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CONCEPCIÓN HORGUÉ BAENA
Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad de Sevilla
(1) En este sentido, los distintos Pliegos de Condiciones Generales para la Contrata-
ción de Obras Públicas del Estado preveían la responsabilidad exclusiva del contratista
por los daños que pudieran originarse por las operaciones de ejecución de las obras: PCG
de 1846 —RO de 8 de marzo—, artículo 8: «... Será asimismo de su cuenta —del contratis-
ta— el pago de los daños y perjuicios causados por la abertura de canteras, la ocupación
de terrenos para colocar talleres y materiales y la habilitación de caminos para el trans-
porte de los mismos»; más claramente, el PCG de 1886 —RD de 11 de junio— establecía
en el artículo 18: «Será de cuenta del contratista indemnizar al propietario de lodos los da-
ños y perjuicios que se causen con la ejecución de las obras, tales como la explotación de
canteras, con la extracción de tierras para la ejecución de los terraplenes, con la ocupación
de terrenos para formar caballeros y para colocar talleres y materiales y con las demás
operaciones que requiera la ejecución de las obras»; en la misma dirección, artículo 19 del
PCG de 1900 —RD de 7 de diciembre— y artículo 19 del PCG de 1903 —RD de 13 de mar-
zo—. No obstante, resulta curioso la afección de la fianza del contratista al cumplimiento
por su pane del pago de cuantas indemnizaciones corrían de su cuenta, entre las que se
encontraba la del pago de los daños y perjuicios a terceros; el artículo 8 PCG de 1846 esta-
blecía: «El contratista no podrá retirar la fianza..., sino después de justificar que ha verifi-
cado la indemnización de daños y perjuicios que corren de su cuenta»; el dato de que tal
afección no se restringía a la responsabilidad contractual aparece más nítidamente en el
artículo 65 del PCG de 1886, mantenido en los de 1900 y 1903, que mencionaba también
entre los pagos a los que se afectaba la fianza no sólo los daños y perjuicios de cuenta del
contratista, sino también las deudas de jornales o materiales y por indemnizaciones deri-
vadas de accidentes ocurridos en el trabajo.
De otra pane, al igual que sucedía cuando las lesiones patrimoniales las ocasionara la
Administración pública (art. 24 de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacien-
da Pública de 1911), la competencia para conocer de tales cuestiones correspondía a los
TribunaJes civiles: artículo 121 de la Ley de Obras Públicas de 1877; artículo 256 de la Ley
de Aguas de 1878; artículo 4 de la Ley de lo Contencioso-Administrativo de 1888, entre
otras.
Sobre el régimen civil de responsabilidad extracontractual de los concesionarios y con-
tratistas de la Administración al momento de la LEF, vid., por todos, R. BOCANECRA SIERRA,
La responsabilidad civil de los concesionarios y contratistas de la Administración por daños
causados a terceros, «DA», núms. 237-238, 1994, págs. 206-207. Por su parte, sin negar el
estado de la cuestión al momento de la LEF, E. RlVERO YSERN estima que antes de la Ley-
de Obras Públicas de 1877, la jurisdicción competente para conocer de los litigios ocasio-
nados entre concesionarios de obras públicas y terceros perjudicados correspondía al or-
den contcncioso-administrativo, en El Derecho administrativo y las relaciones entre particu-
lares. Instituto García Oviedo, Sevilla, 1969, págs. 218-219.
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(5) En efecto, ni la Ley de Bases de Contratos del Estado de 1963 ni el Texto Refundi-
do de la Ley de Contratos del Estado de 1965 aludían a la responsabilidad extracontrac-
tual de los contratistas, por lo que, no habiéndose derogado formalmente la Ley de Obras
Públicas, dicho régimen se encontraba en el artículo 121 de dicha Ley, es decir, conforme
al sistema de responsabilidad civil y de conocimiento de los Tribunales ordinarios. Por su
pane, el artículo 134 RGCE de 1967 únicamente parecía establecer los supuestos en que la
Administración devenía responsable —cuando los daños fuesen consecuencia inmediata y
directa de una orden de la Administración o de vicios del proyecto— y dentro de los lími-
tes señalados en la Ley de Régimen Jurídico; en otro caso correspondía al contratista in-
demnizar todos los daños causados a terceros por la ejecución de las obras. De tal precep-
to reglamentario, la doctrina dedujo que en los casos en que la responsabilidad recaía so-
bre la Administración era objetiva, conforme a la Ley de Régimen Jurídico de la
Administración del Estado, no así cuando recaía sobre el contratista de obra pública, que
seguía siendo de tipo civil, esto es, una responsabilidad por culpa y sometida a la Jurisdic-
ción ordinaria. En este sentido, vid. E. RIVERO YSERN, El Derecho administrativo y las rela-
ciones entre particulares, IGO, Sevilla, 1969, págs. 241-242; M. CLAVERO ARÉVALO, La quie-
bra de la pretendida unidad jurisdiccional en materia de responsabilidad administrativa,
núm. 66 de esta REVISTA, 1971; la cita la hacemos de la recopilación de su obra en Estudios
de Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1992, pág. 255.
(6) En este sentido fue decisivo el Dictamen 36913 del Consejo de Estado, de 18 de ju-
nio de 1970, que establecería: «El artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y el artícu-
lo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado indican que éste res-
ponderá de los daños causados a terceros que sean "consecuencia del funcionamiento nor-
mal o anormal de los servicios públicos". Con esta expresión las referidas Leyes aluden a
todo tipo de actuación administrativa ejercitada desde la posición privilegiada que a la Ad-
ministración corresponde como persona jurídica. En ella engloban, como no puede ser de
menos, la ejecución de las obras públicas, ya lo sean con servicios o medios propios, ya me-
diante la interposición de un contratista privado. El titular de la obra pública es siempre la
Administración, que en ningún momento deja de ejercitar sobre ella sus potestades y de asu-
mir la responsabilidad de los daños que su ejecución pueda causar a terceros...» Igualmente,
en el Dictamen 38603, de 12 de julio de 1973, en el que la consulta se resuelve aplicando los
preceptos de la LEF, se identifica la posición del concesionario a la del contratista de obra
pública, en tanto que «si tal es el planteamiento para el supuesto de servicios concedidos, en
que hay una ti"ansferencia de la titularidad del servicio, con mayor razón así en el supuesto
de un simple contrato de obras, en que la titularidad de la obra se mantiene plenamente en
la Administración». En este último Dictamen se rechaza la tesis de la Asesoría Jurídica, que
argumentaba la no aplicación de la LEF al contratista de obra pública, pues la noción de ser-
vicio público «expresa un modo genérico de caracterización del giro o tráfico administrativo;
o "el hacer y actuar de la Administración como ente de gestión pública". Es claro que con
este planteamiento carece de entidad la objeción de la Asesoría Jurídica que, diferenciando
la fase de construcción de la obra pública y la de prestación y explotación consiguiente del
servicio público en sentido estricto, rechaza la aplicabilidad de los artículos 121.2 y 123 de la
Ley de Expropiación Forzosa (relativos al supuesto de servicios públicos concedidos)».
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(8) Ilustrativas al respecto son sus palabras: «¿Ha de entenderse que toda la respon-
sabilidad civil en que pueda incurrir el concesionario de servicios públicos en ejercicio de
la concesión se regirá en adelante por la nueva Ley y no por el Código Civil? No a nuestro
juicio» (pág. 197); porque, según el autor, «el concesionario se encuentra como regla en
una situación de derecho civil, por la razón simple que es una persona de derecho civil. De
la misma manera que los actos del concesionario no son actos administrativos, o sus con-
tratos, contratos administrativos, o sus agentes, agentes administrativos, o sus fondos, en
fin, fondos públicos, así su eventual responsabilidad no hay razón para que sea una res-
ponsabilidad administrativa» (pág. 203). Únicamente cuando los daños se ocasionaran en
el ejercicio de funciones públicas delegadas en el concesionario admitiría el régimen de
responsabilidad administrativa, en Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa.
Madrid, 1956. Igual posición contraria para los contratistas de la Administración mantuvo
A. MUÑOZ LÓPEZ, «Problemática en torno a la responsabilidad de la Administración por da-
ños ocasinados en la ejecución de obras públicas», en Anales de ¡a Dirección General de lo
Contencioso, 1966-1973, I, págs. 95 y ss.
(9) En este sentido, vid E. RIVERO YSERN, quien gráficamente calificó el suspuesto
como de relación jurídico-administrativa entre particulares, en El Derecho administrativo y
las relaciones entre particulares. IGO, Sevilla, 1969, pág. 239; R. BOCANEGRA SIERRA, en Res-
ponsabilidad de contratistas y concesionarios de la Administración Pública por daños causa-
dos a terceros, «REDA», núm. 18, 1978, págs. 404-405, y posteriormente en La responsabili-
dad civil de los concesionarios y contratistas de la Administración por daños causados a ter-
ceros, «DA», núms. 237-238, 1994, pág. 219; L. MARTfN REBOLLO, «La responsabilidad de
las Administraciones públicas», en Gobierno y Administración en la Constitución, vol. I,
IEF, Madrid. 1988, pág. 89, y La responsabilidad patrimonial de la Administración Local,
ob. cit., pág. 618; A. F. PANTALEÓN PRIETO, Responsabilidad civil: conflictos de jurisdicción.
Madrid, 1985, pág. 60; S. MUÑOZ MACHADO, La responsabilidad civil concurrente de las Ad-
ministraciones Públicas, Civitas, Madrid, 1992, págs. 115-116; M. REBOLLO PUIG, Servicios
públicos concedidos y responsabilidad de la Administración: imputación o responsabilidad
por hecho de otro, «Poder Judicial», núm. 20, 1990, pág. 28; J. L. GIL IBAÑEZ, La responsabi-
lidad patrimonial de los Poderes Públicos, Actualidad Editorial, Madrid, 1994, pág. 35.
(10) Vid. por todos R. BOCANEGRA SIERRA, La responsabilidad de los concesionarios y
contratistas, ob. cit., pág. 209.
(11) Esta es la posición que mantiene el Consejo de Estado desde el célebre Dictamen
34689, de 13 de julio de 1967, en el que se plantea por primera vez la aplicación de la LEF
a los concesionarios de servicios públicos; vid. igualmente los Dictámenes 45276, de 17 de
junio de 1983; 53623, de 27 de julio de 1989; 893, de 3 de diciembre de 1992; 1601, de 20
de julio de 1995. En relación a los contratistas de obras públicas, los siguientes Dictáme-
nes: 36913, de 18 de junio de 1970; 38603, de 12 de julio de 1973; 55380, de 25 de octubre
de 1990. Asimismo, en esta línea se sitúa el Consejo Consultivo de Andalucía; vid. Dictá-
menes 17/95, de 2 de marzo; 20/95, de 16 de marzo; y 55/95, de 28 de septiembre.
(12) Entre otras, vid. SSTS 28 de mayo de 1980, Ar. 2844; 18 de diciembre de 1982,
Ar. 8028; 19 de mayo de 1987, Ar. 3615; 25 de enero de 1992, Ar. 1343.
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(13) En el que afirma: «Y es que el derecho a ser indemnizado que asiste al particular
lesionado por el funcionamiento de los servicios públicos está configurado en términos
sustantivos por el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, con independencia de
que la Administración mantenga la titularidad del servicio y lo gestione directamente o in-
terponga un tercer concesionario. La utilización por la Administración de un servicio no
puede trascender con efecto limitativo sobre los derechos y posición de los administrados
lesionados por el servicio. Lo contrario produciría evidentes e inadmisibles consecuencias
discriminatorias para supuestos objetivos idénticos», citado.
(14) Vid. E. RrvERO YSERN, El Derecho administrativo y las relaciones entre particula-
res, ob. cit., pág. 237; R. BOCANEGRA SIERRA, La responsabilidad civil de los concesionarios...,
ob. cit., pág. 219; J. CORELLA PLA, «Algunos problemas surgidos durante su vigencia», en la
obra colectiva Contratación pública, II, coordinada por MARTÍNEZ-LÓPEZ MUÑIZ y LAGUNA DE
PAZ, Marcial Pons, Madrid. 1997, pág. 182; M. BELADIEZ ROJO, Responsabilidad e imputa-
ción de daños por el funcionamiento de los servicios públicos, Tecnos, Madrid, 1997, pág.
79. No obstante, se ha estimado que los argumentos esgrimidos son más bien de equidad o
de lógica del sistema, pero que no pueden extraerse de la LEF; vid. M. REBOLLO PUIG, Servi-
cios públicos concedidos y responsabilidad de la Administración, «Poder Judicial», núm. 20,
1990, pág. 29, en nota.
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En este sentido, ante el tercero debe responder el sujeto al que debe impu-
tarse el daño, que coincide a su vez con el que debe correr con la indemni-
zación. No puede mantenerse, por tanto, una responsabilidad directa de la
Administración si el daño es imputable al contratista —según las reglas de-
limitadoras apuntadas— y, por consiguiente, sin contar con ninguna vía de
regreso. Los autores que sostienen esta postura, que parece ser la más ex-
tendida (18), además de la normativa propia para estos casos, esgrimen la
improcedencia de convertir a la Administración en aseguradora universal
de todos los daños que deriven del funcionamiento del servicio público o
de la ejecución de la obra, lo cual no es óbice para que admitan sin fisuras
el principio sustentador del régimen de responsabilidad administrativa: la
indemnidad del patrimonio de la víctima que ha sufrido un daño antijurí-
dico con ocasión del servicio público. En este sentido, se ha propuesto que
la Administración debe ser garante última de tal indemnización, lo cual se
conseguiría por la vía de la responsabilidad subsidiaria de ésta en el caso
de insolvencia del concesionario o contratista (19). La diferencia con la
otra tesis que vamos a ver radica, en consecuencia, en la articulación de la
posición que, para asegurar la indemnidad del tercero que sufre el daño,
debe otorgarse a la Administración titular del servicio o de la obra pública.
La segunda linca de entendimiento, en contraposición a la anterior, es-
tima que ante el tercero debe responder la Administración en todo caso de
forma directa, siempre, claro es, que concurran todos los requisitos exigi-
dos —nexo de causalidad, daño individualizado, cvaluable económicamen-
te, etc.—, pues lo relevante es que el daño sea consecuencia de la actividad
de titularidad pública. Desde esta perspectiva, las reglas de distribución de
la indemnización que las normas establecen únicamente operarían a efec-
tos internos entre la Administración y contratista de forma que, salvo que
el daño fuese consecuencia de una orden o cláusula de ineludible cumpli-
miento o vicios del proyecto en su caso, la Administración podría repetir
su importe frente al contratista mediante una acción de regreso. Ante el
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3. Jurisdicción competente
La cuestión de qué orden jurisdiccional debe conocer de las reclama-
ciones de responsabilidad extracontractual frente a contratistas o conce-
sionarios ha venido solventada por el dato de haberse dispuesto, con ca-
rácter previo, un procedimiento específico para dilucidarla de competen-
cia de la Administración. Tanto la LEF —art. 123— como el RCGE —art.
134—, ya transcritos, señalaron que dichas reclamaciones se plantearían
ante la Administración titular del servicio o de la obra pública, quien debe-
ría resolver tanto acerca de la procedencia de la indemnización como
igualmente acerca del sujeto responsable, quedando abierta la vía conten-
cioso-administrativa. En base a tales previsiones normativas, la doctrina
autos por el carácter de la obra y la dirección bajo la que se realizaba» (Ar. 8676). Igual-
mente, la STS de 25 de enero de 1992 (Ar. 1344) hace recaer sobre la Administración una
responsabilidad directa por los deberes de vigilancia e inspección del servicio concedido,
si bien en cuanto la actuación de la empresa concesionaria no motivó la acción de la Ad-
ministración en su función de policía, al no verificar la deficiencia de las instalaciones de
gas, determinó que correspondiese atribuir a la primera la responsabilidad por los daños.
Asimismo, debe señalarse que éste ha sido el camino seguido en múltiples ocasiones
por la jurisprudencia civil para imputar a la Administración los daños producidos por los
contratistas, justificándola en la negligencia que comete con permitir que se causen daños,
e inaplicando sistemáticamente las normas que regulan su responsabilidad; vid. el análisis
de dicha jurisprudencia, a la que se critica abiertamente, en S. MUÑOZ MACHADO. La res-
ponsabilidad civil concurrente de las Administraciones Públicas, ob. cit., págs. 95 y ss.
(33) Vid. S. MUÑOZ MACHADO, La responsabilidad civil concurrente..., ob. cit., págs.
95 y ss.
(34) Las coordenadas en que pudiera enmarcarse lo que, según M. REBOLLO PUIG, no
sería más que un supuesto de responsabilidad de la Administración por hecho de otro, se
deducirían de la existencia de un «principio general de nuestro Derecho según el cual es
responsable de los daños causados por otro aquel que tiene sobre éste unas facultades de
injerencia o dirección tales que le permite determinar su actividad pero que, en el caso
concreto, no empleó la diligencia exigible para prevenir y evitar esos daños», en Sen'icios
públicos concedidos..., ob. cit., pág. 47; aunque con otra fundamentación, igualmente M.
BELADÍEZ ROJO, Responsabilidad e imputación de daños por el funcionamiento de tos sen'i-
cios públicos, Tecnos, Madrid, 1997, págs. 194 y ss.
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en este ámbito viene dado precisamente, tal como se ha razonado, por ser
ineludible promover la petición indemnizatoria por parte del perjudicado a
través de dicha reclamación. Del juego combinado de ambas premisas de-
viene lógica la atribución de la jurisdicción contencioso-administrativa: la
exigencia de canalizar ante la Administración, con carácter previo, cual-
quier reclamación indemnizatoria por daños frente al concesionario o con-
tratista, que resuelve a través de un acto administrativo, al ser ejercicio de
una competencia actuada mediante procedimiento administrativo. Como
puede comprobarse, toda la argumentación no hace más que evidenciar
que la vía para exigir la responsabilidad extracontractual del contratista es
la misma que para exigir la de la Administración; es en el seno del mismo
procedimiento donde se dilucida, por la Administración en todo caso, la
pertinencia de la indemnización, quién es el responsable ante el tercero e
incluso, según el artículo 134 RCGE, la cuantía de la misma.
Con todo, tales preceptos en el sentido indicado han sido desantendi-
dos por los Tribunales del orden civil, que en ningún momento han negado
su propia competencia para conocer las demandas indemnizatorias de
particulares por responsabilidad extracontractual de los contratistas o con-
cesionarios de la Administración. Tal competencia trae causa directa, al
decir de tales órganos jurisdiccionales, de que las relaciones entre el con-
cesionario (o contratista) y el tercero se rigen por el Derecho privado y,
por consecuencia, al ser una responsabilidad extracontractual entre dos
particulares, entra de lleno en el ámbito propio de la jurisdicción ordina-
ria. Es más, los Tribunales civiles se mantienen en su conocimiento inclu-
so en los supuestos en que se demanda conjuntamente al contratista y a la
Administración, declarando la existenbia de un litisconsorcio pasivo nece-
sario entre ambos, justificando su jurisdicción con diversos argumentos,
tales como la vis atractiva de la jurisdicción civil, la inconveniencia de divi-
dir la continencia de la causa o, en fin, la pura equidad al ser contrario a la
misma un pronunciamiento inadmisivo después de muchos años de plan-
teada la pretensión en los Tribunales (38). No ha sido infrecuente, por lo
demás, que los Tribunales de este orden hayan considerado que la respon-
sabilidad de la Administración es siempre directa cuando trae causa en la
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(42) En este sentido, vid. F. PANTALEÓN PRIETO, Responsabilidad patrimonial de ¡as Ad-
ministraciones públicas: sobre la jurisdicción competente, ob. cit., pág. 410; F. SOSA WAGNER
y otros, Comentarios a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Cedecs, Barce-
lona, 1995. pág. 85; E. GARCIA-TREVIJANO, quien considera que la jurisdicción vendrá deter-
minada en función del sujeto. Administración o contratista, «Ejecución de los contratos
administrativos: especial referencia a la ejecución y extinción del contrato de obras», en
Derecho de los contratos públicos, obra colectiva dirigida por PENDAS GARCIA, Praxis, Barce-
lona, 1995, pág. 547.
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2. El tema de la imputación
En primer lugar, los apartados 1 y 2 del artículo 98 LCAP, en la línea
marcada por la normativa precedente, establecen los supuestos en que
cada parte contratante responde por los daños ocasionados por la ejecu-
ción de los contratos: corresponde la indemnización al contratista, salvo
que el daño derive de una orden de la Administración o, en los contratos
de obras o de suministro de fabricación, de vicios del proyecto por ella ela-
borado. Con carácter específico para los contratos de gestión de servicios
públicos, el artículo 162.cJ LCAP dispone que corresponde al contratista
«indemnizar los daños que se causen a terceros como consecuencia de las
operaciones que requiere el desarrollo del servicio, excepto cuando el daño
sea producido por causas imputables a la Administración».
En tales términos, puede convenirse sin mayores dificultades que el
deslinde entre los supuestos en que cabe atribuir la responsabilidad bien al
contratista, bien a la Aministración se mantiene en parecidos ámbitos a los
vistos, y que únicamente se aprecian diferencias de matiz (48). Quiza por
ello, cierta doctrina vuelve a reproducir la discusión acerca de si la respon-
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3. El régimen de responsabilidad
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(52) Entre otros, vid. J. SUAY RINCÓN, «Ejecución del contrato administrativo. La ce-
sión del contrato y la subcontratación», en Comentarios a la Ley de Contratos de las Admi-
nistraciones Públicas, Civitas, Madrid, 1996, pág. 415; J. CORELLA PLA, Contratación Públi-
ca, II, W.AA., Marcial Pons, Madrid, 1997, pág. 182; M. BELADIEZ ROJO, Responsabilidad e
imputación de daños..., ob. cit., in totum.
(53) En Responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, ob. cit., pág.
412.
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III. RECAPITULACIÓN
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(55) Los principios de la Ley de Expropiación Forzosa, oh. cit., págs. 197 y ss.
(56) Señalando el artículo 2A) del citado Proyecto que será el orden contencioso-ad-
ministrativo quien conocerá de «la responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive,
no pudiendo ser demandada aquélla por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil
o social». Por su parte, el artículo 9.4 del Anteproyecto de Ley Orgánica: «... En este orden
jurisdiccional —contencioso-administrativo— conocerán asimismo de las pretensiones que
se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públi-
cas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si
a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá
también frente a ellos su pretensión de resarcimiento ante este orden jurisdiccional.»
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