DESCENTRALIZACIÓN Y ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

-- RESPUESTA A ALGUNAS CUESTIONES ESENCIALES –

Raúl Lizárraga Bobbio

La descentralización del Estado y del aparato productivo constituyen la clave para el logro
de los objetivos propios del desarrollo humano sostenible. Esta visión ha sido reconocida
como una Política de Estado en el Acuerdo Nacional.

1. ¿Qué es lo que define esencialmente el centralismo político y económico; y

como este fenómeno afecta el desarrollo nacional sostenible?

El centralismo en el Perú puede ser asumido como la causa y el efecto, al mismo tiempo,
de un Estado y de un modelo económico que no han podido resolver las aspiraciones
fundamentales de su población mayoritaria. Es determinante en el desaprovechamiento
de los recursos disponibles, de las graves inequidades en la distribución del ingreso y del
precario acceso a trabajos dignos. En suma, bloquea la realización de los objetivos
propios del desarrollo sostenible, los cuales se entienden como la disponibilidad real de
las personas para disfrutar de un adecuado bienestar tanto económico como social.

El centralismo tiene múltiples facetas operativas en el plano económico; entre las cuales
pueden mencionarse a la distribución desigual del Presupuesto Público entre las
diferentes regiones y localidades, a la precaria dinámica de las inversiones fuera de los
centros urbanos costeros emergentes y a la débil captación de ahorros fuera de esos
espacios. El modelo económico vigente induce al mantenimiento de la pobreza,
especialmente en los ámbitos rurales minifundiarios de la sierra y de la selva. Esta imagen
se patentiza en los Índices de Desarrollo Humano (IDH)1 formulados por el Programa de
Las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

El centralismo está asociado a la localización también desigual de las infraestructuras y

de los servicios relacionados con la salud, la educación y el saneamiento básico.

2. ¿Qué importancia tiene la descentralización para el desarrollo nacional; y que

decisiones y políticas fundamentales propondría para que esos procesos avancen
y se consoliden?

La descentralización y el reordenamiento del territorio son respuestas básicas al

centralismo. Por ello aparecen en los primeros lugares de las agendas institucionales,
públicas y privadas y constituyen Políticas de Estado del Acuerdo Nacional.

1 . Los IDH distinguen a unas zonas con respecto de otras, a partir de cinco indicadores interconectados: a)
esperanza de vida al nacer, b) alfabetismo, c) escolaridad, d) logro educativo, e) ingreso familiar mensual per
cápita. El mayor nivel de desarrollo humano ocurre cuando el IDH se acerca al valor 1.0. A medida que el
IDH baja de 1.0 y se acerca a cero, el nivel del desarrollo humano es menor y, por lo tanto, puede asumirse
como un estado de pobreza.
Revertir el centralismo en sus diversas facetas implica adoptar decisiones políticas al más
alto nivel, que determinen objetivos específicos tales como:

• Redefinir el patrón de ordenamiento económico territorial basado en nuevas y más

amplias infraestructuras de comunicación, portuarias y energéticas; que favorezcan
la articulación económico – comercial de las regiones, de estas entre sí y del país con
respecto al resto del mundo;
• Establecer mecanismos o incentivos económicos, legales y organizacionales para
empujar funciones de producción competitivas basadas en las potencialidades y
ventajas comparativas disponibles en los diferentes espacios regionales y locales. El
aprovechamiento de nuestra biodiversidad y el liderazgo innovativo de los agentes
productivos deben tener una postura preponderante en esta línea;
• Ampliar el espectro de funciones, atribuciones y capacidades de los Gobiernos
Regionales y Municipales; lo cual presupone cambios en el contenido y la
organización del Estado en general y del Gobierno en particular. Ello implica una
reforma estructural del Estado, haciéndolo más sensible, particularmente en las zonas
serranas y selváticas alejadas de las capitales departamentales, donde la ausencia
del Estado sigue siendo el común denominador 2;
• Provocar el mejoramiento cualitativo de los instrumentos mediante los cuales esos
gobiernos formulan, ejecutan y controlan sus inversiones utilizando consistentemente
formas de participación social. Entre estos instrumentos, son esenciales los Planes
de Desarrollo Concertados, los Planes de Competitividad, los Presupuestos
Participativos; los Programas de Formación de Capacidades Humanas y los Sistemas
de Gestión Corporativa;
• Diseñar y aplicar una reforma fiscal partiendo de un incremento de la presión tributaria
(porcentaje de la recaudación fiscal sobre el PIB) desde el 14.5% que ha sido la pauta
en los recientes años hasta el 18% – 20%, que se estima pertinente tal como ocurre
la mayoría de los países latinoamericanos. En ese contexto, tendrían que
reformularse los contenidos del canon, sobre canon y regalías aplicados a las
empresas mineras, gasíferas y petroleras, así como los Fondos de Compensación
que se destinan esencialmente a la realización de proyectos de desarrollo regional y
municipal. Finalmente, en este rubro tendría que considerarse medidas destinadas a
la recuperación de las deudas que se tienen con la SUNAT y el castigo a las evasiones
y elusiones tributarias.

La descentralización está profundamente insertada en el concepto y en la práctica de la

democracia. No solo en lo que respecta a la mayor o menor oportunidad de participar en
los procesos político – eleccionarios; sino que también en el acceso eficaz a la justicia
(democracia civil) y al empleo adecuado (democracia social y económica).

3. ¿Qué valor tiene la conformación de Regiones con jerarquía político

administrativa en el contexto de la descentralización; y cuales serían los criterios
relevantes para su definición territorial?

Las regiones entendidas como espacios político – administrativos y económicos que

cubren más de dos Departamentos o Provincias, apuntalan los procesos descentralistas
facilitando el desempeño de los Gobiernos Departamentales y locales tanto en su relación
con el Gobierno Nacional, como con el sector privado.

2
. Esta situación es el eje del Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009, del PNUD, que tiene como lema
precisamente el de “Por Una Densidad del Estado al Servicio de la Gente”
El argumento fundamental a favor de la regionalización radica en que la articulación de
mercados (al interior del país y con respecto a otros países) amplía la demanda agregada
lo cual induce a empresas a ampliar sus ofertas por las economías de escala derivadas
de una dinámica integracionista. Esta opción es aún más relevante en un país
extremadamente “minifundizado” por un aparato gubernamental que tiene más de 1,874
Distritos, 196 Provincias y 25 Departamentos.

La real regionalización implica una articulación de espacios económicos y sociales que

guardan entre sí determinadas afinidades y complementariedades. Una estrategia en ese
sentido radica en el tratamiento integrado de las grandes y medianas cuencas. Otra se
expresa en el manejo compartido de proyectos con elevados impactos económicos,
sociales y ambientales como las vías interoceánicas o las grandes irrigaciones asociadas
a la generación hidro energética. Una tercera aparece cuando se establecen zonas
calificadas como “críticas” por razones de pobreza, de depredación masiva de recursos
naturales 3 o de previsiones geopolíticas en zonas fronterizas.

En general, deben considerarse en tal sentido no solo los esfuerzos de entidades

gubernamentales como la Secretaría de Descentralización, dependiente de la
Presidencia del Consejo de Ministros 4; sino que también de organizaciones no
gubernamentales comprometidas con los procesos en favor de la descentralización;
aunque lo esencial radica en la voluntad política al más alto nivel para impulsarlos. Las
experiencias abortivas de los años 70’, 85-90’ y particularmente el Referendum de octubre
del 20055 así lo evocan.

Y es que se trata de un reto complejo que colisiona con la propia Constitución, con los
intereses subalternos de cacicazgos tradicionales en el ámbito de gremios empresariales
o mediáticos.

4. Los Planes de Desarrollo Concertados (PDC) y los Presupuestos Participativos

(PP) son instrumentos fundamentales para orientar la gestión de los Gobiernos
Regionales y Municipales. Ha habido algunos esfuerzos en los años recientes que
han mostrado ser insuficientes e inorgánicos. ¿Cuáles serían las recomendaciones
para perfeccionar los procesos técnicos, políticos e institucionales en la
formulación y ejecución de esos instrumentos?

Los PDC y los PP Regionales y Municipales además de ser mandatos legales, deberían
operar como las guías para la gestión del desarrollo tanto por las autoridades como por
la propia población organizada. En la práctica y pese a los esfuerzos realizados en este
campo, los resultados han sido, en general, poco estimulantes. Los Planes no han sido
construidos con suficiente solvencia técnica, no se han articulado con los respectivos
presupuestos y el grado de participación de la población organizada en su formulación e
implementación ha sido frágil. Por otro lado, la correlación entre los PDC

3
. En los 12 últimos años se han depredado más de 12 millones de hectáreas de bosques en la Amazonía y
en el Norte; lo cual determina la desertificación y la pérdida de un recurso crucial en el mantenimiento de la
biosfera y en el combate al “calentamiento global”.
4
. En mayo del 2010 la Secretaría de Descentralización de la PCM encargo al Consorcio Macroconsult SA
un análisis riguroso de los vectores que definen los procesos de regionalización.
5
. El Referendum debería decidir la conformación de 5 Regiones “piloto”, que involucraban a 16
Departamentos. El resultado fue un rotundo “No” en casi todos los casos.
 Departamentales, Provinciales y Distritales ha sido débil. Por último, la realidad muestra
que un alto porcentaje de los Gobernadores Regionales y Alcaldes Municipales no
aprecia el valor de este instrumento de gestión.

Los Planes de Desarrollo Concertados regionales y locales debieran buscar enlaces

técnicos, sociales y ambientales con los planes “sectoriales”, con los Planes de
Competitividad, con los Planes de Prevención y Gestión de Desastres y con los
Programas de Inversión.

5. ¿Qué tipo de políticas podrían impulsar las potencialidades competitivas de los

diferentes recursos disponibles; para generar procesos de desarrollo productivo
desconcentrado?

La multiplicidad de pisos ecológicos es una ventaja comparativa inicial para la puesta en

valor de productos agropecuarios, acuíferos y mineros. En tal sentido, nichos de comercio
en el mercado externo pueden ampliarse atendiendo a la exclusividad de algunos
productos “típicos. Las políticas aplicables en esta esfera deben reconocer que su motor
de arranque es la capacidad de integrar coherentemente los diferentes activos físicos,
técnicos, logísticos, humanos y financieros en funciones de producción. Ello requiere
contar con una base de datos sobre oportunidades de inversión, de los precios existentes
en los mercados, de los recursos disponibles y de la red institucional (pública y privada,
regional y nacional) con la cual sustentar las iniciativas potenciales.

La predisposición a invertir de los agentes económicos es un factor determinante;

especialmente si se anuda con la capacidad de innovar procesos (productividad) no solo
en las plantas procesadoras o parcelas agropecuarias, sino que también en la gerencia.
El Plan Nacional de Diversificación Productiva establecido en el 2014 es un avance en
este sentido, particularmente si se desprende del patrón primario – exportador que ha
marcado nuestra plataforma productiva.

6. Los Planes de Ordenamiento Territorial constituyen uno de insumos técnicos de

los Planes de Desarrollo Concertados. ¿Cuáles son los argumentos económicos,
físicos, sociales y políticos que sustentan esa proposición?

Las redes viales nacionales, interdepartamentales y vecinales, las infraestructuras

energéticas y los sistemas urbanos jerarquizados, definen el desempeño de las
economías en términos sectoriales y espaciales; particularmente si se integran a ejes o
circuitos de intercambio entre mercados. Definen también las corrientes migratorias
internas y el uso competitivo de los recursos potenciales en el territorio nacional.

Los Centros Urbanos Metropolitanos de grande o mediana escala 6 tienen el rol de

proporcionar servicios sociales de primer nivel y tecnologías innovativas, tanto a sus
propios habitantes como a las poblaciones de sus entornos tanto rurales como urbanos.
Operan como “polos” de desarrollo. En ese entorno es pertinente señalar que las
dinámicas de intercambio comercial, las migraciones y el avance de las comunicaciones
hacen cada vez mas difusos los limites entre “lo urbano y “lo rural”.

6
. Lima Metropolitana, incluyendo la Provincia Constitucional del Callao, por su rol como capital de la
República, y luego Arequipa, Trujillo, Chiclayo, Huancayo, Juliaca y Piura.
La Zonificación Ecológica Económica (ZEE) es una herramienta fundamental para la
comprensión del desempeño socio económico del territorio y la definición de Planes de
Ordenamiento Territorial. Define el uso del suelo según sus vocaciones económicas y
naturales y facilita la identificación de zonas de riesgos provenientes de eventos
climáticos agudos. Los Departamentos en los que se ha avanzado significativamente en
el uso de la ZEE son San Martín, Piura y Cajamarca. Sin embargo, a inicios del 2019
solamente 14 Gobiernos Regionales habían completado sus ZEE.

Definir el liderazgo institucional en el tratamiento del ordenamiento territorial sigue siendo

un tema controversial por su sentido multisectorial. Sin embargo, actualmente ha sido
asumido por el Ministerio del Ambiente. Otras entidades que compiten con ese liderazgo
son la Secretaría de Descentralización de la PCM, el Ministerio de Relaciones Exteriores
(por sus programas fronterizo), el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (a partir
de sus Planes Viales y Portuarios que potencian articulaciones espaciales).

Uno de los pilares estratégicos del “Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, Perú hacia
el 2021” formulado por el CEPLAN es la descentralización, el ordenamiento territorial y el
tratamiento racional del ambiente.

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