ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES EFETIVOS

DAS AGÊNCIAS REGULADORAS FEDERAIS

 PROJETO DE FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL DA REGULAÇÃO

PARA O CRESCIMENTO ECONÔMICO E JUSTIÇA SOCIAL NO BRASIL.

Compilação de dados e redação principal:

Rogério Coutinho Pereira

Especialista em Regulação e Vigilância Sanitária – ANVISA
Diretor de Comunicação – ANER / ANER.sindical

BRASÍLIA

- JULHO, 2012 -
 SUMÁRIO
Capítulo I: Subsídio – Harmonização do formato de remuneração em face ao exercício
de atividades típicas de Estado.

Capítulo II: Carreira de Estado – Analistas em Regulação e Técnicos Administrativos em

Regulação.

Capítulo III: Modernização das carreiras de Técnico Administrativo e Técnico em

Regulação das Agências Reguladoras Federais.

Capítulo IV: Progressão e Promoção nas Agências Reguladoras Federais.

Capítulo V: Profissionalização da gestão e ocupação dos cargos comissionados nas

Agências Reguladoras Federais.

Capítulo VI: A Escola Nacional de Regulação

Capítulo VII: Avaliação das assimetrias remuneratórias nas Agências Reguladoras

Federais.
 CAPÍTULO I
SUBSÍDIO: HARMONIZAÇÃO DO FORMATO DE REMUNERAÇÃO EM FACE AO
EXERCÍCIO DE ATRIBUIÇÕES EXCLUSIVAS DE ESTADO.

Seção 1: Regulação e Agências Reguladoras.

A Regulação é uma atividade exclusiva de Estado e, portanto, indelegável,

encontra uma definição em documento de lavra da Casa Civil da Presidência da
República1, nos termos seguintes.

A regulação é uma forma contemporânea de ação do Estado. Trata-se, em

linhas gerais, do modo como a coordenação entre empresas, cidadãos-
consumidores e os diferentes órgãos do governo se dá quanto à edição de
normas, e cujo objetivo primordial é o de estimular, vedar ou determinar
comportamentos envolvendo determinados mercados que, por seus traços
próprios, requerem a interferência estatal.

É inequívoco extrair desta definição o caráter de atividade exclusiva de

Estado que reveste a atividade de regulação. Não obstante, podemos extrair
confirmação adicional desta propriedade do referido relatório da Casa Civil.

A ação regulatória se dá por meio de leis, regulamentos e outras regras

editadas pelo poder público e por entidades às quais os governos delegam
poderes regulatórios ou normativos. A regulação pode ser genérica, aplicando-
se à economia ou sociedade como um todo, ou setorial.

A regulação econômica refere-se àquelas intervenções cujo propósito é

mitigar imperfeições, como a existência de traços de monopólio natural, e assim
melhorar o funcionamento do mercado. Podemos relacionar algumas justificativas para a
Regulação, principalmente seu cunho econômico.

1. Maximização da eficiência em mercados caracterizados pela concentração

de poder econômico (e.g., monopólio ou oligopólio);
2. Maximização da eficiência naqueles mercados onde as barreiras à entrada
são significativas;
3. Existência de falhas de mercado relacionadas com as externalidades;
4. Correção de assimetrias de informação e poder;
5. Intervenção para facilitar a transição para regimes de mercado, assim como
a insuficiente provisão de bens públicos, e.g., onde há necessidade de
promoção da universalização do acesso aos serviços;
6. Setores onde se faça necessário o monitoramento dos preços praticados;
7. Assegurar que o resultado da interação entre produtores e consumidores de
determinado bem ou serviço seja eficiente, tendo como resultado adequados
níveis de quantidade, qualidade e preço.

1
BRASIL. Casa Civil. Análise e avaliação do papel das agências reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro. Relatório do
Grupo de Trabalho Interministerial Câmara de Infraestrutura – Câmara de Política Econômica. Brasília: Presidência da República, 2003.
 A regulação econômica pode ter uma tarefa adicional: ela pode ser um
veículo indutor da criação das próprias condições de mercado em circunstâncias em que
elas não existem. Quanto a este ponto, é de se reter a idéia de que regulação não é
somente uma etapa anterior ao alcance de níveis satisfatórios de concorrência. A
regulação estimula a concorrência e procura mimetizar mercados para minimizar suas
deficiências, mas deve ainda desempenhar a importante tarefa institucional de, por
vezes, criar e organizar esses mercados, bem como em seu interior promover
redistribuições equânimes.

No Brasil, a atividade exclusiva de Estado da Regulação emana, sem

controvérsia, da própria Constituição2.

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o

Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o
setor privado.

Além disto, tramitam no Congresso Nacional algumas Propostas de

Emenda à Constituição apresentando como objeto principal, a Regulação. Neste sentido,
podemos apresentar alguns elementos da exposição de motivos da PEC n. 81 3, já
aprovada em primeiro turno no Senado Federal, que pretende incluir por meio do art.
175-A, os princípios da atividade regulatória.

(...) as agências reguladoras foram criadas e instaladas com vistas a

conferir, no ambiente nacional, as condições de estabilidade,
previsibilidade e regulamentação ideais ao fomento da atividade
privada, compondo, num quadro de fina arquitetura jurídico-
institucional, os ideais empresariais, estatais, estratégicos e dos
consumidores.

(...) Estamos propondo a constitucionalização de princípios da atividade

das agências reguladoras, como forma de inspirar e dirigir o tratamento
institucional das agências e agir como fundamento de validade da
legislação infraconstitucional, primária e secundária, a elas relativas.

Verifica-se que o reconhecimento da importância da atividade regulatória

abrange de um lado a outro do espectro político, como evidenciado na autoria da
proposta mencionada acima e na PEC n. 714, esta com o fito de salvaguardar a
necessária autonomia às entidades reguladoras para o perfeito exercício de suas funções.
Observemos alguns apontamentos retirados da exposição de motivos desta proposta.

As regras de funcionamento das agências reguladoras, entidades típicas de

Estado, precisam ser aperfeiçoadas, tanto para preservar sua autonomia e

2
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Imprensa Nacional, 1988. Acesso em 30/09/2009. Disponível em
<http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/>.
3
JEREISSATI, Tasso. Proposta de Emenda à Constituição n. 81 de 2003. Brasília: Senado Federal, 2003. Disponível em
<www.senado.gov.br>. Acesso em 30/09/2009
4
AMARAL, Delcídio. Proposta de Emenda à Constituição n. 71 de 2007. Brasília: Senado Federal, 2007. Disponível em
<www.senado.gov.br>. Acesso em 30/09/2009.
 independência, imprescindíveis ao seu bom funcionamento, quanto para suprir
lacunas e corrigir problemas evidenciados ao longo dessa primeira década de
experiência. Da mesma forma, se a atividade reguladora das agências é
inerente à execução das políticas públicas a elas confiadas, nada mais
adequado que elas, como órgãos de Estado, sejam submetidas à avaliação de
desempenho pelo Senado Federal.

As Agências Reguladoras Federais integram a Administração Pública

Federal Indireta, criadas a partir de 1996, conforme os dados no quadro a seguir.

As Agências Reguladoras Federais brasileiras.

Agência Nacional Lei Ministério

de Energia Elétrica n. 9.427, de 26/12/1996
Minas e Energia
do Petróleo n. 9.478, de 06/08/1997
de Telecomunicações n. 9.472, de 16/07/1997 Comunicações
de Vigilância Sanitária n. 9.782, de 26/01/1999
Saúde
de Saúde Suplementar n. 9.961, de 28/01/2000
de Águas n. 9.984, de 17/07/2000 Meio Ambiente
de Transportes Aquaviários
n. 10.233, de 05/06/2001 Transportes
de Transportes Terrestres
de Aviação Civil n. 11.262, de26/04/2006 Defesa
de Cinema n. 2.228, de 06/09/2001(a) Casa Civil
(a)
medida provisória

Seção 2: As Carreiras da Regulação Federal

No presente documento, identificamos como “Carreira da Regulação

Federal”, o conjunto de carreiras e cargos de provimento efetivo do quadro de pessoal
das agências reguladoras federais, criados pelas Leis n. 10.768/2003 (carreiras e cargos
da Agência Nacional de Águas) e n. 10.871/2004 (carreiras e cargos das demais 9
agências reguladoras).

Impende salientar que se trata de categoria funcional diferenciada regida

pelos estatutos próprios mencionados, integrada pelos cargos de Analista e Técnico
Administrativo, Especialista e Técnico em Regulação. Os cargos de Especialista (12
cargos em 12 carreiras distintas) e Técnico em Regulação (8 cargos em 8 carreiras
distintas), cada qual com sua especialidade e vinculação à respectiva agência reguladora,
são aqui tratados de forma genérica como se fossem um único cargo, por motivo de
simplificação.

REGULAÇÃO: área de Fiscalização, REGULAÇÃO: área de gestão administrativa,

Regulação e Controle setorial. financeira, planejamento estratégico e T.I.

ESPECIALISTAS EM REGULAÇÃO ANALISTAS ADMINISTRATIVOS

TÉCNICOS EM REGULAÇÃO TÉCNICOS ADMINISTRATIVOS

 Abordando especificamente carreiras da Administração Pública, Nicolini5
traz a diferenciação entre carreiras em sentido amplo e o que atualmente se
convencionou designar como „Carreiras de Estado‟.

Com relação às carreiras, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

preconiza que elas podem ser classificadas em carreiras de Estado, formadas
principalmente por servidores estatutários no núcleo estratégico do Estado, e
carreiras de empregados celetistas, utilizadas na administração indireta e nos
serviços operacionais, inclusive do núcleo estratégico (Presidência da
República, 1995, p.42).

Ao identificar os componentes do Núcleo de Atividades Exclusivas, aquelas

que só o Estado pode realizar, são facilmente identificáveis atribuições que podem ser
encontradas nas agências reguladoras federais e suas carreiras 6.

No âmbito do Plano Diretor, o Núcleo de Atividades Exclusivas corresponde

àquele onde serão prestados serviços que só o Estado pode realizar. Nesse
setor é exercido o “poder extroverso” do Estado, que se materializa no poder
de regulamentar, fiscalizar, fomentar, cobrar e fiscalizar tributos, no poder de
polícia, na prestação de serviços previdenciários básicos, etc. Integram-no,
segundo BRESSER PEREIRA, as forças armadas, a polícia, a agência
arrecadadora de impostos e também as agências reguladoras, as agências de
fomento, de financiamento e controle dos serviços sociais e da seguridade
social.

A classificação das funções estatais é relevante à medida que permite

identificar o grau de essencialidade das funções de Estado. Assim, as funções
stricto sensu são intransferíveis, logo, típicas, exclusivas e permanentes do
Estado. É o Estado, e apenas ele, através de meios próprios, em especial da
burocracia, quem mantém a ordem interna (ordem social), as relações
diplomáticas com outros países, assegura a justiça, impõe e arrecada tributos,
formula e administra as políticas públicas, estabelece os meios e controla a
execução da despesa pública.

O mesmo documento de onde se extraíram os trechos anteriores também

apresenta um detalhamento maior em relação às carreiras e funções exclusivas de
Estado, enumerando-as de forma mais sistemática, independente de existir, naquele
momento, carreira correspondente ou não.

Dentre essas funções, observando-se a conceituação proposta pelos autores

citados, destacam-se desde logo, no âmbito dos Núcleos Estratégico e de
Atividades Exclusivas do Poder Executivo, algumas funções, como a função
fiscalização tributária, previdenciária e trabalhista; a função auditoria-
controle interno; a função segurança; a função polícia administrativa
(inspeção sanitária, agropecuária, polícia do meio ambiente); a função
planejamento / formulação / implementação de políticas públicas / gestão

5
NICOLINI, A..M. Aprendendo a Governar: a aprendizagem de funcionários públicos para as carreiras de estado. Salvador: UFBA,
2007.
6
SANTOS, Luiz Alberto dos. Critérios para definição das atividades exclusivas de estado e o Plano Diretor de Reforma do Aparelho
do Estado. Brasília: Partido dos Trabalhadores – Liderança da Bancada, 1999. Disponível em <http://www.fonacate.org.br/fn/index.php?
h_pg=downloads&bin=files&act=view&id_file=9>. Acesso em 30/09/2009.
 governamental; a função regulação / fiscalização de mercados; a função
jurídica/advocacia e defensoria pública; a função legislativa; a função judicial.

Em descompasso com a criação de uma série de agências reguladoras

desde 1996, apenas em 2000 o então Governo Federal decidiu enviar ao Congresso o
Projeto de Lei n. 2.549/2000 para disciplinar os quadros de pessoal efetivo destas
entidades.

O que se esperava fosse ser a resolução de um problema, mostrou-se na

verdade um imbróglio ainda maior, uma vez que o referido projeto previu que as
atribuições de Estado das agências reguladoras seriam exercidas por empregados
públicos, mediante mero vinculo contratual regido pela CLT. Inúmeros partidos, durante a
tramitação da proposta, buscaram apresentar emendas com objetivo de sanar tal
impropriedade administrativa7. Destacamos alguns exemplos.

VI – Analista e Técnico de Suporte à Regulação e Fiscalização de Atividades

Econômicas, Produtos e serviços Públicos, composta por cargos de nível
superior de Analista de Suporte à Regulação e Fiscalização, com atribuições
voltadas às atividades de suporte técnico especializado vinculadas às funções
exclusivas de Estado a cargo das Agências Reguladoras, e por cargos de nível
médio de Técnico de Suporte à Regulação e Fiscalização, com atribuições
voltadas às atividades especializadas de nível médio relacionadas com o apoio
técnico, logístico e administrativo às funções exclusivas de Estado a cargo das
Agências Reguladoras.

Em consonância com a previsão acima para os cargos da área de gestão e

planejamento administrativo, financeiro e orçamentário (características essenciais da
autonomia das autarquias especiais denominadas Agências Reguladoras), outra emenda
igualmente qualificou os servidores dos cargos da área finalística (controle, regulação e
fiscalização) conforme abaixo.

Art. 2º ..........

§ 1º. Desenvolvem atividades exclusivas de Estado, no âmbito das Agências

Reguladoras, os servidores integrantes das carreiras de Especialista em
Regulação e Fiscalização de Serviços Públicos de Telecomunicações,
Especialista em Regulação e Fiscalização de Recursos Energéticos,
Especialista em Regulação e Fiscalização de Combustíveis e Derivados de
Petróleo, Especialista em Regulação e Fiscalização Medicamentos e Insumos
Sanitários, Especialista em Regulação e Fiscalização de Saúde Suplementar,
Analista e Técnico de Suporte à Regulação e Fiscalização de Atividades
Econômicas, Produtos e Serviços Públicos e Procurador, para efeitos do art.
247 da Constituição Federal.

Não obstante as oportunas contribuições, estas não foram incorporadas ao

texto final publicado com Lei n. 9986 de 2000, mantendo-se a imperfeição de possibilitar
o uso de empregos públicos para o exercício de atividades exclusivas de Estado.

7
BRASIL. Diário da Câmara dos Deputados. Brasília: 26/04/2000. p.347 e seguintes.
 Inconformado com este arranjo institucional impróprio para as Agências
Reguladoras, Partido dos Trabalhadores (PT) ingressou junto ao Supremo Tribunal Federal
com Ação Direta de Inconstitucionalidade8, sob nº 2.310, já em 29 de agosto de 2000,
questionando o emprego do regime CLT. Reproduzimos aqui um argumento essencial.

Ou seja, o que estabelece o art. 247 da Lei Maior é que não basta ao servidor
que desenvolve atividades exclusivas de Estado ser estável. Submeter os
servidores das agências reguladoras a regime celetista, em que sequer há a
garantia da estabilidade (exclusiva de ocupantes de cargos públicos) seria uma
forma de burlar o texto constitucional, na medida em que se deferiria a
servidor que exerce atividade exclusiva de Estado ainda menos garantias do
que gozam outros servidores.

Adiante, segue a argumentação, novamente reforçando o caráter

exclusivo de estado das atividades que deveriam ser desempenhadas pelos servidores
das agências reguladoras.

Para que se tenha o alcance desse dispositivo, alem dos interesses

corporativos, que nem por isso se despem de legitimidade, a pauta de
razoabilidade necessária a definição do que é atividade exclusiva do Estado
deve levar em conta a própria Constituição, o papel do Estado e sua
organização administrativa, que é o que define a criação e existência de cargos
públicos. No entanto, a Lei ora impugnada, em seu artigo 1º, ignorou
completamente a sofisticação dos conceitos aplicáveis, desconsiderando a
natureza das atividades a ser exercida pelos ocupantes de “empregos” de
Regulador, de Procurador, de Analista de Suporte a Regulação, de Técnico em
Regulação e de Técnico de Suporte à Regulação, elencados no art. 2º da Lei no
9.986, e decorrentes do próprio “caput” do art. 174 da CF, como se tais cargos
não estivessem diretamente vinculados ao exercício de atividades exclusivas de
Estado na área de regulação econômica e de serviços públicos.

Seguindo pela mesma seara, o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB)

também se levantou contra a possibilidade do exercício de atividades exclusivas de
Estado por meio de vínculos contratuais (legislação CLT), apresentando ao Supremo
Tribunal Federal a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.315/20009. Na petição
inicial, são inúmeras as referências caracterizando a importância das atividades a serem
exercidas pelos, então, futuros servidores efetivos das agências reguladoras. Vejamos
uma seleção deles.

Todas as agências [reguladoras] criadas por lei até hoje são autarquias
especiais, ou seja, desempenham, com autonomia administrativa e financeira,
atribuições inerentes à atuação do Estado. Fazem parte do núcleo central da
administração pública, juntamente com a administração direta.

Não interessa ao Estado que atribuições da magnitude das elencadas

anteriormente, que afetam a qualidade, eficiência, efetividade e a própria

8
Partido dos Trabalhadores. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2310. Brasília, 2000. Acesso em 27/11/2009. Disponível em:
http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/fazerDownload.asp? classe=ADI&processo=2310
9
Partido Trabalhista Brasileiro. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.315. Brasília, 2000. Acesso em 27/11/2009. Disponível em
http://www.stf.jus.br/portal/geral/verPdfPaginado.asp?id=186523&tipo=TP&descricao=ADI%2F2315
 continuidade dos serviços públicos sejam desempenhadas por empregados que
possuam meros vínculos contratuais com a administração pública.

Não há dúvidas que as agências reguladoras prestam serviços públicos. E mais.

Desempenham, conforme visto anteriormente, atividades exclusivas de
Estado, logo, sua relação com aquelas pessoas que vão exercer suas
atribuições há de ser a relação estatutária e não a trabalhista, típica do setor
privado ou de quando o Estado explora atividade econômica, ex-vi do art. 173
da Carta Magna, e, em especial, do inciso II de seu § 1º.

Nesta seara, o relatório final do Grupo de Trabalho Interministerial (Casa

Civil, 2003) fez o devido destaque no tocante á situação da carreira necessária às
atividades de regulação. Especial destaque foi dado ao fato da inconstitucionalidade de
qualquer tipo de aproveitamento de servidores públicos nos novos cargos a serem criados
(o que caracterizaria o provimento derivado, em burla ao princípio do concurso público).

No caso de criação de carreira para o núcleo dos cargos, dever-se-ão ser

criados cargos efetivos, regidos pela Lei nº 8.112, de 1990.

Identificados o quantitativo necessário, as atribuições e denominação dos

cargos, deverão ser alocados recursos orçamentários e estabelecido
cronograma para realização de concursos públicos e preenchimento dos
referidos cargos. O ingresso nessas carreiras deverá dar-se exclusivamente
mediante concurso, posto que se trata de quadros novos, inexistentes no serviço
público federal. Os servidores de carreira das agências reguladoras devem ter
remuneração fixada nos mesmos níveis das demais carreiras típicas de
Estado já constituídas.

Em 23 de dezembro de 2003, através da Exposição de Motivos

Interministerial n. 412, de lavra do Ministério do Planejamento e Casa Civil, é
encaminhada ao congresso nacional medida provisória que receberia o registro n.
155/2003, nestes termos:

2. O encaminhamento da referida Medida Provisória se justifica para permitir

a estruturação dos Quadros de Pessoal das Autarquias Especiais denominadas
Agências Reguladoras, mediante a criação de cargos de provimento efetivo
próprios, em substituição aos empregos públicos previstos quando de sua
instituição. A criação destes cargos efetivos regidos pela Lei nº 8.112, de 11 de
dezembro de 1990 se faz necessária em razão de medida liminar deferida pelo
Supremo Tribunal Federal - STF, desde dezembro de 2000, em decorrência do
ajuizamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADIN - no 2.310, de
2000, na qual são questionados dispositivos da Lei nº 9.986, de 18 de julho de
2000, que "Dispõe sobre a gestão de recursos humanos das Agências
Reguladoras e dá outras providências", com base no entendimento de que o
exercício da função de regulação e fiscalização, inerente à atividade precípua
do Estado, pressupõe prerrogativas não previstas na Consolidação das Leis do
Trabalho, regime que regeria as relações jurídicas entre as Agências
Reguladoras e seus futuros empregados.
 Estando, portanto, claramente caracterizado que as atividades exercidas
pelos Servidores Efetivos das Agências Reguladoras Federais são exclusivas de Estado,
aderidas de forma irreversível ao Núcleo Central do Estado, iremos agora nos deter no
tratamento dado pelo Governo às demais carreiras também detentoras de atribuições
indelegáveis do Estado.

Seção 3: Remuneração por subsídio.

A remuneração através do formato de subsídio encontra previsão no art.

39 e parágrafos da Constituição Federal. Subsídio é uma forma de retribuição pecuniária
prevista na Constituição Federal. No caso dos servidores públicos, é a contraprestação
pelo serviço prestado, a remuneração10. A Emenda Constitucional nº 19/1998 trouxe
modificações no sistema remuneratório dos agentes políticos / públicos, visando
moralizar e desfazer disparidades remuneratórias, a partir do pagamento de parcela
única, nos termos da redação conferida ao artigo 39, § 4º, da CF, que assim dispôs:

Art. 39 (...)

§ 4º. O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de

Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados
exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de
qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou
outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art.
37, X e XI.

A Constituição Federal impõe o pagamento na forma de subsídio aos

membros de Poder, detentores de mandato eletivo, Ministros de Estado e Secretários
Estaduais e Municipais, bem como aos membros da Magistratura e do Ministério Público,
da Advocacia Pública, Defensoria Pública e carreiras Policiais, mas faculta aos demais
servidores públicos o mesmo regime remuneratório, desde que organizados em carreira.
É o que se vê do artigo 39, § 8º da CF:

Art. 39 – (...)

§ 8º - A remuneração dos servidores públicos organizados em carreira poderá

ser fixada nos termos do § 4º.

A criação da nova modalidade de retribuição pecuniária através de subsídio

é obrigatória para o membro de Poder, para o detentor de mandato eletivo, para os
Ministros de Estado e Secretários Estaduais e Municipais (Art. 39, § 4º, da CF), para os
membros do Ministério Público (Art. 128, § 5º, CF), para os membros das carreiras da
Advocacia Pública e da Defensoria Pública (Art. 135, CF), para as carreiras Policiais
constantes do elenco do art. 144, CF (Art. 144, § 9º, CF) e, facultativamente, por lei, para
os demais servidores estatutários organizados em carreira (Art. 39, § 8º)11.

Contudo, tal iniciativa de padronização encontra-se neste momento

incompleta, com a não inclusão das carreiras e cargos de provimento efetivo das

10
SINAL, Sindicato Nacional dos Funcionários do Banco Central. Cartilha do Subsídio. Brasília, 2007.
11
BORBA, Arthur C.A. Considerações sobre os efeitos da remuneração por subsídio. Brasília: Unafisco, 2007.
Agências Reguladoras Federais, criados pelas Leis n. 10.768/2003 e n. 10.871/2004, no
rol de Carreiras Típicas de Estado remuneradas por subsídio.

Não obstante tudo que já foi demonstrado na Parte I desta Nota Técnica,
vamos nos deter em mais um exemplo. A Lei n. 11.890, de 2008, resultou da conversão
da Medida Provisória n. 440. Em suas seções VI e VII são estruturados, respectivamente,
os Planos de Carreiras e Cargos da Superintendência de Seguros Privados e da Comissão
de Valores Mobiliários. Importa trazer aqui os artigos desta norma relativos às atribuições
legais estabelecidas para estas carreiras.

Seção VI

Do Plano de Carreiras e Cargos da Superintendência de Seguros Privados -

SUSEP

Art. 36. A Carreira e os cargos do Plano de Carreiras e Cargos da Susep

destinam-se ao exercício das respectivas atribuições em diferentes níveis de
complexidade e responsabilidade, bem como ao exercício de atividades de
natureza técnica, administrativa e de gestão relativas à regulação, supervisão,
fiscalização e incentivo das atividades de seguros, previdência complementar
aberta, capitalização e resseguros.

Seção VII

Do Plano de Carreiras e Cargos da Comissão de Valores Mobiliários - CVM

Art. 69. As Carreiras e os cargos do Plano de Carreiras e Cargos da CVM

destinam-se ao exercício das respectivas atribuições em diferentes níveis de
complexidade e responsabilidade, bem como ao exercício de atividades de
natureza técnica, administrativa e de gestão relativas à regulação, supervisão e
fiscalização dos mercados de valores mobiliários.

Do texto da Lei n. 10.871 de 2004, pode-s extrair a seguinte atribuição

conferida aos Servidores Efetivos das Agências Reguladoras Federais.

Atividades especializadas de regulação, inspeção, fomento, fiscalização e

controle da prestação de serviços públicos e de exploração de mercados, bens e
serviços nas áreas sob regulação setorial.

Verifica-se, isto posto, que entre as atribuições da CVM, SUSEP e Agências

Reguladoras, neste aspecto sob responsabilidade dos ocupantes dos cargos de
provimento efetivo de Especialista e Técnico em Regulação, não há mera semelhança de
atribuições desempenhadas em suas respectivas áreas de atuação. Há coincidência
textual completa. Sem perigo de se incorrer em erro, poder-se-ia agregar a este “Ciclo da
Regulação” ainda as carreiras de Especialista do Banco Central do Brasil.

Desta feita, o cargo de Analista da CVM guarda completa correlação ao

cargo de Analista Administrativo (ou até mais adequado, „Analista em Regulação‟) das
Agências Reguladoras Federais. Igualmente, o cargo de Inspetor da CVM e Analista
Técnico da Susep poderiam ser adequadamente denominados, respectivamente,
„Especialista em Regulação de Valores Mobiliários‟ e “Especialista em Regulação de
Seguros Privados” plenamente harmonizados com seus congêneres Especialistas em
Regulação das Agências Reguladoras.

O Governo Federal, iniciando em 2006, vem padronizando o formato de

retribuição pecuniária das carreiras responsáveis pelo exercício de atribuições exclusivas
de Estado, adotando para todas elas a remuneração por subsídio. O fato pode ser
verificado na tabela a seguir.

Carreiras e Cargos Instituição da remuneração por subsídio

Carreiras Policiais
Polícia Federal, Perito, Agente, Papiloscopista.
Polícia Rodoviária Federal.
Lei n. 11.358, de 19 de outubro de 2006.
Advocacia Pública
(conversão da Medida Provisória n. 305/2006).
Procurador da Fazenda Nacional, Advogado da
União, Procurador Federal, Defensor Público da
União. Procurador do Banco Central do Brasil.
Agência Brasileira de Inteligência
Oficial de Inteligência,
Lei n. 11.776, de 17 de setembro de 2008.
Oficial Técnico de Inteligência
(conversão da Medida Provisória n. 434/2008).
Assistente de Inteligência
Assistente Técnico de Inteligência
Diplomacia
Diplomata
Receita Federal do Brasil
Auditor-fiscal da Receita Federal
Analista Tributário
Auditoria do Trabalho
Auditor-fiscal do Trabalho Lei n. 11.890, de 24 de dezembro de 2008.
Gestão Governamental (conversão da Medida Provisória n. 440/2008)
Analista de Planejamento e Orçamento
Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental
Técnico de Planejamento e Pesquisa – IPEA.
Analista de Finanças e Controle
Analista de Comércio Exterior
Ciclo de Regulação
Banco Central do Brasil
Analista do Banco Central
Técnico do Banco Central
Lei n. 11.890, de 24 de dezembro de 2008.
Comissão de Valores Mobiliários
(conversão da Medida Provisória n. 440/2008)
Analista da CVM
Inspetor da CVM
Superintendência de Seguros Privados
Analista Técnico da Susep
Ciclo de Regulação Lei n. 11.907 de 2 de fevereiro de 2009.
Agências Reguladoras Federais (conversão da Medida Provisória n. 441/2008)
Especialista em Regulação, Analista As carreiras das Agências Reguladoras permanecem
Administrativo com sua remuneração composta de vencimento básico
Técnico em Regulação, Técnico Administrativo + gratificações.

Uma característica distintiva das Agências Reguladoras Federais relaciona-

se à autonomia administrativa e financeira, sob responsabilidade dos ocupantes dos
cargos de provimento efetivo de Analista e Técnico Administrativo, criados pela Lei n.
10.871/2004. Tais atribuições consistem na gestão e desenvolvimento dos sistemas de
Tecnologia de Informação, da capacitação e treinamento dos servidores efetivos,
aprimoramento do uso dos recursos orçamentários e financeiros, auditoria dos
procedimentos regulatórios internos, interlocução com órgãos de controle interno e
externo como TCU, AGU e CGU, desenvolvimento organizacional, assessoramento
parlamentar e internacional e toda gestão da arrecadação das Agências. Impende
salientar que agências como ANP e ANATEL gerenciam um montante da ordem de vários
bilhões de reais. As atribuições dos Especialistas e Técnicos em Regulação já foram
abordadas anteriormente.

Tomando mais um exemplo de resolução legal adotada pelo atual Governo

Federal na organização de carreiras e cargos, podemos comparar a estrutura de carreiras
das Agências Reguladoras particularmente com as carreiras efetivas da ABIN, onde temos
4 carreiras efetivas e seus respectivos cargos, dividas em área de gestão (meio) e área
de atividades finalísticas (fim), com dois cargos de nível superior e 2 cargos de nível
médio conforme podemos observar abaixo12.

Art. 2º. Fica estruturado o Plano de Carreiras e Cargos da ABIN, composto

pelas seguintes carreiras e cargos:
I - de nível superior:
a) Carreira de Oficial de Inteligência, composta pelo cargo de
Oficial de Inteligência; e
b) Carreira de Oficial Técnico de Inteligência, composta pelo
cargo de Oficial Técnico de Inteligência;
II - de nível intermediário:
a) Carreira de Agente de Inteligência, composta pelo cargo de
Agente de Inteligência; e
b) Carreira de Agente Técnico de Inteligência, composta pelo
cargo de Agente Técnico de Inteligência;

Na mesma norma legal,encontramos as atribuições de cada um dos cargos.

Art. 8º. São atribuições do cargo de Oficial de Inteligência:

I - planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar:

a) produção de conhecimentos de inteligência;
b) ações de salvaguarda de assuntos sensíveis;
c) operações de inteligência;
d) atividades de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico
direcionadas à obtenção e à análise de dados e à segurança da informação; e
e) o desenvolvimento de recursos humanos para a atividade de inteligência; e

II - desenvolver e operar máquinas, veículos, aparelhos, dispositivos,

instrumentos, equipamentos e sistemas necessários à atividade de inteligência.

Art. 9º. É atribuição do cargo de Agente de Inteligência oferecer suporte

especializado às atividades decorrentes das atribuições definidas no art. 8º
desta Lei.

Art. 11. São atribuições do cargo de Oficial Técnico de Inteligência:

I - planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de

gestão técnico-administrativas, suporte e apoio logístico:
a) produção de conhecimentos de inteligência;

12
Medida Provisória n. 434/2008.
 b) ações de salvaguarda de assuntos sensíveis;
c) operações de inteligência;
d) atividades de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico,
direcionadas à obtenção e análise de dados e à segurança da informação; e
e) atividades de construção e manutenção de prédios e outras instalações;

II - desenvolver recursos humanos para a gestão técnico-administrativa e apoio

logístico da atividade de inteligência; e

III - desenvolver e operar máquinas, veículos, aparelhos, dispositivos,

instrumentos, equipamentos e sistemas necessários às atividades técnico-
administrativas e de apoio logístico da atividade de inteligência.

Pode-se observar que os cargos de Oficial de Inteligência e Agente de

Inteligência se equivalem aos cargos de Especialista e Técnico em Regulação, voltados
para atividade finalísticas, enquanto os cargos de Oficial Técnico de Inteligência e Agente
Técnico de Inteligência se equivalem aos cargos de Analista e Técnico administrativo das
Agências Reguladoras Federais.

Seção 4: Atribuições das Carreiras de Estado

O quadro abaixo, adaptado daquele demonstrado no Plano Diretor de

Reforma do Aparelho do Estado (MARE, 1995), permite uma visão clara da localização
das atividades regulatórias (e, portanto, das carreiras que as desempenham) na estrutura
do Estado Brasileiro.

Em relação às atribuições dos servidores ocupantes dos cargos de

provimento efetivo do quadro de pessoal das agências reguladoras federais, pode-se
construir uma tabela comparativa tendo como viés as atribuições legais estabelecidas nos
artigos 1º, 2º, 3º e 4º da Lei n. 10.871 de 2004. Para efeitos desta tabela, foram
selecionas as carreiras do Banco Central do Brasil, da Superintendência de Seguros
Privados (Susep) e da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) por suas atribuições ligadas
diretamente a atividade regulatória. Incluiu-se no escopo as carreiras da Receita Federal
do Brasil, devido ao aspecto de fiscalização e poder de polícia que também são inerentes
às agências reguladoras federais. E, por último, mas não menos relevante, agregou-se a
carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental para contemplar o
aspecto do planejamento e gestão.
 Estratificação das diferentes funções do Estado.

Forma de Forma de
propriedade administração

Pública não

Burocrática

Gerencial
Instituições

Privada
Estatal

Estatal
Núcleo Estratégico. Secretarias
Atividades típicas de Estado

Legislativo. formuladoras de
Judiciário.   políticas públicas.
Presidência. Contrato de
Ministérios. gestão.

Atividades Exclusivas. Agências

Polícia. Executivas e
Fiscalização. autônomas.
 
Regulamentação. Agências
Fomento. Reguladoras
Seguridade Social básica. Federais.

Serviços não exclusivos.

Universidades. Hospitais.
Organizações
Museus. Centros de Pesquisa.   
sociais.
(objeto de publicização)

Produção para o mercado.

Empresas Estatais. Empresas
  
privadas.
(objeto de privatização)
Quadro comparativo das Atividades Típicas de Estado, conforme as atribuições legais de
carreiras selecionadas do Serviço Público Federal, utilizando como referência as atribuições
estabelecidas na Lei n. 10.871/2004 para os cargos do Quadro de Pessoal Efetivo das Agências
Reguladoras Federais.

Receita Federal
CVM e SUSEP
Banco Central
Reguladoras
Agências

(Gestor)
EPPGG
ATRIBUIÇÕES TÍPICAS DE ESTADO

Fiscalização e arrecadação de tributos

(planejamento e coordenação de ações de
fiscalização de alta complexidade).
   
Inspeção, fiscalização e controle da prestação de
serviços públicos e políticas de Estado.    
Fiscalização de mercados privados (planejamento e
coordenação de ações de fiscalização de alta
complexidade).
   
Realização de estudos e pesquisas setoriais.    
Avaliação e implementação de políticas públicas.    
Formulação de políticas setoriais (macro).    
Formulação, implementação e avaliação de planos,
programas e projetos relativos à regulação ou
fiscalização.
   
Elaboração de normas para regulação do mercado.    
Gestão de informações de mercado de caráter
sigiloso.    
Exercício de atribuições decorrentes do poder de
polícia.    
Gerenciamento, coordenação e orientação de
equipes de pesquisa e de planejamento de cenários
estratégicos.
   
Número de atividades contempladas por
10/11 8/11 9/11 6/11
cada carreira:
 Téc. Regulação

Téc. Admin.
Relação de atribuições legais estabelecidas na Lei n. 10.871/2004 para os

Especialista
Servidores Efetivos das Agências Reguladoras Federais, conforme a carreira e o

Analista
cargo específicos.

Implementação e execução de planos, programas e projetos relativos às

X X X X
atividades de regulação.
Subsídio e apoio técnico às atividades de normatização e regulação. X X X X
Subsídio à formulação de planos, programas e projetos relativos às atividades
X X X X
inerentes às Agências Reguladoras.
Atribuições de natureza fiscal ou decorrentes do poder de polícia. X X
Promover a interdição de estabelecimentos, instalações ou equipamentos, assim
X X
como a apreensão de bens ou produtos.
Requisitar, quando necessário, o auxílio de força policial federal ou estadual, em
X X
caso de desacato ou embaraço ao exercício de suas funções.
Atividades administrativas e logísticas relativas ao exercício das competências
X X
constitucionais e legais a cargo das Agências Reguladoras.
Fiscalização do cumprimento das regras pelos agentes do mercado regulado. X X

Orientação aos agentes do mercado regulado e ao público em geral. X X

Execução de outras atividades finalísticas inerentes ao exercício da competência
X X
das Agências Reguladoras.
Formulação e avaliação de planos, programas e projetos relativos às atividades
X
de regulação.
Elaboração de normas para regulação do mercado. X

Planejamento e coordenação de ações de fiscalização de alta complexidade. X

Gerenciamento, coordenação e orientação de equipes de pesquisa e de
X
planejamento de cenários estratégicos.
Gestão de informações de mercado de caráter sigiloso. X
Atividades especializadas de regulação, inspeção, fiscalização e controle da
prestação de serviços públicos e de exploração de mercados, bens e serviços nas X
áreas sob regulação setorial.
Implementação de políticas setoriais. X
Realização de estudos e pesquisas respectivos as atividades objeto de regulação
X
setorial.
Atividades especializadas de fomento e controle da legislação relativa à
X
indústria cinematográfica e videofonográfica.1
Regulação, inspeção, fiscalização e controle dos aspectos relativos à instalações
X
físicas e infraestrutura dos locais e serviços sob regulação setorial. 3
Compilação de atividades exclusivas de estado, respectivas carreiras e atribuições.

ATIVIDADE Organização Carreira|Atribuição

Carreira Policial Federal. Carreira responsável pelo exercício do Poder de Polícia no tocante ao cumprimento
Depto. Polícia
da legislação penal e da polícia judiciária da União, contemplada como típica de Estado e pela Lei nº
Federal – DPF.
6.185/74 e no art. 144, "caput" e § 1º da Constituição Federal.
Depto. Policial
SEGURANÇA
Rodoviário Federal – Carreira da Polícia Rodoviária Federal.
PÚBLICA
DPRF.
Agência Brasileira
de Inteligência – Carreiras da Agência Brasileira de Inteligência.
ABIN.
Carreira de Diplomata.Carreira integrante do Serviço Exterior que detém ex vi da Lei nº 7.501, de 1987, a
atribuição de exercer atividades inerentes à representação diplomática, classificada como típica de Estado
Ministério das
pela Lei nº 6.185/74.
DIPLOMACIA Relações Exteriores –
Carreira de Oficial de Chancelaria.Carreira integrante do Serviço Exterior que detém ex vi da Lei nº 7.501,
MRE.
de 1987 e da Lei nº 8.883, de 1993, a atribuição de atividades de natureza técnica e administrativa de apoio à
representação diplomática.
TRIBUTAÇÃO E Secretaria da Receita
Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e Analistas Tributários. Categorias detentoras do jus imperii na
ARRECADAÇÃO Federal do Brasil –
área de fiscalização e arrecadação de tributos e contribuições federais, conforme previsão da Lei nº 6.185/74.
FISCALIZAÇÃO RFB.
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Carreira integrante do Núcleo Estratégico do
Ministério do
Estado, criada pela Lei nº 7.834, de 1989, cujas atribuições são as de "formulação, implementação e
Planejamento,
avaliação de políticas públicas, direção e assessoramento nos escalões superiores da administração direta e
Orçamento e Gestão
autárquica". Exercem, dentre outras, da função típica de planejamento, prevista no art. 174 da Constituição
GESTÃO
Federal.
GOVERNAMENTAL (Órgão supervisor,
Analistas e Especialistas em Infraestrutura. Carreira criada em 2007, para fortalecimento da capacidade dos
lotação
Ministérios ligados à área de infraestrutura e PAC.
descentralizada dos
Analista de Planejamento e Orçamento Carreira. originalmente criada pelo Decreto-Lei nº 2.346/87. Atuam
servidores).
na administração e controle do sistema orçamentário no âmbito do Poder Executivo e elaboração,
 programação e acompanhamento dos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das
Empresas Estatais, atividade inerente ao Estado como Poder Público ex vi do art. 165 da Constituição.
Cargos pertencentes ao IPEA, que segundo o art. 24 da Lei n 9.625 têm como atribuições o exercício de
atividades de gestão governamental, nos aspectos relativos ao planejamento, à realização de pesquisas
IPEA.
econômicas e sociais e à avaliação das ações governamentais para subsidiar a formulação de políticas
públicas.
Carreira de Especialista do Banco Central responsável pelas atribuições de fiscalização e regulação das
Banco Central do
entidades integrantes do Sistema Financeiro Nacional, atividade exclusiva de Estado contemplada nos art.
Brasil
21, VIII e 192 da CF.
Analista e Inspetor da Comissão de Valores Mobiliários. Analista Técnico da Superintendência de Seguros
CVM Privados. Compete a atribuição de controle, regulação e fiscalização dos mercados de valores mobiliários,
REGULAÇÃO,
SUSEP seguros, previdência privada e capitalização, no âmbito do Sistema Financeiro Nacional, atividade exclusiva
CONTROLE E
de Estado contemplada nos art. 21, VIII e 192 da CF.
FISCALIZAÇÃO
´
AGÊNCIAS Especialistas e Analistas em Regulação, Técnicos Administrativos, Técnicos em Regulação. Carreiras
REGULADORAS criadas pela Lei n. 10.871/2004, com atribuições previstas no art. 174 da Constituição Federal.
FEDERAIS Maiores detalhes sobre as atribuições já foram abordados anteriormente nesta monografia.

Fonte: SANTOS (1999), com adaptações e atualização das nomenclaturas dos cargos.
 O próprio Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 13, em
apresentação durante a Conferência Nacional de Recursos Humanos na Administração
Pública Federal, relacionou as seguintes características do Estado brasileiro pós-
constituinte. Seriam elas:

 Regulador e articulador de estratégias de desenvolvimento;

 Supridor de serviços sociais básicos;

 Promotor de políticas públicas em articulação com estados e municípios;

 Negociador de processos de integração econômica regional e mundial.

Não resta, assim, dúvida de que, se o Estado é Regulador, também

exclusivas de Estado são as atividades regulatórias, as entidades pelas quais estas
atividades se manifestam (Agências Reguladoras), bem como os servidores públicos
federais que materializam esta vontade estatal (Servidores Efetivos das Agências
Reguladoras Federais).

Não obstante, ainda nesta mesma apresentação, na apresentação dos

quantitativos de servidores civis da União, as Agências Reguladoras foram relacionadas
juntamente com outros, já tradicionalmente tidos como „carreiras típicas de Estado‟ nas
áreas de Segurança Pública e Serviço Exterior (Diplomacia).

Áreas de Atividades Específicas

Servidores Civis da União

Segurança Pública: 24.067

Serviço Exterior: 3.422

Agências Reguladoras: 8.685

soma: 36.174

Diante dos argumentos apresentados, resta demonstrada a necessidade de

ajuste da situação institucional nas Agências Reguladoras Federais, mormente a
conversão da remuneração dos Servidores Efetivos para subsídio, promovendo o perfeito
alinhamento com as demais carreiras que exercem atribuições exclusivas de Estado.

13
GRAEF, Aldino. (MPOG). A organização de carreiras do Poder Executivo da Administração Pública Federal Brasileira. Conferência
Nacional de Recursos Humanos, 07/07/2009. Brasília.
 CAPÍTULO II

ANALISTAS EM REGULAÇÃO E TÉCNICOS

ADMINISTRATIVOS EM REGULAÇÃO

Seção 1: Apresentação do tema.

A Carreira de Analista Administrativo, composta de cargos de nível superior

de Analista Administrativo, tem atribuições voltadas para o exercício de atividades
administrativas e logísticas relativas ao exercício das competências constitucionais e
legais a cargo das Agências Reguladoras, fazendo uso de todos os equipamentos e
recursos disponíveis para a consecução dessas atividades14.

Verifica-se que a descrição genérica das atribuições permite, de um lado,

que tais cargos tenham suficiente maleabilidade para atuarem de forma eficiente em
Agências Reguladoras que possuem objetos de trabalho tão distintos como ANA e
ANVISA, ou ANCINE e ANAC. Esta característica é positiva para a carreira.

Por outro lado, contudo, a designação “administrativo” e a falta de

detalhamento quanto a quais seriam as „competências legais e constitucionais‟ das
Agências Reguladoras a cargo dos Analistas Administrativo podem conceder uma
impressão errônea quanto à relevância estratégica desta carreira para o processo
regulatório como um todo.

Não raro, verificam-se tentativa como a do CRA/RJ de impugnar edital de

concurso para as Agências Reguladoras argumentando que os cargos de Analista
Administrativo seriam de ocupação exclusiva por graduandos em administração, quando
na verdade as atribuições dos Analistas Administrativos são seguramente mais amplas e
diversificadas do que isto.

04/06/2009 14:39. Do CorreioWeb.

O Conselho Regional de Administração do Rio de Janeiro (CRA/RJ) entrou
com impugnação administrativa contra o concurso público promovido pela
Agência Nacional de Aviação Civil (Anac).
De acordo com a entidade, o cargo de analista administrativo, que oferece
chances para graduados em qualquer área de atuação, deve ser reservado
exclusivamente a bacharéis em Administração.

A alegação é embasada na Lei Federal 4.769/65, que regulamenta a profissão

dos administradores. Com a impugnação o Conselho espera que o pré-requisito
para o cargo seja modificado no edital de abertura. Um ofício já foi enviado à
Anac e à organizadora.

Uma demonstração da complexidade das atribuições dos Analistas

Administrativos pode ser extraída da variedade de especialidades demandadas no mais

14
Inciso XVII, Art. 1º, Lei n. 10871/2004.
recente concurso da Agência Nacional de Vigilância Sanitária para este cargo:
Administração, Arquivologia, Biblioteconomia, Ciências contábeis, Comunicação social,
Direito, Economia, Engenharia civil, Estatística, Informática, Pedagogia, Psicologia,
Relações públicas.

O Edital n. 1/2004-ANATEL, de 6 de maio de 2004, abrindo concurso público

para cargos naquela Agência Reguladora para provimento de vagas em cargos de nível
superior e médio apresentou a seguinte „descrição sumária‟ e „descrição analítica‟ do
cargo em questão.

2.1 NÍVEL SUPERIOR: ANALISTA ADMINISTRATIVO

DESCRIÇÃO SUMÁRIA: o cargo se destina àqueles que participam da
implementação e execução de planos, programas e projetos relativos às
atividades de suporte à regulação, subsidiam e apóiam tecnicamente às
atividades de normatização e regulação e subsidiam a formulação de planos,
programas e projetos relativos às atividades inerentes à ANATEL.
DESCRIÇÃO ANALÍTICA: gerenciar a descentralização, posicionar
institucionalmente a ANATEL perante segmentos específicos da sociedade,
interagir com o processo legislativo nos aspectos que afetam os interesses da
Agência e do setor de telecomunicações e conduzir parcerias, em âmbito
nacional e internacional, para complementar e divulgar ações da Agência;
assegurar a disponibilidade de informações coordenando as etapas de coleta,
tratamento, armazenamento, divulgação e recuperação; gerenciar e
intermediar a contratação e renovação de contratos e disseminar a cultura de
segurança da informação; planejar, executar e coordenar as atividades de
comunicação social no âmbito interno da ANATEL e, externamente, junto aos
diversos públicos de interesse da Agência, assim como, intermediar o
relacionamento com a mídia; controlar as execuções orçamentárias,
financeiras e contábeis da Agência e prestar suporte à gestão das demais
unidades; coordenar a elaboração, divulgar e acompanhar o planejamento
estratégico e orçamentário da Agência, apoiar programas de auditoria interna
e elaborar a prestação anual de contas da ANATEL; gerenciar as atividades de
atração, motivação e retenção de pessoal, coordenar a implementação das
rotinas do trabalho e manter atualizado banco de dados de pessoal;
implementar a execução de planos, programas e projetos relativos às
atividades de suporte à regulação; subsidiar e apoiar tecnicamente as
atividades de normatização e regulação; subsidiar a formulação de planos,
programas e projetos relativos às atividades inerentes à ANATEL; executar
outras atividades inerentes ao exercício da competência da ANATEL.

Fica demonstrado que há um universo de atribuições muito além da breve

descrição constante na Lei n. 10.871/2004, que muitas vezes não faz jus à relevância dos
Analistas Administrativos para o sistema regulatório brasileiro. Neste mesmo diploma
legal, podemos resgatar uma série de competências legais das Agências Reguladoras que
dependem do desempenho dos Analistas Administrativos15.

15
Art. 13, Lei n. 10.871/2004.
 1. Administrar os cargos efetivos de seu quadro de pessoal, bem como os
cargos comissionados e funções de confiança, integrantes da respectiva
estrutura organizacional;

2. Definir o quantitativo máximo de vagas por classe e especificar, em ato

próprio, as atribuições pertinentes a cada cargo de seu quadro de pessoal,
referidos nesta Lei, respeitadas a estruturação e a classificação dos cargos
efetivos definidas no Anexo III desta Lei;

3. Editar e dar publicidade aos regulamentos e instruções necessários à

aplicação desta Lei; e

4. Implementar programa permanente de capacitação, treinamento e

desenvolvimento destinado a assegurar a profissionalização dos ocupantes
dos cargos de seu quadro de pessoal ou que nela tenham exercício.

A Lei n. 11.262/2006 instituiu a Gratificação de Desempenho de Atividade

Técnico-Administrativa em Regulação - GDATR16, devida aos ocupantes dos cargos de
Analista Administrativo e Técnico Administrativo de que tratam as Leis nos 10.768, de 19
de novembro de 2003, e 10.871, de 20 de maio de 2004, quando em exercício de
atividades inerentes às atribuições do respectivo cargo nas Agências Reguladoras.

Fica assim demonstrado que as atribuições dos Analistas Administrativos

estão inseparavelmente ligadas à atividade de Regulação.

A Gratificação de Qualificação (GQ)17 é devida os ocupantes de ambos os

cargos de nível superior das Agências Reguladoras, em retribuição ao cumprimento de
requisitos técnico-funcionais, acadêmicos e organizacionais necessários ao desempenho
das atividades de supervisão, gestão ou assessoramento, quando em efetivo exercício do
cargo. Os requisitos técnico-funcionais, acadêmicos e organizacionais necessários à
percepção da GQ abrangem o nível de capacitação que o servidor possua em relação:

I. ao conhecimento das políticas, diretrizes e estratégias setoriais e globais da

organização;
II. ao conhecimento dos serviços que lhe são afetos, na sua operacionalização
e na sua gestão; e
III. à formação acadêmica, obtida mediante participação, com aproveitamento,
nas seguintes modalidades de cursos:
a) doutorado;
b) mestrado; ou
c) pós-graduação em sentido amplo, com carga horária mínima de 360
(trezentas e sessenta) horas-aula.

Em momento algum se verifica qualquer tipo de restrição à percepção da

GQ por parte dos Analistas Administrativos, de modo que é seguro afirmar que o nível de
exigência é o mesmo para ambos os cargos. Conclui-se, assim, que a complexidade das
atribuições – ainda que sejam distintas em si – é equivalente.

16
Art. 20-A, Lei n. 10.871/2004.
17
Art.22, Lei n. 10.871/2004. Ainda pendente de regulamentação por parte do Executivo.
 Essencialmente, os Analistas Administrativos atuam na grande área de
Gestão, contemplando ai licitações, orçamento, recursos humanos, arrecadação,
logística, contabilidade pública, contratos e convênios e tecnologia da
informação/sistemas etc.

Para que se tenha uma dimensão mais material da atividade dos Analistas
Administrativos, pode ser citado que o orçamento global das Agências Reguladoras
autorizado no ano de 2007 atingiu a cifra de R$ 7,1 bilhões.

Além das atribuições gerais já referenciadas anteriormente, os Analistas

Administrativos das Agências Reguladoras Federais compartilham uma série de
atribuições com os Especialistas em Regulação18, a saber:

 Implementação e execução de planos, programas e projetos relativos às

atividades de regulação;

 Subsídio e apoio técnico às atividades de normatização e regulação; e

 Subsídio à formulação de planos, programas e projetos relativos às

atividades inerentes às autarquias especiais denominadas Agências
Reguladoras.

Na Administração Pública Federal, pode-se identificar ao menos 3 outros

cargos designados “Analistas Administrativos”: no DNIT, no DNPM e na carreira de
Especialista em Meio Ambiente para exercício no Ibama/ICMbio. Vamos nos deter
rapidamente nestas.

A Lei n. 11.171, de 2 de setembro de 2005, dispõe sobre a criação de

carreiras e do Plano Especial de Cargos do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de
Transportes - DNIT e dá outras providências. No tocante ao cargo de Analista
Administrativo, esta é a redação do inciso III, art. 1º:

Analista Administrativo, composta de cargos de Analista Administrativo, de

nível superior, com atribuições voltadas para o exercício de atividades
administrativas e logísticas de nível superior relativas ao exercício das
atribuições do DNIT, fazendo uso de todos os equipamentos e recursos
disponíveis para a consecução dessas atividades.

Já a Lei n. 11.046, de 27 de dezembro de 2004, dispõe sobre a criação de

Carreiras e do Plano Especial de Cargos do Departamento Nacional de Produção Mineral -
DNPM e dá outras providências. Neste diploma, a carreira de Analista Administrativo é
estabelecida no inciso II do art. 1º, nos seguintes termos.

Analista Administrativo, composta por cargos de Analista Administrativo, de

nível superior, com atribuições voltadas para o exercício de atividades administrativas e
logísticas de nível superior relativas ao exercício das competências a cargo do DNPM,
fazendo uso de todos os equipamentos e recursos disponíveis para a consecução dessas
atividades.

18
Incisos I a III, Art.4º, Lei n. 10.871/2004.
 Finalmente, a Lei n. 10.410, de 11 de janeiro de 2002, criou e disciplinou a
carreira de Especialista em Meio Ambiente que, dentre outros, contém o cargo de
Analista Administrativo. São atribuições deste cargo o exercício de todas as atividades
administrativas e logísticas relativas ao exercício das competências constitucionais e
legais a cargo do Ibama, fazendo uso de todos os equipamentos e recursos disponíveis
para a consecução dessas atividades, conforme o art. 5º do diploma legal.

Uma leitura combinada como inciso XVII, art. 1º da Lei n. 10.871/2004,

poderia revelar que estas atribuições são idênticas aquelas dos Analistas das Agências
Reguladoras Federais. Portanto, poder-se-ia assumir que ambos os cargos deteriam
atividades de igual complexidade.

Contudo, uma tabulação das atribuições dos diferentes “analistas

administrativos” revela uma distinção importantíssima.

Agências Reguladoras

Ibama|ICMbio

DNPM
DNIT
 Atividades administrativas e logísticas  
 Implementação e execução de planos, programas e
projetos relativos às atividades de regulação    
 Subsídio e apoio técnico às atividades de normatização e
regulação    
 Subsídio à formulação de planos, programas e projetos    
Ainda que fique, conforme apresentado, evidente a clara distinção entre os
Analistas das Agências Reguladoras e os Analistas Administrativos de outros órgãos da
Administração Pública, não é feita completa justiça às funções desempenhadas por tais
cargos.

Fazendo um exercício exploratório, tendo como objeto de pesquisa as

competências legais a cargo da Agência Nacional de Vigilância Sanitária extraídas da lei
que instituiu esta agência reguladora, pode-se elencar atividades que podem ser
desempenhadas conforme a atribuição legal dos Analistas Administrativos:

 Elaborar propostas de instrumentos normativos;

 Coordenar a elaboração e a execução do Plano de Trabalho da Agência;

 Coordenar e supervisionar a elaboração e o controle da execução dos

instrumentos constitucionais, legais e institucionais de Planejamento, no
âmbito da Agência, junto aos órgãos centrais e setoriais dos Sistemas de
Planejamento e Orçamento Federal;
 Controlar a execução orçamentária e financeira, inclusive a de todos os
seus direitos e obrigações financeiras;

 Realizar o acompanhamento contábil e as conformidades;

 Coordenar e supervisionar a elaboração da proposta para a prestação de

contas anual da Agência junto aos órgãos central e setorial do sistema
federal de controle;

 Gerir a arrecadação das receitas administradas pela Agência e de outros

que venham a ser criados no âmbito da Agência;

 Planejar e coordenar as atividades de administração de recursos materiais

e de serviços;

 Supervisionar e acompanhar a execução financeira dos contratos de

fornecimento de bens e serviços;

 Supervisionar a execução dos procedimentos licitatórios, cadastro de

fornecedores, controle de estoques, recebimento, armazenagem e
distribuição de materiais;

 Prover e manter a infra-estrutura necessária ao desempenho das atividades

da Agência;

 Supervisionar as atividades de serviços de segurança física, patrimonial e

transporte;

 Controlar e acompanhar a execução das obras de engenharia, serviços de

manutenção predial e de bens patrimoniais;

 Elaborar propostas de Plano de Informatização, Plano de Sistemas de

Informação e de Plano de Segurança da Rede Corporativa;

 Administrar e implantar as bases de dados e os sistemas corporativos da

Agência;

 Administrar o portal da Agência na Internet e a rede corporativa;

 Supervisionar a rede de telecomunicações corporativa;

 Prover e manter equipamentos, produtos e serviços de informática e de

telecomunicações corporativa;

 Gerir os documentos da Agência, de forma a garantir o atendimento às

determinações legais;

 Gerir do acervo bibliográfico da Agência;

 Gerir a terceirização das atividades de gestão da informação;

 Propor políticas e diretrizes para o desenvolvimento e aperfeiçoamento dos

talentos da Agência, visando a excelência organizacional;

 Elaborar propostas de planos de cargos e salários, planos de benefícios e

vantagens, planos de medicina e segurança do trabalho;
  Conduzir estudos e pesquisas de mercado com vistas à elaboração de
políticas, diretrizes e planos para a administração e desenvolvimento dos
talentos;

 Acompanhar e fazer aplicar a legislação relativa aos direitos e deveres da

força de trabalho;

 Coordenar e supervisionar o aperfeiçoamento do sistema de qualidade da

Agência;

 Coordenar e supervisionar a normatização administrativa da Agência;

 Propor políticas e diretrizes para a melhoria da gestão organizacional

interna;

 Coordenar e acompanhar os processos administrativos de registros de

marcas e patentes do interesse da Agência;

 Execução de outras atividades de gestão inerentes ao exercício da

competência das autarquias especiais denominadas Agências Reguladoras
de que trata esta Lei.

 Participar de fóruns e comissões de organismos nacionais e internacionais

que tratem de assuntos de responsabilidade e atribuição do cargo.

As atribuições dos cargos de nível superior do TCU, Auditor Federal de Controle Externo (anteriormente
‘analista de controle externo’), conforme um dos editais mais recentes disponível na página do CESPE
(www.cespe.unb.br) são assim apresentadas:
ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO
ÁREA: CONTROLE EXTERNO
ESPECIALIDADE: CONTROLE
EXTERNO
ORIENTAÇÃO:
AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS
ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO
ÁREA: APOIO TÉCNICO E
ADMINISTRATIVO
ESPECIALIDADE: MEDICINA
ORIENTAÇÃO: CLÍNICA MÉDICA
ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO
ÁREA: APOIO TÉCNICO E
ADMINISTRATIVO
ESPECIALIDADE:
TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
REMUNERAÇÃO: R$ 9.849,38.
desenvolver atividades de planejamento, coordenação e
execução relativas à fiscalização e ao controle externo da
arrecadação e aplicação de recursos da União, bem como da
administração desses recursos, examinando a legalidade,
legitimidade, economicidade, eficiência e efetividade, em seus
aspectos financeiro, orçamentário, contábil, patrimonial e
operacional, dos atos daqueles jurisdicionados ao Tribunal de
Contas da União.
planejar, organizar, supervisionar, coordenar, avaliar e
executar atividades relativas à prática da medicina,
compreendendo o atendimento assistencial, ocupacional e
pericial, com atuação em equipe multiprofissional, visando a
promover e preservar a saúde individual e coletiva de
autoridades e servidores ativos e inativos do Tribunal de
Contas da União e respectivos dependentes, bem como dos
pensionistas do TCU
planejar, conceber, coordenar, gerenciar e participar de ações
para a implementação de soluções de Tecnologia da
Informação, bem como prover e manter em funcionamento
essa estrutura tecnológica, composta por sistemas, serviços,
equipamentos e programas de informática necessários ao
funcionamento do Tribunal de Contas da União.
 A Lei n. 10.356, de 27 de dezembro de 2001, dispõe sobre o Quadro de
Pessoal e o Plano de Carreira do Tribunal de Contas da União e dá outras providências.
São as seguintes as atribuições designadas aos servidores de nível superior daquele
órgão:

Art. 4º. É atribuição do cargo de Analista de Controle Externo – Área de

Controle Externo o desempenho de todas as atividades de caráter técnico de
nível superior relativas ao exercício das competências constitucionais e legais
a cargo do Tribunal de Contas da União.

Art. 5º. É atribuição do cargo de Analista de Controle Externo – Área de Apoio

Técnico e Administrativo o desempenho de todas as atividades administrativas
e logísticas de nível superior relativas ao exercício das competências
constitucionais e legais a cargo do Tribunal de Contas da União.

O que é importante salientar é o fato de que, apesar da idêntica

denominação principal (Analista de Controle Externo, hoje atualizada para Auditor Federal
de Controle Externo), as atribuições apresentadas deixam claro que tratam-se de dois
cargos distintos. As especificações implicam em concursos públicos diferentes para cada
uma das “áreas”, bem como a impossibilidade do servidor aprovado para um dos cargos
exercerem as atribuições do outro.

Um dos cargos destina-se às atividades finalísticas do TCU (controle

externo), ao passo que ao outro compete as atividades técnico-administrativas (também
designadas “área meio”).

A simetria deste arranjo com aquele das Agências Reguladoras Federais é

mais do que evidente, visto que os cargos do TCU (em relação às atribuições) equivalem,
respectivamente, aos cargos de Especialista em Regulação (atividade-fim) e Analista
Administrativo (atividade-meio).

Se avançarmos aos art. 6º e 7º, verificaremos que igual arranjo existe em

relação aos cargos de nível médio, também assemelhando-se aos Técnicos em Regulação
e Técnicos Administrativos.

Art. 6º. É atribuição do cargo de Técnico de Controle Externo – Área de

Controle Externo o desempenho de todas as atividades concernentes ao
exercício das competências constitucionais e legais a cargo do Tribunal de
Contas da União, de nível intermediário, bem como auxiliar o Analista de
Controle Externo – Área de Controle Externo no exercício de suas atribuições.

Art. 7º. É atribuição do cargo de Técnico de Controle Externo – Área de Apoio

Técnico e Administrativo o desempenho de atividades administrativas e
logísticas de apoio, de nível intermediário, relativas ao exercício das
competências constitucionais e legais a cargo do Tribunal de Contas da União.

Merece destaque uma comparação direta das atribuições, disposta no

quadro abaixo.
 Auditor Federal de Controle Externo – Área de
Analista Administrativo
Apoio Técnico e Logístico

Atividades administrativas e logísticas de nível Atividades administrativas e logísticas de nível

superior relativas ao exercício das competências superior relativas ao exercício das competências
constitucionais e legais a cargo das Agências constitucionais e legais a cargo do Tribunal de
Reguladoras. Contas da União.

Inciso XVII, Art. 1º, Lei n. 10.871/2004 Art. 4º, Lei n. 10.356/2001

Técnico Federal de Controle Externo – Área de

Técnico Administrativo
Apoio Técnico e Administrativo

Atividades administrativas e logísticas de nível Atividades administrativas e logísticas de apoio, de

intermediário relativas ao exercício das nível intermediário, relativas ao exercício das
competências constitucionais e legais a cargo das competências constitucionais e legais a cargo do
Agências Reguladoras. Tribunal de Contas da União.

Inciso XVI, Art. 1º, Lei n. 10.871/2004. Art. 7º, Lei n. 10.356/2001

Além da evidência incontestável no mesmo nível de complexidade destas

atividades entre os cargos das duas entidades deve-se porém destacar uma discrepância.

Ao passo que no TCU, os servidores das áreas de Controle Externo e Apoio

Técnico e Administrativo são remunerados igualmente, nas Agências Reguladoras
permanece uma discrepância inexplicável de quase 10%.

Tal situação é ainda mais incoerente quando se verifica que no período

compreendido entre julho de 2008 e junho de 2009, os Analistas e Especialistas em
Regulação percebiam idêntica remuneração.

Ao se fazer uma compilação de carreiras e cargos selecionados, com

atribuições voltadas às atividades logísticas e administrativas em vários órgãos/entidades
da Administração Pública Federal pode-se construir o quadro a seguir.
 ÁREA  CARREIRA  CARGO

Ciência e Gestão, Planejamento e Infra-Estrutura em Analista em Ciência e Tecnologia - Com

Tecnologia Ciência e Tecnologia
Gestão em Ciência, Tecnologia, Produção e
Fiocruz
Inovação em Saúde Pública
Planejamento, Gestão e Infra-Estrutura em
IBGE
Informações Geográficas e Estatísticas
INMETRO Gestão em Metrologia e Qualidade
Planejamento, Gestão e Infra-Estrutura em
INPI
Propriedade Industrial
REGULAÇÃO Analista Administrativo
Titulação
Analista de Gestão em Saúde
Analista de Planejamento, Gestão e Infra-
Estrutura em Informações Geográficas e
Estatísticas
Analista Executivo em Metrologia e
Qualidade
Analista de Planejamento, Gestão e Infra-
Estrutura em Propriedade Industrial
Analista Administrativo

O que se extrai de mais evidente do quadro é o fato de que, com a única

exceção dos Analistas das Agências Reguladoras Federais, todos os demais cargos da
chamada „área meio‟ tem sua designação tal que reflita a atividade principal daquele
órgão/entidade.

Seção 2: A proposta.

Inúmeras vezes, as denominações de cargos e carreiras são atualizados na

Administração Pública, visando dar mais coerência entre o cargo e a atividade
predominante exercida. Tal é o caso dos Auditores-Fiscais da RFB, dos agora Auditores
Federais de Controle Externo do TCU, dos Oficiais de Inteligência e Oficiais Técnicos de
Inteligência da ABIN, dos Analistas do Seguro Social do INSS, só para ficar em alguns
exemplos.

Demonstrou-se evidente que a denominação „analista administrativo‟

utilizada para tais cargos nas Agências Reguladoras Federais pode levar a enganos e
confusão com cargos de igual denominação existentes em outros órgãos, mas que não
possuem atribuições de igual complexidade.

Como medida modernizadora e de valorização dos cargos de Analista

Administrativo e Técnico Administrativo, propõe-se que as denominações sejam
atualizadas, respectivamente, para:

ANALISTA REGULAÇÃO (Nível Superior)

TÉCNICO ADMINISTRATIVO EM REGULAÇÃO (Nível Intermediário).

 CAPÍTULO III

MODERNIZAÇÃO DAS CARREIRAS DE TÉCNICO EM REGULAÇÃO E TÉCNICO

ADMINISTRATIVO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS FEDERAIS.

Seção 1: Um corpo técnico altamente especializado para as Agências

Reguladoras

Conforme demonstrado no capítulo 1 (um) deste caderno, o principal papel

das Agências Reguladoras é assegurar o cumprimento das normas que regulamentam os
serviços públicos outorgados e garantir a execução dos contratos firmados entre o Estado
e a iniciativa privada. Para tanto, é indispensável que as Agências sejam órgãos
estritamente técnicos.

A criação das Agências Reguladoras obedeceu ao imperativo de uma nova

realidade social e política. Levou à diluição do papel da administração pública na
prestação dos serviços públicos. Coube ao poder público atuar preferencialmente no
gerenciamento de recursos e na função de controle. Foi necessário criar instituições
públicas autônomas, na forma de autarquias especiais, capazes de regular as ações das
concessionárias e defender o interesse público.

Mesmo sob a exploração de terceiros, os serviços públicos são de

responsabilidade última do Estado. Por isso são necessários regulamentos, normas,
mecanismos de fiscalização e controle, bem como a monitoração permanente de
desempenho e resultados. Como os interesses do Estado, concessionárias, fabricantes e
consumidores divergem, em alguns casos, coube às Agências a responsabilidade de
arbitrá-los com autonomia e credibilidade.

A regulação dos serviços públicos tem um caráter essencialmente

universalizador de recursos em um país em vias de desenvolvimento. Equilibrar a oferta
de recursos materiais é parte integrante do processo, mas, muito mais importante é a
difusão de conhecimento de tecnologias de ponta e formas modernas de gerenciamento
dos recursos envolvidos. A qualificação técnica deste agente público é fundamental como
catalizador deste conhecimento.

Assim, o âmago da questão da criação e eficácia da atuação das Agências

é a formação de um corpo técnico capaz de intermediar conflitos e antecipar o
surgimento de novos serviços, mercados e/ou tecnologias que possam trazer para a
sociedade brasileira um ganho social e econômico com vistas ao desenvolvimento do
país. Para isto é essencial que o seu corpo técnico seja valorizado e muito bem
qualificado para atuar em setores estratégicos que fazem amplo uso de tecnologia de
ponta. São muitos os desafios da regulação e só podem ser vencidos com a atuação e
valorização dos profissionais que atuam nas Agências Reguladoras.

Neste capítulo demonstramos a necessidade de modernização das

carreiras de Técnico em Regulação e Técnico Administrativo (em conjunto com a
proposta de nova nomenclatura para este último, ítem 2.2) como instrumento
fundamental para a evolução e reconhecimento das competências técnicas de alto nível
tão necessárias ao desempenho das Agências Reguladoras brasileiras.
 Seção 2: As carreiras de Técnico em Regulação e Técnico Administrativo.

Da lei 10.871/04, que "Dispõe sobre a criação de carreiras e organização de

cargos efetivos das autarquias especiais denominadas Agências Reguladoras", podemos
extrair trechos que dão a definição da carreira de Técnico em Regulação:

"para dar Suporte à Regulação e Fiscalização de Serviços Públicos, composta

de cargos de nível intermediário de Técnico em Regulação, com atribuições
voltadas ao suporte e ao apoio técnico especializado às atividades de
regulação, inspeção, fiscalização e controle da prestação de serviços públicos e
de exploração de mercados, bem como à implementação de políticas e à
realização de estudos e pesquisas respectivos a essas atividades."

Da mesma forma, para a carreira de Técnico Administrativo:

"composta de cargos de nível intermediário, com atribuições voltadas para o

exercício de atividades administrativas e logísticas de nível intermediário
relativas ao exercício das competências constitucionais e legais a cargo das
autarquias especiais denominadas Agências reguladoras, fazendo uso de todos
os equipamentos e recursos disponíveis para a consecução dessas atividades."

Ainda, de acordo com esta lei, as atribuições comuns dos cargos acima são:

"Art. 4º São atribuições comuns dos cargos referidos no art. 1º desta Lei:

I - implementação e execução de planos, programas e projetos relativos às

atividades de regulação;

II - subsídio e apoio técnico às atividades de normatização e regulação; e

III - subsídio à formulação de planos, programas e projetos relativos às

atividades inerentes às autarquias especiais denominadas Agências
Reguladoras."

Além destas, para o cargo de Técnico em Regulação, estão previstas

também as seguintes atribuições:

"Art. 3º São atribuições comuns dos cargos referidos nos incisos I ao XVI, XIX
e XX do art. 1º desta Lei:

I - Fiscalização do cumprimento das regras pelos agentes do mercado

regulado;

II - orientação aos agentes do mercado regulado e ao público em geral; e

III - Execução e outras atividades finalísticas inerentes ao exercício da

competência das autarquias especiais denominadas Agências Reguladores de
que trata essa Lei.

Parágrafo único. No exercício das atribuições de natureza fiscal ou decorrentes

do poder de polícia, são asseguradas aos ocupantes dos cargos referidos nos
incisos I a XVI, XIX e XX do art. 1º desta Lei as prerrogativas de promover a
interdição de estabelecimentos, instalações ou equipamentos, assim como a
apreensão de bens ou produtos, e de requisitar, quando necessário, o auxílio de
 força policial federal ou estadual, em caso de desacato ou embaraço ao
exercício de suas funções."

Para a completa execução destas atividades exige-se um corpo técnico

altamente especializado, com um alto nível de capacitação e conhecimento dos
mercados de atuação das Agências Reguladoras.

A própria lei confere aos cargos Técnicos das Agências Reguladoras

atribuições de execução complexa, que exigem uma qualificação técnica e geral que,
hoje, estão no nível de ensino das instituições de ensino superior. A prática mostra que as
atribuições desenvolvidas pelos Técnicos em Regulação e Técnicos Administrativos são
realmente especializadas e totalmente compatíveis com o nível superior de formação
educacional, pois são muito mais complexas e abrangentes que as atividades
reconhecidas atualmente como de nível médio.

Seção 3: Necessidade de maior qualificação dos servidores das agências

reguladoras.

Para elevar o desempenho dos servidores e por consequência a qualidade

dos serviços prestados, é necessário permitir que o ingresso nas carreiras públicas
represente um desafio aos seus limites, exigindo-se maior qualificação anterior, e no caso
dos Técnicos em Regulação e Técnicos Administrativos das Agências Reguladoras, a
alteração do requisito de ingresso no cargo para o nível superior é um importante meio
de dotar os órgãos reguladores de profissionais estimulados a enfrentar novos desafios.

Afinal as acentuadas transformações dos sistemas regulados nacionais –

decorrentes da evolução tecnológica, da competitividade e dos interesses antagônicos
entre grupos econômicos distintos – estão exigindo das organizações públicas,
notadamente aquelas responsáveis pela regulação e fiscalização do setor, competências
e qualificações especiais para garantir os investimentos necessários, promover o bem-
estar dos consumidores e usuários e aumentar a eficiência econômica.

Para que as Agências enfrentem, eficientemente, os desafios regulatórios,

são imprescindíveis que sejam dotadas de atributos como: pessoal especializado e
qualificado; com transparência nas ações e clara atribuição de funções, propiciando a
obtenção de melhor qualidade dos serviços prestados aos usuários, que vêm se
mostrando cada vez mais exigentes.

Renomados pesquisadores e consultores das áreas de ciências sociais

argumentam que, neste mundo globalizado e competitivo e de tendência à uniformização
tecnológica, o diferencial de qualidade das organizações se dá pela competência de seu
capital intelectual. As pessoas, quando comprometidas, colocam à disposição das
organizações seus conhecimentos, habilidades e múltiplas experiências que, se bem
aproveitadas, contribuem, decisivamente para o desenvolvimento organizacional.

Assim, a gestão de pessoas em organizações vem adquirindo um papel

preponderante e tornando-se uma questão central no gerenciamento estratégico das
instituições, merecendo tanta atenção quanto a tecnologia e o capital. No contexto das
mudanças que vêm ocorrendo nos processos de gestão de pessoas, destacam-se aquelas
inerentes à área de qualificação, contemplando, entre outros, a modernização do sistema
de contratação/admissão, exigindo maior nível de escolaridade e possibilitando inclusive
a contratação de pessoal com especialização lacto e stricto-senso, contribuindo assim
para o sucesso no cumprimento dos objetivos estratégicos e no alcance da missão
institucional.

Seção 4: Fundamentos da proposta de modernização dos cargos técnicos.

Ressaltamos ainda que a modernização proposta, com a exigência de nível

superior completo para ingresso no cargo de Técnico em Regulação e Técnico
Administrativo atende ao seguinte:

1) Não haverá conflito de cargos simplesmente pelo fato de não ser este o
objetivo desta alteração, que visa a evolução das carreiras frente a necessidade de uma
maior qualificação do corpo Técnico das Agências Reguladoras já no momento do
ingresso. As atribuições de cada cargo continuam as mesmas conforme bem definidas
em lei.

2) A exemplo do que ocorreu em várias outras instituições, a exigência de

curso superior para Agente da Polícia Federal não abriu a possibilidade deste ser
investido no cargo de Delegado Federal, da mesma forma que o Oficial de Chancelaria
não torna-se Diplomata, que o Analista Tributário da Receita Federal não torna-se
Auditor, apenas com a alteração do requisito de ingresso;

3) O desempenho atual do apoio Técnico especializado realizado pelos

Técnicos em Regulação e Técnicos Administrativos corrobora com a proposta, pois na
prática grande parte dos servidores que estão nestes cargos já possuem a graduação
completa ou estão em fase de conclusão. Este fato não pode ser ignorado pela
administração pública, pois isto é um fator fundamental para a regulação e decisivo no
sucesso e reconhecimento que o Brasil obteve diante da recente crise econômica
mundial.

4) Cabe ressaltar, que aqueles servidores que ocupam os cargos em

questão, mas que atualmente não possuem diploma de nível superior, não seriam
prejudicados pela mudança, mesmo porque, a modernização sugerida não altera o cargo,
mas sim o requisito de ingresso, conforme pode ser observado no histórico das leis que
regulamentaram propostas semelhantes para as carreiras citadas abaixo:

 A Lei Nº 10.593, de 06 de dezembro de 2002 que dispõe sobre a

reestruturação da Carreira de Auditoria do Tesouro Nacional elevou o nível
do Técnico da Receita Federal de médio para superior;

 A Lei Nº 9.266, de 15 de março de 1996 que reorganiza as classes das

Carreiras da Polícia Federal exigiu o curso superior para ingresso nos
cargos, incluindo o Agente, Escrivão e Papiloscopista Policial federal, que
antes exigia somente o nível médio;

 O § 1ºdo artigo 3º da Lei nº 9654/1998, com redação dada pela Lei nº

11.784/2008 , elevou o nível do Policial da Polícia Rodoviária Federal ao
superior, equiparando-os aos policiais da Polícia Federal;

5) A modernização pleiteada pelos Técnicos em Regulação e Técnicos

Administrativos não é inédita: a ocorrência da modernização em outras carreiras com
atividades exclusivas de Estado, como: Receita Federal, Polícia Federal, Itamarati (Oficial
de Chancelaria), Polícia Rodoviária Federal, esta última recentemente,e ainda Banco
Central e Tesouro Nacional, estes dois últimos por meio de Grupo de Trabalho em curso,
mas já com o consentimento do governo, demonstra ser esta uma tendência nas
carreiras típicas de estado, e assim acreditamos que também deve ocorrer nas Agências
Reguladoras. Os efeitos desta modernização são notórios em todas as instituições onde
ela ocorreu, pois houve uma melhora natural nos seus quadros funcionais. Ressalta-se
que o Estado e a sociedade foram beneficiados pois passaram a dispor de servidores
públicos muito mais preparados e motivados para servir e desempenhar as suas funções.

6) Quanto à juridicidade da medida, não há que se falar em provimento

derivado, via ascensão funcional ou transformação de cargos, vez que está sendo
mantida a Carreira de Especialista em Regulação e Técnico em Regulação de Serviços
Públicos de Telecomunicações nas Agências Reguladoras, com o necessário
realinhamento deste último para a exigência de nova escolaridade (nível superior
completo) para futuro ingresso no cargo. Isso não é novidade na Administração Pública
Federal, haja vista os precedentes verificados nas carreiras de Auditoria da Receita
Federal (Lei nº 10.593, de 2002), de Policial Federal (Lei 9.266, de 1996, alterada pela Lei
nº 11.095, de 2005), e de Policial Rodoviário Federal (Lei nº 11.784 de 2008), que
passaram a exigir nível superior de escolaridade para ingresso em todos os cargos de
provimento efetivo.

Hodiernamente, considerando o alto percentual de Técnicos nas Agências

Reguladoras que já possuem diploma de nível superior, pode-se dizer que as atribuições
especializadas, na prática, são desempenhadas por profissionais que já possuem o nível
superior, porém sem o reconhecimento legal desta necessidade. As exigências de
qualidade dos produtosgerados pelos Técnicos é alta e extrapola os conhecimentos
básicos garantidos pelo ensino médio, somente sendo possível a sua realização devido ao
alto grau de formação dos quadros egressos que possuem formação especializada,
apesar de não ser exigida no ingresso.

Seção 4: Proposta modernização das carreiras de técnico em regulação e

técnico administrativo

Diante do acima exposto estamos convictos que a modernização/evolução

natural das carreiras de Técnico em Regulação e Técnico Administrativo passa
necessariamente pela maior qualificação destes servidores, sendo a exigência de nível
superior para ingresso nestes cargos uma condicionante essencial. É fato inconteste que
os mesmos executam diuturnamente atribuições diversificadas, cuja natureza das ações
exigem uma qualificação especializada com nível superior de escolaridade. É imperioso
seja feita a modernização destas carreiras, conforme aqui proposto. Abaixo, indicamos as
alterações necessárias na lei 10.871/2004.

A Lei 10.871/2004 passa a vigorar com a seguinte redação:

"(...)

Art. 14. A investidura nos cargos efetivos de que trata o art. 1º desta Lei dar-se-
á por meio de concurso público de provas ou de provas e títulos, exigindo-se
curso de graduação em nível superior, observado o disposto em regulamento
próprio de cada entidade referida no Anexo I desta Lei e a legislação
aplicável."

(...)

"§ 6º Fará parte obrigatória do concurso, para os cargos referidos no art. 1º

desta Lei, curso de formação específica, com efeito eliminatório e
classificatório.

(...)"

"§ 7º Os concursos públicos realizados ou em andamento, em 31 de março de

2010, são válidos para o ingresso nos cargos a que se refere o caput deste
artigo, até a data de validade definida no edital respectivo."

"Parágrafo único. Os servidores efetivos, em exercício, referidos no art. 1o

desta Lei permanecerão em seus respectivos cargos."
 CAPÍTULO IV

A PROGRESSÃO E PROMOÇÃO NAS AGÊNCIAS

REGULADORAS FEDERAIS.

Seção 1: Histórico.

A progressão e promoção funcionais são as duas formas previstas na Lei n.

10871, de 2004, para o desenvolvimento do servidor ocupante de cargos de provimento
efetivo nas Agências Reguladoras Federais. São institutos que se aplicam aos ocupantes
dos cargos de Analista e Técnico Administrativo, e Especialista e Técnico em Regulação e
Vigilância Sanitária da ANVISA.

A progressão é a passagem do servidor para o padrão de vencimento

imediatamente superior dentro de uma mesma classe, e promoção, a passagem do
servidor do último padrão de uma classe para o primeiro padrão da classe imediatamente
superior, conforme art. 9º. Estes dispositivos são lugar comum a todas as carreiras
públicas e propiciam aos servidores a expectativa de retribuição pelo trabalho
desenvolvido ao longo de sua permanência na Administração.

A Lei n. 10.871/2004 apresenta os princípios que permitirão ao servidor

conquistar as melhorias funcionais e remuneratórias decorrentes, conforme seu artigo
10:

Art. 10. O desenvolvimento do servidor nos cargos das Carreiras referidas no

art. 1o desta Lei obedecerá aos princípios:

I - da anualidade;

II - da competência e qualificação profissional; e

III - da existência de vaga.

§ 1o A promoção e a progressão funcional obedecerão à sistemática da

avaliação de desempenho, capacitação e qualificação funcionais, conforme
disposto em regulamento específico de cada autarquia especial denominada
Agência Reguladora.

Portanto, resta claro que a conquista da progressão e da promoção pelo

servidor não se constitui em mera contagem de tempo ou algum gatilho automático.

Combina-se o fator temporal (anualidade ou interstícios de 365 dias, nos

termos da Lei n. 8.112/1990 que disciplina o regime jurídico do servidor público), com um
fator de desempenho apurado através de avaliações sistemáticas e constantes, aliado a
qualificação profissional. Ainda, alude-se a necessidade de vagas.

Enfim, não resta dúvida tratar-se de um direito dos servidores previsto em

lei.
 Seção 2: Antecedentes

A constituição dos quadros efetivos das agências reguladoras federais,

através de concursos públicos sob a égide da Lei n. 10.871/2004, deu-se principalmente
a partir de 2005.

Inicialmente com um quantitativo em torno de 100 servidores na Agência

Nacional de Águas – ANA – em meados de 2004, nestes cinco anos tal número
ultrapassou 5.000 servidores de um total previsto de cerca de 10.000.

Deve-se destacar o seguinte comando da Lei 10.871/2004:

Art. 13. Cabe às Agências Reguladoras referidas no Anexo I desta Lei, no

âmbito de suas competências:

(...)

III - editar e dar publicidade aos regulamentos e instruções necessários à

aplicação desta Lei; e

(...)

Diante deste comando explícito e inescapável, a ANA e a Agência Nacional

de Energia Elétrica – ANEEL editaram portarias disciplinando os referidos institutos da
progressão e promoção funcional.

Contudo, as demais agências reguladoras restaram inertes quanto a isto.

Frente aos questionamentos dos servidores, rotineiramente os gestores de RH
contrapunham que haveria uma determinação do Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão – MPOG, para não implantação de tais normas até a edição de um decreto
presidencial regulamentando a progressão e promoção.

Tentou-se também justificar a inércia normativa da maioria das agências ao

alegar que ANA e ANEEL estariam extrapolando suas autonomias e atuando a revelia do
MPOG, atos pelos quais não tardariam seus autores serem duramente punidos.

Desconhece-se até o momento qualquer tipo de atitude tomada pelo MPOG

em desfavor daquelas agências que agiram proativamente, no âmbito de suas
competências legais, em favor de um direito de seus servidores.

Conquanto seja razoável e compreensível que se antepusesse uma norma

padronizadora para evitar regulamentações díspares entre as agências, igualmente
razoável é que isto se desse em tempo hábil. Especialmente, por não tratar-se de
dispositivo inédito na Administração Pública.

Em resumo, criou-se uma situação tal em que um grupo de servidores

adquiriu de fato seu direito à progressão, enquanto outro grupo de servidores, a despeito
de contínuo e efetivo exercício, qualificação e capacitação, além de constantes
avaliações, não obtiveram retribuição alguma.

É oportuno esclarecer que não se quer entrar aqui no mérito se a atribuição

de regulamentar a progressão funcional e promoção seja competência das agências ou
do MPOG. Seja qual for o titular da responsabilidade, é inescapável a constatação de que
houve prejuízo aos servidores pela omissão superior a quatro anos nesta
regulamentação.

O que se busca é tão somente sanear esta questão e reestabelecer a

justiça funcional aos servidores efetivos.

Seção 3: A regulamentação.

O tão aguardado decreto foi finalmente editado como o de n. 6.530, de 4

de agosto de 2008. Portanto, mais de quatro anos após a edição da lei 10.871/2004.

Neste interregno, os servidores de todas as agências reguladoras (exceto

ANA e ANEEL) foram alijados de seus direitos tanto funcionais quanto remuneratórios,
impondo-se perdas substanciais.

O escopo da norma está delineado em seu primeiro artigo.

Art. 1º. As regras para a concessão de progressão e promoção dos integrantes

dos cargos e carreiras do quadro efetivo das Agências Reguladoras de que
tratam o art. 1º da Lei n. 10.768, de 19 de novembro de 2003, e o art. 1º da Lei
n. 10.871, de 20 de maio de 2004, ficam regulamentadas por este Decreto.

Já no seu art. 2º temos a reprise dos princípios já apresentados na lei de

referência. Diferente não poderia ser, tendo em vista tratarmos aqui de norma
hierarquicamente inferior.

Art. 2º. O desenvolvimento do servidor, nos cargos e carreiras a que se refere o

art. 1º, ocorrerá mediante progressão e promoção, e obedecerá aos seguintes
critérios:

I - da anualidade;

II - da competência e qualificação profissional; e

III - da existência de vaga.

É importante destacar que o inciso I mais uma vez faz referência direta ao
interstício que deverá ser cumprido pelo servidor para concorrer a passagem ao padrão
imediatamente acima, qual seja, a anualidade (também entendida como o intervalo de
12 meses ou 365 dias).

Assim, após anos de espera, os servidores das agências reguladoras

tiveram a expectativa de ver corrigido o tratamento não isonômico com o qual foram
tratados em relação aos colegas de carreira da ANA e ANEEL.

Contudo, ao invés de trazer solução, novas complicações surgiram com a

edição do decreto. O legislador inovou ao instituir um „marco inicial‟.

Art. 10. Para fins de progressão e promoção, cada período avaliativo será de um ano,
no qual o desempenho do servidor será acompanhado e avaliado, ressalvada a
hipótese prevista no § 1º do art. 9º.
 § 1º Caberá a cada Agência Reguladora estabelecer o marco inicial do período
avaliativo.

Para plena compreensão do que viria a ser este marco inicial a ser
instituído pelas agências, atentemos ao art. 15:

Art. 15. Até o marco inicial do primeiro período avaliativo de que trata o art.
10, deverá ser efetuado o reposicionamento de um padrão de vencimento na
respectiva tabela de estruturação dos cargos para cada dezoito meses de
efetivo exercício, a contar da data de entrada em exercício do servidor no
cargo, observado o disposto nos arts. 11 e 12.

Da leitura combinada dos dois artigos, deriva-se que – ao invés de reparar

os danos causados pela inércia das agências – mais um fator anti-isonômico foi
introduzido.

Insurgiu-se o decreto contra o próprio comando legal do art. 2º, I, mas –

pior ainda, por tratar-se de norma inferior – antagonizou-se aquilo disposto na Lei
10.871/2004. Desta feita, permaneceram de um lado os servidores da ANA e ANEEL,
agências que zelaram pelos direitos dos seus servidores, e de outro, os das demais
agências, para os quais se adotou um “ano de 18 meses”.

Tal intervalo, arbitrariamente definido, é incompreensível já que não há

qualquer referência ao mesmo em toda legislação das agências reguladoras.

Para um servidor que tomou posse na ANVISA em 2005, foram aplicados

dois reposicionamentos, passando-o de A-I apenas para A-III na tabela de remuneração
da carreira. A inação da ANVISA em relação a este dispositivo implicou na perda
injustificada de 12 meses de efetivo exercício para mais da metade dos servidores.

O marco inicial, pivô da grande polêmica do decreto, representaria o divisor

de águas funcional. Em períodos pretéritos ao marco inicial, aplica-se o reposicionamento
em múltiplos de 18 meses. Após o marco inicial, os períodos avaliativos passam a se
conformar com os interstícios de 12 meses ou 365 dias.

Seção 4: O “ano de 18 meses”.

O Ministério do Planejamento apresentou a seguinte exposição de motivos

em relação ao reposicionamento dos servidores efetivos considerando-se interstícios de
18 meses:

Como forma de corrigir o posicionamento dos servidores, que restou estagnado

pela lacuna legal deste período, cabe ressaltar que a proposta versa sobre o
reposicionamento de um padrão de vencimento na respectiva tabela de
remuneração dos cargos para cada dezoito meses de efetivo exercício do
servidor, a contar da data de entrada em exercício no cargo, ressalvados os
casos supracitados de afastamentos e licenças, devendo os servidores
receberem os valores passivos a que fazem jus em função deste
reposicionamento.
 Verificam-se dois fatos em relação a tal justificativa: (1) o MPOG admite a
omissão no período 2004-2008 em regulamentar a progressão dos servidores das
agências reguladoras, prejudicando-os e (2) o MPOG não apresenta, na motivação de seu
ato, uma justificativa real.

No tocante ao fato 2 (ausência de justificativa), é importante salientar que

todo ato administrativo deve ser motivado. O que se tem pretensamente a título de
justificativa é meramente um relato do comando do decreto publicado. Apenas descreve-
se que os servidores das agências reguladoras serão reposicionados a intervalos de 18
meses, sem nunca apontar a razão pela qual este período específico de tempo foi
selecionado.

Devemos, mais uma vez, recordar um dos princípios legais da progressão

nas Agências Reguladoras: anualidade (significando períodos de 12 meses, ressalte-se). A
„justificativa‟ acima tampouco esclarece a razão pela qual este comando legal
hierarquicamente superior foi ignorado no decreto em discussão em favor daquilo que
ficou conhecido como „o ano de 18 meses‟.

Seção 5: O cenário atual.

A inovação do „ano de 18 meses‟ e do marco inicial do período avaliativo

contribuíram fortemente para aumentar a tensão entre os servidores efetivos das
agências reguladoras.

Todos os envolvidos no tema, inclusive os gestores do informal “fórum de

RHs”, assumindo um duvidoso papel de formulação de políticas que extrapolam seu
âmbito de atuação, são unânimes em reconhecer as falhas graves do decreto e a virtual
impossibilidade de sua implementação. Porém, ao invés de buscarem o MPOG para
solução do problema, optaram por tentar corrigir o incorrigível.

A principal controvérsia refere-se a como tratar o interstício de efetivo

exercício transcorrido entre o último reposicionamento do servidor e o marco inicial. Isto
decorre do fato de que cada servidor entrou em efetivo exercício em datas diferentes. O
reposicionamento é, corretamente, vinculado a essa data de posse.

O servidor que ingressou na ANVISA em 15 de março de 2005 foi

reposicionado duas vezes até 15 de março de 2008. O servidor que entrou em efetivo
exercício em 30 de abril de 2005, igualmente, foi reposicionado duas vezes concluindo
em 30 de abril de 2008. Tal individualização é inescapável à essência do
desenvolvimento do servidor na carreira em qualquer lugar do Serviço Público Federal.

O artigo 100 da Lei 8.112/1990 determina que o tempo de efetivo exercício

do servidor é contado para todos os efetivos (dentre os quais, para aquisição de tempo
de exercício para progressão), ressalvadas as hipóteses estabelecidas de suspensão ou
interrupção desta contagem.

A polêmica instalou-se em decorrência da iniciativa do “fórum de RH” de

elaborar uma minuta padronizada para todas as agências. Nesta proposta, interpretaram
erroneamente os gestores que o „marco inicial‟ devesse ser único e uma data fixada no
calendário, aplicável a todos os servidores instantaneamente.
 A título de exemplo, a ANP definiu seu marco inicial em 31 de janeiro, ao
passo que a ANS o colocou em 1º de fevereiro, de acordo com os entendimentos internos
do que seria a melhor data.

Esta estratégia, evidentemente, gera diversos resíduos de efetivo exercício

diferentes para cada servidor. A solução apresentada pelo “forum de RHs”: que a
contagem de tempo de todos os servidores fosse reiniciada, desprezando intervalos entre
um e 17 meses de acordo com o caso. Um servidor que já estivesse com 12 meses
contados desde o último reposicionamento, seria „zerado‟ e teria de aguardar mais 12
meses para concorrer a progressão. Com isto, permaneceria 24 meses num único padrão
sem ter dado qualquer causa para esta “punição”.

A ANS disciplinou o assunto com a Resolução Administrativa n. 29, de

29/01/2009, que determina:

Art.17. O período avaliativo se iniciará no dia 31 de janeiro de cada ano, com

efeitos financeiros a partir do primeiro dia subsequente ao término de cada
período avaliativo, ou seja, a partir do dia 1º de fevereiro.

Não há qualquer referência na norma sobre a destinação dos resíduos de

interstício entre o reposicionamento dos servidores e a data de 31 de janeiro de cada
ano. Num exemplo hipotético, um servidor que vier a tomar posse em 30 de janeiro de
2010 poderá, em 31 de janeiro de 2011, concorrer a progressão. Já outro servidor que,
por uma casualidade tomar posse em 1º de fevereiro de 2010, chegará a 31 de janeiro de
2011 com apenas 364 dias (1 a menos que o necessário para conclusão do interstício) e
não poderá progredir. Assim, a diferença de evolução na carreira entre os dois servidores
hipotéticos passará de 2 dias para 367 dias sem que o segundo servidor tenha dado
causa para esta punição.

Repisa-se que progressão e promoção são questões individuais que devem

ser analisadas servidor por servidor, pois questões como hipóteses de suspensão e
interrupção dos períodos de contagem de tempo devem ser verificadas caso a caso.

Também devem ser vistas caso a caso as horas de capacitação e os

percentuais de desempenho de avaliação. Em razão disto fica claro verificar que o
estabelecimento de uma data fixa no calendário para que ocorra a progressão e
promoção de todos os servidores, não só estaria revogando a diferença entre interrupção
e suspensão como também estaria revogando o critério da anualidade também
estabelecido na legislação.

Insta constar que tal „marco inicial‟ não se encontra nas hipóteses legais
estabelecidas para suspender ou interromper a contagem de tempo de serviço dos
servidores e que a Administração não pode fazer aquilo que não esteja previsto em lei.
Dessa forma, o marco fixo fatalmente resultaria em tempo de serviço com efeito
desprezado para fins de promoção e progressão.

Assim, observa-se, por exemplo, que a norma estabelecida pela ANEEL

para promoção e progressão estabelece como marco inicial no parágrafo único do art. 28
o primeiro dia de efetivo exercício do servidor, sendo esta hipótese de marco inicial a
mesma adotada pela Agência Nacional de Águas (ANA). A ANATEL por sua vez,
estabeleceu um marco inicial que efetua vários tabelamentos na razão entre o tempo de
exercício e o reposicionamento do servidor, além de definir a data inicial de entrada em
exercício para os servidores que ingressarem após a publicação da norma.
 Contudo, o formato adotado pela ANATEL, conquanto seja o menos nocivo
aos servidores dentre as possibilidades aventadas nas diversas agências, ainda não
passa de mera tentativa de se remendar o Decreto n. 6.530/2008, posto que não realiza
a correção dos reposicionamentos em 18 meses (ao invés de 12 meses) havidos antes da
publicação da portaria.

Recordemos agora posicionamento exarado pelo Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), através da Coordenação-Geral de
Elaboração, Sistematização e Aplicação de Normas o Departamento de Normas, em
despacho de 06 de outubro de 2008 respondendo à questionamentos apresentados pelo
Fórum de Gestores de Recursos Humanos das Agências Reguladoras.

Questionamento do Fórum de RHs (in verbis):

“3. O resíduo de tempo [entre o último reposicionamento e o „marco inicial‟]

poderá ser usado para completar um posterior computo de 12 meses para
concessão de progressão e promoção?”

Assim respondeu o MPOG:

“Ressalta-se que o Decreto em comento não adentrou na questão da utilização

de resíduo de tempo para ser aproveitado no cômputo para a progressão e
promoção àqueles servidores que em momento anterior à vigência do „marco
inicial‟ possuam tempo de efetivo exercício inferior aos 18 meses, necessário
para a mudança de Classe/Padrão. Desta feita, esta Coordenação-Geral
entende que se faz relevante que cada Agência estabeleça regramentos
específicos que justamente tratem das regras de aproveitamento desses
resíduos, para assim não prejudicar seus servidores que entraram em exercício
em momentos distintos, conforme as respectivas autorizações orçamentárias e
estruturais de cada Agência, em datas anteriores a edição do Decreto. A partir
de tais regramentos específicos, serão excluídas as situações que possam
causar prejuízo funcional ao servidor, restando, portanto, um tratamento
isonômico, precedido do acolhimento da data-referência para as progressões e
promoções de todos os servidores pertencentes ao mesmo quadro.”

Entendemos que, diante do exposto, resta pacificado a orientação explícita

do MPOG para que sejam estabelecidas regras para aproveitamento dos resíduos de
tempo de efetivo exercício, bem como excluir do regramento situações que possam
causar prejuízos funcionais aos servidores.

Apoiada pelo Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, seu presidente, a

ANATEL buscou disciplinar a progressão promoção para seus servidores de acordo com
um entendimento razoável possibilitado pela legislação. Buscou, assim, disciplinar – como
orienta o MPOG, acima – o aproveitamento dos intervalos de tempo diversos.

Assim estabelece a Portaria n. 83, de 13 de fevereiro de 2009:

Art. 9º. O marco inicial do período avaliativo, de que trata o art. 15 do Decreto
nº 6.530, de 4 de agosto de 2008, será assim definido:
 I – para o servidor com menos de 12 meses de efetivo exercício na data de
publicação desta portaria ou para os servidores recém ingressados na carreira,
o marco inicial corresponde à data de entrada em exercício;

II – para o servidor com mais de 12 meses e menos de 18 meses de efetivo

exercício na data de publicação desta portaria, deve aguardar completar os 18
meses para ser reposicionado, sendo o marco inicial o 1º dia subseqüente ao
reposicionamento;

III – para o servidor com exatamente 18 ou 36 meses de efetivo exercício na

data de publicação desta portaria, o marco inicial será o 1º dia subsequente ao
reposicionamento;

IV – para o servidor com mais de 18 meses e menos de 30 meses de efetivo

exercício na data de publicação desta portaria, o marco inicial será o 1º dia
subsequente ao reposicionamento;

V – para o servidor com mais de 30 meses de efetivo exercício na data de

publicação desta portaria, deve aguardar completar os próximos 18 meses para
ser reposicionado, sendo o marco inicial o 1º dia subseqüente ao
reposicionamento;

VI – para o servidor com mais de 36 meses e menos de 48 meses de efetivo

exercício na data da publicação desta portaria, o marco inicial será o 1º dia
subsequente ao reposicionamento;

VII – para o servidor com mais de 48 meses de efetivo exercício na data de

publicação desta portaria, deve aguardar completar os próximos 18 meses para
ser reposicionado, sendo o marco inicial o 1º dia subsequente ao
reposicionamento.

A interpretação resultou também de análise da Procuradoria Geral

Especializada daquela agência, que emitiu três pareceres técnicos sobre a proposta.
Todos ressaltaram não conter a norma qualquer irregularidade.

Atualmente, a situação é a seguinte:

 Desenvolvimento na carreira instituído na Lei 10.871/2004, na forma de

progressão e promoção;

 Direito regulamentado tempestivamente por portaria, no âmbito de sua

autonomia administrativa, apenas na ANA e ANEEL;

 Direito não regulamentado nas demais agências até 2008, quando da

superveniência do Decreto n. 6.530;

 Instituição de assimetria temporal no decreto 6.530/2008, decorrente do

reposicionamento em intervalos de 18 meses, contrariando o disciplinado na
lei (12 meses);

 Servidores da ANA e ANEEL permanecem sem qualquer prejuízo decorrente

da oportuna regulamentação anterior;
  ANP e ANS publicaram portarias que incorrem no erro de desprezar
diversos intervalos de efetivo exercício, que certamente acarretarão enorme
passivo judicial por parte dos servidores contra a administração por quebra
do princípio da isonomia;

 ANATEL disciplinou, por meio de portaria, regramento que busca

aproveitar o máximo dos intervalos de tempo, porém não há plena
implantação do normativo devido à possibilidade de revisão do decreto
regulamentador;

 ANVISA e ANCINE buscaram publicar portarias elaboradas pelas áreas de

RH, que gerariam perdas semelhantes às havidas na ANP/ANS. Contudo, as
diretorias colegiadas daquelas agências – corretamente – barraram sua
publicação até posicionamento definitivo do MPOG;

 ANAC, ANTAQ e ANTT: não existem informação sobre qualquer publicação

neste tema.

 Compatibilidade entre os quesitos de avaliação para Estágio Probatório,

Avaliação para Gratificação de Desempenho e Avaliação para Progressão e
Promoção.

Seção 6: Buscando soluções.

Adequadamente, o Decreto n. 6.530/2008 não se esqueceu de elencar

objetivamente quais seriam os critérios mínimos para balizar a progressão nas Agências
Reguladoras, conforme os incisos do art. 3º.

São eles: produtividade no trabalho, capacidade de iniciativa, cumprimento

de normas de procedimentos e conduta no exercício do cargo, assiduidade, pontualidade
e disciplina.

A Resolução n. 102/2006, da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (aqui

utilizada como referência para as demais agências), disciplina a avaliação de
desempenho para fins de estágio probatório dos servidores efetivos, em seu art. 19 e
seguintes. Conforme a norma, o período de estágio probatório (e, portanto, de sucessivas
avaliações) é contado a partir da data em que o servidor entrar em exercício, segundo o
art. 20.

Destarte, está assim eliminada qualquer possibilidade do servidor, uma vez

em efetivo exercício, permanece qualquer período sem ser avaliado.

São os seguintes os fatores de avaliação, conforme art. 29, empregados

para fins de aferição de desempenho de servidor em estágio probatório: assiduidade,
disciplina (cumprimento de normas e comportamento), capacidade de iniciativa,
produtividade e responsabilidade.

Nominalmente, apenas o fator “pontualidade” daqueles arrolados para fins

de progressão e promoção não está explícito nas avaliações de estágio probatório.
Contudo, há de se convir que estaria abarcado tanto em „Disciplina‟ quanto em
„responsabilidade‟. Ademais, ainda assim seria possível uma aferição retroativa objetiva
deste quesito através das folhas de ponto dos servidores e/ou eventuais processos
administrativos em curso para apurar habitual falta de pontualidade do servidor.

Constata-se, de pronto, que os quesitos avaliativos do Estágio Probatório

são compatíveis com aqueles estabelecidos para progressão.

Por outro lado, os servidores efetivos são ainda submetidos à avaliações

continuadas para fim de percepção das gratificações de desempenho (GDAR, GDRH e
GDATR). O Decreto n. 5.827, de junho de 2006, regulamentou as gratificações e
determinou que as agências implementassem instrumentos e critérios específicos para
tal fim em prazo definido, conforme art. 5º.

Novamente, buscaremos – a título de demonstração – resgatar os critérios

aplicados na ANVISA para fins de avaliação visando percepção das gratificações de
desempenho, a saber, a Resolução RDC n. 127/2006.

Dentre os 20 itens de avaliação apresentados no Anexo I desta norma,

destacaremos os seguintes:

“o volume de trabalho produzido é proporcional à complexidade das atividades

e recursos disponibilizados”;

“é pontual e não se ausenta do local de trabalho”

“executa as atividades com ética e profissionalismo”

“observa e cumpre as normas legais e regulamentares”

“trata com urbanidade e profissionalismo as pessoas no ambiente de trabalho”

“conhece e observa a hierarquia funcional”

“conhece as atribuições de seu cargo e não se nega a executá-las”

“apresenta ideias e sugestões que contribuam para a melhora do trabalho”

O formulário utilizado pela ANVISA, conforme RDC n. 127, contempla

especificamente os quesitos “produtividade”, “cumprimento de normas e disciplina” e
“capacidade de iniciativa”.

Portanto, apesar de não citados nominalmente, o quesito “assiduidade”

também se encontra contemplado em “cumprimento de normas” ou “disciplina”, sendo
igualmente de fácil apuração / confirmação, se fosse necessário.

Em conclusão, é seguro afirmar que existe plena compatibilidade entre os

critérios de avaliação introduzidos pelo decreto n. 6530/2008 com aqueles já utilizados
nas agências reguladoras anteriormente, seja na forma de avaliação para estágio
probatório, seja na forma de avaliação para gratificação de desempenho.

FRISE-SE, assim, que os servidores efetivos das Agências Reguladoras

Federais foram, desde sua entrada em exercício, objeto de uma ou até ambas as formas
de avaliação (estágio probatório ou avaliação de desempenho), completamente em
consonância com as normas aplicáveis à progressão e promoção introduzidas em 2008.
 Claramente, não há que se cogitar que os servidores não tenham sido
avaliados.

Seção 7: Tratamentos diferentes concedidos às carreiras análogas às das

Agências Reguladoras Federais.

As carreiras e cargos efetivos da CVM e SUSEP foram estruturadas por meio

da lei oriunda da medida provisória n. 440/2008. Também nesta norma, foram abordados
os quesitos de desenvolvimento na carreira.

Vejamos, in verbis, como o tema foi tratado pelo MPOG para estas
carreiras:

Art. 42. O desenvolvimento do servidor nas carreiras e cargos que integram o

Plano de Carreiras e Cargos da SUSEP obedecerá às seguintes regras:

I - interstício mínimo de doze meses entre cada progressão;

II - habilitação em avaliação de desempenho individual correspondente a, no

mínimo, setenta por cento do limite máximo da pontuação das avaliações
realizadas no interstício considerado para a progressão; e

III - competência e qualificação profissional.

§ 1o O interstício para fins de progressão funcional será:

I - computado em dias, descontados os afastamentos que não forem legalmente

considerados de efetivo exercício; e

II - suspenso nos casos em que o servidor se afastar sem remuneração, sendo

retomado o cômputo a partir do retorno à atividade.

§ 2o Enquanto não forem regulamentadas, as progressões e promoções dos

titulares de cargos integrantes do Plano de Carreiras e Cargos da SUSEP, elas
serão concedidas observando-se as normas vigentes em 28 de agosto de 2008.

§ 3o Na contagem do interstício necessário à promoção e à progressão, será

aproveitado o tempo computado até 28 de agosto de 2008.

É importante que se conceda destaque aos §§ 2º e 3º. Cuidou o MPOG de

dar encaminhamento à situação de progressão e promoção destes servidores no
intervalo de tempo até a nova regulamentação destes institutos, ao autorizar a utilização
de regras anteriormente vigentes até o advento da nova regulamentação. A atenção do
MPOG foi até minúcias como prever explicitamente que a contagem do interstício
necessário para os dois casos seria aproveitado o tempo computado até a data da edição
da medida provisória (que serviu como “marco inicial” para esta carreira recém-
instituída).

Vamos recordar o tratamento dispensado às agências reguladoras: a

progressão não foi regulamentada e os erros de interpretação do “marco inicial”
estipulado pelo decreto n. 6.530/2008, via de regra, levam a perdas na contagem de
tempo que podem ser superiores há 12 meses.
 Para que não se imagine que o tratamento dispensado à SUSEP se constitui
em privilégio, vamos verificar como o MPOG lidou com a CVM:

Art. 76. O desenvolvimento do servidor nas carreiras e cargos que integram o

Plano de Carreiras e Cargos da CVM obedecerá às seguintes regras:

I - interstício mínimo de doze meses entre cada progressão;

II - habilitação em avaliação de desempenho individual correspondente a, no

mínimo, setenta por cento do limite máximo da pontuação das avaliações
realizadas no interstício considerado para a progressão; e

III - competência e qualificação profissional.

§ 2o Enquanto não forem regulamentadas, as progressões e promoções dos

titulares de cargos integrantes do Plano de Carreiras e Cargos da CVM, as
progressões funcionais e promoções de que trata o art. 75 serão concedidas
observando-se as normas vigentes em 28 de agosto de 2008.

§ 3o Na contagem do interstício necessário à promoção e à progressão, será

aproveitado o tempo computado até 28 de agosto de 2008.

Também para os servidores da CVM foi concedido o direito elementar de

fazerem jus à progressão e promoção, utilizando-se de regras anteriores até a nova
regulamentação. Também aos servidores da CVM foi concedido o aproveitamento
integral de todo e qualquer ano, mês, dia, hora e minuto de efetivo exercício sem
qualquer perda.

Portanto, a conclusão que se tira é que o prejuízo imposto aos servidores

efetivos das Agências Reguladoras Federais não é a regra adotada pelo MPOG, mas por
algum motivo inexplicável, uma exceção que se transformou em severa punição aos
mesmos, sem que houvesse dado causa a isto.

Seção 8: Decreto n. 6.852, de 15 de maio de 2009, que estabelece norma

temporária sobre progressão funcional e promoção.

O referido decreto tem por objeto principal os servidores integrantes da

Carreira de Auditoria-fiscal do Trabalho e dos titulares do cargo de Auditor-fiscal da
Receita Federal do Brasil, oriundos da Carreira de Auditoria-fiscal da Previdência Social,
estes últimos incorporados quando da criação da chamada “Super-Receita”.

O decreto estabelece que, a contar de 1º de março de 2007 até a

publicação da regulamentação definitiva (conforme determinam os artigos 155 e 156 da
Lei n. 11.890/2008) seriam aplicáveis a estes servidores as normas estabelecidas no
Decreto n. 84.669/1980, que disciplina as regras para o PCC – plano de classificação de
cargos da Administração Pública Federal.

O § 1º do art. 1º deste decreto define a concessão de progressões e

promoções devidas a estes servidores em decorrência dos sucessivos cumprimentos dos
requisitos e interstícios estabelecidos no decreto n. 84.669/1980.
 Oportunamente, apresentamos in verbis, o teor do § 2º do art. 1º do
decreto n. 6.852/2009:

§ 2º. Caso não tenham sido realizadas, em época própria, as avaliações de

desempenho de que trata o art. 12 do Decreto n. 84.669/1980, observar-se-ão
os resultados da avaliação de desempenho individual do servidor efetuada nos
termos do Decreto n. 3.390/2000 e dos Decretos n. 5.915 e 5.916 de 28 de
setembro de 2006.

São estes os referidos decretos:

 Decreto nº 5.915, de 28 de setembro de 2006. Regulamenta o pagamento da

Gratificação de Incremento da Fiscalização e da Arrecadação - GIFA devida aos
ocupantes de cargos efetivos da Carreira Auditoria-Fiscal da Previdência Social, na
forma prevista no art. 4o da Lei no 10.910, de 15 de julho de 2004, e estabelece
norma temporária sobre progressão funcional e promoções

 Decreto nº 5.916, de 28 de setembro de 2006, que Regulamenta o pagamento da

Gratificação de Incremento da Fiscalização e da Arrecadação - GIFA devida aos
ocupantes de cargos efetivos da Carreira Auditoria-Fiscal do Trabalho, na forma
prevista no art. 4o da Lei no 10.910, de 15 de julho de 2004, e estabelece norma
temporária sobre progressão funcional e promoções.

 Decreto no 3.390, de 23 de março de 2000, que regulamenta o pagamento da

Gratificação de Desempenho de Atividade Tributária - GDAT, devida aos
integrantes das Carreiras Auditoria da Receita Federal, Auditoria-Fiscal da
Previdência Social e Auditoria-Fiscal do Trabalho, e dá outras providências

Conclusão: para os Auditores-Fiscais do Trabalho e dos antigos Auditores-

Fiscais da Previdência, foram consideradas – para fins de progressão e promoção – as
avaliações realizadas para fins de percepção de gratificação de desempenho.

Seção 9: O reposicionamento na Receita Federal do Brasil.

Pode-se verificar também que não é raro que se efetuem correções de

posicionamento de servidores públicos. Tomamos aqui o exemplo mais recente, na
Receita Federal.
 ANEXO I (Anexo III da Lei nº 10.910, de 2004)
CARREIRA DE AUDITORIA DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL E CARREIRA DE AUDITORIA-
FISCAL DO TRABALHO - TABELA DE CORRELAÇÃO DE CARGOS
SITUAÇÃO
SITUAÇÃO ATUAL
A PARTIR DE 1º JUL 2009
CARGOS CLASSE PADRÃO PADRÃO CLASSE CARGOS
IV IV
III III
ESPECIAL ESPECIAL
Auditor- II II Auditor-
Fiscal da I I Fiscal da
Receita Receita
IV
Federal do Federal do
Brasil III Brasil
B IV
II
Analista- I B Analista-
Tributário Tributário
V III
da Receita da Receita
Federal do IV II Federal do
Brasil A III I Brasil
II V
Auditor- Auditor-
Fiscal do I IV Fiscal do
Trabalho III A Trabalho
II
I

Constata-se, assim, que houve um reposicionamento de 3 padrões para os

servidores localizados abaixo da Classe B, padrão IV.

Seção 10: Conclusão.

Diante de toda a presente exposição, é oportuno inicialmente o devido

destaque de que o que se busca em essência é nada mais do que um simples direito
previsto em lei para os Servidores Efetivos.

Em vista da ampla polêmica instaurada como se demonstrou aqui, da

necessidade de busca de justiça frente a interpretação correta da lei e em favor da
harmonia funcional destas instituições é que torna-se imperativo que SEJA REVISTO O
DECRETO, para que o princípio da anualidade seja restabelecido e efetuados novos
reposicionamentos dos servidores aos padrões corretos.
 CAPÍTULO V

PROFISSIONALIZAÇÃO DA GESTÃO E OCUPAÇÃO DOS CARGOS

COMISSIONADOS NAS AGÊNCIAS REGULADORAS FEDERAIS

Seção 1: Apresentação do tema.

Este capítulo vem agregar subsídios sobre os Cargos Comissionados nas

Agências Reguladoras Federais e propor: (1) o fortalecimento institucional e funcional
destas instituições por meio da profissionalização da ocupação dos cargos
comissionados; e, (2) a redução das despesas de custeio das Agências. A Lei Ordinária n.
9.986/2.000, que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das Agências Reguladoras,
estabelece o seguinte em seu Art. 2º:

Ficam criados, para exercício exclusivo nas Agências Reguladoras, os cargos

Comissionados de Direção - CD, de Gerência Executiva - CGE, de Assessoria -
CA e de Assistência - CAS, e os Cargos Comissionados Técnicos - CCT,
constantes do Anexo I desta Lei.

Já naquela ocasião, o Legislador entendeu por bem estimular a

profissionalização dos Quadros Efetivos das Agências Reguladoras Federais, como se
demonstra no Art. 13 da mesma lei.

Os Cargos Comissionados Técnicos são de ocupação privativa de servidores

e empregados do Quadro de Pessoal Efetivo, do Quadro de Pessoal Específico e do
Quadro de Pessoal em Extinção de que trata o art. 19 e de requisitados de outros órgãos
e entidades da Administração Pública.

Dentre os anexos da Lei n. 9.986/2000 foram estabelecidos os

quantitativos dos CCTs, nas diversas Agências Reguladoras já em funcionamento àquela
época. Os dados são transcritos abaixo. Com o conhecimento pelo Supremo Tribunal
Federal da Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Partido dos Trabalhadores
contra a existência de empregos públicos regidos pela CLT nas Agências Reguladoras
Federais, inúmeros artigos da Lei n. 9.986/2000 foram invalidados.
 A situação foi reparada através da edição da Medida Provisória n.
155/2003, que cria cargos de provimento efetivo, regidos pela Lei n. 8.112/1990. A
norma, vertida na Lei n. 10.871/2004, buscou preservar, em seu Art. 33, aquilo já
estabelecido na lei anterior.

Os Cargos Comissionados Técnicos são de ocupação privativa de servidores

ocupantes de cargos efetivos do Quadro de Pessoal Efetivo, de servidores do Quadro de
Pessoal Específico e do Quadro de Pessoal em Extinção das Agências Reguladoras.

Apresentado em 2003, de iniciativa do Poder Executivo, o Projeto de Lei n.

3.337 ganhou notoriedade novamente no segundo mandato do atual Governo Federal,
que o definiu como prioridade no âmbito do Plano de Aceleração do Crescimento – PAC.

A assim chamada Lei Geral das Agências Reguladoras pretende harmonizar

os aspectos macro-estruturais da regulação, os Marcos Regulatórios. O projeto, relatado
pelo deputado federal Leonardo Picciani, porém, vai à contramão da profissionalização
das Agências Reguladoras Federais ao propor, em seu Art. 39, nova redação ao Art. 33 da
Lei n. 10.871/2004.

O art. 33 da Lei no 10.871, de 20 de maio de 2004, passa a vigorar com a

seguinte redação:

“Art. 33 ..........................................................

§ 1o Ao ocupante de Cargo Comissionado Técnico será pago um valor

acrescido ao salário ou vencimento, conforme tabela constante do Anexo II da
Lei no 9.986, de 18 de julho de 2000.

§ 2o Poderão ser designados para Cargos Comissionados Técnicos níveis

CCT-IV e V, além dos servidores referidos no caput, servidores ocupantes de
cargos efetivos ou de empregos permanentes da Administração Federal direta e
indireta cedidos à Agência Reguladora, na forma do art. 93 da Lei no 8.112, de
1990”. (NR)

Há duas incorreções na proposta:

 A primeira é a referência do § 1º ao Anexo II da lei n. 9.986/2000, que encontra-se

revogado pela Medida Provisória n. 375/2006, que reajustou os valores dos cargos
comissionados na Administração Pública.

 A segunda e mais grave é a possibilidade, concedida pelo § 2º, de distribuição dos

CCTs mais altos (IV e V) a qualquer servidor ou empregado público, em detrimento
dos Servidores Efetivos das Agências reguladoras, em flagrante desprestígio e
menosprezo à capacidade técnica dos mesmos.

Com respeito à prática de requisição de servidores, o próprio Governo

Federal já se manifestou no relatório final do Grupo de Trabalho da Casa Civil da
Presidência da República, “Análise e avaliação do papel das Agências Reguladoras no
atual arranjo institucional Brasileiro”, do Grupo de Trabalho Interministerial da Casa Civil
da Presidência da República (Câmara de Infra-Estrutura – Câmara de Política Econômica):
  A prática de requisitar servidores dos ministérios contribui para o desestímulo ao
desenvolvimento de capacidades independentes e autônomas dentro dos órgãos
reguladores, o que prejudica o processo de formação de um corpo técnico
devidamente qualificado e com o devido comprometimento com a missão da
agência.

 A transferência dos servidores às agências pode ser interpretada pelos agentes do

setor como mera continuidade da política executada pelo ministério antes da
criação da agência reguladora, o que poderia resultar no insucesso regulatório
devido à incapacidade administrativa e à falta de credibilidade junto ao setor
regulado.

Os tipos e os quantitativos dos diferentes cargos comissionados existentes

no âmbito das Agências Reguladoras Federais, estabelecidos em suas leis de criação são
os identificados a seguir:

Uma prática comum das Agências Reguladoras em relação a esses cargos

tem sido a „aglutinação‟ de cargos comissionados técnicos, de provimento restrito aos
Servidores de Carreira, por via administrativa (portarias), para a criação de outras formas
de comissionamento de livre nomeação e exoneração.

A suposta base legal dessa prática seria uma permissão, prevista no Art. 14
da Lei n. 9.986/2000, abaixo transcrito:
 Os quantitativos dos empregos públicos e dos cargos comissionados de
cada Agência serão estabelecidos em lei, ficando as Agências autorizadas a efetuar a
alteração dos quantitativos e da distribuição dos Cargos Comissionados de Gerência
Executiva, de Assessoria, de Assistência e dos Cargos Comissionados Técnicos,
observados os valores de retribuição correspondentes e desde que não acarrete aumento
de despesa.

Mas a prática burla, totalmente, a intenção do Art. 33 da Lei n. 10.871/2004

de reservar aos Servidores do Quadro das Agências Reguladoras parcela dos cargos
comissionados a ela atribuídos.

Nesse sentido, tendo como interessada a Ouvidoria do Tribunal de Contas

da União (TCU), foi apresentada àquele órgão uma representação contra a Agência
Nacional de Telecomunicações versando, dentre outros fatos, sobre a aglutinação
indevida de cargos comissionados técnicos. Em seu voto, foi o seguinte o entendimento
do Ministro Relator da representação, em seu item 8º:

“Para exame dessa questão, deve-se partir do pressuposto de que esses cargos
comissionados pertencem a dois grupos distintos, segundo previsto no Anexo I
da Lei nº 9.986/2000, sendo o primeiro grupo de livre nomeação e exoneração
(CD, CGE, CA e CAS), nos termos do art. 3º da citada norma, e o segundo de
ocupação privativa de servidores ocupantes de cargos efetivos do Quadro de
Pessoal Efetivo, de servidores do Quadro de Pessoal Específico e do Quadro de
Pessoal em Extinção das Agências Reguladoras, nos termos dispostos no art.
33 da Lei nº 10.871/2004”.

Ainda, no item 9º:

“...a flexibilidade autorizada pelo art. 14 da Lei nº 9.986/2000, abaixo

transcrito, é no sentido de que a alteração consentida por essa norma é a de
que a Anatel pode alterar os quantitativos e a distribuição dos cargos
comissionados dentro de cada um dos dois grandes grupos de cargos em
comissão”

Finalmente, portanto, o Acórdão n. 2.550/2007 do Plenário do TCU, oriundo

do processo n. TC - 004.542/2006-5, dentre outras, determina:

9.3. determinar à Anatel que adote as providências necessárias no sentido de

reverter aos Cargos Comissionados Técnicos os 62 (sessenta e dois) Cargos
Comissionados distribuídos indevidamente por intermédio das Portarias nºs
19/2001, 441/2003, 75/2004, 122/2004, 163/2004, 383/2004, 150/2005,
234/2005, 251/2005, 265/2005, 89/2006 e 158/2006, em contrariedade às Leis
nºs 9.986/2006 e 10.871/2004, bem como à Constituição Federal;

Também nesse bojo veio o Acórdão n. 3.462/2007 da 2ª Câmara do TCU,

sobre a representação TC 027.347/2007-0, tendo como representante a então Associação
Nacional dos Especialistas em Regulação, hoje Associação Nacional dos Servidores
Efetivos das Agências Reguladoras Federais. Assim determinou aquele tribunal à Agência
Nacional de Aviação Civil:
 1.2. Abster de transformar por via administrativa cargos em comissão de
ocupação privativa de servidores públicos efetivos em cargos em comissão de
livre nomeação e exoneração pela instância de deliberação máxima da
Agência, a fim de proporcionar observância plena aos princípios
constitucionais da moralidade, isonomia e impessoalidade e à exigência
constitucional de concurso público.

Em paralelo, mas calcado nos mesmos preceitos, o Ministério Público do

Distrito Federal, mediante representação recebida, ajuizou Ação Civil Pública contra a
Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e a Agência Nacional de Transportes
Terrestres (ANTT), também pela prática de aglutinação de cargos comissionados
técnicos. Veja a síntese dos quantitativos apurados pelo MPDFT:

Dados levantados pela Diretoria de Comunicação da ANERsindical

demonstram que na ANVISA, por meio da Portaria n. 354/2006, também houve alteração
nos cargos destinados aos Servidores de Carreira:

É o entendimento lógico que o fortalecimento institucional de um órgão

passa pela capacitação e fortalecimento de seu Quadro de Servidores Efetivos, e a
restrição das possibilidades de requisição de Servidores para cargos em comissão, em
detrimento dos Servidores Efetivos, é prática nociva a esta intenção e deve ser
combatida.

É imperativo que os quantitativos originais de cargos comissionados

técnicos sejam retomados nas Agências Reguladoras Federais.

No sentido contrário ao das propostas em debate, deve-se reiterar a

restrição à nomeação de servidores não concursados para as Agências Reguladoras
Federais. Igualmente, a restrição deve ser progressivamente expandida para outras
formas de comissionamento.
 Seção 2: O Princípio da Economicidade.

Como a destinação de cargos comissionados aos Servidores de Carreira das

Agências Reguladoras Federais pode contribuir para a redução do custeio da máquina
pública?

Um efeito de médio prazo é a profissionalização da atuação da Agência,

que deixa de ser depositária de pessoal muitas vezes não afeto às atividades finalísticas
desses órgãos.

Porém, há que se considerar um efeito direto e imediato da prática, qual

seja a redução da retribuição pela ocupação do cargo comissionado por Servidor de
Carreira. Enquanto uma pessoa sem vínculo com a Agência Reguladora, meramente
nomeada, recebe o valor integral do cargo comissionado que ocupa, ao salário do
Servidor de Carreira que ocupa o mesmo cargo são acrescidos apenas 60% do valor
devido.

Assim, anualizada, a economia com a destinação dos cargos comissionados

aos Servidores de Carreira aproxima-se de R$ 38 milhões, podendo ser ainda maior, pois
não estão inclusos no cálculo as verbas indenizatórias com aluguel, passagens e/ou
diárias quando o ocupante de cargo comissionado não reside no local onde será lotado.
Tais despesas também são consideravelmente reduzidas pela nomeação de Servidores
de Carreira.

Outras normas também foram editadas pelo Executivo, direcionado e

limitando a livre ocupação dos cargos comissionados da Administração Pública, com
destaque para a Lei n. 8.460/1992 e para o Decreto n. 5.497/2005.
 Segundo essas normas, são esses os percentuais de cada tipo de Cargo de
Direção e Assessoramento Superior (DAS) que devem ser ocupados por Servidores da
Carreira típica das Agências Reguladoras Federais:

Mais importante ainda é a determinação contida no Art. 3º do Decreto n.

5.497/2005, que expomos abaixo:

Os órgãos, autarquias e fundações da administração pública federal

deverão incluir em seus planos de capacitação ações voltadas à habilitação de seus
servidores para o exercício de cargos de direção e assessoramento superiores, as quais
terão, na forma do art. 9º da Lei no 7.834/89, prioridade nos programas de
desenvolvimento de recursos humanos na Administração Pública Federal.

O Parágrafo Único indica que compete à Fundação Escola Nacional de

Administração Pública - ENAP promover, elaborar e executar programas de capacitação
para os fins do disposto no Artigo.

Uma outra vertente da qual se obteria economia de recursos, em

decorrência da profissionalização das Agências Reguladoras, e capacitação de seus
Servidores Efetivos para ocupar os cargos de direção e assessoramento superiores é o
fim dos contratos por tempo determinado (ou limitação ao mínimo essencial) e a
eliminação de despesas com pessoal requisitado.

Conquanto fosse o caso no início da operação desses órgãos (necessidade

de requisitar servidores e firmar contratos temporários e consultorias para suprir carência
de recursos humanos), este imperativo não mais se impõe.

Verificamos na tabela abaixo qual foi o montante de recursos consumidos

por essas despesas que se pode (deve) buscar eliminar. Os dados são do Portal da
Transparência (CGU):
 Dentre outros fatos, verifica-se que, em 2007, do total de gastos com
pessoal requisitado (quase R$ 28,5 milhões) a Agência Nacional de Telecomunicações,
sozinha, despendeu quase R$ 19,5 milhões. O valor representa quase 70% da despesa
em uma única Agência Reguladora, o que a coloca claramente à parte das demais nesse
sentido.

Seção 3: Propostas de emenda para correção da lei N. 10.871/2004.

Proposta de Emenda à Medida Provisória n. 441/2008

Altere-se a redação do art. 269 da Medida Provisória nº 441 de 29 de agosto de

2008 para a seguinte, alterando a redação proposta para o art. 33 da Lei nº
10.871, de 2004.

Acresçam-se os incisos XIX e XX ao art. 324, para regularizar o texto com a

alteração acima.

Art. 269. .............................................................................

 .............................................................................
“Art. 33. O quantitativo de cargos Comissionados de Direção – CD, de
Gerência Executiva – CGE, de Assessoria – CA, e de Assistência – CAS, e os
Cargos Comissionados Técnicos – CCT, são os constantes dos Anexos VI e VII
desta Lei, ficando as Agências Reguladoras autorizadas a efetuar a alteração
de seus quantitativos e de sua distribuição, exceto quanto aos Cargos
Comissionados Técnicos, que são de ocupação privativa de servidores
ocupantes de cargos efetivos do Quadro de Pessoal Efetivo previsto no art. 1º
desta Lei e no art. 1º da Lei nº 10.768, de 19 de novembro de 2003, de
servidores do Quadro de Pessoal Específico e do Quadro de Pessoal em
Extinção, e não poderão ter seu quantitativo diminuído.

Parágrafo único. A alteração dos quantitativos e da distribuição dos cargos

comissionados não poderá acarretar aumento de despesa.” (NR)
............................................................................
Art. 324. ............................................................................
............................................................................

XIX - o art. 14 da Lei nº 9.986, de 18 de julho de 2000; e

XX - o art. 70, III, e 74 da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001.

Justificativa

Os Cargos Comissionados Técnicos – CCTs foram criados como

contraprestação de atividades técnicas, restritas aos servidores do quadro efetivo (novos
concursados), do quadro específico (pessoal redistribuído) e do quadro de servidores em
extinção, além de empregados públicos que, à época de criação das agências, estavam
nelas lotados.

Essa “gratificação”, da forma como foi criada, restrita ao corpo técnico das
agências, permitia que os quadros mais capacitados, com melhor desempenho e preparo
para enfrentar os desafios que se impõem no dia a dia da regulação e fiscalização de
serviços públicos, tivessem um diferencial na sua remuneração de modo a permanecer
na agência, ao invés de buscar atividades melhor remuneradas, inclusive nas empresas
reguladas.

A possibilidade de que servidores e empregados de outros órgãos

ingressem na agência, sem preparo, apenas com base em critérios políticos ocasionará o
enfraquecimento da capacidade regulatória dos entes reguladores, na medida em que
técnicos serão preteridos em função do compadrio e do aparelhamento político.

Quanto à tentativa de inclusão dos procuradores federais no rol de

beneficiários dos Cargos Comissionados Técnicos das Agências, é preciso mencionar que
estes servidores não fazem parte dos quadros de servidores destes órgãos e não
possuem conhecimentos técnicos que justifiquem sua concessão.

Por sua vez, os Cargos Comissionados Técnicos não podem ser utilizados,
sob pena de desvirtuamento dos motivos de sua criação, para a mera complementação
remuneratória ou como gratificação para que determinados servidores permaneçam ali
lotados, principalmente no que tange aos procuradores federais que dispõem de uma das
maiores remunerações do executivo federal.

Também é importante mencionar que, atualmente, o número de Cargos

Comissionados Técnicos - CCTs estabelecidos em lei é absolutamente insuficiente para o
bom desempenho das atividades das agências e que a ampliação do rol de beneficiários
degradará a situação já conturbada de servidores que desempenham atividades de
chefia sem a devida contrapartida remuneratória.

Dessa forma, a “abertura” dos Cargos Comissionados Técnicos, permitindo

que empregados públicos e servidores de outros órgãos, especialmente os da AGU,
possam recebê-lo enfraquecerá de modo inquestionável as agências reguladoras
federais, na medida em que seu corpo técnico será preterido para seu exercício, além de
possibilitar o loteamento destes cargos para leigos sem o conhecimento necessário e, no
caso dos procuradores federais, como complementação salarial e como moeda de troca
para a sua manutenção nas agências.

Seção 4: Proposta de Emenda à Medida Provisória n. 441/2008

Altere-se a redação do art. 271 da Medida Provisória nº 441 de 29 de

agosto de 2008 para a seguinte, acrescendo o art. 33-A à Lei nº 10.871, de 2004.

Acresçam-se os incisos XIX e XX ao art. 324, para regularizar o texto com a

alteração acima.

Art. 271. ............................................................................

............................................................................
“Art. 33-A. Os Cargos Comissionados de Gerência Executiva – CGE – passarão a ser
de ocupação privativa de servidores ocupantes de cargos efetivos do Quadro de
Pessoal Efetivo previsto no art. 1º desta Lei e no art. 1º da Lei nº 10.768, de 19 de
novembro de 2003, de servidores do Quadro de Pessoal Específico e do Quadro de
Pessoal em Extinção, conforme os prazos aqui definidos:
I - até 1º de janeiro de 2011: 100% dos CGE, nível IV;
III - até 1º de janeiro de 2012: 100% dos CGE, nível III;
IV - até 1º de janeiro de 2013: 80% dos CGE, nível II; e
V - até 1º de janeiro de 2014: 70% dos CGE, nível I.” (NR)
............................................................................
Art. 324. ............................................................................
............................................................................
XIX - o art. 14 da Lei nº 9.986, de 18 de julho de 2000; e
XX - o art. 70, III, e 74 da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001.

Justificativa.

Considerando a necessidade de que as decisões das Agências Reguladoras

sejam eminentemente técnicas; e considerando que já existe um antigo corpo técnico de
servidores, presentes nas Agências desde suas criações, além da recente integração de
servidores concursados, é necessário valorizar e motivar estes quadros com a paulatina
vinculação de cargos comissionados de gerência executiva, de modo a limitar à direção e
às suas assessorias a livre nomeação de pessoal.

A Lei deve sinalizar no sentido da profissionalização das funções das

Agências, estendendo para os cargos gerenciais a determinação de serem preenchidos,
com exclusividade, por servidores dos quadros próprios das Agências Reguladoras e
orientar no sentido do estabelecimento de regras de transição dessa ocupação.

O fortalecimento das Agências Reguladoras só ocorrerá quando a

meritocracia e a cultura regulatória prevalecerem na nomeação da baixa gerência destes
órgãos, ou seja, quando os melhores técnicos dos quadros de servidores das Agências
forem nomeados como gerentes em sua estrutura de comando.

Seção 5: Proposta de Emenda à Medida Provisória n. 441/2008

Acresça-se o art. 272-A e o anexo CLXXII à Medida Provisória nº 441, de

2008.

“Art. 272-A. A Lei no 10.871, de 2004, passa a vigorar acrescida do Anexo VI na forma do Anexo
CLXXII.

Parágrafo único. As Agências Reguladoras indicadas no Anexo CLXXII terão o prazo de 90 dias para
se adequar aos quantitativos de cargos comissionados indicados, sem acarretar aumento de despesa.”

ANEXO CXLIV
(Anexo IV da Lei no 10.871, de 20 de maio de 2004)
TABELA DISTRIBUIÇÃO DOS CARGOS COMISSIONADOS

Justificativa

Os Cargos Comissionados Técnicos – CCTs foram criados como

contraprestação de atividades técnicas, restritas aos servidores do quadro efetivo (novos
concursados), do quadro específico (pessoal redistribuído) e do quadro de servidores em
extinção, além de empregados públicos que, à época de criação das agências, estavam
nelas lotados.

Essa “gratificação”, da forma como foi criada, restrita ao corpo técnico das
agências, permitia que os quadros mais capacitados, com melhor desempenho e preparo
para enfrentar os desafios que se impõem no dia a dia da regulação e fiscalização de
serviços públicos, tivessem um diferencial na sua remuneração de modo a permanecer
na agência, ao invés de buscar atividades melhor remuneradas, inclusive nas empresas
reguladas.

Entretanto o seu uso vem sendo desvirtuado, sendo tal prática alvo de
diversas denúncias ao Tribunal de Contas da União sobre a transformação de cargos de
ocupação exclusiva de membros dos quadros das Agências em cargos outros, de
nomeação irrestrita, que acarretaram a determinação daquele órgão às Agências
Reguladoras para que elas revertam o quantitativo de cargos aos números originais.
 CAPÍTULO VI

A ESCOLA NACIONAL DE REGULAÇÃO

Seção 1: A proposta.

A proposta ora discutida da criação de uma rede federal de capacitação e

pesquisa em regulação no âmbito da Política Nacional de Recursos Humanos deve,
obrigatoriamente, seguir as diretrizes desta referida política e possibilitar em primeiro
lugar a profissionalização do servidor público investido nos cargos de provimento efetivo
do quadro de pessoal das agências reguladoras federais. O pilar desta política de
capacitação para as agências reguladoras deverá dar suporte ao aprimoramento da
atuação destas entidades, bem como fortalecer a governança regulatória do Brasil, para
atração consistente de investimentos privados nacionais e estrangeiros através da
criação e maturação de um ambiente institucional constante.

Assim, não se trata meramente de prover capacitação ao servidor efetivo

de uma agência reguladora meramente para atender a determinações legais neste
sentido no tocante ao desenvolvimento deste servidor na carreira regulatória.
Igualmente, esta capacitação não poderá se desenvolver exclusivamente por iniciativa do
servidor, sob pena de perda de coesão entre os interesses pessoais e institucionais.
Ainda, esta política de capacitação deverá atender à exigência de capacitação em nível
gerencial dos servidores, tendo como proposta a formação de servidores aptos inclusive
à gestão do processo regulatório e aprimorada interação com os gestores responsáveis
pelas políticas públicas setoriais.

Nesta seara, da profissionalização dos servidores das Carreiras de Estado,

Ferreira (2009) posiciona-se como abaixo.

O bom desempenho da máquina pública depende da profissionalização de

seu quadro permanente, por meio da organização das carreiras e processos de formação
e treinamento.

O processo de profissionalização deve visar o fortalecimento do poder dos

quadros que integram o Núcleo Estratégico do Estado e que se constituem,
historicamente, pelas carreiras que representam reservas de qualificação no âmbito do
Poder Público. Este núcleo estratégico deve atuar no planejamento, formulação,
avaliação e fiscalização das políticas públicas e na defesa do Estado. Evidentemente,
compõe-se de servidores dotados de alta qualificação técnica - nível superior, portanto - e
visão global do processo decisório do Estado. A estes quadros, fundamentalmente, cabe
subsidiar o processo de formulação das políticas governamentais. Devem, por suas
atribuições e responsabilidades diretamente ligadas ao exercício do poder de Estado,
merecer um regime de estabilidade mais rígido, protegidas das injunções conseqüentes à
alternância no Poder Estatal.

Na questão da qualificação dos servidores para a gestão e ocupação dos

cargos em comissão, Santos (2009) destaca que apesar de avanços que vem ocorrendo
nesta área, ainda se observa a carência de uma limitação precisa entre o que seria a
ocupação técnica de um cargo comissionado e sua utilização política, predominando
infelizmente o último caso com uma frequência superior à desejável.
 A ausência de limitações precisas entre os cargos de natureza política e os
de natureza técnica, a ausência de uma política de recursos humanos são, sem sombra
de dúvida, fatores impeditivos da construção de um perfil profissional para os cargos
comissionados, criando espaço para a distribuição aleatória, arbitrária e clientelista
desses cargos, favorecendo, inclusive, o arraigamento do nepotismo em nossa cultura
política.

Luiz Alberto dos Santos verificou ainda que, embora exista legislação em
vigor sobre o tema, inclusive em sede constitucional, para determinação da ocupação de
cargos comissionados preferencialmente por servidores efetivos da Administração Pública
Federal, várias são as estratégias que o gestor político pode se valer para contornar este
impeditivo.

Embora vigore, no âmbito federal, desde outubro de 1989 a Lei nº 7.834,

que determina prioridade para os cursos destinados à qualificação de servidores para o
exercício de atividades de direção e assessoramento superiores e formulação de políticas
públicas, têm sido realizados investimentos inexpressivos nesse sentido. Esse conjunto
de fatores acaba, assim, se perpetuando como obstáculo à organização de carreiras, uma
vez que a profissionalização dos quadros de pessoal daí decorrente é essencialmente
incompatível com o elevado grau de liberdade do comando político no provimento de
cargos comissionados atualmente existente.

Para melhor delimitar o campo de utilização desses cargos, a Emenda

Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, deu nova redação ao art. 37, da CF. A
redação original do dispositivo previa que “os cargos em comissão e as funções de
confiança ser[iam] exercidos, preferencialmente, por servidores ocupantes de cargo de
carreira técnica ou profissional, nos casos e condições previstos em lei”.

Todavia, a existência na administração direta, autárquica e fundacional do

Poder Executivo de cerca de 19.600 cargos comissionados de livre provimento, sem
contar os cargos existentes no Poder Legislativo e no Poder Judiciário, não associados à
condição de ser o ocupante servidor público de carreira, tornou inútil o dispositivo,
tornando a máquina administrativa, em seus vários níveis, absolutamente permeável à
vontade do dirigente político, fator que é mais identificado à medida que se sobe na
escala hierárquica.

O autor, com propriedade, destaca que a natureza de “livre nomeação e

exoneração” de certos cargos comissionados não pode ser absolutamente livre, sob pena
de se sacrificar o sistema de mérito. Pontua ainda que os movimentos da Administração
Pública em direção a necessária profissionalização são historicamente lentos.

Quanto à natureza dos cargos comissionados, é importante salientar que,

prevendo a Constituição de 1988 que prescindem de concurso público as nomeações
para cargo em comissão de livre nomeação e exoneração, tal hipótese requer
interpretação restrita, a fim de que se preserve não apenas o sistema do mérito como a
possibilidade de profissionalização do serviço público a partir da obediência ao princípio
da ampla acessibilidade aos cargos públicos.

Em relação à política e estrutura de cargos comissionados e funções de

confiança, merece ser destacado o fato de que, historicamente, a Administração Pública
brasileira tem avançado de maneira muito lenta no sentido de sua profissionalização.
 Essa profissionalização é pressuposto para que as organizações públicas
possam ingressar num patamar diferenciado, tornando-se menos infensas às
interferências fisiológicas ou clientelistas que, via de regra, impedem que as
organizações possam ser geridas tendo com horizonte o interesse público e a
continuidade de suas políticas. Do maior ou menor grau de interferência da política de
clientela na sua gestão decorre, em grande medida, a eficiência e efetividade das
organizações públicas.

Já no tocante ao tema da presente monografia (capacitação e qualificação

dos servidores das agências reguladoras federais), cumpre trazer em destaque o
posicionamento de Santos (2009). O ponto chave é que restringir-se a ocupação de
determinados cargos comissionados, ou mesmo sua totalidade, a ocupantes de cargos de
provimento efetivo na Administração Pública Federal, em si, não agrega
automaticamente valor ao processo. Seria, antes disto, uma inversão diametral da
situação atual, onde não há regras para ocupação política de cargos, passando a um
cenário extremista onde tudo é vedado, inclusive detentores de notório saber técnico em
cenários específicos. A ocupação dos cargos comissionados por servidores não
capacitados, portanto, seria tão nociva quanto sua ocupação política.

Todavia, é de se considerar que não basta ser servidor, ou de determinada

carreira, para fazer jus ao cargo comissionado: é necessário que o acesso seja atrelado a
processos de qualificação para o exercício da gerência e do assessoramento, guardando
correspondência com a posição do servidor na carreira. A redução do espaço para as
nomeações políticas ou para a rotatividade das chefias, além de contribuir para o
aumento da eficácia e da eficiência da ação do governo, teria o aspecto moralizador de
retirar de circulação a “moeda de troca” tantas vezes associada à corrupção em nosso
país e que frequentemente serve à subversão do sistema do mérito. Além isso, a
existência de carreiras às quais estejam vinculadas linhas de acesso pode ter grande
importância para assegurar a organicidade e continuidade das políticas públicas.

Seria ainda recomendável que os cargos de nível inferior ao terceiro

escalão em todos os órgãos e entidades fossem providos exclusivamente por servidores
do quadro efetivo das instituições, e até mesmo nos escalões superiores, quando
justificável pelo nível de especialização envolvido. No entanto, estabelecer-se restrição
absoluta ao provimento de comissionamentos por servidores de carreira requisitados de
outras instituições poderia resultar prejudicial à troca de experiências que a mobilidade
horizontal que essa espécie de provimento proporciona, sendo requisito, em qualquer
caso, que os ocupantes dos cargos comissionados sejam detentores de qualificação
gerencial e técnica para o exercício os mesmos. O excessivo insulamento poderia dar
origem a uma exacerbação do esprit de corps e a uma maior dificuldade na
implementação de mecanismos de prestação de contas e de controle social,
contrapondo-se o incentivo à carreira à necessidade de permeabilização das instituições
ao fluxo de novas ideias e práticas.

Por definição, as agências reguladoras devem ser instâncias decisórias que

primassem eminentemente pelo aspecto técnico em sua atuação mediadora entre os
atores governamentais, empresariais e a sociedade. Não se pretende, contudo, chegar ao
extremo de excluir absolutamente qualquer tipo de participação política destas
entidades, o que seria inviável dado seu papel de interlocução entre diferentes grupos de
interesse. Contudo, verifica-se como extremamente nociva a prática da transformação
dos cargos comissionados técnicos (CCT), por definição legal de preenchimento exclusivo
por servidores públicos concursados visando reforçar o caráter imparcial e técnico da
ação regulatória, em outros tipos de cargos comissionados (tais como os cargos de
gerência executiva – CGEs), estes de livre nomeação mesmo para pessoas sem vínculo
com a Administração Pública Federal. Apenas para citar um exemplo, em reportagem
publicada na versão eletrônica do Jornal do Brasil (JB Online), Quadros (2007) fez um
relato desta situação generalizada nas agências reguladoras, com foco em duas delas,
objeto inclusive de atuação do Ministério Público.

Uma ação civil pública encaminhada ontem pelo procurador da República

Rômulo Moreira Conrado à Justiça Federal demonstra que nem mesmo as agências
reguladoras escaparam do aparelhamento político de órgãos públicos. O procurador pede
a nulidade de atos praticados pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e Agência
Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), onde vagas em áreas técnicas que deveriam
ser destinadas a servidores públicos concursados foram transformadas em cargos de
livre nomeação e exoneração. Segundo levantamento do Ministério Público, os gestores
das duas agências ignoraram a exigência formal da lei, conforme prevê a Constituição, e
se utilizam de meras portarias para inverter o critério de preenchimento de cargos. Na
Aneel os cargos de livre nomeação, sujeitos à indicações políticas, passaram de 96 para
120, ao mesmo tempo em que diminuiu o preenchimento de vagas para os concursados,
que caiu de 130 para 75, ou de 57% para 38% das vagas previstas na Lei 9986/2000 -
que trata da gestão de recursos humanos nas agências reguladoras. Na ANTT as vagas
para concursados caíram ainda mais. A lei previa 337 servidores concursados numa área
que atualmente tem 126, ao mesmo tempo em que as vagas passíveis de nomeação
subiram de 146 para 209.

Um dos objetivos de uma rede de capacitação na área de regulação deve,

obrigatoriamente, ser a busca da qualificação dos servidores públicos federais para
funções tanto técnicas quanto de gestão, visando a ocupação destes cargos
comissionados de envergadura baixa e média, no curto prazo, e de maior envergadura
(inclusive os cargos diretivos) no médio e longo prazos.

Em 1988, a Constituição Federal brasileira, com a nova redação dada ao §

2º do seu art. 39, determina que a “União, os Estados e o Distrito Federal manterão
escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos,
constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira,
facultada, para isso, a celebração de convênios ou de contratos entre os entes
federados”.

A Lei nº 8.112/1990, a qual dispõe sobre o regime jurídico dos servidores

públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, prevê em seu
art. 20 a avaliação do desempenho para aprovação no estágio probatório, observados os
seguintes fatores: assiduidade, disciplina, capacidade de iniciativa, produtividade e
responsabilidade.

Nicolini (2007), abordando o programa de formação do EPPGG, conduziu

entrevista com o Diretor de Formação Profissional da ENAP, Paulo Sérgio de Carvalho,
onde são relatadas as experiências desta instituição com a formação inicial dos gestores
públicos.

Para Paulo Sergio de Carvalho, Diretor de Formação Profissional da ENAP, o

curso de formação da carreira de EPPGG tem objetivos claramente formulados. A
proposta não é fazer um treinamento específico. É trabalhar a visão de governo e de
Estado, os aspectos da gestão pública e as principais áreas e questões que serão
abordadas quando da discussão das políticas públicas. O curso, de 450 horas, está
montado em quatro eixos, cada qual com um conjunto de disciplinas próprio.

Além do curso de formação, e trabalhando para a progressão funcional dos

gestores, que acontece de três em três anos, a ENAPoferece diversos cursos para que os
gestores realizem pelo menos 120 horas de aperfeiçoamento. A Coordenação-Geral de
Formação, responsável pela formação inicial, também realiza o aperfeiçoamento dos
gestores.

Recentemente, o aperfeiçoamento foi estruturado como um programa

composto por várias disciplinas com carga de 30 horas, com diversificação temática e
ofertadas regularmente ao longo do tempo, de forma que o gestor que acabou de ser
promovido possa se planejar para integralizar mais 120 horas em três anos, até a
próxima progressão funcional, de acordo com seu tempo, seus interesses e motivações
profissionais.

Na tabela a seguir, estão consolidados de forma ascendente os requisitos

para acesso (seja via progressão, seja via promoção) a cada um dos patamares da
estrutura dos cargos efetivos de nível superior e intermediário das agências reguladoras
federais.
 Existe, ainda, uma outra assimetria entre a Política Nacional de
Desenvolvimento de Pessoal e a legislação que regulamenta o desenvolvimento do
servidor efetivo das agências reguladoras federais. Trata-se da Gratificação de
Qualificação (GQ), instituída pelo art. 22 da Lei n. 10.871/2004, e devida aos ocupantes
dos cargos de Especialista em Regulação e Analista Administrativo, ambos de nível
superior, em retribuição ao cumprimento de requisitos técnico-funcionais, acadêmicos e
organizacionais necessários ao desempenho das atividades de supervisão, gestão ou
assessoramento, quando em efetivo exercício do cargo. Os requisitos para percepção da
GQ estão no § 1º deste artigo.

§1º. Os requisitos técnico-funcionais, acadêmicos e organizacionais

necessários à percepção da GQ abrangem o nível de capacitação que o
servidor possua em relação:
I- Ao conhecimento das políticas, diretrizes e estratégias setoriais e globais da
organização;
II- Ao conhecimento dos serviços que lhe são afetos, na sua operacionalização
e na sua gestão; e
III- À formação acadêmica, obtida mediante participação, com aproveitamento,
nas seguintes modalidades de cursos:
a. doutorado;
b. mestrado; ou
c. pós-graduação em sentido amplo, com carga horária mínima de 360
(trezentas e sessenta) horas-aula.

A primeira vista, uma gratificação voltada exatamente para a qualificação

apenas poderia ser benéfica ao intuito de qualificação do servidor. Porém, a referida GQ
foi estabelecida em dois patamares percentuais sobre o maior vencimento básico dos
cargos, sendo estes de 10% ou 20%, evidentemente concedidos de acordo com a maior
ou menor complexidade das atividades de supervisão, gestão ou assessoramento
exercidas pelo servidor, bem como do maior ou menor grau de capacitação do mesmo.

Para identificar o entrave que a GQ pode impor à capacitação deve-se

verificar o teor do §4º do art. 22, onde são feitas determinações quando ao maior (20%) e
menor (10%) patamar possível da gratificação.

§ 4º. Ao servidor com o nível de qualificação funcional previsto no §1º deste

artigo será concedida Gratificação de Qualificação - GQ, na forma
estabelecida em regulamento, observados os seguintes parâmetros e limites:

I- GQ de 20% (vinte por cento) do maior vencimento básico do cargo, até o

limite de 15% (quinze por cento) dos cargos de nível superior providos;

II- GQ de 10% (dez por cento) do maior vencimento básico do cargo, até o
limite de 30% (trinta por cento) dos cargos de nível superior providos.

Portanto, da mesma forma que o limite artificial de vagas para promoção

de servidores aptos cria divisões injustas entre os iguais, verdadeiras castas inflexíveis de
servidores diferenciados entre si, também a GQ em seu formato atual é extremamente
discriminatória e desestimulante à busca pela capacitação, confrontando diretamente a
Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal.
 Em primeiro lugar, há o fato de que até a presente data, mais de cinco
anos após a criação da carreira e instituição da GQ, esta gratificação encontra-se
pendente de regulamentação pelo governo federal. Assim, não há servidores efetivos
percebendo tal gratificação atualmente.

Mas pior do que isto é o fato de que – mantida sua forma de aplicação – a
GQ jamais poderá ser um instrumento de estímulo à capacitação, pois mais uma vez são
criadas „castasfuncionais‟, onde uma minoria obterá o maior patamar da GQ, um grupo
intermediário poderá perceber o menor patamar e a maioria (55%) dos servidores jamais
conseguirá obter qualquer retribuição pela sua capacitação. Não é preciso muita
imaginação para se chegar a cenários que podem decorrer.

Num exercício mental, podemos imaginar um servidor que tenha

ingressado num dos primeiros concursos para provimento dos cargos efetivos, com
pouca ou mesmo nenhuma capacitação além do curso de graduação (uma situação
comum como se pode constatar pela baixa faixa etária de ingresso dos servidores
efetivos). Imaginemos que este servidor, dada a baixa concorrência naquele momento,
consiga obter uma GQ no patamar de 20%. Passados alguns anos, ocorre novo concurso
público e um outro servidor é selecionado, mas desta vez temos um detentor de MBAs,
mestrado e doutorado.

Seção 2: A rede federal de capacitação e pesquisa em regulação.

Dentre os propósitos que justificariam a estruturação da rede de

capacitação e pesquisa, podem-se relacionar, de modo não exaustivo, os seguintes:

1- Mapear as competências necessárias aos servidores efetivos para a

execução das atribuições constitucionais e legais das agências reguladoras;

2- Mapear as iniciativas de capacitação em curso ou os projetos em elaboração

do âmbito das agências reguladoras e da rede nacional de escolas de governo;

3- Identificar potenciais brechas na capacitação dos servidores, resultante dos

mapeamentos anteriores;

4- Estruturar uma grade programática minimamente comum entre as agências

reguladoras para fins de recrutamento e seleção de seus potencias servidores
públicos, reservada a prerrogativa de cada agência reguladora – no âmbito de
sua autonomia administrativa – complementar a grade programática conforme
suas peculiaridades;

5- Estruturar e executar curso de formação em regulação, como última etapa

dos concursos públicos para nivelamento dos candidatos aprovados,
habilitando-os ao exercício da função pública de uma maneira ampla e em
relação à ciência regulatória de uma forma geral;

6- Estruturar e executar programas de formação continuada dos servidores

efetivos das agências reguladoras federais diretamente vinculados à
habilitação para o exercício do cargo e para acesso às classes superiores da
carreira, tanto para nível intermediário quanto para nível superior;

7- Estruturar e executar programas de formação gerencial, habilitando os

servidores efetivos à assumir cargos comissionados progressivamente mais
elevados, incluindo-se os cargos de direção;
 8- Coordenar a constante reflexão e revisão oportuna dos marcos regulatórios
setoriais, bem como aprimorar a interlocução transversal entre as agências
reguladoras e entre estas e os sistemas de defesa da concorrência, defesa do
consumidor e prestação de contas;

9- Propugnar pelo desenvolvimento da ciência regulatória, através de

programas de aperfeiçoamento, especialização, mestrado e doutorado que
permita a habilitação do servidor à pesquisa e desenvolvimento em regulação.

10- Promover o intercâmbio técnico entre instituições nacionais e estrangeiras,

assemelhada.

Em primeiro lugar, um destaque importante deve se dar quanto a

necessária infraestrutura da rede federal. É comum, quando se fala em „escolas de
governo‟ ou „entidade‟ que logo se pense em edificações, sede administrativa, pessoal
de logística e administração etc. Tudo isto envolve planejamento, avaliação e negociação
de custos e uma grande burocracia associada.

Portanto, já de início, este deve ser o diferencial da rede de capacitação:

dispensar ao máximo qualquer componente físico próprio e maximizar o aproveitamento
de recursos já disponíveis na ENAP e demais participantes da rede nacional de escolas de
governo. Desta forma, a „escola de governo em regulação‟ seria uma rede dentro da
própria rede de escolas, buscando pontos focais e nichos de excelência nas áreas afetas
a regulação. As próprias agências reguladoras tem tomado iniciativas próprias para
prover seus corpos técnicos com a necessária capacitação. O papel da rede neste cenário
seria a coordenação destes esforços, com isto evitando a contratação de diversos
prestadores de capacitação para o mesmo fim ou divergências conceituais sobre
princípios e critérios comuns a todas as agências.

A capacitação do servidor efetivo de uma agência reguladora federal,

conforme se demonstrou, já faz parte dos requisitos anteriores ao ingresso efetivo na
carreira regulatória. Várias agências realizam, no momento do concurso público, a
seleção segmentada por graduações específicas conforme as características da regulação
setorial. Por exemplo, a ANVISA e ANS selecionam dentre outras formações aquelas
ligadas às ciências da saúde (medicina, farmácia, nutrição, odontologia etc.). Por seu
turno, em agências como ANEEL e ANATEL verifica-se uma propensão à seleção de
graduados em ciências exatas, notadamente as diversas habilitações da engenharia. ANA
e ANP privilegiam graduandos em geologia e geoprocessamento.

Ainda, há graduações transversais que são encontradas em todas as

agências, como administração, contabilidade, economia, direito, tecnologia da
informação e formações na área de ciências humanas (jornalismo, comunicação social),
para citar apenas alguns exemplos. Mesmo para o ingresso no cargo de nível
intermediário de Técnico em Regulação, algumas formações profissionalizantes podem
ser requeridas adicionalmente à conclusão do respectivo nível de instrução. A formação
técnica em eletrônica é de grande valia, por exemplo, na ANATEL, enquanto curso técnico
em química é valorizado na ANP.

A despeito disto, o potencial servidor no momento em que entra em efetivo

exercício se reveste da função pública inerente ao cargo em questão. Não é sem
propósito dizer que deixam de ser apenas graduados em suas áreas específicas (o que
está longe de significar que abandonam o conhecimento adquirido até aquele momento)
para agregar as atribuições de Especialistas e Técnicos em Regulação, Analistas e
Técnicos Administrativos, como servidores públicos federais.

Evidentemente que não existem faculdades ou cursos superiores que

graduem alguém como “Especialista em Regulação”. Portanto, é diante deste cenário
que entraria em cena a rede federal de capacitação e pesquisa em regulação, para dotar
tais servidores desta capacitação complementar à sua graduação. No mesmo momento
em que ingressa na carreira pública, o servidor efetivo deve ser incluído num sistema
progressivo de constante aprimoramento para melhor cumprir com suas atribuições
institucionais.

A constante mudança do mundo, nos conceitos da regulação geral e

setorial, os avanços sociais e tecnológicos cada vez mais intensos em todos os setores, é
um desafio que se apresenta diariamente aos servidores efetivos. E, dado o seu papel de
agir com prontidão e segurança, além da precisão técnica e legal exigida pela sua
função, a aprendizagem continuada passa a ser uma contingência incontornável.

Uma vez que as agências não podem restringir-se a um papel reativo a tais
avanços, apresentando meras emendas aos processos de trabalho para adequar a
legislação à realidade, o que destaca por sua vez que a rede ora proposta não há que se
restringir unicamente à capacitação, mas adentrar o universo da pesquisa.

Além disso, não pode deixar de ser apontada à necessidade de consulta e

colaboração entre as agências. Assim, será possível atender ao impulso do
desenvolvimento e aperfeiçoamento do marco regulatório de cada um dos setores
acompanhados pelas agências. A pesquisa, a formação de quadros funcionais e a
adequada habilitação de servidores permitirão, inclusive, que os especialistas em
regulação e analistas administrativos sejam atores na constante revisão e
aperfeiçoamento das regras gerais do funcionamento das agências reguladoras para o
permanente aperfeiçoamento de suas finalidades.

É importante que seja elaborado um planejamento global das carreiras,

com componentes de capacitação tanto técnica quanto gerencial, onde os módulos de
formação (desde o curso de formação profissional imediatamente anterior a posse no
cargo) devem estar integrados sequencialmente entre si e com a estrutura da carreira.

Subsidiariamente, a centralização e coordenação da capacitação e

pesquisa em regulação numa rede federal permitirão a interlocução com os outros atores
da iniciativa privada, sociedade e governo, mitigando uma constante crítica imputada às
agências reguladoras, qual seja, o distanciamento destas entidades dos demais
componentes, inclusive dos sistemas de defesa do consumidor e defesa da concorrência.

Os aspectos que devem ser levados em consideração na estruturação do

plano diretor de capacitação dos servidores efetivos das agências reguladoras federais
são:

1- Capacitação em nível superior para especialistas em regulação e analistas

administrativos;

2- Capacitação para técnicos administrativos e técnicos em regulação;

 3- Provimento de cursos de atualização, aperfeiçoamento, especialização, MBA
ou „MPA‟ (master in public administration) mestrado e doutorado, conforme
interesse da Administração;

4- Vínculo entre a capacitação e o acesso a cada classe da carreira;

5- Cursos de caráter gerencial que habilitem sucessivamente ao exercício de

cargos comissionados técnicos, de gerência executiva / assistência / assessoria
e direção superior.

O interrelacionamento entre estes elementos pode ser esquematizado

como apresentado na figura 4, a seguir.

O plano de carreira deve permitir ao servidor em exercício e aos

pretendentes futuros a ingressar na carreira vislumbrar as possibilidades de
desenvolvimento pessoal a que ele terá acesso fazendo parte do quadro de servidores
efetivos das agências reguladoras federais.

Para tanto, as perspectivas de avanço na carreira, além de vinculadas a

remuneração condizente com aquela de uma carreira de estado, precisam ser atreladas a
parâmetros de capacitação de curto, médio e longo prazo. Inicialmente, o processo de
progressão e promoção dos servidores deve ser atrelado ao processo de capacitação de
longo prazo.

Também é necessário integrar a concessão da gratificação de qualificação

ao processo de capacitação.
 O Plano Diretor de Capacitação das Agências Reguladoras Federais deverá,
como exposto na figura anterior, contemplar minimamente alguns componentes, os quais
são sucintamente descritos a partir de agora. É importante destacar que a seqüência de
eventos aqui proposta deve ser entendida como um vetor seqüencial, direcionado a
conferir capacitação crescente aos servidores efetivos ao longo do exercício profissional,
com aumento da complexidade dos temas paralela ao incremento na responsabilidade do
servidor.

Como demonstrado na Figura 4, devem existir dois ramos distintos

conforme estabelecido pela Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal (Decreto
5.707/2006): uma sequência de viés eminentemente técnico e outra, de viés gerencial,
independentes e complementares mutuamente.

A formatação de um ramo de caráter técnico do plano de capacitação

fundamenta-se nas diretrizes da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal
estabelecida pelo Decreto n. 5.707/2006.

As oportunidades de capacitação deverão contar com ampla divulgação

nas agências, inclusive em suas páginas eletrônicas, como forma de prestação de contas
das ações desenvolvidas e transparência no processo de profissionalização dos quadros
técnicos das entidades. Regramentos objetivos para seleção de interessados em eventos
de capacitação devem ser estabelecidos e padronizados para todas as agências,
considerando prioritária a capacitação do servidor para fins de promoção e progressão.

Alguns componentes sugestivos do ramo técnico poderiam ser assim

sumarizados:

A) Curso de Formação em Administração Pública e Regulação (CFAPR): consistiria na

última etapa dos concursos públicos para as agências reguladoras. Realizado após
o recrutamento mediante provas e títulos do candidato ao cargo nas carreiras
regulatórias e pré-requisito para investidura e posse, mediante conclusão com
aproveitamento. Seu objetivo é proporcionar ao candidato maior compreensão do
ambiente regulatório e da Administração Pública em geral, bem como o
conhecimento mínimo essencial das competências, atividades, processos e
procedimentos internos da agência reguladora específica, promovendo um
nivelamento dos conhecimentos dos candidatos e oportunizando sua socialização
e integração. O curso contaria com uma carga horária mínima de 240 horas em
formato presencial, podendo o „currículo mínimo‟ ser complementado conforme
necessidade da agência, tanto no formato presencial quanto no formato de ensino
a distância. Destinado tanto aos servidores de nível superior quanto de nível
intermediário.

B) Módulo de Capacitação Superior em Regulação (CSR): contando com uma carga

horária de 540h distribuída ao longo dos 5 anos de permanência mínima do
servidor na Classe A das carreiras regulatórias, em formato de especialização em
sentido amplo. A conclusão com aproveitamento na CSR é condição indispensável
para habilitar o servidor à promoção para a Classe B, não dispensados os demais
requisitos previstos na legislação. Destinado aos servidores de nível superior e
intermediário, adequado às realidades das respectivas atribuições e
responsabilidades. O formato do módulo deve obrigatoriamente contemplar
etapas presenciais e à distância, compatibilizando a capacitação com o exercício
efetivo do cargo. A estratégia de módulos autônomos de 30h empregada pela
ENAP na formação dos EPPGGs pode ser aplicada às agências reguladoras, com
vistas à uma maior flexibilidade. Os módulos individuais podem ser livremente
escolhidos pelo servidor conforme suas afinidades, respeitados alguns módulos
obrigatórios. Ainda, poderiam ser formadas turmas mistas dos diferentes cargos
(analistas, especialistas) de uma mesma agência, bem como módulos transversais
com servidores de diferentes agências e até outros atores do cenário da
 regulação. Objetivo: proporcionar ao candidato sólidos conhecimentos técnicos
das atividades de regulação, controle, planejamento, gestão e fiscalização, além
de habilitar quadros para o exercício de funções comissionadas técnicas de menor
complexidade, como os cargos comissionados técnicos (I à V) diretamente ou
habilitando à ingresso no ramo de capacitação gerencial da carreira. Pode
também contribuir para a percepção da Gratificação de Qualificação, não
dispensando o atendimento de outros requisitos.

C) Mestrado Profissional em Ciência da Regulação (MPCR): pós-graduação lato sensu,

com 360 horas, oferecidas de forma semi-presencial, distribuídas ao longo dos 5
anos de permanência obrigatória na Classe B, aproveitando-se do formato
modular da CSR e formação do EPPGG na ENAP. Requisito indispensável para
habilitação para promoção à Classe Especial da carreira. Deveria contemplar um
módulo de formação comum aos especialistas e analistas em regulação e um
módulo específico de aprofundamento para cada carreira, completado com a
elaboração de monografia. O MPA deve desenvolver as competências dos
servidores efetivos para pesquisa em regulação. Pode habilitar quadros para o
exercício de funções comissionadas técnicas de complexidade intermediária,
como os cargos comissionados de Assistência, Assessoria e Gerência Executiva
(CA, CAS, CGE) diretamente ou habilitando ao ingresso no ramo de capacitação
gerencial da carreira. Pode também contribuir para a percepção da Gratificação de
Qualificação, não dispensando o atendimento de outros requisitos.

D) Módulo de Capacitação Avançada em Regulação (CAR): cursos modulares com

caráter de aperfeiçoamento, totalizando 240h distribuídas nos 3 primeiros anos de
permanência na Classe Especial, similar em formato aos anteriores, com objetivo
de aprofundar o conhecimento em regulação e gestão pública do servidor da
carreira e habilitá-lo ao exercício inclusive dos cargos de direção superior (CD) das
agências reguladoras diretamente ou habilitando à ingresso no ramo de
capacitação gerencial da carreira. Pode também contribuir para a percepção da
Gratificação de Qualificação, não dispensando o atendimento de outros requisitos.

E) Programa de Atualização em Ciência Regulatória (PACR): cursos modulares com

caráter de aperfeiçoamento, totalizando 120h distribuídas a cada 3 anos de
permanência na Classe Especial, posterior á conclusão da CAR, similar em formato
aos anteriores, com objetivo de manter constantemente atualizado o
conhecimento em regulação e gestão pública do servidor da carreira. Pode
também contribuir para a percepção da Gratificação de Qualificação, não
dispensando o atendimento de outros requisitos, ou complementar os requisitos
para acesso ao ramo de capacitação gerencial da carreira.

O vetor de capacitação acima abordado foi idealizado para os servidores

efetivos detentores de cargos de nível superior. Contudo, tão importante quanto a
capacitação destes, também é a capacitação dos ocupantes dos cargos de nível
intermediário. Para estes, o esquema geral proposto é válido, devendo constar
inicialmente de um curso de formação teórico-prático adaptado à realidade e
complexidade das atribuições destes cargos, em termos de conteúdo e/ou carga horária
específica. Os objetivos de cada etapa de capacitação seriam os mesmos. Assim, o curso
de formação em regulação para os servidores de nível intermediário também constituiria
a última etapa do concurso público e habilitaria o candidato à posse no cargo.
 Por sua vez, a capacitação durante a permanência na Classe A e que
habilita à promoção poderia ter caráter profissionalizante, especialmente importante no
caso dos técnicos em regulação que possuem atribuições de suporte especializado às
atividades finalísticas das agências reguladoras. Já durante a permanência na Classe B e
como requisito para acesso à classe especial, seria conveniente a formatação de um
curso de curta duração com caráter tecnológico e nível superior. Finalmente, durante a
permanência na Classe Especial, cursos de atualização deveriam ser cumpridos a cada 3
anos aproximadamente.

Uma necessidade complementar do mapeamento dos conteúdos

programáticos para os diversos eventos que deverão compor o plano diretor de
capacitação, quando de sua implementação, será o mapeamento das capacitações já
realizadas até aquele momento pelas agências buscando identificar as necessidades
complementares de capacitação dos servidores já em exercício, que terão prioridade na
complementação das respectivas cargas horárias. A obrigatoriedade de conclusão com
aproveitamento de um dado evento não poderá ter efeito para promoção do servidor que
não tenha participado de curso em decorrência de sua não implementação por parte da
agência reguladora. Nestes casos, deve ser estabelecido um prazo complementar,
compatível com a continuidade do desempenho das atribuições cotidianas do servidor. As
ações de ensino não-presencial e à distância constituirão ótima estratégia para esta
complementação.

Por outro lado, o Decreto n. 5.707/2006 também apresenta uma diretriz

específica em relação à capacitação dos servidores públicos para o exercício das funções
gerenciais(coordenação, assessoria, assistência e direção) na Administração Pública. Isto
importa, obrigatoriamente, a existência de um ramo paralelo com este objetivo no plano
diretor de capacitação das agências reguladoras.

Ao contrário da capacitação técnica, que teria um caráter de pré-requisito

para promoção e acesso às classes superiores da carreira e subseqüentes eventos de
capacitação do plano diretor, a capacitação de caráter gerencial teria um viés
complementar de aperfeiçoamento, podendo ser realizada de forma concomitante ao
exercício do cargo. São propostos pelo menos 3 níveis de crescente complexidade para
este ramo gerencial, habilitando sucessivamente o servidor ao exercício de cargos
comissionados técnicos I a III (Nível 1 de capacitação), cargos de natureza gerencial
(Nível 2 da capacitação, habilitando ao exercício de cargos comissionados técnicos IV e V,
cargos de assistência/assessoria e cargos de gerência executiva), e cargos de direção
(Nível 3, habilitando o servidor para o exercício de cargos de natureza especial, CD I e II
de presidente e diretor, respectivamente nas agências reguladoras).

Tendo em vista que, à exceção dos cargos comissionados técnicos (CCT),

as demais formas de comissionamento são isentas de qualquer requisito (livre
nomeação), legalmente não haveria forma de se vincular uma obrigatoriedade prévia que
o servidor concluísse a capacitação como condição para assumir o encargo. Desta forma,
este ramo de capacitação terá sempre um caráter complementar e deverá abranger além
dos servidores efetivos das agências reguladoras, também os servidores do Quadro
Específico (redistribuídos às agências), requisitados de outros órgãos e entidades da
Administração Pública ou mesmo gestores nomeados (sem vínculo efetivo). Trata-se,
pois, de uma questão de se implantar também uma cultura de profissionalização
gerencial, através de uma opção ativa pela ocupação de tais cargos por servidores de
carreira, segundo motivações técnicas e institucionais, buscando-se minimizar a intrusão
de agentes políticos no processo.
 Uma iniciativa neste sentido foi conduzida pela ANVISA em 2008, sob a
denominação de “Programa de Desenvolvimento Gerencial 2008”, realizada em parceria
com a ENAP. Seleção para as vagas decorreu da ocupação de cargo comissionado, sem
restrição quanto ao tipo de vinculo com a agência. Assim, puderam participar além de
servidores, outros agentes públicos sem vínculo efetivo. Conforme descrição de
Cristofoletti (2009, comunicação pessoal), no momento inicial foram selecionados os
ocupantes titulares dos cargos comissionados, ao passo que num segundo momento, os
substitutos também foram capacitados. O programa totalizou cento e vinte e nove (129)
horas de atividades em 4 módulos, conforme a tabela abaixo.
 Uma proposta de grade programática para o curso de formação em
regulação deve primeiramente considerar a formação de um servidor público, para
depois buscar a formação de um servidor de agência reguladora. Desta forma, podem-se
esquematizar alguns módulos teóricos sugestivos, como abaixo.
 CAPÍTULO VII

AVALIAÇÃO DAS ASSIMETRIAS REMUNERATÓRIAS.

Seção 1: Exposição de motivos.

O Governo Federal realizou em 2008 abrangentes negociações com

virtualmente todas as carreiras e categorias do Serviço Público Federal. Dentre todas, as
carreiras detentoras de atribuições exclusivas de Estado estão abrangidas nas Leis n.
11.890/2008 e 11.907/2009.

No quesito dos patamares remuneratórios, a Constituição Federal já previu

que esta deve ser “proporcional à complexidade das atribuições”, conforme o art. 39 da
Constituição Federal.

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão

conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por
servidores designados pelos respectivos Poderes.

§ 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema

remuneratório observará:

I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos

componentes de cada carreira;

II - os requisitos para a investidura;

III - as peculiaridades dos cargos.

Na Exposição de Motivos da Medida Provisória n. 269/2005 (hoje, Lei n.

11.292/2006), o Governo Federal indicou qual é o parâmetro remuneratório para a
carreira dos Especialistas em Regulação e, por extensão, das demais carreiras
regulatórias (Analistas e Técnicos Administrativos, Técnicos em Regulação).

16. O artigo 3º estabelece, ainda, alteração ao art. 16 da Lei nº 10.871, de

2004, a fim de promover majoração da gratificação das carreiras das agências
reguladoras, que se faz necessária, em caráter urgente, a fim de assegurar
melhores condições para que as mesmas possam constituir seu Quadro de
Pessoal efetivo. Assim, aproveitando o ensejo da alteração da Lei nº 10.871, de
2004, para criar os cargos efetivos da ANAC, estamos propondo a correção da
remuneração dos cargos de Especialistas em Regulação e de Suporte à
Regulação e Fiscalização de todas as Agências Reguladoras, objetivando
equiparar a remuneração dessas carreiras à das carreiras que constituem o
Ciclo de Gestão, adotada como parâmetro remuneratório, quando da criação
das carreiras das Agências Reguladoras, cumprindo compromisso do Governo,
por meio da elevação do percentual da Gratificação de Desempenho de
Atividade de Regulação, de 35 para 75%. Além disso, na forma do art. 4º,
propõe-se, mediante a inclusão dos art. 20-A a 20-D na Lei nº 10.871, de 2004,
a criação da Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa
em Regulação – GDATR, no percentual de até 35%, devida aos cargos de
 Analista e Técnico Administrativo. Com ambas as medidas, busca-se a elevação
da remuneração dos cargos efetivos de Carreiras das Agências Reguladoras,
de modo a promover-se a valorização do seu corpo funcional, ora em fase de
constituição.

O Subsecretário de Acompanhamento de Políticas da Casa Civil, em

palestra ministrada durante a Semana do Conhecimento da ANVISA, argumentou que as
carreiras típicas de Estado devem ter remuneração capaz de atrair profissionais
qualificados para os quadros da Administração Pública, valorizar estes servidores em
conformidade com suas qualificações e experiência profissional, bem como reter tais
servidores nas carreiras para as quais foram concursados.

A manutenção injustificável de diferenças nominais na remuneração de

carreiras congêneres, inclusive quanto ao formato de remuneração (vencimentos versus
subsídios), não conterá a evasão histórica de servidores das Agências Reguladoras
notadamente em direção das carreiras de Gestão Governamental, Banco Central ou
Receita Federal.

A evasão, no âmbito da Administração Pública, é um fato extremamente

nocivo que, reduzindo a disponibilidade de recursos humanos para execução de serviços
públicos, ataca diretamente os princípios constitucionais da Eficácia e da Eficiência. No
tocante às Agências Reguladoras, cujo quadro de pessoal efetivo encontra-se ainda por
se consolidar (a ocupação dos cargos previstos em lei pouco ultrapassa 50% após mais
de 5 anos da criação das carreiras e realização de concursos públicos).

A mera expectativa de um pequeno aumento imediato ou a idéia de

segurança transmitida pela remuneração por subsídio frente à situação atual tem
impedido a fixação de inúmeros servidores efetivos nas Agências Reguladoras. Isto
impede a formação de um quadro consistente, pela alta rotatividade, e estável.

Outras considerações quanto a estes fatos são:

1. Continuam a ser gastos recursos humanos e financeiros no recrutamento de

servidores que tomam posse por curto período de tempo, posteriormente
migrando para outras carreiras.

2. O „canibalismo‟ entre as carreiras na própria Administração Pública exige

a constante realização de concursos públicos, com toda burocracia
envolvida, consumindo tempo de trabalho das áreas de recursos humanos
das Agências Reguladoras.

3. Todo e qualquer investimento (dinheiro público, ressalte-se!) na

capacitação necessária ao exercício das atribuições de Estado das carreiras
regulatórias é irrevogavelmente desperdiçado.

A própria Administração não se beneficia desta migração. Por exemplo, um

farmacêutico ou um engenheiro eletricista seriam de muito maior valia para o Serviço
Público se pudessem aproveitar sua qualificação na Anvisa ou na Aneel/Anatel,
respectivamente. Ao buscar um cargo em outra carreira generalista, esta necessária
especialização será perdida. Note-se: o prejuízo é tanto para a carreira que foi
abandonada (Agência), quanto para a carreira almejada, onde a capacitação para o
serviço deverá ser reiniciada.
 Desmotivado a permanecer na Carreira Regulatória, o servidor que utiliza-
se do cargo em uma Agência Reguladora como mero „trampolim‟ para outro cargo quase
idêntico não concentrará esforços no seu desenvolvimento funcional no período em que
permanecer na Agência e se ocupará na preparação para o desejado concurso visando
outro cargo.

Diante desta situação, é imperativo identificar e sanar as assimetrias de

caráter remuneratório entre as Carreiras de Estado congêneres, no melhor interesse
público, visando o fortalecimento particular da Regulação.

Já foi anteriormente demonstrado, por meio da Nota Técnica n. 001/2009-

ANER, que há perfeita compatibilidade das atribuições legais dos Servidores Efetivos das
Agências Reguladoras e demais carreiras dotadas de atribuições exclusivas de Estado.
Portanto, visando uma exposição mais sintética e objetiva, o raciocínio da correção das
assimetrias identificadas adotará como parâmetros os cargos de nível superior das
Agências Reguladoras (Analistas e Especialistas em Regulação), da Secretaria da Receita
Federal (Auditor Fiscal) e do Banco Central do Brasil (Analista do Banco Central).

Seção 2: As assimetrias.

Conquanto as negociações de 2008 tenham trazido ganhos substantivos

para as carreiras das Agências Reguladoras Federais, inúmeras assimetrias
permaneceram e/ou foram criadas no processo.

Em primeiro lugar, diferentemente das demais carreiras detentoras de

atribuições exclusivas de Estado, a remuneração dos servidores efetivos – mesmo
cumprindo o requisito constitucional de organização em carreira, posto tratar-se de
categoria profissional diferenciada regida por estatuto próprio, a saber, a Lei n.
10.871/2004 – não foi convertida para o formato de subsídio.

Assim, permanecem estes servidores remunerados pela sistemática

“vencimento básico + gratificações”. Como demonstrado, há o agravante do vencimento
básico fixo ser parcela minoritária da remuneração (c. 35%), muito abaixo inclusive de
outros cargos não organizados em carreira, como os Técnicos de Planejamento P-1501 ou
cargos de nível superior do IPEA, cujo vencimento básico pode corresponder
(considerando-se o adicional de tempo de serviço ao qual aqueles servidores podem fazer
jus) a até 65%.

A situação é agravada pelo fato de que uma parte dos vencimentos dos
servidores efetivos das Agências Reguladoras, especificamente a Gratificação de
Qualificação (GQ), permaneceu sem regulamentação. Portanto, não é paga a qualquer
servidor, efetivamente reduzindo a remuneração a que poderiam ter direito. Isto,
evidentemente, amplia de forma significativa o „fosso remuneratório‟ em relação às
carreiras congêneres da Receita Federal, Ciclo de Gestão Governamental e Grupo de
Regulação (Banco Central, CVM e SUSEP).

A amplitude entre cada patamar (classe/padrão) das carreiras regulatórias

também sobre forte compressão, conforme demonstrado nas tabelas a seguir. O
resultado disto é que os vencimentos iniciais das carreiras são razoavelmente próximos
ao subsídio do Grupo de Regulação, ao passo que na última classe/padrão – mesmo
adicionando-se o grau máximo de GQ (20% sobre o vencimento básico) – a remuneração
fica substancialmente abaixo.

Merece destaque ainda o fato de que permanece uma diferenciação

remuneratória entre os cargos de Especialista em Regulação e Analista Administrativo.
Ainda que se considere que a diferença já tenha sido da ordem de quase 35%, hoje
reduzida a c.9%, não há explicação para que a diferença tenha sido restabelecida após
um período de completa isonomia entre julho de 2008 e 2009.

Quanto aos cargos de Nível Intermediário, outra assimetria é a divisão das

tabelas de vencimento básico do Técnico em Regulação e Técnico Administrativo,
anteriormente compartilhada como o é para os servidores de nível superior.

A primeira assimetria a ser demonstrada é gritante, conforme exposto na

tabela abaixo. Compara-se a remuneração bruta, não considerada a GQ que carece de
regulamentação, dos Analistas e Especialistas em Regulação em momentos distintos. São
eles: 2004, quando da promulgação da Lei n. 10.871/2004 que criou as carreiras; 2006,
momento da edição da Medida Provisória n. 269/2005 que aumentou a GDAR e criou a
GDATR; 2008, quando da implementação da primeira parcela dos reajustes negociados e
2010, quando será integralizado o acordo firmado com a categoria.

Foram comparados os valores inicial (A1) e final (Especial-3), para

simplificação da demonstração.

Pode-se constatar o fato de que, quando da criação dos cargos, foi

estabelecida uma remuneração distinta entre o que é regularmente designado „área
meio‟ (gestão e planejamento da Regulação, a cargo dos Analistas Administrativos) e a
„área fim‟ (controle, fiscalização e regulação, sob responsabilidade dos Especialistas em
Regulação). Desprezando o fato evidente de que não há como dissociar tais áreas
complementares e menosprezando as atribuições da área de gestão e planejamento,
distinto do tratamento dispensado à outras carreiras semelhantes, foi fixada uma
remuneração menor para os Analistas Administrativos neste primeiro momento. Isto
decorria do fato de que exclusivamente os Especialistas em Regulação percebiam
gratificação de desempenho.

Em 2006, perdeu-se uma oportunidade de retificar esta situação com a

criação da GDATR para os Analistas e Técnicos Administrativos. Apesar de medida justa,
foram estabelecidos patamares diferenciados em relação à GDAR (35% e 75%
respectivamente). Desta forma, manteve-se o „fosso remuneratório‟. Apenas para
exemplificar o tratamento antisonômico dispensado às Agências Reguladoras, basta citar
que não existe tal distinção entre o Analista da CVM (área meio) e o Inspetor da CVM
(área fim).

Um avanço fundamental foi conquistado mediante negociação técnica no

ano de 2008, reconhecendo-se a importância da integração e isonomia entre os cargos
de nível superior, mediante valores iguais de vencimento básico e gratificações de
desempenho. Contudo, tal fortalecimento das carreiras regulatórias perdeu-se na
aplicação das demais parcelas, onde foi estabelecida novamente uma diferenciação
quanto ao valor da pontuação das gratificações de desempenho, com redução dos
valores a título de GDATR.
 Tabela: evolução dos vencimentos inicial e final do Analista e do
Especialista em Regulação entre 2004 e 2010.

14.800,00 ER-FIM
ER-INI
AA-FIM
12.800,00 AA-INI

10.800,00

8.800,00

6.800,00

4.800,00

2.800,00
2004 2006 2008 2010

Em que pese ter sido reduzida a diferença de até 40% que havia
anteriormente para c.9% no cenário atual, carece de fundamentação que se mantenha o
tratamento não isonômico, após um período de isonomia. A tabela seguinte relaciona, a
título de demonstração prática da incoerência da situação das Agências Reguladoras,
carreiras organizadas com cargos distintos para área „meio‟ e área „fim‟, porém com
idêntica remuneração.

ÁREA MEIO ÁREA FIM

Carreira de Gestão, Planejamento e
Carreira de Desenvolvimento
Infra-Estrutura em Ciência e
Ciência e Tecnológico
Tecnologia
Tecnologia
Analista em Ciência e Tecnologia Tecnologista
- Com Titulação - Com Titulação

CVM Analista Inspetor

Carreira de Gestão em Ciência, Carreira de Desenvolvimento

Tecnologia, Produção e Inovação em Tecnológico em Ciência, Tecnologia,
Fiocruz Saúde Pública Produção e Inovação em Saúde Pública

Analista de Gestão em Saúde Tecnologista em Saúde Pública

IBGE Carreira de Planejamento, Gestão e Carreira de Produção e Análise em

 Infra-Estrutura em Informações Informações Geográficas e Estatísticas
Geográficas e Estatísticas
Analista de Planejamento, Gestão e
Tecnologista em Informações
Infra-Estrutura em Informações
Geográficas e Estatísticas
Geográficas e Estatísticas
Carreira de Pesquisa e
Carreira de Gestão em Metrologia e
Desenvolvimento em Metrologia e
Qualidade
INMETRO Qualidade
Analista Executivo em Metrologia e Pesquisador-Tecnologista em
Qualidade Metrologia e Qualidade
Carreira de Planejamento, Gestão e
Carreira de Produção e Análise em
Infra-Estrutura em Propriedade
Propriedade Industrial
Industrial
INPI
Analista de Planejamento, Gestão e
Infra-Estrutura em Propriedade Tecnologista em Propriedade Industrial
Industrial
Carreira de Analista Ambiental Gestor Ambiental
Especialista
Analista Administrativo Gestor Administrativo
Meio-Ambiente
 Seção 3: a amplitude entre os padrões e classes.

Uma outra importante assimetria entre as carreiras das Agências

Reguladoras pode ser evidenciada ao se apreciar a amplitude do incremento da
remuneração bruta (subsídio para Receita e Banco Central, e somatório do vencimento
básico e gratificações – exceto GQ – para Agências Reguladoras) entre um padrão e outro
da tabela de estruturação das carreiras. Vejamos abaixo.

Tabela: demonstração da amplitude da remuneração por classe/padrão para os

servidores de nível superior das Agências Reguladoras, referentes a 2007 e 2010, e para
os servidores da Receita Federal do Brasil e Banco Central, referente ao subsídio em
2010. Para especialistas e analistas em regulação, os valores correspondem à soma do
vencimento básico e gratificação de desempenho.

AFRFB-2010

EBC-2010
Amplitude

Amplitude

Amplitude

Amplitude

Amplitude

Amplitude
PADRÃO

ER-2007

AA-2007

ER-2010

AA-2010
CLASSE

III 3,10% 3,58% 2,43% 2,52% 2,86% 2,86%

Especial

II 3,07% 3,56% 2,48% 2,58% 1,80% 1,80%

I 6,62% 7,77% 2,55% 2,64% 1,80% 1,80%
V 2,97% 3,50% 2,61% 2,72% 4,00% 4,00%
IV 2,93% 3,48% 2,69% 2,79% 2,00% 2,00%
B III 2,90% 3,46% 2,76% 2,88% 2,00% 2,00%
II 2,87% 3,44% 2,84% 2,96% 2,00% 2,00%
I 6,16% 7,48% 2,92% 3,05% 4,00% 4,00%
V 2,76% 3,37% 3,01% 3,15% 2,00% 2,00%
IV 2,72% 3,34% 3,11% 3,24% 2,00% 2,00%
A III 2,69% 3,32% 3,20% 3,36% 2,00% 2,00%
II 2,65% 3,29% 3,31% 3,48% 10,15% 9,81%
I - - - - - -

Até um olhar superficial deixa clara a assimetria presente entre as tabelas

das próprias Agências Reguladoras. Pode-se verificar que, para ambos os cargos, antes
dos reajustes acertados para o período 2008-2010, os incrementos dentro de uma classe
(mediante progressões sucessivas) era retribuído por um valor aproximadamente
constante ao redor de 2,7% na classe A, 2,9% na classe B e 3,1% na classe Especial para
os Especialistas em Regulação. Um padrão semelhante se verificava para os Analistas
Administrativos. Nas promoções entre as classes, os incrementos eram de 6,2 a 6,6%
para Especialistas, e 7,5 a 7,8% para Analistas.

Ao realizar uma comparação direta com os novos valores de remuneração

(assumindo como referência os valores de 2010), verifica-se uma grande mudança neste
padrão. Nota-se um constante declínio entre os padrões iniciais e finais das tabelas de
ambos os cargos. Assim, em sua primeira progressão para A-II, um Especialista em
Regulação percebe um aumento de 3,3% em sua remuneração. Já na promoção da classe
B para a classe Especial, após anos de efetivo exercício, a retribuição aumentará apenas
2,5%. Fica subvertido qualquer intenção de estímulo ao desenvolvimento na carreira
destes servidores, diante do fato concreto de que quanto maior for seu esforço ao longo
dos anos, menor será sua recompensa. Como no exemplo citado, há um incremento
proporcionalmente maior na passagem para o segundo padrão da carreira do que em
uma promoção para as classes superiores. Verifica-se igual situação para os Analistas
Administrativos.

Ainda mais grave é quando se realiza uma comparação destas amplitudes

de remuneração nas Agências Reguladoras com o que se calcula para os subsídios da
Receita Federal e Banco Central do Brasil. Fixando-se exclusivamente no exemplo da
progressão do servidor recém empossado, após 1 ano de efetivo exercício, para o
segundo padrão da primeira classe, o descompasso é assombroso. Enquanto um Analista
Administrativo percebe uma valoração inferior a 3,5%, o Analista do Banco Central é
recompensado com 9,8% e o Auditor-Fiscal, com 10,2%.

Em conclusão, há uma quebra de isonomia no tratamento dos servidores,

constituindo-se em passo importantíssimo para resolução das assimetrias que se proceda
à correção da amplitude das tabelas dos Servidores Efetivos das Agências Reguladoras. O
parâmetro mais óbvio a ser adotado são os valores anteriores à reestruturação da tabela
em 2008.
 Seção 4: a Gratificação de Qualificação

Novas assimetrias podem ser identificadas quando se analisa uma tabela

com os valores nominais de remuneração vigentes a partir de julho de 2010. Os valores
para os Analistas e Especialistas em Regulação estão abaixo. São demonstradas as
situações resultantes da somatória de vencimento e gratificação de desempenho, e
acréscimo da gratificação de qualificação em 10 e 20%.

Especialista

Especialista

Especialista
+ GQ 10%

+ GQ 20%

+ GQ 10%

+ GQ 20%
PADRÃO
CLASSE

Analista

Analista

Analista
VB+GD

VB+GD
III 15.890,00 16.684,50 17.479,00 14.778,00 15.572,50 16.367,00
Especial

II 15.513,25 16.307,75 17.102,25 14.415,25 15.209,75 16.004,25

I 15.137,50 15.932,00 16.726,50 14.052,50 14.847,00 15.641,50
V 14.760,75 15.555,25 16.349,75 13.690,75 14.485,25 15.279,75
IV 14.385,00 15.179,50 15.974,00 13.328,00 14.122,50 14.917,00
B III 14.008,25 14.802,75 15.597,25 12.966,25 13.760,75 14.555,25
II 13.632,50 14.427,00 15.221,50 12.603,50 13.398,00 14.192,50
I 13.255,75 14.050,25 14.844,75 12.240,75 13.035,25 13.829,75
V 12.880,00 13.674,50 14.469,00 11.879,00 12.673,50 13.468,00
IV 12.503,25 13.297,75 14.092,25 11.516,25 12.310,75 13.105,25
A III 12.126,50 12.921,00 13.715,50 11.154,50 11.949,00 12.743,50
II 11.750,75 12.545,25 13.339,75 10.791,75 11.586,25 12.380,75
I 11.374,00 12.168,50 12.963,00 10.429,00 11.223,50 12.018,00

De imediato, identifica-se a assimetria constituída pela Gratificação de

Qualificação (GQ). Além de criar sub-carreiras dentro de cada cargo, uma vez que sua
percepção não é universal, mas apenas para cotas de servidores em seus respectivos
patamares, resta até hoje sem regulamentação. Portanto, a um só tempo, não constitui
estímulo real à busca por capacitação constante (uma vez que não poderá ser percebida
de forma isonômica por servidores igualmente qualificados), traz um acirramento de
ânimos entre aqueles que viessem a percebê-la e os que, embora qualificados, seriam
excluídos por conta das cotas fixadas na Lei n. 10.871/2004.

Ainda, a não regulamentação da GQ (e a impossibilidade de sua percepção

pelos servidores efetivos de nível superior), representa redução de fato da ordem de R$
1.589,00, correspondente ao patamar de 20%.

Demonstramos os efeitos desta assimetria comparando-se a remuneração

máxima de fato dos servidores efetivos (que exclui a GQ) com o subsídio de outra
carreira do Grupo de Regulação (a saber, a carreira de Especialista do Banco Central).
Estudemos a tabela a seguir.
 BACEN Especialista Dif. Analista Dif.
18.478,45 15.890,00 - 2.588,45 14.778,00 - 3.700,45
17.965,08 15.513,25 - 2.451,83 14.415,25 - 3.549,83
17.647,43 15.137,50 - 2.509,93 14.052,50 - 3.594,93
17.335,39 14.760,75 - 2.574,64 13.690,75 - 3.644,64
16.668,64 14.385,00 - 2.283,64 13.328,00 - 3.340,64
16.341,81 14.008,25 - 2.333,56 12.966,25 - 3.375,56
16.021,38 13.632,50 - 2.388,88 12.603,50 - 3.417,88
15.707,23 13.255,75 - 2.451,48 12.240,75 - 3.466,48
15.103,11 12.880,00 - 2.223,11 11.879,00 - 3.224,11
14.806,97 12.503,25 - 2.303,72 11.516,25 - 3.290,72
14.516,64 12.126,50 - 2.390,14 11.154,50 - 3.362,14
14.232,00 11.750,75 - 2.481,25 10.791,75 - 3.440,25
12.960,77 11.374,00 - 1.586,77 10.429,00 - 2.531,77

De imediato, constatamos que – na melhor das hipóteses – há uma

diferença de remuneração superior a R$ 1.500,00 (Especialista A1 versus Analista BC,
padrão A1). No pior dos casos (Analista Administrativo E3), o „fosso‟ alarga-se além de R$
3.700,00 (!). Mas as assimetrias relativas a este aspecto da remuneração não param por
ai.

Verifica-se que um Especialista A5 (com pelo menos 5 anos de efetivo

exercício, já tendo sido submetido à estágio probatório de 3 anos, além de 5 avaliações
de desempenho anuais, não obstante as horas de capacitação obrigatórias) será
remunerado em R$ 12.880,00. Este valor é inferior ao subsídio percebido por um Analista
do Banco Central em seu primeiro mês depois da posse, sem qualquer requisito
equivalente aos citados. Pior situação é aquela do Analista Administrativo, que apenas
perceberá remuneração equivalente ao seu congênere no BACEN após 8 anos (!) de
efetivo exercício, 7 progressões e 1 promoção bem sucedidas, quando atingirá o padrão
B3.

Não fossem suficientes tais comparações para demonstrar a inexplicável

assimetria entre carreiras do Grupo de Regulação (Agências, Banco Central, CVM,
SUSEP), oferecemos mais exemplos.

O Especialista em Regulação, classe/padrão E3, perceberá a remuneração

de R$ 17.479,00, inclusa ai a GQ em seu patamar máximo. Tal condição irá requerer
sucesso em 2 promoções e 10 progressões, observadas as exigências de tempo de
serviço, capacitação e avaliação de desempenho ao longo de no mínimo 13 anos para
quem ainda assim detiver o título de doutor (ou 17 anos para quem não detiver título
algum). Com 30 anos de efetivo exercício, este Especialista perceberá a mesma
remuneração. Por sua vez, o Analista do Banco Central perceberá um subsídio
aproximadamente igual após apenas 10 anos de efetivo exercício, não necessariamente
requerendo titulação ou capacitação equivalente.

A distorção aqui demonstrada impedirá que cesse a evasão de servidores

efetivos das Agências Reguladoras para outras carreiras da própria Administração
Pública, com consequente desperdício de recursos humanos e financeiros no processo. É,
assim, imperativo que se conclua o processo de harmonização entre as Agências
Reguladoras e o Grupo de Regulação / Ciclo de Gestão, conforme já identificado pelo
próprio Governo Federal na exposição de motivos da MP n. 269/2005.

Seção 5: a proporção Vencimento Básico / Gratificações

Finalmente, mas não menos importante, podemos fazer uma nova

comparação que revelará outra assimetria na atual composição remuneratória das
carreiras efetivas das Agências Reguladoras Federais. O próprio governo, através de seus
representantes, mais de uma vez declarou que não é razoável que as parcelas variáveis
dos vencimentos dos servidores públicos sejam um componente majoritário da
remuneração. Neste tocante, temos a situação demonstrada a seguir para os cargos de
Analista e Especialista em Regulação.

Classe Padrão VB1 Especialista Analista

III 7.945,00 45,5% 48,5%
Especial II 7.666,25 44,8% 47,9%
I 7.387,50 44,2% 47,2%
V 7.108,75 43,5% 46,5%
IV 6.830,00 42,8% 45,8%
B III 6.551,25 42,0% 45,0%
II 6.272,50 41,2% 44,2%
I 5.993,75 40,4% 43,3%
V 5.715,00 39,5% 42,4%
IV 5.436,25 38,6% 41,5%
A III 5.157,50 37,6% 40,5%
II 4.878,75 36,6% 39,4%
I 4.600,00 35,5% 38,3%

Apesar da redução proporcional da parcela individual das gratificações de

desempenho (20 pontos de um total de 100), o montante relativo ao vencimento básico
ainda é severamente reduzido em relação a potencial remuneração máxima, podendo ser
tão baixo quanto 35% para o Especialista A1. Tal situação é fator gerador de insegurança
da imensa maioria dos servidores e um dos motivos mais fortes para estimular a
pretensão de migrar – via concurso – para carreiras remuneradas por subsídio.

O quadro torna-se ainda mais tenebroso quando se faz uma comparação

destas carreiras organizadas com alguns cargos não organizados, como os Técnicos de
Planejamento P1500 do Grupo TP1501 ou os servidores de nível superior do IPEA,
também não organizados em carreira. Estes dois grupos não puderam – por vedação
constitucional – passar ao regime de subsídio junto com o restante do Ciclo de Gestão
Governamental. Vejamos a composição da remuneração destes servidores oriundos do
antigo Plano de Classificação de Cargos (PCC).
 PADRÃO
CLASSE
CARGO
VB GD REM %VB

IV R$ 9.490,73 R$ 6.169,00 R$ 15.659,73

ESPECIAL
III R$ 9.279,69 R$ 6.032,00 R$ 15.311,69
II R$ 9.071,02 R$ 5.896,00 R$ 14.967,02
Técnico TP1501, cargos NS do IPEA

I R$ 8.867,30 R$ 5.764,00 R$ 14.631,30

III R$ 8.558,48 R$ 5.563,00 R$ 14.121,48
C II R$ 8.350,03 R$ 5.428,00 R$ 13.778,03
I R$ 8.146,49 R$ 5.295,00 R$ 13.441,49 60,6 %
III R$ 7.853,27 R$ 5.105,00 R$ 12.958,27
B II R$ 7.661,85 R$ 4.980,00 R$ 12.641,85
I R$ 7.474,48 R$ 4.858,00 R$ 12.332,48
III R$ 7.194,19 R$ 4.676,00 R$ 11.870,19
A II R$ 7.018,63 R$ 4.562,00 R$ 11.580,63
I R$ 6.775,42 R$ 4.404,00 R$ 11.179,42

Constata-se que o vencimento básico destes cargos é proporcionalmente e

nominalmente bastante superior aos respectivos valores para os cargos de nível superior
das Agências Reguladoras. E fica pior. Tratando-se de cargos não organizados em
carreiras derivados do antigo PCC, é razoavelmente plausível assumir que também fazem
jus ao adicional de tempo de serviço. Assumindo um valor padrão de ATS da ordem de
20% incidente sobre o VB (e, portanto, constituindo parcela fixa invariável), temos a
situação retratada na tabela a seguir. Note-se que o valor de ATS, recebido independente
de qualquer fator externo, é superior inclusive ao patamar de 20% da Gratificação de
Qualificação dos servidores efetivos das Agências Reguladoras, gratificação esta que
incide sobre somente 15% dos servidores e ainda é vinculada a uma série de requisitos
para sua percepção.

Seção 6: Correção das assimetrias identificadas.

Sumarizando, foram identificadas as seguintes assimetrias que merecem

correção o quanto antes, visando o fortalecimento das importantes carreiras de Estado
das Agências Reguladoras:

1. Isonomia de remuneração entre Analistas / Especialistas em Regulação;

2. Ajuste da amplitude entre as classes/padrões da tabela remuneratória;

 3. Regulamentação da Gratificação de Qualificação e sua efetiva
implementação conforme os valores acertados;

4. Ajuste da proporção entre o vencimento básico e a parcela variável

(gratificações de desempenho);

5. Conversão dos valores retificados (VB+GDs+GQ) para o formato de

subsídio.

Passamos agora a demonstrar tecnicamente a construção destas novas

tabelas visando as correções enumeradas. Em primeiro lugar, será construída uma tabela
de remuneração única tanto para o nível superior, em decorrência da equivalência de
complexidade das atribuições dos Analistas e dos Especialistas em Regulação.

Partindo-se da remuneração referente ao Especialista em Regulação,

padrão A1, conforme tabela prevista para julho/2010, é feito o ajuste da amplitude
interpadrões de acordo com a demonstração a seguir.

Situação
Situação
CLASSE Padrão Amplitude Proposta
Atual
Amplitude
III 17.479,00 2,20% 3,10%
Especial II 17.102,25 2,25% 3,07%
I 16.726,50 2,30% 6,62%
V 16.349,75 2,35% 2,97%
IV 15.974,00 2,42% 2,93%
B III 15.597,25 2,47% 2,90%
II 15.221,50 2,54% 2,87%
I 14.844,75 2,60% 5,82%
V 14.469,00 2,67% 2,67%
IV 14.092,25 2,75% 2,75%
A III 13.715,50 2,82% 2,82%
II 13.339,75 2,91% 2,91%
I 12.963,00 0,00% 0,00%

Como se pode verificar, a correção pretendida não irá alterar os valores

nominais na Classe A, onde se localizam atualmente cerca de 95% dos servidores
efetivos. Deste modo, o eventual impacto orçamentário será enormemente reduzido no
curto prazo e terá um escalonamento ao longo de cerca de 10 anos.

Finalmente, apresenta-se a proposta de patamar adequado de subsídio

para as carreiras regulatórias criadas na Lei n. 10.871/2004. O valor corresponde à
absorção em parcela única dos valores devidos a título de (1) vencimento básico, (2)
gratificações de desempenho em patamar unificado correspondente ao da GDAR e (3)
gratificação de qualificação em patamar de 20%, seguindo modelagem utilizada para o
Banco Central do Brasil, onde igual gratificação (em patamar de 35%) foi absorvida pelo
subsídio.
 Desta forma, chega-se ao patamar ajustado de subsídio para as carreiras
regulatórias estabelecidas pela Lei n. 10.871/2004, conforme demonstrado na tabela a
seguir. Foi considerada a corrosão inflacionária no período compreendido entre o último
ajuste da remuneração (agosto de 2008) e a data atual (julho de 2012).

Tabela de Subsídios para os cargos de Nível Superior das Agências

Reguladoras Federais (Analistas e Especialistas em Regulação).
2012 2013 2014
III R$ 24.117,51 R$ 25.202,80 R$ 26.336,92
Especial II R$ 23.370,68 R$ 24.422,36 R$ 25.521,37
I R$ 22.654,01 R$ 23.673,44 R$ 24.738,74
V R$ 21.154,89 R$ 22.106,86 R$ 23.101,66
IV R$ 20.527,11 R$ 21.450,83 R$ 22.416,12
B III R$ 19.924,70 R$ 20.821,31 R$ 21.758,27
II R$ 19.346,59 R$ 20.217,19 R$ 21.126,96
I R$ 18.791,76 R$ 19.637,39 R$ 20.521,07
V R$ 17.633,74 R$ 18.427,26 R$ 19.256,48
IV R$ 17.147,47 R$ 17.919,10 R$ 18.725,46
A III R$ 16.680,74 R$ 17.431,37 R$ 18.215,78
II R$ 16.232,85 R$ 16.963,33 R$ 17.726,68
I R$ 15.802,92 R$ 16.514,05 R$ 17.257,19

Definidos os patamares para os cargos de Nível Superior (Analista e

Especialista em Regulação), pode-se então construir as tabelas de subsídio para os
cargos de Nível Intermediário (Técnico em Regulação e Técnico Administrativo). São
mantidos os parâmetros vigentes nas tabelas definidas para julho de 2010 na Lei n.
11.907/2009, construída sob a égide do requisito de ingresso “certificado de conclusão de
ensino médio”.
 Tabela de Subsídios para os cargos de Nível Intermediário das Agências
Reguladoras Federais (Técnicos Administrativos e Técnicos em Regulação),
com requisito de ingresso ‘certificado de conclusão de ensino médio’.
2012 2013 2014
III R$ 12.058,75 R$ 12.601,40 R$ 13.168,46
Especial II R$ 11.685,34 R$ 12.211,18 R$ 12.760,68
I R$ 11.327,00 R$ 11.836,72 R$ 12.369,37
V R$ 10.577,44 R$ 11.053,43 R$ 11.550,83
IV R$ 10.263,56 R$ 10.725,42 R$ 11.208,06
B III R$ 9.962,35 R$ 10.410,66 R$ 10.879,14
II R$ 9.673,29 R$ 10.108,59 R$ 10.563,48
I R$ 9.395,88 R$ 9.818,69 R$ 10.260,54
V R$ 8.816,87 R$ 9.213,63 R$ 9.628,24
IV R$ 8.573,73 R$ 8.959,55 R$ 9.362,73
A III R$ 8.340,37 R$ 8.715,69 R$ 9.107,89
II R$ 8.116,43 R$ 8.481,66 R$ 8.863,34
I R$ 7.901,46 R$ 8.257,03 R$ 8.628,59

É contudo pertinente e oportuno levar-se em consideração a alteração ora

proposta do requisito de ingresso destes cargos, de „certificado de ensino médio‟ para
„diploma de nível superior‟ e ajustar adequadamente as tabelas de subsídio para evitar-
se a criação antecipada de uma nova assimetria.

Os valores propostos são aqueles constantes da tabela seguinte.

Tabela de Subsídios para os cargos de Nível Intermediário das Agências
Reguladoras Federais (Técnicos Administrativos e Técnicos em Regulação),
com requisito de ingresso ‘diploma de nível superior’.
2012 2013 2014
III R$ 16.078,32 R$ 16.801,85 R$ 17.557,93
Especial II R$ 15.580,44 R$ 16.281,56 R$ 17.014,23
I R$ 15.102,66 R$ 15.782,28 R$ 16.492,48
V R$ 14.103,24 R$ 14.737,89 R$ 15.401,09
IV R$ 13.684,73 R$ 14.300,54 R$ 14.944,07
B III R$ 13.283,12 R$ 13.880,86 R$ 14.505,50
II R$ 12.897,71 R$ 13.478,11 R$ 14.084,62
I R$ 12.527,83 R$ 13.091,58 R$ 13.680,70
V R$ 11.755,81 R$ 12.284,82 R$ 12.837,64
IV R$ 11.431,63 R$ 11.946,06 R$ 12.483,63
A III R$ 11.120,48 R$ 11.620,90 R$ 12.143,84
II R$ 10.821,89 R$ 11.308,87 R$ 11.817,77
I R$ 10.535,27 R$ 11.009,36 R$ 11.504,78