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Dezembro - 2010
Índice
I – Introdução 3
VIII - Conclusão 15
Bibliografia 17
I - INTRODUÇÃO
Inovar. Este verbo, segundo o dicionário Priberam (2010), deriva do latim innovo (are),
significando renovar, e, desta forma, a palavra Inovação traz, segundo o mesmo dicionário, as
idéias de “introduzir novidades em”, “renovar”, “inventar” ou, ainda, “criar”. Mas qual a
importância deste, aparentemente, modesto conceito?
Inovação, por outro lado, traz sempre um toque de instabilidade à situação corrente,
pois que rompe o status quo ao colocar à prova relacionamentos e comportamentos
estabelecidos. Neste sentido, Inovação requer imaginação, mas, também, uma elevada dose
de coragem e, conforme discutir-se-á mais adiante, tal fato levanta uma série de obstáculos a
sua implementação.
O setor público, por sua vez, possui, tradicionalmente, monopólio sobre diversos bens
e serviços e, por essa razão, não apresenta qualquer risco de falência ou de ser absorvido pela
concorrência. No entanto, conforme apresentaremos ao longo deste ensaio, praticamente em
todo o mundo civilizado este setor apresentou necessidade de reformas, ainda que por razões
e formas distintas. E não poderia ser diferente, pois, num mundo que avança rapidamente, ao
menos em termos tecnológicos e de comunicação, a informação é trocada instantaneamente
entre os mais diversos povos e culturas, de forma que, cada vez mais, a inoperância
governamental fica evidente e incômoda, seja ao compará-la com outros governos, seja ao
compará-la com o setor privado.
Neste último contexto, é intenção deste ensaio apresentar o tema Inovação dentro do
setor público, tanto sob a ótica de grandes acadêmicos, quanto sob a ótica de iniciativas reais
de inovação. Assim, para alcançar nosso intento, serão abrangidos os seguintes tópicos:
Inovação, na maior parte das vezes, nos traz à memória outras palavras e conceitos
que lhe são correlatas como tecnologia, pesquisa, desenvolvimeto, vantagem, liderança e
risco. No entanto, quando nos colocamos a pensar sobre o quê, exatamente, é uma Inovação,
vemos que uma definição objetiva não é tão trivial.
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Entender Inovação como necessariamente relacionada a uma “nova tecnologia” é o
equívoco mais comum. Basta tomarmos uma das inovações mais importantes na história da
Humanidade, a roda, para vermos o quanto ela já mudou e evoluiu. A colocação de uma
camada de borracha ao redor da roda, por exemplo, foi uma inovação útil e interessante, mas
não foi uma “nova tecnologia”.
Allan Afuah (2009), neste sentido, nos lembra que Inovação, muitas vezes, diz respeito
a encontrar “novos modelos para se fazer negócios”. Diz ele:
“Innovation is not simply developing new technologies into new products or services,
but in many cases finding new models for doing business in the face of change.” (idem:2 , grifos
nossos)
Para Everett M. Rogers (1995, apud Twente), um dos maiores teóricos sobre a Teoria
da Difusão da Inovação – TDI (ou IDT, do inglês Innovation Diffusion Theory), inovação é muito
mais do que uma mudança. Veja-se sua definição:
“Here, innovation is not a physical artifact at all, but a change in the relationship
between service providers and their users. In such changes, judgments have to be made about
processes, impacts and outcomes, as well as products.” (Greenhalgh et al, apud Hartley 2005;
grifos nossos).
Segundo Jenifer Hart (1972), por exemplo, na Inglaterra de 1848 havia uma
insatisfação tal com os impostos e os salários do serviço público que poder-se-ia dizer que
havia um movimento, na população e na Casa dos Comuns, para uma “reforma financeira”.
Mas ocorreram, simultaneamente, inúmeros escândalos em diversos departamentos
administrativos como Alfândega e Serviços Florestais.
Seguindo esta linha de raciocínio, argumenta a Dra. Karmack (2004), em seu excelente
artigo “Government Innovation Around the World”, que vários foram os vetores que
conduziram os governos ao redor do mundo a promoverem reformas inovadoras, entre as
quais destacar-se-iam:
1. Governo que custasse menos, ou seja, que soubesse aproveitar melhor os recursos
escassos de que dispunha, bem como soubesse inovar na busca de novas soluções e
mais baratas.
2. Qualidade do governo, pois que, ao comparar com o setor privado, o cidadão tinha (e
ainda tem) uma clara percepção do quão distante estavam (e ainda estão) muitos dos
bens e serviços prestados pelo Estado. Não bastava fazer ou prometer fazer, havia,
agora, que se fazer e fazer bem feito.
3. Governo profissional. Aqui, mais uma vez, entrava o padrão do setor privado, ou seja,
não havia mais espaço para serviço público sendo prestado por funcionários
amadores, admitidos na forma de patronage, indicações ou algo equivalente.
4. Governo digital. Fruto da Revolução da Tecnologia da Informação, a qual foi
rapidamente assimilada pelo setor privado, governos como Singapura e Coréia do Sul
estabeleceram verdadeiros benchmarkings na agilidade e correção na prestação de
informações e serviços públicos ao adotar, de forma inovadora, tecnologias digitais e
de computação.
5. Governo bem regulamentado foi, e continua sendo, o fruto mais evidente dessa fase
de reformas estatais. Na realidade, houve, de modo geral, um intenso processo de
simplificação das diversas regulamentações existentes, tornando mais fácil e imediata 8
a relação do cidadão com a estrutura governamental.
6. Governo honesto e transparente. Certamente a questão da honestidade de um
governo é algo bastante suscetível a discussões, porém a transparência é menos. De
qualquer forma, nos dias atuais, tanto a honestidade, quanto a transparência das
ações do governo, constituem ativos que influenciam de maneira direta os graus de
risco que lhe são imputados por diversas instituições financeiras e, por via de
conseqüência, nas taxas de juros que lhe serão cobradas. Desta forma, tornava-se mais
barato, para um país de governo honesto e transparente, tomar empréstimos ou fazer
negócios no comércio internacional.
Como vimos no tópico anterior, a Inovação no âmbito do governo (ou, dito de outra
forma, no âmbito da Administração Pública) foi fruto de uma série de motivos os quais
acabaram por redundar num profundo processo de reforma do Estado, tanto em nível de
estrutura, quanto em nível de bens e serviços oferecidos aos seus cidadãos. Stephen James, ao
enfocar a importância dessas inovações, foi taxativo ao afirmar que
“Individual countries that are not promoting and nurturing technological and
managerial innovation within their industries and governments may easily find themselves
with a declining GNP and thus a declining standard of living for their citizens as we forward
toward the challenges of the 21st century.” (James, 1997:22; grifos nossos)
Mas o que seria, precisamente, o “public value”? Quem o define? Com base em que
processo? Não é objetivo deste ensaio entrar no mérito destas questões, sendo suficiente, por
ora, deixar estas questões para reflexões de nossos eventuais leitores. De qualquer forma,
para simplificarmos o tema, vamos nos socorrer da definição de Gavin Kelly, Geoff Mulgan e
Stephen Muers, qual seja:
“Public value refers to the value created by government through services, laws
regulation and other actions.” (Kelly et. al, 2002:4)
O “public value”, como se pode imaginar, guarda uma relação estreita com a
percepção que os cidadãos têm da relação “ceder recursos e poderes ao Governo” versus
“benefícios oferecidos por esse mesmo governo”. Nesse sentido, Mark Moore (2005)
identificou três dimensões do processo de inovação que podem influenciar a percepção de
aumento do “public value” alcançado para uma determinada organização pública, a saber:
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1. Dos resultados esperados, em que se busca:
• Melhorar os métodos para a realização de sua função básica (aumento da
produtividade);
• Explorar as vantagens do abandono da “padronização” de atendimento em
favor da adaptação e personalização de seus procedimentos básicos
operacionais para atender as demandas das circunstâncias variadas e clientes
(maior personalização das operações da agência);
• Inovação estratégica, na medida em que a organização é reposicionada em seu
ambiente, alterando o seu conjunto de atividades e melhorando os seus
serviços.
Por fim, Moore (idem), apresenta, ainda, dois modelos diferentes de processos de
inovação no Setor Público. O primeiro modelo é aquele em que o processo de inovação ocorre
ao nível de indústria e onde, basicamente, as inovações fundamentais são aquelas que podem
transformar a abordagem global do governo para um problema ou política. Outro ponto que
merece destaque, neste modelo, é que a inovação aplicada atinge uma importância
significativa através do aumento da importância da organização que detém a tecnologia eficaz,
e não por meio do processo de difusão de uma organização.
“[…] there has been a fundamental change from the industrial economy to the
innovation economy, and that this has particular implications for strategic management and its
traditional dimensions.” (Davenport et al, 2006: 15)
Como se conclui, o uso do Planejamento Estratégico no setor público faz sentido, mas
até que ponto isto é uma realidade? O que leva, efetivamente, o administrador público a optar
pelo uso dessa ferramenta como uma inovação? Para tentar responder a estas questões, Berry
(1994) efetuou uma investigação cuidadosa.
Primeiramente, definiu plano estratégico como “um processo de gestão que combina
quatro factores básicos” (idem, p. 323), a saber:
1. Difusão regional
3. Orientação da agência
4. Recursos da agência
1. Resultados esperados;
2. Agentes responsáveis pela inovação;
3. Ambiente institucional.
Especialmente no que diz respeito à dimensão Agentes, Moore (2005) captou que os
principais incentivadores das inovações poderiam ser Eleitos ou de Carreira. No entanto,
Borins (2001) acabou por ter uma conclusão diferenciada da de Moore (idem). Para tanto, ele 12
efetuou um inquérito junto aos concorrentes finalistas das seguintes iniciativas de premiações:
Tal estudo, ao seu término, lhe permitiu concluir que as principais características das
inovações são, por ordem de resultados observados:
1. Sistémicas;
2. Utilização de novas tecnologias de informação;
3. Melhoria de práticas organizativas;
4. Melhoria de serviços aos cidadãos e à comunidade; e,
5. Decorrentes de parcerias com o sector privado;
Na análise aos responsáveis das inovações foi verificado que os grandes obreiros não
eram políticos ou os elementos de cúpula da agência, mas, antes, os responsáveis intermédios
ou funcionários de linha, contrapondo-se ao resultado de Moore (2005), conforme
antecipamos.
Face as suas duas hipóteses iniciais, quais foram, (a) adopção de planos estratégicos; e
(b) processo de grupo, concluiu que a que a inovação era mais frequente como resultado da
Adicionalmente a isto, Thompson alertou para fato de que o conflito levanta questões
difíceis, trazendo incertezas, o que origina outros problemas. Não raramente, os conflitos
pedem pluralismo, ou seja, mais pessoas envolvidas, uma vez que necessitará de outras forças
mais afetas ao problema e que também buscam soluções. Em organizações burocráticas, a
progressão dos indivíduos, bem como as eventuais recompensas que receberão, dependem
fortemente de sua conformidade às regras estabelecidas. De mais a mais, seu sucesso (ou
insucesso) é determinado pelo superior hierárquico, donde se conclui que, de fato, o
comportamento mais seguro é mesmo o de conformidade.
Diante deste quadro, é fácil concluir, assim como Thompson, que quanto menos
burocratizada estiver a organização, maior será o conflito e a incerteza, mas, também, a
inovação. Desta forma, há que se buscarem mecanismos que garantam ao indivíduo
independência, liberdade e segurança necessárias à criatividade e isto só é possível se rejeitar-
se, em alguma medida, o conceito monolítico de organização.
Condições Gerais:
Condições Estruturais:
Tomando-se por base as considerações de Thompson, é fácil notar que, no que diz
respeito à inovação em ambiente de Administração Pública, tal será mais provável em
ambientes de liberdade de ação e expressão, ou, em outras palavras, em ambientes
democráticos. Não por acaso, segundo a Businessweek (2010), das 30 (trinta) nações mais
inovadoras, 29 (vinte e nove) são democracias representativas, excetuando-se somente a
China, porém incluídas Suécia, Noruega, Portugal, França e Espanha, apenas para citarmos
algumas.
Pela definição acima, nota-se que a difusão possui 4 (quatro) elementos fundamentais que
são: a inovação em si, os canais de comunicação, o tempo e o sistema social. Sem estes, a
difusão simplesmente não ocorre, e a inovação não será adotada.
Rogers (Rogers e Scott, 1997) também enumerou as características que influenciam a taxa 15
de adoção de uma dada inovação, a saber:
1. Vantagem relativa, que diz respeito ao grau com que uma inovação é percebida como
melhor do que aquela abordagem que pretende superar. Seu parâmetro de
comparação pode ser de diversas naturezas como econômico, financeiro, prestígio
social, conveniência e satisfação. Quanto maior a vantagem relativa, maior a
probabilidade de uso.
2. Compatibilidade, por sua vez, que se refere ao grau com que uma determinada
inovação é consistente com os valores correntes, experiências passadas e
necessidades dos potenciais adotantes. Se uma inovação for incompatível com os
valores e normas do sistema social em que se inserirá, certamente ela será muito lenta
ou simplesmente não será adotada. Quanto maior a compatibilidade, maior a
probabilidade de uso.
3. Complexidade diz respeito ao nível com que uma inovação é percebida como difícil de
entender e usar. Certamente, as inovações mais simples e diretas, que requerem uma
baixa curva de aprendizado serão rapidamente adotadas. Quanto maior a
complexidade, menor a probabilidade de uso.
4. Testagem, por outro lado, está relacionada a “controle de danos”, ou seja, em que
medida um potencial adotante pode experimentar uma certa inovação sem assumir
altos riscos (pessoais ou de qualquer outra espécie). Quanto maior o grau de
testagem, maior a probabilidade de uso da inovação.
5. Visibilidade, por fim, refere-se ao grau em com que os resultados de uma inovação são
visíveis a outros indivíduos. A visibilidade estimula a discussão com parentes e vizinhos
do adotante, pois que requererão a sua análise e considerações acerca da inovação.
Quanto maior a visibilidade, maior a probabilidade de adoção de uma inovação.
Conforme pode-se observar, todas estas características apontadas por Rogers (idem) são
compatíveis tanto com o contexto do setor privado, quanto com o do setor público. Desta
feita, se as citadas características não forem atendidas num nível adequado, ou os quatro
elementos da difusão não existirem, dificilmente se alcançará a plenitude na implantação de
uma inovação, qualquer que seja o setor do qual estejamos a falar.
VIII – CONCLUSÕES
Diante do que foi exposto no presente ensaio, observa-se que o conceito de inovação
é algo amplo e envolve não somente artefactos em si, como é comum no setor privado, mas,
principalmente, novas abordagens para a solução de um problema. Em última análise, envolve
mudança.
Relativamente aos óbices à implantação de inovações, vimos que tal decorre do fato
de que estas têm, como principal característica, a mudança e, sendo assim, tende a alterar as
estruturas de poder vigentes e por em causa o modus operandi corrente.
Desta feita, conclui-se que inovação é algo inerente a qualquer organização humana e,
em especial, àquelas relativas à Administração Pública, ainda que se encontrem dificuldades,
aqui e acolá, em sua implantação, uma vez que mudança é uma constante da vida.
BIBLIOGRAFIA
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