SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0106/2015

Sucre, 16 de diciembre de 2015

SALA PLENA
Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente: 09304-2014-19-AIA
Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Rolando

Villena Villegas, Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia,
demandando la inconstitucionalidad de los arts. 7.II de la Ley de Otorgación de
Personalidades Jurídicas, -Ley 351 de 19 de marzo de 2013-, en la frase:
“…organizaciones no gubernamentales y fundaciones…” y su numeral 1 en la
expresión: “La contribución al desarrollo económico y social”; y, el art. 19 inc. g)
de su Reglamento Parcial -Decreto Supremo (DS) 1597 de 5 de junio de 2013-,
por vulnerar presuntamente los arts. 14.II y III, 21.4 y 410.II de la Constitución
Política del Estado (CPE); “4” -siendo lo correcto 3- del Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”; 16.1 y 2, y 24 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 3, 22.1, y 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, XXII de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 26 de noviembre de 2014, cursante de fs. 6 a 12 vta.,

el accionante señala que la doctrina constitucional, reconoce que del derecho a la
libertad se desprende la igualdad, como concepto general que todos los seres
humanos participan de una igualdad elemental de status en cuanto a personas y
sujetos jurídicos. Este es el concepto básico de igualdad civil en el derecho
contemporáneo, consistente en eliminar discriminaciones arbitrarias entre las
personas. Ahora bien, dicha doctrina reconoce que existen obstáculos de derecho
que no permiten lograr la igualdad civil, los mismos que son las normas y la
legislación positiva.

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Así, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló los siguientes principios
en cuanto al alcance del derecho a la igualdad: a) Exige que se trate del mismo
modo a quienes se encuentran en iguales situaciones; b) Implica el derecho a que
no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se
concede a otros en iguales circunstancias; c) La regla de igualdad no es absoluta ni
obliga al legislador a cerrar los ojos ante la diversidad de circunstancias,
condiciones o diferencias que puedan presentarse a su consideración; lo que
aquella regla estatuye es la obligación de igualar a todas las personas afectadas por
una medida, dentro de la categoría, grupo o clasificación que le corresponda,
evitando distinciones arbitrarias u hostiles; d) La razonabilidad es la pauta para
ponderar la medida de la igualdad, con lo que queda entendido que el legislador
puede crear categorías, grupos o clasificaciones que establezcan trato diferente
entre los seres humanos, a condición que el criterio empleado sea razonable;
e) Las desigualdades inconstitucionales son las arbitrarias, y por tales han de
estimarse las que carecen de razonabilidad, las persecutorias, las hostiles, las que
deparan indebidos favores o privilegios; f) Las desigualdades irrazonables y
arbitrarias y por ende, inconstitucionales son las que se basan en la nacionalidad, la
extranjería, la raza, la religión, el sexo, el nacimiento, la posición social, el idioma,
la opinión pública, condición económica, grado de instrucción, origen entre otras; y,
g) Son desigualdades irrazonables y arbitrarias, y por consecuencia
inconstitucionales aquellas medidas que en lugar de eliminar o disminuir las
diferencias entre grupos de personas o personas individuales, las aumentan y las
ahondan.

Para la doctrina constitucional, el derecho a la igualdad tiene dos grandes

campos: el primero, referido a la igualdad ante el Estado, y el segundo, la
igualdad ante y entre particulares. En la igualdad ante el Estado, se desarrollan
varias subdivisiones que son: igualdad ante la ley o igualdad jurídica; igualdad
ante la administración e igualdad ante la jurisdicción. La igualdad ante la ley o
igualdad jurídica provoca que sobre el legislador recaiga la prohibición de tratar a
los seres humanos de modo desigual; vale decir, que cuando el Estado legisla no
puede violentar la igualdad civil de los habitantes, estableciendo discriminaciones
arbitrarias e irrazonables.

Como se tiene señalado, la igualdad supone que todos tienen derecho a que la ley
les trate por igual y prohíbe la discriminación. Siendo esto cierto, se sabe también
que no cualquier trato desigual es discriminatorio, solo tiene esa condición el trato
o diferencia no objetiva, no razonable y no proporcionada. Lo que la Constitución
Política del Estado exige de la ley es la neutralidad, el diferenciar sin tomar partido
por nadie y basándose en criterios reales objetivos y proporcionales. En ese
sentido, el art. 14.II de la CPE, prohíbe y sanciona toda forma de discriminación
fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género,
origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso y otras que
tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o
ejercicio en condiciones de igualdad de los derechos de toda persona; es decir,
que todas las personas son iguales ante la ley. Al respecto, es pertinente señalar

2
que el término persona desde un punto de vista doctrinario engloba a las
personas naturales y a las personas colectivas.

En ese ámbito, el parágrafo segundo y el numeral 1 del art. 7 de la Ley de

Otorgación de Personalidades Jurídicas -Ley 351 de 19 de marzo de 2013-, al
obligar que las organizaciones no gubernamentales y fundaciones, mencionen en
sus estatutos la contribución al desarrollo económico y social, impone un requisito
adicional no previsto para organizaciones sociales y entidades civiles sin fines de
lucro, lo cual resulta totalmente inconstitucional, por cuanto se lo interpreta como
una limitación a la libertad de asociación, al imponer una carga adicional que es
arbitraria y discriminatoria, poniendo “en tela de juicio” la aprobación de sus
estatutos y la personalidad jurídica que no estén alineadas a la política
gubernamental y oficial de desarrollo económico social, y es discriminatoria
porque dicho requisito solo es impuesto a este tipo de organizaciones no
gubernamentales y fundaciones. Este particular tratamiento normativo, parece
presuponer que las organizaciones sociales y las entidades civiles sin fines de
lucro, son organizaciones de autointerés que no necesitan contribuir al desarrollo
económico social, en la forma establecida para las organizaciones no
gubernamentales y las fundaciones. Por lo anotado, el parágrafo segundo del art.
7 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, en la frase:
“organizaciones no gubernamentales y fundaciones” y su numeral “1. La
contribución al desarrollo económico y social” transgreden el derecho a la
igualdad reconocido por los arts. 14.II y III de la CPE; 24 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos; y, 3 y 26 del PIDCP.

Por otra parte, señaló que el art. 21.4 de la CPE, reconoce el derecho de
asociación pública o privada con el requisito de que sea con fines lícitos. Una
asociación es un ente derivado de un concurso de voluntades que consiste en una
agrupación con vocación de permanencia, de una pluralidad de personas para la
realización de un fin sin ánimo de lucro. De lo referido, se concluye que dentro del
orden constitucional es permitida la reunión y asociación, relacionada a la facultad
de toda persona a comprometerse con otras en la realización de un proyecto
colectivo de carácter social, cultural, político, económico o de carácter religioso a
través de una estructura organizativa reconocido por el Estado, de acuerdo a sus
estatutos y normativa interna; sin embargo, en el marco del principio de reserva
legal, sus limitaciones o restricciones deberán ser establecidas por ley, sin
contraponerse al ordenamiento jurídico.

En ese marco, se puede considerar que se vulnera el derecho a la libertad de

asociarse cuando se imponen restricciones arbitrarias tendientes a poner fin a la
asociación, hacerla más gravosa o impedir el ejercicio del mismo. Así, el inc. g) del
art. 19 del DS 1597, al determinar que la personalidad jurídica reguladas por la
Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, se puede revocar por
“incumplimiento a la políticas y/o normas sectoriales, previo informe del Ministerio
del área”, vulnera este derecho, ya que la autoridad administrativa que es parte
del Estado, puede disponer la extinción de la persona colectiva por incumplimiento

3
de políticas y normas sectoriales que: “…la mayoría de las veces ni el propio
gobierno central cumple”, restringiendo la facultad de realizar políticas propias de
acuerdo a su objeto de creación o constitución, por lo que dicha normativa
transgrede el derecho de libertad de asociación reconocido por los arts. 21.4 de la
CPE; 16.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 22.1 del
PIDCP; y, XXII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre.
Finalmente, indica que el art. 410.II de la CPE, sitúa a la Norma Suprema en la
cúspide de la estructura normativa, lo que implica el reconocimiento de su
jerarquía frente a cualquier otra disposición legal, constituyéndose en el sustento
o fundamento de las demás disposiciones legales, de donde nacen los niveles
jerárquicos en función al órgano que emite la norma, su importancia y el sentido
funcional de la misma. Por lo mencionado, el parágrafo segundo y el numeral I
del art. 7 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas y el inc. g) del art.
19 del DS 1597, vulneran el principio de supremacía constitucional y jerarquía
normativa que es el que en esencia sustenta el art. 410.II de la CPE, al
desconocer la aplicación y observancia de normas constitucionales en relación a
normas de rango inferior.

I.2. Admisión y citación

Por AC 0449/2014-CA de 4 de diciembre (fs. 14 a 19), la Comisión de Admisión

del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la presente acción, disponiendo
se ponga en conocimiento de Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado
Plurinacional de Bolivia y Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea
Legislativa Plurinacional, como personeros de los Órganos que generaron las
normas impugnadas, a objeto que formulen los alegatos que consideren
pertinentes.

I.3. Alegaciones de los personeros de los Órganos que generaron las

normas impugnadas

Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de

Bolivia a través de su representante Juan Marcelo Zurita Pabón, mediante
memorial enviado vía fax el 9 de abril de 2015 y el original el 10 del mismo mes y
año, cursante de fs. 107 a 117 vta., expresó lo siguiente: 1) En lo que respecta al
Órgano Ejecutivo, la presente acción de inconstitucionalidad abstracta está
dirigida contra el inc. g) del art. 19 del DS 1597, que aprobó el Reglamento
Parcial de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas en cuanto a
Organización No Gubernamental (ONG), norma que establece que será revocada
la personalidad jurídica por las siguientes causas: “…g) Por incumplimiento a las
políticas y/o normas sectoriales, previo informe del Ministerio del área”; empero,
al margen de considerar que la acción interpuesta carece en el fondo de las más
elementales condiciones para su procedencia, el accionante de manera forzada
busca a través de acciones como la que se analiza, el crear grupos privilegiados
que no estén sometidos al Estado de Derecho, pretendiendo coartar la acción del

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Estado buscando despojarlo de instrumentos necesarios y legales para obedecer
una de sus funciones esenciales cual es cumplir y hacer respetar la Norma
Suprema y las leyes; 2) En el presente caso, el accionante busca únicamente que
determinados grupos de personas, en este caso particular las ONG, eludan el
cumplimiento de la ley; 3) En la acción de inconstitucionalidad interpuesta, se
señala una supuesta contradicción del parágrafo II y el numeral 1 del art. 7 de la
Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas con el derecho a la igualdad, en
sentido de que se estaría imponiendo un requisito adicional y arbitrario en el caso
de las ONG y Fundaciones que pretendan obtener el reconocimiento de su
personalidad jurídica. Asimismo, se denuncia una supuesta “violación” al derecho
a la libertad de asociación, en razón a lo establecido por el inc. g) del art. 19 del
DS 1597, por cuanto determina que la personalidad jurídica de las personas
jurídicas reguladas por la referida Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas,
puede ser revocada por incumplimiento a las políticas y/o normas sectoriales,
previo informe del Ministerio del área, lo cual, a decir del accionante vulnera el
derecho a asociarse, ya que existiría un supuesto propósito de control y
subordinación de las organizaciones sociales, organizaciones no gubernamentales,
fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro, ante la autoridad administrativa
que es parte del Estado, la que puede disponer la extinción de la persona jurídica,
que en su criterio, resultaría vulneratorio al derecho de las personas de asociarse.
De la misma forma, habría una supuesta vulneración al principio de supremacía
constitucional y jerarquía normativa, puesto que la norma reglamentaria
impugnada, estaría desconociendo la aplicación y observancia de normas
constitucionales en relación a normas de rango inferior; sin embargo, los
argumentos de la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, se orientan a
la búsqueda de crear grupos de intereses privilegiados y queden exentos de
cumplir con el ordenamiento jurídico, cuando por mandato del art. 14 de la CPE,
todos somos iguales ante la ley y debemos cumplir la Constitución Política del
Estado y las leyes del Estado Plurinacional; 4) Es menester aclarar al Defensor del
Pueblo -hoy accionante-, que la acción de inconstitucionalidad abstracta no trata
de violaciones a derechos o garantías constitucionales; las normas por sí solas no
violan o transgreden la Norma Suprema. Para una violación o transgresión de
normas, se requiere la existencia de hechos, y éstos los producen las personas y
cosas, no las normas, por lo que este tipo de acción tiene que ver con la supuesta
contradicción entre normas del ordenamiento jurídico con la Constitución Política
del Estado, que genere una duda razonable de inconstitucionalidad, la cual debe
estar probada y demostrada por la parte accionante, lo que no sucede en el caso,
dado que la presente acción es absolutamente infundada e insustancial; 5) La
primera fuente normativa es la realidad social, independientemente se trate de
una ley o una norma de rango inferior, además tomar en cuenta su
instrumentalidad, ya que sirven para la aplicación, ejecución o materialización de
normas de rango constitucional o legal. En el caso del Decreto Supremo
impugnado, el mismo es fiel a las dos características señaladas, permitiendo el
amplio ejercicio a la libertad de asociación relacionado a varios tipos de persona
jurídica entre las cuales se encuentran las ONG, y a su vez, su emisión
corresponde a los lineamientos y el cumplimiento de la Ley de Otorgación de

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Personalidades Jurídicas; 6) El artículo impugnado del DS 1597, no establece
ninguna disposición o acápite que determine, imponga, coarte, induzca o impida a
las personas el ejercicio libre de asociarse, no existe en su contenido ningún tipo
de limitación o prohibición directa al ejercicio del derecho a la libertad de
asociación; 7) El DS 1597 desarrolla los parámetros que otorga la Ley cuestionada
de inconstitucionalidad, en el sentido de regular a las asociaciones, norma
contenida en el inc. g) del art. 19 del DS 1597, que tiene directa relación con el
numeral 1 del parágrafo II del art. 7 de la referida Ley, aplicable únicamente a las
ONG y Fundaciones en su relación con el Estado y no con otro tipo de personas
jurídicas, además tiene que ver con el respeto de éstas a su propia naturaleza y
objeto; es decir, al ejercicio legal y lícito de sus derechos; 8) Una de las
principales innovaciones de la Constitución Política del Estado de 2009, es la
ampliación del catálogo de derechos fundamentales a sectores absolutamente
olvidados, entre ellos, se encuentra el reconocimiento y garantías del ejercicio
pleno de todas las personas a la libertad de asociación, mandato constitucional
que fue plasmado en la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, la cual
para garantizar el amplio ejercicio del Derecho Civil referido a la libertad de
reunión y asociación contenido en el art. 21.4 de la CPE, contempla una gama y
tipología de tipos de personas jurídicas, lo que garantiza ampliamente el ejercicio
de ese derecho, no siendo evidente que estaría siendo transgredido, además de
brindar seguridad jurídica disponiendo una serie de requisitos para su
otorgamiento; 9) Tal como se desprenden de las normas constitucionales
referidas, se debe hacer una clara distinción entre el reconocimiento del derecho a
la libertad de reunión y asociación a las personas naturales, y uno de sus modos
de ejercicio, cual es la creación de personas jurídicas de distintos tipos, objeto y
naturaleza, como las ONG y Fundaciones, ésta que puede ser una sutil
diferenciación, será la que permita establecer la razón de ser del DS 1597 en la
norma que fue impugnada. Asimismo, se debe considerar que el derecho a la
libertad a la reunión y asociación deberá ser entendido como un derecho civil que
reconoce a todas las personas, por su condición de tales, el libre ejercicio de
cualquier tipo de reunión o asociación en el más amplio de sus conceptos,
estando a la vez absueltos de cualquier tipo de coacción que les obligue a reunirse
o asociarse de un modo u otro, sea por personas particulares, jurídicas de
derecho público o privado, grupos sociales o cualquier otra potestad, de tal modo
que ni se pueda obligar a obrar contra su voluntad de reunirse o asociarse
(libertad) ni se le impida actuar conforme a ella sea en público o privado, solo o
asociado, dentro de los límites establecidos o con fines lícitos. Desde el punto de
vista técnico jurídico, el ejercicio del derecho a la libertad de asociación implica el
nacimiento de una persona jurídica, pero que viene a ser un nuevo centro unitario
receptor de derechos y obligaciones, surgiendo un término de referencia de
intereses y relaciones jurídicas; es decir, hay un sujeto jurídico más, con intereses
legítimos, deberes, capacidad de querer y obrar, voluntad y responsabilidad
propias, autonomía patrimonial, distinto a los sujetos físicos que lo componen, y
por tanto, se trata de un sujeto que también debe cumplir con el ordenamiento
jurídico que regula el ámbito de su desenvolvimiento; 10) El Estado tiene la
obligación ineludible de garantizar el libre ejercicio del derecho a la asociación,

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pero siendo que ese derecho es parte de un catálogo de otros derechos civiles, no
es lógico ni razonable que el mismo se constituya en un derecho absoluto, sin
ningún tipo de límites, toda vez que la garantía para el ejercicio pleno de los
derechos fundamentales no tiene carácter absoluto, por cuanto todos los
derechos sin excepción se encuentran razonablemente limitados por normas que
regulan su ejercicio, a fin de conseguir una convivencia armónica de la sociedad
en cuanto al ejercicio de otros derechos fundamentales, no pudiendo considerarse
la existencia de “supra derechos” o de derechos absolutos. Así se encuentra
plenamente establecido en el art. 13 de la CPE; 11) La Ley de Otorgación de
Personalidades Jurídicas como su Reglamento, regulan y determinan condiciones
de ejercicio de una de las distintas manifestaciones de la libertad de asociación,
dentro de un panorama diferente y además favorable, referido a la creación y
reconocimiento de todas las organizaciones sociales, no gubernamentales,
fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro en su más amplia gama y
multidiciplinidad; es decir, el pleno reconocimiento y garantía para la constitución
de personas jurídicas, relacionado con el derecho fundamental de tipo público,
cual es la libertad de asociación con fines lícitos; 12) Las organizaciones sociales,
las no gubernamentales, fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro, son
entidades de interés público quedando plenamente reconocidas, con
ordenamiento interno que se relacionan directamente con la finalidad concreta
acordada por sus componentes, consecuentemente, la otorgación de su
personalidad jurídica y registro, responde a fines estrictamente administrativos
con el propósito de que obtengan y adecúen su funcionamiento al ordenamiento
jurídico vigente; 13) Los requisitos y procedimiento de constitución, así como las
causales de revocación de la personalidad jurídica, son necesarios como deber del
Estado para garantizar los derechos de los ciudadanos bolivianos, asegurando que
las relaciones jurídicas emergentes de las actividades y objetivos de estas
personas jurídicas, sean entre los componentes de las mismas o de éstas con
terceras personas o entre las organizaciones mismas se adecúen al ordenamiento
jurídico y cumplan con el requisito constitucional de plasmar en cada uno de sus
actos fines sustancialmente lícitos; 14) Las políticas sectoriales a las que se
refiere el inc. g) del art. 19 del DS 1597, se encuentran claramente reguladas por
los arts. 334, 335, 336, 337 y 338 de la CPE, que están relacionadas con personas
jurídicas, objetivos o finalidades específicas de las mismas, siendo dichas políticas
parte de la económica del Estado, y en caso de incumplir sus objetivos en relación
a tales políticas, son pasibles a que su personalidad jurídica sea revocada, como
consecuencia ante la transgresión de la normativa que las regulan; 15) La norma
reglamentaria impugnada, no contraviene ni restringe el derecho a la libertad de
asociación, al ser una disposición que regula la licitud de los fines de
determinadas personas jurídicas, cuyo objeto tenga que ver con algunas de las
políticas sectoriales, por lo que dicho Decreto Supremo, tiene fuente plenamente
constitucional, y no existe ninguna contradicción y menos una supuesta violación
de la Constitución Política del Estado, sin perjuicio de establecer lo determinado
en el art. 14 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, que dispone la
revocatoria de la personalidad jurídica por transgresión a dicha Ley y su
Reglamento; 16) Asimismo, dicha norma no transgrede de ninguna forma los

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principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, puesto que la
misma, no regula ningún derecho o garantía que no esté establecido en el texto
constitucional, más al contrario, la norma reglamentaria impugnada protege las
políticas sectoriales cuando éstas son el objeto principal de distintos tipos de
personas jurídicas conforme al art. 14 de la Ley de Otorgación de Personalidades
Jurídicas, que tiene que ver con determinar la licitud del objeto de cualquier
persona colectiva, es decir, no aumenta ni suprime ningún aspecto que
entorpezca el ejercicio al derecho a la libertad de asociación; 17) El objeto de la
presente acción resulta contradictorio al pretender eliminar el inc. g) del art. 19
del DS 1597, debido a que se crearía una grave desigualdad, siendo que el
universo de las organizaciones, asociaciones o fundaciones que incumplan con sus
objetivos o no los desarrollen, serán pasibles a la revocatoria de su personalidad
jurídica; en cambio las organizaciones, asociaciones dedicadas al desarrollo de
políticas sectoriales, no podrían ser pasibles a ninguna sanción y estarían al
margen del Estado de Derecho; y, 18) El texto de causales de revocatoria
contenida en el inc. g) del art. 19 del DS 1597, en ningún momento refiere que el
Estado determine o restrinja el ejercicio de la libertad de asociación, lo que se
limita es el título de la misma, no se transgreden derechos de terceros, tampoco
el orden ni el interés público.

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia

y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante memorial
presentado el 10 de abril de 2015, cursante de fs. 123 a 128 vta., señaló que:
i) El 22 de enero de 2013, el gobierno de Bolivia puso a consideración del
pueblo boliviano la agenda patriótica del bicentenario 2025, la cual plantea los
pilares para la construcción de una sociedad más incluyente, participativa,
democrática, sin discriminación, racismo ni división, en el marco de los
preceptos constitucionales. En ese marco dicha agenda, está orientada a la
erradicación de la pobreza extrema, la socialización y universalización de
servicios básicos, proyecta la soberanía científica, tecnológica, comunitaria
financiera, productiva en recursos naturales, la nacionalización e
industrialización, la soberanía alimentaria y ambiental, además del encuentro
soberano con el mar. Lo expresado permite establecer que la labor de las ONG
y Fundaciones no está al margen del cumplimiento de las políticas de Estado;
ii) A través de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, el Estado
reconoció la personalidad jurídica de las ONG y Fundaciones sin fines de lucro,
regulando las condiciones de su desempeño, conforme a las normas que
orientan las políticas públicas reconocidas en la Norma Suprema, sin limitar la
libre y voluntaria conformación de sus miembros y en previo conocimiento de
las directrices y límites públicos a los que estarán sujetos tanto en la obtención
de su personalidad jurídica como en el desenvolvimiento de sus actividades,
por lo que el Estado no está infringiendo los derechos positivos de los
miembros ni de la persona jurídica naciente. En consecuencia, no se afecta a la
libertad de asociación y respecto al fin lícito, esto obliga al respeto del
ordenamiento jurídico aplicable a su conformación y desempeño, así como de
las políticas públicas; iii) En el marco establecido por el art. 298.II.14 de la

8
CPE “Otorgación de personalidad jurídica a organizaciones sociales que
desarrollen Actividades en más de un Departamento”, ese ejercicio soberano
permite al Estado otorgar un reconocimiento jurídico a la capacidad legal que
se da a una entidad civil sin fines de lucro, organizaciones sociales, las no
gubernamentales y las Fundaciones, para poder ser sujeto de derechos y
contraer obligaciones, generándoles responsabilidad jurídica frente a sí mismas
y frente a terceros, lo que tiene relación con el hecho de que la conformación
de estas entidades no queda libre al arbitrio de los particulares, deben mediar
razones de orden público que legitimen su existencia y funcionamiento, y éstas
son establecidas conforme a la naturaleza, roles y características de cada
organización. El art. 4 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas
garantiza la existencia de cuatro tipos de personas colectivas identificadas por
el art. 298 de la CPE, como son las organizaciones sociales, las organizaciones
no gubernamentales, las fundaciones y las entidades civiles sin fines de lucro.
Ahora bien, es evidente que cuando se protege la igualdad entre las personas
jurídicas públicas o privadas, no es un principio orientado en esencia al goce de
las personas jurídicas, sino a los seres humanos, pues las personas jurídicas
deben a éstos su existencia y subsistencia, aún en los casos en que son
creadas por el Estado. Los seres humanos que las conforman deben tener un
tratamiento equitativo en la búsqueda del vivir bien de todas y todos los
bolivianos. En tal sentido, no se vulnera el derecho a la igualdad ni a la no
discriminación, tal como afirma el impetrante, más al contrario se está
fortaleciendo la identidad de dichas personas colectivas en respuesta a su
propia naturaleza y característica, iv) Lo expuesto permite concluir que, acusar
la vulneración del art. 14.II y III de la CPE, no tiene un sustento coherente, ya
que el tratamiento diferenciado a los distintos tipos de organización regulados
por la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas hace a su naturaleza y
características, y a la potestad soberana del Estado por precautelar los valores
y fines constitucionales a las que todas las personas están sujetas; y,
v) Finalmente, manifiesta que el art. 1 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos refiere que la persona protegida por dicha Convención es
“todo ser humano”, excluyendo de su ámbito de aplicación a las personas
jurídicas o ideales; no obstante, estas personas también merecen protección en
cuanto a los derechos que se les reconoce en la normativa, los cuales no
encuentran su naturaleza en la protección del ser humano, sino en el
cumplimiento de los fines y funciones para los que fueron creadas. La
legislación y doctrina jurisprudencial tanto en España como en Colombia han
reconocido la protección de derechos no humanos, sino fundamentales,
acordes a la naturaleza misma de la persona jurídica. En ese mismo contexto,
la Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoció que es posible
proteger derechos de los seres humanos cuando éstos fueron vulnerados por
alguna cuestión en la que la persona jurídica de la que es parte, se vea
afectada, es decir, que los derechos de las personas físicas que son integrantes
de una persona colectiva, pueden en algunos casos ser afectados como
consecuencia de hechos, actos o situaciones en las que intervenga la persona
colectiva de la que forman parte, lo que no implica que la persona colectiva en

9
sí misma considerada, sea titular de derechos humanos. De lo descrito, puede
concluirse que solo las personas humanas, físicas o reales, tienen derechos
humanos y las personas colectivas, jurídicas o morales, tienen derechos
fundamentales acordes a su naturaleza, destinados a la protección de sus
funciones y de sus fines; sin embargo, en el presente caso, no existe
vulneración de derechos humanos ni transgresión a los derechos
fundamentales a los que el accionante hace referencia sin fundamento
sostenible, ya que la libertad de asociación está plenamente garantizada y la
distinción en el otorgamiento de personalidades jurídicas responde a
condiciones que hacen a la naturaleza de los diferentes tipos de organizaci ón,
no habiendo establecido el nombrado, la vulneración de los arts. 3 y 6 del
PIDCP ni de las otras citas del bloque de constitucionalidad.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante decreto constitucional de 11 de junio de 2015, se dispuso la suspensión

de plazo a efectos de recabar documentación complementaria (fs. 133); a partir
de la notificación con el decreto constitucional de 26 de octubre del referido año,
se reanudo el computo de plazo, por lo que la presente Sentencia Constitucional
Plurinacional, se pronuncia dentro del mismo (fs. 139).

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se

establece lo siguiente:

II.1. Disposiciones cuestionadas de inconstitucionales

a) El parágrafo segundo, numeral I del art. 7 de la Ley de

Otorgación de Personalidades Jurídicas de 19 de marzo de
2013, que señala:

“Artículo 7. (Estatutos).

(…)

II. Los estatutos de las organizaciones no gubernamentales y

fundaciones deberán mencionar en su contenido, adicionalmente
a lo requerido en el parágrafo anterior:

1. La contribución de desarrollo económico y social.

(…)” (las negrillas y subrayado son nuestros).

10
 b) El inciso g) del art. 19 del DS 1597 de 5 de junio de 2013 -
Reglamento Parcial a la Ley de Otorgación de Personalidades
Jurídicas-, que refiere:

“ARTÍCULO 19.- (REVOCATORIA DE PERSONALIDAD JURÍDICA).

Será revocada la personalidad jurídica, por las siguientes causales:

(…)

g) Por incumplimiento a las políticas y/o normas sectoriales,

previo informe del Ministerio del área” (las negrillas y subrayado
son propios).

II.2. Disposiciones constitucionales que se consideran vulneradas

II.2.1. Constitución Política del Estado

“Artículo 14.

(…)

II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación

fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual,
identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía,
idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica,
estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación,
grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que
tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad,
de los derechos de toda persona.

III. El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin

discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos
establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados
internacionales de derechos humanos.

(…)

Artículo 21. Las bolivianas y los bolivianos tienen los

siguientes derechos:

(…)

4. A la libertad de reunión y asociación, en forma pública y privada,

con fines lícitos.

11
 (…)

Artículo 410.

(…)

II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico

boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición
normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por
los Tratados y Convenios internacionales en materia de
Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario,
ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se
regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias
de las entidades territoriales:

1. Constitución Política del Estado.

2. Los tratados internacionales.
3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas
orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e
indígena.
4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas
de los órganos ejecutivos correspondientes”.

II.2.2. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre

Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos
Sociales y Culturales

“Artículo 3.

Obligación de no discriminación

Los Estados partes en el presente protocolo se comprometen a

garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin
discriminación alguna por motivo de raza, color, sexo, idioma,
religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición social”.

II.2.3. Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de

San José de Costa Rica)

“Artículo 16. Libertad de asociación.

1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con

fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales,
sociales, deportivos o de cualquiera otra índole.

12
 2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las
restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una
sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la
seguridad o del orden público, o para proteger la salud o la moral
pública o los derechos y libertades de los demás.

(…)

Artículo 24. Igualdad ante la Ley

Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen

derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley”.

II.2.4. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

“Artículo 3

Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a

garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los
derechos civiles y políticos enunciados en el presente Pacto.

(…)

Artículo 22

1. Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras,

incluso el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la
protección de sus intereses.

(…)

Artículo 26

Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin
discriminación a igual protección de la ley. A este respecto, la ley
prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas
protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o
de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquier otra condición social”.

II.2.5. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

“Artículo XXII.-

13
 Toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para
promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden
político, económico, religioso, social, cultural, profesional, sindical o
de cualquier otro orden”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, Rolando Villena Villegas,

Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia, denuncia la
inconstitucionalidad de los arts. 7.II de la Ley de Otorgación de Personalidades
Jurídicas, en la frase: “…organizaciones no gubernamentales y fundaciones…” y
su numeral 1. en la expresión: “La contribución al desarrollo económico y social”;
y, el art. 19 inc. g) del DS 1597, por vulnerar presuntamente los arts. 14.II y III,
21.4 y 410.II de la CPE; “4” -siendo lo correcto 3- del Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”; 16.1 y 2 y 24 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; 3, 22.1 y 26 del PIDCP; y, XXII
de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

III.1. Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad

abstracta y del control normativo de constitucionalidad

El Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto de la naturaleza jurídica

y alcances de la acción de inconstitucionalidad, en la SCP 1925/2012 de
12 de octubre, citada por la SCP 1690/2014, de 29 de agosto, señaló
que: “El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional
Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus
finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes,
estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de
ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a
través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o
concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que
este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de
constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad
con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la
Constitución Política del Estado.

De acuerdo a la previsión constitucional inserta en el art. 202.1 de la CPE,

el Tribunal Constitucional Plurinacional, conocerá y resolverá en única
instancia los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de
leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de
ordenanzas y resoluciones no judiciales; norma concordante con el art.
103 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), que
establece que la acción de inconstitucionalidad abstracta procederá contra
toda ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto o cualquier género
de ordenanzas y resoluciones no judiciales de carácter normativo que

14
 puedan resultar contrarias a la Constitución Política del Estado.

La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del

ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la
Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de
manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda
persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una
norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la
acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos
desarrollados para ese fin. Por su parte, el art. 133 de la CPE, prevé sobre
los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad
de la norma impugnada, teniendo efectos erga homes; es decir, surte
plenos efectos respecto a todos”.

(…)

Respecto a los alcances del control normativo de constitucionalidad la

jurisprudencia a través de la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el
criterio expresado en la SC 0051/2005-R de 18 de agosto, manifestó que:
‘…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la
verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones
legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado,
lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales,
así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley
Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como
de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la
Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional
para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas
constitucionales; determinando previamente el significado de la norma
legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las
normas de la disposición legal sometida al control…’”.

III.2. Test de constitucionalidad

De manera previa a ingresar al análisis del test de constitucionalidad de las

normas impugnadas, corresponde aclarar que en el caso de estudio se
realizará la contrastación constitucional respecto a los principios de igualdad,
supremacía constitucional, jerarquía normativa y al derecho de asociación
previstos en la Constitución Política del Estado, y no así sobre las normas
descritas en los instrumentos internacionales debido a que los argumentos
planteados por el accionante no se encuentran referidos a ellas, y si bien se
aludieron en la demanda, no fueron debidamente fundamentados.

En el caso concreto, el accionante denuncia la inconstitucionalidad del

art. 7.II de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, relacionada
al contenido de los estatutos para el reconocimiento de la personalidad

15
jurídica de personas colectivas, mismo que establece que los estatutos
de las organizaciones no gubernamentales y fundaciones, deberán
mencionar en su contenido, adicionalmente a lo requerido en el
parágrafo II.1. “La contribución al desarrollo económico y social”, texto
que atenta contra los derechos a la igualdad y a la libertad de asociación,
y los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa.

El cargo de inconstitucionalidad planteado por el accionante se centra en

afirmar que al obligar a través de la supuesta norma inconstitucional, a que
las organizaciones no gubernamentales y fundaciones, mencionen en sus
estatutos la contribución al desarrollo económico y social que brinden esas
entidades de derecho privado, se estaría imponiendo un requisito adicional
no previsto para las organizaciones sociales y entidades civiles sin fines de
lucro reguladas por la misma ley, provocando una reducción a la libertad de
asociación al imponer una carga adicional arbitraria porque se cuestionaría
la aprobación de los estatutos y la personalidad jurídica “de las
organizaciones que no se alineen con la política gubernamental y oficial de
desarrollo económico social” (sic), y discriminatoria debido a que ese
requisito solamente es impuesto a organizaciones no gubernamentales y
fundaciones.

Conforme a lo expuesto, se advierte que el accionante demanda la

inconstitucionalidad del art. 7.II y su numeral 1 de la Ley de Otorgación
de Personalidades Jurídicas, alegando que sería contradictorio al principio
de igualdad y derecho a la libertad de reunión y asociación, previstos en
los arts. 14.II y III y 21.4 de la CPE.

En ese orden, la jurisprudencia emitida por el extinto Tribunal Constitucional,

con relación al principio de igualdad, mediante la SC 0013/2005-R de 3 de
enero, señaló que: “Respecto a la lesión al derecho a la igualdad, se debe
manifestar que sobre éste, la jurisprudencia constitucional en la DC 002/01,
de 8 de mayo de 2001, manifestó: ‘(...) el derecho a la igualdad (…), exige
el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados
bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los
que presentan características desiguales, bien por las condiciones
en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias
particulares que los afectan; no prohibiendo tal principio dar un
tratamiento distinto a situaciones razonablemente desiguales (...)’,
lo que configura la necesidad de que para su lesión existan
hipótesis similares y un trato disímil…” (las negrillas nos corresponden).

De la misma manera, la SC 0090/2006 de 17 de noviembre, haciendo

referencia a la SC 0049/2003 de 21 de mayo, respecto al principio de
igualdad estableció que: «"(…) el mandato de igualdad en la
formulación del derecho exige que todos sean tratados igual por
el legislador. Pero esto no significa que el legislador ha de colocar

16
a todos en las mismas posiciones jurídicas ni que tenga que
procurar que todos presenten las mismas propiedades naturales
ni que todos se encuentren en las mismas situaciones fácticas. El
principio general de igualdad dirigido al legislador no puede exigir que
todos deban ser tratados exactamente de la misma manera y tampoco
que todos deban ser iguales en todos los aspectos. Entonces, el medio
idóneo para que el legislador cumpla con el mandato de este principio es
aplicando la máxima o fórmula clásica: 'se debe tratar igual a lo igual
y desigual a lo desigual'. En eso consiste la verdadera igualdad. A
quienes presentan similares condiciones, situaciones, coyunturas,
circunstancias, etc., se les puede tratar igualmente; pero, cuando existen
diferencias profundas y objetivas que no pueden dejarse de lado, se debe
tratar en forma desigual, porque solamente de esa manera podrá
establecerse un equilibrio entre ambas partes. La Ley es la que tiene que
establecer los casos, formas y alcances de los tratamientos desiguales.

En consecuencia, no toda desigualdad constituye necesariamente,

una discriminación, la igualdad sólo se viola si la desigualdad está
desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la
existencia de dicha justificación debe apreciarse según la finalidad
y los efectos de la medida considerada, debiendo darse una
relación razonable de proporcionalidad entre los medios
empleados y la finalidad perseguida”» (las negrillas son propias).

En ese ámbito, es menester hacer referencia al art. 9 de la CPE, que al

referirse a los fines y funciones del Estado, en su numeral 2 señala:
“Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e
igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las
comunidades,…” (las negrillas nos corresponden). A su vez, el art. 308.I.
de la misma Norma Suprema, determina que: “El Estado reconoce,
respeta y protege la iniciativa privada para que contribuya al desarrollo
económico, social y fortalezca la independencia económica del país” (las
negrillas son agregadas).

De lo anotado, resulta evidente que la Constitución Política del Estado, al

establecer que el desarrollo constituye un fin del Estado, congrega
esfuerzos públicos y privados de manera coordinada, a cuyo efecto se
obliga a resguardar a las personas colectivas de derecho privado, a quienes
corresponde orientar sus actividades hacia el logro del desarrollo económico
social en el país. Consiguientemente, la exigencia contenida en el art. 7.II.1
de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas -hoy impugnada-,
referida a incluir en los estatutos de las ONG y fundaciones la contribución
del desarrollo económico social, proviene de un mandato constitucional.

Por otra parte, el art. 4.2 de la Ley de Otorgación de Personalidades

Jurídicas, define a las organizaciones sociales como: “…el conjunto de

17
personas que en atención al territorio que ocupan y/o a actividades
comunes e intereses afines que desarrollan, se organizan y/o impulsan
iniciativas de interés común…”. Por su parte, las organizaciones no
gubernamentales, fueron definidas por el citado precepto legal como:
“…aquellas entidades de derecho privado que poseen una naturaleza de
servicio social de asistencia, beneficencia, promoción y desarrollo
económico y social, conformadas por personas nacionales y/o extranjeras,
que con el debido reconocimiento del Estado, realicen actividades de
desarrollo y/o asistencias sin fines de lucro y cuyas actividades sean no
financieras con fondos y/o financiamiento propio y/o de cooperación
externa en el territorio del Estado”. Asimismo, sobre las fundaciones,
señala que: “Son aquellas entidades de derecho privado que al
constituirse afectan de modo duradero su patrimonio de constitución a la
realización de fines especiales de interés general sin fines de lucro y cuyas
actividades sean no financieras y que para desarrollar sus actividades
obtienen el reconocimiento del Estado”.

De las definiciones contenidas en el art. 4 de la referida norma legal, se

establece con claridad la existencia de diferencias sustanciales entre cada
una de esas organizaciones, teniendo naturaleza, fines y objetivos distintos.
Por otra parte, del texto de dicho precepto legal se tiene que tanto las ONG
como las fundaciones constituyen entidades de derecho privado orientadas
al servicio social, asistencia, beneficencia, promoción y desarrollo
económico social, persiguiendo fines especiales de interés general. Así, el
texto de ese precepto legal se enmarca a lo establecido por el citado art.
308.I. de la CPE, en lo que se refiere al reconocimiento, respeto y
protección por parte del Estado de la iniciativa privada para que contribuya
al desarrollo económico, social y fortalezca la independencia económica del
país. Por consiguiente, la exigencia del art. 7.II.1. de la Ley de Otorgación
de Personalidades Jurídicas de incorporar en sus estatutos la contribución al
desarrollo económico y social, de ninguna manera importa un
desconocimiento o vulneración al derecho a la igualdad o como un acto
discriminatorio, y lo que el precepto legal ahora cuestionado dispone es que
tanto las ONG como las fundaciones participen y se integren a los planes y
proyectos sociales del sector público para que, de manera conjunta y
coordinada, se adopten medidas para lograr un desarrollo socio económico
armónico en el país; por tanto, el hecho de establecer que esa contribución
se incorpore en los estatutos de dichas entidades civiles implica para ellas
asumirla como un objetivo exigible, lo que no importa que se brinde un
trato desigual a las ONG y a las fundaciones.

Por otra parte, el accionante también denuncia que el citado art. 7.II de la
Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, en la frase “… organizaciones
no gubernamentales y fundaciones…” y su numeral 1 en la expresión: “La
contribución al desarrollo económico y social”, desconoce la libertad de
asociación, prevista en el art. 21.4 de la Norma Suprema, que prevé que las

18
bolivianas y los bolivianos tienen derecho, a la libertad de reunión y
asociación en forma pública y privada, con fines lícitos. Sobre el particular, la
SC 0405/2010-R de 28 de junio, citando a la SC 0112/2004 de 11 de octubre,
ha definido respecto a dicho derecho que es "…la facultad que tienen las
personas de poner en común sus bienes, sus valores, su trabajo, su
actividad, sus fuerzas individuales o cualesquier otros derechos para un fin
desinteresado o no, intelectual, moral, económico, artístico, recreativo o de
beneficencia. La libertad de Asociación es el derecho del individuo de unirse
con otros en forma voluntaria y durable para la realización común de un fin
lícito”.
Por consiguiente, se concluye que la previsión de la norma impugnada no
es contraria a la libertad de asociación, en el entendido que al disponer
que en los estatutos de las ONG y fundaciones, se consigne la
contribución al desarrollo económico y social del país, como un requisito
para el reconocimiento de la personalidad jurídica, de ninguna manera se
limita o restringe la facultad de asociación de las personas colectivas
cuyos objetivos converjan en actividades conducentes al interés general.

Por último, el accionante refiere que el art. 19 inc. g) del DS 1597

(Reglamento Parcial a la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas),
de 5 de junio de 2013, igualmente lesionaría el derecho de asociación
previsto en el art. 21.4 de la CPE, al disponer que procede la revocatoria
de la personalidad jurídica ante el incumplimiento de las políticas y/o
normas sectoriales, previo informe del Ministerio del área.

Al respecto, cabe manifestar, que acorde con la jurisprudencia descrita

precedentemente, respecto a los alcances del derecho de asociación, se
evidencia que la disposición legal impugnada no restringe de manera
alguna el ejercicio de dicho derecho, por cuanto se limita a establecer
presupuestos en los que procedería la revocatoria de la personalidad
jurídica, sin disponer una limitación expresa que impida de manera directa
el ejercicio de ese derecho, toda vez que dicha norma será aplicada en su
caso a entidades ya conformadas que cuenten con la correspondiente
personalidad jurídica.

Con relación a lo señalado por el accionante en sentido que tanto el art.

7.II. y el numeral 1 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas,
como el art. 19 inc. g) del Reglamento a dicha Ley, desconocen los
principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, reconocidos
por el art. 410.II de la CPE, es preciso hacer referencia al entendimiento
jurisprudencial asumido en la SCP 0591/2012 de 20 de julio, que sobre
estos principios, señaló que: «Respecto al principio de supremacía
constitucional, el extinto Tribunal Constitucional en la SC 0031/2006 de
10 de mayo, expuso lo siguiente: ‘El principio de supremacía constitucional
significa que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre
la base del imperio de la Constitución Política del Estado que obliga por

19
igual a todos, gobernantes y gobernados. Dentro del orden jurídico, la
Constitución Política del Estado ocupa el primer lugar, constituyéndose en
la fuente y fundamento de toda otra norma jurídica, por lo que toda ley,
decreto o resolución debe subordinarse a ella. Lógicamente, la propia
Constitución Política del Estado debe prever mecanismos e instituciones
que garanticen su cumplimiento, sino su primacía quedaría como una
declaración formal, porque siempre podría existir una autoridad u órgano
de poder que incumpla sus preceptos. Por ello la Constitución Política del
Estado determina los órganos que controlarán la observancia de sus
normas, eso es lo que se llama el control de constitucionalidad’.
(…)

Ahora bien, el nuevo texto constitucional ha recepcionado el principio de

supremacía constitucional proyectándolo de acuerdo a su trascendencia y
con el sistema constitucional vigente; por ello, de una interpretación
textual y sistemática de las normas del art. 410 de la CPE, esta
jurisdicción comprende al principio en estudio, como la
proclamación de la trascendencia normativa y valorativa de la
Constitución Política del Estado.

(…)

El valor normativo fundamental y superior de la Constitución Política del

Estado, constituye una de las bases elementales del Estado Social y
Democrático de Derecho, que es la forma de gobierno consagrada en el
art. 1 de la CPE, que en sistemática interpretación con los arts. 109 y 410
de la misma norma, proclaman la vivificación de la Constitución Política del
Estado por ser norma jurídica, la primigenia entre todas las demás, la más
importante y la más relevante, y por ello, la que merece mayor atención y
cumplimiento, exigiendo acatamiento por gobernantes y gobernados, ya
que cada uno de sus preceptos tienen la cualidad de norma jurídica con
mandatos propios de hacer y de abstención, pues resulta difícil encontrar
preceptos constitucionales carentes de eficacia jurídica; convirtiéndose
cada uno de los mismos en parámetros para apreciar la constitucionalidad
de otras normas inferiores y de los actos de gobierno.

En lo que hace al principio de jerarquía normativa, el extinto Tribunal

Constitucional, en la SC 0013/2003 de 14 de febrero, ha explicado su
contenido, desarrollando luego una precisa doctrina de su aplicación para
disciplinar la potestad reglamentaria del Órgano Ejecutivo, dictaminando lo
siguiente:

“…el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica

de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen
en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional;
de manera que una norma situada en un rango inferior no puede

20
oponerse a otra de superior rango. Ese principio fundamental está
consagrado por el art. 228 de la Constitución.

Que, en el marco del referido principio fundamental concordante con los

principios de la soberanía popular y la supremacía constitucional, el
Constituyente ha distribuido las competencias para la elaboración y
emisión de las disposiciones legales, habiendo asignado al Órgano
Legislativo, como expresión de la voluntad popular, la potestad privativa
de ‘dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas`, así
dispone expresamente el art. 59.1ª de la Constitución; en cambio al
Órgano Ejecutivo le ha asignado la potestad de ‘ejecutar y hacer cumplir
las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir
privativamente los derechos, alterar los definidos por Ley ni contrariar sus
disposiciones..’, así dispone el art. 96.1ª de la Ley Fundamental. Conforme
a lo referido se establece que existe una clara diferencia, no sólo formal
sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en cuanto al
contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales
y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en
cambio el segundo establece disposiciones legales específicas que
desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas por la
Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones
establecidos por ésta; de otro lado, en cuanto se refiere al lugar que
ocupan en la jerarquía normativa, la Ley, como expresión de la voluntad
popular, se encuentra en un nivel superior al Decreto Supremo, por lo que
éste debe subordinarse a aquella".

(…)

Ahora bien, las normas del art. 410 de la CPE, a tiempo de recepcionar el
principio de jerarquía normativa, lo proyecta concretizando su ámbito de
aplicación, al precisar el orden de prelación o subordinación en el que se
encuentran cada una de las normas jurídicas; así, la Constitución Política
del Estado es la primera y más importante, debiendo subordinarse a ella
cada una de las demás; luego, se ubican los Tratados Internacionales,
inmediatamente por debajo las leyes nacionales, estatutos autonómicos,
cartas orgánicas y el resto de la legislación departamental, municipal e
indígena; finalmente, por debajo se encuentran los decretos, reglamentos
y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos del gobierno
central y de las entidades territoriales autónomas.

Aquí, conviene resaltar que la voluntad del constituyente, al consagrar el

principio de jerarquía normativa y precisar el orden en el que cada norma
debe ser aplicada, es el respeto al sistema democrático participativo,
representativo y comunitario (art. 11 de la CPE), bajo cuya égida, el
órgano legislativo es el único facultado para emitir leyes
nacionales, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas

21
(arts. 145 y 158.I.3 de la CPE); por lo que las leyes asumen su
cualidad de preeminencia por sobre otros instrumentos
normativos, de su fuente emisora, el Órgano Legislativo, cuya
característica esencial es la de representar a la población y la
sociedad, así como todos los intereses que en ella proliferan.

En consonancia con el sistema representativo, la existencia de un órgano

legislativo, supone la participación de todos los ciudadanos en la toma de
decisiones, ya que el art. 26 de la CPE, dispone que entre los derechos
políticos, se proclama el de participación en el ejercicio del poder político, de
forma directa o por medio de representantes y estos últimos se aglomeran
en el Órgano Legislativo; de este silogismo, emerge el convencimiento que
las leyes emitidas por este Órgano, tienen la cualidad de corresponder a la
voluntad popular, y por ello tienen como sustento el equilibrio social.

De otro lado, los decretos y otros instrumentos emanados del

Órgano Ejecutivo, carecen de la cualidad esencial de la ley, ya
que no germinan en el órgano representativo de la voluntad
popular, por ello, no representan la voluntad general ni tienen la
legitimidad social que otorgan el necesario debate legislativo; por
esa carencia, la Norma instituyente del Estado Plurinacional de 2009,
discrimina con precisión los instrumentos emanados del
Ejecutivo, postergándolos a su naturaleza jurídica intrínseca; así,
los decretos, tiene por objeto reglamentar las leyes, y tal como la
SC 0013/2003 de 14 de febrero ha señalado: ‘…existe una clara diferencia,
no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en
cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas
generales y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la
fuerza, en cambio el segundo establece disposiciones legales
específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas
generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni
modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta…’.

Conforme a lo expuesto, un decreto tiene por objeto primario

reglamentar las leyes, más no puede crear, desconocer, suprimir
ni modificar los derechos y obligaciones establecidas en ellas.

Aquí, conviene explicar que si bien la Constitución de 2009, a tiempo de

preservar al decreto como el instrumento jurídico emanado del Órgano
Ejecutivo, ya no explica sus límites, tal y como lo hacía la Constitución
Política del Estado de 1967 en el art. 59.1ª, norma que disponía de forma
expresa que el decreto no definía derechos ni podía alterar los definidos
por ley, ello no supone una novedosa comprensión del decreto por
nuestro sistema constitucional, puesto que no se le ha otorgado facultades
excepcionales, como ocurre en otros países, en los que el decreto de
forma extraordinaria asume cualidad de ley en ciertas circunstancias

22
debidamente tasadas.

Conforme a lo expuesto, este Tribunal, extrayendo la voluntad

constituyente respecto del art. 172.8 de la CPE, arriba al convencimiento de
que la interpretación literal de dicha norma, es el significado del decreto
conforme a nuestra tradición jurídica, que lo ha comprendido como un
instrumento del Órgano Ejecutivo suscrito por el Presidente con el
refrendo de un ministro, generalmente el del ramo a que el
decreto se refiere, requisito sin el cual carece de validez; emitido
dentro del ámbito de las facultades reglamentarias que incumben
al Órgano Ejecutivo para el cumplimiento de las leyes, y sin que en
modo alguno puedan modificar el contenido de éstas, son el medio
de desarrollar la función administrativa que le compete» (las
negrillas fueron añadidas).

De acuerdo a la jurisprudencia desarrollada precedentemente, corresponde

señalar respecto a la supuesta vulneración de la supremacía constitucional y
jerarquía normativa por parte de los preceptos legales ahora impugnados,
que si bien el accionante no efectuó una precisa fundamentación jurídico
constitucional, pese a ello y en atención a la interpretación sobre los
alcances de los principios de supremacía constitucional y jerarquía
normativa, corresponde puntualizar que el requisito que plantea el art. 7.II.
de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas en su frase
“…organizaciones no gubernamentales y fundaciones…”, y numeral 1,
referida a que debe mencionarse en el contenido de sus estatutos la
“…contribución del desarrollo económico y social”, no contradice ni es
incompatible con la Ley Fundamental; al contrario, dicha previsión legal,
como ya se tiene analizado, se sustenta en lo establecido por el ya citado
art. 308.I. de la CPE, buscando materializar los deberes del Estado a fin de
procurar el bienestar común, por lo que la exigencia dispuesta en la referida
norma legal cuestionada de inconstitucional en lo que se refiere al
reconocimiento, respeto y protección a la iniciativa privada para que
contribuya al desarrollo económico y social del país, no implica ningún
desconocimiento de los principios enunciados.

Finalmente, respecto a que el art. 19 inc. g) del DS 1597, vulneraría

igualmente los principios de supremacía constitucional y jerarquía
normativa, al desconocer supuestamente la aplicación y observancia de las
normas constitucionales en relación a normas de rango inferior,
corresponde señalar que las normas establecidas en un Decreto Supremo
tienen por objeto primario reglamentar las leyes, sin que puedan crear,
desconocer, suprimir ni modificar los derechos y obligaciones establecidas
en las mismas. En ese orden, el art. 14 de la Ley Otorgación de
Personalidades Jurídicas, establece en sus numerales 1 y 2, que la
personalidad jurídica de las personas colectivas será revocada cuando
incumplan “lo dispuesto por la presente Ley y sus reglamentos” y cuando

23
 realicen actividades distintas a la finalidad señalada en sus Estatutos; es
decir, que dentro del ámbito de las facultades reglamentarias que son de
competencia del Órgano Ejecutivo, se expidió el DS 1597 con el propósito
de reglamentar la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas a favor de
personas colectivas de derecho privado. Consiguientemente, a través del
mencionado Decreto Supremo no se modificó el contenido de la referida
Ley, y menos se creó una situación diferente a la establecida por la misma,
limitándose a su reglamentación, respetando el texto legal y
subordinándose al nivel superior en el que se encuentra dicha norma legal.

En razón a lo expuesto, en las normas impugnadas no se advierte

desconocimiento, vulneración y menos lesión a los principios de
supremacía constitucional y jerarquía normativa, resultando por ello,
constitucionales.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la jurisdicción y

competencia que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la
Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; resuelve Declarar: la
CONSTITUCIONALIDAD de los arts. 7.II de la Ley de Otorgación de
Personalidades Jurídicas, en la frase “…organizaciones no gubernamentales y
fundaciones…” y su numeral 1 en la expresión: “La contribución al desarrollo
económico y social”; y, el art. 19 inc. g) en su integridad del DS 1597 de 5 de junio
de 2013.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

Plurinacional.

Fdo. Dr. Hugo Zenón Bacarreza Morales

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO

24
 Fdo. Tata Efren Choque Capuma
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO

25