EL PRINCIPIO DE LA CONFIAZA LEGÍTIMA EN LA OCUPACIÓN DE BIENES

DE USO PÚBLICO.

Santiago Escudero Montoya

Alejandra Serna López

Dahiana

¿Por qué hablar del principio de confianza legítima? ¿Qué trascendencia tiene aquel
principio en el desarrollo de la vida jurídica nacional? Sendos cuestionamientos de
actualidad y aquello se ve reflejado en las situaciones de vida tan complejas que muchos
connacionales tienen. Como se dirá más adelante el principio de la confianza legítima y,
particularmente, la manera de manifestarse en la ocupación de bienes de uso público, se
sitúa como un pilar de seguridad jurídica del administrado frente a la administración.

Como se ve es, pues, un asunto transversal a diferentes disciplinas del derecho. Pues la
mentada garantía bebe de conceptos del derecho privado, se rige bajo el derecho
administrativo y se constituye como tutela efectiva de derechos fundamentales de los
administrados. Así confluyen en la estructuración del mentado principio tres derechos
sustanciales distintos que lo dotan de una complejidad ostensible, y, por tanto, requiere de
un análisis juicioso de cómo se manifiesta en los diferentes estados de la práctica jurídica.

La manifestación respecto a la ocupación de los bines de uso público es, sin duda, la más
clara y de más actualidad, toda vez que la realidad social de esta nación es sumamente
difícil, máxime para aquellos menos favorecidos. Puesto que escases de trabajo formal y de
oportunidades reales de crecimiento personal y económico son el pan de cada día de
muchas personas, así, se ven en la necesidad de acudir a emprendimientos como lo son las
ventas ambulantes y demás formas de trabajo informal que involucran la ocupación del
espacio público. Por lo que es menester preguntarnos ¿es, acaso, justo negarle la
oportunidad de ganarse el sustento a una persona?, pero debemos preguntarnos también
¿hasta qué punto puede llegar la tolerancia de la administración y los coasociados cuando
estas prácticas desbordan los límites?

En atención a lo anterior expuesto se justifica la presente reflexión académica.

PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA

La confianza legítima es un principio que deriva de los postulados constitucionales de

seguridad jurídica, respecto al acto propio y buena fe, y busca proteger al administrado
frente a las modificaciones intempestivas que adopte la Administración, desconociendo
antecedentes en los cuales aquél se fundó para continuar en el ejercicio de una actividad o
en el reclamo de ciertas condiciones o reglas aplicables a su relación con las autoridades.

Según la corte la confianza legítima se refiere a que:

“El Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que

regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos
últimos un periodo de transición para que ajusten su comportamiento a una
nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar
derechos adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas
que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones
estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos
activos o pasivos de la Administración pública, regulaciones legales o
interpretaciones de las normas jurídicas. De igual manera, como cualquier
otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso
concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y
el principio democrático. (Sentencia C-131/2004)

Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha concluido en aplicación

del principio de confianza legítima que la Administración no podría actuar de manera
sorpresiva e intempestiva contra los vendedores informales, cuando ha generado en ellos
expectativas legítimas por exteriorizar conductas objetivamente concluyentes al tolerar el
uso del bien público para el ejercicio de su actividad laboral, sin ofrecerle alguna medida
que haga soportable dicha carga para el particular. Cabe precisar que si bien es cierto no
existe un término prestablecido para que se configure la confianza legítima, la Corte si ha
precisado que la ocupación del espacio público tiene que ser de “manera prolongada,
continúa y permanente”, sin que medie en dicho lapso algún reclamo por parte de la
Administración, por lo cual, la omisión por parte de la Administración no crea derechos en
favor de un particular, y el paso del tiempo no es el único elemento necesario para la
configuración de la confianza legítima. La Corte ha señalado que, por regla general en
aquellos casos en los que se está ante una situación de confianza legítima, la medida que se
adopta es la reubicación de los vendedores informales, para lo cual la Administración debe
facilitar la ubicación en el nuevo lugar de trabajo, el traslado y la reiniciación de labores.
Sin embargo, la reubicación no es la única alternativa, pues las autoridades locales, en
ejercicio de su autonomía, pueden definir cuáles van a ser las políticas, los programas, los
proyectos y las medidas mediante los cuales va a garantizar en su municipio la integración
social, el fomento del empleo, la formalización del comercio informal y, en general, las
políticas de apoyo a la población que deriva su sustento de las ventas informales

Se comprende que existe confianza legítima cuando se evidencia que

i) Existen actos o hechos de la Administración concluyentes, inequívocos,

verificables y objetivados que permiten predecir con un alto grado de
probabilidad o de certeza que las expectativas que han sido creadas,
promovidas o toleradas por el Estado en torno a la estabilidad o proyección
futura de determinadas situaciones jurídicas favorables o al acaecimiento
ulterior de un hecho esperado, en modo alguno, se verán perturbadas o
frustradas como consecuencia del actuar sorpresivo de las autoridades. (ii)
A partir de dichos actos u hechos inequívocos, concluyentes, verificables y
objetivados, la actuación posterior de la administración, reafirmaron los
mismos, por lo que se propició el surgimiento de expectativas legítimas y
que generaron la confianza, cuya frustración derivaría en una imposibilidad
o frustración de expectativas. (iii) El vendedor informal debe demostrar que
ha actuado de buena fe, obrando prudente y diligentemente. (iv) En caso de
que la administración, frustre dichas expectativas, el juez constitucional
debe ponderar, proporcional y armoniosamente, los derechos a la defensa
del espacio público y al trabajo amparado por la confianza legítima.
(Sentencia T-424/2017)

DEFINICION ESPACIO PÚBLICO.

Con relación al concepto de espacio público, la Corte ha señalado que se trata de “una
garantía constitucional compuesta de bienes inmuebles públicos destinados a la satisfacción
del interés general y la utilización colectiva” (Sentencia T-257/17).

Siguiendo al Dr. Luis Guillermo Velásquez se dirá que son aquellos bienes que pertenecen
a una entidad de derecho y que están destinados al uso común de los habitantes. En
consecuencia, las plazas, las calles, los puentes y demás son bienes de uso público.

ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGTIMA.

Para efectos de dar aplicación al principio de confianza legítima, la Corte ha identificado

que deben concurrir los siguientes presupuestos:

1. La necesidad de preservar de manera perentoria el interés público.

2. La demostración de que el particular ha desplegado su conducta conforme el
principio de la buena fe.
3. La desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la
Administración y el particular y, finalmente.
4. La obligación de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda
acomodar a la nueva situación creada por el cambio intempestivo de actitud por
parte de la administración

Aplicado a los procesos de restitución de espacio público, el principio de confianza legítima

dispone que:

1. Se aplica respecto de situaciones jurídicas que bien se encuentran en proceso de

consolidación, o que indican que no va a haber una modificación intempestiva o
brusca, y que no que se deriven de simples percepciones subjetivas o psicológicas
de los particulares
2. Si el comportamiento de las autoridades administrativas dio lugar a hechos
inequívocos, concluyentes, verificables y objetivados que propiciaron el
surgimiento de expectativas legítimas consistentes en que la situación del vendedor
informal era jurídicamente aceptada.
3. Consecuentemente con las conductas posteriores asumidas por la Administración, el
particular con base en los hechos descritos en el numeral 2 anterior, entendió que
 podía permanecer en el tiempo su situación, tal circunstancia solo podría ser
modificada mediante el ofrecimiento de medidas que faciliten la adaptación del
afectado a la nueva situación. Ahora bien, dicho entendimiento supone que a partir
de dichos actos o hechos concluyentes el administrado debe haber actuado de buena
fe, obrando prudente y diligentemente, así, no podría configurarse la confianza
legítima en condiciones de ausencia de buena fe y ausencia de la diligencia debida
por parte de un particular.

Adelantar acciones tendientes a la recuperación de un espacio ocupado irregularmente no es

ilimitado, pues debe ejercerse mediante un proceso en el que se respeten, de un lado, las
reglas del debido proceso administrativo y, de otro, el principio de confianza legítima.

Nótese como el principio de la confianza legítima puede aplicarse en distintas coyunturas,

aportando una solución basada en la proporcionalidad y otros criterios, sin desconocer con
ello la prevalencia del interés general. Esta modalidad permite gradualmente que los sujetos
implicados en una situación irregular ajusten su condición en el marco del ordenamiento
jurídico y dentro del respeto de sus derechos fundamentales; en otras palabras, por lo que se
apuesta es por lograr un equilibrio digno y consecuente con un Estado Social de Derecho.1

Ha considerado la jurisprudencia que son presupuestos necesarios para que opere la

reubicación de los vendedores ambulantes: “que se trate de trabajadores que con
anterioridad a la decisión de la administración de recuperar un espacio público de uso
común, hayan estado instalados allí”; “que dicha ocupación hubiese sido permitida con
anterioridad por las respectivas autoridades, a través del respectivo permiso o licencia”.

La autoridad local cuando proponga recuperar el espacio público ocupado por

VENDEDORES AMBULANTES titulares de licencias o autorizaciones concedidas por el
propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de

1
Sentencia T-472/09.
dichos vendedores ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en
pugna.

Otros de los sujetos que abarca el principio de la legítima confianza es el desarrollo de los
particulares frente a las actuaciones del Estado devenido de la potestad que tienen las
personas de presumir que, si se les ha tolerado una conducta abierta, permanente, pacífica y
continua, se lo va a seguir haciendo hacia el futuro.

El INSTITUTO DE ECONOMÍA SOCIAL como otro sujeto es una entidad que mejora las
condiciones de seguridad y salud del trabajador, se encarga de Incrementar el potencial
productivo de las personas que ejercen actividades de la economía informal, mediante el
fortalecimiento de competencias generales y específicas que les permita ser más
competitivos, logrando así mejorar el nivel de ingreso y el bienestar de sus familias.

Las licencias, permisos, carnés, o documentos, que autoricen el ejercicio de vendedores en

el sector informal, vendedor estacionario o vendedor ambulante, solamente serán expedidos
por el ALCALDE MAYOR DE LA CIUDAD, previo concepto del Consejo de Secretarios
de Gabinete y de las disposiciones creadas por el referido Decreto. Se sugiere como
primera alternativa solicitar pronunciamiento frente al tema al Consejo de Gobierno.

El JUEZ DE TUTELA verificar si se vulneraron derechos fundamentales al trabajo

adicionales a los invocados en una demanda de tutela, al mínimo vital y a la vida digna, al
ejecutar el procedimiento policivo de desalojo del Predio sin haberse, implementado la
atención en los programas que brinda el IPES para apoyar a los vendedores informales.

La CORTE CONSTITUCIONAL en el artículo 83 superior que se deriva del principio de

confianza legítima refiere a Las actuaciones de los particulares y de las autoridades
públicas que deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, indicando que las relaciones
con la comunidad han de ceñirse a ese principio, lo que implica, de una parte, el deber de
proceder con lealtad en las relaciones jurídicas y, de otra, el derecho a esperar que los
demás obren de la misma forma. Ello se predica de todas las relaciones comunitarias y
asume especial relevancia cuando participa la administración pública, en cualquiera de sus
formas, dado el poder del que se encuentra investida. De tal manera, toda la actividad del
Estado se ha de desarrollar dentro del respeto al acto propio y la confianza legítima. La
Corte Constitucional ha indicado que es deber de la administración actuar en sus relaciones
jurídicas con los particulares de manera consecuente con sus conductas precedentes, de
manera que los administrados no se vean sorprendidos con conductas que resulten
contrarias a sus expectativas legítimamente fundadas, basado como está el principio de
confianza legítima.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en afirmar que si bien existe

un deber estatal de protección y conservación del espacio público, ese deber no incorpora
un derecho absoluto para el Estado de utilizar el poder coercitivo para efectos de eliminar
cualquier invasión que exista.

Sujeto de especial protección como las comunidades indígenas la Corte ha dictado una
amplia jurisprudencia con respecto al enfoque diferencial que debe asumir el juez
constitucional a la hora de evaluar las situaciones de hecho que afecten a dichos miembros.

Busca proteger a las personas que se encuentren en circunstancias de vulnerabilidad o de

debilidad manifiesta, de manera que se logre una verdadera igualdad real y efectiva, con los
principios de equidad, participación social e inclusión. Dentro del enfoque diferencial, se
encuentra el enfoque étnico, el cual tiene que ver con la diversidad étnica y cultural, de tal
manera que teniendo en cuenta las particularidades especiales que caracterizan a
determinados grupos étnicos y el multiculturalismo, se brinde una protección diferenciada
basada en dichas situaciones específicas de vulnerabilidad.

DESARROLLO JURISPRUDENCIAL.

El principio en comento ha tenido un desarrollo desde la jurisprudencia de las altas cortes,

sobre todo de la honorable Corte Constitucional. De tal modo pueden resaltarse varios
pronunciamientos de relevancia en los cuales se disertado sobre el principio que nos atañe.

⮚ T-754/1999. En esta sentencia la Corte se aventura por primera vez a desarrollar el

principio con fundamento en “La protección del espacio público, así entendida,
responde a la necesidad de conciliar los diferentes ámbitos y esferas sociales en un
 lugar común, sin desconocer, en todo caso, el principio constitucional consagrado
en el artículo primero de la Carta, mediante el cual se garantiza la prevalencia del
interés general frente a los intereses privados, en beneficio de la colectividad.”
⮚ Pese a que el interés general de preservar el espacio público prima sobre el interés
particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario, según la
jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes en
conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio público está permitido
constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo
autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo y
que se dispongan políticas que garanticen que los “ocupantes no queden
desamparados porque estamos en un Estado Social de Derecho” (Sentencia T-396
de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell).
⮚ SENTENCIA SU-601A DE 1999. Pronunciamiento en el cual la Corte unifica
conceptos, teniendo en cuenta como principal argumento “(…) La búsqueda de una
mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos y
libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se
estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que, de
conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del
espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se
encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el
acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios
colectivos.”
⮚ SENTENCIA T-097 DE 2011. La Corte a seguirá con una postura similar frente a
este principio en los desarrollos precedentes.
⮚ Sentencia T-386/2013.

CASOS DE PROBLEMATIZACIÓN.

El señor Conrado Herrera es un vendedor ambúlate que tiene su puesto de fruta hace 17
años a las afueras del bloque 2 de la Universidad Autónoma Latinoamericana, él cómo
cualquier otra persona, sale de lunes a viernes de 7am a 3pm a vender en su caseta a todos
los estudiantes y demás transeúntes que circulan por el lugar, el señor Conrado nos cuenta
que no tiene ningún permiso ya que donde los expiden siempre que va, se encuentra
cerrado.

Él nos cuenta que los servidores de espacio público lo han visitado para pedirle el permiso
del suelo que está ocupando, pero al enterarse que él en múltiples ocasiones ha solicitado el
papel para poder ocupar el suelo legalmente, pero ya que en 17 años que lleva en el lugar
jamás le han dado repuesta, estos servidores públicos lo dejan seguir trabajando en su
puesto de comida.

La señora Yolanda Campuzano, es otra más de los miles de vendedores ambulantes que hay
en la ciudad de Medellín, ella al igual que señor Conrado, buscan su sustento para ella y sus
hijos en su puesto de empanadas, donde su horario es de lunes a sábado desde las 7am hasta
las 7 pm en las afueras de la estación floresta del metro, ella nos cuenta que este es su único
medio de ingresos ya que tiene 3 hijos y aunque estos le ayuden, ella prefiere que sus hijos
estudien.

La Señora Patricia a igual que el Señor Conrado, nos cuenta con un permiso legal para
tener su puesto de comida, sin embargo, en múltiples oportunidades ha enviado una
solicitud para que le concedan dicho permiso para trabajar tranquilamente en su puesto de
empanadas.

Doña patricia muy amablemente nos compartió su relato de como un servidor público le iba
a quitar su puesto de empanadas ya que no contaba con la documentación necesaria para
ocupar parte del suelo, pero ella al mostrarle que ha tenido la intención de sacar su permiso
legal para trabajar y así seguir teniendo un sustento fijo para ella y para ella y su familia,
este servidor dejo que siguiera trabajando con la única condición que intentara hacer lo más
rápido posible los trámites necesarios para tener su puesto de empanadas seguro.

Sentencia T-424-17

La señora Ángela Patricia Herrera Colorado interpuso acción de tutela contra el Municipio
de Caldas (Antioquia), con el fin de obtener la protección de sus derechos a la vida digna,
mínimo vital y al trabajo, los cuales considera que fueron vulnerados por la decisión de la
administración de demoler el kiosco del cual derivaba su sustento. Afirmó la accionante
que la administración no le ofreció de forma previa a la demolición, alternativas
económicas u opciones de reubicación laboral; actuación que, a su juicio, desconoció el
principio de confianza legítima, el cual debió ser aplicado al haber sido adoptadas medidas
de recuperación del espacio público.

Por lo anterior, solicitó al juez de tutela que ordene a la autoridad accionada que le informe
sobre la respectiva medida de reubicación laboral, la cual, a su juicio, debe hacerse en un
lugar con similares condiciones a las del sitio del que fue desalojada

El Juez Segundo Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia) negó la solicitud de amparo

elevada por la accionante. Luego de hacer una transcripción del artículo 53 de la Carta y de
los artículos 37, 39, 62, 63, entre otros, del Código Sustantivo de Trabajo, el a quo señaló
que la tutelante no aportó copia del contrato de trabajo o de prestación de servicios que
demuestre alguna relación laboral con la accionada. Por lo tanto, manifestó que aquella debe
acudir a la jurisdicción laboral ordinaria para reclamar el pago de las prestaciones, los salarios
o las indemnizaciones correspondientes.

En relación con los derechos a la dignidad humana y al mínimo vital, el juez consideró que
no habían sido violados por la autoridad accionada, por cuanto no fue demostrado que la
actora tuviera vínculo laboral con el municipio, ni que estuviera pendiente el pago de salarios
o prestaciones a su favor.

Finalmente, en lo que respecta al espacio público, adujo que prevalece el interés general
sobre el interés particular, por tal motivo, corresponde a la accionante adelantar ante la
entidad competente los trámites para acceder a una reubicación laboral