando la complejidad y fuerza de las configuraciones presentes si es verdad que el que decide controla el recurso constituido por
en el ambiente de la organización, sobrevalorando las posibilida- las posibilidad de emitir decisiones vinculantes legitimadas, tam-
des de aplicación de la coordinación mediante decisiones jurídi- bién es cierto que frecuentemente actúa desde el interior de una
camente vinculantes y olvidando sustancialmente el rol de la definición institucional genérica (¿cuál es –por ejemplo– la
implementación (G. BENVENIST, 1991; J. FRIEDMAN, 1987; “misión” de un ayuntamiento?) y que la selección de los stakehol-
J. M. BRYSON, R. C. EINSWEILER, 1988). ders difícilmente puede derivarse de ésta en términos de inferen-
cias (en una ciudad, ¿quién es central y quién es periférico?, en
Cada uno de estos límites es imputable a una visión inade- presencia de conflictos distribuidos, ¿qué interés es el priorita-
cuada de la relación entre el proceso de planificación y su contex- rio?). En efecto, a menudo el ente planificador corresponde a la
to social. A nosotros nos interesa centrarnos en la interconexión clásica descripción que G. ALLISON (1971: 67) dio del gobierno
de tres figuras clave: los planificadores, los que deciden y las americano en su estudio sobre la crisis cubana: “un gobierno con-
burocracias (más en general, aparatos de implementación). siste en un conglomerado de organizaciones semi-feudales, aliadas de
GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002 71
Estudios varios

forma laxa, cada una con su específica vida. Los leaders están for- Por tanto, desde su origen, el master planning está constitui-
malmente por encima de tal conglomerado (...). El gobierno debe ser do –desde el punto de vista del ente planificador– tanto por ele-
interpretado no tanto en términos de elecciones deliberativas, como mentos de la planificación estratégica, como del coordinative
de producto de las grandes organizaciones funcionales según determi- planning. Desde algunos aspectos, el ente planificador está inves-
nadas estructuras de comportamiento”. En otras palabras, el con- tido de poderes tales para actuar estratégicamente a partir de una
texto de las decisiones requiere no solamente planificación estra- propia determinación de los objetivos (tratando al resto de orga-
tégica sino, también, y sobre todo, coordinative planning y plani- nizaciones presentes en el ambiente como objeto previsto pero
ficación indicativa. no como partner); desde otros, por ejemplo en la promoción de
Por lo que respecta al aparato de la implementación, también determinados desarrollos o en la mediación entre intereses fun-
es sabido que decisiones de largo alcance pueden ser totalmente cionales confluyentes, la organización se encontrará con tener
ineficaces si son incompatibles con las lógicas de funcionamien- que actuar a través de la promoción de formas de coordinative
to de los aparatos de implementación a los que es delegada la planning, utilizando principalmente la propia capacidad de ter-
actuación. En primer lugar, los aparatos de implementación son ciar como incentivo y los propios poderes de decisión como
muy diferentes de los modelos mecánicos que han dominado “amenazas” en última instancia. En este contexto el proceso de
durante bastante tiempo en la teoría de la burocracia: el equili- planificación asumirá el carácter de planteamiento institucional,
brio de los poderes internos, la competencia entre las funciones, entendiendo con este término el planteamiento de formas de
la evaluación de las prioridades generalmente son diferentes entre coordinación concebidas “más que como estructuras organizativas
órganos de decisión y estructuras de implementación (B. HJERN, (...), como procesos que incluyen incentivos para la generación del
D. PORTER, 1981). Concretamente, no hay que olvidar que el necesario compromiso, la legitimación del contexto específico, la
estado del aparato de implementación es una variable relevante monitarización y la sanción de las acciones deseadas, y las modali-
de los juegos de interdependencia que definen el contexto: por dades apropiadas de resolución de los conflictos” (E. R. ALEXANDER,
ejemplo, la eficiencia organizativa de la organización –su capaci- 1994: 345).
dad efectiva de sancionar eficazmente a los trasgresores de la deci- La calidad y la fuerza de una intervención de planificación en
sión tomada- constituye en buena medida parte de la “credibili- este contexto dependerá no sólo de la calidad del análisis de pre-
dad” de la organización y de la motivación de los otros actores visiones y de la implementación, también de la capacidad de
presentes y comprometidos en la participación en el proceso de integrar y racionalizar este conjunto de prácticas con la configu-
decisiones más que en evadirlo continuamente. Entes planifica- ración evolutiva del ambiente institucional y con las prácticas de
dores de este tipo –incluso a causa de la pluralidad de finalidades planificación ya realizadas en los diversos sectores y niveles.
ya indicada– a menudo están comprometidos en una pluralidad
de formas de coordinación gestionadas de forma diferente. Un
ente planificador, por ejemplo, puede actuar a menudo median-
te políticas de dirección en un sector, a través de una planifica-
ción indicativa en otro y promoviendo intervenciones de red en
un tercero. Y el conjunto de los problemas que tal organización 8. El proceso de planificación
gestiona puede en algunos casos ser tratado según una planifica-
ción racional, en otros mediante formas incrementativas, y en como estructura de
otros incluso a través de formas de intervención residual. La evo-
lución de todo nuevo proceso de planificación no podrá ignorar interacciones
este conjunto plural de experiencias, estilos y competencias ya
disponibles (y que pueden eventualmente constituir “el proble- Sin embargo, la sociabilidad del proceso de planificación no
ma” que motiva el nuevo proceso). se agota en su relación “externa” con el contexto social en el que
Ignorar tales características del contexto, para mantener una interviene. Igualmente importante es el carácter social “interno”:
rígida división entre “experto” y “gestor” no constituye un incre- el proceso de planificación es una interacción estructurada entre
mento de las posibilidades de racionalidad del proceso de deci- participantes insertados en roles diferentes –o por lo menos ana-
siones, sino que, al contrario, facilita un uso puramente ritual. líticamente diferenciables– que controlan diversos tipos de recur-
Insertar explícitamente la dimensión comunicativa y política en sos y son objeto de expectativas diversificadas. Por ejemplo,
el interior del proceso de planificación parece que es preferible desde el principio de estas páginas se ha diferenciado entre dos
tanto para mantener el carácter de actividad práctica del proceso roles fundamentales del proceso de planificación: el “planifica-
de planificación, como para obtener una descripción empírica- dor” –definido en términos de posesión profesional de metodo-
mente adecuada de lo que los planificadores hacen efectivamen- lógicas y técnicas de previsión y organizativas– y el “que decide”
te (J. FORESTER, 1989). –definido por la capacidad legitimada de actuar– con diferentes
72 GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002
La planificación como proceso social

grados de control sobre las elecciones vinculantes. La introduc- por “representantes” no formalmente delegados (por
ción del rol de implementador –del “burócrata” o del “funciona- ejemplo, grupos ambientales, comités cívicos, asociacio-
rio” que controla la operatividad interna de la máquina organiza- nes de consumidores).
tiva– rápidamente ha sido necesaria29. Estos tres roles definen la
estructura de interacciones mínima de un proceso de planifica- Estas formas de representación de los stakeholders poseen
ción y el orden de interacciones que se establece entre estos tiene características comunes: no son “adversarios” políticos o “compe-
un cierto grado de autonomía del contexto social de referencia. tidores” económicos del que decide, incluso pueden aliarse con
éste, y están estructuralmente interesados no sólo en la capacidad
En diversos puntos, a lo largo de las anteriores páginas, se ha de influenciar el proceso de planificación, también pueden ser
revelado cómo en la teoría clásica de la planificación –y a menu- reconocidos preliminarmente como actores estables (ya que
do en el sentido común de las organizaciones y de los profesio- extraen de tal participación un motivo de legitimación en las
nales participantes– esta interacción es interpretada como una confrontaciones con los propios miembros). Si se pasa revista a
división del trabajo mecánicamente predeterminada: el que deci- las reglas institucionales del proceso de planificación –especial-
de presenta al planificador un problema relativamente bien defi- mente en el caso de organizaciones públicas– es fácil revelar la
nido y recibe una respuesta, formulada en el lenguaje del cono- existencia de numerosos canales que van transformando en
cimiento “objetivo” que reduce el ámbito de la elección a pocas muchos sectores a los grupos de intereses, especialmente del pri-
alternativas bien razonadas. Una vez seleccionada la alternativa mer tipo, en actores estables del proceso30. Algunos teóricos de
preferida, ésta pasa al “burócrata” que procede a implementarla la planificación identifican en esta inclusión –concretamente en
de la mejor forma posible, activando las necesarias estructuras el caso de los “nuevos” movimientos– un fenómeno positivo, sus-
organizativas y los oportunos incentivos para el personal. Este ceptible de conducir a una mayor coordinación, a una menor
último actúa de forma bien definida y en coherencia con los dependencia de los intereses consolidados y a una menor incerti-
objetivos prefijados. dumbre informativa (J. FRIEDMAN, 1967; 1987: 343-412). Sin
embargo, otros sostienen que la presencia de grupos de presión
Esta descripción no sólo es inexacta en referencia a los con- –más fácilmente integrados por reivindicaciones negativas que
textos concretos, también es inadecuada como guía normativa en por propuestas positivas– en el proceso de planificación compor-
el comportamiento de los mismos planificadores (A. SCHON, ta un incentivo para los que deciden con el fin de mantener
1983; S. J. MANDELBAUM, 1986). Lo que emerge del análisis de internamente el statu quo consolidado (P. HALL, 1980).
los contextos y de las experiencias es un modelo de interacciones
del proceso de planificación caracterizado por la continua nego- Independientemente de la evaluación del fenómeno, es difí-
ciación de una perspectiva común a partir de la constante bús- cil negar que el “representante de intereses”, verdaderos o supues-
queda de compatibilidad entre perspectivas y criterios considera- tos, actualmente es un actor relevante de los muchos procesos de
dos diferentes (M. S. FELDMAN, 1989). Más que un proceso de planificación, y que la previsión y gestión del proceso de planifi-
derivación lógica, un proceso de planificación recuerda una cación frecuentemente debe tener en cuenta sus reacciones
interacción con doble contingencia, en la que finalidades dife- (M. DEAR, 1992). La inserción de los “representantes” también
renciadas actúan desde el interior de un cuadro que anticipa conlleva la atención sobre un hecho: la estructura de la interac-
selectivamente los vínculos y los recursos controlados por el resto ción incluso es definida por algunos actores “invisibles”, los con-
de actores al realizar las propias selecciones. vidados de piedra, que –no presentes en la interacción– sin
embargo, constituyen el referente para la anticipación de la
Si la visión “técnica” del proceso de planificación se presenta recepción de la misma intervención. Podemos considerar entre
inadecuada para la reconstrucción del proceso de planificación, estos convidados de piedra a dos potenciales categorías:
muchos de los análisis realizados en estas páginas permiten afir-
mar que también es incompleta para la identificación de los acto- a) Los stakeholders reconocidos como tales, pero que no se
res que contribuyen a configurarlo. Por ejemplo, revisando los reconocen en los “portavoces” de la categoría incluidos en
límites de la organización ha emergido el tema de los stakeholders, la consulta (y que pueden actuar negativamente no sólo
tratados como categorías de intereses difusos cuya identificación en el proceso de planificación, también en la inclusión del
es un componente crucial del proceso de planificación. Se puede mismo “portavoz”).
distinguir aquí entre:
b) Y las categorías que no son objeto de la prevención: un
a) Stakeholders organizados (por ejemplo, las asociaciones de proceso de planificación puede entrar en crisis no sólo
categoría, los sindicatos) o representantes de aparatos ins- por errores internos, también por la interpretación de su
titucionales consolidados. existencia como distributivamente “injusta”31.
b) Categorías difusas y no organizadas (consumidores, ciu- En referencia a los convidados de piedra, el proceso de plani-
dadanos, etc.) cuya única representación está constituida ficación es un acontecimiento de por sí comunicativo, indepen-
GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002 73
Estudios varios

dientemente de sus conclusiones específicas, que se refleja en la A partir de esta re-elaboración ha sido posible articular las
proyección de imágenes cargadas normativamente. diferencias entre las formas de planificación (planificación estra-
tégica, coordinative planning y master planning) no en términos
La definición del proceso de planificación como una interac- de “métodos” o “técnicas”, sino de diferencias relacionales, refe-
ción estructurada entre cuatro categorías de actores –los planifi- rentes a las diversas formas de coordinación jerárquica y a las
cadores, los que deciden, los burócratas y los “representantes” de diferentes constelaciones de poderes y de redes de comunicación
intereses– en presencia de un cierto número de actores invisibles que definen tales formas. Por otra parte, este planteamiento per-
que pueden activarse de forma imprevisible en el curso del pro- mite contemplar el proceso de planificación como una interac-
ceso, parece corresponderse tanto con la evidencia empírica32, ción estructurada entre actores diferenciados e interdependientes
como con el pensamiento reflexivo de la planificación. en presencia de un ambiente dinámico y de límites móviles.
Pensamiento que, merece la pena apuntarlo, en la última década
ha empezado a considerar a algunos instrumentos de interacción Si se compara esta perspectiva con las promesas de la planifi-
–teoría de los juegos, técnicas de contratación, procedimientos cación “racional” propias de la teoría clásica, es difícil negar que
de gestión de los argumentos– como parte integrante de la for- la perspectiva articulada es al mismo tiempo menos nítida –en
mación de todo buen planificador, contemplado no sólo como cuanto que contempla, por ejemplo, la previsión del proceso de
“analista”, sino también como gestor de un proceso de interaccio- planificación y su organigrama– y más débil –ya que al proceso
nes (J. FORESTER, 1989; E. R. ALEXANDER, 1994). de planificación se le hace depender de la integración de una plu-
ralidad de intereses y perspectivas–. La misma identidad del pla-
nificador es sensiblemente transformada: de “consejero del prín-
cipe” o grand commis d’état, pasa a ser un profesional cualificado
que une a la competencia técnica capacidades comunicativas y
9. Conclusiones negociadoras, y que vive insertado en un conjunto de relaciones
caracterizadas por asimetrías múltiples.
En este trabajo hemos tratado de articular una perspectiva sobre El proceso de planificación, lejos de eliminar incertidumbres
el proceso de planificación que pudiese ir más allá de los límites del mediante el conocimiento “científico” se revela como un instru-
debate mediante la elaboración de una teoría más abstracta y menos mento para gestionarlas. Sin embargo, en un mundo social carac-
vinculada a la rígida demarcación entre público y privado. Se ha terizado estructuralmente por la incertidumbre –que conviene
argumentado que esta perspectiva sólo es posible mediante la refor- no olvidarlo, es el correlato inevitable de la libertad de los acto-
mulación del proceso de planificación como proceso intrínseca- res–, no se ha dicho que un rol más incierto, y la modestia que
mente social, ligado a la gestión de las incertidumbres y de las iden- tal incertidumbre facilita, no se presenten como más útiles y más
tidades de los contextos de coordinación jerárquica. indispensables.

Notas
* Departamento de Sociología. Universidad de Granada. embargo, la planificación está estrechamente asociada a la acción racional.
1 Este punto está en el núcleo de otras definiciones más parciales de la planifica- 7 Por sistema social se entiende “un sistema generado por todo proceso de interac-
ción, como la realizada por J. FRIEDMAN (1987: 38): “la planificación es un intento de ción, sobre el nivel socio-cultural, entre dos o más actores. La interacción social es el pro-
ligar el conocimiento científico y la técnica con la acción en el sector público”. ceso a través del cual el comportamiento o el cambio de estado entre los miembros del sis-
2 Éste es el principal punto de intersección entre investigación social y proceso tema influencia a) al estado del sistema y b) a los estados entre los actores y sus relaciones
de planificación. Sobre este tema véase DI NICOLA (1998: 225-243). recíprocas” (T. PARSONS, N. J. SMELSER, 1956: 8). En este sentido toda forma de inter-
3 Sobre las formas, los estilos y el proceso de decisiones, véase G. BERTIN acción estructurada es definible como un sistema social.
(1998:197-222). 8 En realidad, la teoría sociológica ha superado desde hace algún tiempo el bino-
4 La importancia del nexo entre planificación e implementación, y la crítica a las mio Mercado-Estado, reconociendo la existencia y la importancia de otras modalida-
perspectivas que lo han olvidado durante mucho tiempo, son tratadas en algunas par- des de coordinación tales como las redes y las comunidades. Teniendo presente la
tes de este artículo, concretamente en los apartados 3, 4 y 7. Sobre la importancia en finalidad descriptiva del presente párrafo, aludiremos a la distinción entre planifica-
el proceso de planificación de la fase de implementación, véanse D. PALUMBO (1987) ción y racionalidad de mercado, ya que es sobre tal distinción donde se concentra
y B. HJERM, D. O. PORTER (1981). buena parte de la literatura.
5 Sobre formas y funciones de la evaluación véase A. TRINIDAD (1996: 503-539). 9 Se debe subrayar que la existencia de bienes públicos implica la necesidad de
6 Afirmar que la planificación es un instrumento de racionalidad no quiere decir una regulación pública, y no necesariamente de una intervención pública directa en su
que la presencia de un proceso de planificación comporte de por sí que el curso de gestión (aunque –especialmente en el primer tipo– ésta sea la forma más difundida).
acción adoptado sea “racional” (desde el punto de vista de un observador externo). 10 En realidad, requiere un complejo y delicado conjunto de conciertos institu-
La planificación, tal y como es practicada empíricamente, puede ser errónea o cons- cionales y de procesos de socialización. Véanse T. PARSONS (1937) y T. PARSONS,
tituir un elemento de irracionalidad organizativa. En términos normativos, sin N. J. SMELSER (1956).

74 GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002


La planificación como proceso social

11 Una consecuencia particularmente interesante de la hegemonía de esta pers- de planificación pueden evaluarse posteriormente –dada la conflictividad inserta en la
pectiva se contempla en el nivel de las identidades profesionales. Los expertos, con- determinación de los límites– en términos de compatibilidad más que de coherencia.
sultores y planificadores del sector público tienden a tener una vida profesional (en 21 Véase P. LORANGE (1980).
términos de asociaciones, publicidad, cursos de formación y actualización, etc.) dife- 22 Un buen recorrido por los diferentes modelos de planificación estratégica y
renciada –y hasta hace cualquier tiempo casi incomunicada– con los expertos de pla- una evaluación de su utilidad por parte de los entes públicos puede encontrarse en
nificación y consultores de las organizaciones privadas. Véanse B. CECKORAY (1986) J. M. BRYSON, W. D. ROERING (1988).
y J. M. BRYSON, D. W. ROERING, (1988). 23 Otros ejemplos de esta realidad pueden ser considerados formas más delimita-
12 Si la teoría ha dedicado una amplia atención a los fracasos del mercado, el das temporalmente y funcionalmente como, por ejemplo, un consorcio de organiza-
tema de los fracasos de las burocracias –y de la conexión entre planificación y organi- ciones para la gestión de un proyecto común (J. M. BRYSON, R. C. EINSWEILER, 1991).
zación– ha recibido una atención episódica y globalmente fragmentaria. El intento de 24 La relación entre mercados, jerarquías y redes es uno de los campos de la socio-
transformar los documentos de planificación en libros de sueños ha encontrado pocos logía económica (y no sólo de ella) de mayor interés y relevancia para la comprensión
vínculos. de las sociedades modernas. Al ser imposible ofrecer en este contexto una descripción
13 Por ejemplo, el coste de la información –en términos de coste y disponibili- adecuada, aconsejamos que se vea W. W. POWELL, L. SMITH-DOERR (1994).
dad–, el coste de control –sobre la calidad de los bienes y de los servicios intercam- 25 Un ejemplo puede ser el “modelo del maletín” re-elaborado por el Center for
biados– y el coste de las inversiones en elementos específicos de la singular transac- Philadelphia Studies (1982) para dirigir las inversiones hacia determinadas zonas del
ción. área metropolitana.
14 En la clasificación elaborada por el mismo WILLIAMSON (1981), éstos com- 26 Éste es el caso, por ejemplo, de un gobierno local cuando elabora un plan de
prenden: costes de dirección, costes de gestión de la adaptación, costes de corrección infraestructuras o lleva a cabo una distribución planificada de la inversiones, o de un
de los errores, costes de construcción y gestión de las estructuras de gobierno y costes gobierno liberal que debe elaborar una política económica o industrial.
necesarios para garantizar la efectiva vinculación del partner al contrato. 27 En ausencia de un plan regulador, por ejemplo, no es posible actuar racional-
15 Coordinative planning podría ser traducido como “planificación coordinante”. mente en el mercado inmobiliario: el valor de una zona varía según las elecciones rea-
Como se verá, el término coordinative planning no alude a la planificación ex ante de lizadas por los propietarios de zonas limítrofes, aumentando en algunos casos y dis-
la coordinación, sino a la planificación “a través de” o “interna a la coordinación”. minuyendo drásticamente en otros. Por ejemplo, es difícil adquirir una casa si se igno-
16 También en este caso, la traducción literal conllevaría problemas. En el master ra que sucederá en el futuro: ¿podrá construirse una discoteca en las proximidades?,
planning se incluyen actividades tales como la planificación territorial o industrial rea- ¿todos los negocios de la zona perderán la licencia?, ¿los jardines públicos se transfor-
lizada por agencias públicas o entres locales. marán en zona edificable al día siguiente de la adquisición?
17 La pequeña empresa con el control no dividido puede ser considerada un 28 Desgraciadamente, en la literatura sobre la planificación, las diferencias entre
ejemplo del primer caso (incluso si su frecuente inserción en redes y cadenas produc- organizaciones y familias son, salvo raras excepciones (por ejemplo, M. DEAR, 1992),
tivas crea cualquier problema); las empresas multi-proveedoras de una demanda sustancialmente olvidadas o bien los individuos y las familias son considerados más o
pública monopolista (ejemplo, la industria de la defensa) representan el caso más fre- menos equivalentes a organizaciones sui generis (por ejemplo, E. R. ALEXANDER, 1991,
cuentemente citado de la segunda modalidad. 1992a). Estas posiciones están ligadas a la asunción de que, en ausencia de un mínimo
18 Es significativo que la economía de los costes de transacción haya descubierto de organización, el potencial impacto de estos individuos en el proceso de decisiones
(E. O. WILLIAMSON, 1994: 80) la definición de las instituciones realizada por y en la implementación será limitado cuando no nulo. Sin embargo, existen numero-
T. PARSONS y N. J. Smelser: las instituciones son “modalidades con las que los modelos sos motivos, empíricos y conceptuales (véanse las conclusiones) para sostener que una
de valores de la cultura común de un sistema social son integradas con las acciones concre- teoría adecuada de la planificación no puede ignorar a estos “convidados de piedra”.
tas de sus unidades en interacción recíproca mediante la definición de expectativas de rol 29 El uso de comillas indica que los roles descritos no deben ser necesariamente
y la organización de las motivaciones” (T. PARSONS, N. J. SMELSER, 1956: 102). asumidos como descriptivos de individuos concretos: el “planificador” puede ser un
19 Véase el apartado 7 de este artículo. Véanse también el debate recogido en grupo de planificadores o un rol mental del que decide (o del burócrata). Y lo mismo
R. J. VELD, L. SCHAAP y otros (comp.) (1991) y los problemas afrontados en vale para las otras figuras. Debemos tener presente que cada uno de los “roles” descri-
J. FORESTER (1989). tos también es parte de un retículo diferenciado de “iguales”, cuya evaluación es acti-
20 Tomemos el caso de la planificación de una unidad insertada en el interior de vamente buscada: todo actor se preocupa de la opinión de los propios colegas y todo
una coordinación jerárquica. En este caso, la planificación deberá tener presente, más actor utiliza las propias pertenencias –que representan también la propia “reputación”–
allá de las estrategias de los actores concurrentes, las estrategias de los que ordenan y como un recurso de interacciones. Cada una de estas redes no trasmite solamente
de los subordinados (por lo menos como vínculo). En presencia de ambigüedades y informaciones técnicas y posibilidades comparativas, también modelos normativos de
de ciertos márgenes de autonomía, la literatura revela alguna duda sobre que tales comportamiento: el potencial juicio de iguales a menudo es, junto con la experiencia,
estrategias siempre tendrán un carácter funcionalmente transparente (por ejemplo el criterio de guía principal de todo actor en sus relaciones con el resto de roles.
según la lógica de la descentralización “en cascada”, en la que toda organización 30 Especialmente en los contextos de master planning, donde son menores las
subordinada selecciona entre alternativas ya filtradas de las organizaciones que esta- barreras para el acceso y más fuerte la vulnerabilidad organizativa, la contratación, y
blecen las directrices –o del principio de subsidiariedad– en el que todo nivel supe- donde la interacción con los “representantes” de stakeholders no organizados los con-
rior se abstiene de intervenir en lo que puede ser planificado por un nivel inferior). vierte en una característica estable.
La frecuencia de fenómenos tales como las prioridades secretas (Hidden Agendas) de 31 ¿Por qué el ente local debería ocuparse de la contaminación del agua (que no
agencias formalmente subordinadas, de la alteración de las misiones institucionales en me afecta) y no de la contaminación acústica (que hace de mi vida un infierno); ¿por
curso de realización o –al contrario– de intentos de reducción de las autonomías for- qué interesarse por los parados y no por los que están a la búsqueda de un primer tra-
malmente adquiridas mediante instrumentos indirectos (por ejemplo a través de bajo? En condiciones de escasos recursos, esta forma de conflictos distributivos for-
variaciones en las transferencias financieras o alteración de los criterios de evaluación man parte de nuestra cotidianeidad.
de las performances) lleva a pensar que las interacciones entre los diferentes procesos 32 Véanse los casos analizados por P. HALL (1980).

GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002 75


Estudios varios

Bibliografía
ALEMÁN BRACHO, C., GARCÉS FERRER, J., Administración social: servicios de HAMBELTON R., “Planning Systems and Policy Implementation”, en Journal of
bienestar social, Siglo XXI, Madrid, 1995. Public Policy, 1983, vol. 3, pp. 397-418.
ALEXANDER E.R., “Sharing Power Among Organizations”, en J.M. Bryson y R. HALL P.G., Great Planning Disasters, University of California Press, Berkeley,
C. Einsweiler (comps.), Shared Power, University Press of America, Durham, 1991, 1982.
pp. 215-250.
HARDIN G., “The Tragedy of the Commons”, en Science, 1968, 162, pp. 1243-
ALEXANDER E.R., “A Transaction Cost Theory of Planning”, en Journal of the 1248.
American Planning Association, 1992a, vol. 58, pp. 190-200.
HAYEK F.A., Law Legislation and Liberty, University of Chicago Press, Chicago,
ALEXANDER E.R., Approaches to Planning, Gordon & Breach, NuevaYork, 1973.
1992b.
HERRERA GÓMEZ, M., “Conocimiento sociológico y planificación social: la rela-
ALEXANDER E.R., “To Plan or not to Plan, that is the Question: Transaction Cost ción teoría-praxis”, en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, n. 20, 2001, pp. 71-91.
Theory an Its Implication for Planning”, en Environment and Planning B, 1994, vol.
HJERN, B. y PORTER D., “Implementation Structures: A New Unit of
21, pp.341-352.
Administrative Analysis”, en Organization Studies, 1981, vol. 2, pp. 211-277.
ANSOFF I., “Strategic Issue Management”, en Strategic Management Journal, LINDBLOM C.E., Politics and Markets, Basic books, New York, 1977.
1980, vol. 1, pp. 131-148.
LORANGE P., Corporate Planning: An Executive Viewpoint, Prentice-Hall,
BENVENIST G., Mastering the politics of Planning, Jossey-Bass, San Francisco, Eglewood-Cliffs, 1980.
1991.
LUKE J. S., “Managing Interconnectdness”, en J.M. Bryson e R.C. Einsweiler
BRAKER J., “The Historical Concept of the Strategic Management Concept”, en
(comps.), Shared Power, University Press of America, Durham, 1991, pp. 25-50.
Academy of Management Review, 1980, vol. 5, pp. 219-224.
BRYSON J.M. y EINSWEILER R.C. (comps.), Strategic Planning, Planner Press, MANDELBAUM S. J., “The Institutional Focus of Planning Theory”, en B.
Chicago, 1988. Checkoway (comp.), Strategic Perspectives on Planning Practice, Lexington Book,
Lexington, 1986, pp. 217-230.
BRYSON, J.M. y EINSWEILER R.C. (comps.), Shared Powers, University Press of
America, Durham, 1991. MAYER R. R., Policy and Program Planning, Prentice-Hall, Eglewood Cliffs,
1985.
BRYSON, J.M. y RING P.S., “A Transaction-based Approach to Policy
Intervention”, en Policy Sciences, 1990, vol. 23, pp. 205.229. MITROFF I. I., Stakeholders and the Organizational Mind, Jossey-Bass, San
Francisco, 1983.
CECKOWAY B., (comps.), Stategic Perspective on Plannnig Practice, Lexington
Books, Lexington, 1986. MOORE T., “Why Allow Planners to do what they do? A Justification from
Economic Theory”, en Journal of the American Association of Planners, 1978, vol. 44,
Center for Philadelphia Studies, Philadelphia Investment Portfolio, University of pp. 387-398.
Pennsylvania, Filadelfia, 1982.
NOBLE D., America by Design, A. Knopf, Nueva York, 1977.
DAHRENDORF R., Markt und Plan, Mohr/Siebek, Tubinga, 1966.
OUCHI, W.G., “Markets, Hierarchics and Clans”, en Administrative Science
DEAR M., “Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome”, en Journal Quarterly, 1980, vol. 25, pp. 129-141.
of the American Planning Association, 1992, vol. 58, pp. 288-300.
PAGANO U., “Authority, Coordination and Disequilibrium: An Explanation of
DONATI P., (comp.), Fondamenti di Politica Sociale, Nis, Roma, 1993, 2 voll. the Co-exitence of Markets and Firms”, en Structural Change and Economic Dynamics,
EDDISON, A., Local Government:Management and Corporate Planning, Hill, 1992, vol. 3, pp. 53-77.
Londres, 1975. PALUMBO D., “Implementation:What We Have Learned and Still Need to
FELDMAN M.S., Order Without Design: Information Production and Policy Know?”, en Policy Studies Review, 1987, vol. 7, pp. 91-100.
Making, Stanford University Press, Stanford, 1989. PARSONS T., The Structure of Social Action, The Free Press, Nueva York, 1937.
FISHER F. y J. FORESTER (comps.), The Argumentative Turn in Policy Analysis and PARSONS T., y Smelser N. J., Economy and Society, The Free Press, Nueva York,
Planning, Duke University Press, Durham, 1993. 1957.
FORESTER J., Planning in the Face of Power, University of California Press, PATTON C. V., “Policy Analysis with Implementation in Mind”, en B.
Berkeley, 1989. Checkoway (comp.), Strategic Perspectives on Planning Practice, Lexington Books,
FREEMAN, R. E., Strategic Management: A Stakeholder Approach, Pitman, Boston, Lexington, 1986, pp. 105-122.
1984. POWELL W. W., y SMITH-DOERR L., “Networks and Economic Life”, en N.J.
FRIEDMAN J., “A Conceptual Model for the Analysis of Planning Behaviour”, en Smelser, R. Swedberg (comps.), The Handbook of Economic Sociology, Sage, Beverly
Administrative Science Quarterly, 1967, vol. 12, pp. 225-252. Hills, 1994, pp. 368-402.

FRIEDMAN J., Planning in the Public Domain, Princeton University Press, QUINN, J. B., Strategies for Change: Logical Incrementalism, Irwin, Homewood,
Princeton, 1987. 1980.

GRANOVETTER M., “Economic Action and Social Structure”, en American ROBINS J. A., “Organizational Economics: Notes on the Use of Transaction Cost
Journal of Sociology, 1985, vol. 91, pp. 481-510. Theory in the Study of Organizations”, en Administrative Science Quarterly, 1987,
vol. 32, pp. 68-86.

76 GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002


La planificación como proceso social

ROCHEFORT D.A. y COBB, R.W. (comps.), The Politics of Problem Definition, ULRICH W., Critical Heuristics of Social Planning, Wiley, Chichester, 1994.
University Press of Kansas, Kansas, 1994.
VELD R. J., y SCHAAP L., TERMEER C., TWIST M. (comps.), Autopoiesis and
ROE E., Narrative Policy Analysis, Duke University Press, Durham, 1994. Configuration Theory: New Approaches to Societal Steering, Kluwer, Dordrecht,
1991.
ROGERS D. L., y Whetten D. A., Interorganizational Coordination, Iowa
University Press, Ames, 1982. WHETTEN D. A., y Bozeman B., “Policy Coordination and Interorganizational
Relations”, en J. M. Bryson y R. C. Einsweiler (comps.), Shared Powers, University
SEDENBERG, P. C., The Politics of Meaning, University of Arizona Press, Tucson, 1984. Press of America, Durham, 1991, pp. 77-104.
SIZA R., La programmazione e le relazioni sociali, FrancoAngeli, Milán, 1994. WHITE, H. C., Identity and Control: A Structural Theory of Social Action,
SCHON D. A., The Reflective Practitioner, Basic Books, Nueva York, 1983. Princeton University Press, Princeton, 1992.

SUSSKIND L. E., y Ozawa C., “Mediated Negotiation in the Public Sector: The Planner WILLIAMSON O. E., Market and Hierarchies, The Free Press, Nueva York, 1975.
as Mediator”, en Journal of Planning Education and Research, 1984, vol. 4, pp. 5-16. WILLIAMSON O. E., “The Economics of Organization: Origins, Evolutions and
TAYLOR N., “Planning Theory and the Philosophy of Planning”, en Urban Attributes”, en Journal of Economic Literature, 1981, vol. 19, pp. 1537-1568.
Studies, 1980, vol. 17, pp. 159-172. WILLIAMSON O. E., The Economic Institutions of Capitalism, The Free Press,
THOMPSON J. D., Organizations in Action, McGraw-Hill, Nueva York, 1967. Nueva York, 1985.

TRINIDAD REQUENA, A., “La evaluación de los servicios sociales”, en C. Alemán WILLIAMSON O. E., “Transaction Cost Economics and Organization Theory”,
Bracho y J. Garcés Ferrer (dirs.), Administración social: servicios de bienestar social, en N. J. Smelser y R. Swedberg (comps.), The Handbook of Economic Sociology, Sage,
Siglo XXI, Madrid, 1995, pp. 503-542. Beverly Hills, 1994, pp. 77-107.

GAPP Nº 25. Septiembre / Diciembre 2002 77

You might also like