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METODOLOGÍA PARA ELABORACIÓN DE ESTUDIOS DE

PREINVERSIÓN EN CARRETERAS

1. INTRODUCCIÓN
Como parte del mejoramiento del proceso de inversiones públicas, se ha
desarrollado el “Manual de Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Infraestructura Vial Interurbana” (Ref. 1); documento técnico
elaborado en coordinación entre la Oficina de Inversiones del Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF), y el Ministerio de Transportes, Comunicaciones,
Vivienda y Construcción (MTC); el cual, en el tiempo se convertirá en
documento de uso obligatorio para la elaboración de estudios de preinversión
para los proyectos viales del sector público. El Manual ha sido confeccionado
con el aporte de consultores extranjeros, nacionales, en base a experiencias de
manuales similares latinoamericanos y con la participación de funcionarios de
los ministerios mencionados, entre agosto 1999 y enero 2001.
En la presente ponencia se describirán brevemente los aspectos más saltantes de
la metodología propuesta en el Manual, la cual permitirá la homogenización del
uso de criterios para la identificación, elaboración y evaluación de alternativas
de inversión pública en carreteras

2. DESARROLLO DEL TEMA


2.1. Antecedentes
Según un diagnóstico efectuado al interior del MTC en el año 2000 (Ref. 2) solo
se realizaban estudios de preinversión para proyectos de carreteras financiados
con recursos de endeudamiento externo, notándose en tales estudios de
preinversión que:
a. El proceso de preinversión no se iniciaba con un estudio a nivel de perfil
b. Por lo tanto, el proceso de identificación no es claro, lo que a su vez se
traducía en falta de alternativas que podrían reformular la idea del proyecto
original o parar la propuesta de un proyecto no rentable sin mayor inversión
en estudios más profundos

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c. Los Estudios de Factibilidad analizaban alternativas pre establecidas la cual
no necesariamente podría ser la más eficiente desde el punto de vista
económico
d. Los Estudios de Factibilidad no seguían un mismo procedimiento en su
elaboración, especialmente en lo relacionado a Análisis de Demanda. Este
factor es uno de los críticos, tanto para determinar el tamaño del proyecto (y
por tanto la inversión a efectuar), como para la evaluación de beneficios. En
varios casos se observaron estimaciones bastantes optimistas de crecimiento
de tráfico, basadas en insuficiente sustento
e. Cada Consultor encargado de los estudios de preinversión trabajaba su
propia información: datos técnicos de vehículos , precios unitarios de los
insumos de operación vehicular, precios económicos de combustibles y
valor social de tiempo
f. La “situación sin proyecto”, en no pocos casos, se consideraba como el
estado actual de la infraestructura con labores de mantenimiento menor a las
que realmente se venían dando. Esto motivaba que la “situación con
proyecto” podría ser sobrevalorada al compararla con una “situación sin
proyecto” que era prácticamente de abandono de la infraestructura existente.
g. En algunos casos no se hacía una identificación clara de los beneficios
directos e indirectos; siendo estos calculados de una manera poco sustentada
h. No se efectuaba ningún análisis de riesgo, lo cual no identificaba los
aspectos críticos en la ejecución y operación del proyecto
i. No se hacía la evaluación del momento optimo de inicio del proyecto,
perdiendo tal vez eficiencia en la programación de las inversiones
j. No se hacía el análisis financiero del proyecto desde el punto de vista del
MTC, lo cual no daba información a la agencia de mantenimiento respecto al
impacto en su flujo de caja de la intervención proyectada
k. Luego de aprobado el estudio de factibilidad, no se utilizaba adecuadamente
este producto, observándose varios casos en los que el estudio definitivo
concluyó con un proyecto aprobado cuyo costo de obra era un porcentaje

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significativamente mayor que el previsto dentro del rango factible en la
preinversión
Con la finalidad de enfrentar esta situación se actuó en lo siguiente:
i. En las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP (año
2000), se incluyó como obligatoriedad la realización del Ciclo del Proyecto,
y en el caso de la fase de preinversión iniciar el proceso necesariamente en
un estudio al nivel de Perfil
ii. Como parte de las Directivas dadas por el SNIP, se han publicado para
su uso uniforme en los proyectos públicos; la tasa social de descuento, valor
social del tiempo para usuarios de transporte, factores de conversión de los
combustibles, y proyecciones de crecimiento a largo plazo del PBI y la
población a nivel nacional y departamental
iii. Se incluyeron como elementos obligatorios del SNIP la existencia de
metodologías de identificación, formulación y evaluación de proyectos. Por
tal razón, se coordinó entre ambos Ministerios (MEF y MTC) para la
elaboración del Manual con la metodología que se plantearía para los
proyectos viales interurbanos, los cuales son los de mayor participación en la
cartera de inversiones del MTC. El resultado de esta coordinación es el
Manual objeto de esta ponencia.

2.2. El Manual
El Manual tiene como objetivo la homogenización de criterios entre los
funcionarios responsables de la identificación, formulación y evaluación de
proyectos viales.
Para su compatibilización con las normas del SNIP, se basa en el ciclo de
preinversión de estudios: perfil, prefactibilidad y factibilidad.
El Manual proporciona al usuario las metodologías para la identificación,
análisis de demanda y análisis de rentabilidad social. Menciona los
procedimientos y metodologías para el resto de la formulación del proyecto
(básicamente relacionadas a la ingeniería del proyecto, las cuales pueden ser
encontradas en los Manuales de Diseño de Carreteras) y para la cuantificación

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de beneficios por reducción de costos operativos vehiculares (que pueden ser
encontradas en la Descripción del Modelo HDM – III)

Identificación
El desarrollo de este aspecto se considera fundamental para la definición del
proyecto, por lo que su explicación se describe con suficiente amplitud en el
Manual. La metodología propuesta a través de los Árboles de Causas y Efectos,
el de Medios y Fines; se considera de suma utilidad y apoyo para el
identificador de proyectos. El resumen de este Modulo se resume en el siguiente
diagrama:

Diagrama Nº 1: Modulo de Identificación de Proyectos


Identificar el
Objetivos de la Problema central
Organización o Sector

Elaborar Árbol de
Causas - Efectos

Elaborar Árbol de Fines y Propósitos del


Medios - Fines Proyecto

Buscar soluciones y
Plantear alternativas Alternativas del
Recursos disponibles Proyecto

PRODUCTOS
RESTRICCIONES TAREAS
Nota.- Entre las Alternativas se deberá incluir la situación base optimizada, es decir
considerar si mejorando la condición actual es posible obtener mejores resultados que
los esperados con un proyecto.
Formulación
Área de influencia: Se debe conformar el área del proyecto (espacio físico en el que se
emplaza la vía) y el área de análisis de los impactos (en el sistema de transportes y el
sistema de actividades). En proyectos donde se considere reasignación de flujos

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vehiculares (tráfico desviado) se requerirá de una zonificación de dicha área con la
finalidad de realizar una mejor caracterización de los sistemas
Análisis de la demanda: Se tendrá que determinar la demanda actual y futura del
servicio de transporte a lo largo del horizonte de evaluación del proyecto (generalmente
20 años).
El Manual orienta respecto a que tipo de información socioeconómica del área de
influencia, así como de la oferta vial existente y futura debe ser recopilada para este
análisis
Para la cuantificación de tráfico, el Manual describe las Tipologías a usar respecto a
Vehículos, Usuarios y Carga. Los Cuadros Nros. 1, 2, 3 y 4 resumen los estudios,
metodologías y modelos planteados en el Manual para la elaboración de este análisis.
El Manual en sus anexos describe los alcances de los diversos estudios de tráfico y los
modelos presentados para la proyección de demanda.
Cuadro Nº 1: Tipologías de Proyectos según su Impacto sobre la Demanda
Tipología Impacto sobre Impacto sobre la
el tráfico(1) Demanda Proyectos Típicos
GD AS PM
I Ninguno No No No
Cambios geométricos puntuales,
mejoramiento obras drenaje,
defensas de taludes
II Tráfico desviado No Si No Trazado nuevo de la vía respecto a
un trazado antiguo en servicio
III Tráfico Generado Si No No Mejoramiento de un camino que es
único acceso a una zona
IV Tráfico Desviado Si Si No Mejoramiento de una vía dentro de
y Generado una red vial
V Viajes Si/No Si/No Si Obras de envergadura que originan
transferidos transferencia de viajes entre modos
de transporte.
GD: Impacto sobre el sistema de actividades (localización), sobre la generación,
atracción y distribución de viajes
AS: Impacto sobre la asignación de viajes a la red
PM: Impacto sobre la partición modal
Cuadro Nº 2: Estudios de Tráficos
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Tráfico Normal es aquel que existe en el sistema en la situación sin proyecto y continuará
independientemente del proyecto a realizar; tráfico desviado es aquel que existía en el sistema y que
manteniendo su origen – destino cambia su ruta original por efectos del proyecto; y Tráfico Generado es
aquel que no existía en la situación sin proyecto, y aparece por efecto del proyecto.

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Etapa
Tipo de Estudio Perfil Prefactibilidad o Factibilidad
Conteos Basarse en información existente. Realizar para todo Proyecto
Si no existiese, efectuar un
conteo en un día
Encuestas Origen Basarse en información existente. Realizar para Proyectos tipo II,
– Destino Si no existiese, efectuar una IV y V
medición en un día hábil.
Mediciones de Basarse en información existente Realizar en todo Proyecto donde
Velocidad se considere congestión en
alguna vía de la red
Encuestas de No se requiere Realizar en Proyectos II y IV
preferencia para elección de ruta, y en
Proyectos V para elección de
modo
Tasas de Basarse en información existente Realizar en forma conjunta a las
ocupación Encuestas Origen – Destino y/o
Conteos

Cuadro Nº 3: Modelos planteados para Proyecciones de la Demanda


Etapa
Tipo de Perfil Prefactibilidad o Factibilidad
Proyecto
I Proyección directa de flujos Proyección directa de flujos o
Relación Funcional
II Proyección directa de la matriz Proyección directa de la matriz
III Proyección directa de flujos Relación Funcional
IV y V Proyección directa de viajes origen – Proyección de vectores (márgenes) de
destino en la matriz generación y atracción de viajes. Usar
modelos multimodales de Transporte

Cuadro Nº 4: Modelos planteados para la Asignación de Viajes


Categoría de vehículos Etapa
Perfil Prefactibilidad o Factibilidad
Transporte público de pasajeros Ruta fija Ruta fija
Transporte de carga Todo o Nada Probabilidad Lineal
Vehículos Livianos Todo o Nada para Asignación Estadística

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Proyectos Tipo II Equilibrio del Sistema (Wardrop)
Probabilidad Lineal en caso de congestión
en Proyectos Tipo IV
yV

Diseño Preliminar: En esta parte del estudio se debe definir las características
técnicas preliminares de la infraestructura vial de las alternativas del proyecto. Se debe
compatibilizar la demanda existente y futura que se estableció en el punto anterior con
el tamaño de proyecto elegido.
Adicionalmente a la información disponible que se obtenga se deberá realizar las
actividades señaladas en el Cuadro Nº 5. El Manual enumera los estudios de base que
se requieren para las diversas etapas de preinversión.

Cuadro Nº 5: Actividades efectuadas para el Diseño Preliminar


Actividad Etapa
Perfil Prefactibilidad Factibilidad
Estudios de Reconocimiento de ruta Inspecciones con Estudios descritos en
campo especialistas y estudios Manual
donde sea requerido.
Diseño Determinación de Diseños modulares y Prediseño señalado en
Preliminar parámetros de diseño y planteamiento de obras de Manual
(Ingeniería estimación de arte mayores
Básica) componentes más
importantes

Costos de Inversión y Mantenimiento: Las acciones más importantes de esta tarea se


resumen en el Cuadro Nº 6. Hay que señala que en los costos de inversión deben
incluir: costos de diseño, construcción y supervisión de la obra.
El Manual detalla lo relacionado al cálculo de los precios sociales, considerando que
los procedimientos de presupuesto y estimaciones son los usados actualmente en todos
los proyectos viales.

Cuadro Nº 6: Actividades efectuadas para el estimado de Costo de Inversión y


Mantenimiento

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Actividad Etapa
Perfil Prefactibilidad Factibilidad
Costos Estimado en base a Estimado en base a los Presupuesto en base a
financieros de costos modulares de módulos diseñados metrados y análisis de
Inversión componentes (Presupuesto a nivel de precios unitarios
identificados (Ej: rubros para cada módulo) obtenidos de la
US$ /Km para Ingeniería Básica
carreteras o US$/m para
puentes)
Costos Costos modulares o Estimados de Estimados de
Financieros de precios históricos de la mantenimiento periódico mantenimiento
Mantenimiento agencia de y rutinario. periódico y rutinario
mantenimiento
Conversión a Usar Factor de 0.79 Calcular precios sociales Calcular precios
Precios Sociales para Inversión y 0.75 de acuerdo a lo detallado sociales de acuerdo a
para Mantenimiento en el Manual lo detallado en el
Manual

Cronograma de Actividades y de Inversión: Esta programación sólo es mencionada


en el Manual. Se considera que se deben utilizar las diversas técnicas de amplio uso en
los actuales proyectos tales como: WBS (Work Breakdown Structure o Estructura por
Tareas) para la descomposición del proyecto en actividades; y la carta Gantt, el
Análisis de Mallas, el Método del Camino Crítico (CPM) o el Método de Diagrama de
Precedencia (PDM) para la programación de las actividades del proyecto.

Evaluación
Identificación de Beneficios: Se consideran los Beneficios Directos: aquellos
directamente relacionados a la eficiencia económica en el sistema de transporte o de
actividades; e indirectos; aquellos otros que consideran otro tipo de beneficios
relacionados más bien a aspectos sociales más que a económicos. El Anexo 6 del
Manual considera la alternativa de la Evaluación Multiobjetivo para el caso en que el
proyecto cuente con otros objetivos más específicos (por ej: la accesibilidad)
En todos los casos la “situación sin proyecto” se refiere a la situación base optimizada
la cual es la situación actual incluyendo medidas de gestión tendientes a abordar
problemas de operación de la vía.

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El proceso mencionado se realizará en el caso de usar la metodología de evaluación del
costo – beneficio. En caso los beneficiados no puedan ser valorados monetariamente, el
Manual contempla la alternativa de utilizar la metodología de evaluación costo-
efectividad
Medición de Beneficios Directos: En el Cuadro Nº 7 se muestra el resumen de
beneficios directos previstos en el Manual. Se debe tener en cuenta que el enfoque del
excedente del producto es alternativo al de ahorros en recursos, por lo que no deberían
ser utilizados simultáneamente en una misma vía. Los beneficios mencionados deben
ser calculados a precios sociales.
Cuadro Nº 7: Beneficios directos planteados en Manual
Tipo de Proyecto Beneficio Forma de Calculo Modelo o parámetros
Directo sugeridos
Proyectos que tienen como Ahorro en recursos Bcov=COVsp-COVcp Para Perfil utilizar curvas
base una zona ya servida de los Costos Bcov: Beneficio total por predefinidas o el modelo
por un camino y que por Operativos de ahorro en COV HDM-VOC
aumentos de la demanda se Vehículos(COV) COVsp: COV sin proyecto Para prefactibilidad o
requiere una vía más COVcp: COV con proyecto Factibilidad usar el modelo
cómoda (Ej: HDM
Rehabilitaciones, Ahorro en tiempo Btu= TUsp- TUcp Usar valor social del tiempo
Reconstrucciones, de viaje de los Btu: Beneficio total por ahorro señalado en Directivas de la
Asfaltados) usuarios (TU) en TU Oficina de Inversiones del
TUsp: TU sin proyecto MEF; y el modelo o
TUcp: TU con proyecto procedimiento empleado para
ahorro en COV
Ahorro en recursos Bcm = CMsp – CMcp Para perfil usar valores
de los Costos de Bcm: Beneficio total por promedios de costos.
Mantenimiento ahorro en CM Para prefactibilidad y
(CM) CMsp: CM sin proyecto factibilidad utilizar el modelo
CMcp:CM con proyecto de deterioro del HDM
Proyectos en zonas sin Beneficios por Bexp=(VIP-Cpi)cp-(VBPi – Definir tipos de productos,
conexión vial o con excedente del Cpi)sp beneficios en aumento de
conexión en malas productor Bexp: Beneficio por excedente producción, proyectar
condiciones; donde se del productor producción, costos y precios
estima que con el proyecto VBPi: Valor bruto de la en situaciones sin y con
se aumentará la producción producción de cada producto. proyecto.
en la zona CPi: Costo de producción de
cada producto
Medición de Beneficios Indirectos: Las acciones a este respecto señaladas en el
Manual se resumen en el Cuadro Nº 8
Cuadro Nº 8: Beneficios Indirectos
Etapa
Perfil Prefactibilidad Factibilidad
Actividad
Beneficios por No es necesario llegar a este No es necesario llegar El Manual describe los
reducción en nivel de detalle en la a este nivel de detalle componentes a

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accidentes estimación de beneficios, en la estimación de considerar para la
excepto que los objetivos del beneficios, excepto estimación de
proyecto sean que los objetivos del beneficios (Tarea III
primordialmente de proyecto sean del Modulo III)
seguridad vial primordialmente de
seguridad vial
Beneficios por Se deben identificar los
mejoras en el componentes del proyecto Cuantificar las intervenciones que señalará el
medio ambiente que se debería realizar, o los Estudio de Impacto Ambiental realizado de
sobrecostos en que se acuerdo al Modulo IV, Tarea 2 del Manual
incurrirán en la inversión por
efectos de mitigar el impacto
sobre el medio ambiente.

Flujo de beneficios y costos: Se establecerá el flujo de beneficios y costos (financieros


y económicos) incluyendo todos aquellos identificados, calculados y programados en
los pasos anteriores.
Análisis de Rentabilidad Social: Los indicadores de rentabilidad señalados a utilizar
en la evaluación son el Valor Actual Neto (VAN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR);
los cuales se obtendrán del flujo de beneficios económicos netos a lo largo de la vida
del proyecto.
Para considerarlo rentable, desde el punto de vista económico, el proyecto deberá tener
un VAN mayor a cero utilizando la tasa social de descuento que este vigente
(actualmente es de 14% anual) o la TIR mayor que esta misma tasa.
Otros indicadores que pueden utilizarse: Coeficiente Beneficios – Costo o razón
Beneficio – Costo, los cuales se describen en la Tarea 5 del Modulo III del Manual)
Para el caso de usar la metodología de evaluación costo – efectividad, se recomienda
efectuar una buena selección de los indicadores de metas, a fin de permitir la
evaluación de las diferentes alternativas
Análisis de Confiabilidad: El Manual considera realizar dos tipos de análisis:
Sensibilidad y Riesgo; con la finalidad de incluir el componente de probabilidad a los
valores que se utilicen para las variables más importantes que podrían influir en los
resultados de rentabilidad del proyecto.

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La Sensibilidad se hará en cada uno de los niveles del estudio de preinversión, con la
finalidad de identificar las variables más importantes que impactan en el resultado del
proyecto. El Cuadro Nº 9, muestra las variables típicas (y su rango) para proyectos
viales.

Cuadro Nº 9: Rango de variables típicas de proyectos de carreteras


Variable Rango de variabilidad a nivel de
Perfil Prefactibilidad Factibilidad
Costo global de inversión + 40% + 30% + 20%
Costo de expropiaciones + 40% + 30% + 20%
Beneficio tiempo de usuarios - 40% - 30% - 20%
Beneficio costos de operación + 40% + 30% + 20%

El Análisis de riesgo se realizará en la Factibilidad, para lo cual se utilizarán las


variables de riesgo identificadas en la Sensibilidad a las cuales se les tendrán que
incorporar funciones probabilísticas para los valores que podrían tomar. Se sugiere
utilizar una simulación de Monte Carlo para la cual existe software accesible y fácil de
utilizar en asociación con una hoja de cálculo (Ej: Risk Master, Cristal Ball; para lo
cual se requerirá modelar la evaluación del proyecto en una hoja Excel o similar). El
resultado de este Análisis proporcionará la probabilidad de rentabilidad del proyecto,
así como ser de herramienta para el planeamiento de la respuesta al riesgo
Análisis del Financiamiento: Se orienta a la necesidad que el formulador tiene de
analizar la viabilidad financiera del proyecto, teniendo en cuenta los recursos públicos
presupuestales (restringido a la Programación Multianual de Inversiones) o a su
posibilidad de concesionario para la inversión privada.
Análisis de Sostenibilidad: Se refiere al análisis de los posibles problemas que se
podrían presentar durante la operación del proyecto, que podrían reducir o eliminar sus
beneficios esperados. En obras viales interurbanas, el aspecto más importante es el
mantenimiento, por lo que se deberá analizar la disponibilidad de recursos, las
regulaciones existentes y el marco legal existente y futuro previsto relacionado a este
factor.
Comparación de Alternativas y Selección de la Alternativa Óptima: Del análisis
efectuado y comparativo se seleccionará la mejora alternativa factible para el proyecto,

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empezando por el criterio de eficiencia económica (costo – beneficio- costo-
efectividad), examinando luego su confiabilidad, viabilidad institucional, socio-
cultural, entre otros.
Elaboración del Marco Lógico de la Alternativa Seleccionada: La elaboración de
esta herramienta es la etapa final de la evaluación. El Marco Lógico (ML) será un
instrumento necesario para reasumir la información del proyecto además de
proporcionar los elementos claves para su monitoreo y seguimiento. En el Cuadro Nº
10 se muestra un ejemplo típico de ML para un proyecto vial

Cuadro Nº 10: Marco Lógico típico de un proyecto de mejoramiento de obra vial


Objetivos Indicadores Verificación Supuestos
Fin Reduce el tiempo de Velocidades Estudio de
Reducción de viaje en 40% en los promedio de velocidades
tiempos de viaje usuarios de la vía vehículos
Disminución de Reduce los costos Estudios de
costos de transporte operativos vehiculares Costos campos y uso de
en 50% en los usuarios Operativos modelos
de la vía Vehiculares
Propósito Mantiene en la vía un IRI de la vía Evaluaciones de Adecuadas
Optimizar las IRI no mayor a 4.0 a lo rugosidad políticas de
condiciones de largo de la vida del operación en la vía
servicio de la vía proyecto
Componente 125 Km de vías Km. De vía Medición física Calidad en
Rehabilitación y rehabilitadas rehabilitadas de obras construcción y en
mejoramiento de la mantenimiento
carretera
Realizar e 125 Km de vías en buen Km. De vía en Medición física
implementar el Plan estado de conservación conservación de actividades
de Mantenimiento

3. CONCLUSIONES
a) Los estudios de preinversión de proyectos de carreteras hasta el año
2000 carecían de un marco uniforme que permitieran una adecuada
identificación (de objetivos y alternativas), formulación (principalmente en la
estimación de la demanda) y evaluación (estandarizando variables claves); lo
cual daba como resultado un proceso que no garantizaba la pertinencia e
integridad de los proyectos ejecutados

b) La estrategia seguida para iniciar las acciones que enfrenten esta


situación se basó en incluir en una Ley (Nº 27293): la obligatoriedad de cumplir

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el ciclo de proyectos, el uso de metodologías estándares para la evaluación de
proyectos y la determinación uniforme de variables criticas. Esto permitió su
elaboración y difusión de manera más eficiente.

c) El Manual para proyectos viales, elaborado en coordinación


interministerial y con el aporte de experiencias de otros países, proporciona un
esquema de identificación, formulación y evaluación de proyectos; que enlazado
con las funciones de planeamiento (a través de compatibilizacion de objetivos);
así como con las de programación, ejecución y operación de proyectos (a través
del Marco Lógico y Análisis de riesgos); genera una integración dentro de un
proceso estratégico, lo cual permitirá una mejor utilización de los recursos del
país en el Sub Sector Transportes.

4. REFERENCIAS
(1) MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS – OFICINA DE
INVERSIONES (2000); “Manual de Identificación, Formulación y
Evaluación de Proyectos de Viabilidad Interurbana”. Lima – Perú:
http://ofi.mef.gob.pe
(2) MINISTERIO DE TRANSPORTES, COMUNICACIONES, VIVIENDA
Y CONSTRUCCIÓN – DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTO Y
PLANIFICACIÓN (2000) “Diagnóstico del Proceso de Inversiones en el
MTC” Lima – Perú (Mimeo)

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