LA AUDITORÍA CIUDADANA

DE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA
EN COSTA RICA
Jorge Vargas Cullell

PRESENTACIÓN

Entre junio de 1998 y junio de 2000 el Proyecto Estado de la Nación rea-

lizó en Costa Rica la Auditoría Ciudadana sobre la calidad de la democracia. La
Auditoría estudió la democracia costarricense no sólo como conjunto institucio-
nal sino como convivencia política, es decir, como experiencia ciudadana en di-
versos ámbitos de la vida política. Esta iniciativa fue un proceso social y téc-
nico a la vez. Fue un proceso social pues la Auditoría implicó la creación de un
sistema participativo con el fin de definir, primero, los temas y estándares de la
evaluación y, posteriormente, calificar el grado en que en nuestro país se cum-
ple con esos estándares. Por otra parte, fue un complejo proceso técnico en el
que se aplicó siete métodos de investigación, cuantitativos y cualitativos, y en
donde participaron más de cincuenta investigadores en diversas áreas. A la fe-
cha (setiembre 2000) se está en la redacción del informe final, que será publi-
cado en el primer trimestre del año 2001 (recuadro 1).
La Auditoría Ciudadana cumple con tres propósitos principales. El prime-
ro es proporcionar a la ciudadanía una imagen detallada de las fortalezas y de-
bilidades de la convivencia democrática en Costa Rica, más allá de las percep-
ciones recopiladas por las encuestas. Como ninguna persona experimenta “en
promedio” una democracia (Weir y Beetham , 1999; Pérez Liñán, 1998), es im-
portante conocer las áreas de la vida política en las cuales las prácticas se acer-
can a las aspiraciones democráticas de la ciudadanía, o bien aquellas en donde
existe un creciente divorcio, por predominar prácticas clientelistas, autoritarias
o la debilidad en los mecanismos de escrutinio público y rendición de cuentas.
El segundo propósito es, precisamente, construir un nuevo sistema de vigilan-
cia y evaluación ciudadana que fortalezca la rendición de cuentas que otras ins-
tituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil realizan. Finalmente,
474 Jorge Vargas Cullell

el tercer propósito de la auditoría es ilustrar la utilidad de un nuevo concepto,

el de “calidad de la democracia”, para estudiar las relaciones que se establecen
entre la ciudadanía y sus instituciones políticas en regímenes que cumplen con
los requisitos de una poliarquía (Dahl, 1971; 1989).
En el presente documento sintetizo los fundamentos conceptuales y meto-
dológicos de la Auditoría Ciudadana sobre la calidad de la democracia. En la
primera sección, la más larga, presento los conceptos de “calidad de la demo-
cracia” y “auditoría ciudadana”. En la segunda sección resumo los principales
aspectos metodológicos de la experiencia costarricense. Finalmente, esbozo al-
gunas perspectivas cívicas y académicas de la Auditoría Ciudadana. Cabe se-
ñalar que el acápite sobre el concepto de “calidad de la democracia” se basa en
Vargas (1999); el acápite sobre la Auditoría se basa en Gutiérrez y Vargas
(1998); y el resumen sobre el proceso seguido, en una publicación del Proyec-
to Estado de la Nación (PEN, 2000).
La auditoría ciudadana de la democracia constituye un planteamiento un
tanto temerario: parte de la convicción de que se pueden combinar dos asuntos
previamente no definidos (calidad de la democracia y auditoría ciudadana) me-
diante el diseño de un experimento social valioso, y que este experimento pue-
de tener resultados académicos y políticos interesantes.

Recuadro 1
RESULTADOS PUNTUALES

Por estar pendiente el informe final de la Auditoría Ciudadana, en este do-

cumento no se presenta una síntesis de los principales hallazgos del trabajo de
campo ni las valoraciones de los paneles de evaluación. Sin embargo, como
ejemplos, pueden citarse los siguientes resultados puntuales:

• Los partidos políticos recurren con más fuerza al clientelismo en los can-
tones con menor Indice de Desarrollo Social (IDS); sin embargo, el nivel
de cumplimiento tiende a ser mayor en los cantones con mayor IDS (Bre-
nes y Martorell, 2000).
• Existen diferencias notables en la transparencia en la gestión, la confian-
za y la apertura de los municipios a la participación ciudadana (Brenes y
Martorell, 2000).
• Existen evidencias de prácticas autoritarias en el funcionamiento de las or-
ganizaciones de la sociedad civil con representación social o cultural (Ar-
guedas, 2000).
• A una de cada siete personas un funcionario público le ha pedido alguna
vez una mordida para realizar un trámite (UNIMER, 1999).
La auditoría ciudadana de la calidad de la democracia 475

DOS CONCEPTOS FUNDAMENTALES: “ CALIDAD DE LA

DEMOCRACIA” Y “AUDITORÍA CIUDADANA”

En esta sección argumento que “calidad de la democracia” tiene un senti-

do distinto a otros conceptos de las ciencias políticas; que dicho sentido puede
ser evaluado mediante una metodología flexible y multidisciplinaria, adoptada
de la disciplina de las auditorías, y que los ciudadanos pueden participar en la
evaluación.

El concepto de “calidad de la democracia”

Por calidad de la democracia se entiende el grado en que, dentro de un ré-

gimen democrático, una convivencia política se acerca a las aspiraciones demo-
cráticas de su ciudadanía. Esta definición contiene cinco componentes. El sig-
nificado de estos componentes, y sus relaciones recíprocas, establecen la natu-
raleza, sentido y utilidad del concepto. En general, la definición combina com-
ponentes descriptivos, normativos y evaluativos. Los componentes descripti-
vos son los conceptos de “régimen democrático”, “ciudadanía” y “convivencia
política”. El componente normativo es el concepto de “aspiración democráti-
ca” y el evaluativo la noción de “grado de acercamiento”. Esta combinación es
propia de la idea de calidad de la democracia pues, como la misma expresión lo
implica, “calidad” supone al menos dos cosas: una proporción variable de un
atributo y una forma de medir esa proporción.

Componentes del concepto

El primer componente del concepto de “calidad de la democracia” es la

noción de “grado”, que aquí se entiende como la capacidad de la ciudadanía pa-
ra desarrollar cierto tipo de prácticas consideradas deseables (que más adelante
1
definimos como aspiraciones democráticas) en la gestión de asuntos públicos .
Este componente es importante para la definición de calidad de la democracia
porque señala tres características:

• En principio esta capacidad ciudadana no es una cualidad binaria (por

ejemplo, alta o baja calidad democrática). Es más bien un contínuo, una
cuestión de grado, aunque para efectos analíticos puedan construirse tipos
polares.
• Establece el objeto de análisis del concepto. Son las acciones observables,
fundadas en ciertas creencias y en actitudes, las que interesan a la calidad
de la democracia, y no estas últimas. En este sentido, la auditoría no es un
mapeo de las percepciones ciudadanas sino, sobre todo, un registro de las
prácticas ciudadanas.
476 Jorge Vargas Cullell

• Designa el sujeto que realiza las acciones, a saber, las personas que con-
forman el cuerpo de ciudadanos de un país. Sobre este punto volveremos
después.

El segundo componente de calidad de la democracia es el concepto de “ré-

2
gimen democrático”. Por ello entiendo, en lo fundamental, lo que Dahl deno-
3
mina “poliarquía” (1971, 1989, 1999) y Sartori (1987), democracia, es decir,
me encuadro dentro de una tradición procedimentalista para definir lo que un
régimen democrático es. Pese a los intensos debates en la teoría democrática,
4
y a críticas recientes al concepto de poliarquía , sigue siendo empleado por la
mayoría de los académicos para clasificar los regímenes políticos existentes
(Diamond, 1999).
Este componente es importante pues establece el marco institucional mí-
nimo indispensable dentro del cual tiene sentido examinar las prácticas ciuda-
danas. Sin democracia no hay calidad de la democracia, pues por definición se
trata de la mayor o menor capacidad ciudadana para emplear las garantías, li-
5
bertades y derechos democráticos . La expresión “dentro de un régimen demo-
crático” es importante en otro sentido. Estipula que la cosa denotada por cali-
dad de la democracia no es el régimen político sino la convivencia política que
6
transcurre dentro de él .
El tercer componente de calidad de la democracia es la noción de “convi-
vencia política”. En un sentido amplio, incluye las prácticas políticas que las y
los ciudadanos establecen cotidianamente entre sí, con sus líderes (que son tam-
bién ciudadanos), los funcionarios públicos (ciudadanos igualmente) y con
7
otras personas que no lo son (por ejemplo, los niños y los extranjeros) en la
8
gestión de asuntos públicos (Gutiérrez y Vargas, 1998) .
Este componente es importante porque establece los asuntos que son exa-
minados por este concepto. El hecho de que no se limite a los procesos electo-
rales expresa una constatación que conviene explicitar: en una democracia, el
ejercicio democrático no se reduce a ciertos períodos sino que es una experien-
cia que se recrea cotidianamente. La calidad de la democracia, pues, no es un
atributo general del régimen político sino el efecto acumulado del desempeño
de las instituciones y las interacciones de los ciudadanos en múltiples frentes
9
(Pérez Liñán, 1998) .
El cuarto componente, y quizá el medular, es el concepto de “aspiración
democrática”. Por ello se entiende “una característica de la vida democrática
de un país considerada deseable por los ciudadanos” (Gutiérrez y Vargas, 1998)
que cumple con dos requisitos: por un lado, es posible fundamentarla en la teo-
ría política democrática (en el sentido de ser consistente con ella) y, por otro, es
10
empleada por las personas como un estándar .
La auditoría ciudadana de la calidad de la democracia 477

11
Un estándar es un criterio intersubjetivo empleado por las personas para
evaluar una cosa. En sentido estricto, de acuerdo con la International Standar-
dization Organization (ISO), un estándar es “un acuerdo documentado que con-
tiene especificaciones técnicas u otros criterios específicos para ser empleados
de manera consistente como reglas, guías o definiciones de características” que
permiten juzgar si una cosa es apropiada para el fin que se persigue (ISO, 2000).
12
Trasladado al tema que nos ocupa, un estándar es un acuerdo documentado so-
bre una buena práctica democrática que, de existir en un país, permitiría afirmar
que existe una alta calidad democrática en esa materia. Expresa un horizonte
deseado de buenas prácticas, un horizonte realista (en el sentido de ser caracte-
rísticas deseadas que pertenecen al “mundo de lo posible”) acordado por perso-
nas ciudadanas de diversa procedencia social, política e ideológica.
Un estándar, o más precisamente un conjunto de estándares (la gente rara
vez emplea uno solo), no se ajusta a un modelo de democracia determinado
13
(Held, 1996) , pues la realidad no se amolda a una sola idea o visión democrá-
tica. Tampoco es una utopía democrática a la Tomás Moro. La ciudadanía es-
tá constantemente negociando sus desacuerdos, entre los cuales pueden estar,
por supuesto, sus respectivas visiones sobre lo que la democracia debiera ser.
Pero debe producir ciertos acuerdos, formales e informales, para funcionar co-
lectivamente; acuerdos que pueden abarcar, también, criterios compartidos so-
bre lo “que está bien” o “está mal” con su democracia, cosas que son fuente de
orgullo o de reclamo ciudadano, respectivamente. Un estándar es precisamen-
te, este criterio compartido.
Ciertamente, el resultado de estas negociaciones es una vida y un imagi-
nario político híbrido, pero uno que cumple con un requisito básico: debe ser,
si no el deseable, al menos aceptable para las personas. Más allá de sus dife-
rencias, en un régimen democrático, pareciera indispensable que la ciudadanía
tenga ciertos acuerdos sobre lo que su democracia es o debiera ser. En síntesis,
un estándar es un acuerdo intersubjetivo que expresa el máximo común deno-
minador entre la ciudadanía sobre ciertas prácticas democráticas que serían de-
14
seables y posibles en una democracia hoy en día .
Este componente del concepto de “calidad de la democracia” es importan-
te porque establece el contenido de lo que se entiende por “alta calidad demo-
crática”, el rasero que permite juzgar “el grado de acercamiento” de las prácti-
cas realmente existentes a cierto horizonte. Es importante, también, porque los
estándares constituyen una plataforma desde la cual los ciudadanos pueden
otear un horizonte democrático perfeccionado y hacer esfuerzos para que sus lí-
deres, instituciones y conciudadanos se enrumben hacia allí.
El quinto componente de “calidad de la democracia” es el concepto de
“ciudadanía”. Aquí ciudadanía es entendida en un sentido descriptivo, a saber,
las personas que la Constitución define como tales. Como calidad de la demo-
478 Jorge Vargas Cullell

cracia supone la existencia de un régimen democrático, esta definición de ciu-

dadanía a su vez supone, dentro de los confines de un Estado-nación, que ésta
es universal (incluye a todas las personas de cierta edad en adelante y que satis-
face los requisitos).

Naturaleza del concepto

El concepto de “calidad de la democracia”, así definido, es un concepto de

alcance medio en la escalera de la abstracción (Sartori, 1991). Por alcance me-
dio se entiende un concepto que, aunque anclado en la teoría política, es una he-
rramienta de trabajo para la investigación en materia de estudios de casos y de
política comparada. El alcance medio del concepto está determinado por la na-
turaleza de la pregunta que calidad de la democracia procura responder. Esta
pregunta es la siguiente: ¿cuán democrática es la vida política en una democra-
cia? Esta pregunta tiene una jerarquía teórica menor a, por ejemplo, ¿qué es de-
mocracia? La interrogante sobre calidad de la democracia supone esta última.
En segundo lugar, aunque la pregunta puede proporcionar fundamento empíri-
co a otras interrogantes de la teoría política, por ejemplo, ¿qué es, en general,
una buena democracia?, no la contesta.
El uso del concepto de “calidad de la democracia” en investigaciones
comparativas no está, naturalmente, exento de complicaciones, especialmente
debido a la poca investigación existente sobre el tema. Las aspiraciones demo-
cráticas de la ciudadanía en un país pueden ser distintas a las aspiraciones ciu-
dadanas en otro país. Sin embargo, cabe señalar que tanto las diferencias como
las similitudes son relevantes para la investigación comparada (Valenzuela,
1998). En este caso lo son porque refieren a la manera como en distintos paí-
ses la ciudadanía interpreta y vive la democracia. Y este es un asunto cuya com-
prensión puede arrojar pistas para entender el desarrollo democrático una vez
que un régimen político cumple con los requisitos poliárquicos.
El problema mayor emerge cuando se quiere comparar “calidades” de dos
o más democracias. Salvo por una aproximación reciente de Lijphart (1999),
esto no ha sido intentado. A pesar de lo interesante de su aproximación, tanto
su definición de “calidad de la democracia” como sus indicadores son incipien-
tes –en la mayoría de los casos las menciones sobre “calidad de la democracia”
15
no pasan de ser adjetivaciones . A la fecha, el esfuerzo más interesante y avan-
zado para transformar el tema de calidad de la democracia en objeto de investi-
gación es la experiencia de la auditoría democrática del Reino Unido, con va-
rias publicaciones sobre diversos aspectos de la vida política en ese país (Weir
y Beetham, 1999). En este artículo comentaremos, con mayor detenimiento, la
experiencia de la Auditoría Ciudadana sobre la calidad de la democracia en
Costa Rica (Gutiérrez y Vargas, 1998). Ambas experiencias no se han ejecuta-
do con una perspectiva comparada.
La auditoría ciudadana de la calidad de la democracia 479

¿Por qué un nuevo concepto?

Una vez que en un país existe un régimen que cumple con las condiciones
mínimas de un régimen democrático la cuestión de cuán democrática es la vida
política en este país, por encima de ese mínimo se convierte en tema relevante.
Con la tercera ola de la democratización (Hungtinton, 1991), se conjuntó un
grupo grande de países que calificaban como “democracias”, profundamente
distintos no solamente en términos de sus instituciones y procedimientos (Lijp-
hart, 1999) sino en términos de la capacidad de la ciudadanía para ejercer sus
derechos y deberes cívicos (Gutiérrez y Vargas, 1998). Las definiciones “pro-
cedimentales” de democracia son más útiles para establecer las diferencias en-
tre las democracias y los regímenes autoritarios y totalitarios (Linz, 1978). En
cambio, son poco útiles para distinguir entre regímenes democráticos como Es-
tados Unidos, Suecia, Argentina y Costa Rica, que tienen diferencias no sólo en
el tipo de instituciones políticas sino, fundamentalmente, en la convivencia de-
mocrática que en ellos ocurre –no es lo mismo ser un ciudadano sueco que uno
costarricense en punto al ejercicio de sus derechos, al control que ejerce sobre
16
su gobierno y al cumplimiento de sus obligaciones cívicas . Si un conjunto
grande de países califican como democracias, la pregunta obligada es ¿cómo
distinguir aquellos cuyas instituciones y convivencia política cumplen más fiel-
mente con ciertos valores democráticos?
La conclusión lógica de este razonamiento es que parece necesario desa-
rrollar una nueva herramienta conceptual para penetrar en los complejos nexos
existentes entre democracia (como visión) y poliarquía (como democracia
“realmente existente”). Considero que el concepto de “calidad de la democra-
cia” puede ser útil para estudiar estos nexos, sin forzar los conceptos existentes
adjudicándoles un significado que no les corresponde.

El concepto de “auditoría ciudadana”

Auditar una democracia constituye una propuesta novedosa –existe, a la

fecha, sólo un antecedente: la experiencia en el Reino Unido antes menciona-
da. Por tanto, la idea misma de “auditar” puede resultar poco comprensible.
Auditar significa examinar los registros y reportes de especialistas distin-
tos de los encargados de su preparación “para asegurar una plena rendición de
cuentas y ayudar (...) al cumplimiento de las responsabilidades encomendadas”
(Government Accounting Office, 1988; Britannica Online, 1998; Ricchiutte,
17
1995) . Quiero llamar la atención sobre tres componentes claves de esta defi-
nición: examen de registros, rendición de cuentas y cumplimiento de responsa-
bilidades. Una auditoría no es cualquier tipo de evaluación, es una que tiene co-
mo condición una revisión sistemática de las cuentas (o registros), y como fina-
480 Jorge Vargas Cullell

lidad asegurar la rendición de cuentas por parte de quienes son responsables de

ejercer las funciones auditadas. A pesar de tener muchas cosas en común –la
búsqueda de una evaluación objetiva y el uso riguroso y transparente de los
métodos de investigación, por ejemplo– una auditoría difiere en varios aspec-
tos de una investigación académica (véase el cuadro 1). En efecto, los propó-
sitos, estilos, metodologías y resultados esperados son distintos en cada uno de
los casos.

Cuadro 1
DIFERENCIA ENTRE UNA AUDITORÍA Y UNA INVESTIGACIÓN
ACADÉMICA

Criterios de Comparación Auditoría Investigación Académica

Propósito Evaluar prácticas
Estilo* Comprensivo
Participación Es requerida la participación
de personas auditadas durante la
auditoría para discutir los
resultados de la evaluación
Guía Estándares
Resultado esperado Mejora de prácticas auditadas
Otros resultados (prioridad Desarrollo de mejores teorías
secundaria)
Explicar relaciones
Selectivo
No es requerida la participación de
las personas bajo estudio para
discutir los resultados de la
investigación
Hipótesis
Desarrollo de mejores teorías
Varios, de acuerdo con los intereses
del investigador

FUENTE: Adaptado de Gutierrez y Vargas, 1998, que, a su vez, se basó en Oficina Gene-
ral de Contabilidad (GAO) de los Estados Unidos, 1988; Reider, 1994;
<http://www.iso.com>; Valenzuela, 1998; Ragin, 1987.
NOTA:
* “Comprensivo” significa que una auditoría cubre todos aquellos asuntos que
se consideren relevantes para los propósitos de la evaluación. “Selectivo” sig-
nifica que una investigación académica procura delimitar al máximo el núme-
ro de asuntos bajo estudio, a efectos de ganar la mayor profundidad posible.

La auditoría de la calidad de la democracia es un instrumento para forta-

lecer la participación cívica y el control democrático sobre las instituciones. El
interés no es probar una hipótesis sobre las razones por las cuales un determi-
nado desempeño democrático ocurre, sino documentar dicho desempeño para
contribuir a mejorar el funcionamiento de la democracia. Los resultados del
trabajo de campo exploratorio llevado a cabo en Costa Rica en 1997 y 1998
mostraron que los ciudadanos no evalúan la democracia “en cuanto totalidad si-
no que se concentran en aspectos particulares del régimen –en especial, aque-
llos más cercanos a sus experiencias cotidianas” (véase Pérez, 1998, 14). Ello
subrayó la importancia de un estudio extensivo antes que selectivo de la vida
política costarricense.
La auditoría ciudadana de la calidad de la democracia 481

Desde el punto de vista técnico, la experiencia en el campo de las audito-

rías ofrece varias ventajas. Primero, resulta posible y ventajoso adaptar el con-
cepto y práctica de las “auditorías operacionales” a la evaluación del desempe-
ño democrático de una poliarquía, por los avances metodológicos y técnicos en
18
esta disciplina . Además, hoy en día, las auditorías abarcan asuntos situados
más allá de los aspectos financieros y contables, tales como la efectividad ad-
ministrativa, los servicios públicos, el medio ambiente y la equidad social
(<http://www.iso.com>; UNICEF, 1997).
Como en toda auditoría, es necesario un amplio involucramiento de parte
de los “clientes”, en este caso, de los propios ciudadanos. Este involucramien-
to implica una participación activa durante el proceso de evaluación, y no sim-
plemente la consideración de las personas como “fuentes pasivas” de informa-
ción. Esta participación ayuda a mejorar la calidad de los reportes y otorga re-
levancia y factibilidad política a la auditoría. Siguiendo la experiencia de la
ISO en el desarrollo de estándares internacionales, en la experiencia costarri-
cense la participación ciudadana empezó con la definición de los estándares de
calidad de la democracia.
Así, en la propuesta original de la Auditoría Ciudadana se señaló que “el
punto de partida consiste en formular estándares de evaluación que se ajusten a
los propósitos del ejercicio. Los estándares permitirán convertir el concepto de
“calidad de la democracia” en materia susceptible de ser investigada empírica-
mente ...establecen el mandato de la auditoría, es decir, el alcance de la evalua-
ción” (Gutiérrez y Vargas Cullell, 1998, 40-41). En este caso se llamó a los es-
tándares “aspiraciones democráticas”, por ser características deseables de la vi-
19
da política en Costa Rica . Estas aspiraciones fueron posteriormente clasifica-
das en dos grupos. Aquellos que referían a un horizonte de buenas prácticas fue-
ron agrupados en el Umbral Superior de Calidad Democrática (USCD); aquellos
que referían a las prácticas mínimas que un régimen democrático debe cumplir
20
fueron agrupados en el Umbral de Garantías Mínimas Democráticas (UGMD) .
Finalmente, la experiencia en materia de auditoría recomienda una combi-
nación ecléctica de métodos y técnicas de investigación tomados de diversas
disciplinas. En efecto, se trata de emplear todos los medios necesarios para ob-
tener la evaluación más completa y precisa (Ricchiute, 1998; GAO, 1988). En
el caso de la Auditoría Ciudadana, la complejidad de los umbrales (USCD y
UGMD) impuso al eclecticismo como la alternativa más sensata, por cuanto las
aspiraciones se refieren a distintos tipos de prácticas políticas que involucran a
diversos actores. La evaluación de cada estándar requiere seleccionar el méto-
do que mejor cumpla este propósito (Ricchiute, 1998). En el experimento cos-
tarricense de auditoría lo más aconsejable fue mantener una apertura metodoló-
gica. Ejercicios posteriores permitirán ir seleccionando, con mayor fundamen-
to técnico, aquellos métodos y técnicas de investigación más apropiados. Sin
482 Jorge Vargas Cullell

embargo, una aproximación ecléctica no implica una actitud oportunista de que

“todo vale”. Por el contrario, la escogencia inicial de estándares, variables, in-
21
dicadores y métodos implicó detallados estudios exploratorios .

LA EXPERIENCIA EN COSTA RICA

La Auditoría Ciudadana en Costa Rica se inició formalmente en junio de

1998, atendiendo a un mandato del Consejo Consultivo del Proyecto Estado de
la Nación y con el financiamiento de la Autoridad Sueca para el Desarrollo In-
ternacional (ASDI) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD). A la fecha, se está en el proceso de redacción de su informe final.
La ejecución de la Auditoría implicó articular procesos de consulta social,
con procesos de investigación y evaluación de los hallazgos del trabajo de cam-
po. Investigación y evaluación son dos componentes inseparables pues en una
auditoría no sólo importa saber “el nivel de agua en un vaso” sino un juicio in-
formado sobre si “el vaso está medio lleno o medio vacío”, de acuerdo con pa-
rámetros que deben estar claramente especificados. La Auditoría comprendió
seis fases:
• La primera fase consistió en la organización social y técnica de la Audito-
22 23
ría, y en ella se constituyó su Consejo Consultivo , panel académico y
equipo técnico.
• En la segunda fase se definió el mandato de investigación de la Auditoría
por parte del Consejo Consultivo, lo que podría denominarse los términos
de referencia. Es en esta fase cuando se establecieron los estándares o as-
piraciones de calidad democrática y se estableció el USCD y el UGMD.
En otras palabras, se desarrolló un proceso de elaboración colectiva de las
aspiraciones que serían posteriormente evaluadas.
• En la tercera fase se diseñó la estrategia de trabajo de campo y se gestio-
nó los recursos financieros para su ejecución.
• En la cuarta fase se realizó el trabajo de campo, con la participación de
más de 40 investigadores de distintas disciplinas. En el trabajo de campo
se aplicó una encuesta nacional, sitios centinela en 7 de los 81 municipios
24
del país , 12 grupos focales, casi una docena de ejercicios de observación
experimental, 22 análisis jurídicos, 10 ponencias especializadas, una com-
pilación exhaustiva de registros administrativos y judiciales, y una revi-
sión de la base de datos de noticias de un medio de comunicación colecti-
va. El trabajo de campo se realizó durante el segundo semestre de 1999.
• En la quinta fase se clasificó, física y electrónicamente, la información de
los trabajos de investigación de acuerdo con los estándares, variables e in-
dicadores relevantes para la Auditoría.
La auditoría ciudadana de la calidad de la democracia 483

• En la sexta fase se realizó la evaluación sobre la calidad de la democracia

costarricense, con base en la información recopilada. El proceso de eva-
luación de la Auditoría se basa en un modelo con referencia a criterios.
Comprende dos procesos: por una parte, la desagregación analítica de los
estándares (un movimiento de lo general a lo específico), con el fin de es-
tablecer criterios claros de evaluación; y, por otra, un proceso de agrega-
ción de las valoraciones para poder arribar a juicios globales sobre los es-
tándares (es decir, un movimiento de lo específico a lo general). La desa-
gregación analítica de los estándares de alta calidad democrática compren-
de la definición de variables, indicadores y condiciones de evaluación, y
proporciona los criterios de evaluación a las y los expertos. Para la agre-
gación de sus calificaciones se diseñó una escala de evaluación ordinal de
cinco grados para calificar el grado de cumplimiento percibido de un es-
tándar y un método que permite sumar resultados, desde los indicadores
hasta los estándares. Se formaron diez paneles de evaluación, ocho inte-
grados por tres personas y dos por cinco. La mayoría de los panelistas
son miembros del Consejo Consultivo de la Auditoría Ciudadana (cuadro
25
2). Cada panel tuvo a su cargo un tema específico .

PERSPECTIVAS CÍVICAS Y ACADÉMICAS

La Auditoría Ciudadana procura resultados de corto y mediano plazo. A

corto plazo, busca establecer sistemas participativos de evaluación de las prác-
ticas democráticas en un país o en una parte de él. Ayudará a identificar las
“mejores prácticas” y las áreas problemáticas de la vida política, lo que contri-
buiría a la ampliación y profundización del debate público sobre el desempeño
democrático de una nación. La Auditoría desarrollará nuevos indicadores polí-
ticos sobre el desempeño democrático que estarán a disposición de investigado-
res y analistas.
A mediano plazo, la Auditoría Ciudadana procurará estimular investiga-
ciones con perspectiva comparativa sobre la calidad de la democracia. Además,
puede contribuir a la modificación de aquellas prácticas de las instituciones y
de los ciudadanos que obstaculicen el desarrollo de la vida democrática.
El proceso de democratización de América Latina surgido en las últimas
dos décadas se encuentra en serias dificultades. Pese a que casi todos los paí-
ses son catalogados como democráticos, y son innegables los avances políticos
e institucionales (Mainwaring, 1999), en varios de ellos existen crecientes sín-
tomas de inestabilidad política; en algunos emergen democracias delegativas
(O’Donnell, 1994), y en todos cunde un profundo desencanto e impaciencia ciu-
dadana (véase, por ejemplo, los últimos resultados del Latinobarómetro).
484 Jorge Vargas Cullell

La región se encuentra ante un grave riesgo: su reciente proceso democra-

tizador puede concluir siendo un interludio o primavera democrática. Las tran-
siciones democráticas pueden ser reversibles. Es urgente desarrollar una “masa
crítica” de acción cívica no sólo para mantener los logros democráticos, sino pa-
ra ensanchar la vida democrática en la región, cimentando las instituciones polí-
ticas, la cultura cívica y ampliando el ejercicio de los derechos y deberes ciuda-
danos. La creación de instrumentos ciudadanos para la rendición de cuentas pue-
de ser un medio práctico para enriquecer la experiencia democrática en América
Latina. El anuncio, a inicios del presente año, por el Gobierno de Argentina so-
bre su intención de realizar una auditoría sobre la calidad de la democracia en
ese país, permitirá contar con un nuevo ejercicio cívico y académico en la región
que –espero– contribuirá a dinamizar la agenda política y académica más allá de
los temas de los déficit democráticos y el desencanto ciudadano.

Cuadro 2
TEMAS GENERALES DE INVESTIGACIÓN Y EVALUACIÓN
DE LA CALIDAD DEMOCRÁTICA EN COSTA RICA
La auditoría ciudadana de la calidad de la democracia 485

NOTAS

1. Estamos concientes del intenso debate existente en los últimos años sobre la natu-
raleza y alcance de “lo público” y, por extensión, de los asuntos públicos. Este ha
sido un asunto particularmente tratado por las pensadoras feministas y por los de-
mócratas radicales, quienes han criticado las definiciones convencionales pura-
mente jurídicas de lo público. Este debate está lejos de estar zanjado y, para los
propósitos del concepto de “calidad de la democracia”, tampoco se requiere que lo
esté. Puede simplemente aceptarse la proposición sociológicamente cierta de que
el concepto de “lo público” es una construcción históricamente cambiante.

2. Por régimen político se entiende el conjunto de normas y procedimientos que rigen

(a) el acceso a, y gobierno de, las instituciones del poder político (y de la sucesión
de gobierno); (b) la definición de los actores que están habilitados a participar en
la designación de los gobernantes; y (c) de aquellos que pueden ocupar los cargos
de poder (Lawson, Comparative Study of Regime Change and Democracy, 1993).

3. El concepto de “poliarquía” formulado por Dahl hace treinta años se convirtió en

un concepto clave en los estudios políticos contemporáneos. Para Dahl, una po-
liarquía es la “democracia realmente existente”, necesariamente imperfecta, que
debe distinguirse de la democracia como visión, es decir, el sistema que permite a
las y los ciudadanos formular, dar significado y lograr que sus preferencias sean
atendidas equitativamente en la gestión de gobierno. En este sentido, la poliarquía
es un paso en esta dirección, pero nunca cumple plenamente el requisito de la aten-
ción equitativa de las preferencias. Empíricamente, una poliarquía se caracteriza
por ser un régimen político que cumple con siete características: las decisiones de
gobierno son adoptadas por representantes electos por la ciudadanía; las elecciones
son libres y limpias; los representantes políticos son electos y removidos por me-
dio de elecciones periódicas; derecho a ser elegibles a cargos públicos para casi to-
dos los adultos, libertad de expresión, derecho a la libre organización y derecho a
la informacion. Varios autores agregan ciertas condiciones a esta definición bási-
ca. Karl y Schmitter (1990) agregan que los gobernantes, además de ser elegidos,
deben rendir cuentas. Przeworski (1995) define la democracia como aquel régi-
men en donde un partido político pierde las elecciones. Para un útil mapeo de los
diversos conceptos de democracia, véase Collier y Levitski (1996).

4. En un artículo reciente, O’Donnell ha señalado que el concepto de “poliarquía” in-

cluye dos tipos de componentes. El primero, de carácter estipulativo, consiste en
las características sine qua non deben cumplir las elecciones de personas a cargos
públicos para ser consideradas democráticas (libres, competitivas, cada persona
cuenta por un voto, confieren autoridad para ejercer el poder a quienes resultan
electos, inclusivas –pueden votar todas las personas adultas con pequeñas excep-
ciones-, y los gobernantes pueden perder las elecciones y respetan el resultado). El
segundo componente son las libertades y derechos políticos que acompañan la ins-
titucionalización de elecciones democráticas. Este componente no es estipulativo,
pues no hay acuerdo teórico sobre cuántas son, ni sobre el grado en que deben ser
486 Jorge Vargas Cullell

ejercidas, ni su status conceptual (¿son condiciones suficientes, necesarias o faci-

litadoras?). Pese a ello, O’Donnell señala la conveniencia de listar estas libertades
y derechos dentro de la definición (O´Donnell, 1999).

5. Ciertamente, dentro de un régimen autoritario pueden existir, de manera aislada,

ciertas prácticas democráticas, por ejemplo, una apertura que permita una mayor
libertad de expresión. Pero esto no altera la naturaleza del régimen (O’Donnell y
Schmitter, 1986).

6. Aquí resulta necesaria una precisión. Decir que interesan las acciones ciudadanas
dentro de un régimen democrático no es lo mismo que aceptar como inmutables los
arreglos institucionales específicos que un régimen democrático pueda tener en un
país y una época determinada. Estos arreglos pueden ser modificados, y la expe-
riencia histórica muestra que de hecho lo son, como resultado del juego político de-
mocrático. De hecho, existe una diversidad de subtipos democráticos, por ejem-
plo, regímenes presidencialistas o parlamentarios; democracias mayoritarias o de-
mocracias consensuales (Lijphart, 1999). En las últimas décadas no solo los paí-
ses han modificado, en mayor o menor grado, sus instituciones manteniéndose den-
tro de un subtipo determinado, sino que algunos han evolucionado hacia otros sub-
tipos. El punto que interesa resaltar es otro: cualquiera que sea la configuración
institucional específica del régimen democrático, el juego político se realiza en de-
mocracia y no al margen de ella, o para abolirla.

7. Se incluye a las personas no ciudadanas pues una democracia está obligada a res-
petar los derechos humanos de las personas que residen o transitan por el territorio
del país. Además, no entro aquí en la discusión sobre si los niños son o no ciuda-
danos, como lo postulan algunos autores, pues esta definición no es necesaria pa-
ra el concepto de “calidad de la democracia”.

8. Las prácticas políticas son las acciones mediante las cuales las personas ejercen los
derechos y obligaciones civiles y políticos, constitucional y legalmente estableci-
das, en la gestión de asuntos públicos. Como puede apreciarse, no pretendemos
una delimitación conceptual de lo político, pues reconocemos que tiene fronteras
porosas con otras esferas de la vida social, económica o cultural. Cualquiera que
sean estas fronteras, sí nos interesa establecer la distinción analítica de lo político
como aquellas actividades relacionadas con la gestión de asuntos públicos, en últi-
ma instancia, con el ejercicio del poder.

9. Esta forma de entender la democracia como vida democrática cotidiana plantea im-
portantes problemas metodológicos y técnicos para su estudio. No en vano la cien-
cia política ha concentrado su atención en aquellos aspectos susceptibles de ser me-
didos y comparados, en particular, las prácticas institucionalizadas de la vida polí-
tica. Empero, conocer el funcionamiento de una democracia, de sus intersticios,
impone un esfuerzo de “imaginación politológica”, para parafrasear a Wright
Mills. Volcar nuestra mirada sobre cómo las y los ciudadanos ejercen su ciudada-
nía puede ser una prometedora vía para examinar por qué ciertas democracias lo-
gran perfeccionarse y otras no.
La auditoría ciudadana de la calidad de la democracia 487

10. Esto plantea naturalmente un problema: ¿cuál es la regla que permite que un es-
tándar sea aceptado como tal? En una democracia, por ejemplo, la formación de
mayorías para la elección de los gobernantes está regulada por normas cuyo cum-
plimiento o transgresión puede ser verificado; pero ¿cuáles son los criterios para
aceptar que un acuerdo es un estándar? La respuesta tentativa es la siguiente: pue-
de adoptarse un proceso similar al empleado por la International Standardization
Organización (ISO), con paneles representativos de la diversidad social, política y
cultural de un país, complementado con métodos de consulta a la ciudadanía. En
todo caso, debe tenerse en mente un hecho importante: a diferencia de las reglas
electorales, los estándares son acuerdos voluntarios, no tienen efecto de ley y su
propósito es evaluativo.

11. Por “intersubjetivo” se entienden los códigos de entendimiento y comportamiento

aceptados por dos o más personas con el fin de interpretar un asunto o actuar con-
juntamente sobre él.

12. Por “acuerdo documentado” se entiende aquí uno que cumple con dos requisitos:
primero, se trata de un acuerdo registrado por algún medio escrito o electrónico;
segundo, el acuerdo es consistente con la Constitución Política (ésta expresa las
normas fundamentales de organización del régimen político).

13. Para Held un modelo es una construcción teórica diseñada para revelar y explicar
los elementos centrales de una idea democrática y su estructura subyacente de re-
laciones (Held, 1996,7-8). Incluye aspectos normativos, descriptivos y explicati-
vos sobre lo que una democracia es y debe ser.

14. Este máximo común denominador puede entenderse como un “segundo óptimo”
(second best) para las y los ciudadanos individualmente considerados.

15. En su reciente revisión del influyente libro Patterns of Democracy, Lijphart inclu-
ye un capítulo sobre calidad de la democracia. Sin embargo, desde el punto de vis-
ta conceptual, su elaboración es pobre, pues cita un slogan de la campaña electo-
ral del ex presidente George Bush para definir calidad de la democracia (“a gen -
tler, kindler democracy”). Los indicadores son, ante todo, indicadores macro (de
país) sobre resultados sociales (Lijphart, 1999). En artículos recientes otro conno-
tado polítologo, J.J. Linz, ha hecho referencias sobre el tema de la calidad de la de-
mocracia pero, aparte de subrayar su importancia, no ha efectuado una propuesta
conceptual y metodológica al respecto (Linz, 1996).

16. Que una noción procedimentalista de la democracia sea poco útil para investigar
la convivencia política que se desarrolla dentro de un régimen democrático no sig-
nifica, sin embargo, que deba ser descartada. Para los efectos nuestros ello signi-
fica que las dudas expresadas no debe llevarnos a inventar una nueva concepción
de democracia sino a precisar la utilidad que pueda tener una concepción “proce-
dimental” de la democracia. A mi juicio, sigue teniendo utilidad para distinguir en-
tre lo que es la especie de los regímenes democráticos de la que no lo son. Es útil,
especialmente para América Latina, con nuestra colección de regímenes democrá-
488 Jorge Vargas Cullell

ticos que, luego de las transiciones políticas, apenas si logran cumplir con lo que
considero el umbral mínimo de garantías democráticas (Gutiérrez y Vargas, 1998)
y que, en lo fundamental, se refieren a las caracteristicas de la poliarquía según
Dahl. Aunque suene a poco, luego de décadas de autoritarismos, conflictos arma-
dos, violaciones a los derechos humanos e impunidad, un concepto procedimental
de democracia con sus insistencia en la celebración de elecciones libres, competi-
das, reiteradas y respetadas, y un libre ejercicio y garantías de los derechos civiles
y políticos, nos recuerda que estos son logros muy importantes. Que nuestras so-
ciedades sigan siendo profundamente inequitativas -América Latina es la región
con mayores desigualdades en el mundo (PNUD, 1998)- y que nuestros regímenes
democráticos no sean necesariamente más equitativos que sus precedentes autori-
tarios (Kunbar y Lustig, 1999; Méndez, O’Donnell y Pinheiro, 1999), no puede ha-
cernos olvidar la diferencia entre un poder político autoritario e impune, y un po-
der electo por la ciudadanía.

17. Son tres las razones por las cuales el concepto de “auditoría”, resulta útil. Prime-
ro, al igual que las auditorías tradicionales hacen referencia a la rendición de cuen-
tas (Sheldon, 1996), nuestra evaluación de la vida democrática procura extender la
rendición horizontal de cuentas (O’Donnell, 1997). Así como las auditorías esta-
blecen estándares desde los cuales se pueden juzgar las prácticas reales en una em-
presa o institución (O´Donnell, 1997; véase también Reider, 1994), la nuestra pue-
de extrapolar este método de evaluación y aplicarlo en medir la calidad de una de-
mocracia. Finalmente: “Cualquier auditoría consiste de una serie de indagaciones,
pruebas, y reportes. Las indagaciones se hacen a través de entrevistas, observacio-
nes y estudios sobre la evidencia sustancial, para que el cliente logre tener una ade-
cuada comprensión sobre la situación” (Sheldon, 1996, 36). Igualmente, en nues-
tro caso la auditoría ciudadana cuenta con un “cliente involucrado”, los ciudada-
nos, y unas indagaciones basadas en una mezcla ecléctica de métodos de investi-
gación y pruebas, que no conforman un ejercicio delimitado a ciertos temas.

18. Según la Oficina General de Contabilidad de Estados Unidos (GAO), “las audito-
rías financieras determinan en qué medida los balances financieros de una entidad
auditada presentan de manera precisa la posición financiera, los resultados de ope-
raciones, y los flujos de efectivo o cambios en las posiciones financieras de acuer-
do con los principios de contabilidad generalmente aceptados, y en qué medida la
entidad financiera ha cumplido con las leyes y regulaciones para aquellas transac-
ciones y eventos que puedan tener un efecto material en los balances financieros”.
Las auditorías de desempeño incluyen “auditorías de economía, y eficiencia, y pro-
grama (Nota del autor: operacionales)”. Las de “economía” se refieren al costo
de operaciones (obtener resultados al menor costo); las de “eficiencia”, a los mé-
todos de operación (obtener la mejor mezcla de resultados “para llevar a cabo el
trabajo”); y las “operacionales” se aplican a la evaluación de los resultados de las
operaciones - seleccionar la mejor alternativa para alcanzar los objetivos de la ad-
ministración (Reider, 1994, 4-6; Sheldon, 1995, 5-7). Según Reider, algunas de las
diferencias entre las auditorías financieras y las de desempeño son: en cuanto a
propósito, las auditorías financieras “expresan una opinión de la condición finan-
ciera”; las de desempeño “analizan y mejoran los métodos y el desempeño” de la
La auditoría ciudadana de la calidad de la democracia 489

empresa; en cuanto al alcance, las financieras examinan “los registros fiscales y fi-
nancieros” y las de desempeño, las “operaciones de negocios”; en cuanto a la pre-
cisión de las auditorías, las financieras persiguen precisión “absoluta”, mientras
que las de desempeño procuran alcanzar una precisión “relativa” (Reider). El he-
cho de que en las auditorías de desempeño algunos estándares sean cualitativos o
ad hoc podría explicar la razón por la cual este tipo de auditorías tienen una preci-
sión relativa. (Reider, 1994, 10).

19. En la especificación de los estándares puede darse cualquiera de las siguientes si-
tuaciones: Por una parte, que varios estándares democráticos refieran a un mismo
concepto (por ejemplo, igualdad política o rendición de cuentas). Por otra, que en
un estándar (y su especificación en variables) esté mezclado más de un concepto.
Ambas situaciones no crean problemas para la Auditoría Ciudadana. Un concepto
es una herramienta para interpretar un “segmento” de la realidad de acuerdo con
una teoría, mientras que un estándar denota una práctica política deseable que se-
rá posteriormente evaluada. Recuérdese que una práctica puede ser relevante para
más de un concepto. Por ejemplo, el estándar “los gobiernos locales gobiernan de-
mocráticamente” y su correspondiente desagregación en variables encierra una
práctica que incluye aspectos de participación ciudadana, rendición de cuentas e
igualdad política.

20. Cabe una precisión. El UGMD fue derivado del concepto de poliarquía, con una
adición propia: la noción de un mínimo de habilitación ciudadana (Gutiérrez y
Vargas, 1998). En su definición se utilizó como referencia básica el Indice de Li-
bertades de Freedom House (Gastil, 1991). En cambio, el USCD fue, como se ve-
rá, el producto de un proceso de consulta y participación social, pues no conoce-
mos una teoría que establezca un horizonte más o menos comprensivo de buenas
prácticas democráticas, o benchmarking democrático, aceptado internacionalmen-
te y adaptable al caso costarricense.

21. En efecto, se realizaron las siguientes actividades: un seminario inicial en marzo

de 1997, al que asistieron cerca de veinticinco académicos y políticos costarricen-
ses y el Prof. Guillermo O’Donnell; paneles de discusión sobre una propuesta pre-
liminar de auditoría en junio y julio de 1997; una encuesta en la Gran Área Metro-
politana y seis grupos focales, en junio y julio; un análisis factorial de sus resulta-
dos, por Aníbal Pérez Liñán, en marzo de 1998; una revisión de los indicadores so-
bre democracia, por David Altman, que abarcó más de 400 obras; una pasantía de
Miguel Gutiérrez y Jorge Vargas, del Proyecto Estado de la Nación, en el Hellen
Kellogg Institute for International Studies de la Universidad de Notre Dame, entre
enero y abril de 1998; una encuesta a 18 profesores y estudiantes en dicho centro;
una encuesta a 42 personalidades costarricenses; una nueva ronda de seis grupos
focales; una consultoría del Prof. Michael Coppedge en agosto de 1998; una sesión
de un panel académico preparatorio para la sesión del panel académico asesor de
la Auditoría Ciudadana, permitió avanzar significativamente en el esclarecimiento
de los métodos que se aplicarían. El panel sugirió recomendaciones metodológi-
cas y técnicas para el trabajo de campo. Sobre esta base, el equipo técnico de la
Auditoría, coordinado por Ricardo Valverde, diseñó el trabajo de campo.
490 Jorge Vargas Cullell

22. El Consejo Consultivo de la Auditoría Ciudadana es una instancia ad hoc formada

por cuarenta y dos personalidades, representativas de un amplio espectro social,
político e ideológico. Su propósito es asegurar la legitimidad social de la iniciati-
va y orientar su ejecución. Sus funciones son: (a) establecer el mandato de inves-
tigación de la Auditoría, mediante la definición de los estándares de alta calidad de-
mocrática; (b) acompañar el proceso de investigación; y (c) participar en el proce-
so de evaluación de los resultados. La lista de los integrantes del consejo puede
verse en: Gutiérrez y Vargas Cullell, 1998.

23. El panel académico asesor de la Auditoría es, al igual que el Consejo Consultivo,
una instancia ad hoc y está formada por diez académicos (siete de ellos no son cos-
tarricenses). Su función ha sido la de formular recomendaciones metodológicas y
técnicas a las fases sucesivas de ejecución de la Auditoría, aunque su funciona-
miento ha sido ocasional. Los integrantes del panel pueden verse en: Gutiérrez y
Vargas, 1998.

24. La metodología de sitios centinelas ha sido definida como un “proceso de desarro-

llo de capacidades (Nota del autor: de las comunidades) que produce datos con de-
talle y certeza a bajo costo y alta velocidad; ello estimula diálogos informados so-
bre causas y costos de impacto. Un sitio es un punto en el territorio alrededor del
cual se efectúa un rápido censo, cuyo radio de cobertura se extiende al área suscep-
tible de ser investigada en un día de trabajo. El sistema de sitios centinelas supo-
ne, entonces, una intensa observación de un panel de miniuniversos” (Andersson,
1995). Desarrollados originalmente para propósitos de salud pública, los sitios
centinela han sido aplicados a una gran variedad de asuntos tales como los servi-
cios públicos, la calidad de la educación, el ejercicio de derechos sociales, etcéte-
ra (UNICEF-Costa Rica, 1997). Permiten también realizar análisis de riesgos, una
práctica común en las auditorías.

25. El trabajo de los evaluadores contempla, en su orden, una fase individual y otra co-
lectiva, y sus valoraciones en cada fase son registradas. Sin embargo, para efectos
del informe final de la Auditoría se ha adoptado la valoración colectiva que cada
panel rinda, lo que implica un esfuerzo de armonización de criterios entre sus
miembros. Una parte del trabajo de los evaluadores, tanto en la fase individual co-
mo en la colectiva, consiste en la aplicación de ciertos criterios de evaluación co-
munes a todos, diseñados por el equipo técnico de la Auditoría. Esto es lo que se
denomina el juicio con base en criterios predefinidos. Otra parte de su trabajo es
la valoración personal del tema, con base en su criterio experto individual y colec-
tivo. Esto es el juicio de experto. En síntesis, la valoración de cada evaluador, y
de los paneles evaluadores en su conjunto, combina el juicio compartido y el de ex-
perto. Cabe señalar que este diseño de evaluación es análogo al que comúnmente
un docente emplea cuando califica la prueba de un estudiante. Una parte de su ca-
lificación se basa en criterios preestablecidos, que reflejan su expectativa de lo que
una respuesta “correcta” debe como mínimo incluir. Otra parte de su calificación
responde a su concepto sobre otros elementos que esa respuesta contiene que pue-
den ser importantes en su valoración final. Naturalmente, el propósito y la com-
plejidad del proceso de evaluación de la Auditoría Ciudadana es distinta.
La auditoría ciudadana de la calidad de la democracia 491

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