ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD O

INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN

PANAMÀ

Por Carlos A. Cavalli Yee1

SUMARIO: I. Introducción. II. Consideraciones sobre el Derecho

Administrativo y la Justicia Administrativa Panameña. III. Precisiones
sobre los Tribunales Administrativos en la Doctrina. IV. Observaciones
sobre la Relación de la Administración Pública y los Tribunales
Administrativos Panameños. V. Algunos Argumentos sobre los
Administrative Tribunal o Tribunales Administrativos y su Implementación
dentro del Derecho Administrativo Panameño. VI. Tesis que admiten la
existencia de la función jurisdiccional de la Administración. VII. Algunas
Reflexiones sobre la Constitucionalidad o Inconstitucionalidad de Los
Tribunales Administrativos en Panamá. VII. Colofón.

II. Introducción.

Pugnas en la doctrina siempre han existido sobre la naturaleza de los

Tribunales Administrativos. Frente a sus detractores, hay quienes lo consideran
constitucional. Adelanto mi simpatía por los Tribunales Administrativos en sede
administrativa y espero que en el presente artículo logre convencer a quienes
piensen lo contrario ya que es por simple lógica y razón, que creemos que los
mismos son necesarios en la actualidad.

El tema de los Tribunales Administrativos en nuestra legislación no es

nada nuevo. Los primeros vestigios de los in comento tribunales se dieron con
la Ley 135 de 30 de abril de 1943, en desarrollo de los artículos 190, 191 y 192
de nuestra carta magna del año 1941. El llamado Tribunal Contencioso
Administrativo tenía la competencia privativa del control de la legalidad de los
actos de la administración pública. Dicho tribunal fue eliminado in extenso por
las reformas constitucionales de 1956 y fue reemplazado por la Sala Tercera
de la Corte Suprema, la cual asumió todas las atribuciones del hasta la
1
Investigador Asociado CEIN. Miembro de la Asociación Nueva Generación Jurídica.
actualidad. Con esto se desvanecen los sueños e ideales del considerado
padre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa Panameña, el Jurista José
Dolores Moscote. No es hasta el año 2006, con la Ley 22 de 27 de junio de
2006 que regula la contratación publica en Panamá pasados ya cincuenta años
de la desaparición del tribunal contencioso administrativo en Panamá, que se
vuelve a retomar el ideal del Dr. Moscote, al introducir en la nueva ley de
contrataciones públicas un tribunal administrativo. Éste será nuestro punto
axial, en este articulo; como referencia de una justicia administrativa
panameña, que cada vez es más dinámica.2

II. Consideraciones sobre el Derecho Administrativo y la Justicia

Administrativa Panameña.

El derecho administrativo es ante todo un derecho estatal3, una rama

del derecho público que, por lo tanto, tiene esa unión indisoluble con la
administración pública como complejo armónico, estructural y funcional, que
proporciona los patrones o pautas para la acción de la llamada función
administrativa, que uniforma la actividad administrativa del estado y que regla
las relaciones jurídicas entre la administración pública y los administrados.
Además, como expresaba el Dr. Brewer-Carìas4, con motivo del ejercicio de la
función administrativa o de alguna actividad administrativa, siendo a nuestro
pensar su objetivo primordial normar y racionalizar el poder mediante el
principio de legalidad o juricidad para evitar la arbitrariedad y la
discrecionalidad de las instituciones de carácter público y privados, que
persiguen fines públicos y colectivos, teniendo siempre la divisa de alcanzar el
interés general.

2
CAVALLI YEE, Carlos A., “El Derecho Administrativo Panameño y su Contribución al
Fortalecimiento de la Democracia”, Revista Novum Ius No. 15, Publicada por la Asociación
Nueva Generación Jurídica de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de
Panamá, Imprenta Sanjur, 2010,p. 83.
3
DEMICHEL, Andre, Citado Por BREWER-CARÌAS, Allan R. “El Derecho Administrativo y El
Derecho a la Democracia: Una Nueva Perspectiva para El Necesario Equilibrio entre Los
Poderes de La Administración y los Derechos del Administrado”, New York, USA, febrero,
2008. Pág. 1, cf. CAVALLI YEE, Carlos A., Ibidem, p. 83.
4
BREWER-CARÌAS, Allan R. “El Concepto del Derecho Administrativo en Venezuela”, Revista
de Administración Pública, Nº 100-102, Enero-Diciembre, 1983.
 El Derecho Administrativo, siendo ese eslabón normativo que regla al
Estado, se muestra como un derecho dinámico y en permanente evolución
como resultado inmediato de esos cambios imperativos que se presentan en el
ámbito social y político de cada sociedad. En otras palabras, “el derecho
administrativo se asienta sobre bases que están en constante evolución y que
reflejan los condicionamientos políticos y sociales vigentes en un momento
dado”5. Del pensamiento anterior deviene que el derecho administrativo,
además de ser un derecho del Estado, que regla tanto de sus fines y objetivos,
como también racionaliza sus poderes y prerrogativas, del mismo modo regula
el ejercicio de los derechos y garantías de los administrados en búsqueda,
claro, de ese necesario equilibrio que debe existir entre los intereses públicos,
colectivos o generales, y los intereses individuales y privados que también
debe garantizar. 6

En la búsqueda de ese equilibrio es que entramos a precisar sobre la

noción de Justicia Administrativa en Panamá y es por esto que en el presente
análisis proporcionamos algunas nociones o precisiones que nos han ayudado
a nosotros a determinar que se debe entender por justicia administrativa (sede
administrativa) en nuestro país, para saber separar y no entrar en errores
terminológicos con el concepto de jurisdicción contencioso- administrativo
(sede judicial).

Entiéndase por Justicia Administrativa según Entrena Cuesta al “conjunto de

medios que el derecho positivo otorga a los administrados para reaccionar
contra la actividad ilegal de la Administración y para exigir indemnización por la
lesión que aquella ocasione en los derechos o intereses de quienes no están
obligados a soportar dicha lesión”7.

Entiéndase por Justicia Administrativa según Serra Rojas al “conjunto de

principios y procedimientos que establece los recursos y garantías de las que

5
BASSOLS, Martín, “Sobre los principios originarios del derecho administrativo y su evolución”,
en Libro homenaje al profesor Juan Galván Escutia, Valencia, España, 1980, p. 57.
6
CAVALLI YEE, Carlos A., op. Cit.,p. 83.
7
ENTRENA CUESTA, Rafael., Curso de Derecho Administrativo, Editorial Tecnos, Quinta
Edición Madrid, 1974, p. 530.
disponen los particulares para hacer valer sus derechos frente a la
administración”8.

Y finalmente entiéndase por Justicia Administrativa según SANJUR G., en

Panamá al “sistema que tiende a lograr que la administración pública se ciña a
derecho; e incluye, como es natural, la función estatal encaminada a ese fin,
los organismos o instituciones que la ejercen, los procedimientos que la
encauzan para defender sus derechos subjetivos afectados o, simplemente,
para preservar el orden jurídico infringido.” 9

III. Precisiones sobre los Tribunales Administrativos10 en la Doctrina.

El autor Berthèlemy ya en el año 1923, describía a los Tribunales

Administrativos como un instrumento de la propia administración para imponer
el respeto a la norma jurídica. 11

La expresión “Administrative Tribunal” (Tribunal Administrativo), ha sido

acuñada por la doctrina inglesa para designar aquellos organismos que tiene
origen en la legislación delegada, que han sido creados al margen del sistema
ordinario de tribunales civiles y criminales (Penales) y Contenciosos
Administrativos, y que prestan ayuda a los distintos ministerios del gobierno en
el cumplimiento de sus funciones y actúan como partes integrales de la
administración.

Para nosotros el tribunal administrativo se puede definir como el órgano

o ente administrativo que, al margen de la adscripción formal dentro de la
administración publica, esta dotado de autonomía funcional y, por

8
SERRA ROJAS, Andrés, “Derecho Administrativo”, segundo curso, 19a. ed., México, Porrúa,
1999, p. 753.
9
SANJUR G., Olmedo F., “Algunas Consideraciones Sobre la Justicia Administrativa”, Anuario
de Derecho Nº12, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Centro de Investigación Jurídica
de la Universidad de Panamá, 1983.
10
Las Cuasi-Jurisdicciones Administrativas, expresión utilizada por el administrativista
RODRIGUEZ RODRIGUEZ, Libardo, en su obra intitulada: La Justicia Administrativa en el
Derecho Comparado en Colombia, II Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo, del
28 al 30 de abril, México, 2005.
11
BERTHÈLEMY, H., Traitè Èlèmentaire de Droit Administratif, Francia, 10 a, ed., 1923, p.946.
consiguiente, puede resolver en forma imparcial y supra partes12 una
controversia o litigio de carácter administrativo (jurisdicción delegada).

Algunos autores comentan que los administrative tribunals13 (Tribunales

Administrativos), en el derecho ingles se encargan, principalmente, de dirimir
controversias relativas a temas de seguridad social, impuestos, inmigración,
servicio nacional de salud y empleo), no son verdaderos tribunales
administrativos, son mas bien administraciones colegiadas, con forma
jurisdiccional sin ser, no obstante, jurisdicciones. Para decir esto se apoyan en
que sus decisiones se pueden apelar ante un ministro, aunque en nuestro caso
no es así. Otra opinión para no decir que son tribunales administrativos
verdaderos consiste en postular que sus decisiones son basadas en el derecho
común y no en un derecho especializado. Como vemos nuestros tribunales
administrativos son creados de manera especializada, así que se desvirtúa
completamente esta segunda hipótesis ya que son complemente
independientes en sus decisiones, no necesitan del control previo de los
tribunales judiciales ordinarios, ni mucho menos controladas por la misma
administración.

IV. Observaciones sobre la Relación de la Administración Pública y los

Tribunales Administrativos Panameños.

La administración de justicia corresponde al Ius Dicére, esto es, la

atribución que tienen los órganos del Estado para decir el derecho en el caso
concreto. Así, para solucionar los conflictos que surgen entre la administración
pública y los gobernados surge la necesidad de los tribunales administrativos.
De éstos el más representativo es el Consejo de Estado Francés.

La Administración Pública no es algo estático ni permanece ajena a los

cambios de la sociedad siendo objeto de constantes presiones e influencias por
12
GORDILLO, Agustín, “Tribunales Administrativos”, Revista del Colegio de Abogados de la
Plata, año XXIII, numero 41, Sept-Dic, 1981, p.57.
13
En relación con los administrative tribunals y las prerrogative remedies u orders, puede verse
a MONTAÑA PLATA, Alberto, Dimensión Teórica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa
en Colombia, Universidad Externado de Colombia, Colombia, 2005.
parte de los fenómenos políticos, económicos y sociales, que se producen en el
país. Es por esto que esta se ve obligada a hacer los avances necesarios para
la disciplina de la administración. En búsqueda de tales avances se crean los
Tribunales Administrativos, verbigracia el Tribunal de Cuentas, el Tribunal
Administrativo Tributario y el Tribunal Administrativo de Contrataciones
Publicas.

Por razón de las mencionadas presiones e influencias por parte de los

fenómenos políticos, económicos y sociales que se producen en el país, y en
esa búsqueda de la modernización democrática del estado mediante un
derecho administrativo panameño lleno de ímpetu para combatir los
escándalos de corrupción en los procedimientos de selección de contratistas
con respecto a las adjudicaciones que se realizaron durante la vigencia de la
anterior legislación (ley 56 de 1995), es que se da paso para realizar una
reforma in extenso que tuvo como resultado la nueva (Ley 22 de 2006) y sus
posteriores reformas (Ley 41 de 10 Julio de 2008), (Ley 69 del 6 de Noviembre
de 2009), (Ley 80 de 31 de Diciembre de 2009) y (Ley 12 del 19 de Marzo,
2010).

Es notorio el desaliento de los ciudadanos cuando se enfrentan a la

administración pública y son víctimas de servidores públicos insensibles, de
trámites engorrosos, del incumplimiento en los plazos establecidos en la
legislación sustantiva y procesal, en fin, cuando a pesar de contar con una
resolución que obliga a la administración es prácticamente imposible ejecutarla
u obligar en alguna forma a la administración a satisfacer las demandas
legítimas del administrado.

Ante el dogma de la separación tajante entre administración y

jurisdicción, nos decían los franceses que juzgar a la administración es también
administrar, con lo que se da vida jurídica a los recursos en sede administrativa
y al contencioso administrativo.

Del pensamiento anterior deviene la idealización de la Administración

Pública como un Controlador o fiscalizador de la justicia en sede
Administrativa. Esto lo comenta el administrativista Dromi afirmando que “el
control de la Administración tiene por finalidad la protección y defensa de la
legalidad administrativa y de los derechos subjetivos de los administrados. Por
tal motivo, a través de la impugnación se intenta restablecer la legalidad
administrativa; cuando ella ha sido violada u obtener su restablecimiento,
conjugándola con la observancia de las situaciones jurídicas subjetivas
particulares. Es decir se intenta armonizar la defensa de los derechos
subjetivos con el interés público que gestiona la Administración Pública”14.

V. Algunos Argumentos sobre los Administrative Tribunal o Tribunales

Administrativos y su Implementación dentro del Derecho Administrativo
Panameño

La creación e implementación del Tribunales Administrativos, dentro del

derecho publico Panameño, como ya comentamos, no es una experiencia
nueva. Ya que desde nuestros orígenes como Republica se había creado,
según nuestro estimado amigo y magistrado del tribunal administrativo de
contrataciones publicas de Panamá, Martín Wilson Chen, el tribunal de cuentas
y posteriormente un tribunal administrativo dentro de la esfera del control
contencioso administrativo15, los cuales sirvieron de ensayo y con una gran
satisfacción a la postre y permitieron obtener resultados muy prolijos e
innovadores al adquirir una experiencia y un bagaje jurídico que a futuro se
constituyó en el resultado de Instituciones hoy regentadas por instrumentos
constitucionales que cimentan la Estructura Orgánica del Estado Panameño y
su gobernabilidad dentro de la esfera del Derecho Público actual en este nuevo
siglo.16 En sus orígenes el Tribunal de Cuentas estuvo instituido por
Magistrados Contadores y un Agente Fiscal de Cuentas, con esta misma
especialidad e idoneidad profesional. Quienes invocan la causa en defensa del
erario público hoy podrían criticar y cuestionar tal estructura, como un ensayo
14
DROMI, Roberto, Instituciones del Derecho Administrativo, Astrea, Argentina, 1983.p.199
15
Ley 135 de 30 de abril de 1943 (Gaceta Oficial No. 9097 de 12 de mayo de 1943) inspirada
en el pensamiento del Ilustre Maestro José Dolores Moscote.
16
WILSON CHEN, Martín, Los Tribunales Administrativos y Las Agencias Reguladoras, una
Necesidad Imperante dentro del Derecho Público Panameño, Memorias del VIII Foro
Iberoamericano de Derecho Administrativo, Derecho Administrativo Iberoamericano,
(Discrecionalidad, Justicia Administrativa y Entes Reguladores), Volumen II, Impreso por
Digital Publishing of Florida, Panamá, 2009. p. 204.
inédito y fuera de contexto, empero, firmes en base a esa misma experiencia
adquirida y acumulada desde el año de 190417 hasta lo que originó en su
devenir histórico en la transformación de la actual Contraloría General de la
República.

VI. Tesis que admiten la existencia de la función jurisdiccional de la

Administración.

En esta posición encontramos al ex-procurador de la nación Argentina,

Miguel Marienhoff quién, al igual que José Antonio García Trevijano-Fos, Mario
Nigro y Rafael Bielsa, reconocen la existencia de la función jurisdiccional de la
administración cuando ésta resuelve las impugnaciones promovidas por los
administrados, compone intereses contrapuestos o declara derechos, lo que va
a dar lugar al "acto jurisdiccional administrativo" o al "acto cuasi jurisdiccional".

En Venezuela, la Corte Suprema de Justicia en Sala Político

Administrativa, a la cual compete conocer del contencioso administrativo,
reconoció en una sentencia de 18 de julio de 1963, caso "José L. Negrón", la
existencia de una actividad jurisdiccional de la administración y por
consiguiente la emanación de actos de sustancia jurisdiccional. Este criterio fue
reiterado en una sentencia de 10 de enero de 1981, caso "Miranda Entidad de
Ahorro y Préstamo", decisión trascendental por muchos aspectos para el
proceso administrativo.

Con fundamento en esta decisión, en la doctrina científica, Brewer

Carías, Farías Mata y Sansó, se comenzó a efectuar el reconocimiento de la
existencia de la función jurisdiccional de la Administración y en consecuencia,
de la emisión de actos cuasi jurisdiccionales.

Establecido esto, han destacado los sostenedores de esta tesis las

características de los procedimientos administrativos en los cuales la
Administración realiza función jurisdiccional y que son las siguientes: 1. La
17
Tribunal de Cuentas creado mediante la Ley 56 de 25 de mayo de 1904 (Gaceta Oficial
No.27 de 9 de junio de 1904).
existencia de verdaderas y auténticas partes que hacen valer sus pretensiones
ante la Administración. 2. La Administración se comporta como un árbitro, que
dilucida la controversia entre las partes. 3. La Administración no es parte en el
procedimiento administrativo, sino que ejerce una función análoga a la de un
juez, por lo que debe actuar con imparcialidad. 4. En consecuencia, la
resolución administrativa no satisface intereses colectivos o sus propios
intereses, sino que declara cuál de las partes en conflicto tiene la razón, lo que
evidencia que la decisión administrativa tiene una estructura similar a una
sentencia y por eso la denominan cuasijurisdiccional. 5. Se niega la posibilidad
de ejecución forzosa de los actos administrativos que ponen fin al
procedimiento administrativo, en virtud de que al ser actos
cuasijurisdiccionales, no están dotados de ejecutoriedad. 6. Se ha proclamado
la suspensión judicial automática, de la ejecución de la resolución
administrativa cuasijurisdiccional. 7. La consagración de la cosa juzgada
administrativa, que reviste a los actos cuasi jurisdiccionales.

VII. Algunas Reflexiones sobre la Constitucionalidad o

Inconstitucionalidad de los Tribunales Administrativos en Panamá.

La Jurisdicción Constitucional de nuestro país es considera especial en

razón de solamente considerarse ordinarias las jurisdicciones civil y penal. Lo
expresado se infiere del artículo 229 del Código Judicial Panameño. El control
es concentrado según el artículo 206. 1., únicamente la sala en pleno de la
Corte Suprema de Justicia tiene la jurisdicción y la competencia expresa y
exclusiva. Además, las decisiones que tome la corte son finales, definitivas y
obligatorias. En este mismo orden de ideas, seremos claros al expresar esto:
no hay en la actualidad un fallo de nuestro máximo tribunal en pleno que diga
que los Tribunales Administrativos en sede administrativa son
Inconstitucionales.

Empero, queremos contribuir con el presente articulo a los amplios

debates doctrinales sobre los mismos, ya que en la actualidad hemos
escuchado expresiones diversas de administrativistas, tanto de nuestro país
como de miembros de asociaciones de Derecho Administrativo de otros países
hermanos, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de estos
tribunales. Sin duda, con fundamento en el principio de la supremacía
constitucional, se desarrolló el artículo 12 del Código Civil que establece:
“Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal,
se preferirá aquélla.”. Tanto es así que se ha visto una rigidez institucional por
parte de la Corte Suprema de Justicia que, por medio de los Magistrados en
Pleno llamados a defender la guarda de la integridad de la Constitución
Nacional, con respecto a una anquilosada interpretación de la constitución, en
lo particular sobre el artículo 206, nos deja sin poder desgarrar dicho cerco
institucional, para propiciar la organización de la propia jurisdicción a nivel de
sus Tribunales Superiores y Jueces Administrativos, como se implementó bajo
el contexto originario de la Constitución de 1941 en los artículos 190 al 192, y
poder de esta manera desarrollar la nueva Organización Estructural de lo
Contencioso Administrativo como lo tiene instituido muy recientemente nuestra
hermana República de Costa Rica. Este país dictó un moderno y sofisticado
recetario codificado denominado Código Procesal Contencioso Administrativo,
creado mediante la Ley 8508 de 24 de abril de 2006 (Gaceta Oficial No. 120
alcance 38 de 22 de junio de 2006, San José, Costa Rica); sólo por mencionar
alguna referencia anecdótica del Derecho Público comparado, pudiendo aludir
de igual manera al de otras latitudes.”18

En cambio, como nos muestra nuestro amigo el actual Magistrado del

Tribunal Administrativo de Contrataciones Publicas, Martín Wilson Chen, sí
existen fallos de nuestra Corte Suprema de Justicia en donde no se oponen y
dejan un espacio claro para la interpretación en uso de la plena lógica y razón y
así poder implantar los mencionados tribunales en nuestro país, verbigracia

1. Advertencia de Inconstitucionalidad19: Debe presentarse dentro de un

proceso donde se administre justicia. Fallo de 23 de marzo 1999. Pleno de la
Corte Suprema de Justicia, Registro Judicial. p. 168.

18
WILSON CHEN, Martín, op.cit. p. 213.

19
Citado por la Revista de jurisprudencias VETERES. “Fallos de los meses de enero, febrero,
marzo de 1999 del Pleno y Sala Civil, Penal, contencioso-administrativo y de Negocios
Generales de la Corte Suprema de justicia. Volumen 1. Editorial Mizrachi & Pujol, S.A. Primera
Edición. Noviembre 2000. cf. WILSON CHEN, Martín, op.cit. pp. 222-223.
 A juicio de la Corte, resulta evidente que la advertencia no ha sido
presentada dentro de un proceso en el cual un funcionario público esté
administrando justicia como lo exige la Constitución y la ley para su
procedencia. Si bien la función de administrar justicia no es exclusiva de los
funcionarios del Órgano Judicial, ya que en circunstancias especiales también
la ejercen el Órgano Legislativo y funcionarios adscritos al Órgano Ejecutivo, es
importante determinar que la actuación que realiza el respectivo funcionario
sea efectivamente de carácter jurisdiccional, es decir, que imparta justicia
dentro de un proceso pendiente de decisión. En tal sentido el artículo 203 de la
Constitución preceptúa que el funcionario debe continuar el curso del negocio
“hasta colocarlo en estado de decidir”

2. Jurisprudencia20: El numeral 13 del artículo 276 de la Constitución de 1972

fue desarrollado antes, mediante la Ley No. 32 de 8 de noviembre de 1984,
Orgánica de la Contraloría General de la República, a través del Capítulo IV,
Título IV y del Capítulo V, Titulo V de la mencionada ley, cuando fueron
establecidos el juicio de cuentas, los juzgados y los tribunales de cuentas. El
artículo 66 de esa ley denominaba Magistrado de Cuentas a las personas que
presiden el Tribunal de Cuentas, el cual conocía en segunda instancia del juicio
de cuentas. A este magistrado se le exigían los mismos requisitos señalados
en la Ley para ser Magistrado de Distrito Judicial y se le conferían los
derechos, prerrogativas, responsabilidades y remuneraciones de estos. Se
entiende, entonces, que la Contraloría General de la República, por atribución
constitucional, debe juzgar las cuentas de los agentes y empleados de manejo
y que esa función de juzgar la puede llevar a cabo a través de juzgados y
tribunales de cuentas o de una entidad similar. En este sentido, les asiste razón
a los demandantes cuando señalan que no parece acertada la denominación
de Dirección Administrativa a una entidad que debe juzgar cuentas, como se ha
hecho con la Dirección de Responsabilidad Patrimonial en este Decreto de
Gabinete.

20
Revista de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la
República. 5ª Edición, 2006. cf. WILSON CHEN, Martín, op.cit. pp. 223-224.
 En lo que se refiere al uso del vocablo “magistrado”, la incongruencia
salta a la vista por la calificación de Dirección Administrativa con que se
denomina a la nueva entidad de Responsabilidad Patrimonial. Esto no sería así
si se hubiera utilizado un sinónimo de tribunal, que era la denominación dada
por la Ley 32 de 1984 al Tribunal de Cuentas que, como ya se mencionó,
conocía en segunda instancia de las decisiones adoptadas por el Juzgado de
Cuentas. Dentro de la organización pública, fuera del órgano judicial y por
mandato constitucional, se ha creado un organismo que recibe el nombre de
Tribunal Electoral, con jurisdicción en toda la República, a cuyos miembros se
les conoce con el nombre de magistrados y se les exigen los mismos requisitos
que para ser magistrados de la Corte Suprema de Justicia (art. 136 de la
Constitución Nacional). Con esta comprobación pierde fuerza la opinión según
la cual la denominación de “magistrado” está reservada, a nivel constitucional,
para designar a los más altos personeros del Órgano Judicial.

El Pleno es de la opinión de que el nombre dado a la dependencia de la

Contraloría General de la República, “Dirección de Responsabilidad
Patrimonial” no es del todo acertado, si esa institución es la encargada de
desarrollar las funciones que le asignan el artículo 276, numeral 13, de la
Constitución y otros preceptos legales. Desde el punto de vista administrativo,
es notoria la incongruencia que se registra también en la calificación de sus
integrantes. Ello no obstante, tal impropiedad, de tipo gramatical y semántica,
no conculca ninguna de las disposiciones constitucionales vigentes”.
(Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 7 de febrero de 1992,
mediante la cual se declara que no es inconstitucional el artículo 1 del Decreto
de Gabinete No. 36 de 1990).

Además como nos comenta nuestro buen amigo el Presidente del Foro
Iberoamericano de Derecho Administrativo, el Dr. Jaime Rodríguez-Arana
Muñoz, la “legitimación de la Administración Pública […]ha de basarse en los
resultados, en la capacidad de la acción pública para satisfacer las nuevas
demandas sociales, lo cual implica inevitablemente dar prioridad a la
producción y entrega de bienes y servicios a los ciudadanos considerados
como destinatarios, siempre desde el contexto del Principio de legalidad y
sabiendo que la función de la administración se justifica en la medida en que
sirve con objetividad los intereses generales. Perder de vista esta dimensión de
servicio a la ciudadanía supone un clara quiebra del sentido y significación de
la administración publica.” 21

En razón de lo anteriormente expresado es que se crea el Tribunal

Administrativo de Contrataciones Públicas en Panamá. El administrado quiere
tener la certeza esa seguridad jurídica, que la utilización de los fondos públicos,
serán bien utilizados en la búsqueda de ese bien común o interés general,
como también busca el administrado tener esa confianza y convencimiento en
que se llevaran los procedimientos de selección de contratistas de la manera
más transparente posible. En esa búsqueda de transparencia en la justicia
administrativa panameña es que encuentra su mejor basamento jurídico a nivel
constitucional en el artículo 266 de la Constitución Política y que reza así:

“Artículo 266. La ejecución o reparación de obras nacionales, las

compras que se efectúen con fondos del Estado, de sus entidades
autónomas o semi-autónomas o de los Municipios y la venta o
arrendamiento de bienes pertenecientes a los mismos se harán, salvo
las excepciones que determine la Ley, mediante licitación pública. La
Ley establecerá las medidas que aseguren en toda licitación el mayor
beneficio para el Estado y plena justicia en la adjudicación”.

Es esa misma justicia en la adjudicación la que implica materializarlo a

través de una entidad pública como la prenombrada, como Tribunal
Administrativo de Contrataciones Públicas y que incluso refuerza su necesidad
existencial en los precedentes jurisprudenciales ya mencionados.

No se desvirtúa a nuestro pensar la inexorable función de control que

tiene nuestro Pleno de la Corte Suprema de Justicia, como guardianes de los
Preceptos Constitucionales y de los Principios axiológicos inmanentes, así
como tampoco se ve afectada la debida sujeción plena a la ley y al derecho por
parte de los jueces al no decir nada sobre los mismos cuando, en Panamá, no
se ha demandado por inconstitucional la ley de contrataciones públicas para
declarar inconstitucionales los artículos que crean al mencionado tribunal.

21
RODRIGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime, “El Marco Constitucional de los Entes Territoriales en
España”, Editorial Jurídica Venezolana, Venezuela, 2006, p. 122.
 En suma, no se trata de invadir funciones que le corresponden al poder
judicial, sino de tratar de custodiar de la mejor manera los derechos y garantías
de los administrados dándole una oportunidad real de oponibilidad frente a la
administración. Esto se ha logrado, a nuestro pensar, con la creación de
tribunales administrativos en sede administrativa, especializados, verbigracia:
Contrataciones Publicas, Recaudación de Impuestos.22 Dichos tribunales tratan
solamente cuestiones técnicas, complejas, en una determinada materia, y dan
una decisión, como un tercero imparcial. De este modo se deja atrás esa
concepción que la administración es juez y parte. Estos tribunales tratan de
dar una solución técnicamente aceptable mediante la verificación material de
los hechos cuya razonabilidad sea aprehensible en virtud de su motivación. En
definitiva, lo técnico -en el sentido expresado- forma parte del orden jurídico y,
por lo tanto, el control de juridicidad es posible. Lo contrario podría cercenar la
tutela judicial efectiva.23 Se infiere de lo último, que estas decisiones
administrativas, no cohíben de ninguna manera el derecho que tiene el
administrado a impugnar en sede judicial.

VII. Colofón.

Siempre he pensado que el patrocinio de las cosas, no

fundamentándolas en la lógica y la razón24, son las que nos llevan a dejar o
22
Es bueno acotar que existen tribunales administrativos que fueron elevados a rango
constitucional, como el tribunal electoral, el tribunal de cuentas.
23
SESIN, Domingo J., “Contenido de la Tutela Judicial Efectiva con relación a la Actividad
Administrativa Discrecional, Política y Técnica”, Anales, de la Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Córdoba, Tomo XLV, Argentina, 2006. p. 33

24
Parece obvio hablar en las diversas facetas del Derecho acerca de lo razonable que éste
debe ser, ya que como instrumento de control formal de las conductas en sociedad es el
vehículo conforme al cual los intereses, individuales o generales, habrán de tener un necesario
punto de referencia para el tratamiento de la solución o respuesta, por intermedio de la justicia
tradicional, prestada por los tribunales ordinarios o especiales. Pero resulta que lo razonable
no siempre se presenta en el desenvolvimiento de la vida privada, que no es el tema central de
estas líneas, sino la razonabilidad desde el punto de vista de su “uso” por la autoridad, al
dictar la Ley, interpretarla o aplicarla a casos reales. Quiroga Lavié expresa que “La
razonabilidad es la adecuación de sentido en que se deben encontrar todos los elementos de la
ley (razonabilidad interna de la ley) y con la Constitución (razonabilidad externa de la ley). La
razonabilidad interna de la ley tiene carácter técnico, porque los medios elegidos por el
legislador deben ser adecuados y proporcionados a los fines que él manifiesta conseguir. La
razonabilidad externa de la ley debe satisfacer que ella sea coherente no sólo consigo misma,
sino con el plexo de valores que tiene el ordenamiento jurídico: orden, paz, poder, solidaridad,
eliminar las posibilidades de avance en nuestra materia, como lo es el Derecho
Administrativo. En este caso específico hago referencia a los detractores de los
Tribunales Administrativos en sede administrativa que plantean que éstos son
inconstitucionales. Por eso es que tenemos la firme convicción que una
Constitución da a la sociedad reglas cardinales de convivencia, pero siempre el
Derecho tiene que adaptarse a los cambios que se dan en los diferentes
momentos. Por eso es que concordamos con el autor Sachica 25, Cuando
expresa que: “una constitución no agota, ni podría agotar, comprender, la
totalidad de su vida institucional. Toda constitución es fragmentaria, parcial.
Contiene la normatividad fundamental, las reglas básicas que dan forma a su
organización política, pero la realidad es más rica que el sistema normativo”
(El subrayado es nuestro).

Esa misma realidad que menciona Sachica, es la que no puede verse

algunas veces socavada por el rigor constitucional e institucional. Digo esto
porque, mientras no se doblegue el carácter del resguardo constitucional en el
artículo 206 y/o su modificación (ya sea bajo las alternativas de: a. Un Acto
Legislativo reformatorio de la Constitución o b. Su Modificación vía
Jurisprudencial), los ya mencionados Tribunales Administrativos seguirán
siendo esa variable para descongestionar la alta tasa de mora judicial existente
originada en la falta de creación de los tribunales superiores y de circuito en la
jurisdicción contenciosa administrativa en sede judicial, para que el
administrado tenga una verdadera certeza sobre la existencia de esa garantía
que conocemos como la doble instancia en la vía judicial. En la actualidad es la
Sala Tercera, de la Corte Suprema de Justicia la que, en única instancia, trata
de conocer todas las actuaciones que tilden de ilegales, tanto a nivel nacional,
provincia y municipal.

cooperación”.
http://documentosconstitucional.blogspot.com/2006/09/el-derecho-de-propiedad-en-
argentina.html. Cf. SHEFFER TUÑON, Javier E., “La razonabilidad como principio de
interpretación y aplicación del Derecho” Revista Novum Ius No. 15, Publicada por la
Asociación Nueva Generación Jurídica de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Panamá, Imprenta Sanjur, 2010, Págs. 185 y 186.

25
SACHICA, Luís Carlos; La Corte Constitucional y su Jurisdicción, Editorial Temis, Colombia,
1993. p. 46.
 Es por esto que, en nuestro país, no solamente se hizo el planteamiento
de la creación de los Tribunales Administrativos en sede administrativa sino
que se establecieron y han resultado de gran ayuda y alivio para nuestra Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia que es la que, por mandato de la
Constitución, tiene centralizada el control de la legalidad de las acciones u
omisiones de los servidores públicos, exteriorizadas en actos administrativos
escritos o verbales. Su competencia para conocer del tema de los contratos
administrativos esta claramente determinada en la ley de conformidad con el
artículo 97.5 del Código Judicial que le otorga la atribución de conocer de “las
cuestiones suscitadas con motivo de la celebración, cumplimiento o extinción
de los Contratos Administrativos”. Claro está, que de estas ideas se infiere que
es nuestra Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia la que debería llevar
los casos o impugnaciones generadas de las resoluciones o actos
administrativos que adjudiquen26 o declaren desierto27 un acto de selección de
contratistas o por una resolución u otro acto28 administrativo en el que se
rechacen las propuestas en las cuales se consideren que se han cometido
acciones u omisiones ilegales o arbitrarias.29 Pero, como ya expresamos,
somos del criterio que algunas veces debe privar más la lógica y la razón, en
26
La Resolución que Adjudica un acto de selección de contratistas es un (Acto Administrativo
Principal o de Decisión).
27
El termino (declaración de desierto) la introdujo la ley 41 de 10 Julio, 2008, para atribuirle
competencia al Tribunal Administrativo de Contrataciones Publicas de Panamá.
28
Como también fueron modificados para que tuviera claridad semántica, la frase (acto o
resolución) esbozada en la (Ley 69 del 6 de Noviembre, 2009) y cambiada por la frase (o por
una resolución u otro acto administrativo en el que se rechazan las propuestas) dada esta
modificación recientemente por (La Ley 80 de 31 de Diciembre, 2009)
29
Es el Recurso de Impugnación: que pueden interponer todas las personas naturales o
jurídicas que se consideren agraviadas por una resolución o acto administrativo, que adjudique
o declare desierto un acto de selección de contratistas o por una resolución u otro acto
administrativo en el que se rechazan las propuestas; Verbigracia (La Contratación Menor, La
Licitación Pública, La Licitación por Mejor Valor, Licitación para Convenio Marco, La Licitación
de Subasta en Reversa, Licitación Abreviada, la Subasta de Bienes Públicos y La Licitación por
Mejor Valor con Evaluación Separada, en el cual consideren que se han cometido acciones u
omisiones ilegales o arbitrarias, podrán presentar recurso de impugnación ante el Tribunal
Administrativo de Contrataciones Publicas de Panamá acompañando las pruebas o
anunciándolas al momento de formalizar la impugnación, si las hubiera. (El subrayado es
nuestro). El concepto de (Licitación Abreviada); fue adicionado, por reforma a la Ley de
Contrataciones Publicas. (Ley 69 del 6 de Noviembre, 2009). Como también, fue adicionada
recientemente, el concepto de (Licitación por Mejor Valor con Evaluación Separada); fue
adicionado, por reforma a la Ley de Contrataciones Publicas. (Ley 12 del 19 de Marzo, 2010).
.cf. CAVALLI YEE, Carlos A. “ Algunas Consideraciones Sobre el Recurso de Impugnación ante
el Tribunal Administrativo de Contrataciones Publicas y su Eficacia en la Justicia Administrativa
Panameña”, Articulo Ganador del II lugar en el Concurso de Ensayos Jurídicos en Honor al
Profesor “ Simeón González”, Auspiciado por LA Asociación Nueva Generación Jurídica,
realizado en el Auditorio Ricardo J. Alfaro de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Panamá, el Día 29 de Junio de 2009.
cuanto que pensamos que nuestra constitución fue, al igual que muchas,
creada para resguardar el bien común y los intereses sociales, en fin el interés
general y de los administrados, para contribuir en una cultura de paz y
equilibrio social. En ese mismo orden de ideas, la creación de los Tribunales
Administrativos, verbigracia, el de contrataciones publicas, ayudó en gran
manera a regular y transparentar los procesos en la vía administrativa, y de las
contrataciones públicas en particular. Por consiguiente, este tribunal vela por el
mejor uso de los dineros del erario público ya que, durante la vigencia de la ley
56 de 1995 que era la que regulaba esta materia anteriormente, se suscitaron
variados escándalos sobre arbitrariedades en las adjudicaciones de los
contratos administrativos. Por esto es que, en la búsqueda de ese necesario
equilibrio que debe existir entre los intereses públicos y los intereses
individuales es que se reanudan los tribunales administrativos en nuestro país,
para lograr proporcionar esas garantías y eficiencia que desean los
administrados en la gestión administrativa. De lo anterior se deriva el quid de
este articulo, el cual no es otro que poder contribuir, dando mi humilde opinión,
sobre si consideramos constitucionales o no los tribunales administrativos en
sede administrativa. A nuestra pensar, estos no pugnan contra nuestra
Constitución dada la limitación constitucional para la creación de tribunales
administrativos en la vía judicial. Una correcta interpretación nos conduce a la
conclusión de que existe la posibilidad de crear órganos cuasi-jurisdiccionales o
órganos administrativos que resuelvan los casos que se le presentan a la
administración. Desde su creación, éstos han logrado que el administrado se
sienta más en confianza en presentar un reclamo o una impugnación ante un
tercero imparcial pero que forma parte de la administración pública. En nuestro
Derecho Administrativo Panameño, se ha logrado mejorar, tener ese balance
esos pesos y contrapesos, que le garanticen a toda la sociedad la seguridad
jurídica propia de un estado de derecho y sobre todo democrático. Con esta
reflexión termino el presente articulo, “nuestra Justicia Administrativa
Panameña en la actualidad, no es la misma, de hace cinco o tres décadas
atrás, por la simple y llana razón, que el Derecho Administrativo Panameño ha
buscado realmente ser un derecho dinámico y en constante evolución; y
siempre en la búsqueda de ese interés general, que se debe dar en mundo
contemporáneo cambiante en donde se busca es eliminar esas enfermedades
que se han desarrollado en las administraciones publicas de nuestros países
hermanos, como lo son la tramitocracia o burocracia”.