关于北京城市生活垃圾中有害垃圾之状况的考察

北京市哲学社会科学“百人工程”调研项目报告

项目负责人：梅雪芹
项目组成员：毛 达 池田武

2007 年 11 月
 目 录

1 本调研的缘起和初衷...............................................................................................................6

2 调研的对象、目标和方法 ..........................................................................................................7

2.1 调研的对象...........................................................................................................................7
2. 2 调研的目标..........................................................................................................................8
2. 3 调研的方法..........................................................................................................................9

3 北京城市生活垃圾及其管理现状 ............................................................................................10

3.1 北京城市生活垃圾现状概述.............................................................................................10
生活垃圾的量 .........................................................................................................................10
生活垃圾的组分 .....................................................................................................................10
生活垃圾的处理 ..................................................................................................................... 11
3. 2 北京市城市生活垃圾管理概述........................................................................................ 11
国家法律的有关规定 ............................................................................................................. 11
北京市城市生活垃圾管理体制 ............................................................................................. 11
3.3 北京市城市生活垃圾流调研结果.....................................................................................13
生活垃圾流的整体情况 .........................................................................................................13
现有垃圾分拣回收体系的局限性 .........................................................................................14
困难重重的垃圾分类工作 .....................................................................................................15
参差不齐的社区垃圾分类 .....................................................................................................16
环卫工作者的工作状况 .........................................................................................................21
垃圾转运中的遗洒问题 .........................................................................................................23
几个垃圾处理设施的情况 .....................................................................................................23
3.4 生活垃圾末端处理的局限性与综合垃圾管理.................................................................29
焚烧处理的局限 .....................................................................................................................30
填埋处理过程中的环境污染 .................................................................................................31
通向可持续的综合垃圾管理 .................................................................................................31
4 有害垃圾的危害性和相关法规政策要求 ................................................................................33

4.1 危险废物与有害垃圾.........................................................................................................33
4.2 与有害垃圾相关的法规政策的总体要求.........................................................................33
4.3 废电池.................................................................................................................................35
危害性.....................................................................................................................................35
法规政策要求 .........................................................................................................................36
4.4 含汞物品.............................................................................................................................37
危害性.....................................................................................................................................37
法规政策要求 .........................................................................................................................37
4.5 打印耗材.............................................................................................................................37
危害性.....................................................................................................................................37
法规政策要求 .........................................................................................................................37
4.6 药品和个人护理用品.........................................................................................................38
危害性.....................................................................................................................................38

2
 法规政策要求 .........................................................................................................................38
4.7 装修垃圾.............................................................................................................................39
危害性.....................................................................................................................................39
法规政策要求 .........................................................................................................................39
4.8 家用杀虫剂.........................................................................................................................39
危害性.....................................................................................................................................39
法规政策要求 .........................................................................................................................40
4.9 日用化学品和其他危险或有害的废品.............................................................................40
危害性.....................................................................................................................................40
法规政策要求 .........................................................................................................................40
5 北京市有害垃圾的废物流状况及相关的应对措施 ................................................................42

5.1 废电池.................................................................................................................................42
5.2 含汞废物.............................................................................................................................46
5.3 打印耗材.............................................................................................................................48
5.4 药品和个人护理用品.........................................................................................................49
5.5 装修垃圾.............................................................................................................................54
5.6 家用杀虫剂.........................................................................................................................55
5.7 日用化学品和其他危险或有害的废品.............................................................................56

6 北京市有害垃圾问题的总体分析 ............................................................................................57

6.1 与有害垃圾处理相关的主要问题.....................................................................................57
垃圾分类工作背离了实质 .....................................................................................................57
缺乏有害垃圾的专门管理 .....................................................................................................59
缺乏整体、全面的相关研究 .................................................................................................61
缺乏对相关单位和项目的扶持 .............................................................................................62
对相关的社会某些群体的不公正 .........................................................................................62
6.2 实施有害垃圾综合管理的可行性.....................................................................................63
减少有毒有害物质的生产和使用 .........................................................................................63
减少不必要的高风险物品消费 .............................................................................................63
正确使用高风险物品 .............................................................................................................63
有害垃圾的分类回收 .............................................................................................................64
有害垃圾的无害化处理 .........................................................................................................64
有害垃圾回收处理收费 .........................................................................................................65
对公众的宣传教育 .................................................................................................................65
7 总结与政策建议 ........................................................................................................................67

后记 ................................................................................................................................................71

参考文献 ........................................................................................................................................73

附件 ................................................................................................................................................76

附件一：调研研讨会议程 .....................................................................................................76
附件二：调研研讨会参会名单 .............................................................................................77

3
图表

图表 1：北京市 2006 年城市生活垃圾组分....................................... 10

图表 2：北京市生活垃圾管理体制.............................................. 12

图表 3：北京市生活垃圾的流向................................................ 13

图表 4：2004 年中国含汞电池消耗量和用汞量 ................................... 42

图表 5：建功南里废电池桶中的电池类别与统计 .................................. 44

图表 6：北京市废电池的基本流向.............................................. 45

图表 7：北京市废灯管的基本流向.............................................. 48

图表 8：北京市废旧打印耗材的基本流向........................................ 49

图表 9：美英废旧药品处理方式对比............................................ 50

图表 10：PPCPS 进入环境的途径 ............................................... 51

图表 11：北京市废旧药品的基本流向........................................... 53

图表 12：北京市装修垃圾的基本流向........................................... 54

图表 13：北京市社会源废杀虫剂的基本流向..................................... 55

照片

照片 1：建功南里的垃圾箱 ................................................... 16

照片 2：宣武环卫部门在建功南里清运可回收垃圾 ................................ 16

照片 3：大乘巷家委会的垃圾分类.............................................. 17

照片 4：大乘巷的定期垃圾分类宣传............................................ 17

照片 5：嘉铭园的简易垃圾房.................................................. 18

照片 6：青龙小区的垃圾箱 ................................................... 19

照片 7：北师大的可回收垃圾“中心”.......................................... 20

照片 8：北师大密闭清洁站里的垃圾作业........................................ 20

照片 9：阿苏卫村的垃圾 ..................................................... 21

照片 10：茉莉园的垃圾池 .................................................... 21

照片 11：茉莉园的部分居民自觉按要求投放可回收垃圾 ........................... 21

照片 12：赵登禹路密闭清洁站做垃圾分拣的环卫工人 ............................. 22

照片 13：工作人员在气味浓烈的渗滤液处理车间里工作（安定填埋场） ............. 22

照片 14：前往安定镇路上的垃圾车遗洒......................................... 23

4
照片 15：马家楼转运站的中控室............................................... 24

照片 16：堆肥中的废电池 .................................................... 25

照片 17：堆肥中的药瓶和药 .................................................. 25

照片 18：安定填埋场 ........................................................ 25

照片 19：填埋场中充满各种包装物垃圾......................................... 25

照片 20：高安屯垃圾填埋场及焚烧厂........................................... 26

照片 21：阿苏卫填埋场 ...................................................... 27

照片 22：受阿苏卫填埋场污水影响的水溪....................................... 27

图片 23：六里屯填埋场 ...................................................... 28

图片 24：六里屯填埋场外的废品交易........................................... 28

照片 25：建功南里废电池回收箱中的扣式电池 ................................... 43

照片 26：建功南里废电池回收箱中腐烂的电池 ................................... 43

照片 27：环卫二清公司的废电池回收车......................................... 43

照片 28：东华鑫馨废电池回收中心自行研发的废电池真空热解设备 ................. 43

照片 29：插在电灯柱基座里的废灯管........................................... 47

照片 30：垃圾桶中的废灯管 .................................................. 47

照片 31：北师大专门收集的废灯管............................................. 47

照片 32：堆肥中随处可见的药瓶............................................... 52

照片 33：青龙小区居委会放置的过期药品回收箱 ................................. 52

照片 34：茉莉园的装修垃圾堆放点............................................. 55

照片 35：装修垃圾中的废油漆桶............................................... 55

照片 36：随地丢弃的农药瓶 .................................................. 56

照片 37：日本横滨的垃圾分类收集的方法....................................... 58

照片 38：日本横滨的垃圾分类收集的方法....................................... 58

照片 39：日本城市中垃圾分类收集方法......................................... 58

照片 40：日本城市中垃圾分类收集方法......................................... 58

照片 41：朝阳区安苑北里的垃圾桶............................................. 59

照片 42：泰国曼谷启用的有害垃圾收集车....................................... 60

照片 43：泰国曼谷收集的有害垃圾种类......................................... 60

5
1 本调研的缘起和初衷
今天，在国际范围内，对于如何解决城市垃圾问题，广大城市管理者和市民已形成共识，
这可归结为“在垃圾的源头实施减量化，在处置过程中开展综合利用实行资源化，在尾端进
行科学处理实现无害化”等三项有着先后优先次序的原则。但在现实生活和实际操作中，其
中每一项原则实践起来都不容易，并且还会出现一些具体的问题。以北京为例，作为中国的
第二大城市，北京的“大”不仅体现在城市规模和人口数量上，还体现在它的垃圾产生量上；
其垃圾量的增加与城市的发展是同步的。北京和世界上其他所有的城市一样，要实现真正的
可持续发展，也必须解决垃圾问题，而且要遵循上述原则。但北京在实施这些原则的过程中，
也出现了一些问题。
就第一项原则而言，北京市在开始尝试采取经济杠杆调节和宣传倡导的办法来促进能源
和水资源节约利用的时候，对其他物质资源的消耗控制还显得很不够，其结果就是更多的垃
圾的产生。在资源化上，北京市城市环卫管理不乏设计合理的有关垃圾分类回收体系的规划、
一定的硬件投入以及市民的很大认同，但由于缺乏系统性和长期的推广实施，就使得提高垃
圾分类回收率变得异常困难，并影响了循环经济产业的发展。在无害化上，通过技术应用使
垃圾无害化本是北京市市政发展的巨大成就之一，但在垃圾量不断增加、成分更趋复杂的形
势下，技术解决亦存在局限，它们带来的社会问题、经济负担乃至政治影响，也需要认真地
加以考虑。而更为严峻的问题，还在于对上述三个原则实施先后次序的模糊与颠倒。这体现
在，在事先预防显得比较麻烦的情况下，开始更多地求助于尾端处理；反过来，对尾端处理
的过分依赖又削弱了事先预防的实施空间，以至出现恶性循环的局面。
本着对北京城市生活垃圾问题的了解和担忧，我们认为，为有效地解决北京城市生活垃
圾问题，分类回收和资源化是能够联系事先预防和尾端处理的至关重要的中间环节，是北京
市在今后特别是在绿色奥运来临之际应优先实施的垃圾处理原则。不仅如此，这也是一项重
要的社会事业，作为社会的一分子和现时代的公民，我们应该为促使这项事业更快和更有成
效地发展而尽一份责任。因此，2007 年 5 月，我们向北京市委宣传部和北京市社会科学联
合会提出申请，承担了关于北京市生活垃圾现状的调研项目。由于调研的时间和资源所限，
经仔细考虑，我们将调查的重点确定为城市生活垃圾的一个类别，即有害垃圾，并拟从废物
流分析的角度，考察相关垃圾的产生、丢弃、收集（回收）和处置等内容。

6
2 调研的对象、目标和方法

2.1 调研的对象

本调研的主要对象是北京城市生活垃圾中的有害垃圾，围绕这一对象，我们将考察它的
产生、丢弃、收集（回收）、处置以及管理等。那么，什么是有害垃圾？它包括哪些种类的
物质？在北京城市生活垃圾中有害垃圾的实际情形如何？本调研主要针对的有害垃圾指哪
些种类、确定的依据又是什么？
我们知道，在生活垃圾管理体系中，有害垃圾是其中的一部分，也是比较特殊的一个类
别。从理论上说，2003 年我国建设部提出的《城市生活垃圾分类标志》的国家标准明确区
∗．
分出了“有害垃圾”这一类，对它的定义是： ．．．．．．．．．．． ，
“表示含有害物质，需要特殊安全处理的垃圾 ． ．

包括电池、灯管和日用化学品等”，并规定其收集容器应为红色。这就是说，按照我国政府
相关法规的规定，城市生活垃圾中的有害垃圾主要是指电池、灯管和日用化学品等。然而，
根据实际生活经验和初步了解的信息，我们发现，在北京城市生活垃圾中，除上述这些有害
垃圾外，还混有大量的其他有毒有害废弃物。虽然我国政府在相关法规中对有害垃圾的处理
作了明确的规定，但是在北京，有害垃圾并未作为一个真正的实体被切实地管理起来。这既
表现在本市关于有害垃圾管理的实际政策的模糊 1 ，又表现在本市针对有害垃圾的实际分类
回收手段的缺失。
因此，本调研在考察北京城市生活垃圾中的有害垃圾时，就不囿于上述《城市生活垃圾
分类标志》中的有关规定。从北京城市生活垃圾的实际情况出发，我们把重点关注的有害垃
圾确定为七类，它们分别是： （1）电池；
（2）含汞物品； （3）打印耗材；
（4）药品和个人护
理用品；（5）装修垃圾； （6）家用杀虫剂； （7）其他日用化学品和有害废物。在确定这些种
类的有害垃圾并纳入调研之列时，我们的依据是我国有关“危险废物”的定义和范围，以及
国外的相关文献和做法。
具体而言，我国有关“危险废物”的定义出自《中华人民共和国固体废物污染环境防治
法》（以下简称《固废法》 ）。根据该法界定，危险废物系“指列入国家危险废物名录或者根
据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物”。而列入《国
家危险废弃物名录》的危险废物共41种，包括医药废物、农药废物、废矿物油、各种有机危
险废物、新化学品废物、爆炸性废物、放射性废物、重金属废物、废酸、废碱、剧毒化学品
废物等。根据《固废法》并对照这一名录，我们可以认为，在北京城市生活垃圾中存在着大
量的危险废物，因为总的来讲，具有毒性、腐蚀性、可燃性和易反应性的废物都可以划为危
险废物。 2 由于在实际生活中具有这些潜在特性尤其是毒性、可以被称为危险废物的生活垃
圾，即有害垃圾是难以计数的，如果严格按照《固废法》中的鉴别标准和鉴别方法将它们一
一认定将是非常困难的。根据我们的了解，国内还缺乏关于有害垃圾的比较全面的研究或报
告，中国城市生活垃圾中主要有害垃圾的范围到底如何，即使主管人员和专业人士，也未必
十分清楚。这样，在确定城市生活垃圾中有害垃圾的范围时，我们还需要参考国外尤其是发
达国家的相关文献和实际做法。
在确定上述七类有害垃圾时，我们实际参考的发达国家的相关文献有： （1）2002年欧盟

∗
着重号系本报告撰写人所加。
1
参见本报告 4.2 节。
2
《国家危险废物名录》，1998 年。

7
的《以有害家庭化学品为重点的关于有害家庭废弃物的研究》 〔Study on Hazardous Household
Waste (HHW) with a Main Emphasis on Hazardous Household Chemicals (HHC)〕；（2）2005年
苏格兰的《优先废物流计划——家庭有害废弃物》 〔Priority Waste Stream Project – Household
Hazardous Waste〕；（3）2006年日本的《关于日本有害家庭废弃物产生的报告》〔Report on
Hazardous Household Waste Generation in Japan〕。根据这些文献，我们发现，这些国家在作
类似研究的时候，基本上是采取两种办法来确定主要有害垃圾的范围：一是通过既有的产品
特性确定最有可能在生命周期末尾转变为有害垃圾的商品（以下简称为高风险物品）；二是
通过有毒有害物质排放量的主次，回溯哪些产品最应该被纳入有害垃圾的管理。
这样，如前所示，根据我国有关“危险废物”的定义和范围以及国外的相关文献和做法，
我们确定了需要重点考察的北京城市生活垃圾中的七类有害垃圾。总的来说，这七类有害垃
圾均具有如下三个显著特点：（1）已被列入《国家危险废弃物名录》，具有明显的有害性；
（2）非常有可能进入市政垃圾，即由市政和环卫部门所管理的垃圾中； （3）大多数回收再
利用困难，经济性较差。
还需要说明的是，有一些明显属于有害垃圾的废物没有被列入我们的调研范围，对此我
们也是有所考虑的。譬如，我们没有把电子废弃物（包括家用电器和电子产品）这一类重要
的危险废物列入调研的范围。这主要出于两点考虑。一是这部分废弃物数量庞大、流向特殊、
问题复杂，更适合进行单独的研究；二是已经有专门的管理体系对这些废物进行管理，如已
经出台的《电子信息产品污染控制管理办法》和正在酝酿的《废旧家电回收处理管理条例》
都是专门针对这类垃圾的管理措施，而社会对这类垃圾也很关注。另外一些在城市生产生活
中产生的垃圾也不在本调研的对象范围之内，这包括工业源危废和其他社会源危废。前者的
来源和指向很明确，在此不必赘述。后者指的是在商业部门、服务行业、科研部门产生的，
即不能被纳入市政生活垃圾管理的一些危险废物，包括感光材料、汽修废物、实验室产生的
废物等。这些废物在原则上都应该按照有关部门，特别是环保局的规定和要求进行专项管理。
因此，简要地说，本调研所针对的七类有害垃圾在管理上都属于市政垃圾管理范围，即
是要通过环卫部门的收集、清运并最终送到末端处理设施的生活垃圾。围绕这一核心对象，
我们必须了解它们的有害特性、生产与消费、废物流、处理情况、法律法规及与之相关的人
和社会单位的情况。而在实际调研中，我们还不可避免地要从总体上对生活垃圾的产生、流
向和处理等情况进行比较全面的考察，这是了解有害垃圾问题的大背景。于是，所有这些方
面共同构成了一个既相对完整又具针对性的调研对象。

2. 2 调研的目标

本调研试图实现如下目标：
（1）弄清楚有害垃圾产生和处理的大背景，即北京城市生活垃圾的基本情况；
（2）全面考察七类主要的有害垃圾的现实情况，确定其基本废物流，发现管理上的优
点与不足，以提出相关的政策建议；
（3）通过调研过程和报告研讨，与调研中所接触的相关人员和社会单位加强合作，以
推进北京市有害垃圾的综合管理；
（4）通过调研工作，实现历史与现实的结合、理论和实践的联系并尝试跨学科研究，
以更好地发挥环境史研究的社会功能。

8
 2. 3 调研的方法

本调研运用的方法主要有三种：一是信息收集与文献研究，二是访谈，三是现场考察。
信息收集与文献研究的主要目的是弄清北京市生活垃圾的基本状况和七类有害垃圾的性质
与危害、生产消费、法律法规、处理工艺及国外经验等。访谈的对象是与生活垃圾有关的学
者、管理人员、企业代表、普通工作者和社区居民等。从访谈中既获得了他们对于事情的方
方面面的态度，也获得了新的知识与信息。此外，我们非常重视亲临现场观察和了解情况的
作用，安排了很多时间前往垃圾站、垃圾处理设施，包括垃圾转运站、填埋场以及将要开工
的焚烧厂进行考察，同时与在场的相关人员交谈，了解情况；也拍了大量的照片，作为考察
的纪录。
特别值得一提的是，对于诺大的北京市，我们有选择地调查和访谈了具有代表性的几个
社区，它们分别是宣武区的建功南里、椿树园小区，西城区的大乘巷社区，东城区的什刹海
街道和青龙小区，朝阳区的嘉铭园社区，海淀区的北京师范大学校园、中海枫涟和茉莉园小
区以及昌平区的阿苏卫村和二德庄村。对这些社区单位的选择，既考虑了地域上的多样，也
考虑了组织形式和社会经济背景的不同，它们的垃圾产生情况总体来说具有一定的典型性。
另外，这些社区单位多多少少都和垃圾问题有着更多的联系，要么有比较好的环保宣教基础，
要么曾经或正在实践垃圾分类，要么深受生活垃圾危害之苦。因此，在对调研结果进行分析
时，我们谨慎地认为，一方面这些社区单位在很大程度上可以说明北京市生活垃圾和有害垃
圾的总体情况，但肯定并不完全；另一方面这些社区单位在一定程度上可以反映北京市在垃
圾管理上遇到的实际困难和未来作进一步改进的潜力所在。

9
3 北京城市生活垃圾及其管理现状

3.1 北京城市生活垃圾现状概述

生活垃圾的量

近年来，随着城市人口规模的扩大、城市化的不断加速以及经济水平的提高，北京城市
生活垃圾产生量大幅度增加。根据北京市市政管理委员会透露的数据，2005 年北京市城市
生活垃圾日清运量为 14710 吨，年清运量为 537 万吨，此数字在 2002 年为 421 万吨，年均
增长率为 9%左右，预计今后几年的年增长率仍将维持在 8%至 10%。同时，每个人产生的
垃圾量也在迅速增长。2002 年，北京市人均每天产生生活垃圾 0.82 公斤，到 2005 年，这一
数字上升为 0.96 公斤，年均增长率为 5.7%。另外，根据《北京城市总体规划（2004 年—2020
年）》，按照常住人口 1650 万到 1800 万并综合居民生活水平、居住条件、燃料结构变化情况
预测，2010 年北京市生活垃圾日产生量分别 16620 吨（607 万吨/年）和 18215 吨（665 万吨
/年）。

生活垃圾的组分

城市生活垃圾的组分受多种因素的影响，比如城市社会的发展状况、经济发展水平、居
民炊事用能结构、冬季取暖形式、人口数量及组成、居民的生活水平、生活方式和消费方式
等。据相关文献介绍，在二十世纪六七十年代，北京市生活垃圾的主要成分是灰土、煤渣、
砖瓦等，但到了二十一世纪初，垃圾成分发生了很大的变化，有机成分明显增加，无机成分
显著减少。下面表格显示2006年北京市城市生活垃圾组分。

图表 1：北京市 2006 年城市生活垃圾组分

单位（%）
采样区域 灰土 砖瓦 纸类 塑料 织物 玻璃 金属 木竹 厨余 其他
城八区 5.87 0.62 11.07 12.70 2.46 1.76 0.27 1.78 63.39 0.08
郊区城镇 9.86 1.76 10.43 9.94 2.58 0.94 0.11 2.74 61.64 0.00
新城 马坡花园 0.29 1.23 12.15 13.47 1.20 2.53 1.07 2.27 65.54 0.25
小区 湖光家园 0.00 0.58 9.15 8.33 1.16 0.85 0.39 1.14 78.17 0.23
来源：北京市环境卫生科学研究所（北京市政管委委托）

从中可看出，北京城市生活垃圾中厨余垃圾的比例最高，在60%左右。这个比例比发达
国家城市生活垃圾中厨余垃圾的比例要高。如，美国为11.9%（2005年 美国环境署），日本
为31.2%（2003年日本环境省 全国6个城市的平均数据）。造成这个差别的原因也许是经济
发展阶段的不同、东西方消费观念以及饮食习惯差异等，但另外的原因可能是由废品回收单
位或个人所消纳的纸类、塑胶、玻璃、金属等废品，尽管在生活垃圾中占有一定的比例，但
它们没有被完整地计入北京市市政管委公布的城市生活垃圾清运量数据之中，致使厨余垃圾

10
的比例增加。这些废品的回收量相当可观，如，据北京市再生资源回收利用分会统计，2006
年北京市废品回收量达到163.8万吨，比2005年增长7.3%，其中包括纸张36.4万吨，废金属
86.8万吨，废塑料16.8万吨，废玻璃7.7万吨。

生活垃圾的处理

北京市现有生活垃圾设施 17 座，日总处理能力为 10350 吨，其中堆肥 800 吨/日（占总

处理能力的 8%），焚烧 220 吨/日（占总处理能力的 2%），填埋 9330 吨/日（占总处理能力
的 90%）。2005 年北京市垃圾无害化处理率为 81.2%，其中城区垃圾无害化处理率为 95.1%，
郊区垃圾无害化处理率为 46.6%。
根据《北京市“十一五”时期生活垃圾处理设施建设规划实施方案》，北京市计划在“十
一五”期间在全市计划投资 73 亿人民币新建生活垃圾处理设施 23 座，改扩建 3 座，其中：
焚烧厂 4 座(新建)、综合处理厂 10 座(新建)、填埋场 12 座(新建 9 座，扩建 3 座)，形成焚烧
处理能力 7200 吨/日，堆肥处理能力 8050 吨/日，填埋处理能力 6050 吨/日。另外， “十一五”
期间将陆续关闭 8 座垃圾处理设施。到 2010 年，全市总共将拥有生活垃圾处理设施 32 座，
处理原生垃圾总能力为 18395 吨/日，城区、郊区生活垃圾无害化处理率分别达到 99%、80%。
从中可以看出，北京市在“十一五”期间主要是要发展焚烧处理，使其在城市生活垃圾的处
理工艺中占最大的比例。而根据北京市发改委公布的《北京市“十一五”时期固体废弃物处
理规划》，垃圾焚烧、综合处理、卫生填埋的处理工艺比例将改为 4∶3∶3。

3. 2 北京市城市生活垃圾管理概述

国家法律的有关规定

《固废法》规定了我国城市生活垃圾的管理体制，即是“国务院环境保护行政主管部门
对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理”，“国务院建设行政主管部门和县
级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处
置的监督管理工作”。国家环保总局所负责的监督管理工作的具体内容为：建立固体废物污
染环境全过程监测制度和监测网络；执行国家有关建设项目环境保护管理规定，审批建设项
目的环境影响报告书；组织制定城市生活垃圾污染控制标准及规范等。建设部负责城市生活
垃圾管理，主要职责包括：制定规划、相关政策、法规、条例、行业技术标淮和规范；研究、
开发与推广新技术和新产品；组织信息网；教育与培训等。地方环卫管理局的工作主要是负
责城市的生活垃圾清扫、收集、处理处置；具体治理项目的立项、建设和组织项目的实施。

北京市城市生活垃圾管理体制

北京市现行的城市生活垃圾管理体制与上述的管理体制有所不同。2000 年，北京市开
始进行环卫体制和运行机制改革，将原北京市环卫局的政府职能划归北京市市政管理委员
会，同时撤销北京市环卫局。区县环卫局也从 2000 年的改革以来，逐渐变更为环卫服务中
心，其单位性质也变更为事业单位。另外，这一改革还将原市环卫局所属的事业性质的环卫

11
作业单位，如第一、第二、第四清洁车辆厂等，与北京市清洁机械厂等企业一起，组建为一
清、二清、四清、北清等四个集团公司。从此，市属环卫作业单位由事业单位转变为企业。
2006 年，环卫企业进行了第二次改革。原一清集团、二清集团、四清集团和北清集团合并
组建为北京环境卫生工程集团有限公司。此改革所体现的理念是，通过环卫服务单位的企业
化和环卫服务的市场化，推进环卫作业的产业化。
因此，北京市现行的城市生活垃圾管理体制如下：北京市市政管委承担《固体法》所规
定的地方环卫管理局的职责，即负责城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管
理工作；北京市垃圾渣土管理处从市政管委授权，对北京市环卫集团以及各区县市政管委、
环卫中心及社会单位运营的垃圾粪便处理设施的运行实行监管；各区县环卫中心负责生活垃
圾清扫、收集、处理处置，但一般委托下属环卫企业开展具体工作；北京环境卫生工程集团
公司负责部分地区的垃圾清运、转运、处理处置，即清运、转运城区以及丰台和朝阳区的垃
圾；处理城区以及丰台、朝阳、昌平和大兴区产生的垃圾。关于北京市城市生活垃圾管理网
络，可参见下图：

图表 2：北京市生活垃圾管理体制

来源：作者编制

12
 3.3 北京市城市生活垃圾流调研结果

生活垃圾流的整体情况

图表 3：北京市生活垃圾的流向

居民住宅
（分出可卖废品）
废品收购者
倒入垃圾箱 或收购站
高价值可回收物

垃圾箱
（基本为混合）
垃圾捡拾者、
保洁人员或
环卫或物业清运
可回收物 环卫工人

废品回收公
密闭清洁站/简易垃
圾站（分拣和压缩） 司和再生资
环卫工人
环卫清运 源公司
低价值可回收物

废品回收者
转运站（人工与机械
分选，压缩） 可回收物

环卫运输 低价值可回收物或金属

可堆肥垃圾
填埋场（填埋）

不可堆肥物 堆肥厂（分选，堆肥）

来源：作者编制

对生活垃圾流的基本情况的了解，有助于掌握本调研所关注的七类有害垃圾的走向。其
原因在于，如果不对有害垃圾作特殊的收集和处理，它们将会进入普通生活垃圾流。而由于

13
它们很难被回收再利用，因此会随着许多普通垃圾最终进入末端处理设施。
北京城市生活垃圾主要在居民住宅中产生，一部分具有较高经济价值的垃圾被居民自己
收集起来，在适当的时间卖给废品收购者。这些垃圾包括塑料瓶、玻璃瓶、金属制品、纸制
品、旧衣物等。剩下的经济价值低或没有经济价值的垃圾，一般被居民盛装在垃圾专用塑料
袋或二次使用的塑料袋之中，而直接投入垃圾箱。垃圾箱中的垃圾清运工作多由环卫部门或
小区物业承担；垃圾箱中清出的垃圾会首先被运往垃圾楼（包括密闭清洁站或简易的垃圾
站）。在这个过程中，环卫工人、保洁人员、拾荒者或社区的居民会对其中还有些价值的垃
圾进行进一步的回收。但在某些社区特别是一些新兴的小区，为了安全和卫生的原因，物业
不允许在小区的垃圾箱中进行垃圾捡拾，比如我们到访过的嘉铭园社区就是如此。
垃圾送至垃圾站后，有可能被工作人员或拾荒者作第三次分拣，然后由环卫部门或者清
运公司将剩下的垃圾运往垃圾处理设施进行卫生填埋或堆肥。在我们调研过的宣武区的两个
小区，那里的垃圾在离开附近的密闭清洁站后，会先送往位于丰台的环卫二清公司的马家楼
垃圾转运站。垃圾在那里经过机械和人工二重的分选，金属会被磁选出来，轻薄的塑料会被
风选出来，有机质高的垃圾将会被送到南宫堆肥场，体积细小和过大的垃圾会分别成为填埋
场的覆盖土和填埋物。在垃圾的最终处理环节中，还有可能出现垃圾的再次分拣或交易。在
六里屯填埋场门口的南侧我们看到，有垃圾清运车与河北来的废品收购者进行垃圾交易，而
且，很显然，那里已成为一个固定的交易地点。理论上，在处理设施中也可以对垃圾进行再
次分拣和回收，但因为北京市明文禁止拾荒者进入处理设施和中转站，也没有正式的回收主
体，所以该过程中垃圾回收量较少。
这样，总的来讲，垃圾在从家庭中产生后要经过三到五次的分拣回收，才进入最终的垃
圾处理设施，而被分拣出来的有一定价值的垃圾则会被卖到专门的废品回收公司或垃圾回收
站。因而，我们总结北京市的生活垃圾流基本如图表 3 所示。

现有垃圾分拣回收体系的局限性

根据既有的研究和我们的考察，虽然在现在的生活垃圾流中，有一定价值的垃圾会在许
多环节被分拣出去，但这样的过程是低效、无序的，而且很容易导致二次污染。
由于大部分居民没有在家庭中对垃圾进行源头分类，使得许多垃圾因混合和互相污染而
失去了回收价值，无法被回收。这个问题典型地体现在厨余垃圾与其他垃圾的混合上。如果
其中的可回收垃圾被厨余垃圾弄脏，垃圾分拣者一般也不会将它们捡拾出来。在建功南里社
区，我们和保洁人员一同分拣可回收物和厨余垃圾，但因为它们的混合，想要得到比较纯净
的可回收物和可堆肥垃圾都非常困难，所以，实际得到的能被再利用的垃圾的比例非常少。
根据多个研究估计，北京市送到末端处理设施的垃圾中至少有 20％是可回收物，这和我们
在几个垃圾处理设施看到的情况是吻合的。大量的包装物、一次性木块子和其他有一定价值
的物品在南宫堆肥厂和安定填埋场都可以看到。
此外，无序的捡拾活动和回收市场遵循的是利润最大化或效率原则。在混合的垃圾中淘
出有价值的废品，对于许多垃圾捡拾者来说会花费不少的精力，以至于许多仍有价值被回收
的垃圾会被他们主动放弃。而一些价值相对低的垃圾，比如塑料袋和轻薄的包装物，并不会
得到所有的捡拾者的青睐，它们是有限的一些“专业”捡拾者的对象。这些垃圾虽然在理论
上可以被回收，但是在一个无序的捡拾体系中，并不能保证它们都被分拣出来。
还有，根据北京林业大学山诺会R部所做的关于可回收物再利用的调查报告，北京周边
地区的再生纸厂和再生塑料厂存在比较严重的二次污染问题， 3 由此可见，废品回收和再生

3
林大山诺会R部：《北京林业大学山诺会R部 2006 年暑期调研》，2006 年。

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制造业应该得到逐步的规范。而且，无序的垃圾分拣活动对城市环境卫生和从业者自身的健
康都有危害。根据北京市市政管委的垃圾专家王维平的研究，许多拾荒者因自我保护的意识
不高，操作不当，健康状况堪忧。王维平的研究还告诉我们，三十万拾荒大军是一个复杂的
社会群体，虽然有约定俗成的组织纪律和行规，但仍不免发生一些为争夺“垃圾资源”而产
生的矛盾和冲突。更值得注意的是，这一群体虽然很大，但他们处于城市社会的边缘，他们
住在简陋的房屋中或城中村，他们的孩子得不到好的教育和保护，也很难有机会被城市的优
秀文明和健康文化的发展所惠及。

困难重重的垃圾分类工作

北京于 1996 年成为全国第一个尝试垃圾分类的城市。经过十一年的发展，在局部点上

取得了瞩目的成绩，但整体来说停滞不前，各项工作的推动困难重重。在这一点上，北京市
直接管理城市生活垃圾的部门市政管委渣土处是有着清醒的认识的。据渣土处的李彦富科长
介绍，把垃圾分类作为北京市的一项政策是从 2002 年开始的。根据当年的《北京市人民政
府办公厅关于实行生活垃圾分类收集和处理的通知》，“本市将大力推广在居住小区、大厦、
工业区实行生活垃圾分类收集和处理……分类按照‘大类粗分，厨余垃圾就地处理’的原则
进行”。他还介绍，从那以后，市政管委每年要发展 300～400 个新的单位，开展垃圾分类工
作，而目前全市共有 1827 个单位（社区）具备了分类条件。但实际上，所谓的分类条件仅
仅指的是在这些单位中设置分类回收箱，所以并不意味着这些单位已经开始进行垃圾分类。
用李彦富的话说，虽然很多单位具备了分类条件，但分类效果参差不齐。他分析主要原因一
共有三点：（1）大量单位分类流于形式，政策机制不健全、不到位，也没有强制性措施，垃
圾收费制度缺位，混合与分类没有区别对待，严重打击了居民分类的积极性； （2）硬件设施
建设仍然欠缺，分类运输队伍的建设仍需要一个过程，并有赖于完善机制的建立，民间希望
政府做好，但也要理解它的过程性，即使是发达国家也不是完全理想的； （3）一些民众过于
简单地将不分类的责任推给政府，一方面抱怨不分是因为政府没分开运，分了也白分，另一
方面，即使政府做了，他们也还是可能不做，说明群众对待垃圾分类也有一个转变的过程。
对于今后、特别是奥运会前的工作，李彦富强调，党政机关、窗口单位要带头行动。正
如王岐山市长所指出的：要求市民做的，政府要先做。在垃圾分类上，国家机关、市级机关、
奥运场馆、饭店、地铁、大商厦、4A 级的旅游点要先做。另外，要坚持分类运输和处理，
市政管理和环卫部门要与商务部门管理的物资回收系统对接，使物流和信息流都更加畅通。
然而，这也是一个过程，需要逐渐完善。而且，它的成功与否也取决于市政府主管部门的重
视程度，这么大的系统工程不是市政管委一家就可以做好的，各个部门都要动起来。另外，
他还强调垃圾分类的工作重点在于建立长效机制，分类不是一时的事，更不是只为奥运的事，
要让它长久的坚持下去。
就如何突破现在停滞不前的现状，李彦富也谈了如下的看法和设想： （1）政府坚持做到
分类运输和处理，只要是在册的试点单位，如果垃圾进行了分类，政府保证做到分类收集并
将垃圾运到对口的处理设施； （2）重点解决厨余和餐厨垃圾的处理，在阿苏卫、南宫、董林
等地建设厨余垃圾处理设施，在董林、南宫等地建设餐厨垃圾处理设施； （3）宣传要有所突
破，要运用多种大众媒体，包括公益宣传片、广告、市区宣传等； （4）做出成绩的单位必须
享受一定的政策优惠；（5）切实做好垃圾量和组分的科研调查工作。
我们还了解到，像垃圾分类这样一个需要巨大投入、常抓不懈的市政系统工程，自 2002
年起每年的专项资金仅为 2000 万人民币，其中一大部分用在了采购分类垃圾桶上，比如今
年这部分费用为 400 万。市政管委渣土处直接从事这项工作的人员也不超过 10 人。区县的
管委或相关单位的情况更差，有些甚至申请不到专项资金，以致实际工作无从开展。相比于

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许多公共事业的投入来说，对垃圾分类投入的这样少，肯定会大大影响想要达到的效果。

参差不齐的社区垃圾分类

诚如李彦富所说的，虽然有许多社区已经具备了“分类条件”，但实际效果参差不齐。
我们对建功南里、椿树园、大乘巷、嘉铭园、青龙小区及北京师范大学的实地考察可以充分
地说明这一情况。

（1）建功南里

照片 1：建功南里的垃圾箱 照片 2：宣武环卫部门在建功南里清运可回
收垃圾的

拍摄：池田武 2007.7.31 拍摄：池田武 2007.8.17

宣武区建功南里是北京市在 2000 年申奥过程中涌现出来的垃圾分类试点，很早就设置

了分类垃圾箱。首先倡导垃圾分类的民间环保组织北京地球村当时也在那里做了许多宣传工
作，垃圾分类做得有声有色，不仅被市政府定为国际奥委会考察团的参观地点，也陆续吸引
了许多国内外的考察团和对垃圾分类感兴趣的研究人员、记者、学生。然而，近几年的建功
南里已经失去了它当初的锋芒。首先，除了几位执着的老人外，这个小区已经没有什么人在
家里将垃圾分开并做到分类投放了。比较高的居民流动率也使现在居住在这里的许多人都不
了解这个小区的好传统。根据我们的观察，居民所投放的垃圾基本都是混合的。其次，小区
物业雇用一位工作人员每天上下午两次，把全小区的垃圾桶都搜寻一遍，进行人工分拣，把
厨余垃圾分出来。据这位姓宋的工作人员说，每次分出的厨余垃圾大概在 50 公斤左右，每
天约为 100 公斤。通过与宋师父一同分拣垃圾，我们切实认识到，由于垃圾混合，可回收物
（主要是塑料包装和塑料袋）不容易分拣出来。而分出来的，宋师父会把它们放在标有“可
回收物”的垃圾箱中。再次，建功南里是北京市少有的具备“厨余垃圾就地处理”能力的小
区，他们在几年前花 12 万元人民币购买了用生物菌处理有机垃圾的机器。每天由宋师父分
出来的厨余垃圾在这里可以被制成生物肥，用于小区的绿化。但是，因为厨余垃圾不充分的
回收，机器的运作并不算饱和，同时，每月大概 800~900 元的电费和每年换菌的 1600 元的
费用也是不小的运作成本。
除了宋师父进行“垃圾分类”外，物业严格禁止外来人员进来分拣垃圾，但仍然有少数
本小区的人会在垃圾箱里翻有用的东西。分出来的可回收物每周一、三、五由宣武区环卫服
务公司派车来拉走，据我们了解，它们会将这些可回收物送到大兴的废品集散地。由于垃圾

16
混在一起以及垃圾箱比较深，该小区大部分的生活垃圾还是留在了垃圾箱中，它们会被送到
小区大门旁的密闭清洁站，在那里，有两三位更不辞辛劳的工作人员将一些低价值的可回收
物从满是污秽的垃圾中挑出来。但是，他们的动作必须非常快，因为垃圾站外会有源源不断
的垃圾被送进来，覆盖原来的垃圾，很快就填满整个集装箱，然后就被送往马家楼转运站。

（2）椿树园
椿树园社区也位于宣武区，也以绿色环保社区而著称，也具备“垃圾分类能力”。但在
垃圾分类方面，它的情况和建功南里一样，不同的是，物业没有雇用某位人员专门负责“分
类”。拾荒者会在垃圾箱中翻寻可回收物。有意思的是小区里存在两个废物回收点，一个是
公家的，一个是私营的，而且地点临近。不同的是，私营的露天回收点热热闹闹，交易频繁。
公家的冷冷清清，生意不是太好。这个公家的回收点原属宣武区环卫局，在这里工作的管先
生告诉我们，其实他们除了木头和泡沫之外也什么都收，居民可以选择得到现金或再生用品，
如再生纸。而且，他们还可以给居民或单位签发收据，以作证明。这对于一些需要提交回收
凭证的单位还是有吸引力的。据管先生介绍，他们收上来的废品会先送到丰台三路居的“回
收中心”，进行再分类或拆解。另外，在管先生那，我们还看到了历年来关于垃圾分类的许
多宣传海报和宣传材料。

（3）大乘巷（西城区教委家属宿舍）
位于西城区大乘巷的西城区教委家属宿舍是北京市最早进行垃圾分类的小区。1996 年，
在北京市环保局的支持和北京地球村的积极参与下，小区里的居民自发地开展起垃圾分类活
动。值得一提的是，当初社区里没有分类垃圾箱，是居民自己买的垃圾桶，然后标上不同的
类别；也没有市政部门答应要进行分类运输和处理，而居民主动联系不同废品的收购商进行
分类运输。如今，十一年过去了，虽然不能做到尽善尽美，但垃圾分类在这里仍然进行着。

照片 3：大乘巷家委会的垃圾分类 照片 4：大乘巷的定期垃圾分类宣传

拍摄：池田武 2007.8.7 拍摄：毛达 2007.8.17

对于价值高的废品，居民会积攒起来，拿到小区边上的废品收购站卖掉。每两个楼门有
一组分类垃圾桶，经我们观察，有将近一半的垃圾能做到分类投放。可回收垃圾由小区的保
洁员李师傅在一定的二次分拣后，就被集中在小区西侧的墙角下，每周一早晨有西城区环卫
二队派车上门免费收集。小区门口有废电池回收箱，回收清运都比较及时。家属委员会不允
许外来人员进入小区捡拾垃圾，而李师傅则可以从垃圾分拣中获得一定的收入。
作为一个社区，大乘巷的几个特点使得它有比其他社区做得更好的基础。首先，居民背

17
景相对单一，同属一个工作系统使得凝聚力比较强。其次，作为教师及其家属，这里居民的
文化水平和素质比较高。再次，家属委员会的成员责任感强，工作思路有传承，始终如一。
最后，由于没有物业公司，反而培养了居民关心家园和自我管理的能力，小区的管理有声有
色。除了垃圾分类之外，小区的绿化和节水都做得非常出色，也很有特色。保持居民的分类
积极性，让分类成为习惯则是该小区垃圾分类延续至今的直接原因。这一点要归功于小区家
委会人员的勤勤恳恳的工作。他们每周都把垃圾分类的宣传板拿到小区最主要的通道上展
示；他们甚至经常派人将小区里的垃圾桶里里外外刷得干干净净。近年来社区里人员流动较
为频繁，家委会主任便不辞辛劳地为刚住进来的人员特别是年轻人讲述小区的分类传统，并
身体力行地进行示范。家委会还把与历年来垃圾分类工作有关的档案保留得很完整，足以激
发后来人不断地继承和发扬。另外，家委会对实际属于环卫公司雇工的保洁人员李师傅平等
相待，处处照顾，使得他的工作很尽职也很稳定。这使该小区的垃圾管理工作直接受益。

（4）嘉铭园
嘉铭园社区是 1996 年才陆续开发起来的新兴小区，它位于朝阳区大屯地区。虽然是新
兴社区，但开放商和物业公司没有在这里设置分类垃圾箱。这个小区的垃圾管理可以反映出
许多新小区在垃圾问题上的现状。
首先，垃圾箱设置于楼间层的楼梯间中，箱中放置黑色的大垃圾袋，居民的生活垃圾都
投放于此。物业的保洁人员每天定时清理这个垃圾箱，实际就是将垃圾袋取出，并换一个新
的。装有垃圾的垃圾袋会被送到小区一简易垃圾房（开放商一直以来没有兑现建设密闭清洁
站的承诺）。整个过程——从楼内到垃圾房，都不允许任何人分拣其中的可回收物。其目的
是为了小区的清洁，并避免外来人员的活动。据管理垃圾站的物业公司介绍，每天会有一辆
四清集团的载重八吨的垃圾清运车来到这里，直接把满满一车的垃圾运到阿苏卫填埋场进行
填埋。为满足居民卖废品的需求，居委会会让指定的废品收购者进入小区，我们看到他们的
三轮车上还特意标有“嘉铭园”三字。作为一个现代化的小区，连同文化和收入水平较高的
居民，嘉铭园在垃圾管理上却显得比较滞后。一则，小区还没有正规的密闭清洁站，已不能
应付随入住居民增多而带来的日益增长的垃圾，也无法保证清洁卫生的处理存放。二则，缺
乏必要的垃圾分类的硬件设施。三则，为追求卫生或者是简单化的管理，许多可回收物因得
不到分拣而被浪费。

照片 5：嘉铭园的简易垃圾房

拍摄：毛达 2007.8.11

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（5）青龙社区
青龙社区是位于东城区雍和宫东边的一个老社区。这个社区以平房为主，其范围内有许
多小胡同。这个社区采用的是有两个口、中间隔开的玻璃钢制分类垃圾桶，一般设在公共厕
所旁边。尽管两个口的盖儿上分别明确表明“可回收物”和“不可回收物”，但根据我们的
观察几乎没有任何居民分类投放。垃圾桶因为设在胡同里，所以垃圾的收集和运输由环卫部
门来承担。由东城区环卫服务中心所雇佣的员工每天在社区里的垃圾桶边走几遍，随机收集
垃圾桶里的垃圾。这些员工同时负责胡同里居民乱扔的垃圾的清扫。他们收集的垃圾，除可
卖的废品外全都倒进三轮清洁车上的垃圾箱里。他们推的三轮车与在北京其他地方使用的三
轮车一样，只有一个垃圾箱。因此，这个社区根本不具备分类收集、运输的功能（不少员工
把高密度聚乙烯编织袋挂在车上，将可卖的废品放进去，以后自己去卖给废品回收公司）。
在这种情况下，期待居民做垃圾分类不是太合理。但值得注意的一点是，这个社区里有许多
废品回收公司和个体户，有的是固定的，有的是流动的。也有不少回收者大声喊着“收废品”，
总在胡同里转，给居民提供“上门回收”的服务。不少居民充分利用这些废品交易的平台，
在经济驱动力下，对自己产生的可卖的废品进行一定的分类，然后再卖给回收者。这种现象
在二环内其他收入水平较低的很多平房区普遍存在。

照片 6：青龙小区的垃圾箱

拍摄：王晓耕 2007.6.29

（6）北京师范大学
北京师范大学校园是一个庞大的社区，师生员工有 3 万人左右，还有许多临时人员每天
在校园中流动，生活垃圾产生量很大，每年约 7300 吨。校园内的家属区自 2003 年“非典”
过后，封闭了贯通楼上楼下的垃圾道，并在楼门外设置了分类垃圾箱。据我们的观察，这里
的居民也没有把垃圾进行分类投放，分类垃圾箱中的垃圾都属混合垃圾。在学生宿舍和教学
区，没有设置分类垃圾箱。一般生活垃圾管理由物业公司的保洁部负责，一支二十多人的队
伍，每天要把全校平均二十多吨的垃圾清运干净。校园内建有一密闭清洁站，生活垃圾被保
洁人员送到这里，卸入集装箱，然后由海淀环卫服务中心拉走，最终运至昌平区的阿苏卫填
埋场填埋。清洁站外还有一个垃圾分拣“中心”，被物业允许的废品收购者在这里把价值比
较高的可回收物，如塑料瓶、玻璃瓶、金属、纸等打包运走，学校因校舍改造而被替换的一
些旧物和废品也会在这被处理。我们在这里看到有废品收购者把教室淘汰的日光灯座拆解，
以获得其中的电线金属。这里还有储存危险废物，如废电池、废灯管、废油漆桶箱的容器。
根据已经在北京师范大学工作了十多年，现属于物业公司的负责保洁工作的王经理介绍，近
些年来学校并没有尝试垃圾分类的工作，倒是在 1997 年，该校的一个学生环保社团做过一

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 些尝试，也曾经跟他联系过。王经理还介绍，校园中的落叶和园林垃圾其实也是比较多的。
2000 年前，在主楼的东侧和教二楼的前面有一个化粪坑，枯枝落叶和园林垃圾会被投入坑
中与学校内产生的粪便混合，沤肥，然后成为很好的有机肥，再用到校园的绿化中。2000
年之后，由于气味“影响环境”的原因，化粪坑被填。这些有机垃圾开始无处可去，只能被
保洁人员送到密闭清洁站与其他生活垃圾混合，并最终送到填埋场。去年秋天，北京市开展
集中回收落叶生产有机肥的活动，北京师范大学也参加了，物业向南宫堆肥厂送去积攒起来
的枯枝落叶，换回可作土壤改良剂的有机肥。据王经理介绍，今年只要有这个活动，他们还
将继续参与。

照片 7：北师大的可回收垃圾“中心” 照片 8：北师大密闭清洁站里的垃圾作业

拍摄：池田武 2007.8.9 拍摄：池田武 2007.8.9

除了以上六个重点考察的社区外，我们还走访了位于垃圾填埋场附近的另外三个居民
区，那里的居民是直接受到填埋场恶臭和污染影响的群体。一个是海淀六里屯填埋场附近的
中海枫涟山庄和茉莉园，另一个是朝阳高安屯填埋场附近的万象新天小区，还有昌平阿苏卫
填埋场附近的阿苏卫村和二德庄村。根据我们的观察，海淀和朝阳的这三个小区都属新兴小
区，基础设施配套完善，设有分类垃圾箱，除少数较自觉的居民外，基本没有按照分类标示
进行投放。根据我们的访谈和光明日报记者冯永峰所作的调研，这些小区的居民认为不做的
原因在于政府没有切实开展垃圾分类的工作，尤其不能保证后期的分类运输和处理。在阿苏
卫村，我们看到了城市环卫工作在农村的起步。这个村子已经安排了四位专门的保洁人员专
事垃圾的清扫工作，城市的垃圾箱在这里现在也能看到，但在垃圾分类方面还看不出任何端
倪。

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照片 9：阿苏卫村的垃圾 照片 10：茉莉园的垃圾池

一边混合的生活垃圾，一边装修垃圾

拍摄：池田武 2007.8.13 拍摄：池田武 2007.8.19

照片 11：茉莉园的部分居民自觉按要求投放
可回收垃圾

拍摄：池田武 2007.8.19

环卫工作者的工作状况

这里所说的环卫工作者也包括社区物业雇用的保洁人员。正如许多关注城市垃圾的人士
所指出的，一个城市的垃圾如果一天不清，就可能污水横流、苍蝇遍地，所以，垃圾管理是
使城市“健康”的最重要的公共事业之一。然而，在我们的调研中却发现，垃圾管理事业没
有得到足够的支持，环卫工作者没有得到社会足够的尊重，包括经济上的和精神上的。譬如，
我们在考察环卫二清公司安定填埋场时，与该填埋厂的技术人员徐子严交谈。当与他谈到是
否应当鼓励公众参观环卫设施的时候，他表示了一定程度的保留。原因是，许多群众心目当
中本来就觉得环卫工作是一个“肮脏”的事情，来到现场，接触到了更多的垃圾和臭气，很

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可能会加深他们原有的不好的印象。再则，许多媒体对环卫工作鲜有正面报道，一定程度上
也加深了公众的这种偏见。
当然，在 2000 年环卫体制改革后，北京市的环卫工作得不到应有重视的局面开始在改
变，从那以后政府逐年加大对环卫的资金支持。尽管如此，无论从安定还是高安屯填埋场所
得到的信息来看，虽然硬件设施不断得到改善，但环卫工作者的整体待遇还是偏低的。上文
提到徐子严，是 2004 年首都经贸大学化学系毕业的本科生，在二清公司已经工作三年，并
成为了技术骨干，但他的月工资至今仍在两千元以内。这样的经济待遇显然与环卫工作对于
北京城市发展的巨大贡献不成比例。而比起徐子严这样更多呆在办公室里的正式工来说，那
些在填埋场作业区劳动的合同工人的境况就更差。他们直接受到垃圾的污染，工作时间长，
而月工资只有六七百元。
我们还重点观察了在密闭清洁站工作的清洁工的情况，地点包括西城区赵登禹路北口、
宣武区建功南里以及北京师范大学校园等。在站内从事垃圾分拣的工人的状况是最令人担忧
的。他们不带口罩，长时间蹲在垃圾集装箱的边上，一刻不停地在污秽中寻找还能卖钱的一
些废品。在赵登禹路北口的密闭清洁站中，当两位分拣者在集装箱中工作时，另一位管事的
工作人员直接把除臭灭蝇的药水喷到他们跟前的垃圾上去，这些工人很容易就暴露于这些有
毒有害的化学品之下。而且，他们的工资也相当低，每月仅有六七百元，拣出的废品也不属
于他们。我们在那里尝试同其中的一位女性分拣工人谈话，她始终目无表情，充满倦意，无
意说太多的话。

照片 12：赵登禹路密闭清洁站做垃圾分拣的 照片 13：工作人员在气味浓烈的渗滤液处理
环卫工人 车间里工作（安定填埋场）

拍摄：池田武 2007.8.7 拍摄：梅雪芹 2007.7.19

一般保洁人员的工作也非常辛苦。北京师范大学物业的王经理告诉我们，由于学校在环
卫上的投入不够，工作人员不能倒班，一天要工作 12 个小时，不停地在学校里转悠。由于
工作时间长，他们一天下来基本也没有精力把自己弄得干净一些、舒服一些，因为对他们来
说抓紧时间睡觉似乎更重要。他们的待遇稍高一点，每月八九百元工资，拾到的废品也可以
自己卖掉以增加一些收入。但是，如王经理所说，即使在高等学府，环卫人员还是得不到很
多人的理解，被认为很“脏”。而存有这样偏见的许多人往往并不检点自己的行为，认为丢
个垃圾无所谓，反正有人在屁股后面收拾。这样的不合理的依赖性在许多社区当中也十分蔓
延。在西城区绥福境社区，居委会的人告诉我们，老胡同的卫生原来很差，现在要求保洁人
员“二十四”小时不停地巡逻，保证街道上不会有垃圾。在垃圾面前，许多社区选择了用廉
价的劳动力和超时的工作来解决问题。

22
 建功南里的宋师父的工作相对轻松一些，物业为他的“分类”工作支付每月 200 元的工
资。不过，建功南里的居民对宋师父显得不太友好，有极端些的老人竟然认为他“又脏又臭，
有碍市容”；我们在和他一起分拣垃圾的时候，发现有一个居民把要扔的球鞋，拿剪刀给剪
烂了，才扔出来。这从一个方面表明，像宋师父这样的人在很多市民眼里是惟小利是图的人，
所以他们宁可毁掉东西，也不留给他们。
在新兴的小区，如嘉铭园，保洁人员显得要体面许多，他们有统一的制服，看上去也比
较洁净、有精神。因为禁止分拣垃圾，他们也就安稳地拿一份工资生活。在大乘巷社区，李
师傅作为唯一一位保洁人员负责了整个社区 409 户居民的垃圾清运工作。虽然家委会对他的
工作非常尊重，逢年过节还有经济的慰问，也允许他把捡拾的废品卖掉，但由于工作量大，
他也是一天忙到晚。而且，在这个社区，需要的是像李师傅这样年轻力壮的人负责保洁。因
为，不像嘉铭园，这个社区没有资金购买大的垃圾袋，垃圾直接被投入没有袋的垃圾箱中。
在清空的时候，就需要用人力将垃圾箱举起，把垃圾倒入三轮保洁车中。以前曾有年岁大一
些的保洁人员在这里干过，但无法胜任这一需要体力的活。

垃圾转运中的遗洒问题

如市政管委渣土处的李彦富科长所强调的，在他们未来的工作中要着力解决垃圾转运中
的遗洒问题。一方面这是群众抱怨得比较突出的问题，另一方面我们在调研中也确确实实感
受到了这个问题的普遍性。在马家楼转运站的门前，我们看到许多垃圾车只要是一转弯就会
有许多垃圾水遗漏出来。可以肯定，在它没到马家楼之前也已经有大量脏水遗洒在路上。7
月 19 日我们去大兴填埋场考察的那天，到大兴黄村之后，沿京沪铁路边的公路一直到安定
镇，一路上都是恶臭。开在我们前方的垃圾车也不断地向路上遗洒脏水。这样的情况在六里
屯、阿苏卫、高安屯，甚至大屯，都是能够感受到的。遗洒问题如果能够进一步改善，环卫
工作在市民心中的形象也应该会得到一些提高。

照片 14：前往安定镇路上的垃圾车遗洒

拍摄：梅雪芹 2007.7.19

几个垃圾处理设施的情况

我们实地考察的环卫垃圾处理设施包括环卫二清公司所属的马家楼转运站、南宫堆肥
厂、安定填埋场，朝阳区垃圾无害化处理中心（高安屯填埋场），阿苏卫填埋场和六里屯填
埋场。其中，对二清公司设施的考察得到了工作人员的讲解，对高安屯填埋场我们只与工作

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人员进行了座谈。另外，我们还要介绍一下北京市处理危废种类最多、量最大的金隅红树林
环保工程公司。

（1）马家楼转运站
位于丰台区的马家楼转运站是上世纪九十年代由德国赠款建设起来的大型垃圾转运设
施，负责接受宣武区、丰台区和大兴区的垃圾。经过一系列的机械与人工分选后，送到马家
楼的垃圾又会被送往不同的末端处理设施。在北京市缺乏前端系统的垃圾分类的情况下，马
家楼对于减轻填埋负荷起着很大的作用。它的磁选设备可以把金属分出来，风选设备可以把
很多轻薄的塑料垃圾分出来，一定孔径的筛子可以把适合堆肥的垃圾分出来，压缩设备可以
将垃圾的体积变小。虽然我们无法完全看到这里的分选效果，但这里可以算是比较先进的垃
圾处理设施，所以也是一个可以对市民进行有关垃圾问题教育的理想场所。

照片 15：马家楼转运站的中控室

拍摄：毛达 2007.7.11

（2）南宫堆肥厂
位于大兴区的南宫堆肥厂与马家楼转运站一样是德国赠款项目。从马家楼和小武基分选
出来的直径在 15~60mm 的垃圾会送进这里进行堆肥。理论上这一体积的垃圾是含有机质最
多的，但是，根据我们对现场垃圾成分的观察，马家楼的机械分选的效率并不是很高。垃圾
在刚刚送到南宫堆肥生产线前就会再经历一次机器分选，从中，许多塑料袋和包装物垃圾会
被分开来。随后，在传送带上，我们看到许多不可降解的垃圾仍然混在有机垃圾中。经过几
分钟的肉眼观察，我们可以看到王老吉罐、麦当劳包装纸、酸奶杯、唛头笔、罐头、药包装
（胶囊）、药品、乒乓球、日用品、玻璃瓶、笔、榨菜包装、玩具、口服液瓶和瓶盖，还有
大量的一次性筷子，它们本来是不能成为堆肥的原料的。这些混杂的垃圾说明了马家楼机械
分选的不完全，一些体积小（在 15~60mm 范围内）的垃圾分不出去。像一次性筷子这样细
长的垃圾，机器是对付不了的。可以说，在缺乏源头分类的情况下，堆肥原料要经过一次又
一次耗费大量人力、物力和能源的分选过程才能得到。而在南宫又被分出来的不可降解的垃
圾，大部分还是要送到安定填埋场进行填埋的。
我们还参观了南宫堆肥厂的半成品肥和成品肥的堆放地，在半成品肥堆上，我们仍然看
到许多不可降解的垃圾掺杂其中，我们甚至还从中拣出了电池和药品。

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照片 16：堆肥中的废电池 照片 17：堆肥中的药瓶和药

拍摄：池田武 2007.7.19 拍摄：梅雪芹 2007.7.19

（3）安定填埋场
位于大兴安定镇的安定填埋场是 1994 年通过引进德国技术在北京建的第一批“现代化”
卫生填埋场之一。根据技术人员徐子严的介绍，填埋场在防渗、渗滤液处理、沼气收集、绿
化等方面都做得比较好。通过技术革新，填埋场的运行比当初从德国老师那学习到的已经上
了一个台阶。我们随徐子严的带领，登到了垃圾山的顶端。因为是雨后，渗滤液反冒到地面
上来，发出非常恶心的气味，但是现场的工作人员就是长期在这样的环境下作业的。在顶端，
我们也看到了形形色色的垃圾，如包装物、塑料袋、瓶瓶罐罐，这不禁使人想到，如果在源
头很好地分类回收，它们就不会在这里寿终正寝。

照片 18：安定填埋场 照片 19：填埋场中充满各种包装物垃圾

拍摄：池田武 2007.7.19 拍摄：池田武 2007.7.19

我们登上的垃圾山顶部已经是填埋场的最顶层，用不了多久，这个设计填埋年限为 13
年的填埋场很可能会被提前填满。为延长寿命，目前安定填埋场只接受大兴区的生活垃圾。
环卫部门已经在现有垃圾山的南侧新征了 27.7 公顷的土地，准备建设二期填埋工程。安定
填埋场的迅速饱和与继续扩大，也反映了北京市生活垃圾迅速增长和总量过大的现状。
另外，安定填埋场正在把它的沼气收集和燃烧申请成为 CDM 项目，这本来应是一个喜
人的消息。但是，据徐子严介绍，产气量可能并不如原来想象的那样多、那样稳定，其中一

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个原因就是南宫堆肥厂把高有机质的垃圾消纳了，运到填埋场的垃圾有机含量不够。
另外，徐子严也谈到了垃圾源头分类的重要性。首先，填埋场相当一部分的垃圾就是塑
料袋和塑料包装，以及其他可以被再生利用的垃圾。其次，塑料袋和包装物在通过转运站时
会对机械造成损害，到了填埋场也会影响渗滤液的收集。

（4）朝阳区垃圾无害化处理中心（高安屯填埋场）
该中心始建于 2002 年，规划中的垃圾处理设施不仅仅包括高安屯填埋场，还有垃圾焚
烧发电厂、医疗废物处理中心、电子废物处理中心等，是一个现代化的综合垃圾无害化和再
利用的处理中心。但目前该中心正在运行的只是高安屯垃圾填埋场，垃圾焚烧发电厂已经建
成，计划在今年年底开始运行并发电。根据工作人员介绍，该中心在明年将担负起许多奥运
场馆所产生的垃圾的处理，因此，在其管理和运行上也更加严格。

照片 20：高安屯垃圾填埋场及焚烧厂

拍摄：池田武 2007.8.3

和其他许多垃圾处理设施一样，高安屯填埋场和即将运行的焚烧厂也引起了周边居民的
极大关注甚至是反对。通过与居住在附近“万象新天”大型社区的居民代表交谈，我们得知
他们最为烦恼的问题是填埋场的恶臭，最担心的问题是将来焚烧厂的污染。就前一问题而言，
无论是居民自己的反映还是填埋场工作人员的陈述，都显示情况在不断地改善。通过严格的
填埋操作程序和除臭过程，恶臭已经有比较大的缓解。对于焚烧厂，居民的担心不无道理，
因为焚烧厂周围确实已逐渐成为人口和单位密集的地区，而且如果没有严格的污染控制措
施，其危害性是非常严重的。目前，居民正在通过行政复议等法律手段，希望促使焚烧厂的
管理和环境监管能够更加透明和让人信服。

（5）阿苏卫填埋场
阿苏卫填埋场位于昌平区小汤山附近，共占地 60 公顷，是亚洲第二大的卫生填埋场。
然而，在过去的几年中，阿苏卫填埋场的名声却不那么好。媒体上充斥着有关阿苏卫填埋场
的环境监管问题，与周边村民的矛盾，甚至还发生过小童溺死及村名抗议的集体事件。我们
在走访临近的阿苏卫村和二德庄村时，听到的最多的就是对填埋场的恶臭的抱怨。据村民描
述，现在填埋场的臭气不在白天，而在后半夜。那时填埋场会把场内产生的气体放出，恶臭
足以将附近村民熏醒，即使是关门关窗都没有办法。二德庄的村民还反映阿苏卫填埋场的脏
水排到他们村后的小河和鱼塘中，使之变成死水一潭，往年种植的莲藕或养的鱼现在都几乎

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绝迹。我们顺着那个鱼塘和小河一直走到阿苏卫填埋场跟前，发现这片水确实存在污染，但
没有村民描述的那样严重。小河的尽头是穿过填埋场地下的暗渠，旁边还有一个填埋场的污
水处理设施，有管道从设施中将一些液体引入小河，但我们不知道这是处理后的中水还是没
经处理的污水。另一个让村名最为愤怒的，是补偿问题。通过长时间的斗争，二德庄的村民
现在可以得到每人每天 3 元的补偿款，但政府原计划安排的搬迁计划却因搬迁目的地的土地
被挪作房地产开发而得不到兑现。

照片 21：阿苏卫填埋场 照片 22：受阿苏卫填埋场污水影响的水溪

拍摄：池田武 2007.8.13 拍摄：池田武 2007.8.13

除了这些看得见的问题和听得到的反映外，科学研究已证明，阿苏卫填埋场周边的空气
和地下水质量已经到了一个很严重的地步。曾任中国环境科学研究院水研究所所长的赵章元
教授几年前对这里的地下水水质做过科学研究，研究结果证明地下水质受到严重污染，而且
地下水污染已成漏斗状，越深，污染越严重。2004 年昌平区疾病预防控制中心采集的空气
样品报告则显示，阿苏卫村的细菌菌落总数每标准单位已超过 6000 个（一般标准为 2500）。
据阿苏卫村的村医张万庆医生的描述，村子里多年已经不敢用地下水，特别是不敢打深井水。
农业用水则基本是“靠天吃饭”。村里的饮用水是从山上引过来的，健康还有保证。另外，
过去村里的苍蝇不多，自从有了填埋场后，冬天都可以看到苍蝇。

（6）六里屯填埋场
六里屯填埋场位于海淀区的六里屯。最近两三年它一直处于城市垃圾问题和社会矛盾的
风口浪尖。先是附近居民抗议填埋场长期得不到解决的恶臭问题，后是反对建设垃圾焚烧厂。
我们与当事人，也就是反对焚烧厂建设的居民代表取得了联系，了解到他们反对焚烧的理由
主要有如下几点：（1）焚烧技术本身存在重大污染的风险；（2）焚烧厂建设程序不合法；（3）
不符合建设焚烧厂所应达到的环评要求； （4）无法确保让人信服的环境监管；（5）有悖于城
市垃圾综合管理的思路。在今年“六•五”世界环境日，六里屯附近居民到国家环保总局表
达了他们反对焚烧的意见。之后，国家环保总局决定暂缓焚烧厂建设，并要求对该项目加以
更充分的论证。这个事件引起了巨大的反响，大多数媒体、学者、知识分子都认为它无论对
于环保还是对于公众参与社会事务都有着非常积极的意义。政府在这个过程中，无疑也吸取
了一些经验，譬如，如何正确对待群众的合理诉求，依法依据科学办事，积极的与当事人互
动，真诚的寻求共赢的解决办法等。

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图片 23：六里屯填埋场 图片 24：六里屯填埋场外的废品交易

拍摄：池田武 2007.8.19 拍摄：池田武 2007.8.19

从我们的观察来看，六里屯问题恰恰反映了城市生活垃圾问题所面临的窘境。一方面各
个地方的人都不愿意把垃圾处理设施建在他们周边，另一方面城市生活垃圾问题又必须解
决。从我们阅读的文献和考察的结果看，最大的启示就是要根据源头减量、重复再用、分类
回收和末端处理的优先次序原则，来考虑城市垃圾的管理，从而把对末端处理设施如填埋和
焚烧的依赖降到最低。

（7）北京金隅红树林环保工程公司
北京金隅红树林环保工程公司成立于 2005 年 8 月，位于昌平区马池口镇北京水泥厂内。
它是北京市最大的工业危险废弃物专业处置单位，现有职工 150 余人，工业废弃物处置能力
为每年 8～10 万吨。该公司由北京金隅集团全资控股，拥有国内首条专业处置城市工业废弃
物的示范线，主要利用北京水泥厂的水泥窑，对危废进行焚烧处理，可处理《国家危险废弃
物名录》中所列 41 类废物的 28 类。该公司还拥有自己的实验室（研发中心），可以对废物
中的有毒、有害物作定性和定量分析。
到该公司考察的时候，我们向公司研发中心的张工程师进一步了解了废物处理设施的运
营情况。虽然该公司是 2005 年正式成立的，但早在 1999 年，利用水泥窑进行危废处理的试
验就开始了，并于 2004 年建成环保示范线。该公司去年共处理危废 4.5 万吨，今年截止到 8
月 30 日，已经处理了 3.05 万吨。进入该公司处理的所有危废都会经过非常严格的“准入”
过程，并在环保局的严格监控之下。“准入”过程中最重要的一环是抽样检测，不合乎处理
要求的将不能进入水泥窑被焚烧。据张工程师介绍，海淀公安局曾经申请将一批危废送到该
公司进行处理，但经过检验，这些废物含汞量很高，属《国家危险废弃物名录》中所列的
HW01 类，不能进行焚烧处理，结果就被退回。
对利用水泥窑处理危废的原理，人们比较容易理解。因为水泥窑内的温度可达摄氏 1800
度，有机化合物，比如漆渣，在此温度下可以充分分解为水和二氧化碳，其他无机化合物也
能被充分分解。水泥窑的作业时间是 24 小时不间断的，这可以较好地控制二恶英等有害的
燃烧副产物的产生。为使水泥窑有能力处理危废，科研人员对其结构和燃烧工艺也做了一些
改进。危废处理和水泥生产在同一炉中进行，焚烧的残余物就是水泥的原料。整个处理过程
中的污染物排放也受到环保局的监控，环保措施的主要目标就是使空气排放达标，并使水泥
不受污染，从而保证质量。
张工程师还向我们介绍了该公司今后的新的发展方向。第一是整个水泥厂要逐渐过渡到
以处理危废为主，生产水泥为辅。第二是加强非焚烧方式的危废处理，提高资源再利用率。

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以工业用丙酮为例，通过化学方法提纯，废丙酮的纯度可恢复到 80％，可以重新被工业使
用。第三是利用水泥窑处理可燃生活垃圾。该公司正准备在水泥厂内新建一个燃烧生产线，
引进国外设备，运用机械将可燃原料筛出，计划每天能够处理 800 吨生活垃圾。整个生产工
艺的试验已经做完，专利技术正在申请。正式运营后，将不会收费，因为可燃垃圾可以成为
燃料替代，抵销了相关的成本。
目前，该公司所接收的危废处理费用则平均为每公斤 50 元，主要客户还是环保意识高，
环境管理严格的合资和外资企业。我们得知，一些高等院校，如清华大学、首都师范大学也
与该公司签有危废处理合同，其中很大一部分是实验室危废。可以说，危废处理收费对于社
会上许多单位来说还是一个不愿承担的责任。在环境执法不严格、不公平的情况下，许多单
位，即使是与金隅红树林签署了危废处理协议的单位，都会选择逃避报送危废以及付费的责
任。张工程师介绍，一些工厂经常非法转移危废，逃避成本，前不久就有一个化工厂把废油
漆卖给了非法收购商，在被举报之后，才全部送到金隅红树林处理。
就我们关心的一些其他危废的接收和处理情况，张工程师也做了回答。药品：一年会收
到几百吨，占总危废收集量的比例不大；在访谈中我们听到有儿童医院送来药，要进行处理。
农药：市环保局管理的都会送来。新化学物质：多由大学科研机构实验室产生，是一些中间
物、衍生物，量比较少，所以一般归在实验室废物类处理掉。实验室废物：清华大学送来的
很多，很多成分很杂，对他们是个挑战。感光材料：主要来自生产厂家，来自照相馆的几乎
没有。漆渣：挺多，来自汽修厂喷漆的过程。干洗店的废物：不多。打印耗材：有一些，不
多。受污染的土：从量上来看是金隅红树林处理最多的。
与张工程师的访谈中，我们还了解到该公司在运营发展上面临的两方面挑战。一是安全
生产方面的。由于危废本身的有害特性，以及种类杂、数量多，如果安全管理不做好，随时
都可能发生重大的人身伤害、设备损害和环境污染的事故。在 2006 年 11 月中非论坛期间，
金隅红树林就发生了一起爆炸事故。事故发生的原因是外来的设备检测人员违规带入明火，
引发危险品爆炸。在那以后，公司汲取教训，更进一步加强管理，努力杜绝任何事故的发生。
相关措施包括对出入人员及其所带物品的严格检查，一些剧毒化学品如氰化钾的严格保存
等。另一项挑战是科研方面的，这关乎整个危废处理的安全和质量，以及将来的长远发展。
据张工程师的介绍，目前的科研人员大多都是水泥专业出身，专业的危废处理人才匮乏，这
对于数量日益增长和成分日益复杂的危废处理需要来说，还是存在一定矛盾的。由于人才的
招揽不那么容易，他们目前的解决办法只能是内部挖潜：科研人员努力学习，努力积累，及
时总结出危废处理的经验。但未来，作为一个用水泥窑处理危废的企业，还是需要更多的既
精于水泥生产又精于危废处理的复合型人才。

3.4 生活垃圾末端处理的局限性与综合垃圾管理

调研期间，我们还对什么是可持续的城市垃圾综合管理做了考察。结合实际，我们总结
了各种末端（中端）处理的局限性，明确了公认的垃圾管理的原则和大趋势。
最近几年，虽然不少国家为不断增加废物再生利用及减少垃圾产量做了很多工作，但目
前还是有大量的垃圾被运到生活垃圾处置设施加以处理。其中，生活垃圾焚烧、填埋处理，
分别被叫做中间处理和末端处理，位于“废弃物管理分级”，即减量—重复使用—循环利用
—堆肥—处置的最末端，都存在着局限以及不同程度的污染问题。

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焚烧处理的局限

垃圾焚烧处理是废弃物综合管理的组成部分。在没有空间增设填埋场或填埋场选址困难
的大型城市，垃圾焚烧处理更成为解决生活垃圾问题的一个急切选择。但是，由于垃圾焚烧
厂和焚烧处理在环境、社会、经济等方面存在一些重大缺陷和局限，对其发展需要予以非常
谨慎的考虑。
根据联合国环境规划署化学品处1999年报告，在全球范围内，焚烧炉是产生二恶英的主
要来源。比如在日本，93%的二恶英大气排放来自焚烧厂；瑞典85%；英国79%；丹麦70%。
但最近几年欧盟、日本等国家采取更严格的排放标准，在二恶英排放控制方面取得了明显的
进展，有效地减少了排放。在日本，城市生活垃圾焚烧厂和工业废物焚烧厂的二恶英（气态）
年排放量在1997年分别为5000gTEQ和1500 gTEQ，但到了2005年，排放量则减少到62 g TEQ
和73g TEQ，分别占该年二恶英排放总量的约18%和约22%。
许多报告证明，垃圾焚烧厂排放的二恶英有不少实际上是在焚烧气体的冷却过程中产生
的（尤其是在温度 200—400 度之间） ，而不仅仅在焚烧炉内形成，由此可见，“焚烧厂只要
在一定温度以上进行焚烧就不会产生二恶英”等意见缺乏科学依据。现代化焚烧厂虽然具有
排污控制系统，但那些被过滤层挡住的飞灰里却含有高浓度的二恶英、重金属及各种污染物。
另外还有报告指出，除了飞灰，底灰里也含有挥发性较低的重金属及其他有害物质。原
来包含在物品当中或与其他物质混合、状态较稳定的重金属，经过焚烧变成微小颗粒或气体
形态后，更容易进入环境或人体。
处理这些灰烬是一个较大的难题。针对底灰，有不少国家和地区除填埋处理外，还再利
用于建筑、铺路等。但是这种做法也存在一定问题。比如，英国纽卡斯尔的比克尔（Byker）
市曾把飞灰和底灰混合在一起，用于市民的农场和铺路。在居民要求下进行的检测结果显示，
在灰烬当中重金属和二恶英的含量远远高于正常水平。尽管最近几年，焚烧灰烬的处理方面
的技术在发展，已有熔渣焚烧等方法。但这种方法的成本极高，也要再投入能量。
在填埋场，被填埋的灰烬里的重金属经过焚烧，其可溶性增加，很容易溶解于渗滤液，
最后导致渗漏并污染地下水源。没有完善的填埋场管理的国家，垃圾焚烧灰烬的处理问题更
加明显、更加严重。确实，在北京曾发生过有些填埋场违规接收未经危废鉴别的医疗废物焚
烧炉渣（底灰），进行混合填埋的案例。
目前流行的“垃圾焚烧发电”（即通过焚烧废弃物来获得能量）的主张，实际上可能是
对能源和资源的浪费。潜在的热能实际只占某一产品所含能量的很少一部分，为生产某一产
品所需要的能量主要消耗在原材料提取、生产和运输的过程中，这一切的能量叫做“蕴含能”
（embodied energy）。如将废弃物焚烧，除了获得了少量的热量以外，所有其他蕴含能都将
丢失。而再利用和再循环在一定程度上既可省去提取所需原材料的过程，又可以避免或减少
生产和运输过程中的能源消耗，其结果便是最大限度地保留了一个废弃物的蕴含能。
更何况，中国的城市生活垃圾中仍然含有“非易燃的”物质，因此焚烧垃圾时有可能需
要放入助燃的燃料，其结果很可能是焚烧所产生的净能源不能抵消焚烧处理的高成本，即建
立和运行的成本。
垃圾焚烧厂需要大量的资金投入，但经济回报较少。为保持正常的运行状态，焚烧厂需
要不间断的垃圾供应。如果是私人经营，其后果往往是经营焚烧厂的单位与当地政府之间签
订长期的“要么供应，要么补贴” （put-or-pay）方式的协议，以保证当地政府向其供应定量
的垃圾；如果垃圾供应量不足，当地政府则必须给与补偿，以履行合同。这种做法会降低当
地政府减少和循环利用废弃物的积极性，反而助长废弃物更多的产生。另外，焚烧厂会与垃
圾循环利用产业争夺废弃物当中的可燃物，比如纸类、纺织品、塑料和木材等，而这些恰恰

30
具有较高的回收价值。

填埋处理过程中的环境污染

垃圾填埋处理是中国目前大多数城市普遍使用的垃圾处理方法。据世界银行报告的解
释，“填埋不是一个方案，它只是每个固体废弃物管理系统的一个组成部分，为处理设施的
残余物（如焚烧灰烬、来自堆肥厂的不可燃物）提供处置场所，并为所有不能处理的废弃物
提供存储空间”。填埋成本相对较低，并能够适应废弃物数量和类型的大幅度波动，在运行
和选址良好的情况下，具有最低的环境影响和问题。
当然，垃圾填埋处理也存在一定的问题，除资源浪费外，主要有渗沥液和有害气体等污
染物的产生及其处理问题；如果管理不适当会造成环境污染。
填埋场渗沥液是指从填埋场渗漏而进入周边环境的液体。这些液体或来源于填埋场的废
物本身，或由于雨水进入填埋物而产生，它们渗入到废弃物当中吸收其含有的化学物质，最
终进入环境。现代化的卫生填埋场应当具备基底防渗层，以防止渗沥液进入环境。但是美国
环境署曾表示，无论防渗层的性质如何，渗沥液早晚会从防渗层渗出。填埋场渗沥液会导致
地下水源和地表水生态环境的污染。据报告，在美国，出现过渗沥液污染地下水情况的卫生
填埋场曾超过 75％以上。填埋场渗沥液的成分取决于填埋物的性质，根据一些报告，渗沥
液当中可提取出如下物质：氮、氨、铁、氯化物以及铅、镉、铬、汞等重金属。
此外，在填埋物降解的过程中，化学、热和微生物反应的结合会产生气体。垃圾填埋场
气体的主要成分是甲烷和二氧化碳。这些气体又会产生温室效应，而甲烷的温室效应是二氧
化碳的 23 倍。据报告，欧盟垃圾填埋场产生的甲烷该地区人为甲烷排放总量的 30%。除这
些温室气体外，垃圾填埋场产生的气体中还含有致癌性的挥发性有机化合物，比如苯、甲苯、
二甲苯、四氯化碳等。而甲烷等易燃气体可能导致火灾及爆炸，给工人及附近居民带来危害。
另据报告，填埋场里的无机汞在微生物的作用下会变成甲基汞，并以气体的形态释放到大气
之中。这些无机汞的来源是填埋场里的含汞白炽灯、电池、乳胶涂料等废物。报告强调，为
防止甲基汞污染，必须阻止含汞的废物进入填埋场。
当然，严格意义上的卫生填埋场可以有效地控制有害物质的泄漏。有些报告甚至还指出，
填埋场的有害物质大部分会保留在填埋场的垃圾里，就算释放出来，其速度也很漫。但通过
检测证明卫生填埋场周边的环境污染的报告也有不少。从资源有效利用和污染环境问题的角
度来考虑，应该制定并实行废弃物源头减量化和循环利用方案，而这种措施还可以延长填埋
场的使用寿命。不过，需要指出的是，循环利用和资源回收过程中也会造成一定的环境污染
和资源能源消耗。

通向可持续的综合垃圾管理

许多重要文献同时指出，解决城市生活垃圾问题的各种对策的先后次序应是：减少垃圾
产生，重复使用，循环再利用，资源恢复（堆肥和生物消化），填埋与焚烧。这种战略也同
样适用于中国。但从中国政府研究机构的分析报告来看，目前中国的城市垃圾管理主要针对
垃圾产生之后，是被动接受垃圾的管理对策。与此相对，“城市垃圾的首选对策应当是避免
垃圾产生”这一点已经得到国际社会的广泛认同。显然，中国城市垃圾管理的思路是有待改
变和改进的。
从根本上讲，在追求可持续发展或科学发展的今天，通向可持续的综合垃圾管理的主要
任务，不在于寻找能继续堆放垃圾的新地方，或研发能“消灭”废弃物的新技术，而在于考

31
虑如何尽可能避免废弃物产生或减少或更有效处理的方法。对此，全社会上上下下、方方面
面都应尽一份责任，也都能做出一份贡献。譬如，当市民可以通过减少不必要的消费，以及
参与垃圾减量、分类、再利用等活动来履行其责任的同时，生产者也必须承担其责任，即需
要进一步考虑产品在整个生命周期中的环境影响，尤其是产品如何被再利用、再循环的问题
必须包括在生产设计的决策之中，以逐渐减少并消除产品中不易回收的有害物质的使用。而
政府在落实《清洁生产促进法》的相关规定的同时，应在合适的领域实施“生产者责任延伸
制”和押金返还制，将法律措施、经济手段以及市场机制有机地结合起来。
而从现有的与垃圾及其处理相关的各环节来看，许多方面的工作都应在协调、配合以提
高效率上多动脑精。以堆肥处理为例。前文已指出，有关研究表明，在北京的城市生活垃圾
中（清运到填埋场的垃圾中）60%以上是厨余垃圾。世界银行2005年的报告预计，中国到2030
年厨余垃圾的比例仍然高于50%。因此，在中国，堆肥应该是废弃物管理的一项重要措施，
北京即是如此。根据《北京市“十一五”时期生活垃圾处理设施建设规划实施方案》，北京
市计划在“十一五”期间将堆肥处理能力提高到8050吨/日，这个量占2010年的预计全市处
理能力总量的大约37.8%。如果北京市根据此计划推广堆肥处理，就应当与推广垃圾源头分
类的工作配合在一起。因为只有彻底的源头垃圾分类，才能保证堆肥的质量，而厨余垃圾的
源头分类则会保持可回收物的质量和经济价值，在提高回收循环利用率的同时，降低回收循
环利用相关的成本。进入填埋场的可腐烂物总量的减少则会大幅减少填埋场的污染物和温室
气体排放。至于堆肥处理的成本，即使厨余垃圾单独收集、运输将增加整体的处理成本，但
还是远远少于大型焚烧的建设和运行成本。通过其他处理方式的外部成本的内在化和对堆肥
处理的环境效益的充分测算，堆肥的经济性就具有更大的吸引力。
就堆肥处理而言，还有一点需要强调。国内已有不少关于堆肥处理的研究，其中不少研
究结果证明，堆肥处理像其他任何废弃物处理方式一样，必须依靠硬件和软件两方面的工作
配合，而不能仅靠加强硬件设施的管理。这就是说，堆肥处理的硬件设施只有在有效的源头
垃圾分类以及有提高垃圾堆肥销售量的相关政策的基础上，才能发挥巨大作用。
再看看循环利用。有许多报告证明，循环利用相对于焚烧处理在温室气体排放、能源和
资源消耗方面有优势。但也有一些物品确实不适于循环利用，如果这么做，则会造成更多的
能源和资源消耗。因此，应该针对不同物品进行相关生命周期分析。若循环利用的环境效益
大于焚烧处理，就必须优先考虑循环利用；反之，则要另谋出路。同时，应加大力量推广“生
态设计”，以逐渐淘汰不易循环的物品的生产。为此，应建立一种能反应全部成本（包括环
境成本）并促进其他更环保的废弃物处理方式的价格体制，各种垃圾处理方式都应在此种体
制下运行。
另外，中国有民间资源回收体系，已形成巨大的产业链，其中所谓的“拾荒大军”为中
国废品再生资源化事业做出了巨大的贡献。据北京再生资源回收行业相关的数据透露，北京
2006年废品（可回收物）回收量达163.7万吨。根据这一数据计算，2006年北京市的循环利
用率大约为22%，这已超过许多西方国家。但私人企业以自身利益为最终出发点，而且这些
企业在再生资源化的过程中造成二次污染的弊端确实存在。出于对居民生活环境的责任，政
府应通过制定行业标准、鼓励和限制政策等手段，对这些主体加强监督和规范。而盲目地追
求西方模式，在“现代化”、 “高科技”等旗号下，采取排斥这些主体的政策显然是不可取的。

32
4 有害垃圾的危害性和相关法规政策要求

4.1 危险废物与有害垃圾

固体废物与废气、废水、放射性物质共同构成污染环境的要素，对它的防治始终是环保
事业中的一项重大任务。其中，危险废物更是直接对人的健康和生态安全构成威胁，是环保
部门监管的重点。与其他工业化国家或正在迈向工业化的国家一样，工业危废是我国危废的
主体。根据中国环境科学院的研究，中国一年的危废产生量约为 1000 万吨，其中工业危废
达到 990 万吨以上。 4 剩下的危废中有相当一部分是医疗废弃物，另一部分则是本调研没有
涉及的电子废弃物和社会源危废。这样来看，从城市居民家庭中产生的危险废物，即有害垃
圾仅占危废总量的很少一部分。然而，许多研究危废的文献都指出，虽然这部分有害垃圾比
重较轻，但并不意味着在环保工作中它们就可以排在工业危废、医疗废物之后而不加重视。
原因如下： （1）有害垃圾与工业危废的区别仅在概念上和管理部门上，其危害特性并没有孰
轻孰重的差别； （2）虽然单位污染物较少，但一个城市的有害垃圾加起来产生的危害可以相
当于一两个污染严重的工厂，非点源的污染经过一定的积累同样对环境造成很大的危害； （3）
虽然产生是分散的，但是有害垃圾最终的处置可能是集中的；大量有害垃圾的存在，对某一
地的环境如空气、土壤和地下水会有直接的破坏； （4）某些种类的有毒有害物质集中存在于
居民消费品中，一旦废弃，会成为这些物质的主要排放源； （5）有害垃圾混入普通生活垃圾
之中会影响普通生活垃圾的再利用，如循环再造、堆肥等； （6）有害垃圾从家庭中产生，与
每个人的生活息息相关，能否很好地治理它，直接影响到公民对环保事业的看法和信心。
有害垃圾既从生活垃圾中来，也就与整个城市的生活垃圾管理息息相关。源头减量、分
类回收和无害处理等普通生活垃圾管理所遵循的原则，同样适合于有害垃圾；同时有害垃圾
本身的特殊性反过来也可以促进这些原则的实施。以下本报告就通过调研所总结的有害垃圾
的危害性和法规政策要求，来说明北京城市生活垃圾管理已到了将有害垃圾管理提上重要的
工作日程的时候。在具体谈论每一类有害垃圾的情况之前，我们先看一下与有害垃圾相关的
法规政策的总体要求。

4.2 与有害垃圾相关的法规政策的总体要求

总的来说，我国目前的法律法规对生活中的危险废物，即有害垃圾的管理有比较具体的
规定，但谁是责任主体还不太明确，对一些责任和义务也缺乏硬性的要求。1995 年颁布的
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的第三十八条规定：“县级以上人民政府应当
统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施，提高生活垃圾的利用率和无害化处置率，
促进生活垃圾收集、处置的产业化发展，逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务
体系。”根据这条规定，本调研所关注的危险废物也应包含其中。而该法第四章关于危废的
条款规定了危险废物需要有一套单独的系统和程序进行管理，其中地县级以上政府的环保局
应当负起责任。然而，该章节通篇针对的危废都是“单位”产生的，并没有指明普通居民产
生的危废该由哪个部门来负责。不过，这些条文比较清楚地规定了危废管理的一些根本原则，

4
代江燕等：《中国危险废物管理现状研究》，《环境保护科学》，2006 年 4 期。

33
如对危废处理要征收排污费用，不得与非危废混和贮存，要对运输转移进行监管等。
2000 年国家环保总局、科技部、建设部联合发布《城市生活垃圾处理及污染防治技术
政策》，其中第 4．4 条明确规定：“禁止危险物进入生活垃圾。逐步建立独立系统，收集、
运输和处理废电池、日光灯管、杀虫剂容器等。 ”
2001 年国家环保总局发布《危险废物污染防治技术政策》，更细致地规定了如何开展危
废的防治工作。其第 3.3 条规定：

居民生活、办公和第三产业产生的危险废物（如废电池、废日光灯管等）应与生活
垃圾分类收集，通过分类收集提高其回收利用和无害化处理处置，逐步建立和完善社会
源危险废物的回收网络。

但以上法规都没有明确指出究竟由哪个部门来执行这样的管理，而且只是没有太多约束
力的表述。
为克服有害垃圾管理责任主体不明确和缺乏刚性的缺陷，一些地方政府尝试用地方法规
来解决。我们从网上获取了北京市环保局在 2004 年所发布的《北京危险废物污染环境防治
条例》的征求意见稿和送审稿。从网上的信息得知，这一条例的起草工作曾被列入当年北京
市人大的立法工作之中。但是从现在市人大的法规列表中，我们没有找到该条例，因此它还
没有成为正式的法规。不过从它的两个草案中，我们可以了解到对于生活垃圾中危废管理的
规定的变化和政策倾向。该条例的征求意见稿的结构和内容基本都是遵循《固废法》的规定，
而在其送审稿中，我们可以看到它的第七条中的第二、三段明确规定：

市和区县环境保护行政主管部门对本辖区的危险废物污染环境防治实施统一监督
管理。
市政管理部门负责收集生活垃圾中的危险废物并负责对医疗废物集中焚烧设施的
监督管理。

显然，这比较清晰地区分了环保局和市政管理部门在有害垃圾责任上的主次关系，也强
调了在实际中市政部门对于有害垃圾收集的直接责任。
在《固废法》没有明确规定和《北京危险废物污染环境防治条例》没有正式颁布的情况
下，北京市的有害垃圾实际上处于一种无人负责的状态，或者是一种被“豁免”的局面。通
过电话访谈中国环科院固体所的所长王琪教授，我们确认了未来立法的思路就是要把有害垃
圾“豁免”出危废管理。王教授的理由有二：一是这是国际通行的做法——许多发达国家，
如美国已把有害垃圾豁免于危废管理；二是我国正在制定当中的《危险废物特性鉴别体系修
订草案》明确提出了危险废物豁免原则，即：

危险废物豁免是指在某种特定的条件下，该种危险废物可以不按照危险废物管理。
需要进行豁免的废物必须同时满足以下条件：
目前没有有效的手段进行控制；
对人体健康和生态环境的污染风险程度在可以接受的程度上。

根据王琪的理解，有害垃圾可以满足这两个条件而实行豁免管理。针对这样的立法和管
理思路，我们不禁要提出两点疑问：
第一，如果是豁免于《固废法》的危废管理，那是否有别的管理体系能够补充？据我们
的调研所知，虽然美国等发达国家将有害垃圾区别于工业危废或其他社会源危废，但许多地

34
方政府仍然有各自的法规把有害垃圾作为特殊的一类垃圾进行管理。这里面所反映的管理精
神是：“豁免”不等于不管。
第二，目前有害垃圾是否完全符合被“豁免”的两个条件？让我们逐一分析。从第一条
来看，根据调查，我们了解到，对于我们所关注的有害垃圾实际存在着有效的控制手段。因
为，在生活垃圾管理体系中，有害垃圾实际已被特殊对待。前文提到的《城市生活垃圾分类
标志》的国家标准关于“有害垃圾”的规定本身就是很好的说明。此外，我们在考察中发现，
还有一项国家标准对企事业单位所产生的危险废物有所约束，它就是《环境管理体系要求及
使用指南》（2004 版），通称ISO14000：2004。由于许多社区现在都由物业公司进行管理，
而许多物业公司正在以ISO14000 作为自身环境管理的指南， 或已经获得了ISO14000 的认证。
为履行ISO14000 的要求，这些物业公司也要遵守《固废法》中关于危废管理的法律法规，5
这无形之中使物业管理下的由居民家庭中产生的危废被纳入到了一个组织实体产生的危废
之中。这种现象实际缩小了原本可以被“豁免”的有害垃圾的范围。
而另一条件，即“对人体健康和生态环境的污染风险程度在可以接受的程度上”这种表
述本身就存在很大的模糊性，对于什么是“可接受的程度” ，是难以确定的；在实际操作中
很容易被用作逃脱管理责任的借口。参考世界各国的危废管理原则时，我们发现，遇到这样
的不确定性，往往就要遵循 1992 年联合国里约峰会所确定的在环保中应坚持的预防原则。6

4.3 废电池

危害性

对于废电池的危害，在以往的科普和环保宣传里讲得很多，但往往只片面地强调一两个
方面，或用一些不具科学性的例证来教育公众。以往宣传教育中比较强调的是电池中的重金
属污染，特别是铅和汞。铅主要用在铅酸蓄电池中，多为汽车所用，因此不在本报告的讨论
范围之内。汞经科学证明对人的健康和环境有一系列的负面影响，汞的一种有机化合物即甲
基汞更是严重的全球污染物，会造成严重的健康和环境危害。联合国环境署（UNEP）已经
把汞污染确定为主要的环境和人类健康问题，并且把降低全球环境中甲基汞的富集作为一种
优先问题来应对。这样，含汞电池对于环境的危害是毋庸置疑的，因为只要有汞，它就有可
能污染环境。但电池中的汞释放往往是一个缓慢的过程，这已得到许多科学试验的证明。而
我们一些宣传教育喜欢用“一颗废电池会污染某某大小的土地或水域”的说法，其实是不太
科学的，因为要真正达到这样的结果需要具备相应的条件，不能一概而论。
目前，对于废电池是不是危险废物产生了巨大的争论，其原因就是作为主要污染物的汞
已被国家政策明令禁止或限制使用。但是，由于生活中产生的废电池仍然存在的一些特性，
我们就不能简单地把它归为普通垃圾。
首先，日常生活中使用的电池种类很多，除了汞之外，一些电池还含有镉，而镉同样是
一种危险的重金属。另外，其他金属如锌、锰、镍、锂在理论上仍对人体和环境健康有影响，
但目前的研究却不充分，因此潜在的污染仍然存在。
其次，作为主要污染物的汞也并没有被完全淘汰。目前，无汞电池主要是碱锰电池，而
市场上还存在大量的低汞电池和含汞糊式电池，我国市场上的扣式电池也几乎全都含汞。可

5
中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局等：《环境管理体系要求及使用指南》（2004 版），2004 年。
6
联合国：《里约环境与发展宣言》，1992 年。

35
以肯定的是，电池仍然是人为汞排放的一个重要的源，但这方面的研究和数据却十分缺乏。
再次，一些手机电池和特殊的电池还具有其他危险特性，如易燃易爆。
因此，把电池简单划为普通垃圾实际增加了环境污染的风险。

法规政策要求

如果废电池含有镉或汞，它在《国家危险废弃物名录》中就分别属于 HW26 和 HW29

类危废。在 2001 年国家环保总局发布的《危险废物污染防治技术政策》中，第 9.4.2 和 9.4.3
两条明确规定：“在含汞、镉的电池被淘汰之前，城市生活垃圾处理单位应建立分类收集、
贮存、处理设施，对废电池进行有效的管理；提倡废电池的分类收集，避免含汞、镉废电池
混入生活垃圾焚烧设施。 ”值得注意的是，“城市生活垃圾处理单位”在这里被强调成为管理
废电池的责任主体。
2003 年，国家环保总局和其他四个部委联合发布《废电池污染防治技术政策》 （以下简
称《政策》） 。
《政策》继承《危险废物污染防治技术政策》中所要求的逐步淘汰汞、镉电池
的精神，指明了在废电池污染防治上首先应该坚持“从源头减少有害物质使用”的原则，并
规定：

根据国家有关规定禁止生产和销售氧化汞电池。根据国家有关规定禁止生产和销售
汞含量大于电池质量 0.025%的锌锰及碱性锌锰电池；2005 年 1 月 1 日起停止生产含汞
量大于 0.0001%的碱性锌锰电池。逐步提高含汞量小于 0.0001%的碱性锌锰电池在一次
电池中的比例；逐步减少糊式电池的生产和销售量，最终实现淘汰糊式电池。

《政策》也强调要实现低镉和和无镉化，鼓励替代品的研发和生产，但没有标准上的硬
性规定。
这种限制有毒物质使用的措施至今已经收到了很好的效果，一次干电池可以说基本实现
无汞和低汞化，镍镉二次电池在市场上也比较少了。
《政策》还规定：“废一次电池的回收，应由回收责任单位审慎地开展。目前，在缺乏
有效回收的技术经济条件下，不鼓励集中收集已达到国家低汞或无汞要求的废一次电池。”
这条规定日后成了各方争论的焦点。其实就要不要回收废电池的问题，《政策》并没有给出
确定的说法，无论是主张还是反对收废电池在这里都找不到依据。但是，如果结合 2001 年
的《危险废物污染防治技术政策》进行考虑则有些不同。首先，国家并没有认定生活中使用
的电池都已经无汞化和无镉化，废电池中仍有相当的一部分属于危废——2001 年的《危险
废物污染防治技术政策》关于分类的前提条件仍然有效。其次，如果从积极的角度看，这条
规定也可以解读为：在具备有效回收的技术经济条件下，就应该分类收集废一次电池。更重
要的是，这条规定没有为废电池的管理免除任何人的责任。再次，即使电池因无汞化而可以
排除出《固废法》所规定的范围，但因其现实的复杂性、潜在危险性和区分回收的困难，它
仍然有必要列入生活垃圾中的“有害垃圾”之内。

36
 4.4 含汞物品

危害性

含汞物品之所以成为危险废物就是因为汞的危险特性。它一般包括荧光灯管、节能灯管、
水银体温计、水银血压计和一些电子产品，而进入生活垃圾的主要是废灯管。只要没有回收
环节，废灯管就可能在从居民家中到填埋场之间的任何一个环节被打碎。打碎后的灯管会释
放汞蒸汽，它在不通风的条件下会被人大量吸入而造成急性中毒，儿童更容易受到伤害。释
放到大气中的汞蒸汽，会通过大气环流远距离运输到高纬度的地区，沉降到土壤和湖泊中，
并最终转化成甲基汞污染食物链，进而威胁人类健康。如果进入填埋场，在防渗措施不完善
的情况下，汞也会进入土壤并污染地下水。
另外，一些研究还发现，我国市场上卖的荧光灯管的玻璃和绝缘片中还含有铅和砷等有
害物质，而且皆超过了安全标准 7 。

法规政策要求

像废荧光灯管和节能灯管这样的废物当属《国家危险废弃物名录》中的 HW29 类。2001

年的《危险废物污染防治技术政策》中特别强调：“各级政府应制定技术、经济政策调整产
品结构，淘汰高污染日光灯管，鼓励建立废日光灯管的收集体系和资金机制；加强废日光灯
管产生、收集和处理处置的管理，鼓励重点城市建设区域性的废日光灯管回收处理设施，为
该区域的废日光灯管的回收处理提供服务。”另外，从无害化处理的角度，灯管和含汞电池
一样，不应送到焚烧厂焚烧。

4.5 打印耗材

危害性

打印耗材包括我们一般熟知的墨盒和硒鼓。打印耗材因属于电子产品的配件，当然可以
被归为电子垃圾，但由于它们的“耗材”特性，其被遗弃和处理的途径与其他电子产品，如
电脑和家用电器不大相同。其危害性也是值得我们关注的。
废墨盒的一般危害性在于它的剩余颜料可能包含重金属和其他一些有毒有害成分。废硒
鼓中的剩余墨粉含有碳黑，可能致癌。如果将废墨盒和硒鼓重新加注墨水或墨粉，很可能对
操作人员产生健康危害。如果废弃，有毒物质也会进入环境之中。

法规政策要求

含有油墨或有害颜料的打印耗材在《国家危险废弃物名录》中属HW12 类，它同时也被

7
刘虹等：《我国照明电器行业污染情况调研报告》，2005 年。

37
列入从 2007 年 3 月 1 日开始施行的《电子信息产品污染控制管理办法》的管理范围之中。
该办法明确规定严格控制六种有毒有害物质的使用，即铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯（PBB）、
多溴二苯醚（PBDE）和国家规定的其他有毒、有害物质或元素。打印耗材生产商或应该避
免这些有毒有害物质的使用，或应该履行在产品包装上进行标示的义务。 8

4.6 药品和个人护理用品

危害性

药品和个人护理用品（Pharmaceuticals and Personal Care Products，缩写为PPCPs）包括

各种各样的化学物质，如各种处方药和非处方药（抗生素、类固醇、消炎药、镇静剂、抗癫
痫药、显影剂、止痛药、降压药、避孕药、催眠药、减肥药等）、香料、化妆品、遮光剂、
染发剂、发胶、香皂、洗发水等。这些物品在全世界范围内普遍使用，它们都会对生物产生
影响。虽然PPCPs的半衰期不是很长，但是由于个人和畜牧业大量而频繁地使用，导致PPCPs
形成假性持续性现象。另外，PPCPs的数量和种类日益增长，除抗生素和雌激素外，已有100
多种PPCPs在环境中和饮用水中被检测出来。国外从上世纪90年代末开始关注PPCPs对环境
的污染，但这一问题在我国还没有引起重视。
一般来说，PPCPs 主要通过如下方式进入环境之中：药物没有经过身体内的代谢而直接
排入下水道；个人护理用品在洗脸、游泳时直接进入环境中；未用或过期药品扔到垃圾桶里
或通过马桶冲掉。常见的进入环境中的 PPCPs 则包括雌激素、抗生素、人工合成麝香等，
它们对人体的生殖系统、内分泌系统、心血管系统、肌体的代谢、骨骼的生长和成熟、皮肤
等各方面均有明显的影响。对于这方面的影响，人们一直是很关注的。而科学研究已经发现，
药品和个人护理用品对环境和其他生物也有严重和长期的影响。另外，PPCPs 的使用也是危
险的，许多儿童因为误食或误用而受到伤害甚至死亡。

法规政策要求

药品与个人护理用品中的过期药品在《国家危险废弃物名录》中属 HW03 类。而我国

目前实施的《中华人民共和国药品管理法》（从 2001 年 12 月 1 日起施行），只对生产、经
营、使用药品的单位作了不得使用过期药品的规定，至于家庭过期药的处置，法律上未作明
确规定。在过期药品问题引起民众和媒体关注的情况下，国内有些地方政府制定相关规定，
加强过期药品回收工作的力度。比如，海南省海口市制定了《海口市家庭过期药品管理办法》，
对过期药品的回收原则、定点单位的产生方法及标准条件、回收过期药品的管理程序、回收
过期失效药品的监督管理都做了较为详细的规定，为规范过期药品回收提供了可执行依据。
海口市的这一做法显然值得借鉴与参考。
此外，由于在我国对 PPCPs 环境污染问题的研究刚刚起步，目前还没有针对其废弃后
处理的相关规定。

8
中华人民共和国国家环保总局等：《电子信息产品污染控制管理办法》，2006 年。

38
 4.7 装修垃圾

危害性

装修垃圾是居民家庭在装修过程中产生的垃圾，种类繁多，其中一些是危险废物，最主
要的是废油漆和废涂料，而且产生量也比较大。废油漆中含多种有害物质，如重金属、危险
的有机溶剂、有害的色素（如红丹、铅铬黄、铅白等）、甲醛、杀虫剂、除菌剂、生物毒剂、
丁醇、二甲苯等，具有有毒、易燃、易挥发性等危险特性。许多收购废油漆桶的回收商不需
要桶中的废油漆，因此常常会把它烧掉，燃烧的过程中又会产生许多的毒素，污染环境。
装修垃圾中还有许多家具碎片、人造板、壁纸、卷材地板、地毯、地毯衬垫、木板、刨
花等，由于其中采用了有挥发性的树脂或塑料等材料，或在使用和遗弃过程不可避免会粘上
溶剂型木器涂料、内墙涂料、油漆等，因而也带有一定的危害性。

法规政策要求

总的来说，装修垃圾在废弃物管理上属于“建筑垃圾”一类。 《城市建筑垃圾管理规定》
（2005 年建设部第 139 号令）和《北京市市容环境卫生条例》
（2002 年 9 月）明确规定，装
9
饰装修垃圾必须实行单独收集和单独处置。 它们还规定城市人民政府市容环境卫生主管部
门负责本行政区域内建筑垃圾的管理工作，也规定了装修垃圾的清运、消纳和处理应有严格
的程序。
具体而言，装修垃圾中的油漆涂料又属于《国家危险废弃物名录》中的 HW12 类，而
在以上两个法规当中却没有反映这类危废是否应得到特殊的对待。

4.8 家用杀虫剂

危害性

卫生杀虫剂是防治蚊、蝇、蟑螂等卫生害虫的化工产品，主要应用于人类居住的生活环
境，直接关系到人的健康和生命安全。近年来，随着城乡人民生活水平的不断提高，卫生杀
虫剂的需求也在不断增加，并促使卫生杀虫剂的新产品、新剂型不断出现。在我国，卫生杀
虫剂使用的主要有效成分为拟除虫菊酯类、有机磷类、氨基甲酸酯类及一些杂环化合物、无
机物、天然植物等。其中拟除虫菊酯由于具有低毒、高效等许多独特的优点，已取代有机氯、
有机磷和氨基甲酸酯类，而成为卫生杀虫剂的主要有效成分。尽管在卫生杀虫剂中敌敌畏的
使用还在被允许，但它与乐果都属于毒性较高的“老品种”有机磷农药，对蜜蜂和天敌昆虫
等有较强的毒害。
值得关注的是，由于缺乏有效的卫生杀虫剂质量管理，市场上存在劣质、含毒性较强的、
甚至已禁止使用的有效成分的产品。比如 2000 年在西安市进行的随机抽样调查发现，尽管
被测定的 35 种样品组分的标识均为菊酯类，但其中有 29 种含敌敌畏。结论是，与所标组分

9
王艳等：《北京市装饰装修垃圾处置现状及对策》，《环境卫生工程》，2006年第14卷第4期。

39
相符即合格率为 14%，不相符即不合格率竟达到 86%。1997 年对家用卫生杀虫气雾剂中含
有的六六六、滴滴涕和敌敌畏的含量进行的检测结果发现，100mg/L 以上样本检出率分别为：
5%、7.5%、5%。在我们的调查当中也看到乐果、呋喃丹等毒性强的有效成分仍然在使用。

法规政策要求

家用卫生杀虫剂废物与其他农药废物同样当属《国家危险废弃物名录》中的 HW04 类。
1997 年发布的《农药管理条例》明确了卫生杀虫剂归属于农药范畴，应由农业行政主管部
门实行农药登记管理制度。这个条例主要针对农药的登记、生产标准和标签制度而作了较详
细的规定。根据《条例》的有关规定制定的《农药管理条例实施办法》中对家用卫生杀虫剂
的登记管理有明确的规定，使得农业行政主管部门在这方面的管理比较得力。至于废弃卫生
杀虫剂和包装物处理管理，在《条例》中第三十九条规定：“过期报废农药、废弃农药包装
和其他含农药的废弃物，必须严格遵守环境保护法律、法规的有关规定，防止污染环境（该
条例中的“农药”含卫生杀虫剂）” 。但由于该规定过于笼统，因而可操作性不强，且没有反
映家用卫生杀虫剂也是否应得到特殊的对待。

4.9 日用化学品和其他危险或有害的废品

危害性

家庭日用化学品往往在使用过程中就被释放到环境之中，或经下水道进入了城市水体，
因此，这方面应受到关注的有害垃圾是指这些化学品的容器和其中的残留物。家庭日用化学
品种类繁多，包括地板清洁剂、家具清洁剂、皮革护理品、擦鞋剂、去污品、含氨的清洗剂、
除垢剂、消毒品、微波炉/烤箱清洁剂、管道清洁剂、空气清新剂等。这些物品中可能含有
双乙烯甘醇、硝基苯、石油溜出物、危险溶剂、烃类物质、丙酮、甲苯、氨、氢氧化钾、次
氯酸钠/钙、氢氧化钠等，因而具有易燃、腐蚀、有毒、致癌、刺激和化学反应等危险特性。
此外，一些用在工业和服务行业的危险用品也可能会出现在居民家中，如矿物油，它主
要用于汽车和机械修理，含有烃类物质和一些添加剂，具有易燃、污染水、致癌等特性。又
如，摄影爱好者使用的感光材料，有毒性、刺激性、致癌等特性，其废品和容器也可能进入
生活垃圾之中。再如，一些玩具和塑料制品中现在也含有重金属和各种有害的有机物，如双
酚 A、烷基酚、烷基酚聚氧乙烯醚、酞酸盐、人造麝香、有机锡等，对人体和生态都会造成
持久性的危害。

法规政策要求

废矿物油和感光材料在《国家危险废弃物名录》中分属 HW08 和 HW16 类。对废矿物

油的污染防治，《危险废物污染防治技术政策》中有具体的规定，如“鼓励建立废矿物油收
集体系，禁止将废矿物油任意抛洒、掩埋或倒入下水道以及用作建筑脱模油……鼓励重点城
市建设区域性的废矿物油回收设施，为所在区域的废矿物油产生者提供服务。”而具体针对
感光材料而制定的全国性法规，迄今我们尚未看到。不过，2005 年 3 月，国家环保总局在

40
沈阳召开了“全国感光材料废物管理研讨会”，会议上总局向与会者介绍了感光材料废物管
理试点方案。试点城市是沈阳、哈尔滨、重庆等，试点工作内容为：（1）完善回收体系；
（2）
改进处置设施；（3）加强监管体系；
（4）环保培训；
（5）广泛宣传。我们相信，试点取得的
经验模式会很快推广到北京乃至全国。
对于一般日用化学品，法律上没有对其废弃物的特殊规定，但其原材料使用、物质添加
则有相应的行业与国家标准。

41
5 北京市有害垃圾的废物流状况及相关的
应对措施
由上可知，经过实地考察和访谈，我们对北京市有害垃圾的产生、丢弃、处置和管理的
现状有了初步的认识，这有助于进一步说明相关管理的必要性，也为提出合理的政策建议和
应对措施打下了基础。

5.1 废电池

根据美国环保组织自然资源保护委员会和中国国家环保总局化学品登记中心在 2006 年
所做的对中国电池行业用汞情况的权威报告 10 ，中国所产的电池有七类含汞，总年产量达到
300 亿枚以上，年汞需求量约为 153 吨（2004 年数据）。这七类含汞电池分别的产量和含汞
量如下图所示。值得注意的是，人们一般认为的无汞的碱锰柱状电池实际上有一亿多只也含
汞。而碱锰扣式电池已经成为汞消耗最多的一类电池，它也是我们日常生活中常用而随时会
被丢弃的。

图表 4：2004 年中国含汞电池消耗量和用汞量

电池类型 2004 年的产量 2004 年汞消耗量评估值(吨)

糊式锌锰柱状电池 93 亿 4 千 9 百万枚 34.65
纸板型锌锰柱状电池 57 亿 4 千 2 百万枚* 10.35
碱锰柱状电池 50 亿枚** 5.358
碱锰扣式电池 80—100 亿枚 98.65
氧化银扣式电池 813 万 9 千枚 0.02778
锌空气扣式电池 无记录 4.32
氧化汞电池 24 万 4 千 7 百枚 0.147
总计 153.5
* 在生产的 57 亿 4 千万枚电池中，大约有 35.8 亿枚使用了含汞纸张
** 据估计，在生产的 50 亿枚电池中仅有 1 亿 3 千 4 百万枚采用了含汞的锌粉
来源：NRDC, 2006

根据北京东华鑫馨废电池回收中心在 2004 年所做的北京市电池消费和回收情况调查 11 ，

北京市民当年人均消费电池 14 枚，电池消费总量为 2.24 亿枚，约 4840 吨（不包括铅酸蓄
电池）；消费者中 40％使用普通锌锰电池，40％使用碱锰电池，约 20％使用充电电池。该调
查还了解了当时群众对于废电池回收的意见与看法，普遍反映的问题是“回收箱少，路边等
设施的回收箱缺乏有效管理”。群众还建议“社区应多设回收箱，而且，回收应立足长期，
不能搞阶段性的短期活动，同时，应建立废电池处理厂”。
经过前些年的环保教育宣传，废电池回收终端的设施在北京已经比较完备。2000 年，

10
NRDC：《应联合国环境署 2006 年 3 月征求汞供给、需求和贸易信息所提交的报告》，2006 年。
11
北京东华鑫馨废电池回收中心：《北京市电池消费与回收情况调查报告》，2004 年。

42
首都精神文明办公室和北京地球村环境文化中心共同编写了《绿色社区手册》，其中建议争
创绿色社区的单位回收废电池，并在达到 30 公斤后与北京市有用垃圾回收中心联系加以清
运。根据我们的调查，是否在小区内设置废电池回收箱实际已成为评“优秀小区” 、
“绿色社
区”的一个指标。因此，在我们走访的所有社区，除胡同区和农村社区外，都设有废电池回
收箱。

照片 25：建功南里废电池回收箱中的扣式电池 照片 26：建功南里废电池回收箱中腐烂的电池

拍摄：毛达 2007.8.7 拍摄：毛达 2007.8.7

照片 27：环卫二清公司的废电池回收车 照片 28：东华鑫馨废电池回收中心自行研发的废
电池真空热解设备

拍摄：池田武 2007.7.19 拍摄：池田武 2007.7.25

在社区中，我们详细查看了废电池回收箱的具体状况，主要有三点发现： （1）居民对废
电池回收箱的使用基本正确，没有往里头扔其他杂物； （2）清理工作都比较及时；（3）由于
放在户外，一些废电池因受雨受潮而被腐蚀甚至是外溢出液体。在建功南里，我们适逢一个
摆在小区入口的废电池回收箱被填满，我们对箱内的废电池进行了分类统计，以求对居民现
在产生的废电池情况做初步的了解。从统计中看出，在四十多公斤的废电池中，仍然含汞的
电池（包括低汞电池）可达 14 公斤左右，许多电池属低档或杂牌电池，重金属含量并未标
明。另外，还有 14 枚含镉二次电池。可见，废电池的成分复杂，危险性高的和危险性低的
同时混杂，其中那些危险性高的废电池从无害化的角度仍然有必要进行回收，但如果要把它
们和无汞电池区分开来，实际上是非常困难的。具体情况见下图。

43
 图表 5：建功南里废电池桶中的电池类别与统计

型号 种类 重量 数量 品牌
（公斤） （枚）
一号电池 锌锰低汞 9 115 华太，双鹿，申光
锌锰无汞 5.2 30 Maxell，东芝，GP，南孚，耐能，Eco-energy
碳性 3 松下，Greencell
碱性 5 巨劲，金霸王
北京牌（种类待确 3 北京牌
定）
不明 14 假双鹿，Megicell
五号电池 碱性 10 南孚，金霸王，劲量，Maxell，常春树，双鹿，GP
等
锌锰低汞 3.8 华强，华太，华亚，天鸿，东方星，TCL等
锌锰无汞 2.15 HB，Maxell，东芝，双鹿，三菱等
碳性无汞 0.35 57 松下，金霸王，次世代，索尼
镍 0.75 5 南孚
糊式 2 三五
镍镉二次 13 三J，日立，奥迪，次世代，南孚，合力，GP
镍氢二次 1 品新
锌锰（汞不明） 6 松下，东芝，恒源，Shinon，Truly
碱性 20 巨劲，Sunwise，永备，保马
锌锰无汞 3
不明 9 白象，巨力王，五粮液，金五星
腐烂 10
七号电池 碱性 4 南孚，永备，Maxell，劲量，长虹，格力，双鹿，
迪亚天天，金霸王，GP，Rooster，Rocket，“碱性
电池”，“Alkline”，东芝，宜家，电特，格力，金
能量，巨劲等
锌锰无汞 4.95 60 Dalymax，松乐，Maxell，高露洁，金斧，金力，
巨劲，双鹿，东芝，永备，HB，KP，超能量，三
七等
锌锰低汞 114 华太，华亚，天鸿，Fidax，电威，EBA，Penesanig，
龙劲，新劲霸王，黑星等
碳性 10 高达，豹王
不明 25 Penesanig
三号电池 锌锰无汞 1.55 13 双鹿，东芝，Maxell
锌锰低汞 8 华太，三五
碱性 1 金霸王
9伏方砖形 锌锰无汞 6 高力，永备，双鹿
电池 锌锰（汞不明） 1 高力
碱性 5 GP，Varta，金力
无法识别的 无法识别的方砖 2
方砖形

44
 23A 碱性 1 GP
锂电池 柱状 5 松下，三洋，劲量
手机用 4
手机用（不明） 4
随身听用长 镍镉二次 1
条电池
不明柱状 不明柱状 8
扣式 锂电 7
其他 33
合计 41.75＋
来源：作者编制

图表 6：北京市废电池的基本流向

马家楼 安定电
废电池 池库
暂存库
废电池
回收箱
居民 马家楼、 南宫堆
住宅 小武基 肥厂
普通垃 转运站
圾箱 （磁选）

各填埋
场

来源：作者编制

目前负责对废电池进行收集和清运的是环卫二清公司，它拥有两辆日本赠送的电池回收
车。当社会上各单位已攒足 30 公斤的废电池时，即可通知它，它的回收车会免费上门回收。
但根据该公司负责人员介绍，现在他们所回收的电池总量不足废弃量的 1%。在北京还有一
个关注废电池问题的民间机构，叫北京东华鑫馨废旧电池回收中心，其负责人是著名的“废
电池大王”王自新。该中心组织志愿者队伍对社会上不足 30 公斤的废电池进行免费上门回
收。那些没有被居民投放到电池回收箱的废电池可能会进入普通生活垃圾，并有可能最终进
入填埋场。目前拾荒者和废品回收者不会收废电池，因为尚不具备处理能力和经济性。北京
市一部分居民的垃圾会被先送到马家楼和小武基的垃圾转运站，在那里废电池可以通过机器
磁选被分出来，在达到 2 吨后会被集中运走。
无论是二清公司或东华鑫馨收集的，还是垃圾转运站分拣出来的废电池都会被送到位于
安定填埋场的由二清公司管理的废电池库进行贮存。据安定填埋场的徐子严介绍，这个电池
库是专门为存放废电池设计的，需要保证通风、一定的湿度和防渗等条件，具有比较好的安
全性。然而据有些对电池库有一定了解的专家说，这个电池库仍然有许多地方有待提高。最
大的问题是存放的电池本身不分类，一些高危电池如锂亚硫酸电池混于普通电池中，容易引

45
起爆炸事故。另外，其管理和安全保障也应该更规范。
我们走访了北京市这个唯一的电池库。库内的废电池堆放不到总容积的三分之一，估计
有 300～400 吨。电池库中的废电池在达到一定量后也需要转往它地进行无害化处理。据徐
子严介绍，这里的废电池曾经清空过一次，被送往天津作水泥封存填埋。至于这一批废电池
若满了以后该怎样处理，徐子严自己也无法确定。
由调研所知的北京市废电池从居民家庭中产生后的流向大致如图表 6 所示。其中值得注
意的是，由于马家楼和小武基的磁选作业的不完全，少量的废电池仍会进入各填埋场和南宫
堆肥厂；又由于南宫堆肥厂的机械分选设备的不完全，其中又有一些会进入待堆肥的有机垃
圾中，另一些还会混入送往填埋场的垃圾中。
对于棘手的废电池的最终处理问题，东华鑫馨的王自新矢志要走资源化与无害化并举的
道路。自 1999 年在河北易县开始第一次尝试建立用湿法加电解的技术处理废电池的工厂以
来，王自新一直在寻求从根本上解决废电池回收和处理的办法。如今，他的计划是继续扩大
回收队伍，建设高标准的废电池安全储存库，筹集资金将真空热解处理废电池的专利技术产
业化。然而，这个过程所遇到的困难也是巨大的。首先，国家对废电池分类回收和处理的政
策仍然十分模糊；其次，维系民间志愿者回收队伍困难很多；再次，募集资金建设储存库和
处理厂非常困难，得不到政府的政策支持。其中，资金的募集困难与国家政策模糊是互相关
联的，政策不清，投资人或捐助者的信心就不足。现有的对待废电池问题的消极社会氛围不
利于发动社会力量并鼓励民间创新。

5.2 含汞废物

中国是荧光灯和节能灯的第一生产和消费大国。据研究，2005 年我国每支荧光灯生产
的实际耗汞量平均为 45.04～48.00mg，年产 10 亿支荧光灯所消耗的汞量在 47～60 吨左右。
根据我国电光源行业发展预测，若维持目前生产工艺，到 2015 年荧光灯产品的含汞总量和
生产时的耗汞总量将分别高达约 60 吨和 90 吨以上。当年生产过程中由于控制措施不到位而
释放到大气环境中的汞也会达到 30～40 吨，而生产出来的照明电器服役期结束后，由于处
置不当而释放到大气环境中的汞量在 45～50 吨。这样，我们的环境每年要接受 70～80 吨汞
的危害。 12
在我们对北京城市生活垃圾的观察中，很容易看到从居民家中产生的废荧光灯管和节能
灯管，并且混在普通生活垃圾之中。在大乘巷，我们看到一位居民特地把灯管与其他生活垃
圾分开放到了标有“其他垃圾”的垃圾箱中。虽然这样的做法是正确的，但目前是徒劳的。
我们询问过废品收购者是否要废灯管特别是其中的玻璃，他们说不要，因为玻璃上沾有荧光
粉，他们不能再利用。环卫工人则告诉我们，他们收到的废灯管在移出居民区后就会被统统
打碎，然后送去填埋。

12
刘虹等：《我国照明电器行业污染情况调研报告》。

46
照片 29：插在电灯柱基座里的废灯管 照片 30：垃圾桶中的废灯管

拍摄：毛达 2007.7.10 拍摄：池田武 2007.8.7

照片 31：北师大专门收集的废灯管

拍摄：池田武 2007.8.9

在我们所考察的社区中，我们只在北京师范大学看到在校内密闭清洁站旁有一个大垃圾
箱，整整齐齐地装着从校内淘汰下来的废灯管。这里已经实现了分类的收集和存放，但后端
的处理他们仍然无法解决。
事实上，在北京市已经有了处理废灯管和回收废汞的服务。服务的提供者是天津燕捷荧
光灯处理技术有限公司，该公司也从环保局获得了应有的《危险废物经营许可证》。该公司
是在 2002 年由国家投资成立，拥有一台从瑞典引进的价值 700 万元的流动荧光灯处理设备，
可以有效地回收废灯管中的汞。目前，该公司的主要服务对象是获得 ISO14000 体系认证的
单位，如一些大的工厂。该公司对废灯管处理收费，目前的价格是每支灯管 1 元，或 8 元 1
公斤；以 20 瓦直灯管为标准，其他小的都按 70%折算；破损的也收，但也收费。据我们的
了解，该服务目前运行状况还不是很好。自 2004 年建成以后就一直面临着原料缺乏的问题，
成本也居高不下。由于营销的能力有限，它还没开始对居民和社会源产生的废灯管进行回收。

47
图表 7：北京市废灯管的基本流向

非 法 填
埋场

装 修 垃 建 筑 垃
圾 堆 放 圾 销 纳
点 场
居民
住宅
各种地点 生 活 垃
圾 填 埋
场
普 通 垃
圾箱

天津
物业或单 燕捷
工厂 位专设收
单位 集箱

来源：作者编制

北京市含汞废灯管从居民或工厂单位产生后的流向大致如图表 7 所示。值得注意的是，
其中的一些废灯管是因装修而产生的，因此会进入装修垃圾中。之后，随装修垃圾的清运，
它们有可能被送往正规的建筑垃圾销纳场，也有可能被倒在没有任何污染控制措施的非法填
埋场。

5.3 打印耗材

根据王自新 2005 年的研究，中国各类打印机约按每年 25%的速率净增，据估计，2005

年全国保有 280 万台通用打印机、1678.8 万台喷墨打印机、4.8 万台喷绘机（0.5M~5M）
、506
万台激光机、203.8 万台一体化机（上升幅度最大）、166 万台复印机、2100 万台各类传真机，
消耗的各类耗材价值超过 400 亿元。另据估计，北京的打印机耗材市场占整个中国市场的
7%，从兼容耗材占整个耗材市场 15%算，其消耗费用有 2.63 亿。2005 年，全国大概有 1678.8
万台是喷墨打印机。而在北京，其销售超过 50 万台。 13
根据我们的观察，居民很少会把墨盒和硒鼓随便扔掉，因为这两种废品还存在一定的经
济价值。在北京，基本存在三种类型的打印耗材回收方式： （1）制造商的回收，这包括惠普、

13
王自新，《关于北京市废旧硒鼓、墨盒的调查研究》，2005。

48
爱普生和佳能等公司，它们的回收一般是无偿的，或给予参与者以购买本品牌的优惠，活动
更多针对企业客户，而且它们不接受被重新灌墨或灌粉的耗材；（2）耗材再制造商的回收，
往往是有偿的，其中一例就是荷兰艾飞克印制技术有限公司与北京市希望工程合作开展的回
收活动，耗材再制造商按照回收的数量给公益事业捐款；（3）不正规的再制造者或“回收游
击队”的有偿回收，这种方式最为普遍，但对人的健康和环境的危害也最大。总的来说，打
印耗材回收体系还很不完善，环保和正规的循环再利用在不正规的市场竞争之下始终处于比
较微弱的状态。
根据王自新的报告，部分正规厂家回收的墨粉交北京市环保局指定的红树林环保工程公
司焚烧处理，但这需要厂家支付危废处理费。另外，已经有一些国外的回收处理公司在北京
和中国其他地方投资耗材的综合利用生产线，包括把墨盒中的塑料和金属重新加工成有用的
物品，如塑木，厂家则可以从中获得一些收益。如何使危废处理的支出与资源回收的收益相
平衡，是耗材原生产商和再制造商都要在实际工作中解决的大问题。
据调研所知的打印耗材从居民家中或单位中废弃后的流向大致如图表 8 所示。

图表 8：北京市废旧打印耗材的基本流向

废物拆解厂和
再生资源公司

普通垃
各填埋场
圾箱

居 民 不正规的再生
不正规的回
住 宅 耗材市场
收商
或 单
位
正规的再生耗
正规的回收 材市场
商

比较环保的再
生材料工厂

金隅红树林

来源：作者编制

5.4 药品和个人护理用品

在有关药品与个人护理用品（PPCPs）废弃后的处理中，除药品外，其他用品的处理在

49
中国还没有受到人们的关注。目前 PPCPs 的环境污染问题还只是很少一部分专家研究的课
题，更谈不上实际考虑如何进行废弃后处理的问题。药品之所以引起人们的关注，其原因就
是其过期后的处理中存在较严重的问题。

处理方式和后果
在中国针对居民过期药品处理方式的研究较少，但据报道，一项社会调查曾表明，我国
约有 78.6%的家庭存有备用药品，其中高达 82.8%的家庭没有定期清理过期药品的习惯，
90.1%的被调查者有将过期药品随意丢弃的经历。我国各大城市平均每个家庭有过期药 215
粒，其中 30%至 40%的药品超过有效期 3 年以上。2005 年 5 月山东省济南市药监局向市民
发放了两千份调查问卷，问卷的内容包括家中有无过期失效药品、如何处置等。调查结果显
示：一半以上居民家中存放有过期药品；三分之一的市民承认没有定期清理家庭储备药品的
习惯；近三成市民忽视储药条件，不清楚药品的储存条件也会对药品质量产生影响；九成的
市民将过期药品随意丢弃；近两成的市民表示在服药时，不注意药品的有效期；还有少数市
民表示有将过期药品卖给街头不法药贩的习惯。
这两个调查结果和其他文献报道显示，在中国，居民的过期药品处理方式主要有三种：
（1）将过期药品随意扔到垃圾桶里。根据这两个调查结果，大约 90％的居民曾有将过期药
品随意丢弃的经历；（2）过期后还服药。调查结果显示，不少居民表示服药时不注意药品
的有效期；（3）将过期药品卖给不法药贩。这是一个特殊的中国现象。由于大部分城市没
有合法的过期药品处理的出路，居民在经济利益的驱动下卖给街头药贩子，就是可想而知的。
这三种处理方式显然都存在问题。被扔到垃圾桶里的过期药品会与普通生活垃圾一起混
入填埋场；有报告称，存在药用物质从填埋场排放到环境中的可能性。吃过期药品的问题主
要为：药品过期后其有效成分含量降低，药品发挥不出原来的药效。据报道，药品过期后有
时甚至还会导致其化学成分的改变，从而对人体产生损害。比如，维生素 C 在空气中放置
时间过长，容易被氧化，而氧化后的 VC 对人体有害。磺胺类、青霉素类药品过期，则容易
引发过敏和休克。至于数量巨大的家庭过期药品，由于没有合法的出路，就成为了不法药贩
收购的对象。如今，走在城市的大街小巷，随处可见“药品回收”、“高价回收”字样的小
广告，由此可见国家明令禁止的私人回收药品行为在中国各地的猖獗。这些过期药品被收购
后改头换面再次流入市场，对群众用药安全势必构成威胁。
国外对居民的药品处理方式有不少的研究。下表显示了美国和英国的处理方式的统计数
据。当然，由于这两个调查方式的不一致，它们不能被直接用来比较。

图表 9：美英废旧药品处理方式对比

美 英
用完所有的药 其他
品 3.5%
把药返还药店
没有处理过药 2% 1%
品
7%
把药返还药店
21.8%

扔到普通垃圾
通过马桶冲掉 桶 通过马桶冲掉 扔到普通垃圾
35% 55% 11.5% 桶
63.2%

来源：Kuspis and Krenzolek ，1996年；Jonathan P. Bound and Nikolaos Voulvoulis，1996

50
 过期药品进入环境的途径
在西方国家尤其在美国，在家庭通过马桶冲掉来处理过期药品的习惯比较普遍。普通的
污水处理方法不能有效处理药用物质，有些物质或直接或在污水处理设施中经生物降解后以
代谢物的形态排放到地表水中。
扔到垃圾桶里的药品与普通生活垃圾混入填埋场。然后有的物质在填埋场里通过生物和
化学降解消失；有的物质被渗滤液处理系统收集，经过类似于污水处理的处理过程，最后排
放到地表水中；而有的物质直接从防渗层渗出，进入周边的水体或地下水。
英国的有关报告称目前许多研究的重点在于药品进入水环境后的影响方面，但在英国大
约 60％的药品进入生活垃圾流，从这个情况来考虑，药品进入填埋场后的影响也应该关注。
值得考虑的是，进入填埋场的药品主要都是未被使用而丢弃的，这意味着这些药品里的物质
不经过人体内的代谢或污水处理设施中的处理，而直接进入填埋场，因此其危害潜力是不可
忽视的。过期药品进入环境的途径如下图所示。

图表 10：PPCPs 进入环境的途径

家庭

废弃 使用

身体
新陈代谢
药店 生活垃圾 厕所、
洗物糟 厕所

化学、生物
填埋场
降解和渗滤 化学、生物
液处理 污水处理设施 降解，与污
泥一起除去
渗滤液渗入到地下水

生物污泥（生物
渗滤液被处理后
地表水 物质）散布在土
排放到河流
地上

来源：P. Jonathan 等，2005

过期药品产生的原因
导致大量过期药品产生的原因主要为患者病情好转、患者没有遵守医嘱、患者死亡、处
方变化、过多购买。另外在我国，医疗部门的道德问题以及医疗保障体制存在的漏洞也是造
成这一问题的一个原因。有些人滥用所属的单位提供的保险，购买或让医生开处过多的药品
量，将剩余的药品卖给不法药贩，挣一笔钱。

51
国内过期药品回收的行动
最近几年在不少地区纷纷开始回收过期药品，主要是由大企业或各级药品监管相关部门
来开展的。企业开展的回收活动一般采取有偿的形式或“以旧换新”。这是为了与那些从消
费者手中高价收购的不法药贩竞争，但这种做法会增加回收活动的成本。尽管大企业可以借
这种活动来推销公司的“社会公民”形象，但小企业是承担不起这个成本的。药品监管相关
部门开展的活动主要是政府行为，充分利用政府的影响力和广泛的网络来达到一定的规模。
据报道，2005 年海口市药监局启动了家庭过期药品回收机制，开始了家庭过期药品回收的
试点工作。几个月内，海口的家庭过期药品回收工作取得了初步成效，回收过期药品、医疗
器械共 1272 个品种、94 件、9267 盒，价值 7 万多元。
根据媒体报道，北京从 2006 年开始，在全市 18 个区县主要社区启动了设立过期药品回
收箱试点活动后，到 2007 年 1 月 18 日一共收集了 7663.8 公斤的过期药品，最后由北京市
药品监督管理局集中销毁。我们在调查中了解到北京市西城区在这方面的回收工作取得了一
定的效果，因此试图与北京市西城区药监局联系，但由于缺乏信息公开机制，最终拿不到任
何相关资料。之后，我们走访了北京市药监局，从该局安监处的白剑处长那里获得了更多的
关于北京市药品回收行动的信息。
首先，白处长向我们解释了该项行动的缘由。在 2005 年下半年，针对市人大政协的部
分代表关于应对市场上存在收过期药品的不法活动的提案，市政府给予了充分答复，并责成
市药监局负责开展起全市范围内的过期药品回收活动。通过一定的调研，市药监局明确了过
期药品回收不仅是维护人民健康和市场秩序的必要措施，也是保护环境重要之举。当年，市
药监局在西城分局建立回收试点，摸索经验，了解实际情况；同时与北京大学签订了研究协
议，以全面掌握国内外相关的管理政策措施。在这一系列基础工作完成后，2006 年，回收
项目正式启动，在市局的统一的部署下，首批统一制作的 1000 个回收箱由城区的各个分局
发放到重要的公共地段和社区居委会。除此之外，各分区还自制一些回收箱发放到有需要的
地点。当年（2006 年 5 月～11 月）回收和销毁的过期药品量如媒体报道的，达到了 7 吨多。
药品的销毁单位就是北京金隅红树林环保技术工程有限公司。进入 2007 年，回收工作全面
铺开。4 月 13 日，北京市药监局下发了《关于印发北京市 2007 年度过期药品回收箱工作指
导意见的通知》和《关于在社区居委会、社区卫生服务机构等公众场所设置过期药品回收箱
工作的指导意见》这两个文件，对今年的工作作了总的指导。相对于上一年，今年工作的一
大特点是配合国家医疗机构进社区的新政策，把社区卫生服务机构作为放置回收箱的主要地
点。另一大特点是做到全市所有市区百分之百的全覆盖（北京共有 2514 个社区居委会）。
按照药监局的计划，今年一共要发放 1715 个回收箱。

照片 32：堆肥中随处可见的药瓶 照片 33：青龙小区居委会放置的过期药品回收箱

拍摄：梅雪芹 2007.7.19 拍摄：池田武 2007.7.12

52
 就回收项目中的一些重点问题，白处长也有比较明确的看法。首先，药监局不是合适的
过期药品回收的管理和负责单位。一则，过期药品产生后，应是一种垃圾，垃圾应有垃圾的
负责部门；二则，按照法律规定，药监局的职能是保证人民群众的用药安全，虽然过期药品
问题中包含这一职能，但具体负责回收和销毁工作已超出了了他们的职能范围。因此，她认
为，目前，从政府对人民负责的总体原则出发，他们把这项工作做起来是应该的，但如果从
长远的角度或从政府依法行政的高度出发，过期药品回收的职责和管理还需进一步理顺。其
次，对于回收的效果，以目前的现实情况和研究能力是无法统计的，因为缺乏对于居民用药
情况和过期药品产生情况的统计。再次，对于一些药厂进行旧药换新药的举动，她认为商业
宣传的色彩较浓，于过期药品问题的解决并无太多的意义。最后，在回收活动中，他们在没
有宣传教育这项职能的情况下，也做了许多的工作，如制作彩页和教材，内容既涉及健康又
涉及环保。
另外，白处长还介绍，除药监局外，一些制药厂和药店也开展了各自的过期药品回收工
作，如北京同仁堂、广州白云山、金象大药房等。原则上，这些自主回收的企业，在回收时
要通知北京市的各药监分局；药监分局应对回收活动进行监管，对回收上来的药要封存，药
监局的稽查处要监督其销毁。
根据调研掌握的情况，北京市的废旧药品的流向基本如图表 11 所示。

图表 11：北京市废旧药品的基本流向

药监局过
期药品回
收箱 金隅红树林

居 民 厂家回收
住宅

非法药品市场
非法回收商

填埋场
垃圾箱

来源：作者编制

根据以上调研的情况，我们认为，不管是企业开展的还是政府开展的过期药品回收活动，
都面临着如下问题：回收机制不健全；导致不法药贩在各地猖獗的经济、社会原因还难以消
除；消费者对药品危害性的意识不够深；在有的消费者心里过期药品仍然是“值钱、可卖的
贵重品”，他们还未把过期药品看作需要适当处理的危废。

53
 5.5 装修垃圾

如前所述，政府对归属于建筑垃圾的装修垃圾的清运和处理有着很严格的规定。但在现
实中，我们发现有两大问题值得注意。

图表 12：北京市装修垃圾的基本流向

废 品 回
收 公 司
和 再 生
资 源 公
司
废品回收者或
垃圾捡拾者 非 法 填
埋场

装修垃圾 建 筑 垃
指定的装修
堆放点 圾 销 纳
垃圾清运者
场
居 民
住宅

生 活 垃
其他地点
圾 填 埋
场

来源：作者编制

第一，装修垃圾中的油漆涂料是被捡拾和收购的对象，但主要的目标物是装油漆涂料的
容器，如铁桶和塑料桶。再回收者获得这些桶的过程中，无法保证油漆的妥善处置。如果是
铁桶，其中的油漆一般会被烧掉，甚至用作燃料。
第二，据媒体报道，北京市周边，特别是干枯的河床边，存在大量的非法或地下填埋场，
因为收费便宜，故而成为了建筑垃圾的主要消纳地。在社区中，如何使居民把装修垃圾交给
负责任的清运者是一个难题。许多小区的物业虽然联系了比较正规、手续齐全并在政府部门
有备案的清运队伍，但它们能保证的是利用押金制度使居民将装修垃圾清出小区，但却不能
左右居民选择什么样的清运队伍。居民往往在信息不充分或图方便的情况下，会把装修垃圾
直接交给装修的包工队伍去处理。这些垃圾后面的命运如何则无法保证。
图表 12 大致显示出北京市装修垃圾的基本流向。值得注意的是装修垃圾中除了混有有
害垃圾外，还混有许多有价值的可回收物，会在堆放地或清运后被分选出来，可以被再利用。
北京金隅红树林环保技术工程有限公司拥有处理许多装修垃圾中的危废，比如废油漆的
能力，但对于生活源和社会源的危废，它还很少接收。

54
照片 34：茉莉园的装修垃圾堆放点 照片 35：装修垃圾中的废油漆桶

拍摄：池田武 2007.8.19 拍摄：毛达 2007.8.11

5.6 家用杀虫剂

图表 13 除了显示了居民家中产生的杀虫剂的一般走向，即进入普通垃圾箱，然后送进
填埋场。我们在调研中也了解了北京师范大学作为一个社会单位对它自己产生的废农药的管
理，也将这一类的社会源的废杀虫剂列入图表中。现时存在的比较大的问题是，许多单位没
有按照规定将废杀虫剂（包括其容器）交由金隅红树林作无害化处理。

图表 13：北京市社会源废杀虫剂的基本流向

专门存放点 金隅红树林
单位

居 民 填埋场
垃圾箱
住宅

来源：作者编制

卫生杀虫剂废弃后处理的实际措施尚不存在
尽管《农药管理条例》规定，农药使用者应当做好农药废弃物的处理工作，防止农药污
染环境，但该规定实际上并没有有效执行。即使是废弃农药和农药包装，有关的技术指导服
务和农民认识程度、监管措施都不到位，在多数地方回收机制不健全或不存在，因此废弃农
药和农药包装没有得到很好的处理，结果造成一系列环境问题。至于对所废弃的家用卫生杀
虫剂的处理措施，目前几乎不存在。

55
照片 36：随地丢弃的农药瓶

拍摄：毛达 2007.7.10

缺乏研究
我们在网上可查到许多有关卫生杀虫剂的产品质量和有效成分的研究报告，说明这方面
的研究很活跃，并已积累了经验。而就卫生杀虫剂废弃后处理的问题，我们基本上查不到相
关资料。在研究方面，卫生杀虫剂废弃后处理问题仍属空白。

监督体制混乱，管理缺乏权威性
据卫生管理部门的主张，1997 年的《农药管理条例》实施之前，卫生管理部门曾作为
卫生杀虫剂监督管理的主体，实行了“卫生许可证”等制度。但卫生管理部门的这些工作都
只靠行政规范性文件，没有法律保障与支持。后来出台的《农药管理条例》明确了卫生杀虫
剂归属于农药范畴，应由农业行政主管部门来实行农药登记管理制度。对此，卫生主管部门
表示不满，说农业部门一直是主管农田使用的农药及化肥等生产资料，而对卫生杀虫剂的管
理较为生疏，缺乏实施监督管理的能力及技术。它们同时倡导，归口管理单位应该是卫生部
门，应该出台《卫生杀虫剂管理法》和以《卫生许可证》为主的管理制度。农业部门对此又
认为，它们有时超越了权限，管了一些不该管的事。除这两个部门外，卫生杀虫剂的市场监
督部门还有技术监督、工商、化工等部门，但各部门之间缺乏协调，导致产品的重复申报、
登记、检测、办证、收费等现象。这种多头管理实际影响了管理的权威性。
从 2004 年实施的“中德农药废弃物管理”项目 ∗ 中，中方承担单位是农业部，这说明农
药废弃物处理方面的工作由农业部门牵头，这与《条例》的原则一致。但是卫生杀虫剂的废
弃处理问题到底由谁来管的问题还不明确。

5.7 日用化学品和其他危险或有害的废品

日用化学品容器在我们对北京生活垃圾的观察中随处可见，它们也是拾荒者捡拾的对
象。其可回收的部分如塑料，之后也会被重新加工成新的产品。许多居民已经意识到它们对
室内的污染和城市水体的污染，但它们成为生活垃圾后仍然是很大的问题，尤其是在再制造
的过程中，肯定会产生二次污染。目前没有专门针对这些物品的回收和处理活动。

∗
中德农药废弃物管理项目属于中德两国政府间合作项目，项目的主要目的是摸清中国农药废弃物基本情
况，提高中国在农药废弃物管理和处理方面的能力，降低农药废弃物的危害风险。

56
6 北京市有害垃圾问题的总体分析

6.1 与有害垃圾处理相关的主要问题

根据以上关于有害垃圾调研的结果，我们初步总结出与有害垃圾处理相关的主要问题。

垃圾分类工作背离了实质

如果垃圾分类工作做的到位，对有害垃圾的有效管理将是水到渠成的事。从我们调研所
了解的情况看，北京市的垃圾分类工作基本流于形式且鲜有典范。不仅我们所到访的小区总
体来说都不太理想，而且中国人民大学垃圾调研小组成员也发现，他们所考察的另几个在北
京被树为垃圾分类标兵的小区也没有实质性的垃圾分类。14 究其原因，主要有以下几个方面。
（1）把做事情的手段变成了目标
简单来说，垃圾管理的目标是“三化”，即“减量化”、
“资源化”和“无害化”，而垃圾
分类只是实现这三化目标的手段之一。现在许多垃圾分类流于形式，实际上是“为分类而分
类”，并没有从“三化”目标出发去考虑应该怎样进行垃圾分类。这样， “垃圾分类”在我国
逐渐变成了一种追求城市形象的做法。追求这样的一种形象总是有参照物的，我们的参照物
往往是发达国家，如日本、德国那样的城市生活垃圾分类。但我们常常只知其表，觉得这是
“发达”城市的一种“标签”，却没有深究这种做法背后的动因和实际情况。
（2）垃圾分类工作本身的复杂性也让这项工作形式化
垃圾分类不同于买一台处理垃圾的机器，这项工作既要考虑全局，又要考虑每个社区的
具体情况。更重要的是，它需要基层工作者扎扎实实、坚持不懈的工作，如同我们在大乘巷
社区看到的那样，否则就难见成效。但这样的工作态度和人们现在喜欢追求短期效应、盲目
的技术依赖和“投资即要见效”的工作思路是不相吻合的。从北京的情况看，虽然早在 1996
年就开始了垃圾分类的工作，并成为了政府的一项政策，但在经受一些困难和挫折之后，在
工作还必须“进行”的情况下，只能去追求一些表面的效果，从而流于形式。
（3）垃圾分类被异化为“设置分类垃圾桶”
垃圾分类脱离实质、追求表面的自然结果，便是寻找一个简单的工作指标；这个指标就
是“设置分类垃圾桶”，而这又被相关管理单位视同“具备分类条件”。但是，从北京的现实
来，有“分类垃圾桶”不是实现垃圾分类的充分条件；从世界其他地方和北京本地以往的实
践看，它也不是必要条件。具有整齐划一的分类垃圾桶只是我们看到的国外实行垃圾分类的
一种做法而已。去年和今年，本调研组成员曾到日本访问，在这个被公认为分类做得好的国
家，我们并没有看到像北京这样到处都是一排排的分类垃圾桶。相反，日本的各个城市设计
了符合各自社区情况的“装袋收集”、“定点收集”、“定时收集”等务实的回收方案；有的城
市，比如横滨，其收集垃圾的网袋是非常简易的。

14
邓啸明等：《北京市城市生活垃圾分类现状调查报告》，2007 年。

57
照片 37：日本横滨的垃圾分类收集的方法 照片 38：日本横滨的垃圾分类收集的方法

用网袋装有机垃圾以防动物啄食 可回收的塑料无须装进网中，收集时间与有
机垃圾不同

拍摄：梅雪芹 2007.3.6 拍摄：梅雪芹 2007.3.6

照片 39：日本城市中垃圾分类收集方法 照片 40：日本城市中垃圾分类收集方法

用铁网筐收集可回收垃圾 搭建垃圾分类收集的龛，分不同的时段收不
同的垃圾

拍摄：池田武 2007.9.19 拍摄：池田武 2007.8.15

（4）垃圾分类追求统一化
在北京这样一个有一千多万人口的超级城市搞统一模式的垃圾分类，显然是不切实际
的，因为经过这么多年的改革开放，北京的单位和社区已趋于多样化和复杂化。过去，在各
单位人员相对集中居住、政令畅通的居委会时代，统一模式的垃圾分类倒还有可能实行。现
在，各种类型的企事业单位、居民小区同时并存，它们无论是在人员构成、教育和收入水平
方面，还是在自我管理方面，都是很不一样的。在这种情况下，政府只能通过设立基本标准
和一定的奖惩措施，来鼓励各个单位小区依据自身的情况开展分类活动。设什么样的垃圾桶
也可以由各单位小区自己决定，因为它是设计因地制宜的垃圾分类方案的关键。同样，如何
进行有害垃圾的回收，也应该在出台并完善相关法律法规的前提下，让各单位和社区依法而
充分地发挥它们的自主性。
（5）垃圾桶设置的愿望与现实相矛盾

58
 目前，我们在社区看到的“可回收物”的垃圾桶基本上形同虚设，因为民间回收者已经
把相当多的废品和可回收物收走。政府部门已意识到需要把民间回收体系纳入整个循环经济
建设的系统中来，但具体如何操作却是一个极其困难的事情。最近，浙江永康开展了对废品
收购系统进行统一管理的试验，其核心是政府多部门联合行动，市场运作，不破坏旧有的利
益链，这值得北京市借鉴。
另外，环卫工人和保洁人员还反映，没有起到垃圾分类作用的垃圾桶（一般是参照发达
国家制造的 Sulo 垃圾桶）
，因为很深，又缺乏机械化的清运设施，所以大大增加了他们清空
的难度。

照片 41：朝阳区安苑北里的垃圾桶

分类垃圾桶形同虚设，因为深还使得保洁人员清运困难

拍摄：毛达 2007.9

（6）没能让民众充分理解垃圾分类的必要
北京市民现在一般都知道“垃圾分类”这个概念，对其必要性也有一定的了解，但对这
座城市在垃圾处理问题上所面临的实际困难和威胁并没有真正的认识和理解。这样，民众普
遍认为垃圾分类该做而又不付诸行动，并且往往以“政府不作为”来为自己的行为搪塞。其
实，如果市环卫部门能开展实实在在的宣传教育活动，比如让市民了解北京城市生活垃圾的
日产、年产量，这些垃圾是如何清运和处理的，以使每一个人树立起“垃圾意识”，垃圾分
类工作推行起来就会顺利得多。另外，有些具体情况也需要并应该让民众知晓。比如，因为
具有低价值垃圾回收的条件，存在废电池回收和安全储存的场所，所以，居民在家中进行简
单的分类就是有意义、有作用的。

缺乏有害垃圾的专门管理

从调研中我们了解到，无论是市政管理部门还是环保部门都清楚，有害垃圾是需要进行
特殊管理的生活垃圾，但相关部门并没有真正把对有害垃圾的专门管理提上议事日程。造成
这一状况的原因无非是两个方面。
一方面，各相关部门的管理人员普遍认为，“有害垃圾管理是一项过于‘超前’的工作，
我们还做不起来”，因为在他们看来，普通垃圾问题都还没解决好，特别是对其分类收集和
处理，更何况危险废物呢。再说，治理有害垃圾是有钱的发达国家才做能做的事，虽然它对
环境有污染，但我们还是先把精力放在“更严重的问题”上为好，比如水污染、蓝藻什么的。
根据我们对国内外情况的调研和了解，我们认为，上述认识带有很大的片面性，理由有三点。

59
 首先，将危险废物或有害垃圾从普通垃圾中分出来，本来就是生活垃圾分类的重要组成
部分，在具备无害化处理的条件下，危险废物的分类收集理应与垃圾分类活动同步，这已成
为研究垃圾分类的国内外学者的共识。比如，中国城建研究院环卫所的徐海云就曾撰文指出，
城市生活垃圾分类的三个立足点之一就是把有毒有害的垃圾分出来 15 。其实，上海也早已把
有害垃圾的区分作为垃圾分类方案中的一种，并配以红色容器加以收集。北京在这方面的工
作畏缩不前的症结在于，如果在生活垃圾分类和管理中切切实实地把有害垃圾考虑进去，那
么，肯定会增加相关部门的工作量和工作难度，因为每一种有害垃圾都可能意味着要单独的
收集和处理，这样，作起来会相当麻烦和不易。然而，如果从长远来看，对于像有害垃圾管
理这样一件宜早不宜迟的事情，我们首先应该在思想上加以重视，然后需要克服困难并整合
各方面的力量，尽可能够早地把它做起来，以避免因迟滞而积累更多的问题，从而减少经济
和社会成本。
其次，认为治理有害垃圾是有钱的发达国家才能做的事，这一说法对北京这座已达到中
等发达程度的城市来说是不适用的。实际上，有害垃圾的治理在许多发达国家也没有很长的
历史，以北京现在的经济发展和富裕程度完全具备迎头赶上的条件。而且，就在我们调研期
间，即 2007 年 10 月 10 日，中央电视台新闻联播还播放了这样一条国际简讯，内容是泰国
曼谷从该月起将用专业运输车辆每月两次集中收集居民生活产生的危险废弃物，包括废电
池、废灯管和发泡剂的容器等。像泰国这样一个发展中国家能够做到的，北京也应该能够做
到，这是好无疑问的。

照片 42：泰国曼谷启用的有害垃圾收集车 照片 43：泰国曼谷收集的有害垃圾种类

来源：央视国际网站 来源：央视国际网站

再次，在环保工作中分清主次、掌握优先次序当然是必须的，但这不应该成为一些部门
在某些方面不作为的借口。我们从实践中看到，在众多的环境问题接踵而至、应接不暇的时
代，什么应该做什么不应该做，并不取决于个人主观上的预设，而是由具体问题的严重程度
和我们所拥有的资源共同决定的。另外，如果从我们现当代的污染史来看，我们会发现，现
在人们所谓的“更严重的问题”当初可能都曾被忽视为次要问题。比如，今年发生的太湖蓝
藻事件，实际上早在 5 年前就有专家和记者提出来了，如果当初我们认真对待，它怎么会恶
化到今天这个地步！推而论之，人们今天认为不算是要优先解决的有害垃圾问题，再过几年
又会怎样呢？令人忧虑的是，由于一些重要的关于城市土壤环境和地下水环境的调查结果现
在仍不允许公开，这方面的信息根本不透明，使得这个城市的人们对自己所处环境的现状无

15
徐海云,《选准垃圾分类收集立足点》，《环境工程》，2003 年。

60
法真正了解。在这样的情况下，为避免将来因有害垃圾而产生灾难性的环境问题，还是政府
尽早行动起来，对之加以专门管理为好。
另一方面，各相关部门在互相推诿和扯皮，常常认为，“这不是我们的责任，而是‘某
某’部门的责任”。如前所述，有害垃圾的管理直接与市政管理部门和环保部门相关，但是
由于法律和政策规定的不明晰，两个部门都可以找到相关的理据，为自己不做事情而推脱。
而实际上，若从它们所应贯彻的对人民负责的工作宗旨和原则的高度来看，这些理据都是站
不住脚的；况且法律政策的不明晰往往也是相关部门并不想使其明晰的结果。而上面提到的
第一方面的认识往往就成了掩盖这种“推诿”和“扯皮”的一种托词，久而久之他们也就安
心于自己的“无能为力”。
我们在调研中也看到了一个例外，这就是市药监局对过期药品的回收。当然，药监局本
身对这样的安排也是有所保留的。我们看到，促使它能“从大局出发”的直接力量，则来自
上级政府的责令；上级政府责令的出笼又是由现实问题的严峻性和民意代表的意见促成的。
市药监局回收过期药品这项工作不管其初衷是主动还是被动，但它本身让我们清晰地看到了
北京乃至中国的问题之解决的有效途径。这样看来，有害垃圾专门管理的促成力量，也有赖
于如推动过期药品回收的那样两个条件的存在。
第一，有赖于人们对有害垃圾之潜在危险的广泛认知。这就需要事先加强对有害垃圾问
题的科学研究，并加大宣传教育的力度，而不要等到有害垃圾已产生严重危害，或发生了与
之相关的严重的环境污染事件之后，才想起亡羊补牢。因为，建立专门的有害垃圾管理的目
的，就是为了避免之相关的严重污染的发生。
第二，有赖于市政府对有害垃圾之管理的重视。其实国家已有的法规已经明确，市政府
负有对有害垃圾或生活垃圾中的危险废物加以管理的领导责任。目前，其首要任务就是厘清
相关法律规定在北京市的具体应用，确定管理的责任主体，特别是创立市政管理和环保部门
的协作机制，并保证监督，以使各相关部门真正负起责任来。

缺乏整体、全面的相关研究

在调研中我们发现，政府和社会各界对有害垃圾问题的研究十分缺乏，而这又与对垃圾
之整体、全面研究的缺少相一致。对此，我们可以从政府、科研机构和民间三方面来分析。
从政府来说，由于缺乏明确的综合垃圾管理的理念，结果便是：一方面，忽视对垃圾从
产生到处置的全过程的整体研究，而侧重于末端处理，相关资源也就主要投向了末端技术的
引进和建设；另一方面，忽视对不同垃圾之特性和应对方法之差异的全面研究，只关心为所
有垃圾找一个归宿。其实，除有害垃圾外，其他垃圾也都有待于加强研究。
从科研机构来说，由于政府政策的影响，科研机构的相关研究的方向得不到扩展。而且，
现有的关于垃圾管理的许多科研成果并不能有效地转化为政府政策。有些研究成果理据充
分，措施建议合理，但并没有被采纳和实施。这显然反映了科学研究和政府政策之间的衔接
存在一定问题；如果不很好地解决这一问题，那么，再多的科研工作也只能是徒劳无益。到
头来，又势必影响人们研究的积极性。
从民间来说，由于政府开始重视“公众参与”，民间自主的调查研究在现在尤其是将来，
肯定会对政府的认识和决策起促进作用，因为这些研究本身可能带有强烈的行动感和改变现
状的诉求。然而，就关心环境问题的一些民间环保机构来说，垃圾问题始终没有被它们重视
起来；它们关注得更多的，是野生自然保护、能源问题、水污染问题和气候变化议题等。为
什么民间组织缺乏对垃圾问题这样的身边环境问题的关怀？这至少有三方面的原因： （1）从
事民间环保工作的人和普通民众一样，对身边的环境问题可以“忍受”；（2）搞垃圾问题，
就不得不正视自己本身的日常行为。试想一下，如何懂得很多而自己不做一些改变，结果会

61
如何呢？（3）目前它们可获得的资源一般都指向了其他的热点问题，因为，垃圾问题的处
理还有空气污染的治理等似乎是政府部门的事。

缺乏对相关单位和项目的扶持

在调研中我们还看到，当政府部门因千头万绪还无暇建立一个完整的有害垃圾管理体系
的时候，一些企事业单位和民间机构已经认识到了处理有害垃圾问题的必要性，甚至看出了
其资源化所能带来的商机。当然，像其他许多传统产业一样，有害垃圾的回收处理等新型产
业的发展需要政府的引导和扶持，更何况这还带有很强的社会公益事业的性质。但遗憾的是，
政府部门根本缺乏对与有害垃圾回收处理相关之单位和项目的有力扶持，这一方面是政府不
重视对有害垃圾之管理的一个直接结果，另一方面也是有害垃圾回收处理工作得不到突破的
一大原因。
其实，政府的扶持可以是多种形式的，资金投入只是一个方面。对于一些企事业单位，
尤其是民间机构来说，在有害垃圾的处理上，鼓励性政策甚至可能比资金投入更为重要。以
废电池为例。即使一些废电池可以不纳入危废管理的范畴，但循环经济的发展也同样要求对
废电池回收和资源化。现如今，废电池中所含的锌的市场价格已经很高，而我国锌的保有储
量又很低，所以，废电池资源化已迫在眉睫。这样，对尝试废电池资源化的单位，比如上文
提到的北京东华鑫馨废旧电池回收中心，就理应给予鼓励，而不要因片面强调某方面的因素
而抹杀了可能的进步。另外，政府部门虽然对北京市废电池储存工作给予了补贴，但更重要
的是，要考虑如何提高相关企业回收废电池的积极性。在这个过程中，政策的不明朗和摆动
已使废电池回收工作处于进退两难的境地，甚至在群众中引起了认识上的混乱。
再以天津燕捷和金隅红树林为例，这两个企业都是在用市场化的方式加以运营，但它们
无论在产能还是效益上都没能达到理想的状态。究其原因，可以归之于人们对相关信息的不
了解，以及对有害垃圾处理之必要性和紧迫性的不理解。当然，它们收取的处理费用相对过
高也是一个原因。这些问题，本来都是政府部门应该通过政策扶持和工作宣传来帮助解决并
且可以帮助解决的，而事实上，这种帮助还是十分缺乏的。

对相关的社会某些群体的不公正

目前，有害垃圾的无序管理实际孕育着对社会某些群体的漠视或不公正。首先是直接与
生活垃圾打交道的人，包括环卫工人、保洁人员和拾荒者。他们在清运和捡拾垃圾的时候更
容易受到危险废物的伤害。其次是废品回收再造业的工人。比如电子产品的重新加工、塑料
的重新熔铸都会威胁着从业工人的健康。再次是靠近垃圾处理设施的区域的居民，垃圾中有
毒有害成分越多，给当地带来的污染也越多，对当地居民的危害也就越大。而这些区域往往
是在农村或城乡结合部，当地居民往往缺乏主张自己合理合法权利的能力。阿苏卫村和二德
庄村的情况说明，对农民来说，得到他们本应得到的不多的补偿款都是极其困难的。
社会公正无疑是一个全局问题，体现在社会事务的各个方面，需要全社会的不断努力。
但环卫和垃圾管理作为一个弱势群体涉入较多的行业，应该首先对它加以改变，以促进全社
会的改变。我们从市政管委培训中心了解到，它即将开展针对垃圾处理从业工人的职工安全
和健康的培训，以改善他们的工作环境并提高劳动保护的水平。这无疑是朝着“以人为本”
的政策方向前进的一个重要举措。但是，相对于普通垃圾，与有害垃圾接触始终是对垃圾从
业人员的一大威胁，把有害垃圾的分类回收和处理工作搞好，就是对他们的最大保护。所以，
“以人为本”的理念也必须体现在城市垃圾管理之中。

62
 6.2 实施有害垃圾综合管理的可行性

所谓综合管理，就是要考虑“从源头到末端”的全过程管理，也要强调各种相关因素的
整合。本节，我们基本按全过程管理的顺序，即“减少有毒有害物质”、
“减少不必要消费”、
“正确使用”、
“分类回收”和“无害化处理”的先后次序，分析在北京市实行有害垃圾综合
管理的可行性。最后，我们还要强调合理收费和宣传教育的作用，并明确宣教工作可以在哪
些方面重点展开。

减少有毒有害物质的生产和使用

不产生危险废物的最根本的办法，就是不使用有毒有害物质。相反，一旦有毒有害物质
被使用，它或迟或早会进入环境，并需要付出很大的代价才能使之无害化。在逐步淘汰某些
有毒有害物质的同时，我们也要大力发展替代物和替代技术。替代原则其实与今天在全球环
保领域都很重视的“绿色化学”概念紧密相联，环境友好的物质和材料应该得到更多的应用。
对于我们所关注的七类有害垃圾，现在已经存在减少有毒有害物之使用的可行性。
具体来说，对于电池，国家制定的无汞化政策已经起到了显著的作用，将类似的政策进
一步扩展到其他类型的电池和重金属是完全可行的。对于荧光灯，就目前的技术来看，荧光
灯管中的汞替代还比较困难，但更少量地使用汞一直以来却是这个产业在不断地实现的，政
府部门可以对更少使用汞的产品予以政策优惠。对于打印耗材，由于欧盟RoHS ∗ 指令和中国
《电子信息产品污染控制管理办法》的正式实施，许多耗材生产商已经不在其产品中加入重
金属和其他有害物质，并要履行标示有害物质的义务。对于油漆，一些高端品牌的油漆已经
承诺不加入许多有害物质，如铅和某些挥发性有机化合物；通过政策引导、民间和市场的力
量，油漆的无毒化也正在进行。对于个人护理用品，其中的有毒有害物本来就可以完全不用，
在消费者的健康意识不断提高和对生产商不断施压的情况下，它们有最大的无毒化的空间。
我们也看到，由于绿色化学的不断发展，使得家用杀虫剂和日用化学品的原料也从原来的高
毒性向低毒甚至是无毒转变。

减少不必要的高风险物品消费

这方面的可行性有二重意思：一是能不买的就不买，二是量消耗而购买。就北京市民现
在的生活水平和收入水平来看，含汞和低汞的一次电池可以尽量不购买，传统的日光灯管可
以减少购买，水银体温计和血压计可以尽量不购买，一些有问题的个人护理用品、化妆品、
装修材料可以不购买。对于家用杀虫剂，很多专家和居民已经发现了不用化学药品也能控制
蚊蝇和植物虫害的办法，这些办法应该值得推广，以减少对杀虫剂的购买和依赖。
对于我们必须要用的一些东西，购买前可以充分估计使用量，以避免浪费和制造危险废
弃物。这包括油漆、家装材料、药品、个人护理用品等。

正确使用高风险物品

从整个生命周期看，许多危险废弃物在被使用时就有可能对居民和环境产生危害，因此

∗
RoHS是欧盟《关于有害物质的指令》的英文缩写。

63
正确使用、妥善保管那些高风险的物品，对人们来说就是十分必要的。比如含汞物品。据我
们了解，国家环保总局化学品中心的沈英娃副主任和菅小东副研究员在其工作中一直不遗余
力地向公众传播如何正确使用含汞物品和避免家庭中的汞泄漏，她们提出的许多办法简单易
行，值得推广。而日用化学品，在它成为有害垃圾前更可能成为水污染物，这样，严格地按
照说明书要求，有限度的使用，并避免排入下水道，是居民应该做到也可以做到的。至于其
他一些高风险物品，都涉及如何正确使用的问题，如果严格按照相关要求而规范地使用，就
可以使自己和家人免于伤害。

有害垃圾的分类回收

经过调查我们了解到，目前北京已具备分类回收条件的有害垃圾有三类，即废电池、药
品和打印耗材，而且运行得比较正常。这说明，在本市对有害垃圾的分类回收不一定要像上
海或其他城市那样在社区专门设置标有“有害废物”的垃圾箱。因为这种做法至少有三种弊
端：（1）有害废物本身不宜混合；（2）放在公共地点若不及时清理容易造成二次污染；（3）
对现有的回收措施会造成不利的影响。我们认为，在有害垃圾的分类回收上，有两种做法可
供北京市参考、借鉴。
第一种做法是对现有的几种废物回收模式的深入和扩展。拿废电池、药品和打印耗材来
说，虽然这些东西已有了回收处理渠道，但还存在许多不完善的地方，无论是政府、企业还
是民间都应该加强相关研究，把工作做扎实，进行量化管理，争取成为示范，并在面上扩展。
对于含汞物品、个人护理用品、油漆和杀虫剂，相关单位可以根据现实条件，制定分别的回
收计划，一点一滴地向前推进。美国的一些地方政府和英国的一些地区就已经开展起专门回
收废油漆的自愿活动，并形成了单独的体系。虽然回收率还不算理想，但已引起公众的注意，
为今后更强有力的措施奠定了基础。这是值得北京市效仿的。还有，东华鑫馨废电池回收中
心的王自新表示，他有信心通过民间和商业运作的力量建立起回收废电池和废灯管的网络。
他的方案理应得到社会各界的重视，并获得适当的政策支持。
第二种做法是一些发达国家和近期泰国曼谷采用的统一回收模式，也就是市政和环保部
门用一套回收体系对所有有害垃圾进行分类回收。这种模式也有三种实现形式。一是人们把
有害废物投入“有害废物”回收箱，定期由专业车辆清运；二是定期由专业车辆到居民区收
集有害废物；三是居民区把有害废物送到指定的回收中心。在发达国家，如美国、日本和西
欧，这三种形式都有，而泰国曼谷采用的则是第二种。
由此可见，北京市完全可以参考以上这些做法及本地实际，设计出自己的一套有害垃圾
分类回收体系。

有害垃圾的无害化处理

我们从调研中了解到，如果有害垃圾得到了比较好的分类回收，至少有四方面的可行措
施，可以保证它们得到无害化处理。
对于废电池，安全贮存是目前可以达到的处理办法。尽管资源化在理论上可能，但其技
术可行性和经济可行性还有待不断的实践加以证明，况且许多发达国家现在也只能做到安全
贮存。目前，北京市已经拥有了一个电池贮存库，通过加强管理，它可以继续发挥作用。另
外，民间力量，如东华鑫馨废电池回收中心也在筹集资金尝试建立更高标准的储存库，力图
做到无二次污染、分类储存，为将来的资源化做准备。
对于含汞物品，天津燕捷荧光灯处理技术有限公司是有能力进行回收再利用的，它的技

64
术不仅能覆盖荧光灯，也能覆盖水银体温计和血压计等。
许多耗材生产商如惠普、佳能和爱普生都有能力把它们自己品牌的废耗材进行循环再利
用，而且能够达到很高的环保要求。许多耗材再制造商也与所在地的危废处理公司签有危废
处理合同，同时具备资源化的生产线。
对于药品和个人护理用品、装修垃圾中的有害废物、杀虫剂以及其有害的日化用品，北
京金隅红树林环保工程公司则都可以进行无害化处理。
在中国，可以说没有几个城市能像北京这样具备如此全面的无害化处理有害垃圾的有利
条件。我们应该充分利用这些有利条件，加强环保监督，整合资源，让危废都能够去它们应
该去的地方，也让这些环保企业和设施充分地运作起来，做到既有市场，又有效益。

有害垃圾回收处理收费

上述方面的有害垃圾无害化处理都是需要一定成本的，因此，设计回收处理体系就必须
考虑经济问题。在实际运行当中，废电池和药品的回收现在是免费，由政府进行补贴。含汞
废物，特别是荧光灯的处理要收费，但每支一元的处理费用对于北京许多市民来说其实并不
算高。许多耗材生产商通过资源回收的收益可以抵消有害垃圾处理的成本，因此也可以实现
不收费。而对于其他有害垃圾，如油漆、杀虫剂、有害日用品的处理，即金隅红树林环保工
程公司能够消纳的，处理费用则相对较高。另外，现在一些回收服务之所以能免费，部分原
因是其覆盖面还不大，量还不多，如果规模大了，继续用政府财政来支撑恐怕难以为继。因
此，有害垃圾回收处理的经济责任必须予以考虑。
对自己产生的废弃物的处理支付费用在许多发达国家已是被广泛接受的观念，并以付诸
实践。就目前北京市的情况来看，强制性收费恐还难以为老百姓所接受，操作难度也比较大。
但应当考虑设置自愿性的项目，使参加者感受到实际的效果和光荣。另外，对于产生有害废
物的社会单位，特别是那些正在申请或已经获得 ISO14000 环境管理体系认证的单位，应该
予以更严格的监督和检查，对于做得好的单位（包括小区物业）应该施行奖励措施，或给与
其他的政策优惠。
另外一个可以考虑的做法就是推行“延伸生产者责任制”。延伸生产者责任制的核心思
想就是由企业承担清除有害废弃物和污染的责任。其目的当然不是要把社会成本完全转嫁给
企业。考虑到企业是产品生产的源头，又拥有者广阔的市场营销渠道，让“延伸责任”来促
使企业改进原料的使用，尽量减少其中的有毒有害成分，并建立起营销系统与回收系统相结
合的反馈机制，是最节省社会资源的做法。现在欧盟国家的许多产品如饮料包装和电子废弃
物的回收和处理已经实行了这一制度，其结果是降低了单位物质的消耗，减少了有毒物质的
使用，提高了资源的回收再利用率。
从理论上说，企业、居民、政府都对有害垃圾的产生和处置负有责任，也应该承担相应
的经济责任，但是能够取得成效的责任分摊办法必须是可操作和经济的。一味让政府补贴肯
定不可行，向居民收费本身难度非常大，成本本身就很高。而让企业成为决定“责任配置”
的主体，则可以通过市场与价格机制来决定，在这些责任中哪些由消费者承担，哪些由生产
者承担，哪些可以通过技术改进使其消失。政府要做的，则是保证一定的基础设施的建设，
并监管企业对其责任的履行。

对公众的宣传教育

本调研发现的所有问题和它们可能的解决方式，都必须通过宣传教育让市民知晓，只有

65
这样，才能够获得付诸实施的根本动力。目前，我们知道有如下一些资源和渠道可以承担起
关于生活垃圾和有害垃圾的宣传教育工作。
首先是市政管委培训中心，该中心的职责之一就是做关于生活垃圾分类的宣传教育和培
训。它可以定期组织各单位、社区的负责人听关于生活垃圾分类的讲座，并对参与的单位提
供具体的工作指导。
其次是北京市环保局宣教中心，这是本市负责公众环保教育和宣传的重要政府部门，拥
有开展与有害垃圾管理有关的宣教活动的能力。
再次是各个生活垃圾和危废处理设施本身可以开展公众开放日活动，让公众通过实地体
验和专家介绍获得教育。在调研中，我们发现环卫二清公司已经开始了这方面的工作。它设
立了业务部，负责接待来自社会各界的参观者和学习者，包括在校大学生。据安定填埋场的
徐子严介绍，他们曾安排一家拖欠垃圾费的公司的老总到填埋场参观，使这位老总深感垃圾
处理的难度和代价，之后就非常自觉地缴纳垃圾费。不过，目前这样的参观学习活动，相比
起发达国家的类似活动还显得不成熟、不规范。从我们搜集的材料和调研人员的亲历所知，
日本的许多生活垃圾处理设施都兼有良好的宣传教育功能，它们有设计严谨的参访活动程
序，多种手段的信息展现方式以及经验丰富的专人讲解。另外，现场的安全保护措施也很到
位。北京垃圾处理设施的宣教工作完全可以朝这样的方向努力。
还有，民间环保组织也可以发挥很大的作用。北京地球村在本市的垃圾分类倡导和实践
的历史上已留下了浓重的一笔。在今后的教育宣传中，特别在针对有害垃圾的问题上，北京
地球村和其他民间环保组织可以继续成为政府政策宣传的好帮手，也可以通过它们的实践行
动，为政府政策实施提供好的建议。
根据我们的调研结果，目前宣教工作可以在如下几个方面重点展开：
（1）向居民讲解城市生活垃圾的流向，让居民知道自己产生垃圾去哪了，命运如何；
（2）向居民解释清楚垃圾分类运输和处理的能力，消除居民与政府互相推诿的障碍；
（3）鼓励居民将低价值的垃圾与厨余垃圾分开，提高低价值垃圾的回收利用率，同时
为厨余垃圾集中处理提供有利条件；
（4）开展有害垃圾的宣传教育，包括其对健康与环境的危害；
（5）整合各种有害垃圾回收处理的信息和资源，并将其传递给公众，让公众对有害垃
圾问题的解决有信心、有积极性；
（6）鼓励居民和单位加入自愿的回收计划，做成示范逐渐推进；
（7）传播“为有害垃圾付费”的观念，让公民意识到自己的责任。

66
7 总结与政策建议
根据以上论述，本报告作如下总结：

1) 北京市的生活垃圾产生量大，增长速度也很快。为解决垃圾问题，目前北京市的主要对
策集中在末端处理，准备加大投资力度，新上更多的填埋场、堆肥厂和焚烧厂项目。这
种解决问题的思路严重忽视了源头减量、循环再用等应被优先考虑的对策和措施，不符
合可持续的综合垃圾管理理念。
2) 垃圾分类是实现垃圾管理“三化”目标的重要手段，但在实际工作中已经背离实质，而
走向表面化和形式化，群众也对此意见很大。要使垃圾分类工作真正取得成效，关键不
在于发放和设置分类回收箱，而在于是否对这一问题认识清楚，是否能让基层单位、社
区成为真正的行动主体，能根据各自的具体条件，因地制宜开展活动。在这方面，西城
区大乘巷居委会的工作经验值得总结和宣传。
3) 对城市生活垃圾流的基本分析告诉我们，北京市的垃圾处理状况和西方国家城市有着显
著的区别，其中最显著的一点就是存在一支民间回收大军和相关的再生资源产业。因此，
北京市的垃圾管理和垃圾分类工作必须充分考虑如何将这支大军和产业纳入有序、高效
和环保的管理之中。同时，现有的民间回收体系也存在着许多弊病和局限，居民垃圾源
头分类是克服这些问题的必要措施。
4) 尽管政府的投入逐年加大，环卫事业和垃圾工作的社会地位和经济地位还是很低。不论
是正规企业的从业人员还是一般的劳务工人，其经济待遇都是比较低的。而且，在许多
人的心目中，和垃圾打交道被视作一种“不洁”，也受到一定的歧视。另外，垃圾从业
人员的工作环境比较恶劣，劳动保护也很差。
5) 无论从其危害性、法规政策要求还是从北京市的现状来看，本调研特别关注的七类有害
垃圾都应该尽快地被提上城市垃圾管理的议事日程。从对相关法规政策的分析来看，它
们的确存在对有害垃圾定义不明、范围不清、管理责任主体不确定的弊端，因此需要作
进一步的改善。但现有的一些法规仍然是相关部门和单位执法与守法的依据，而不应成
为它们不作为的借口。
6) 北京市已具备了对这七类有害垃圾进行回收处理的有利条件。其中，废电池和废药品已
经具备了比较好的回收和安全处理的体系，含汞废物也有了专业的回收设施，其他有害
垃圾只要被回收也可以尽可能得到无害化处理。
7) 目前有害垃圾管理遇到的主要困难既是观念上的，又是制度上的。观念上人们还没有充
分认识到有害垃圾问题的严重性，制度上则是因为有害垃圾既是生活垃圾又是危险废
物，因此市政管理及环卫部门与环保部门可以互相推诿，都不负起责任。解决这一矛盾
的突破口在于，进一步地汇聚对问题的认识和解决问题的呼声，由市政府高层对工作进
行统一部署，确定不同的相关部门的各自的职责，建立协作机制。
8) 无论是生活垃圾还是其中的有害垃圾，相关的研究都十分缺乏。究其根源，还是综合垃
圾管理理念的缺乏，因此没有对垃圾组分、垃圾流、有害垃圾问题的相关研究产生需要，
也就不能为更为细致的垃圾管理工作提供理论依据。
9) 有害垃圾管理应该强调其综合性，既考虑从原料使用到废弃处理的全过程，又考虑社会、
经济和宣传教育的其他因素，这样才能使这项工作更有效、更长久。

67
 最后，我们主要围绕可持续的综合垃圾管理，重点就北京市的有害垃圾处
理问题，提出如下一些政策建议，供相关政府部门参考。

1） 从建设和谐社会和生态文明的高度，提高对城市垃圾综合管理和有害垃圾管理的思想认
识
“综合垃圾管理”是国内外公认的解决城市垃圾问题的理论和实践体系，它包含着两个
核心思想。第一个核心思想是坚持各种垃圾管理对策的先后次序，即，减少垃圾产生，重复
使用，循环再利用，资源恢复（堆肥和生物消化），填埋与焚烧。排在前面的对策要优先考
虑，排在后面的要在前面对策充分实施的基础上再发展。第二个核心是不仅仅从环卫的角度
看垃圾，而是要把公众意识、社会文化、经济制度和科学技术各方面的相关条件都考虑进去，
提出综合的解决方案。因此，我们建议负责城市管理的领导和相关部门首先应该提高对综合
垃圾管理这个先进理念的认识，重新审视北京市的垃圾管理工作。
就有害垃圾的管理来说，应该从有害垃圾从产生源头到末端处理的全过程来考虑解决方
案，这个过程同样也是有先后次序的，即“减少有毒有害物质”、“减少不必要消费”、
“正确
使用”、“分类回收”和“无害化处理”。相关部门如果从这样的思路出发，就可以知道“分
类回收”和“无害化处理”仅仅是工作的一部分而已。
另外，就现在存在的比较突出的垃圾分类形式化的问题，政府部门领导和负责人应带头
摒弃垃圾分类是城市形象的观念，从实际出发，作长远打算，依靠群众开展工作。

2） 努力完善综合垃圾管理和有害垃圾管理的制度建设
就城市垃圾管理的整体而言，首先，通过完成《北京危险废物污染环境防治条例》的立
法工作，明确垃圾管理的主要负责单位，又要设立跨部门的联合工作机制。这样的联合工作
机制除由市政管委牵头外，至少还应将发改委、环保局、建设局、商务局、卫生局、国土资
源局、科委等部门纳入进来。
其次，应该制定五年甚至十年以上的垃圾减量化、资源化和无害化的战略规划，尤其要
在垃圾源头减量上设立量化目标，而不是像现在这样主要把目光放在末端的处理设施的建设
上。今后各届政府都应该在这个规划的基础上进行垃圾管理工作。
再次，根据战略规划，重新检讨资源的配置。应该用具有法律权威的形式，将支持前端
防治的垃圾管理对策的投资比例大大提高，并固定下来。
最后，设立政府职能部门与科研部门及其他利益相关方信息交流与反馈的稳定机制，使
科研成果能有效转化，民意能及时汇集。
就有害垃圾的管理而言，目前最迫切的是要明确有害垃圾的定义、范围和首要责任部门，
以及各相关部门之间的协作关系。其次应该整体考虑北京市未来的有害垃圾管理，明确采取
什么样的分类回收模式以及经济责任的分担制度。

3） 根据中央精神切实履行信息公开的义务
根据今年国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》和环保总局根据这个条例
制定的《环境信息公开办法（试行） 》，政府部门有义务向公众主动公开各类信息。很显然，
在城市垃圾问题上，尚存在许多不为公众，甚至是科研部门所知道的研究和调查成果，例如
北京市垃圾填埋场土壤污染状况的一些调查。

4） 用具体措施促进公民参与城市垃圾管理
我们的建议如下：
首先，由市政管委和环卫部门牵头，建立跨领域的关于城市生活垃圾问题论坛，定期组

68
织研讨，保证参与人士的多样性和代表性，如专家、社会人士、民间团体及普通市民。研讨
结果呈送市政府领导，并由新闻媒体广泛宣传给大众，将垃圾问题推向城市管理的高层次。
其次，政府主管部门应避免推行统一的垃圾分类模式，鼓励社区管理人员发动居民，集
中智慧，找到最适合自己社区的垃圾分类办法。相关部门应把具有居民充分参与和自我管理
的社区单位作为优先支持的试点单位。

5） 出台具体措施促进有害垃圾管理
首先，明确废电池回收的必要性和意义，让回收企业放手工作；肯定废电池资源化的尝
试和实践；短期内为这些尝试和实践提供政策上的便利，如项目资金的申请资格，经营的资
格和科技力量的支持。
其次，组织相关方与废灯管处理企业开展运营成本研究，以此为依据制定合理的责任分
担制度。
第三，由市政府相关部门牵头，联合正规耗材生产和回收企业，建立耗材环保回收联盟，
为市民提供一个耗材回收的统一平台。
第四，理顺市药监局和市政管委及环保部门在废药品回收上的关系与职责，将废药品回
收项目坚持做下去并尽力做好；考虑把回收物品扩展到其他个人护理用品上，如化妆品等。
第五，修改法规和政策，将装修垃圾与建筑垃圾区别对待，尝试建立装修垃圾中的有害
垃圾如废油漆的回收利用项目。
第六，在以上措施的基础上，考虑建立有害垃圾的集中收集模式，要注意覆盖其他有害
垃圾，如废杀虫剂、其他的有害日用化学品等。
第七，政府部门与环境管理体系认证咨询公司合作，重点监督已获得ISO14000认证的
企业单位和物业公司，保证有害垃圾的回收和无害化处理。

6） 加强综合垃圾管理和有害垃圾管理的科学研究和调查
我们认为，短期内科研部门可开展三方面的调查研究。
首先，考虑六里屯垃圾焚烧厂选址困难的现实情况，建议科研部门立项研究焚烧替代方
案的经济可行性及环境和社会效益。应切实、具体地分析如果将北京十一五垃圾处理规划中
的焚烧投资部分用于垃圾的减量化和资源化，能够减少多少需要末端处理的垃圾，并与原焚
烧方案进行效益比较。
其次，组织人员赴其他国家，特别是发展中国家，如泰国曼谷，考察别国的有害垃圾收
集和处理经验，为制定一个适合北京的方案提供借鉴。
再次，科研部门应继续深入研究有害垃圾流，重点分析针对废物流具体节点上的对应政
策措施。

7） 加强宣传教育
就一般垃圾而言，垃圾减量和分类的宣传应该多给公众传递关联信息，如居民自己产生
垃圾去哪了，命运如何；不分类会给相关工作人员造成什么样的不便与伤害等，目的是让公
众不仅知道他们在做一件“好事”，而且通过认知和感受，自觉地行动。另外，我们还建议
垃圾处理设施进一步对公众开放，政府给予一定的投入，将垃圾处理设施的教育功能发挥出
来。还可以设立专项资金培训和资助社会团体和民间环保组织，开展相关的宣传教育活动。
活动内容应重点鼓励居民将低价值可回收的垃圾与厨余垃圾分开，以提高低价值垃圾的回收
利用率，同时为厨余垃圾集中处理提供有利条件。
就有害垃圾而言，则要花大力气对现有的回收处理项目进行宣传，如废电池、废旧药品
的回收，以形成强大的舆论氛围。有条件进行的宣教活动，可以将重点放在以下方面：分析

69
有害垃圾对健康与环境的危害；介绍有关各种有害垃圾回收处理的信息和资源，并将其传递
给公众，让公众对有害垃圾问题的解决有信心和积极性；鼓励居民和单位加入自愿的回收计
划；传播“为有害垃圾付费”的观念，让公民意识到自己的责任。

70
后记
本次调研活动历时 5 个半月。这期间，我们调研了二十多家单位，包括与垃圾问题相关
的政府部门、企事业单位、科研单位和民间组织；走访和接触了不同行业、不同社会背景的
人员四五十名，上至政府部门的干部、企业的经理、科研部门的教授和研究员，下至普通的
环卫工作者，还特别注意了解民间垃圾工作者的生活和工作情况。我们还通过互联网，查阅
了大量的国内外相关资料，尤其是发达国家的资料，翻译了一份长达六万字的有关日本垃圾
管理的日文资料。为撰写这份调研报告，我们从报告的起草到最后定稿，修改、补充不下十
次。此外，我们还于 10 月 29 日下午召开了研讨会，邀请了调研中所涉及的各种人士，包括
垃圾的管理者、处理者、垃圾的产生者（社区单位代表）、研究者和关切者（记者和学生）
等，向他们反馈我们的调研结果，并虚心接受他们的批评和建议，以修改并充实调研报告的
内容。这个研讨会还为与垃圾管理相关的各方面人员提供了一次宝贵的交流机会，使他们加
强了沟通，增进了了解。 16
我们认为，这一调研活动是一项带有特色和创新性的工作。可以说，目前在我国，虽然
包括垃圾污染在内的环境问题已受到多方面的关注，但是主要由历史学专业的师生开展的垃
圾调查和研究工作，恐怕这还是第一次。因此，在调研过程中，我们每到一个单位调研或跟
相关人员交谈，大家都不约而同地问到这样的问题：学历史的，跟我们现实工作有什么关系？
搞历史的，跟垃圾处理和环境保护扯得上吗？你们学历史的，不就是讲一讲历史上的故事，
讲一讲近代的革命吗？这样的问题除了让我们不得不费一番口舌来解释我们调研工作的原
委和初衷外，还让我们感触良多。其中最为突出的，是感叹国人对历史学的误解，这也反映
出历史学在社会功能的发挥上所存在的问题。目前我们的历史工作似乎离现实太远，与国家
和社会的实际需要存在相当的差距。
其实，20 世纪以来，历史学不断地变化着；到六七十年代，国际上诞生了一门以人与
环境之关系的变迁为研究对象的历史，这就是环境史；这门历史已被史家称为 21 世纪的新
史学。环境史是一个学科广泛交叉的领域。对历史学来说，环境史不仅是一门发展迅速的新
的分支学科，而且是一个与现实社会发展联系紧密的新领域，其宗旨在于从人与自然互动的
角度探索对人类社会历史的认识。这种探索的意义已越来越受到关注。“环境史的一个有价
值的贡献是，使史学家的注意力转移到时下关注的引起全球变化的环境问题上来，譬如：全
球变暖，气候类型的变动，大气污染及对臭氧层的破坏，包括森林与矿物燃料在内的自然资
源的损耗，因核武器试验和核动力设备事故而传播的辐射的危险，世界范围的森林滥伐，物
种灭绝及其他的对生物多样性的威胁，趁机而入的外来物种向远离其起源地的生态系统的入
侵，垃圾处理及其他城市环境问题，河流与海洋的污染，荒野的消失及欣赏自然美与享用娱
乐等宜人场所的丧失，以及包括旨在影响敌手的资源与环境的武器和手段在内的武装冲突所
造成的环境影响等。” 17
就垃圾的产生和处理问题而言，英美发达国家的历史学家多有涉及，并已成为城市环境
史研究的重要主题。譬如，2001 年以来，苏格兰圣安德鲁大学环境史研究所的研究重点，
即是废弃物和废弃地的历史以及进行改造的相关政策，其中的内容包括废弃物的定义及其名
称含义；“文化土壤”；不同土地管理体制下决定其重要性和可持续性的新方法；再循环和垃
圾文化；英国家庭废弃物的管理等。而历史学家研究垃圾问题，除了关注与垃圾处理相关的

16
研讨会议程和参会人员详情请见附件 1 和附件 2。
17
J.唐纳德·休斯： 《什么是环境史？》
（J.Donald Hughes, What is Environmental History?），英国剑桥：城市
出版社 2006 年，第 2-3 页。

71
技术和经济因素外，更着力于探讨围绕垃圾的产生和处理等环节而形成的人际关系与社会矛
盾，以及由此反映的人们的观念与态度还有管理机制与政府政策的变化等。这样的研究，必
然要求历史与现实的结合、理论与实践的联系，以及多学科、多方面的合作。
今天，随着中国经济社会的发展，环境史研究不仅是学术上的前沿问题，而且是经济社
会建设实践中具有重要参考价值和实践意义的问题。因此，如何突出环境史在历史学中的地
位，增强史学工作者的环境意识，进一步密切历史学与民族、国家、社会发展的关系，是世
界史工作者必须认真对待的问题。而我们作为北京师范大学历史学院欧美环境史专业的师
生，在从事历史上和他国的环境史和环境问题之研究的同时，如何将我们的研究与本土的实
际相结合，又是我们必须积极思考的问题。根据已有的研究基础和共同的兴趣，我们就将切
入点放在了我们身处的城市的垃圾污染问题的考察和研究之上了。
我们认为，这项调研工作的开展，正是环境史和环境问题的学习者和研究者接触实际、
了解现实问题的一种方式，也是环境史研究的社会功能或现实意义的一种体现。我们期望通
过重点问题和关键角度的选取，从一个方面切实深入地把握北京市城市生活垃圾分类回收和
处理状况及其存在的问题，以便对有害垃圾的收集、处置和管理提出具体的建议，并为北京
市城市生活垃圾的管理和公民参与机制的建设提供决策依据。
当然，本调研还只是对七类有害垃圾问题做了初步研究，许多方面的分析尤其是定量分
析还很不够。今后，我们一方面会继续关注和细致研究北京城市垃圾问题，另外还将对北京
其他方面的环境问题，譬如水体污染问题、大气污染问题、矿业开采中的环境问题、旅游业
中的环境问题、国际贸易中的环境问题等等，作广泛、深入的调研，以更好地为北京乃至国
家经济社会的可持续发展贡献史学智慧。

72
参考文献
中文
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25) 吴志凤，王以燕：《我国卫生杀虫剂现状及加强管理的建议》，《农药科学与管理》，
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73
26) 徐海云,《选准垃圾分类收集立足点》，《环境工程》，2003 年。
27) 查显才：《切实贯彻执行农药管理条例进一步加强卫生杀虫剂管理工作》，《中华卫生
杀虫药械》，2003 年第 9 卷第 1 期。
28) 张子明：《我国农药卫生杀虫剂管理制度》，《卫生杀虫药械》，2000 年第 6 卷第 1
期。
29) 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，2004 年。
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Management & Research, 24(2006): 397-401.

75
附件

附件一：调研研讨会议程

会议时间：2007 年 10 月 29 日
会议地点：北京师范大学新主楼 A 区 603
主持人：梅雪芹教授

时间 内容 发言人
13：30～14：00 会议签到
14：00～14：20 开场白 来宾介绍 梅雪芹
14：20～14：40 调研报告内容说明 毛 达
14：40～15：00 调研的分析与总结 梅雪芹
15：00～15：30 与会专家对调研报告的 与会专家
质询与回答 项目调研人员
15：30～17：00 主题讨论 与会专家
项目调研人员
17：00～17：30 自由讨论 与会专家
项目调研人员

讨论的主题：
1. 关于危险废弃物处理的技术开发的前沿问题？绿色化学、环境友好分子的研
究如何？
2. 我们的垃圾处理设施究竟让不让人满意？应该如何提升和改善？
3. 居民和政府谁应该迈出垃圾分类的第一步？垃圾分类可以怎么做？
4. 可持续的综合垃圾管理和先后次序对策原则在实施中有什么困难？
5. 废电池问题到底如何解决？其他几种危废呢？
6. 解决有害垃圾问题哪一种办法最有效，目前最可行？（参考报告可行性分析
部分）
7. 如何开展关于垃圾处理和有害垃圾问题的宣教活动？
8. 在垃圾处理问题上如何推进信息公开和公民参与机制的建设？
9. 在应对垃圾问题时如何体现人文关怀？

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 附件二：调研研讨会参会名单

姓 名 单 位 姓 名 单 位
梅雪芹 北京师范大学历史学院 张立静 北京市市政管委培训中心
毛 达 北京师范大学历史学院 高明德 二清环卫工程集团有限责任公司
池田武 北京地球村 张全红 朝阳区垃圾无害化处理中心
刘正平 北京师范大学化学学院 王自新 东华鑫馨废电池回收中心
马俊伟 北京师范大学环境学院 黄主任 建功南里社区
王 健 豪城物业公司 张静媛 西城区大乘巷（西城区教委家属宿舍）
赵章元 中国环境科学院 崔湘文 西城区大乘巷（西城区教委家属宿舍）
沈英娃 国家环保总局化学品登记中心 黄世平 中海枫涟山庄
李彦富 北京市市政管委渣土处 冯永峰 光明日报
邓萧明 中国人民大学环境学院

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 致谢
本调研组要衷心感谢如下人士和其他所有在调研过程中帮助过我们的人和单位，感谢您
们在百忙之中为我们提供了宝贵的指导、信息、观点和鼓励：

沈英娃 国家环保总局化学品登记中心
王 琪 中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所
李彦富 北京市市政管委渣土处
张立静 北京市市政管委培训中心
白 剑 北京市药监局安监处
秦良伟 北京市药监局安监处
高明德 二清环卫工程集团有限责任公司
徐子严 二清环卫工程集团有限责任公司
张全红 朝阳区垃圾无害化处理中心
王自新 东华鑫馨废电池回收中心
田 巍 金隅红树林环保工程公司
张 继 金隅红树林环保工程公司
王国栋 天津燕捷荧光灯处理技术有限公司
杨 颺 富勤集团
王 健 豪城物业公司
张 雯 嘉铭园社区居委会
蔡中流 嘉铭园社区居委会
谢艳红 嘉铭园社区居委会
李秀英 盛世物业公司
黄主任 建功南里社区
宋万吉 建功南里社区
张静媛 西城区大乘巷（西城区教委家属宿舍）
崔湘文 西城区大乘巷（西城区教委家属宿舍）
黄晓南 万象新天小区
张万庆 阿苏卫村
冯永峰 光明日报
邓萧明 中国人民大学环境学院
喻 捷 伯尔基金会
王晓耕

本调研工作的顺利开展与北京市委宣传部的崔新建和刘汉峰同志的热情帮助是分不开
的，谨在此对他们表示特别的感谢！

本调研组全体成员
2007 年 11 月

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