Souza-El Caso de EMBRAPA

Gestión Estratégica del Cambio Institucional
el caso de la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria—EMBRAPA1

José de Souza Silva2
1
Este trabajo constituye un ANEXO del Módulo 5 de capacitación--Gestión Estratégica del Cambio Institucional--del
Proyecto ISNAR de PSyE en ALyC; publicado por el ISNAR en 1997.
2
Ingeniero Agrónomo con Maestría en Sociología de la Agricultura y Ph.D. en Sociología de la Ciencia y Tecnología, ex-
Jefe de la Secretaría de Gestión Estratégica (SEA) de la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA),
período 1990-1993; actualmente Gerente del Proyecto ISNAR "Nuevo Paradigma" del Servicio Internacional para la
Investigación Agrícola Nacional (ISNAR), que aporta a la sostenibilidad institucional de organizaciones de ciencia y
tecnología agropecuaria de América Latina y el Caribe.
De Souza Silva, José El caso de
EMBRAPA
Introducción
La década de los años 90 es la de la búsqueda. En el contexto de un mundo en proceso de
transformación, muchos actores sociales, económicos, intelectuales, políticos e institucionales de
nuestras sociedades están buscando nuevos conceptos, enfoques, estrategias, modelos y
paradigmas para reemplazar aquellos que entraron en crisis irreversible durante la década de los
años 80, y que no sirven más como referencia para orientarlos frente a las demandas actuales y los
desafíos futuros. En este proceso de búsqueda, las organizaciones públicas en general y las de
ciencia y tecnología agropecuaria en particular encuentran gran dificultad para: (i) interpretar las
nuevas realidades; (ii) proyectar las implicaciones de estas para sus actividades; y (iii) organizar
iniciativas de cambio para construir una nueva base para su sostenibilidad institucional.
Por un lado, no hay mucha comprensión sobre el fenómeno de ascenso y declinación de las
organizaciones públicas; y, por otro, hay una gran variedad de visiones sobre lo que es una
organización, para qué sirve el cambio institucional y cuál es el modelo de gestión más apropiado
para este proceso. Sin embargo, la imagen existente sobre lo que es una organización moldea la
visión sobre para qué sirve el cambio institucional, lo que influye en el diseño del modelo de
gestión que debe ser practicado. Así, hay tantos modelos de gestión cuantas son las imágenes
sobre las organizaciones y los roles del cambio institucional correspondientes a estas imágenes.
Sobre cambio y gestión del cambio institucional existe una abundante literatura, donde casi 100%
se refiere a experiencias del sector privado (p.ej., Cohen, 1995) y Harvard Business Review es la
publicación clásica para su divulgación (p.ej., Harvard Business Review, 1991). Precisamente,
ahora que crece vertiginosamente el número de organizaciones públicas de países en desarrollo,
que buscan ajustarse a las nuevas realidades, a través de iniciativas de cambio institucional, es
muy pequeña la producción de conocimiento en esta área basada en experiencias del sector
público (p.ej., Bryson, 1990), y, raramente, sobre experiencias del sector público de países en
desarrollo (p.ej., de Souza Silva y Flores, 1993; Goedert et al., 1994).
Para contribuir a la literatura sobre cambio y gestión del cambio institucional en organizaciones
públicas de ciencia y tecnología agropecuaria de países en desarrollo, este documento ofrece una
visión sintética del proceso de cambio institucional de la Empresa Brasileña de Investigación
Agropecuaria (EMBRAPA)3 y de la lógica y componentes del modelo de gestión desarrollado
para este proceso. Para esto, el documento: (i) explica por qué la EMBRAPA inició su proceso
de cambio institucional; (ii) resume la base conceptual y metodológica que orientó el proceso; (iii)
sintetiza las principales características y elementos del modelo de gestión del cambio institucional
utilizado en el proceso; (iv) discute los factores que más impulsaron el proceso de gestión del
cambio; (v) discute los factores que más limitaron los avances del proceso; y (vi) organiza las
lecciones más relevantes derivadas del proceso de gestión del cambio institucional de la
EMBRAPA.
¿Por qué el cambio institucional en la EMBRAPA?

Las organizaciones no nacen, crecen, se desarrollan, maduran y mueren bajo la lógica de los
organismos biológicos. Eso es lo que sugiere la versión moderna del enfoque positivista-
organicista4 que clasifica las organizaciones como si fueran de diferentes “especies”, donde las de
3
La EMBRAPA es una organización compleja con una sede en Brasilia, capital de Brasil, 37 centros de investigación
agropecuaria ubicados en todas la regiones del territorio nacional, además de 2 Servicios Especiales. De los cerca de
9.815 empleados de la EMBRAPA, aproximadamente 2.191 son científicos (36% con Ph.D.; 56% con MSc; y 8% con
B.S.).
4
El pensamiento filosófico positivista-organicista, como fue abordado originalmente por Herbert Spencer, inspiró a
muchas iniciativas intelectuales que intentaron trasladar para el caso de la sociedad la lógica encontrada en la naturaleza.
La visión de la sociedad como un organismo complejo fue la base para varias teorías sociales, tales como la teoría que
orientó el “Darwinismo Social” del Nazismo de Hitler, donde la raza blanca era biológicamente superior a las demás y
debería, por lo tanto, abreviar el proceso de selección que la naturaleza haría, pero en un tiempo muy largo. Entre otras
cosas, esta perspectiva positivista-organicista inspiró también la idea de las organizaciones como perteneciendo a
especies distintas, que tienen que relacionarse con su medio ambiente (su entorno relevante) y evolucionar con él. Así,
2
EMBRAPA
ciencia y tecnología pertenecen generalmente a la especie burocracia profesional (Mintzberg,

1979). El caso de la EMBRAPA revela evidencias de que el fenómeno de ascenso y declinación
de las organizaciones públicas es, generalmente, un reflejo del ascenso y declinación de los
modelos de desarrollo. Esta sección del trabajo revela evidencias históricas del caso de la
EMBRAPA válidas para demostrar que el fenómeno de extinción, creación y/o transformación de
las organizaciones ocurre principalmente en asociación con el período de transición entre un
modelo de desarrollo en crisis irreversible y otro en vías de establecerse.
En la segunda mitad de los años 60 e inicio de los 70, el Gobierno militar en Brasil estableció un
nuevo modelo de desarrollo y reorganizó la matriz institucional del sector público del país. En
este proceso: (i) algunas organizaciones fueron extinguidas; (ii) otras fueron creadas; y (iii)
muchas fueron reestructuradas, para tornar posible la implementación del modelo. En la matriz
del sector público agrícola, dos organizaciones asociadas al circuito de innovación tecnológica
fueron extinguidas y dos fueron creadas: la EMBRAPA fue constituida para reemplazar al
Departamento Nacional de Investigación Agropecuaria (DENPEA) del Ministerio de Agricultura,
y la Empresa Brasileña de Asistencia Técnica y Extensión Rural (EMBRATER) fue fundada para
reemplazar a la Asociación Brasileña de Crédito y Asistencia Rural (ABCAR).
Desde la segunda mitad de los años 80, diferentes segmentos de la sociedad empezaron a percibir
los impactos de la crisis económica global en los diferentes sectores del país. Hasta el final de la
década de los años 80 los principales liderazgos y segmentos sociales, económicos, políticos e
institucionales de la sociedad estaban convencidos de que el modelo nacional de desarrollo, de
características “Fordista”, “productivista”, “reduccionista”, “centralizador” y “autoritario”,
revelaba contradicciones inaceptables y no servía más como guía para orientarlos frente a los
desafíos de las realidades emergentes. Independiente del progreso alcanzado, Brasil llegó al final
de los años 80 como la décima economía del mundo occidental y tercer mayor exportador de
productos de origen agropecuario, pero con la mayor deuda externa de los países en desarrollo, la
peor distribución de ingresos y la séptima población peor alimentada del planeta.
En 1990, el Gobierno del Presidente Fernando Collor de Melo empezó a diseñar e implementar un
esfuerzo para establecer un nuevo modelo de desarrollo bajo la lógica y exigencias del enfoque
neoliberal, que incluyó la modernización del sector público de Brasil. Fue en este contexto de
transición entre modelos de desarrollo, que la EMBRATER fue extinguida por, entre otras cosas,
no demostrar su disposición de cambiar; mientras la EMBRAPA fue mantenida, entre diversas
causas, por ser proactiva en establecer su proceso de cambio institucional por iniciativa propia. La
EMBRAPA había sido exitosa para la realidad en que había sido creada al inicio de la década de
los años 70. Pero, en 1990, la nueva administración de la EMBRAPA identificó síntomas internos
y externos que revelaban que la situación era radicalmente diferente, exigiendo una revisión y
transformación profundas de la institución. Los cambios en marcha en los escenarios
internacional y nacional eran de naturaleza desestabilizadora para la sociedad brasileña y sus
organizaciones.
Internamente existía insatisfacción personal y profesional y falta de compromiso institucional.

Varios documentos internos registraban la preocupación de diferentes grupos, principalmente de
gerentes, que reivindicaban la necesidad de una revisión de varios aspectos de la organización.
Hasta 1990, la EMBRAPA había perdido muchos investigadores de nivel excelente, cuando tuvo
el peor presupuesto y los salarios más bajos de su historia. En el país, la abundancia de recursos
financieros y la ausencia de presiones sociales organizadas sobre el desempeño del sector público
en la década de los años 70, la década del “milagro económico brasileño”, fueron reemplazadas en
los años 80 por la escasez de recursos financieros y una ola creciente de movimientos sociales
exigiendo más efectividad de las organizaciones públicas, cuya credibilidad declinó
conjuntamente con el modelo nacional de desarrollo. La década de los años 90 se inicia con el
los cambios en el entorno requieren una reacción institucional adaptativa. Bajo esta imagen de una organización como un
organismo (Véase Cuadro 1 adjunto al final del trabajo), las organizaciones de ciencia y tecnología son consideradas
como pertenecientes a la “especie” burocracia profesional (Mintzberg, 1979).
3
EMBRAPA
nuevo gobierno, promoviendo una modernización de orientación neoliberal del sector público
centrada más en la forma (la estructura y nómina de personal vigentes) que en la esencia (misión,
objetivos hacia al futuro y sintonía con el entorno) de su matriz institucional. En el escenario
internacional había varios cambios en marcha con profundas implicaciones para el país y para el
sector agrícola y la investigación agropecuaria.
Marco orientador del cambio institucional de la EMBRAPA

El ascenso y la declinación de las organizaciones públicas están fuertemente asociados al ascenso
y declinación de los modelos de desarrollo. Derivada de la imagen de organización como agente
de cambio y desarrollo, esta hipótesis fue construida para fundamentar el marco orientador del
proceso de cambio institucional de la EMBRAPA; una hipótesis fortalecida con la reflexión sobre
la creación de la EMBRAPA y la EMBRATER en el inicio de la década de los años 70 y la
extinción de la EMBRATER y la fragilidad de la EMBRAPA en 1990. El marco orientador del
proceso de cambio institucional fue diseñado para: (i) ubicar a la EMBRAPA en el contexto
cambiante del modelo nacional de desarrollo del país; y (ii) producir comprensión sobre los
elementos que podrían contribuir para su sostenibilidad institucional. Mientras el gobierno
brasileño percibió el cambio institucional como un instrumento para resolver problemas y
promover ajustes de estructura en las organizaciones burocráticas del sector público5, en la
EMBRAPA la alta gerencia planteó el cambio institucional como un proceso complejo y
multidimensional que va más allá de la dimensión de estructura, del organigrama institucional y
de la cuestión del tamaño de la nómina de personal.
Al inicio del proceso de cambio institucional de la EMBRAPA, fue realizado un estudio que
identificaba los escenarios alternativos para la investigación agropecuaria en Brasil, realizado por
profesionales de la propia institución, que funcionó como la principal base de información de
referencia para el proceso. El diseño e implementación del marco orientador general del proceso
de cambio institucional de la EMBRAPA exigió la adopción integral de los instrumentos
conceptuales y metodológicos de la planificación y gestión estratégicas. Con la apropiación de
este instrumental fue posible diseñar varios marcos específicos para orientar el proceso de cambio
institucional en sus múltiples dimensiones, cuyos principales componentes fueron:
• Imagen de organización. La imagen sobre que es una organización moldea la visión sobre
que es y para que sirve el cambio institucional y la combinación de estas imagen y visión
5
Esta es una percepción instrumental del cambio institucional que está siendo forjada por un enfoque internacional de
modernización con características “liberal-modernizantes.” Este enfoque está siendo construido en los países
industrializados y trasladado acríticamente para los países en desarrollo con el apoyo político (e interés económico) de
las élites nacionales conservadoras. Bajo este enfoque se está promoviendo una visión del cambio institucional que ha
influenciado el diseño del modelo de gestión del cambio que prevalece en la mayoría de los procesos de
“reestructuración” o de “reingeniería” en ALyC. Irónicamente, bajo este enfoque, la conclusión de lo que debe ser
realizado ya está lista antes del diagnóstico: para ser mejor hay que ser menor. Esta conclusión anticipada produce
dificultades diversas. Primero, promueve iniciativas de cambio centradas en la estructura, donde la forma (estructura) es
más importante que la esencia (misión, objetivos, políticas, estrategias, prioridades, enfoques, modelos, paradigmas, las
demandas del entorno, etc.), resultando generalmente en cambios cosméticos (Busch y Bingen, 1994). Segundo, el
modelo de gestión derivado de este enfoque anticipa decisiones sobre la estructura y la nómina de personal antes que la
naturaleza, rumbo, prioridades y estrategias institucionales sean definidas. Esto subestima el hecho de que algunas
actividades están en declinación y otras en ascenso, lo que puede, eventualmente, significar la desaparición de ciertas
estructuras y funciones, y la emergencia de otras dentro de la misma organización. El resultado puede ser una
organización menor, igual o mayor que la original. Tercero, bajo este enfoque, las iniciativas de cambio institucional son
inducidas hacia al objetivo explícito de cortar costos (menos estructura para mantenimiento y menos funcionarios para
pagar salarios y beneficios sociales), con la promesa incierta de que esto es suficiente para aumentar la eficiencia y
efectividad institucional. Finalmente, este enfoque promueve la desmoralización de la “tecno-burocracia” del sector
público. Irónicamente, en ALyC, los promotores de este enfoque justifican el esfuerzo de reestructuración por parte de las
empresas privadas como una iniciativa basada en una visión moderna, mientras el mismo esfuerzo en el sector público es
explicado como una necesidad justificada por calificativos como “incompetencia” e “ineficiencia”. ¿A quién interesaría
y beneficiaría esta desmoralización del sector público, que sirve para debilitar el espíritu colectivo y el compromiso
público de los funcionarios de este sector, además de establecer el miedo del desempleo entre ellos? En muchos países de
la región, la tecno-burocracia del sector público es la única estructura organizada de que la sociedad dispone para
ayudarla a interpretar los cambios del entorno, proyectar las implicaciones de estos cambios para sus diferentes
actividades y formular estrategias para la transformación institucional necesaria.
4
EMBRAPA
influencian el modelo de gestión del cambio. En la EMBRAPA, la imagen de organización

que influenció la visión de la alta gerencia sobre el cambio y el modelo para su gestión fue
la imagen de la organización como agente de cambio y desarrollo.
• Hipótesis para el ascenso y declinación de las organizaciones públicas. Esta hipótesis fue
desarrollada como una consecuencia de la imagen de organización como agente de cambio
y desarrollo. Los productos de la reflexión proporcionada por esta hipótesis permitieron
comprender que: (i) todo modelo de desarrollo necesita de una matriz institucional para
implementarlo; (ii) una vez organizada la matriz institucional, empieza la implementación
del modelo; (iii) durante la práctica del modelo, tarde o temprano ciertas anomalías
empiezan a emerger; (iv) las anomalías se acumulan, generando necesariamente la crisis
irreversible de muchos de los valores, principios, premisas, promesas, enfoques, políticas y
estrategias del modelo, lo que afecta en mayor o menor grado las organizaciones
responsables por su implementación; (v) la crisis del modelo provoca una revolución en el
pensamiento socio-político, un proceso de efervescencia creativa donde, a partir de las
críticas al modelo en declinación, emergen alternativas de modelos de desarrollo para
reemplazar al que está desacreditado; y (vi) bajo contradicciones y conflictos sociales,
económicos, políticos, institucionales e intelectuales, un nuevo modelo de desarrollo
reemplaza el anterior, y una nueva matriz institucional se va gestando para implementarlo.
• No todas las organizaciones de la matriz institucional anterior son incorporadas a la nueva

matriz. Desde la perspectiva del Gobierno y de las élites del poder se torna necesaria la
creación de algunas organizaciones y la reestructuración, de afuera hacia adentro, de la
mayoría de las otras de la matriz anterior, para que reflejen e incorporen la lógica y
requerimientos del nuevo modelo. Solamente algunas pocas organizaciones logran
demostrar en anticipación su sintonía con el nuevo modelo y su capacidad para manejar las
nuevas demandas y desafíos planteados por el nuevo modelo para su actividad. Estas
entidades estarán no solamente en la nueva matriz institucional sino que también jugarán un
papel destacado en este contexto, sirviendo de referencia para otros actores institucionales.
• Esta hipótesis fue desarrollada por de Souza Silva (1993) en analogía con la teoría de Thomas
Khun sobre el ascenso y declinación de los paradigmas científicos, articulada en su libro La
Estructura de las Revoluciones Científicas (Khun, 1970). En los cambios institucionales
del tipo transformacional (Nadler et al., 1995), hay necesidad de una referencia sólida que
los fundamente y produzca parámetros para definir los términos para el debate colectivo. En
el caso de la EMBRAPA, la hipótesis para explicar el fenómeno de ascenso y declinación
de las organizaciones públicas fue la referencia conceptual ofrecida para fundamentar el
debate a ser promovido por el grupo de gestión política del cambio institucional, bajo el
liderazgo intelectual del grupo de gestión técnica del proceso.
• Escenarios alternativos para la investigación agropecuaria. Los procesos de cambio del

tipo transformacional necesitan de una base de información nueva que identifique y articule
los elementos que están en declinación y los que están en ascenso en los escenarios nacional
e internacional, para servir como una de las referencias, tanto para el proceso de cambio
institucional como para el proceso de su gestión. La EMBRAPA realizó un estudio de
escenarios (EMBRAPA, 1990) para comprender las fuerzas sociales, económicas, políticas,
tecnológicas e institucionales que estaban conformando los cambios globales y las
tendencias creadas por ellos. Este estudio fue utilizado por el grupo encargado de la gestión
técnica del cambio en EMBRAPA como base de información para mirar hacia al futuro y a
su entorno relevante a partir de las tendencias presentes en los escenarios nacional e
internacional. Los pasos de la estrategia metodológica para la construcción de los
escenarios fueron: (i) identificación del ambiente externo relevante; (ii) selección de
factores críticos relevantes, su análisis y determinación de sus estados futuros alternativos;
(iii) construcción de la matriz de temas vs. factores para la construcción de escenarios
alternativos; (iv) formulación y revisión de escenarios alternativos; (v) establecimiento de
5
EMBRAPA
premisas comunes a los escenarios formulados; y (vi) identificación y jerarquización de los

objetivos institucionales generales, en relación con la misión institucional de la
EMBRAPA.
• El triángulo de la sostenibilidad institucional. En cambios de tipo transformacional es

extremamente difícil realizar un proceso de cambio institucional consistente con la
construcción de la sostenibilidad institucional si no hay una comprensión anticipada sobre
los factores que contribuyen a este propósito. La reflexión sobre esta dimensión reveló que,
para reconstruir su sostenibilidad, la EMBRAPA necesitaba de: (i) un “proyecto
institucional” contemporáneo, para re-orientar la naturaleza y rumbo de su misión,
objetivos, políticas, estrategias, prioridades y actividades en acuerdo con las realidades
emergentes y desafíos futuros; (ii) “capacidad institucional” (conceptual, metodológica,
técnica, organizativa, de infraestructura, gerencial, política, financiera, etc.) para
implementar este proyecto institucional contemporáneo; y (iii) “credibilidad institucional”
para ser transformada en apoyo social, político y financiero, lo que requería, entre otros
aspectos, mecanismos de participación interna y externa, sintonía con el entorno,
compromiso con el largo plazo, permeabilidad social y política y transparencia
administrativa (de Souza Silva, 1993).
• Planificación y gestión estratégicas. Los instrumentos conceptuales y metodológicos de la

planificación estratégica fueron utilizados para diseñar la visión de futuro de la EMBRAPA,
identificar el rumbo general a ser seguido, y definir los macro-pasos para concretizar ese
futuro. Esto permitió desarrollar e implementar estrategias para apoyar: (a) la interpretación
del entorno; (b) la proyección de las implicaciones de los cambios en el entorno para la
investigación agropecuaria; (c) el análisis de la situación organizacional actual de la
EMBRAPA para enfrentar las realidades emergentes; y (d) los ajustes necesarios para
superar las debilidades y brechas identificadas en el proceso. Los instrumentos de la gestión
estratégica fueron usados para diseñar el modelo de gestión del proceso de planificación
estratégica, así como del proceso de diseño e implementación del plan táctico-operativo que
instrumentalizó a nivel de las acciones concretas las conceptualizaciones y definiciones del
plan estratégico. El Plan Director de la EMBRAPA (EMBRAPA, 1995) y los Planes
Directores de sus centros están entre los productos tangibles de este proceso.
• Principios orientadores. En la EMBRAPA fueron definidos algunos principios para orientar

el proceso de cambio institucional, servir de referencia para construir su lógica e identidad y
para su planificación, seguimiento y evaluación. En el caso particular de la EMBRAPA, los
principales fueron los principios de: (i) la participación interna; (ii) la participación externa;
(iii) la valorización de los talentos humanos de la organización; (iv) los cambios
estructurales como producto del proceso, no su inicio; (v) de la descentralización de la
capacitación en planificación estratégica para obtener unidad institucional (filosófica,
política, conceptual y metodológica) dentro de la diversidad de centros de investigación; y
(vi) la negociación, donde todos los pasos del proceso y las propuestas de cambio serían
negociados a través de criterios técnicos, políticos e institucionales.
• Enfoque CIPP. Este enfoque que organiza y relaciona variables de contexto, insumos,
procesos y productos (CIPP) fue usado desde el inicio para recolectar, organizar y evaluar
informaciones sobre diferentes dimensiones de la institución, para apoyar a los grupos de
gestión política y de gestión técnica del proceso. Bajo este enfoque, fueron evaluados
investigadores, proyectos de investigación, programas de investigación, centros de
investigación y la propia EMBRAPA como un todo. El uso de los productos de este
esfuerzo al nivel de la alta gerencia y por parte del grupo coordinador del proceso de
cambio institucional, contribuyó a crear credibilidad en el proceso de gestión del mismo.
• Cambio institucional. No hay una definición fija ni definitiva sobre cambio institucional.
La diversidad de definiciones diferentes y, eventualmente, contradictorias en la
6
EMBRAPA
literatura existente revela que el tema permite diferentes percepciones. En este

contexto, no se debe insistir en una definición única, que de hecho no existe, porque el
significado de cambio institucional es fuertemente influenciado por la imagen que tiene
uno sobre lo que es una organización. Por lo tanto, en el proceso de la EMBRAPA,
cambio institucional fue conceptualizado como un proceso a través del cual las
organizaciones: (i) promueven pequeñas o grandes transformaciones en uno o muchos
aspectos de su estructura, y/o en uno o muchos de los procesos de su dinámica interna,
generalmente en búsqueda de mayor eficiencia, menor costo o mayor consistencia
interna, independientemente de los cambios en el entorno; (ii) promueven pequeñas o
grandes alteraciones/transformaciones en los productos y/o servicios que ofertan; (iii)
reaccionan para responder a presiones y cambios del entorno, que implican nuevos
problemas, demandas, desafíos; (iv) toman la iniciativa (rara) de transformarse para
transformar; o (v) se anticipan o reaccionan a las crisis del modelo de desarrollo, que
requieren una revisión profunda, o hasta la ruptura y el reemplazo, del paradigma
institucional. Como se puede inferir, cuanto mayor el grado de complejidad y
profundidad que se incorpora al proceso de cambio institucional, más su característica
de proceso multidimensional se acentúa, lo que requiere conceptualizarlo y practicarlo
en sus dimensiones ético-filosófica, sicológica, socio-cultural, económico-financiera,
político-ideológica, tecnológica, institucional y espacio-temporal.
• De todo esto resulta una inmensa diversidad de tipos de cambio institucional. Existe la
posibilidad de varias combinaciones de las diferentes características que cada tipo
puede asumir. Sin embargo, la mayoría de los cambios pueden ser clasificados como de
dos tipos generales: los del tipo incremental, o gradual, y los del tipo
transformacional, o discontinuo (Nadler et al., 1995). Los cambios del tipo
incremental, o gradual, son aquellos que ocurren de forma localizada en uno o pocos
aspectos y en determinadas instancia de la organización, sea como resultado de una
presión del entorno en tiempos de cambio, o sea como una iniciativa innovativa interna
en tiempos de estabilidad. Estos cambios no implican necesariamente cambios
paradigmáticos, sino que las alteraciones son desarrolladas generalmente en armonía
con o para perfeccionar el paradigma vigente. Los cambios del tipo transformacional,
o discontinuo, son aquellos que ocurren generalmente como respuesta o en anticipación
a talleres desestabilizadores actuales o potenciales. Estos cambios, generalmente,
implican la ruptura y reemplazo de valores, principios, premisas, promesas, conceptos,
enfoques, modelos y paradigmas. Los dos tipos de cambios pueden asumir las más
diferentes características; pueden ser: (i) participativos o no; (ii) centralizados o
descentralizados; (iii) centrados o no en el entorno, (iv) comprometidos o no con el
largo plazo, etc. Ambos tipos de cambio, el incremental y el transformacional, pueden
ocurrir por una decisión política innovativa de la organización, con la finalidad de
sorprender positivamente a los actores del entorno cuya realidad desea transformar. Sin
embargo, estos cambios, en ausencia de presiones del entorno, son raros en el sector
público y cuando ocurren son generalmente del tipo incremental.
• Modelo de gestión del cambio institucional. No existe una definición única sobre lo que es la
gestión del cambio institucional; sino que existen “definiciones derivadas”, resultantes de
cada combinación de imagen de organización con la visión correspondiente sobre lo que
significa cambio institucional. En la EMBRAPA, gestión del cambio institucional
consistió básicamente en: (i) crear/compartir una visión de futuro; (ii) crear/mantener las
condiciones para el desarrollo, implementación, seguimiento, evaluación y
perfeccionamiento del proceso; (iii) tomar decisiones bajo un enfoque previamente
diseñado; (iv) garantizar que las decisiones sean ejecutadas bajo este enfoque; (v) mantener
el proceso en sintonía con su filosofía y propósito; y (vi) comprender/apoyar la
7
EMBRAPA
institucionalización de los cambios propuestos como un proceso que no termina, pues la

transformación institucional requiere perfeccionamiento continuo. Así, en el proceso de la
EMBRAPA, gestión del cambio institucional fue conceptualizada como un proceso: (a)
que es practicado en dos niveles, que corresponden a la “gestión política” y a la “gestión
técnica” del proceso de cambio institucional; (b) que combina un conjunto particular de
valores, principios, premisas, promesas, enfoques, factores, actores y acciones; (c) para
influenciar/inducir la naturaleza (filosofía), el rumbo (visión de futuro), las prioridades
(posición política) y el público preferencial (compromiso social y político asociados al
proceso de cambio institucional; (d) con la finalidad de lograr uno o más objetivos; (e) bajo
las limitaciones y potencialidades existentes en el contexto interno y externo de una
organización; y (f) a través del uso de estrategias y mecanismos especialmente diseñados
para este propósito.
De la comprensión producida por estos elementos, la EMBRAPA derivó la decisión política

por un cambio institucional del tipo transformacional donde todo en la organización estará bajo
cuestionamiento. En este contexto, estará abierta la posibilidad para la ruptura y el cambio
necesario de ciertos valores, principios, premisas, promesas, conceptos, enfoques, políticas,
modelos, paradigmas, estructuras y procesos funcionales vigentes en la organización.
Modelo de gestión del cambio institucional de la EMBRAPA

Las probabilidades de éxito de un proceso de cambio institucional están fuertemente asociadas
al modelo para su gestión, que es un producto directo del marco orientador del proceso de
cambio. Para reflejar el marco orientador de su proceso de cambio institucional, la EMBRAPA
diseñó un modelo de gestión del cambio institucional que incorporó elementos estratégicos
derivados del marco de referencia de la planificación y gestión estratégicas; por eso, este
modelo es aquí referido como modelo de “gestión estratégica del cambio institucional”, que
corresponde a la combinación de una imagen de la “organización como agente de cambio y
desarrollo” con una visión del “cambio institucional como un proceso multidimensional”.6
Esto significó una gestión orientada por ciertos elementos de referencia, tales como: (i) los
futuros alternativos que vienen siendo forjados por las fuerzas sociales, económicas,
tecnológicas, políticas e institucionales que están produciendo nuevas realidades; (ii) la
importancia y el protagonismo del entorno como referencia para todo el proceso; (iii) la
movilización y valorización de la inteligencia y creatividad de los talentos humanos internos;
(iv) la negociación como mecanismo permanente para los avances del proceso; (v) la apertura
para el pensamiento crítico interno y la evaluación externa; (vi) la necesidad de un nuevo
comportamiento institucional, no solamente un plan; (vii) la participación7 como fuente de
innovación, aprendizaje, capacitación, compromiso, motivación, consistencia, armonía,
6
Busch & Bingen (1994) analizan las tres perspectivas vigentes sobre las organizaciones de investigación agropecuaria, y
cómo ellas influenciaron los cambios institucionales en 40 países trabajados por el Servicio Internacional para la
Investigación Agrícola Nacional (ISNAR) en los últimos 12 años. El presente documento registra una gama más amplia
de perspectivas sobre las organizaciones en general. Véase el Cuadro 1 anexo a este trabajo.
7
Participación es un concepto muy plástico, en el sentido que existen demasiadas interpretaciones sobre su significado,
unas más amplias y otras reduccionistas. La experiencia de la EMBRAPA sugiere que existen varias dimensiones a ser
consideradas en la conceptualización de lo que es participación. “Participación vertical” es la participación de los
gerentes de todos los niveles jerárquicos de la organización. “Participación horizontal” es la participación de todos los
individuos de cualquiera o de todos los segmentos o grupos funcionales de la organización. “Participación representativa”
es la participación de representantes de todos o de determinados segmentos o grupos funcionales de la organización; lo
que no garantiza que estos representen el pensamiento y la posición de los segmentos o grupos funcionales representados,
a menos que haya mecanismos especiales de consulta y de debate con este propósito. Finalmente, las evidencias del caso
de la EMBRAPA revelan que informar y consultar son condiciones necesarias pero nunca suficientes para caracterizar
procesos participativos. La participación requiere que los participantes sean también actores del proceso de toma de la
decisión, directamente o a través de sus representantes, lo cual requiere que estos los consulten y debatan con ellos, y así
los representen defendiendo sus pensamientos y posiciones. En la participación representativa, los representados deben
tener acceso a los resultados de los procesos en que son representados, así como de los criterios a través de los cuales sus
aportes fueron aceptados o rechazados, para que comprendan la evolución del proceso y puedan continuar aportando de
forma apropiada en el contexto de sus momentos subsecuentes.
8
EMBRAPA
formación de equipos, creatividad colectiva, sintonía y renovación de la cultura organizacional;

y (viii) la utilización de estrategias basadas en criterios técnicos, gerenciales, institucionales y
políticos. Esta sección comparte los componentes del modelo de gestión del cambio
institucional, que fue practicado en la EMBRAPA, y que fueron:
• Intención estratégica. En la EMBRAPA, intención estratégica fue conceptualizada como la

existencia, al nivel de la alta gerencia, de una combinación de los siguientes factores
críticos: (i) una visión de futuro para la institución; (ii) la convicción de que esta visión
debe tornarse realidad; (iii) la voluntad política para realizar esta visión; (iv) la decisión
política para movilizar los recursos mínimos para iniciar y mantener el proceso de cambio
para la realización de la visión; y (v) el coraje político para asumir los riesgos y desgastes
que implica una iniciativa de cambio institucional (de Souza Silva 1993). Este fue el pilar
de naturaleza política sobre el cual el modelo de gestión de la EMBRAPA fue construido.
• Sin intención estratégica no hay el patrocinio y liderazgo políticos necesarios para garantizar
el proceso de cambio institucional. En la EMBRAPA, la visión más amplia para la
institución era traducida por la propuesta: salir de un paradigma institucional centrado en
la capacidad interna de ofertar para un paradigma centrado en el entorno, con todas sus
implicaciones. En esta visión, el concepto de proyecto tendría que ser revisado y
transformado para ofrecer el nuevo “nexo” para la forma de actuación de la institución,
donde los proyectos serían más efectivos, atractivos y competitivos. En la EMBRAPA, el
proyecto pasó a ser la menor unidad gerencial, el centro de costo institucional y el marco
para la acción interdisciplinaria e interinstitucional, una especie de síntesis de la
organización.
• Comité estratégico del proceso de cambio institucional. En la Sede de la EMBRAPA, este

fue el grupo responsable, al nivel político más alto, por la “gestión política” del cambio
institucional, integrado por el presidente, los tres directores ejecutivos y los jefes de las
unidades centrales de la Sede de EMBRAPA. Las decisiones políticas y estratégicas para
impulsar el proceso, seleccionar estrategias alternativas para superar problemas críticos en
el proceso, y para introducir ajustes relevantes en el curso de acción del proceso, son
tomadas por este comité. Fue creado también un comité similar en cada centro de
investigación, para garantizar las conexiones y armonía necesarias entre las dimensiones
vertical y horizontal del proceso. Estos comités, central y locales, deben comunicarse entre
sí, tanto para negociaciones y para alimentación de informaciones sobre sus decisiones
como para la retroinformación sobre los impactos de la aplicación de sus respectivas
decisiones. El grupo coordinador del proceso (véase abajo: grupo coordinador) debe tener
estos comités como sus dos instancias de negociación política. Este grupo se reunió tantas
veces cuantas fueron necesarias para la toma de decisiones sobre el proceso.
• Grupo coordinador del proceso de cambio institucional. La alta gerencia necesita de un

mecanismo permanente de planificación, coordinación y asesoría técnica del proceso de
cambio institucional. En la EMBRAPA este mecanismo fue la instancia técnica más alta
para la “gestión técnica” del cambio institucional, y fue formalizada para tener la base
institucional y la legitimidad administrativa necesarias y suficientes para ejecutar su misión.
En EMBRAPA fue creada la Secretaría de Administración Estratégica, vinculada a la
Presidencia de la institución, como resultado de la fusión del Departamento de Planificación
con la Asesoría de Desarrollo Institucional. Esta fusión ocurrió porque el Departamento de
Planificación estaba en la misma línea horizontal de administración de los demás
departamentos y, por lo tanto, no tendría en aquel momento el alcance y la legitimidad para
coordinar el proceso institucional. Además, la diversidad y complejidad de las demandas y
desafíos producidos por el proceso fueron considerados más allá de la estructura tradicional
y composición profesional generalmente vigentes en las unidades de planificación. El jefe
de este grupo era miembro permanente del Comité Estratégico del proceso de cambio.
9
EMBRAPA
Este grupo de coordinación, integrado por 17 profesionales, hombres y mujeres, fue el

mecanismo técnico utilizado para: (i) alimentar de forma permanente el Comité Estratégico
con ideas y propuestas alternativas para los avances, ajustes e innovaciones en el proceso;
(ii) coordinar la implementación de las decisiones del Comité Estratégico; y (iii) liderar el
proceso intelectual de creación, apropiación, aplicación y reconstrucción del conocimiento
en el proceso de cambio institucional. En el proceso, este grupo utilizó el sistema de PSyE
existente como fuente de información para apoyar el proceso de gestión del cambio. Sin
embargo, después del proceso de producción de las propuestas de cambio, el sistema de
PSyE vigente fue reemplazado por otro sistema de PSyE para reflejar los cambios
propuestos así como apoyar su implementación. El Grupo Coordinador fue constituido por
un equipo multidisciplinario (especialistas en agronomía, sociología rural, economía
agrícola, sicología, administración de empresas, métodos cuantitativos, etc.) seleccionados
por su: (a) capacidad técnica para la producción de elementos conceptuales, metodológicos
y/o instrumentales; (b) visión sistémica; (c) disposición para trabajar en equipo; y (d)
convicción de que no es posible pensar de forma innovativa sobre las realidades emergentes
a través de estructuras antiguas de pensamiento. Este grupo tuvo la tarea de promover el
equilibrio entre las dimensiones instrumental y comportamental del proceso, la primera para
buscar un nuevo comportamiento organizacional y, la segunda, para traducir en términos
tácticos y operativos los objetivos estratégicos.
En la EMBRAPA este grupo construyó su credibilidad a través de la autoridad del

argumento, no por el argumento de la autoridad, porque su autoridad debe ser técnica y no
política. Aunque este grupo coordinó el proceso general durante su primera fase (de
producción de las propuestas de cambio o de planificación estratégica), en la segunda fase
del proceso (de la implementación de los cambios propuestos) la ejecución de cada
propuesta de cambio fue coordinada por la unidad institucional con mayor capacidad
técnica y el mandato institucional más relacionados con el tema de la propuesta.
Este grupo fue capacitado y después asesorado a lo largo del proceso por tres
“consultores externos” de la Facultad de Economía y Administración (FEA), de la
Universidad de São Paulo (USP), especializados en planificación y gestión estratégicas (con
experiencia en los sectores público y privado). Estos consultores fueron contratados para
transferir autonomía conceptual y metodológica para al equipo de la EMBRAPA, llamado
equipo de “consultores internos” (grupo de coordinación ampliado con la participación de
profesionales de otros departamentos). Los “consultores externos” apoyaban conceptual y
metodológicamente al grupo de “consultores internos”, pero no les competía interferir en
las decisiones internas del grupo. Los “consultores internos” apoyaban conceptual y
metodológicamente los centros de investigación, pero no les competía interferir en los
contenidos de sus planes estratégicos, que deberían ser un producto de la negociación entre
el centro y su entorno.
• Macro-estrategia hacia adentro. En la EMBRAPA se consideró que la gestión estratégica

del cambio institucional exigiría una macro-estrategia para organizar el proceso interno de
cambio en macro-pasos para posibilitar la visión anticipada de las actividades-claves a ser
desarrolladas. Esta macro-estrategia fue diseñada anticipadamente al inicio del proceso,
aunque algunos de sus macro-pasos tuvieron que ser ajustados en la evolución del mismo.
En la EMBRAPA los macro-pasos básicos de la estrategia hacia adentro fueron:
(1) Publicación del documento “Proyecto EMBRAPA: la investigación agropecuaria

hacia el siglo XXI” (Flores, 1991), para movilizar la atención de todos los empleados de la
institución, sí como invitarlos a involucrarse en el proceso participativo de construcción
colectiva de un paradigma institucional centrado en el entorno. Esto ocurrió en abril de
19918.
8
La razón por la cual el proceso de cambio institucional dela EMBRAPA solo empezó en 1991, mientras la nueva
administración inició su gestión en marzo de 1990; fue la concentración de varios factores que tornaron el ambiente
10
EMBRAPA
(2) Seminario de negociación inicial nombrado “Proyecto EMBRAPA”, realizado en

la Sede de la EMBRAPA y en todos sus centros de investigación como instrumento de
negociación política (demostrar la necesidad de cambios), gerencial (demostrar la capacidad
para la gestión del proceso) y técnica (demostrar la capacidad conceptual y metodológica
para desarrollar y coordinar técnicamente el proceso). Este seminario, realizado en mayo-
junio de 1991, duraba ocho (8) horas e incluyó cuatro segmentos: (a) síntesis de cómo el
mundo, Brasil, la agricultura, la investigación agropecuaria y EMBRAPA cambiaron desde
la década de los años 70 hasta la de los años 90, y una proyección para la primera década
del próximo siglo; (b) demostración de cómo el enfoque CIPP podría apoyar el proceso de
evaluación de la situación actual de los proyectos de investigación, investigadores,
programas de investigación, centros de investigación y la EMBRAPA como un todo; (c)
demostración de cómo la planificación estratégica podría apoyar el proceso de identificar el
rumbo general a seguir hacia la realidad deseada; y (d) demostración de que, mientras PSyE
sería utilizado para apoyar el proceso de gestión del cambio, este sistema sería
probablemente afectado por los cambios propuestos y, como consecuencia, sería
transformado al final para reflejar y apoyar estos cambios institucionales. Además, este
seminario funcionó como mecanismo para compartir y validar la visión de la alta gerencia y
construir alianzas internas.
(3) Capacitación en planificación estratégica para el grupo de “consultores internos”

(equipo de la unidad coordinadora del proceso y otros profesionales invitados de diferentes
Departamentos de la Sede). En esta capacitación, realizada en julio-agosto de 1991, los
ejercicios fueron todos dirigidos a la satisfacción de las necesidades que tendría el grupo en
el proceso de descentralización de la capacitación, y en el proceso de apoyo a los centros de
investigación. Entre otros productos, el grupo produjo la primera propuesta de misión y
objetivos institucionales la de EMBRAPA (con la participación de la alta gerencia) y un
manual de referencia para orientar la descentralización de la capacitación y del proceso de
planificación estratégica, que incluyó todos los instrumentos conceptuales y metodológicos
que los centros deberían utilizar en el proceso. La misión de la EMBRAPA fue enviada a
100 entidades en todo el país y a todos los centros de investigación de la EMBRAPA, en
búsqueda de críticas y sugerencias, así como la necesaria legitimidad de su contenido (72
entidades externas y todos los centros de la EMBRAPA reaccionaron a la propuesta de
misión y objetivos, con críticas y sugerencias para su perfeccionamiento). Los instrumentos
reunidos en el manual fueron perfeccionados durante la descentralización de la
capacitación.
(4) Descentralización de la capacitación en planificación estratégica para todos los

centros de investigación, para permitir: (i) la descentralización del proceso creativo; (ii) la
construcción de las bases para una nueva cultura organizacional por el efecto educativo de
la participación; y (iii) a los centros de investigación crear una capacidad institucional que
podría ser utilizada más allá del proceso en marcha. Esta descentralización fue realizada en
agosto-septiembre/1991 para los centros de la EMBRAPA y en diciembre/1991 para su
Sede.
(5) Seminarios internos después de la descentralización de la capacitación en planificación

estratégica. Todos los capacitados presentaron un seminario interno dentro de su respectivo
centro de investigación para: (i) explicar la lógica de todo el proceso de planificación
estratégica; (ii) esclarecer los momentos de participación de los diferentes grupos de
actores; (iii) ofrecer elementos de referencia para la formación de grupos de trabajo que
irían a liderear la realización de tareas distintas a lo largo del proceso; y (iv) explicar el
significado y orientar el uso de los instrumentos conceptuales y metodológicos que serían
institucional muy desfavorable para las negociaciones requeridas por el proceso. Por ejemplo (i) el presupuesto más bajo
de su historia, (ii) los peores salarios de todos los tiempos y, principalmente, (ii) las dimisiones de más de 60 mil
funcionarios públicos por imposición del Gobierno Federal (la EMBRAPA fue obligada a despedir a cerca de 1.000
funcionarios).
11
EMBRAPA
utilizados por los diferentes grupos de trabajo. Los seminarios internos fueron realizados
entre octubre y diciembre de 1991.
(6) Formulación de la “Versión-0” de los planes estratégicos (de la EMBRAPA, de la

Sede y de cada centro de investigación), entre octubre de 1991 y marzo de 1992.
(7) Talleres de evaluación de los borradores de planes estratégicos por representantes

del entorno relevante de la Sede y de cada centro de investigación, de acuerdo con la
metodología desarrollada para este propósito, entre noviembre de 1991 y marzo de 1992.
(8) Incorporación de las críticas y sugerencias del entorno a los planes estratégicos de la
Sede y de los centros de investigación (ahora, “Versión-1”), entre enero y marzo de 1992.
(9) Reunión nacional para la concertación de los planes estratégicos, de naturaleza

político-gerencial, abril de 1992, con la participación de dos observadores: uno del Gremio
Nacional de los empleados de la EMBRAPA y uno del ISNAR. Los directores de centro
debatieron: (i) el principio de la “congruencia vertical”, armonía entre la misión de cada
uno de los centros y la misión institucional de la EMBRAPA; (ii) el principio de la
“congruencia horizontal”, armonía entre las diferentes misiones de todos los centros (para
identificar eventuales conflictos entre ellas); y (iii) el principio de la “suficiencia”, donde la
suma de las misiones de todos los centros es suficiente para garantizar el significado y la
cobertura de la misión institucional de la EMBRAPA. Además, los dirigentes definieron
criterios9 para la reestructuración de la arquitectura organizacional en su dimensión
estructural10.
(10) Taller internacional para evaluación la oportunidad y adecuación del proceso de

cambio institucional de la EMBRAPA, así como todos sus productos. Este taller fue
organizado por el grupo de gestión técnica del cambio institucional, protagonizado por una
misión integrada por profesionales del país y de organizaciones extranjeras e
internacionales, y fue realizado en el período de 21-27 de junio de 1992. Hasta esta fecha, el
costo del proceso de cambio institucional de la EMBRAPA ya era de aproximadamente
US$1,000,000 de costos directos y US$4,000,000 de costos indirectos (costo indirecto =
tiempo de los empleados involucrados en el proceso: sus salarios, beneficios sociales, etc.).
(11) Incorporación de las críticas y sugerencias de la misión internacional de evaluación

a los planes estratégicos (de la EMBRAPA, de la Sede y de los centros de investigación),
que se transforman en “Versión-2” (final), entre julio y octubre de 1992.
(12) Diseño e implementación de un plan de acción estratégica, que tradujo para el nivel
de las acciones táctico-operativas las definiciones establecidas y brechas identificadas en el
plan estratégico de la EMBRAPA, entre octubre y diciembre de 1992.
9
La metodología para definir criterios para la reestructuración del modelo institucional de la EMBRAPA fue muy
sencilla. Fue realizado un ejercicio para: (i) identificar incongruencias en la estructura de la organización; (ii) jerarquizar
las incongruencias estructurales identificadas; y (iii) proponer un criterio básico para superar cada incongruencia
identificada. Por ejemplo, fue identificado que en la EMBRAPA existía un centro de una sub-disciplina, microbiología de
suelos, lo que no se justificaba porque sería ilógico e imposible tener un número infinito de centros por disciplina o sub-
disciplina. Para enfrentar esta incongruencia, fue creado el criterio de la interdisciplinariedad, que establece que un
centro de investigación tiene que representar una propuesta institucional de naturaleza interdisciplinaria, no debiendo
existir en la institución un centro monodisciplinario.
10
El modelo institucional de la EMBRAPA es aquí entendido como el conjunto de su estructura, la Sede y sus
departamentos y sus centros de investigación (su número, ubicación y naturaleza). Al contrario de la mayoría de los
procesos de reestructuración finalizados o en marcha en América Latina, el proceso de cambio institucional de la
EMBRAPA solo discutió la cuestión de estructura después que las propuestas de cómo cambiar el contenido sustantivo
de la institución como un todo y de sus centros en particular estaban concluidas.
12
EMBRAPA
(13) Implementación de los cambios que no eran de naturaleza estructural, a partir de

octubre de 199211.
(14) Negociación política interna y externa para la implementación de las propuestas de

cambios estructurales, a partir de julio de 1992.
(15) Diseño e implementación de un sistema de seguimiento y evaluación del proceso

de implementación de los cambios propuestos, a partir de octubre de 1992, lo cual originó
el sistema de información gerencial de la EMBRAPA.
(16) Articulación con otras organizaciones del Sistema Nacional de Investigación

Agropecuaria (SNPA), para ofrecer apoyo conceptual y metodológico para aquellas
entidades interesadas en iniciar procesos similares de cambio institucional, bajo el enfoque
estratégico desarrollado por el grupo de gestión del cambio institucional de la EMBRAPA,
a partir de mayo de 1993.
(17) Diseño de un sistema de monitoreo permanente de los factores críticos externos

identificados en el proceso de planificación estratégica como relevantes para la
sostenibilidad de la EMBRAPA, a partir del segundo semestre de 1993.
• Macro-estrategia hacia afuera. El modelo de gestión creado por la EMBRAPA incluyó una
estrategia hacia a fuera, para construir el apoyo político-institucional necesario para el
fortalecimiento y legitimidad externa del proceso de cambio, así como para conquistar
apoyo para la implementación de los productos resultantes de la aplicación de sus principios
orientadores. El principal componente de esta estrategia en la EMBRAPA consistió
básicamente en: (i) construir un mapa con las personalidades más representativas del
sector privado asociado al “agronegocio”, del segmento político (independientemente de
partido político) y del Gobierno, en los niveles federal y estadual
(provincial/departamental); (ii) recolectar informaciones asociadas a sus intereses públicos,
económicos y políticos; y (iii) diseñar e implementar estrategias específicas para intentar
tornarlos “socios de la EMBRAPA”. Además de contactos y negociaciones al nivel de los
liderazgos arriba referidos, la EMBRAPA diseñó e implementó una estrategia específica
para ocupar espacio en los medios de comunicación, no en términos de cantidad pero sí de
calidad. Por lo menos cada cuatro meses, el Presidente de la EMBRAPA ocupaba espacio
en la televisión y/o en algún periódico de alcance nacional y en cada una de los viajes del
Presidente o de otro miembro de la alta gerencia se buscaba ocupar espacio en la televisión
y/o periódico regional y/o local, donde el objetivo era informar a la sociedad sobre la
iniciativa de cambio, su finalidad, sus principios, y sus probables productos, enfatizando el
compromiso con el entorno, el futuro y la participación interna y externa.
Factores impulsores de la gestión del cambio institucional

Muchos fueron los factores que tuvieron un efecto positivo en el proceso de la gestión del
cambio institucional de la EMBRAPA, pero algunos fueron más críticos que otros, sea como
legitimadores o como impulsores del proceso. Algunos de estos factores son compartidos a
continuación:
• Presión creativa de las crisis global y nacional. En el caso de la EMBRAPA, la existencia de

varias crisis en cadena ofreció los argumentos e indicadores necesarios y suficientes para:
(i) crear un sentido de urgencia para el cambio; (ii) negociar la iniciativa de cambio como
una necesidad del entorno y no como resultado del fracaso de la institución; (iii) crear y
compartir una visión de futuro donde la institución lograría actuar bajo un paradigma
institucional centrado en el entorno y no en su capacidad interna de ofertar; y (iv) movilizar
11
Aún hoy, hay “cambios derivados” que continúan siendo implantados en EMBRAPA, aquellos cambios que emergen
como resultado de la implementación de los cambios esenciales producidos en el proceso de planificación estratégica.
13
EMBRAPA
y canalizar la inteligencia y creatividad interna hacia la realización de la visión de futuro

para la institución. Por lo tanto, bajo el enfoque estratégico, las crisis existentes fueron
interpretadas como fuentes de inspiración para la construcción de criterios y parámetros
para organizar y orientar el modelo de gestión de cambio institucional de EMBRAPA.
• Patrocinio y liderazgo políticos por parte del Presidente de la EMBRAPA. El Presidente

de la EMBRAPA: (i) declaró en su primer discurso que su única prioridad sería un proceso
de revisión y actualización de la EMBRAPA en todas sus dimensiones; (ii) construyó y
compartió una “visión político-institucional” para el futuro de la institución; (iii) tomó las
decisiones necesarias y suficientes para iniciar y mantener el proceso de cambio; (iv)
asumió los riesgos implícitos en el proceso; (v) ofreció apoyo político y financiero al grupo
de gestión técnica del proceso; (vi) aceptó que las propuestas de cambios fueron producidas
a través de una metodología participativa; y (vii) participó personalmente del proceso y de
sus momentos más críticos.
• Liderazgo técnico-científico por parte del grupo de “Consultores Internos”. El equipo

coordinador (de la gestión técnica) del proceso, constituido por el equipo de la Secretaría de
Administración Estratégica y de profesionales de otros departamentos, consiguió
consolidarse y establecer su “marca” en el proceso a través de su capacidad técnico-
científica. El equipo logró: (i) construir y compartir una “visión técnico-institucional” para
el futuro de la organización, instrumentalizando la visión político-institucional de la alta
gerencia para tornarla operativa; (ii) alcanzar una importante cohesión técnica en el manejo
de los instrumentos conceptuales y metodológicos de la planificación estratégica; y (iii)
ofrecer ejemplos concretos de los ventajas de la participación y del trabajo en equipo a
través de su propia forma de laborar.
• Principios orientadores del proceso. El conjunto de principios orientadores en el proceso de

cambio institucional de la EMBRAPA fue el factor de mayor importancia en la
construcción de la coherencia y credibilidad del proceso de gestión del cambio. La
combinación de los principios ofreció los elementos de referencia para: (i) construir la base
filosófica de la iniciativa de cambio; (ii) articular el enfoque orientador de la actitud y
acciones de los actores encargados de la gestión política y técnica del cambio en los
diferentes niveles gerenciales del proceso; (iii) comunicar a los funcionarios de la
organización y a los clientes, usuarios, socios y beneficiarios de la investigación
agropecuaria el grado de seriedad, profesionalismo y contemporaneidad de la iniciativa de
cambio; (iv) tranquilizar a los empleados sobre lo que podrían esperar del proceso, por
anticipar elementos de referencia sobre la forma de su desarrollo; y (v) proveer poder a los
empleados (“empowerment”), como indicadores para seguimiento del proceso.
• Unidad institucional coordinadora del proceso. La existencia de una unidad institucional

para coordinar la “gestión técnica” del proceso de cambio institucional permitió la
formación y mantenimiento de un equipo con dedicación exclusiva a este proceso. La
magnitud, importancia e implicaciones del proceso requieren mucho más de lo que pueden
ofrecer: (i) los grupos “ad-hoc”, que son muy útiles y eficientes para tareas específicas, o
(ii) los grupos que intentan combinar sus responsabilidades de rutina con las
responsabilidades del proceso, donde las demandas de su rutina terminan por prevalecer
sobre las demandas por organización, creatividad, negociación y manejo de conflictos que
son requeridas por el proceso de gestión.
• Planificación estratégica. La gestión del cambio requiere una tecnología organizativa para el
proceso, que, en la EMBRAPA fue aportada por la planificación estratégica, que sirvió
para: (i) proveer consistencia entre los principios orientadores del proceso de gestión del
cambio y las actividades desarrolladas en los diferentes niveles de la institución; (ii) abrir
un espacio para la dimensión educativa y formativa de una nueva cultura organizacional; y
(iii) permitir la transferencia de autonomía conceptual y metodológica para los centros de
14
EMBRAPA
investigación, que se capacitaron para enfrentar desafíos más allá de la formulación de sus
planes estratégicos.
• Consultores externos e internos. Los consultores externos fueron importantes para: (i)
transferir autonomía conceptual y metodológica para el grupo central que se tornó un
mecanismo de aprendizaje organizacional y la masa crítica mínima capaz de iniciar,
mantener y perfeccionar el proceso; (ii) legitimar la credibilidad técnica del proceso; (iii)
oxigenar intelectualmente el grupo de gestión técnica del proceso; y (iv)
(excepcionalmente) garantizar la solución de problemas conceptuales o metodológicos que
estuvieran más allá de la experiencia del grupo de gestión técnica del proceso. Los
“consultores internos” fueron imprescindibles para: (i) garantizar el protagonismo de la
institución en su propio proceso de transformación; (ii) servir de ejemplo de la valorización
de los talentos internos; (iii) evitar las resistencias que emergen especialmente en procesos
comandados directamente por profesionales de fuera de la institución; y (iv) crear y
fortalecer una fuente o semilla inicial del pensamiento estratégico.
• Nivel intelectual de investigadores y gerentes. Segundo, los "consultores externos" que

apoyaron el proceso de cambio, EMBRAPA no tenía la capacidad interna en planificación y
gestión estratégicas al inicio del proceso, pero el alto nivel intelectual de muchos de sus
investigadores y gerentes facilitó la apropiación de conceptos existentes en estas áreas del
conocimiento, así como la creación de otros conceptos nuevos. “Explosión creativa” fue
una expresión muy utilizada para traducir la sensación que muchos sentían sobre el
momento que experimentaban. Fue un momento muy similar al que se refiere Kuhn (1970)
cuando describe lo que ocurre cuando un paradigma científico entra en crisis irreversible y
empieza el momento de transición hacia otro paradigma, que es marcado por un periodo de
intensa creatividad en el proceso de producción de conocimientos.
Factores limitantes de la gestión del cambio institucional

En los procesos de cambio del tipo transformacional o discontinuo, generalmente hay más
factores restrictivos que impulsores de su gestión, donde resistencia, conflictos y oposición se
tornan elementos integrantes de la rutina del proceso.12 En el caso de la EMBRAPA, los
factores que más colocaron dificultad para el proceso de gestión del cambio institucional
fueron:
• El fracaso de las iniciativas de cambio anteriores. Entre 1985 y 1989 hubo tres iniciativas
de cambio institucional en la EMBRAPA que no lograron avanzar ni ser exitosas en sus
intentos. Esta fue la fuente de resistencia más general al inicio del proceso, lo que exigió un
12
Resistencia, conflictos y oposición fueron manejados a través de tres enfoques. El enfoque de “negociación directa”,
donde el actor o grupo de actores protagonista(s) del fenómeno fueron contactados directamente por uno o más de los
integrantes del grupo encargado de la gestión política o del grupo encargado de la gestión técnica del cambio
institucional, dependiendo de la naturaleza de la resistencia, conflicto u oposición, para intento de aclaración y
resolución. El enfoque de la “negociación indirecta”, donde el actor o grupo de actores protagonista(s) fueron abordados
por un actor intermediario con legitimidad y capacidad para influenciarlo(s). El enfoque de la “confrontación pública”,
donde el actor o grupo de actores fueron confrontados en algún tipo de debate público donde la congruencia de sus
argumentos, ideas y posiciones fueron expuestas a la evaluación de la audiencia del evento. El primer enfoque fue usado
para los casos de naturaleza funcional-individual y localizados, donde las posibilidades de negociación a nivel de
racionalidad de los argumentos eran altos. El segundo enfoque fue aplicado para los casos de naturaleza funcional-
individual y localizados en que el problema estaba en un estadio tan avanzado que las oportunidades de que el actor o los
actores protagonistas del fenómeno fueron convencidos en una negociación basada en la racionalidad de los argumentos
eran mínimos. Cuando este enfoque no funcionó, el actor o grupo de actores fue invitado para una confrontación directa
con la autoridad de la alta gerencia, donde criterios técnicos, políticos, gerenciales o institucionales fueron especialmente
creados como referencia para evaluar la gravedad y solución del conflicto. El tercer enfoque fue utilizado para los casos
de naturaleza ético-filosófica, político-ideológica o asociados a cuestiones de poder y que estaban en el dominio público
dentro de la institución, donde no es suficiente hablar apenas con los que promueven el conflicto, sino que además hay
que involucrar un público interno amplio para que el efecto del resultado del debate llegue también al dominio público.
Independiente del caso, en cualquiera de los tres enfoques, los principios orientadores del proceso funcionaron como la
base de referencia para identificar las incongruencias, proyectar las implicaciones y desarrollar las alternativas de
solución del conflicto.
15
EMBRAPA
esfuerzo muy grande para demostrar que la iniciativa de cambio era fundamentalmente
diferente de las anteriores en su visión, filosofía, base conceptual, estrategia metodológica y
propósitos.
• El estado del presupuesto y de los salarios de la EMBRAPA. En 1989, la EMBRAPA

alcanzó el menor presupuesto y los peores salarios de su historia. Como consecuencia, un
bajo grado de motivación y reducido nivel de compromiso institucional prevalecían al inicio
del proceso de cambio institucional. Las condiciones eran tan malas, que la mayoría de los
empleados incorporó la “lógica del superviviente”, donde las cuestiones individuales
prevalecen sobre las colectivas e institucionales, porque el egoísmo aumenta y la
solidaridad disminuye.
• El proyecto de modernización del Gobierno Federal. El proyecto de modernización del

sector público del Gobierno Federal al inicio de los años 90, representó el mayor esfuerzo
realizado en el país para instrumentalizar el discurso neoliberal. Este proceso fue diseñado
bajo la visión instrumental del cambio, donde la reducción de la estructura, privatización de
empresas estatales y reducción drástica de la nómina de personal, fueron utilizadas como
instrumentos para resolver problemas de escasez de recursos financieros, y para crear el
ambiente más apropiado para el endoctrinamiento del sector público en los valores y
principios neoliberales. Por esto, (i) los grupos de oposición al proceso de cambio argüían
en sus discursos de que la nueva administración de la EMBRAPA, tenía como misión
reproducir en la institución lo mismo que el Gobierno Federal estaba haciendo al nivel de
otros ministerios y empresas estatales; y (ii) la mayoría de los funcionarios temía que esto
fuera verdad. Solamente la práctica de los principios orientadores del proceso resultó
suficiente para demostrar que en la EMBRAPA el proceso de cambio no estaba asociado al
Proyecto de Modernización del Gobierno Federal, ni en su filosofía y propósitos ni en su
estrategia.
• El exceso de corporativismo y conservadurismo (actitudes conservadoras). La mayoría de

los funcionarios de la EMBRAPA defendía la institución por la institución, sin darse cuenta
de que lo que interesa a la sociedad no es una determinada institución sino la efectividad de
las actividades que ella desarrolla. Además, el conservadurismo de la mayoría era traducido
en resistencia al cambio institucional, principalmente al inicio del proceso.
• Grupos de oposición a la administración y al proceso de cambio. En la EMBRAPA

existían grupos que hacían oposición a la nueva administración por varias razones: (i)
algunos porque querían el poder, (ii) muchos porque miraban hacia al pasado exitoso de la
EMBRAPA; y (iii) otros porque los principios orientadores del proceso fracturaban la
lógica del poder paralelo y era, por lo tanto, una amenaza a sus privilegios asegurados por
el mantenimiento del “status quo”.
• Falta de cohesión política y gerencial entre los miembros de la alta gerencia. Ni todos los
miembros del Directorio Ejecutivo de la EMBRAPA, constituido por el Presidente y tres
directores ejecutivos, respetaron todos los principios orientadores del proceso durante todo
el tiempo. Eventualmente, algunos de los directores ejecutivos colocaron sus visiones y
objetivos particulares por encima de la visión y objetivos institucionales que prevalecían en
el proceso. Esto fue un factor de: (i) amenaza permanente a la credibilidad del grupo
encargado de la gestión política del cambio; y (ii) de dificultad continua para la labor del
grupo de consultores internos encargados de la gestión técnica del cambio.
• Desempeño político y gerencial irregular de las gerencias alta e intermedia. Ni todos los
Gerentes de la EMBRAPA presentaban la actitud, visión y habilidades para la misión
política y gerencial que la gestión del cambio requiere. Además, algunos no presentaban el
16
EMBRAPA
potencial para desempeñarse ni como gerentes tradicionales.13 Es muy difícil abordar

situaciones, problemas y desafíos absolutamente nuevos, demandados por los elementos
que están en ascenso para conformar nuevos paradigmas, a través de estructuras antiguas de
pensamiento que tienen como referencia los elementos de los paradigmas en declinación.
• El exitoso pasado de la EMBRAPA. Se reveló como un enemigo del futuro porque hizo
aparentemente innecesaria una iniciativa de cambio en el presente. No se entendía que la
realidad para la cual la EMBRAPA había sido creada y en la cual fue muy exitosa ya no
existía, y que las realidades emergentes eran radicalmente diferentes de aquellas de las
décadas de los años 70 y 80. Por eso fue necesario demostrar cómo el mundo, Brasil y la
EMBRAPA cambiaron al largo de los años70, 80 e inicio de los 90. Esto sirvió como
evidencias de que cualquier institución, y no solamente la EMBRAPA, debería interpretar
la realidad cambiante, proyectar las implicaciones de los cambios en marcha para su
actividad y deducir los ajustes necesarios para garantizar su inserción y sostenibilidad en la
matriz institucional del próximo modelo nacional de desarrollo.
• Iniciativas políticas internas para boicotear la implementación de cambios estructurales.

Un proceso de cambio tiene dos momentos muy diferentes: el momento creativo de la
producción de propuestas de cambio, donde a nivel de la gestión técnica del proceso debe
prevalecer la autoridad del argumento; y el momento de la implementación de los
cambios propuestos, donde al nivel de la gestión política del proceso debe prevalecer el
argumento de la autoridad. En la EMBRAPA, algunos gerentes e investigadores, que
aparentemente estaban en favor del cambio institucional durante la primera fase del
proceso, tomaron la iniciativa de buscar respaldo político para evitar la implementación de
algunos cambios estructurales en la segunda fase. En algunos casos fueron exitosos, por
ejemplo, en evitar algunas de las fusiones entre centros sugeridas por el entorno.14 En la
fase de implementación de las propuestas de cambio, la dimensión de reestructuración del
13
Desde su creación al inicio de la década de los años 70, la EMBRAPA desarrolló un fortísimo programa de
capacitación de sus científicos, pero no hizo lo mismo para preparar gerentes de ciencia y tecnología. Faltaba una
estrategia de desarrollo gerencial, incluyendo la carrera gerencial, un plan de cargos y salarios correspondiente a esta
carrera, la prioridad para la capacitación gerencial dentro del programa institucional de capacitación, una estrategia para
identificar potenciales emergentes y un proceso competitivo para la selección de gerentes para los diferentes niveles
gerenciales de la institución. La conclusión más general sobre esta dimensión en el proceso de cambio de la EMBRAPA
es de que en la realidad actual, marcada por escasez generalizada de recursos, baja credibilidad del sector público,
presiones sociales crecientes sobre el desempeño de las organizaciones públicas y vulnerabilidad institucional, faltan
talentos para gerenciar talentos. Las organizaciones, generalmente, poseen muchos talentos profesionales individuales,
la debilidad está, en la mayoría de las veces, en cómo gerenciar crítica y creativamente estos talentos. La mayoría de las
herramientas conceptuales y metodológicas tradicionales que sustentaban los modelos de gestión de las organizaciones de
investigación agropecuaria en las décadas de los años 70 y 80 ya no sirven para esta época de transición global.
Actualmente, es necesario la formación de una nueva generación de gerentes, líderes capaces de construir verdaderos
equipos y, con ellas, crear las herramientas conceptuales y metodológicas que les faltan. Estos serán los gerentes-
estrategas o estrategas-gerentes; más sencillamente, los gerentes conceptuales que el Siglo XXI va a requerir.
14
Esto no significa que el proceso de cambio no fue exitoso. El éxito de un proceso de cambio institucional no debe ser
medido por la cantidad sino que por la calidad de los cambios que se logró implementar. En un proceso de cambio
institucional hay “cambios esenciales,” “cambios derivados” y “cambios independientes”. Cambios esenciales son
aquellos más críticos para la realización de la visión de futuro para la organización; cambios derivados son aquellos que
apoyan, amplían y/o consolidan los efectos de los cambios esenciales; y cambios independientes son aquellos que no
están directamente asociados a los cambios esenciales, y cuya ausencia no es significativa para el logro de los cambios
esenciales. Para la EMBRAPA, los cambios esenciales fueron aquellos que contribuyeron a que la organización saliera
de su paradigma institucional centrado en su capacidad interna para ofertar conocimiento y tecnología para un paradigma
centrado en el entorno. En estos términos, cambios tales como: (i) la (re)conceptualización de “proyecto” y “programa”;
(ii) la creación de los “consejos externos”, para la participación del entorno en la definición de las demandas y
prioridades para la investigación y para asegurar mayor sintonía con el entorno; (iii) la creación de “comisiones técnicas
de programa”, para permitir la participación combinada de científicos de la EMBRAPA y externos con la finalidad de
permitir un salto de calidad en los proyectos de la EMBRAPA y su sintonía con el entorno científico; y (iv) la
implementación de un sistema integrado de PSyE institucional y de la investigación agropecuaria fueron los más
relevantes para la consolidación de la visión de futuro para la EMBRAPA. El hecho de que algunos centros no fueron
extintos o fusionados, fue menos importantes para la consolidación del nuevo paradigma institucional. Mientras la
EMBRAPA está consolidando su modelo centrado en el entorno, estos centros están apenas sobreviviendo bajo la
protección política, que suele ser un factor temporario.
17
EMBRAPA
modelo institucional de la EMBRAPA (número y diseño organizacional de los centros de

investigación, tamaño y diseño organizacional de la Sede, etc.) fue la más complicada para
el grupo de la gestión política del proceso, que no demostró cohesión en su posición política
ni firmeza en su decisión gerencial. Por eso, esta es la dimensión del proceso que menos
avanzó.
Conclusión
Sin organizaciones sostenibles no habrá desarrollo sostenible. El desarrollo es un producto de
la intervención; sin intervención no hay desarrollo, solamente evolución. El proceso de
desarrollo de una sociedad requiere de la matriz institucional responsable por la
implementación del modelo nacional de desarrollo y de intervenciones apropiadas para sus
múltiples dimensiones que sean consistentes a lo largo del tiempo. En este contexto, y
considerando que trabajan con dinero público, las organizaciones públicas tienen la obligación
de crear las condiciones para la consistencia de sus intervenciones. Ellas deben introducir
elementos del enfoque estratégico en su cultura organizacional y en la práctica de sus
actividades. Sin embargo, considerando el momento de transformación global que provoca la
crisis irreversible de muchos valores, conceptos, enfoques, modelos y paradigmas, las
organizaciones públicas deben urgentemente buscar reconstruir su sostenibilidad institucional.
En el presente, esta sostenibilidad es traducida por un paradigma institucional contemporáneo
capaz de servir de base para intervenciones consistentes en el proceso de desarrollo sostenible
de nuestras sociedades.
El proceso de cambio institucional de la EMBRAPA en búsqueda de su sostenibilidad

institucional fue relativamente exitoso. En cambios del tipo transformacional, proceso exitoso
no es aquel donde todas las propuestas de cambio son implantadas, sino aquel donde los
“cambios esenciales” para la transformación sustantiva del paradigma institucional son
establecidos.
En la EMBRAPA, la mayoría de los cambios esenciales para que la organización saliera de

uno paradigma institucional centrado en su capacidad institucional interna de ofertar para un
centrado en el entorno fueron implementados.15 Sin embargo, en la EMBRAPA, no siempre el
grupo de gestión política del proceso tomó las decisiones de forma adecuada o en el momento
oportuno. Algunos cambios importantes para el futuro de la EMBRAPA no fueron
15
Los principales productos del proceso de cambio institucional de la EMBRAPA fueron: (i) un nuevo paradigma
institucional centrado en el protagonismo del entorno (Flores y de Souza Silva, 1992); (ii) un nuevo sistema (integrado)
de planificación, seguimiento y evaluación (PSyE); (iii) la figura del proyecto reconceptualizada para permitir la práctica
de la interdisciplinariedad, del enfoque de investigación y desarrollo, del enfoque sistémico y de la cooperación
interinstitucional; (iv) la figura del programa nacional de investigación reconceptualizada a través de criterios de
agregación para que la complejidad de los problemas y desafíos del entorno puedan ser reflejados en ellos; (v) un
mecanismo político para la participación del entorno en el proceso de definición de demandas para la investigación, los
Consejos Externos Regionales y Nacional; (vi) un mecanismo técnico-científico para garantizar un salto de calidad en los
proyectos de investigación, así como su mayor vinculación con las demandas definidas por los consejos externos, las
Comisiones Técnicas de Programas, constituidas por investigadores de la EMBRAPA y científicos invitados; (vii) el Plan
Director (estratégico) de la EMBRAPA (EMBRAPA 1994); (viii) los Planes Directores (estratégicos) de los centros de
investigación; (ix) el efecto capacitador del proceso de planificación estratégica, que transfirió para ellos autonomía
conceptual y metodológica en esta área; (x) el efecto educativo del proceso, que lanzó las bases para la construcción de
una nueva cultura organizacional y para el pensamiento estratégico; (xi) un mayor nivel de compromiso con cuestiones
institucionales y colectivas; (xii) un mayor nivel de participación interna y externa en la vida de los centros de
investigación; y (xiii) el ascenso gradual de la credibilidad de la EMBRAPA. Es importante registrar que en cualquier
proceso de cambio institucional hay dos categorías de cambio que estarán presentes en el periodo de implementación: los
producidos durante el proceso de formulación de propuestas de cambio y los “cambios derivados”, aquellos que emergen
como una necesidad creada por la implementación de uno o más de los “cambios esenciales”. Por eso, es posible afirmar
que los procesos de cambio institucional del tipo transformacional tienen una fecha para empezar pero no para ser
concluidos. Si estos procesos son realizados bajo una estrategia metodológica participativa, es posible que la institución
consiguiera tornarse en una institución cambiante, aquella que crea y mantiene un sistema de monitoreo permanente de
los factores críticos internos y externos para promover cambios innovativos, que significan transformarse para
transformar; o para anticipar cambios incrementales en cualquier tiempo, evitando la necesidad de cambios traumáticos
innecesarios.
18
EMBRAPA
implementados, otros no fueron iniciados y algunos fueron abortados en el camino. Desde esta
perspectiva de éxito relativo, compartimos aquí algunas lecciones derivadas del caso de la
EMBRAPA:
• Las crisis en los modelos nacionales de desarrollo pueden y deben ser percibidas y exploradas
como fuente/referencia para: (i) crear urgencia para el cambio; (ii) movilizar la inteligencia
y energía colectiva; (iii) crear presión creativa; (iv) realizar la lectura de los elementos en
declinación y en ascenso en los contextos externos internacional y nacional; y (v) formular
e implementar el marco orientador del proceso de cambio institucional.
• La imagen que se tiene de una organización moldea la visión sobre qué es y para qué sirve el
cambio institucional, lo que influencia el diseño y la práctica del modelo de gestión de este
proceso. En la EMBRAPA, la organización fue percibida como “agente de cambio y
desarrollo”, donde el cambio fue comprendido como un proceso multidimensional que
demandó un modelo de gestión del cambio institucional bajo el enfoque estratégico.
• La gestión del cambio institucional consiste básicamente en: (i) crear y compartir una visión
de futuro; (ii) crear y mantener las condiciones para el desarrollo, implementación,
seguimiento, evaluación y perfeccionamiento del proceso; (iii) tomar decisiones bajo un
enfoque previamente diseñado; (iv) garantizar que las decisiones sean ejecutadas bajo este
enfoque; (v) mantener el proceso en sintonía con su filosofía y propósito; y (vi)
comprender/apoyar la institucionalización de los cambios propuestos como un proceso que
no termina, pues la transformación institucional requiere perfeccionamiento continuo.
• Para las organizaciones de ciencia y tecnología agropecuaria interesadas en la búsqueda de los

elementos para construir su sostenibilidad institucional, lo más importante en el caso de la
EMBRAPA no son necesariamente los productos de su proceso de cambio institucional
sino el marco conceptual que orientó su proceso y la estrategia metodológica que lo
organizó, que deben ser considerados solamente como referencia para adaptaciones, nunca
para replicación mecánica. Cada institución debe crear su marco orientador y estrategia
metodológica propios, como oportunidad, inclusive para construir una masa crítica mínima
con autonomía conceptual y metodológica dentro de la institución.
• Además de los productos tangibles, el proceso generó productos intangibles, tales como: (i) el
efecto educativo de la participación; (ii) el efecto capacitador de la descentralización de la
capacitación en planificación estratégica; (iii) los efectos de la apertura para el pensamiento
crítico y la evaluación externa; (iv) la base para la construcción de una nueva cultura
organizacional; y (v) la semilla para la creación del pensamiento estratégico.
• Solamente capacidad política o técnica para la gestión del cambio no es condición suficiente
para el éxito del proceso. La combinación de las dos capacidades puede garantizar una
gestión firme e integral del proceso de cambio institucional en todas sus dimensiones.
• La alta gerencia necesita de un grupo con dedicación exclusiva para la gestión técnica del
cambio institucional. Los grupos “ad hoc” son excelentes para tareas muy específicas; para
el proceso, es necesario un grupo concentrado en pensar, coordinar, organizar, facilitar y
dinamizar el proceso. Consultores externos son imprescindibles, pero preferencialmente
para transferir autonomía conceptual y metodológica.
• Establecer principios orientadores del proceso de cambio institucional es establecer las bases
para su filosofía, credibilidad y marcos conceptual y metodológico.
Hoy, en América Latina y el Caribe, la urgencia no está en convencer a las organizaciones de CyT
agropecuaria sobre la necesidad del cambio institucional, sino en ofrecerles los elementos de
referencia sobre el “por qué” hacerlo y de “cómo” realizar la gestión de este proceso. Este trabajo
se propuso contribuir en esta dirección, compartiendo la experiencia de la EMBRAPA.
19
EMBRAPA
Otras organizaciones públicas de CyT agropecuaria de la región, como, por ejemplo, el Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), de Argentina, y la Corporación Colombiana de
Investigaciones Agropecuaria (CORPOICA), de Colombia, también tienen experiencias
relevantes para compartir. Desafortunadamente, con raras excepciones (p.ej., Goedert et al.,
1994), la mayoría no ha realizado un esfuerzo para teorizar sobre sus experiencias, formalizar este
conocimiento y colocarlo a disposición de otras organizaciones interesadas en procesos similares.
Si no intercambiamos nuestras experiencias y capacidades institucionales, vamos a someternos a
una nueva forma de colonización, que nos llega disfrazada, a través de los paquetes de
“reestructuración”, o de “reingeniería”, convenientemente recomendados por algunos donantes y
agencias de financiación y/o de cooperación. Es importante conocer otros enfoques y experiencias
fuera de la región, pero no para imitarlos acríticamente. La lógica y filosofía de las “fórmulas
salvadoras” fueron generadas en países desarrollados y basadas en las experiencias del sector
privado, dos fuertes razones para no aceptarlas de forma automática en el sector público de
nuestros países. No hay que olvidar la capacidad de los talentos humanos de nuestros países en
general y de nuestras organizaciones en particular. Mucho más importante, no hay razón para no
intentar construir nuestras nuevas visiones y enfoques, a partir de nuestras propias
interpretaciones de las realidades emergentes. Bajo esta perspectiva, las guías conceptuales,
metodológicas e instrumentales que necesitamos pueden y deben ser construidas regional y
nacionalmente. Si aceptamos la comodidad intelectual y cobardía política de la imitación, vamos a
vivir del mimetismo institucional, donde no es necesario crear, solamente copiar. Esta es la
lógica de una sumisión histórica de implicaciones ya conocidas, y que continuará existiendo si
nada creativo ocurre en nuestras organizaciones. Hasta cuándo, y a qué costo?
20
EMBRAPA
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21
EMBRAPA
ANEXO: Imágenes, Visiones y Modelos de Referencia para el Cambio Institucional
Imágenes Visiones Modelos

de organización de cambio institucional de gestión del cambio
1. Organización como máquina. 1. Cambio como instrumento 1. Modelo burocrático. El modelo

Las organizaciones son burocrático. El cambio es un clásico de orientación
“máquinas burocráticas” instrumento para resolver instrumental, conveniente para
constituidas de partes problemas y/o promover ajustes organizaciones que producen el
interconectadas en un engranaje estructurales y funcionales en las mismo tipo de productos bajo las
para cumplir ciertos roles en el organizaciones, donde la mismas tareas rutinarias a lo
funcionamiento del todo; una estructura prevalece sobre la largo del tiempo. El modelo
visión donde el comando está en esencia de las actividades. asume la estabilidad interna y
la estructura y el entorno no es Prevalecen los cambios en el externa y requiere que los
relevante para la “máquina” diseño de los organigramas, profesionales se comporten
burocrática. Esta imagen produce tamaño de la organización y como si ellos(as) fueran
dificultades para adaptación de la tamaño y composición de la “diseñados” para un
organización a realidades nómina de personal, raramente en comportamiento que atiende a
cambiantes porque, si es una los paradigmas, modelos y una lógica lineal y mecanicista.
máquina, la organización es enfoques. Los cambios ocurren Bajo este modelo, los cambios
manejada como máquina. Bajo bajo la “dictadura del cliente”. serán más de forma que de
esta imagen, no hay talentos Esta visión vuelve innecesarios sustancia; pues, cambios en la
humanos, sólo “autómatas”; los procesos participativos para la estructura y en los procesos no
tampoco hay espacio para el construcción y apropiación son suficientes para reorientar la
aprendizaje institucional. colectiva del conocimiento. Bajo filosofía, rumbo, visión,
Además, los factores ambientales, esta visión, las dimensiones enfoques y comportamiento
la seguridad alimentaria y las ambiental y distributiva del institucional de las
desigualdades regionales y proceso de desarrollo, por organizaciones.
sociales no existen para la ejemplo, no son parte de la
organización-máquina. preocupación de los gerentes.
2. Organización como 2. Cambio como proceso de 2. Modelo evolucionista. El

organismo. Las organizaciones son adaptación. El cambio es un modelo diseñado para buscar la
de diferentes especies (las de ciencia proceso que sirve para corregir preservación y evolución de la
y tecnología suelen pertenecer a la problemas adaptativos o para “especie”, bajo la lógica
especie burocracia profesional) y promover ajustes en las evolucionista donde únicamente
tienen necesidades; su desempeño relaciones entre la organización y los más “aptos” sobrevivirán.
depende de sus relaciones con su su “medio”, razón por la que la Mientras este modelo enfatiza la
medio, donde nacen, crecen, se organización es percibida como comprensión y mejoría de las
desarrollan, declinan y mueren, un sistema abierto. El cambio es relaciones entre la organización
siguiendo la lógica de los organismos apenas como una oportunidad y su “medio ambiente”, su
biológicos. Esta es una visión para garantizar la sobrevivencia práctica asume conformismo
funcionalista, donde cada parte orgánica de la organización, frente a la inevitabilidad de las
cumple una función muy clara, nunca para construir su fuerzas del entorno, reduciendo
ignorando los conflictos y protagonismo. El cambio es para el potencial para que la
contradicciones resultantes de las reajustar funciones, para que el organización pueda
relaciones de poder en la “organismo” funcione mejor y en transformarse para transformar.
organización. Bajo esta imagen, el acuerdo con las exigencias del La innovación basada en una
todo nunca está errado, solamente las medio ambiente. Los cambios son visión prospectiva está fuera del
partes; en un enfoque que culpa la realizados bajo la “dictadura del alcance del modelo. El modelo
propia víctima. Si los problemas de medio”. Problemas que ocurren puede promover la simbiosis, no
una parte no son resueltos, la parte en una de las partes del todo la integración interinstitucional.
puede ser incluso amputada para el serán considerados como Bajo la lógica del Darwinismo
beneficio del todo. “disfunciones” de las partes, y social, la gerencia establece
deben recibir tratamiento criterios que benefician apenas a
localizado. los grupos más aptos, nunca a
los grupos emergentes.
22
EMBRAPA

3. Organización como cerebro. Las 3. Cambio como instrumento de 3. Modelo cognoscitivo. El modelo
organizaciones son centros o diseño cognoscitivo. El cambio diseñado bajo la lógica
sistemas de procesamiento de es un instrumento para diseñar racionalista para enseñar la
información, de aprendizaje y e implementar principios organización a aprender a
de inteligencia. Con los cognoscitivos interconectados aprender y a auto organizarse.
insumos apropiados, la para perfeccionar la La actitud innovadora y la
organización es capaz de organización que aprende y se apertura para el
aprender a aprender y auto auto organiza. El cambio es cuestionamiento son
organizarse. La organización es diseñado para facilitar el estimulados. El modelo no
siempre más inteligente que el rompimiento de las barreras y aborda las relaciones de poder,
entorno. Esta imagen ignora las para ampliar las fronteras del reduciendo la posibilidad de
contradicciones entre la proceso de aprender a aprender, resolver las contradicciones
autonomía requerida para la para superar problemas ya internas que limitan los
auto organización y los existentes y para producir avances de la organización. El
requerimientos por control a innovaciones. Los cambios modelo ignora la influencia de
partir de la estructura de poder, ocurren bajo la “dictadura de la las fuerzas externas porque la
que es una tensión permanente razón”. Bajo esta visión, el organización es autónoma, lo
en las organizaciones. entorno nunca es la referencia que puede generar elitismo y
Evaluaciones externas para los procesos de cambio, lo arrogancia institucional. La
raramente son aceptadas por que limita un mayor inteligencia, creatividad e
“organizaciones-cerebro”. Por reconocimiento social y apoyo innovación son premiados. La
su excesiva auto-suficiencia, político y financiero por parte formación técnica y el
delante de situaciones externas de este entorno no respetado. desarrollo del talento es
adversas, la organización así La organización percibe el privilegiado. Los programas de
encuentra dificultades para entorno como ignorante porque formación y capacitación son
obtener legitimidad social y este no le reconoce y apoya. blancos preferidos del modelo.
credibilidad política para sus
propuestas.
4. 4. Organización como cultura. 4. Cambio como proceso de 4. Modelo educativo. El modelo que
Las organizaciones son realidades (re)socialización. El cambio es un enfatiza más la construcción de una
sociales construidas por las ideas, proceso a través del cual una nueva cultura organizacional que la
valores, normas, rituales y organización avanza de un formulación de un plan; por eso,
creencias que las sostienen. Para comportamiento organizacional en busca un nuevo comportamiento
la organización, la realidad es crisis irreversible a otro considerado organizacional más allá de un nuevo
aquella percibida por sus en ascenso. Más importante que el plan. Bajo la lógica educativa, el
funcionarios; por eso, se preocupa plan resultante del cambio es el modelo es diseñado para ofrecer
principalmente con el monitoreo proceso a través del cual este plan es nuevos esquemas interpretativos de
de los valores en ascenso y los producido. Los funcionarios son la realidad. Eventualmente, el modelo
valores en declinación en el socializados en los nuevos valores y se limita solamente a construir una
entorno relevante. La actividad significados que orientan las acciones nueva cultura, ignorando la
más importante es mantener la hacia el cambio exigido por el oportunidad para también producir un
cultura organizacional en sintonía entorno relevante. Los cambios plan concreto para transformar otras
con los valores emergentes en el ocurren bajo la “dictadura de los dimensiones institucionales. La
entorno relevante para la valores”. El discurso de la nueva cultura, sin embargo, no
organización. Esta imagen organización será políticamente siempre consigue ser traducida en
influencia más los debates correcto, pero el mismo no siempre una práctica congruente con ella, por
intelectuales que las prácticas consigue ser traducido en términos falta de mecanismos concretos para
rutinarias, no porque los debates instrumentales y operativos. Bajo esta práctica. El modelo no admite
no sean útiles, sino porque sus esta visión, las organizaciones participación externa en el proceso de
resultados deben tener raramente se abren para evaluaciones cambio; salvo algunas excepciones;
consecuencias prácticas. Esta externas; cuando lo hacen, quieren y, aún así, bajo ciertas condiciones
imagen de organización ser evaluadas por lo que dicen, no favorables para la organización.
generalmente produce el por lo que practican.
“síndrome del discurso
políticamente correcto”.
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5. Organización como sistema 5. Cambio como instrumento de 5. Modelo político. El modelo

político. Las organizaciones son poder. El cambio es un instrumento diseñado para alterar la estructura,
sistemas de gobernar que siguen político utilizado para renovar el procedimientos, reglas y otros
varios principios políticos para sistema de gobierno de la medios de control de la organización,
legitimar diferentes tipos de reglas. organización en términos del manejo para así alterar la lógica que organiza
Como una arena política, las de los intereses individuales y y la dinámica que mueve los
organizaciones son influenciadas por colectivos, los conflictos políticos, y diferentes intereses, produce los
muchos factores (intereses, conflictos las relaciones de poder en la conflictos, genera alianzas y
y relaciones de poder) internos y estructura organizacional. El cambio distribuye el poder en la
externos que moldean su vida busca un sistema de gobierno organización. Bajo la lógica de la
política. Bajo esta imagen hay tantos diferente, no necesariamente mejor. conveniencia, el modelo sobre
tipos de organizaciones cuantos son Los que controlan la iniciativa de enfatiza la dimensión sociopolítica en
los sistemas políticos, desde los más cambio definen los ganadores y los prejuicio de otras dimensiones
conservadores hasta los más perdedores en el sistema emergente. igualmente importantes. Los
radicales, pasando por aquellos de Los cambios ocurren bajo la intereses del entorno no están al
características pluralistas. El sistema “dictadura del tráfico de influencias”. alcance del modelo por medios
político se sostiene por las alianzas Bajo esta visión, los procesos racionales, solamente por
políticas, que son hechas hasta con participativos para el cambio son una conveniencia. Los gerentes que
enemigos por pura conveniencia. inconveniencia porque pueden limitar manejan el cambio definen los
Bajo esta imagen de organización, la realización de los intereses de los ganadores y los perdedores en el
los intereses de los dirigentes (o de que deciden (o influencian las nuevo sistema. El modelo es
aquellos que ellos representan) son decisiones) en el proceso de cambio deficiente en su contenido ético,
más relevantes que los de la mayoría institucional. tanto en las relaciones internas del
interna y del entorno. proceso como en las relaciones entre
la organización y su entorno.
6. Organización como prisión 6. Cambio como instrumento 6. Modelo psicoanalítico. El modelo

síquica. Las organizaciones son clínico. El cambio es un instrumento centrado en la preocupación respecto
constituidas por un conjunto de de intervención para crear espacios al comportamiento y control, que
procesos psicodinámicos y aspectos clínicos donde los procesos privilegia el sicoanálisis al nivel de
ideológicos donde las personas psicodinámicos y los aspectos los empleados como individuos y
frecuentemente resultan atrapadas ideológicos son diagnosticados, grupos, para permitir la ruptura de los
por sus propios pensamientos, ideas, analizados y ajustados. Cambios patrones conscientes e inconscientes
creencias y hasta por sus éxitos institucionales son logrados que atrapan el avance de la
pasados. Agresión, avaricia, odio y solamente si las angustias y organización. Bajo la lógica
deseo sexual asumen alta importancia preocupaciones individuales y Freudiana, el modelo coloca
bajo esta imagen porque estos colectivas a ellos asociadas son demasiado énfasis en el poder de los
factores influencian y pueden ser superadas. Los patrones procesos inconscientes para
determinantes del desempeño de las inconscientes de comportamiento y promover cambios en la organización
organizaciones. Los factores de control son enfatizados; también y en el entorno. El modelo es
humanos individuales y colectivos son enfatizados los aspectos diseñado para desarrollar nuevas
son considerados en sus más íntimos personales en prejuicio de otros formas de control sobre los procesos
detalles. El entorno nunca es una aspectos institucionales igualmente psicodinámicos como ruta hacia los
referencia para los procesos de importantes. Los cambios ocurren cambios. El modelo no reconoce la
cambio en organizaciones de este bajo la “dictadura del inconsciente”. necesidad para la innovación ni la
tipo, y sus empleados son el objeto El contexto interno no es visto como importancia de iniciativas creativas
nunca el sujeto de los procesos de fuente de energía creativa; por eso, por parte de los empleados. El
cambio institucional. El ambiente de no hay esfuerzo deliberado para la privilegio es para la innovación
trabajo es necesariamente incómodo construcción de equipos para el personal por parte de los que deciden.
para los individuos. proceso de cambio.
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EMBRAPA

7. Organización como flujo y 7. Cambio como proceso dialéctico. 7. Modelo dialéctico. El modelo
transformación. Bajo la lógica que El cambio es un proceso de diseñado para identificar y superar
moldea la vida social, organizaciones transformación destinado a las contradicciones del paradigma
son (i) sistemas que se auto- identificar, confrontar y superar las institucional, a través de la ruptura
reproducen; (ii) producto de flujos contradicciones internas más del paradigma vigente y su
opuestos de retroinformación positiva relevantes de las organizaciones, así reemplazo por un paradigma
y negativa; y, (iii) producto de la como las contradicciones entre ellas contemporáneo, en sintonía con los
lógica dialéctica donde cada y su entorno relevante. El cambio es nuevos deseos y expectativas de la
fenómeno genera su opuesto. La un proceso de transformación sociedad en general y no de grupos
organización puede transformarse principalmente cualitativa de particulares. Bajo la lógica
para transformar, pero puede también conceptos, enfoques y modelos dialéctica, el modelo demanda el
asentar las bases para su propia orientadores de la organización. El liderazgo de profesionales abiertos
destrucción. Esta imagen facilita la proceso es diseñado para abrir la para el cambio, capaces de cambiar
comprensión sobre cómo las posibilidad de cambios sus propias visiones en el proceso, si
organizaciones se cambian a sí revolucionarios, de los cuales los análisis y síntesis así
mismas para después cambiar a su resultará una base institucional demandaren. El modelo necesita
entorno, así como tienen sus cambios radicalmente diferente de la anterior. crear nuevas formas de pensar sobre
influenciados por las fuerzas de este Muchas veces, el proceso intenta la totalidad de la organización y su
mismo entorno. La organización debe cambios muy radicales no siempre entorno, para cambiar la propia
estar siempre mirando hacia el posibles; algunos requieren la ruptura naturaleza del cambio.
pasado para comprender el presente, de la lógica del sistema social, Eventualmente, es un modelo
y así mirar hacia al futuro y participar generando resistencia en el sistema demasiado idealista y no siempre
de su construcción. La organización que creó y mantiene la organización. consigue ser integralmente
es consciente de su inestabilidad. Los cambios ocurren bajo la practicado. El modelo introduce
“dictadura del colectivismo”. mecanismos de vigilancia colectiva
en el intento de asegurar coherencia
entre todos los participantes.
8. Organización como espacio para 8. Cambio como instrumento de 8. Modelo hegemónico. El modelo
dominación. La esencia de las dominación. El cambio es usado diseñado para establecer y mantener
organizaciones es basada en un como un instrumento de poder para las condiciones que garantizan las
proceso de dominación a través del reemplazar la lógica de dominación relaciones de dominación en la
poder, donde determinadas personas existente por otra lógica de organización en favor de aquellos
imponen su voluntad sobre otras, dominación. Los cambios son que están en la administración, o de
produciendo grupos de explotadores buscados teniendo como referencia los grupos cuyos intereses son por
y explotados. La dominación puede algunas premisas ideológicas, donde ella representados. Bajo la lógica del
ser de los tipos: carismática, cuando segregación y divisiones poder de la élite del poder, el modelo
el poder de mando depende de las discriminatorias son inevitables. Bajo es diseñado para garantizar los
cualidades personales de la autoridad esta lógica, una élite y su ideología cambios considerados racionales
mayor; tradicional, cuando el poder necesitan ser desplazadas por desde la perspectiva de los que
de mando está implícito en la imponer un sistema de dominación dominan la organización,
tradición y en el pasado inadecuado para los intereses de la independiente de los daños que estos
organizacional; y racional-legal, organización. El cambio es una pueden causar a sus empleados. La
cuando el poder de mando es batalla de una élite contra otra élite. “racionalidad” es usada como
legitimado por leyes, reglas, Los cambios ocurren bajo la argumento para explicar y promover
regulaciones y procedimientos “dictadura de la teoría de la cambios de impacto negativo sobre la
formales. La organización privilegia conspiración”. Aquí, los dirigentes mayoría. El modelo esconde de la
los que participan o legitiman las presentan sus intereses en el proceso mayoría la manipulación de la
acciones inadecuadas de la élite del como si fueran los intereses de la minoría; por eso, el proceso no es
poder. mayoría interna y del entorno. participativo.
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EMBRAPA

9. Organización como red de 9. Cambio como proceso de 9. Modelo relacional. El modelo

relaciones. Las organizaciones son negociación. El cambio es un identifica y valoriza los varios tipos
un espacio multidimensional donde proceso de negociaciones formales e de redes existentes en la organización
redes de relaciones, formales e informales, internas y externas, usado y entre ella y su entorno para
informales, son articuladas a través para provocar cambios internos o en comprender y alterar la lógica de las
de procesos dinámicos y que están su entorno, en anticipación/reacción a relaciones que fluyen a través de
conectadas con otras redes de su cambios en el entorno. El proceso ellas, mediante negociaciones. Bajo
entorno relevante. Así, las identifica debilidades en las la lógica de la interdependencia, el
organizaciones no son relaciones internas y entre la modelo facilita la participación de
independientes, tienen un rol organización y su entorno, para diferentes grupos de interés ubicados
complementario que requiere permitir las negociaciones que tornan en los eslabones de las “cadenas”
integración interinstitucional. Las posible superar sus problemas. Bajo internas que constituyen la
relaciones dentro de la organización, esta visión que privilegia las organización y externas que la
y entre ella y su entorno, producen negociaciones, un gran problema es influencian. Por privilegiar la
conflictos y contradicciones, que la escasez de profesionales participación y la negociación, el
hacen de la negociación el capacitados como negociadores. Los modelo requiere mucho tiempo y una
mecanismo más importante y cambios ocurren bajo la “dictadura alta inversión financiera, lo que no es
eficiente para la sostenibilidad de las cadenas de relaciones”. muy apreciado hoy en día.
institucional.
10. Organizaciones como agentes 10. Cambio como proceso de 10. Modelo estratégico. El modelo
de cambio y desarrollo. Las transformación. El cambio es un que se caracteriza por: (i) usar
organizaciones: (i) son creadas y proceso multidimensional a través principios orientadores; (ii) mirar
financiadas por la sociedad para del cual la organización se hacia al pasado; (iii) mirar hacia al
concebir y conducir actividades de transforma para transformar el futuro; (iv) mirar hacia al entorno; (v)
intervención relevantes para su entorno y es influenciada en su mirar hacia adentro; (vi) ser
desarrollo (de la sociedad); (ii) transformación por el mismo. La ampliamente participativo y
reflejan las características básicas de organización se anticipa o reacciona negociado; (vii) privilegiar el uso de
la organización socioeconómica y a las crisis del modelo nacional de estrategias; (viii) preferir decisiones
política de la sociedad ; (iii) son desarrollo, pero se prepara para colegiadas; (ix) crear autonomía
constituidas de redes de relaciones, cambiar aspectos relevantes de las conceptual y metodológica a las
internas y externas; (iv) incorporan realidades ambiental, socio-cultural, varias instancias de la organización;
las orientaciones y contradicciones económica, político-institucional y (x) abrir un espacio amplio para el
del modelo nacional de desarrollo; y, tecnológica de su entorno relevante, a pensamiento crítico y la evaluación
(iv) provocan cambios en su entorno través de la movilización de sus externa; (xi) instituir la cultura del
relevante, a través de innovaciones talentos humanos y la participación cambio; y, (xi) permitir la ruptura
independientes. El ascenso y la de sus clientes, usuarios, socios y cualitativa de valores, principios,
declinación de las organizaciones beneficiarios. El cambio es un premisas, promesas, conceptos,
están fuertemente asociados al proceso dialéctico que involucra las enfoques, modelos y paradigmas.
ascenso y la declinación de los redes internas y externas de Bajo la lógica de la sostenibilidad
modelos de desarrollo. Se debe relaciones de la organización, para institucional, el modelo permite: (a)
monitorear los factores críticos apoyarse en algunas de ellas y, si es interpretar los cambios externos; (b)
externos que influencian el necesario, para transformar otras. Los proyectar sus implicaciones para la
desempeño de la organización y la cambios ocurren bajo la “dictadura organización; y, (c) desarrollar
emergencia de anomalías en el del modelo de desarrollo”. Esta estrategias para su ajuste y/o
proceso de desarrollo nacional. Esta visión requiere más flexibilidad en la innovación institucional. Por su
imagen presiona para la gestión del cambio que los lógica descentralizada y participativa,
incorporación de prácticas imperativos impuestos por la el modelo requiere un proceso que
democráticas; lo que generalmente racionalización—eficiencia, toma mucho tiempo y demanda
provoca el boicoteo de los que actúan cuantificación, control y previsión— muchos recursos financieros; dos
bajo el argumento de la autoridad, permiten. Finalmente, esta visión ingredientes raros en los tiempos
por parte de los que solamente actúan conlleva a cambios del tipo actuales.
bajo la autoridad del argumento. transformacional, lo que provoca
muchos conflictos y resistencias.
26

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Gestión Estratégica del Cambio Institucional

el caso de la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria—EMBRAPA1

¿Por qué el cambio institucional en la EMBRAPA?

ciencia y tecnología pertenecen generalmente a la especie burocracia profesional (Mintzberg,

Internamente existía insatisfacción personal y profesional y falta de compromiso institucional.

Marco orientador del cambio institucional de la EMBRAPA

influencian el modelo de gestión del cambio. En la EMBRAPA, la imagen de organización

• No todas las organizaciones de la matriz institucional anterior son incorporadas a la nueva

• Escenarios alternativos para la investigación agropecuaria. Los procesos de cambio del

premisas comunes a los escenarios formulados; y (vi) identificación y jerarquización de los

• El triángulo de la sostenibilidad institucional. En cambios de tipo transformacional es

• Planificación y gestión estratégicas. Los instrumentos conceptuales y metodológicos de la

• Principios orientadores. En la EMBRAPA fueron definidos algunos principios para orientar

literatura existente revela que el tema permite diferentes percepciones. En este

institucionalización de los cambios propuestos como un proceso que no termina, pues la

De la comprensión producida por estos elementos, la EMBRAPA derivó la decisión política

Modelo de gestión del cambio institucional de la EMBRAPA

formación de equipos, creatividad colectiva, sintonía y renovación de la cultura organizacional;

• Intención estratégica. En la EMBRAPA, intención estratégica fue conceptualizada como la

• Comité estratégico del proceso de cambio institucional. En la Sede de la EMBRAPA, este

• Grupo coordinador del proceso de cambio institucional. La alta gerencia necesita de un

Este grupo de coordinación, integrado por 17 profesionales, hombres y mujeres, fue el

En la EMBRAPA este grupo construyó su credibilidad a través de la autoridad del

• Macro-estrategia hacia adentro. En la EMBRAPA se consideró que la gestión estratégica

(1) Publicación del documento “Proyecto EMBRAPA: la investigación agropecuaria

(2) Seminario de negociación inicial nombrado “Proyecto EMBRAPA”, realizado en

(3) Capacitación en planificación estratégica para el grupo de “consultores internos”

(4) Descentralización de la capacitación en planificación estratégica para todos los

(5) Seminarios internos después de la descentralización de la capacitación en planificación

(6) Formulación de la “Versión-0” de los planes estratégicos (de la EMBRAPA, de la

(7) Talleres de evaluación de los borradores de planes estratégicos por representantes

(9) Reunión nacional para la concertación de los planes estratégicos, de naturaleza

(10) Taller internacional para evaluación la oportunidad y adecuación del proceso de

(11) Incorporación de las críticas y sugerencias de la misión internacional de evaluación

(13) Implementación de los cambios que no eran de naturaleza estructural, a partir de

(14) Negociación política interna y externa para la implementación de las propuestas de

(15) Diseño e implementación de un sistema de seguimiento y evaluación del proceso

(16) Articulación con otras organizaciones del Sistema Nacional de Investigación

(17) Diseño de un sistema de monitoreo permanente de los factores críticos externos

Factores impulsores de la gestión del cambio institucional

• Presión creativa de las crisis global y nacional. En el caso de la EMBRAPA, la existencia de

y canalizar la inteligencia y creatividad interna hacia la realización de la visión de futuro

• Patrocinio y liderazgo políticos por parte del Presidente de la EMBRAPA. El Presidente

• Liderazgo técnico-científico por parte del grupo de “Consultores Internos”. El equipo

• Principios orientadores del proceso. El conjunto de principios orientadores en el proceso de

• Unidad institucional coordinadora del proceso. La existencia de una unidad institucional

• Nivel intelectual de investigadores y gerentes. Segundo, los "consultores externos" que

Factores limitantes de la gestión del cambio institucional

• El estado del presupuesto y de los salarios de la EMBRAPA. En 1989, la EMBRAPA

• El proyecto de modernización del Gobierno Federal. El proyecto de modernización del

• El exceso de corporativismo y conservadurismo (actitudes conservadoras). La mayoría de

• Grupos de oposición a la administración y al proceso de cambio. En la EMBRAPA

potencial para desempeñarse ni como gerentes tradicionales.13 Es muy difícil abordar

• Iniciativas políticas internas para boicotear la implementación de cambios estructurales.

modelo institucional de la EMBRAPA (número y diseño organizacional de los centros de

El proceso de cambio institucional de la EMBRAPA en búsqueda de su sostenibilidad

En la EMBRAPA, la mayoría de los cambios esenciales para que la organización saliera de

• Para las organizaciones de ciencia y tecnología agropecuaria interesadas en la búsqueda de los

ANEXO: Imágenes, Visiones y Modelos de Referencia para el Cambio Institucional

Imágenes Visiones Modelos

1. Organización como máquina. 1. Cambio como instrumento 1. Modelo burocrático. El modelo

2. Organización como 2. Cambio como proceso de 2. Modelo evolucionista. El

Imágenes Visiones Modelos

Imágenes Visiones Modelos