PATRIMONIO HISTÓRICO ESPAÑOL

21/07 Responsabilidad patrimonial del Estado por la conservación

de los bienes del Patrimonio Histórico Español

Consulta relativa a la responsabilidad patrimonial en que puede

incurrir la Administración General del Estado por los daños ocasio-
nados por la inadecuada conservación de los bienes del Patrimonio
Histórico Español que, con carácter general, solamente existirá si los
bienes son de titularidad estatal, tanto en el caso de que se encuentren
adscritos a servicios públicos gestionados por la propia Administra-
ción General del Estado como en el de que estén transferidos o cedi-
dos para su gestión por las Administraciones autonómicas o locales,
aun cuando en este último caso, la Administración General del Estado
y las correspondientes Administraciones autonómicas o locales res-
ponderán solidariamente frente al particular lesionado, distribuyén-
dose posteriormente la responsabilidad patrimonial entre ellas en
función de las circunstancias concurrentes en cada caso *.

ANTECEDENTES

Los antecedentes del presente dictamen son los que se recogen en la

propuesta de informe remitida a este Centro Directivo por la Abogacía del
Estado del Ministerio de Cultura.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I. La consulta remitida a esta Abogacía General del Estado-Direc-

ción del Servicio Jurídico del Estado por la Abogacía del Estado del
Ministerio de Cultura se refiere al proyecto de informe elaborado por esa
Unidad a solicitud de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Cul-
turales, relativo a la responsabilidad patrimonial en que puede incurrir la
Administración General del Estado como consecuencia de los daños oca-

* Dictamen de la Abogacía General del Estado de 14 de septiembre de 2007 (ref.: A. G. Cul-

tura 3/07). Ponente: Javier Lamana Palacios.

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21/07 sionados por el deterioro o por el inadecuado estado de conservación de
los bienes del Patrimonio Histórico Español, distinguiendo entre los
siguientes tres supuestos que pueden suscitarse en la práctica, en función
de la titularidad y de la adscripción o atribución de la gestión de los men-
cionados bienes:
1.º En primer lugar, si los daños son causados por bienes del Patri-
monio Histórico Español cuya titularidad corresponda al Estado y se
encuentren adscritos a servicios públicos gestionados por la Administra-
ción General del Estado.
2.º En segundo término, si los daños se ocasionan por bienes del
Patrimonio Histórico Español que, aun siendo de titularidad del Estado,
no están adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración
estatal.
3.º Finalmente, si los daños son causados por bienes del Patrimonio
Histórico Español cuya titularidad no corresponda al Estado.
Seguidamente, se pasará a analizar cada uno de los tres supuestos
planteados, debiendo anticiparse que, en líneas generales, este Centro
Directivo comparte los criterios expuestos respecto de cada uno de ellos
en el proyecto de informe elaborado por la Abogacía del Estado del Minis-
terio de Cultura, así como las conclusiones alcanzadas en el mismo.
Asimismo, debe formularse la consideración previa de que en el pre-
sente dictamen (así como en el proyecto de informe elaborado por la Abo-
gacía del Estado del Ministerio de Cultura) se lleva a cabo un análisis de la
responsabilidad patrimonial en que puede incurrir la Administración
General del Estado como consecuencia de los daños ocasionados por la
deficiente conservación de los bienes del Patrimonio Histórico Español en
términos abstractos y generales, a la vista de las disposiciones constitucio-
nales, legales y reglamentarias aplicables en materia de responsabilidad
patrimonial de la Administración por el funcionamiento de los servicios
públicos y de conservación y mantenimiento del Patrimonio Histórico
Español. Sin embargo, no es posible olvidar que, en la práctica, en materia
de responsabilidad patrimonial de la Administración puede suscitarse una
enorme diversidad de supuestos, en los que de ordinario concurren nume-
rosas y variadas circunstancias, que influyen de modo decisivo en la impu-
tación y en la extensión de esa responsabilidad; supuestos y circunstancias
que no pueden abarcarse en un dictamen como el presente (o en el informe
de la Abogacía del Estado consultante), concebido, como se ha dicho, en
términos abstractos y generales.
Lo anterior significa, en suma, que la solución que habrá de darse en
cada supuesto a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial que se
dirijan a la Administración General del Estado como consecuencia de los
daños derivados del mal estado de conservación de esos bienes deberá
determinarse caso a caso, una vez analizadas todas las circunstancias con-
currentes, sin que sea posible la aplicación automática de unos determina-

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dos criterios apriorísticos a dichas reclamaciones. En este sentido, debe 21/07
tenerse presente que las consideraciones jurídicas que seguidamente se
expondrán únicamente han de ser tenidas en cuenta como orientaciones
generales, cuya aplicación a las reclamaciones patrimoniales que se susci-
ten deberá ser objeto del debido análisis y valoración en cada caso con-
creto.
II. Una vez formulada la anterior consideración previa, procede
pasar a analizar el primero de los supuestos anteriormente enumerados, a
saber, el referente a la «eventual responsabilidad patrimonial de la Admi-
nistración General del Estado (Ministerio de Cultura) por los daños oca-
sionados como consecuencia del deterioro o inadecuado estado de
conservación de aquellos bienes integrantes del Patrimonio Histórico
Español (art. 1.2 LPHE) cuya titularidad corresponde al Estado y están
adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración del
Estado [art. 6.b) LPHE]».
Como es sabido, el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviem-
bre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedi-
miento Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC), desarrollando la
previsión contenida en el artículo 106.2 de la Constitución, establece que
«los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administra-
ciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera
de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que
la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos» (apartado 1), y que «en todo caso, el daño alegado
habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con
relación a una persona o grupo de personas» (apartado 2).
De entre los requisitos establecidos en los apartados 1 y 2 del ar-
tículo 139 de la LRJ-PAC para configurar la existencia de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas, interesa destacar, a los efec-
tos del presente dictamen, el consistente en que la lesión sufrida por el
particular «sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos», es decir, que sea consecuencia inmediata de la actua-
ción de la Administración Pública, en virtud de un nexo causal directo del
que se derive necesariamente su imputación a aquélla y que no quede
afectado por circunstancias tales como la fuerza mayor, la culpa de la víc-
tima, los actos de terceros, etc. (sobre el concepto del funcionamiento del
servicio público como «actividad administrativa», «giro o tráfico adminis-
trativo» o «hacer o actuar de la Administración», véanse las sentencias del
Tribunal Supremo de 14 de abril de 1982, 10 de noviembre de 1983, 21 de
septiembre de 1984, 20 de febrero de 1986, 12 de marzo de 1989 y 22 de
noviembre de 1991; sobre la exigencia de relación de causalidad entre ese
funcionamiento y la lesión ocasionada, procede remitirse a las sentencias
del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1970, 11 de noviembre de 1981, 23
de mayo de 1984, 17 de febrero de 1989, 13 de noviembre de 1997, 4 y 5
de mayo y 28 de octubre de 1998 y 9 de marzo de 1999).

307
21/07 En el caso planteado de los daños causados por el mal estado de con-
servación de bienes del Patrimonio Histórico Español de titularidad del
Estado y adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración
General del Estado, no cabe duda de que, con carácter general, lo más
posible es que exista efectivamente ese nexo causal entre los daños ocasio-
nados y el funcionamiento normal o anormal del servicio público, por lo
que la Administración General del Estado, en principio, habría de asumir
la responsabilidad patrimonial frente al particular lesionado, en los térmi-
nos previstos en el artículo 139 de la LRJ-PAC.
Tal conclusión, que derivaría directamente de lo establecido en el
mencionado artículo 139 de la LRJ-PAC (no cabe duda de que un daño
ocasionado por el mal estado de conservación de un bien de titularidad del
Estado y adscrito a la gestión de los servicios públicos estatales es imputa-
ble, en principio y salvo lo que más adelante se precisará, al funciona-
miento del servicio público encomendado a la Administración General del
Estado), queda plenamente ratificada si se tiene en cuenta la previsión
contenida en el artículo 36.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patri-
monio Histórico Español (en adelante, LPHE), oportunamente invocado
en el proyecto de informe elaborado por la Abogacía del Estado del Minis-
terio de Cultura, con arreglo al cual «los bienes integrantes del Patrimonio
Histórico Español deberán ser conservados, mantenidos y custodiados por
sus propietarios o, en su caso, por los titulares de derechos reales o por los
poseedores de tales bienes». Obviamente, la aplicación de este precepto
supone la imposición a la Administración General del Estado de la obliga-
ción de conservación y mantenimiento de los bienes integrantes de ese
Patrimonio de los que es titular y gestora, circunstancia que supone un
argumento más para la imputación a esa Administración de la responsabi-
lidad derivada de los daños que el incumplimiento de esa obligación oca-
sione a los particulares (por más que, como se apuntó, esa imputación
derivaría inmediatamente de la aplicación del régimen de la responsabili-
dad patrimonial contenido en el artículo 139 de la LRJ-PAC).
La anterior conclusión viene confirmada tanto por la doctrina estable-
cida por el Consejo de Estado como por la jurisprudencia de los órganos
del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, que vienen impu-
tando a la Administración General del Estado la responsabilidad patrimo-
nial derivada de las lesiones causadas por la mala conservación de los
bienes a los que estamos haciendo referencia. En este sentido, cabe citar
los dictámenes del Consejo de Estado números 1822/1995 y 1823/1995,
ambos de 28 de septiembre de 1995, en los que se declara esa responsabi-
lidad patrimonial por los daños sufridos por sendos vehículos como con-
secuencia del derrumbamiento de la fachada del antiguo Convento de la
Trinidad, en Málaga, inmueble de propiedad del Estado y afectado al
Ministerio de Cultura, así como las sentencias de la Audiencia Nacional
de 2 de julio de 2003 y 21 de julio y 4, 11 y 29 de octubre de 2004, que
hacen responsable a la Administración General del Estado por los daños
causados a diversos particulares por el derrumbamiento del torreón de

308
Calixto y Melibea, en la muralla de Salamanca, de titularidad estatal (si 21/07
bien en este caso el importe de la indemnización a satisfacer por la Admi-
nistración General del Estado se limitó a la cuarta parte del valor de los
daños sufridos por los particulares, al apreciarse la existencia de responsa-
bilidad concurrente del Ayuntamiento de Salamanca, por la mala conser-
vación del inmueble municipal contiguo, denominado Huerto de Calixto y
Melibea, que incidió decisivamente en el derrumbamiento del torreón).
III. El segundo supuesto analizado en el proyecto de informe elabo-
rado por la Abogacía del Estado del Ministerio de Cultura, relativo al
«alcance de la responsabilidad patrimonial de la Administración Estatal en
relación a aquellos bienes cuya titularidad corresponde al Estado pero que
no están adscritos a servicios públicos gestionados por ella», presenta una
mayor complejidad, como pone de relieve dicha Abogacía del Estado, ya
que su resolución exige «distinguir de una parte entre la titularidad del
bien en cuanto que título suficiente para la imputación de la responsabili-
dad patrimonial, y de otra, la gestión y competencia para la ejecución de
la LPHE...».
Este supuesto se refiere, pues, a los daños causados por los bienes del
Patrimonio Histórico Español que, aun siendo también de titularidad de la
Administración General del Estado (como aquellos a los que se hacía refe-
rencia en el fundamento jurídico anterior del presente dictamen), no se
hallan adscritos a servicios públicos gestionados por ella, sino que están
transferidos o cedidos para su gestión por otras Administraciones Públi-
cas, ya sean autonómicas o locales. Por consiguiente, en estos casos habrá
de tomarse en consideración la existencia de dos Administraciones Públi-
cas cuyo funcionamiento se encuentra relacionado en mayor o menor
medida, según los casos, con la producción del daño, en los términos del
artículo 139.1 de la LRJ-PAC: de una parte, la Administración titular
dominical de los bienes (la Administración General del Estado) y, de otra
parte, las Administraciones gestoras de los mismos (las correspondientes
Administraciones autonómicas o locales), dualidad que, como es obvio,
incidirá de forma directa en el régimen jurídico aplicable en materia de
responsabilidad patrimonial derivada de los daños que su mal estado de
conservación pueda ocasionar a los particulares.
También en este caso será de aplicación, además de la previsión del
artículo 139.1 de la LRJ-PAC, lo establecido en el artículo 36.1 de LPHE,
al que se ha hecho referencia en el fundamento jurídico anterior del pre-
sente dictamen, y del cual se deriva la imposición de la obligación de con-
servación y mantenimiento de los bienes del Patrimonio Histórico Español
tanto a sus titulares dominicales (en este caso la Administración General
del Estado), como a sus poseedores (en este caso, las Administraciones
autonómicas y locales encargadas de su gestión).
Por otra parte, esta Abogacía General del Estado-Dirección del Servi-
cio Jurídico del Estado entiende que en estos casos será de aplicación lo
dispuesto en el artículo 140.1 de la LRJ-PAC, con arreglo al cual «cuando

309
21/07 de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias
Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos pre-
vistos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán
de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación con-
junta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las dife-
rentes Administraciones públicas», ya que no cabe duda de que la relación
jurídica interadministrativa en virtud de la cual la Administración General
del Estado, manteniendo la titularidad de los bienes, transfiere o cede su
gestión a la correspondiente Administración autonómica o local implica la
existencia de una «fórmula conjunta de actuación» de las aludidas en ese
precepto legal, que se regirá por las previsiones del «instrumento jurídico
regulador de la actuación conjunta» (habitualmente, el correspondiente
Convenio interadministrativo).
En consecuencia, la Administración General del Estado, como titular
de los bienes, y la correspondiente Administración autonómica o local,
como gestora de los mismos, responderán solidariamente ante los particu-
lares por los daños ocasionados a éstos por el mal estado de conservación
de los mencionados bienes, tal y como establece el primer inciso del ar-
tículo 140.1 de la LRJ-PAC. Sin embargo, la posterior distribución de esa
responsabilidad entre una y otras Administraciones dependerá de numero-
sos factores, que habrán de determinarse supuesto por supuesto, tomando
en consideración, de acuerdo con lo dispuesto en el último inciso del men-
cionado precepto legal, las previsiones que puedan haber sido incluidas en
los instrumentos jurídicos reguladores de la actuación conjunta de las
Administraciones implicadas.
A este respecto, se han examinado los Convenios suscritos entre la
Administración General del Estado y diferentes Comunidades Autónomas
para el traspaso de la gestión de diversos bienes del Patrimonio Histórico
Español de titularidad estatal, remitidos por la Abogacía del Estado con-
sultante, comprobando que en los mismos no se recoge previsión expresa
alguna referente a la distribución entre las Administraciones suscriptoras
de los Convenios de la eventual responsabilidad patrimonial derivada de
los daños causados por los bienes traspasados.
No obstante, en los aludidos Convenios sí que se incluyen determina-
das previsiones que podrían incidir indirectamente en la materia de que
aquí se trata, concretamente las que se refieren a la asunción por una y
otras Administraciones de las facultades relativas a la realización de obras
en los inmuebles traspasados, respecto de las cuales se estipula, con carác-
ter general, que la Administración General del Estado programará y reali-
zará a su costa todas aquéllas que no supongan la mera conservación y
equipamiento de los inmuebles, por propia iniciativa o a propuesta de la
Comunidad Autónoma, y siempre previa consulta con ésta, mientras que
las Administraciones autonómicas asumirán la conservación y manteni-
miento de dichos inmuebles (cfr. apartados 4 y 17, respectivamente, de los
Convenios con la Generalidad de Cataluña para el traspaso de la gestión

310
de las bibliotecas de titularidad estatal y para el traspaso de la gestión del 21/07
Museo Nacional Arqueológico de Cataluña –ambos publicados en el
«BOE» núm. 100, de 27 de abril de 1982–; apartado 4 de los Convenios
con la Comunidad Autónoma de Andalucía sobre gestión de los archivos y
museos de titularidad estatal y sobre gestión de las bibliotecas de titulari-
dad estatal –ambos publicados en el «BOE» núm. 16, de 18 de enero
de 1985–; apartado 4 de los Convenios con la Comunidad Autónoma de
las Islas Baleares sobre gestión de los archivos y museos de titularidad
estatal y sobre gestión de las bibliotecas de titularidad estatal –ambos asi-
mismo publicados en el «BOE» núm. 16, de 18 de enero de 1985–; apar-
tado 4 del Convenio con la Comunidad Autónoma de Castilla y León sobre
gestión de museos y archivos de titularidad estatal –publicado en el «BOE»
núm. 158, de 3 de julio de 1986–; etc.).
A la vista de esas previsiones convencionales, debe concluirse que, al
tiempo de determinar la distribución entre la Administración General del
Estado y las Administraciones autonómicas de la responsabilidad patri-
monial derivada de los daños ocasionados por los bienes del Patrimonio
Histórico Español de titularidad estatal, pero gestionados por las Comu-
nidades Autónomas, habrán de tenerse en cuenta factores tales como si
los daños fueron causados por la omisión de la realización de obras de
mera conservación y mantenimiento (para las que son competentes, de
acuerdo con lo acordado convencionalmente, las correspondientes Comu-
nidades Autónomas) o de obras de mayor alcance que excedan del ámbito
propio de aquéllas (cuya ejecución corresponde a la Administración
General del Estado) y, en este último caso, si existió o no propuesta de la
correspondiente Comunidad Autónoma para la ejecución de las mismas,
si la Administración General del Estado formuló la oportuna consulta a la
Administración autonómica, si ésta atendió la consulta de forma diligente
o no, etc. Todas estas circunstancias, y otras similares, que pueden incidir
en la conservación de los bienes y, por ende, en la eventual causación del
daño, deberán tomarse en consideración a fin de determinar la parte de
responsabilidad que habrá de asumir una y otra Administración en cada
caso que se plantee.
Consideraciones análogas serían aplicables en los casos en que sean
las Administraciones locales las que se encarguen de la gestión de los bie-
nes del Patrimonio Histórico Español, debiendo atenderse también en
estos supuestos a lo que se haya previsto en los correspondientes instru-
mentos jurídicos formalizados entre las Administraciones interesadas para
la regulación de la cesión de esa gestión. Por otro lado, en el caso de las
Administraciones locales, será de aplicación además lo establecido en el
artículo 7 de la LPHE, con arreglo al cual «los Ayuntamientos cooperarán
con los Organismos competentes para la ejecución de esta Ley en la con-
servación y custodia del Patrimonio Histórico Español comprendido en su
término municipal, adoptando las medidas oportunas para evitar su dete-
rioro, pérdida o destrucción. Notificarán a la Administración competente
cualquier amenaza, daño o perturbación de su función social que tales bie-

311
21/07 nes sufran, así como las dificultades y necesidades que tengan para el cui-
dado de estos bienes. Ejercerán asimismo las demás funciones que tengan
expresamente atribuidas en virtud de esta Ley».
IV. El último supuesto fáctico analizado en el proyecto de informe
remitido por la Abogacía del Estado consultante es el relativo a si «la
Administración Estatal puede ser responsable de los daños ocasionados
como consecuencia de un deficiente estado de conservación de los bienes
por incumplimiento de la genérica obligación de conservación que le
impone el artículo 2.1 LPHE».
Este Centro Directivo entiende que en este último caso, en el que se
trata de bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español que no son de
titularidad de la Administración General del Estado, no existirá, con carác-
ter general, título de imputación de responsabilidad patrimonial a esta
Administración por los daños causados por el mal estado de conservación
de aquéllos. Y ello, porque no existirá el imprescindible nexo causal,
inmediato y directo, entre esos daños y el funcionamiento normal o anor-
mal del servicio público, al que se ha hecho referencia en el fundamento
jurídico II del presente dictamen, exigido por el artículo 139.1 de la LRJ-
PAC para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial a la Adminis-
tración, ni tampoco concurrirá ninguno de los supuestos previstos en el
artículo 36.1 de la LPHE para imputar la obligación de conservación y
mantenimiento de los bienes del Patrimonio Histórico Español, dado que
la Administración General del Estado no es propietaria, titular de derechos
reales, ni poseedora de los bienes causantes de los daños.
Es cierto que, como expone la Abogacía del Estado del Ministerio de
Cultura, la LPHE imputa a la Administración General del Estado un deber
genérico de garantizar la conservación del Patrimonio Histórico Español,
derivado de la previsión contenida en el artículo 46 de la Constitución
Española (con arreglo al cual, «los poderes públicos garantizarán la con-
servación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cul-
tural y artístico de los pueblos de España, cualquiera que sea su régimen
jurídico y su titularidad»), e incluso le confiere determinadas facultades
para asegurar el cumplimiento por los particulares de sus obligaciones de
conservación y mantenimiento de los bienes integrantes de aquél. Así, el
artículo 2.1 de la LPHE prevé que «sin perjuicio de las competencias que
correspondan a los demás poderes públicos, son deberes y atribuciones
esenciales de la Administración del Estado, de conformidad con lo esta-
blecido en los artículos 46 y 44, 149.1.1, y 149.2 de la Constitución,
garantizar la conservación del Patrimonio Histórico Español, así como
promover el enriquecimiento del mismo y fomentar y tutelar el acceso de
todos los ciudadanos a los bienes comprendidos en él. Asimismo, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.28, de la Constitución, la
Administración del Estado protegerá dichos bienes frente a la exportación
ilícita y la expoliación»; y el artículo 36.3 del mismo texto legal establece
que «cuando los propietarios o los titulares de derechos reales sobre bie-

312
nes declarados de interés cultural o bienes incluidos en el Inventario Gene- 21/07
ral no ejecuten las actuaciones exigidas en el cumplimiento de la obligación
prevista en el apartado 1.º de este artículo (es decir, su conservación, man-
tenimiento y custodia), la Administración competente, previo requeri-
miento a los interesados, podrá ordenar su ejecución subsidiaria. Asimismo,
podrá conceder una ayuda con carácter de anticipo reintegrable que, en
caso de bienes inmuebles, será inscrita en el Registro de la Propiedad. La
Administración competente también podrá realizar de modo directo las
obras necesarias, si así lo requiere la más eficaz conservación de los bie-
nes. Excepcionalmente la Administración competente podrá ordenar el
depósito de los bienes muebles en centros de carácter público en tanto no
desaparezcan las causas que originaron dicha necesidad».
No obstante, esta Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio
Jurídico del Estado entiende que, en principio, no es posible deducir de
esas previsiones legales la consecuencia de que cualquier daño ocasionado
a los particulares por el mal estado de conservación de los bienes del Patri-
monio Histórico Español propiedad de terceros será imputable al funcio-
namiento del servicio público encomendado a la Administración General
del Estado, con base en un supuesto incumplimiento del deber general de
conservación de ese Patrimonio que le impone el artículo 2.1 de la LPHE
y en una supuesta omisión del ejercicio de las facultades que le atribuye el
artículo 36.3 de la LPHE, y ello, como se ha dicho, porque se considera
que en tales casos, con carácter general (y dejando a salvo, como reitera-
damente se ha expuesto a lo largo de este dictamen, las peculiaridades de
cada supuesto que pueda plantearse en la práctica), no existirá el impres-
cindible nexo causal, inmediato y directo entre la actividad administrativa
y la lesión ocasionada, dado que ese nexo se habrá visto afectado por el
incumplimiento de las obligaciones de conservación y mantenimiento que
la Ley impone a los propietarios y poseedores de los bienes en cuestión.
En este punto, resulta pertinente recordar lo manifestado por el Tribu-
nal Supremo en su sentencia de 7 de junio de 2004, en la que exoneró a la
Diputación General de Aragón de la responsabilidad patrimonial que le
reclamaba el propietario de un bien del Patrimonio Histórico Español, y
puso de relieve la imposibilidad de que las Administraciones Públicas lle-
ven a cabo una actividad integral de conservación de esos bienes de pro-
piedad privada, dado la evidente limitación de los recursos económicos de
que disponen para ello, debiendo establecer un orden de prelación de
actuaciones que tiene carácter discrecional y viene determinado por facto-
res de índole social, cultural y político, todo lo cual, como es obvio, con-
firma la conclusión antes expuesta respecto de la improcedencia de imputar
a la Administración la responsabilidad derivada de los daños que esos bie-
nes puedan ocasionar:
«Undécimo. A) En el motivo sexto la parte recurrente, con
apoyo en el artículo 88.1, letra d), imputa a la sentencia impugnada la
infracción del artículo 36.1 de la Ley 16/1985, que establece el deber de

313
21/07 los titulares –de la propiedad, de otro derecho real o de la mera pose-
sión– de conservar, mantener y custodiar los bienes del patrimonio his-
tórico español. Y ello porque –viene a decirnos– las obras han sido
recibidas por la Administración y no por el propietario– y es la Admi-
nistración la que ha incumplido el deber de velar por el patrimonio his-
tórico, habiendo contribuido a acrecentar los daños continuados que
viene padeciendo el Castillo, permitiendo que a su fachada se adose un
frontón y que se instalara en él un pararrayos radiactivo.
[…/…]
D) Pues bien, lo primero que importa recordar es que una regla
de funcionamiento –una Ley en sentido físico– de los sistemas orgáni-
cos, extensible a los sistemas sociales, es la de que los distintos subsis-
temas han de sacrificar su propia optimización en beneficio del sistema
global.
En segundo lugar hay que tener presente también que la elabora-
ción del presupuesto de una Administración pública implica la toma de
decisiones políticas acerca de la previsión de ingresos y de gastos, y que
esas previsiones han de adecuarse a ese principio o regla de la optimiza-
ción, un principio o regla que aparece expresamente recogido en diver-
sas Leyes españolas, alguna de las cuales –como la Ley 33/2003, del
Patrimonio de las Administraciones públicas se ocupa de proporcionar-
nos el significado de ese significante (cfr. art. 160).
Pues bien, ese resultado que es la optimización –un resultado que
no sólo es bueno, ni siquiera el mejor, sino el mejor entre los mejores–
es un desideratum que no es posible conseguirlo de una vez y por todas
para todos y cada uno de los elementos del sistema.
La Diputación General de Aragón tiene asumida la gestión del
inmenso patrimonio histórico existente en su territorio, y es inevitable
–porque pertenece a la naturaleza de las cosas– establecer una prelación
de necesidades a atender con unos ingresos públicos necesariamente
limitados. Es a la Diputación –y no a los Tribunales de Justicia– a quien
corresponde determinar esa prelación y a la hora de aprobar el gasto y
asignar la correspondiente partida presupuestaria.
En el caso que nos ocupa, la Administración aragonesa –como
medida sustitutoria de la inactividad del propietario que no cumplió en
absoluto los deberes que le impone el artículo 36.1– aplicó una determi-
nada partida presupuestaria a la segunda fase de la restauración del...,
obras que, una vez iniciadas, hubo que interrumpir para realizar las de
urgencia inminentes que la situación del edificio demandaba.
Agotada la partida prevista esas obras que, por su imprevisibilidad
e inminente urgencia, no responden a lo que la estética que un edificio
de las características del que es objeto de este pleito exigen –y esto está
constatado en el dictamen pericial–, fueron recibidas de conformidad
–en cuanto obras de aquella naturaleza, esto es obras de emergencia,
aunque otra cosa se dijera– por la Administración, y esto se halla igual-

314
mente acreditado en autos. Volveremos sobre ello dentro de un 21/07
momento.
Debemos resaltar, además, que ni antes ni después de realizadas las
diversas obras cuyo detalle hemos expuesto en el fundamento tercero la
propiedad no ha hecho el menor intento por conservar, mantener o restau-
rar el Castillo. Es más, en este pleito, se limita a pedir una indemnización
por daños que imputa a la Administración pero en ningún momento habla
del destino que vaya a dar a la cantidad que reclama. Y desde luego lo que
no se entiende es que en el motivo 6.º invoque como infringido un pre-
cepto como el artículo 36.1 que le impone a él, al propietario, el deber de
mantener, conservar y restaurar, y que pretenda hacer recaer las conse-
cuencias de ese incumplimiento en la Administración.
En cualquier caso, y abundando en lo que venimos diciendo, debe-
mos terminar estas consideraciones sobre las consecuencias que extrae-
mos de la naturaleza jurídica de la técnica reactiva empleada por la
Administración, diciendo que la gestión pública de ese inmenso patri-
monio histórico de Aragón –y decimos Aragón porque es el territorio en
que está ubicado el..., pero el argumento es extensible a todo el patri-
monio histórico español–, y en parte porque muchos de esos bienes
están en manos de particulares que, porque no quieren o porque no pue-
den, incumplen sus deberes de mantenimiento conservación y restaura-
ción– requiere un desembolso patrimonial ingente, lo que obliga a
establecer un orden de prioridades, e impone el sacrificio de la optimi-
zación de algunos de los elementos o componentes del sistema (o sea de
los subsistemas) en beneficio de la optimización del sistema global.
Todo ello sin olvidar que la parte recurrente ni ha justificado que
carezca de medios para llevar a cabo obras de ningún tipo, ni tampoco
ha demostrado –no lo ha intentado siquiera– que la Diputación General
de Aragón haya procedido con arbitrariedad en el establecimiento de
ese orden de prioridades de que hablamos y que podría hacerse visible
a través de la aplicación presupuestaria de medios a fines.
[…/…]
Duodécimo. A) Llegamos así al motivo octavo y último de los
que invoca la parte recurrente, y en el que, acogiéndose al artículo 88.1,
letra d), de la vigente Ley reguladora de la jurisdicción Contencioso-
Administrativa, alega la infracción de los artículos 139 y 141 de la Ley
30/1992, en relación con el artículo 106.2 de la Constitución, al no
haber recogido la sentencia de instancia la relación causa-efecto entre
los daños producidos en el... y la actuación de la Diputación General de
Aragón, y reiterando –de manera abreviada– lo que ha venido expo-
niendo en lo que antecede, reproduce, en términos prácticamente idén-
ticos, el suplico de la demanda.
[…/…]
Pero es que, además, aunque se admitiera que los daños por los que
se reclama no son resultado de la concurrencia de una situación de

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21/07 fuerza mayor, tampoco cabe hacer responsable de los mismos a la
Administración. Porque hay que decir una vez más –porque es necesa-
rio, por más que estemos abundando en lo ya dicho– aparece acreditado
desde el documento que contiene la memoria del primer proyecto que la
situación del Castillo –cuyo propietario es un particular, no una Admi-
nistración Pública– aunque quizá no era de ruina, el deterioro era evi-
dente y ciertamente grave, y que, concretamente la cubierta de todo él
se hallaba –ya entonces– en pésimo estado, y que el estado del terreno,
en la parte que da a la plaza, era tan deficiente que había riesgo de hun-
dimiento. Y a tal punto ello era así que los riesgos de hundimiento sobre
los que alertaba el arquitecto autor del primero y segundo proyecto se
vieron confirmados, desgraciadamente, poco después. En consecuen-
cia, y habida cuenta que el incumplimiento por el propietario de sus
deberes de conservación, mantenimiento y restauración, ha sido abso-
luto, en modo alguno, puede hacerse responsable de los daños a la
Administración.
e) Cierto es que constan acreditados, asimismo, otros daños y la
necesidad de llevar a cabo en el monumento obras que impidan su des-
trucción, pero dando por reproducido aquí lo que dicho queda en el
fundamento undécimo de esta sentencia nuestra, –y lo decimos con
palabras de la sentencia impugnada– “no debe olvidarse que la Admi-
nistración, ya sea estatal o autonómica administra un presupuesto limi-
tado y cuyo gasto precisa, para su aprobación, de la adecuada valoración
de prioridades y necesidades que, en cada caso concreto, son examina-
das de acuerdo con las circunstancias políticas, sociales y económicas,
y cualquier decisión que se adopte en este ámbito tendente a la imputa-
ción de ese gasto, forma parte del ámbito de la actividad discrecional de
la Administración [...]”».

En todo caso, es preciso reiterar que todas las consideraciones anterio-

res, en cuanto a la responsabilidad patrimonial imputable a la Administra-
ción General del Estado por los daños causados por los bienes del
Patrimonio Histórico Español, tanto en el supuesto analizado en este fun-
damento jurídico, como en los que han sido objeto de los anteriores funda-
mentos jurídicos del presente informe, deben entenderse expuestas con
carácter abstracto y en términos generales, y sin perjuicio de la proceden-
cia de examinar, respecto de cada reclamación que pueda suscitarse, las
concretas circunstancias concurrentes, antes de adoptar la decisión que
proceda en relación con la existencia o no, en cada caso, de aquella res-
ponsabilidad patrimonial.
A la vista de todo lo expuesto, esta Abogacía General del Estado-
Dirección del Servicio Jurídico del Estado formula las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. Con carácter general, y de conformidad con lo establecido

en los artículos 139 y 140 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régi-

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men Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Admi- 21/07
nistrativo Común y 36.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio
Histórico Español, la Administración General del Estado deberá asumir la
responsabilidad patrimonial derivada de los daños ocasionados por el mal
estado de conservación de los bienes del Patrimonio Histórico Español de
titularidad estatal, tanto en el caso de que se encuentren adscritos a servi-
cios públicos gestionados por la propia Administración General del Estado
como en el de que estén transferidos o cedidos para su gestión por las
Administraciones autonómicas o locales. En este último caso, la Adminis-
tración General del Estado y las correspondientes Administraciones auto-
nómicas o locales responderán solidariamente frente al particular lesionado,
distribuyéndose posteriormente la responsabilidad patrimonial entre ellas
en función de las circunstancias concurrentes en cada caso, en los términos
expuestos en el fundamento jurídico III del presente dictamen.
Segunda. Sin embargo, con el mismo carácter general, la Adminis-
tración General del Estado no deberá asumir la responsabilidad patrimo-
nial derivada de los daños derivados del mal estado de conservación de los
bienes del Patrimonio Histórico Español que no sean de titularidad estatal,
al no existir un nexo causal directo e inmediato entre esos daños y el fun-
cionamiento normal o anormal de los servicios públicos que le están enco-
mendados.

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