REGULACIÓN DE EXPLOTACIÓN DE RECUROS HIDRÍCOS EN EL PERÚ:

VEDA Y RESTRICCIONES TECNOLÓGICAS.

I. INTRODUCCIÓN.

En las últimas décadas se ha producido un aumento de la preocupación social por la

conservación de los recursos naturales, en gran parte debido a la mayor percepción de la escasez
relativa de ciertos elementos y a la progresiva degradación de la naturaleza y el medio ambiente.
Estas circunstancias avivaron la inquietud de los economistas hacia este campo de estudio y, en
pocos años, los conceptos, formalizaciones y herramientas analíticas utilizadas experimentaron
un gran nivel de evolución. Todo ello ha dado lugar a la generación de una literatura económica
de notoria complejidad, con entidad propia y rasgos diferenciados a los de otros campos de la
economía. Dentro de este contexto general, el análisis económico aplicado a la pesca ha
evolucionado de forma vertiginosa pues, hasta mediados de este siglo, la economía apenas había
considerado esta actividad como objeto relevante de estudio. En el siglo XIX la preocupación
por la escasez de los recursos naturales se localizaba en los agotables o no renovables. De hecho,
en aquella época existía la creencia bastante generalizada de que, dada la inmensidad de este tipo
de recursos renovables, la acción de la actividad pesquera apenas causaba efectos relevantes
sobre la abundancia y cuantía de los mismos. Incluso a finales de ese siglo, y en contraste con
las perspectivas pesimistas de los malthusianos, algunos biólogos como T. H. Huxley seguían
realizando afirmaciones como: «La pesca del bacalao, ... y, probablemente, todas las grandes
pescas maríticas son innagotables». A pesar de ello, en aquellos años algunos economistas ya
empezaban a reconocer la necesidad de extender la noción de renta a la explotación de los
recursos naturales renovables como los pesqueros, quizá porque los estudiosos en ese tiempo
fueron testigos de un intenso desarrollo tecnológico que hacía imposible incrementar la
producción, pero que provocaba una pronta escasez en las reservas de recursos naturales y una
disminución de las productividades marginales

La valoración económica de los servicios ambientales es una herramienta eficaz para la toma de
decisiones y el diseño de políticas que afectan el estado de los ecosistemas. Con la valoración
económica, es posible medir y comparar los beneficios derivados de ecosistemas específicos y
así mejorar el uso racional de estos recursos. También sirve para compensar de manera justa a
usuarios y pobladores que dependen de estos ecosistemas ante una eventual alteración del
ecosistema provocada por actividades productivas o el desarrollo de infraestructura, el
desconocimiento del valor de bienes y servicios que no se cotizan en los mercados, como es el
caso de una gran parte de los servicios ambientales, conduce a una explotación excesiva y a la
conversión de ecosistemas en otros usos para el desarrollo.

En las primeras décadas del siglo XX el dominio de los biólogos en el estudio de los recursos
renovables era claro. Quizá, la supuesta abundancia de los recursos pesqueros seguía siendo el
motivo fundamental de la ausencia de estudios económicos sobre el tema. Con todo, debemos
resaltar que en muchos de los artículos publicados por los biólogos se expresaba ya la necesidad
de introducir variables fuera de su estricto dominio, incluidas las económicas. Por su parte, en el
ámbito de la economía de los recursos no renovables ya existía entonces una palpable
preocupación que se plasmó en diversos trabajos y estudios, la mayor parte de ellos de carácter
empírico.

Después de la Segunda Guerra Mundial se plantearon nuevos interrogantes sobre la explotación

y gestión de los recursos naturales y sobre la necesidad de hacer frente a problemas como la
desforestación y la sobrepesca. Así, algunos gobiernos empezaron a tomar decisiones que
restringían el acceso y el uso de estos recursos naturales. En gran medida, estas decisiones se
tomaban con fundamentos más empíricos que científicos, pues se carecía de medios estadísticos
precisos y de formalizaciones teóricas lo suficientemente desarrolladas como para permitir una
previsión certera de las situaciones de agotamiento de los stocks naturales. Los problemas no
residían solamente en el conocimiento de las características biológicas y de comportamiento de
las poblaciones naturales de peces, además era preciso estimar en qué medida el mayor o menor
volumen de producción pesquera variaría la oferta natural del recurso en el futuro y, a través de
los medios disponibles, cómo se podría gestionar la explotación para poder obtener un
rendimiento sostenido a lo largo del tiempo.

II. LA REGULACIÓN DE LA PESCA EN EL PERÚ.

En nuestro país existen restricciones reguladas por el Ministerio de Producción (Específicamente

por el Viceministerio de Pesquería) que son aplicables tanto a la veda de recursos en cuanto a su
extracción como al uso de tecnologías que puedan afectar el medio ambiente.
De esta manera, se siguen criterios que recomienda la FAO; a saber:

 Las restricciones impuestas a los artes de pesca se aplican al tipo, características y

funcionamiento de los mismos. Algún arte ha sido prohibida totalmente para i) evitar
un aumento de la capacidad de pesca conseguido mediante una mayor eficiencia, ii)
evitar algunos efectos no deseados sobre el tamaño no comercial, las especies y los
hábitats críticos, y, en muchos casos, iii) evitar la introducción de nueva tecnología
que podría modificar significativamente la distribución de los derechos de
explotación (particularmente cuando ello supone la presencia de nuevos
participantes en la actividad). Habitualmente, la regulación de las características de
los artes de pesca, como el tamaño mínimo de la malla o las dimensiones de la parte
superior de las redes, tiene por objeto controlar la mortalidad de un determinado
componente del recurso, como los ejemplares de menor tamaño, por ejemplo, los
juveniles de las especies objeto de la pesca o especies capturadas de forma accidental.
También se pueden imponer este tipo de restricciones para reducir la captura total
limitando la eficiencia potencial de los pescadores. Así, la prohibición del equipo de
respiración en algunas pesquerías para especies de fondo inmóviles tiene este efecto.
La imposición de restricciones a los artes de pesca tiene una gran importancia para
aprovechar de forma óptima una población o un recurso. Ahora bien, la experiencia
demuestra que para asegurar la sostenibilidad no es suficiente con aplicar esta
medida. Por otra parte, los impedimentos para conseguir una mayor eficiencia
incrementan a menudo el costo de la pesca en relación con el de otras flotas y ello
puede incrementar la presión para conseguir un mayor volumen de capturas que
permita mantener el nivel de ingresos.
 Las restricciones de los artes de pesca se suelen imponer para especies determinadas.
Por ejemplo, el tamaño de una malla establecido para capturar ejemplares maduros
de una especie de menor tamaño permite capturar ejemplares inmaduros de otras
especies de mayor tamaño. La ordenación de la pesca responsable puede exigir
también la utilización de mecanismos complementarios, como los dispositivos de
reducción de las capturas accidentales o los dispositivos de exclusión de las tortugas,
por ejemplo, cuando se están registrando capturas accidentales de especies
sobreexplotadas o amenazadas o cuando la actividad pesquera tiene un impacto
 negativo sobre las comunidades acuáticas. Los organismos de ordenación deben
recurrir a ese tipo de mecanismos siempre que sea necesario (7.2.2g).
 Se pueden aplicar restricciones geográficas y temporales para proteger al
componente de una población o comunidad determinadas, tales como los adultos
reproductores o los juveniles. Como en el caso de las restricciones de los artes de
pesca, tienen gran importancia, pero a diferencia de éstos últimos se pueden utilizar
para regular la mortalidad total de un recurso determinado. Sin embargo, el
organismo de ordenación deberá controlar el esfuerzo y establecer zonas o
temporadas de veda, de forma que el esfuerzo realizado no exceda los niveles
sostenibles del recurso o que las restricciones geográficas o temporales no supongan
simplemente transferir el esfuerzo de pesca a otras zonas, más allá de lo deseable.
Estas medidas suscitan los mismos problemas sociales y económicos en los sistemas
de acceso libre que cualquier otra medida de control.
 La protección de zonas marinas puede revestir gran importancia en la pesca
sostenible. En el caso de especies territoriales, con un modo de vida relativamente
estacionario, se pueden establecer para preservar la biomasa y reproductores por
encima de un umbral mínimo (basado en puntos de referencia biológicos) necesario
para asegurar un reclutamiento sostenido, o bien para preservar hábitat de
importancia crítica o determinadas fases del ciclo vital. Los organismos de
ordenación deben velar por que la localización y extensión de las zonas protegidas
se basen en unos objetivos claramente estipulados, sean apropiadas para alcanzarlos
y sean objeto de un seguimiento y control adecuados.
 La imposición de vedas en períodos y lugares determinados, además de servir para
conservar los recursos, puede utilizarse para reducir o eliminar conflictos entre
distintos componentes del sistema pesquero (por ejemplo, las flotas artesanales,
industriales y extranjeras) o entre ellos y otros usuarios. Al adjudicar a los pescadores
u otros grupos interesados áreas o períodos determinados según sus prácticas de
pesca, se puede hacer que esos grupos coincidan menos veces, limitando la
probabilidad de que se produzcan conflictos (7.6.5). Sin embargo, este sistema
supone una asignación implícita de los recursos y pueden surgir conflictos en caso
de que algunos usuarios consideren que las asignaciones no son equitativas.
 Tanto las especificaciones referentes a los artes de pesca como las vedas en lugares
y momentos determinados pueden ocasionar ineficiencias y distorsiones económicas
al reducir la CPUE. Por ello, estas medidas han de aplicarse en el marco de una
estrategia elaborada en consulta con los grupos interesados. La elección de medidas
técnicas como parte de un estudio global debe basarse en una información científica
solvente procedente de estudios y proyecciones sociales y económicos y de
evaluaciones de las poblaciones bien realizados. Cuando proceda, deberán
considerarse puntos de referencia biológicos, por ejemplo, el análisis del rendimiento
por recluta.
 Las restricciones relativas al tamaño mínimo y a la madurez puede servir también
para reducir la mortalidad de fases del ciclo biológico o de poblaciones que se
considera que deben ser objeto de una protección especial. Cuando la aplicación de
esos reglamentos (por ejemplo, los relativos al tamaño mínimo permisible en el
momento del desembarque) exija restituir al mar ejemplares capturados, el
organismo de ordenación deberá verificar la eficacia de las medidas controlando la
supervivencia de los ejemplares devueltos al mar.

III. CASO PRÁCTICO: PESCA ECOSISTÉMICA

Las capturas de anchoveta y sus niveles de población han fluctuado considerablemente en

los últimos cincuenta años. La extracción anual de anchoveta incrementó dramáticamente
en la década de 1960, aumentando desde 3.5 millones de TM hasta 12 millones de TM.5
Desafortunadamente, el excesivo esfuerzo pesquero y sobredimensionamiento de la
capacidad de procesamiento en tierra, combinados con condiciones oceanográficas adversas
causadas por el fenómeno El Niño (ENSO, por sus siglas en inglés), causaron el colapso de
la pesquería a principios de la década de 1970. Para la década de l990 la pesquería empezó a
recuperarse, alcanzando niveles de captura similares a los años 1960s. Sin embargo, otro
evento ENSO en 1998 y 1999, generó una nueva crisis registrándose en 1998 una captura
anual de apenas 1.2 millones de TM.

La evolución de la normativa legal para el manejo de las pesquerías peruanas en general, y de

las artesanales en particular, ha conducido a niveles crecientes de informalidad y de captura
ilegal o no reportada o reglamentada, lo que amenaza la sostenibilidad de los recursos y la
subsistencia de las comunidades de pescadores artesanales, además de constituir una
amenaza para la seguridad alimentaria. Las causas más profundas de este problema radican
en la falta de transparencia en el diseño de las normas (ROP) de cada pesquería, algunas de
las cuales han sido estructuradas para la operación de naves de tipo industrial o de menor
escala, de modo que se ha desatendido el sector artesanal. Los ROP son asimismo
excesivamente reglamentaristas, y buscan normar aspectos que en la práctica es imposible
atender. Asimismo, contienen un alto nivel de discrecionalidad para los funcionarios, y
conllevan por ello un bajo nivel de transparencia en la gestión de las pesquerías. Otra de las
raíces de la problemática actual se puede encontrar en una deficiente intervención
intersectorial; es el caso, por ejemplo, de entidades que, como DICAPI, no cuentan con los
recursos financieros y humanos necesarios para abarcar sus competencias en el sector
pesquero. Un número elevado de embarcaciones artesanales y de menor escala se construyen
de modo ilegal y transitan sin matrícula o con matrícula falsificada, o sin permiso de pesca.
Algunos gobiernos regionales han asignado permisos de pesca sin tener competencia para
ello.

La Ley General de Pesca (LGP) constituye el marco para el ejercicio de los derechos y
obligaciones que se asigna tanto a la administración como a los administrados o agentes que
intervienen en las actividades propias del sector. En ese sentido, se implementa a través de
un reglamento. La actual LGP ha tenido dos: el primero aprobado en 1994, y el segundo y
actual en el año 2001. El DS N.° 01-94-PE aprobó en 1994 el primer Reglamento de la LGP.
En su artículo 3 se precisa que todos los gastos en que el Estado incurra para garantizar la
conservación y aprovechamiento serán cubiertos por quienes se benefician de la actividad
pesquera a través del pago de derechos, permisos o licencias.

El artículo 11 dispone que son los Planes de Ordenamiento Pesquero (POP) los que regulan
pesquerías específicas. También es conveniente agregar que el Reglamento de 1994 tiene un
enfoque multidisciplinario, en tanto que el segundo es notoriamente reglamentista y
prescinde de la experiencia práctica o de campo en la que se debería basar toda norma
pesquera. Es el DS N.° 012-2001-PE el que aprobó el Reglamento de la Ley General de
Pesca, el cual se halla vigente desde el año 2001.
En lo referido al ordenamiento pesquero (título segundo), las disposiciones del Reglamento
de la Ley General de Pesca son las siguientes: El artículo 5 establece la necesidad de contar
con Reglamentos de Ordenamiento Pesquero para especies o recursos hidrobiológicos que
tengan que ser administrados como unidades diferenciadas según el hábitat que ocupan o la
distribución geográfica que abarcan; se modificó así la denominación de POP del primer
reglamento (de 1994) por la de ROP. Se establece que los ROP deben ser aprobados por
Decreto Supremo (DS) y contener los principios y medidas de regulación de la pesca para
cada caso específico.

A partir del artículo 9 de la Ley General de Pesca (LGP), en el Perú se ha desarrollado

también otra modalidad de gestión de pesquerías. Específicamente, el citado artículo 9 de la
LGP dispone que PRODUCE determine, según el tipo de pesquerías, los sistemas de
ordenamiento pesquero, las cuotas de captura permisibles, las temporadas y zonas de pesca,
la regulación del esfuerzo pesquero, los métodos de pesca, las tallas mínimas de captura y
demás normas que requieran la preservación y explotación racional de los recursos
hidrobiológicos. Estas consideraciones se han contemplado en el caso del perico o mahi
mahi (Coryphaena hippurus) y de los tiburones.
IV. BIBLIOGRAFÍA

1. GUTIERREZ, MARIO, 2017, Análisis de la Transparencia en el Sector Pesquero. Lima :

OCEANA.
2. HECK, CARMEN, 2015, Hacia un manejo ecosistémico de la pesquería en el Perú. Lima:
Ministerio de Agricultura.
3. SURÍS, JUAN, 1997, Pesca y Economía: Una Visión General. Vigo: Universidad de Vigo.