Escuela Superior de Administración Pública

-Facultad de Investigaciones-
Revista Administración y Desarrollo No. 42
Segundo Semestre de 2004
Bogotá, D. C.

ESCUELA SUPERIOR
DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Directivas
MAURICIO ARIAS
GUIDO ECHEVERRI PIEDRAHÍTA
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Subdirectora Académica

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Subdirectora de Proyección Institucional

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Subdirectora Administrativa y Financiera

MYRIAM VELÁSQUEZ BUSTOS

Decana Facultad de Investigaciones

Comité Editorial
MYRIAM VELÁSQUEZ BUSTOS
MARÍA MAGDALENA FORERO MORENO
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CÁSTULO MORALES PAYARES
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Secretaria Técnica del Comité

MARÍA FERNANDA MORENO HERNÁNDEZ.

Asistente de Edición
MARÍA FERNANDA MORENO

Corrector de Estilo
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Diagramación, Impresión y Acabados

IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA

Facultad de Investigaciones
Revista Administración & Desarrollo
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ISSN 0120-3754

La responsabilidad por las opiniones expresadas en los artículos compete exclusivamente

a sus autores y no compromete de modo alguno el pensamiento oficial de la ESAP, salvo
en aquellos casos en que expresamente así lo indique.
 Contenido
EDITORIAL 4
PENSAMIENTO
Y ADMI NIS TRA CIÓN 6 La Carrera Administrativa:
Experiencias y perspectivas
ÉDGAR ALFONSO GONZÁLEZ

30 La Carrera Adminitrativa y la
modernización estatal
CARLOS EMILIO GONZÁLEZ

50 Carrera Administrativa y Democracia

GERMÁN PUENTES

74 ¿Por qué no funciona el sistema

de Carrera Administrativa?
AUGUSTO ÁLVAREZ COLLAZOS

TEMAS DE INVESTIGACIÓN 86 Competencias laborales y

Carrera Administrativa
ALBERTO GIRALDO SAAVEDRA

COYUNTURA PÚBLICA 104 Situación de la Carrera Administrativa

en Colombia en la última década
FERNANDO GRILLO RUBIANO

112 Ley de Carrera Administrativa

ÓSCAR IVÁN ZULUAGA

122 Comisión Nacional del Servicio Civil: Columna verte-

bral del sistema de Carrera Administrativa
WILSON BORJA DÍAZ

136 El proyecto de reforma tributaria 2004 y los cambios

propuestos en el impuesto a la retención en la fuente
JORGE ESPITIA
 Editorial
Mayor viabilidad para
la méritocracia
a carrera administrativa se creó en el país
L
hace sesenta y siete años, y desde ese
entonces fue ideada como un sistema de
mérito que permitiera garantizar la permanencia
y el ascenso de los empleados de carrera a fin
hacer más eficiente la administración pública.
Esa legislación cobijaba un poco menos de 94
mil empleados, concentrados principalmente
en el nivel territorial y en menor grado en el nivel
central, que apenas empezaba a consolidar sus
principales instituciones y organizaciones.
En ese interregno el empleo público fue cre-
ciendo progresivamente, hasta alcanzar hoy en
día una cifra que supera el millón de empleados
al servicio de los despachos gubernamentales,
en la administración central y en los despachos
locales. Sin embargo, los vacíos en la Ley no
permitieron que la conformación de la nómina
estatal, a lo largo de estos años, se cumpliera
con la transparencia y la idoneidad que requería
un Estado cada vez más complejo y con mayores
demandas por parte de sus ciudadanos.
De la administración pública se pasó a la
gerencia pública, algunas veces con las normas
que posibilitaban la méritocracia y en otras opor-
4
tunidades con limbos jurídicos que obligaron al
empleo temporal o a la emergencia de esquemas
ad hoc fijados para permitir que la oferta de bie-
nes y servicios públicos se cumpliera ajustada a
los planes y a las directrices de las políticas de
Estado.
Desde luego la carencia de normas para el
manejo de la burocracia, entendida en el mejor
término weberiano, ha desvirtuado el sistema de
mérito y ha ido en menoscabo de la eficiencia de
la administración pública. El modelo de burocra-
cia de Weber presuponía que los funcionarios
públicos se deberían seleccionar por las normas
de desempeño y el mérito, no por criterios de
adscripción como la casta, la raza, la clase o el
idioma. En ese sentido, la selección del personal
debía basarse en su adiestramiento, sus conoci-
mientos y su experiencia en ciertas áreas de la
administración. De tal suerte que a la burocracia
debía entrar el personal más preparado y más
capaz posible.
El Banco Mundial señala que un factor fun-
damental para la eficacia del Estado es la exis-
tencia de un cuerpo de funcionarios capaces y
motivados, tanto si se dedican a la formulación
de políticas como a la prestación de servicios o
a la administración de contratos, regido por un
sistema de incentivos orientado a estimular la
competencia interna. Un sistema de contratación
basado en el mérito y no en el favoritismo, un sis-
tema de ascensos internos también fundamenta-
do en los méritos y una remuneración suficiente
deben hacer parte de esta combinación (Banco
Mundial 1997).
Un sistema de mérito es factor que contribu-
ye a la promoción de una burocracia que debe
enfrentar los retos de procesos de largo aliento
como la descentralización fiscal y administrati-
va, la democratización de la sociedad a través de
mayor y mejor participación de las comunidades
en la definición de prioridades y en la asignación
de recursos públicos.
Un sistema de mérito se caracteriza por nom-
bramientos con base en exámenes competitivos,
por la imposición de restricciones a la movilidad
arbitraria y por la neutralidad política. Este siste-
ma plasmado en la Ley 909 de 2004, se configura
como un marco propicio para la regulación del
sistema de empleo público, dentro de los prin-
cipios que animaron la creación de la carrera
administrativa, de manera independiente al
clientelismo político.
No hay que olvidar que el patronazgo moder-
no ha sido una institución con fuerte apoyo
popular que ha contribuido al desarrollo eco-
nómico y social, aunque estos no hayan gene-
rado altos niveles de competencia profesional y
seguridad jurídica. Esta forma de organización y
de administración del empleo público ha ido en
contra de la lógica de la eficiencia del sistema, al
afectar la posibilidad de ampliar las acciones ofi-
ciales por medio de una utilización más racional
del recurso humano.
Si bien, hay una política gubernamental orien-
tada al adelgazamiento de la planta de empleados
públicos, no es menos cierto que el reemplazo de
los pensionados y de los que se retiran por volun-
tad propia requiere unas reglas de juego estables
hacia el futuro.
Con toda seguridad, la norma aprobada será
un bastión del sistema de mérito que el Gobier-
no del Presidente Uribe ha venido impulsando
desde el 7 de agosto del año 2002. Y la primera
prueba de fuego será resolver la provisionalidad
de más de cien mil funcionarios, del nivel central
y territorial.
Hay aspectos de capital importancia en la
reforma que deben ser examinados de mane-
ra urgente, tales como: ¿Cuál es la fuente de
donde saldrán los recursos presupuestales para
financiar la normalización de estos funcionarios
en provisionalidad? ¿Qué cantidad de recursos
financieros se requieren para tal efecto? ¿Quién
va a liderar el proceso? ¿Cuál va a ser el papel de
los académicos que presionaron la aprobación de
la Ley?
Por lo anterior y reconociendo la importancia
de la Ley 909 y el papel que debe jugar en el desa-
rrollo e implementación de la misma, la Escuela
Superior de Administración Pública -ESAP- enti-
dad creada para capacitar y desarrollar al perso-
nal al servicio del Estado, ofrece en las paginas de
la revista institucional, en su número 42, distin-
tas miradas a la Ley 909 de 2004 que incluyen al
legislativo e importantes actores históricos y aca-
démicos reconocidos en el tratamiento de esta
temática a fin de dotar a los funcionarios y a la
Editorial
sociedad en general de herramientas conceptua-
les importantes en este tema de vital importancia
para el desarrollo del país.
5
 Pensamiento y administración

La Carrera Administrativa:
experiencias y perspectivas

El nuevo sistema de carrera pretende que la identificación de los

empleos vaya más allá de las funciones clásicas que se asignan a
los cargos o de los requisitos formales de estudios y experiencia,
para incorporar un modelo de competencias laborales y un
sistema de acreditación de las mismas, tipo el modelo británico.

6
Édgar Alfonso González Salas
Administrador Público, ex director del Departamento Administrativo de la Función Pública
y ex Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La Carrera Administrativa entre la
frustración y el cambio institucional
a carrera administrativa en Colombia,
L
se puede caracterizar como un sistema
que ha corrido con traumatismos y
frustraciones a lo largo de los últimos setenta
años, en el sentido de sus reiteradas suspen-
siones, o al menos, por importantes periodos,
de su inaplicación. Es evidente que no puede
ser desligada, a su turno, de las diferentes eta-
pas de desarrollo del aparato administrativo
del Estado, ni tampoco, de la evolución del
régimen político. Factores estos últimos, que
bien contribuyen a explicar las vacilaciones y
las características de su enfoque en los hitos
de su evolución.
Desde el año 1938, en el Gobierno del Pre-
sidente López Pumarejo, la carrera administra-
tiva emergió como una opción para la puesta
en práctica de un modelo burocrático de corte
Weberiano, que acompañara la moderniza-
ción del aparato estatal y el afianzamiento del
mercado interno.
Desde ese periodo fue notoria su inapli-
cación, en medio de las diversas coyunturas
políticas de ascendente confrontación bipar-
tidista que alcanzó su máxima expresión sim-
bólica con el asesinato del líder liberal Jorge
Eliécer Gaitán.
Sumida la nación en la crisis de la violencia
del periodo, que desencadenó el rompimiento
de las formas democráticas de representación
con la dictadura del General Rojas Pinilla
(1953), se fueron creando las condiciones para
el pacto bipartidista de 1957. El acuerdo de los
partidos liberal y conservador, ratificado por el
plebiscito de ese año, instauró el resurgimien-
to de la nueva República, asentada sobre las
bases de acuerdos de alternancia en el ejerci-
cio del poder de los partidos concernidos.
Uno de los pilares del acuerdo bipartidista
lo constituyó el diseñar e implementar un sis-
tema de carrera administrativa. Entre los fun-
damentos que se señalaron para concederle
un espacio en el contexto de las instituciones
Pensamiento y administración
administrativas, estuvo la convicción que
debía eliminarse el sistema de botín político
y de tierra arrasada que había predominado
en el manejo de la Administración Pública.
Al calor de la confrontación bipartidista, los
triunfos electorales de alguno de los dos parti-
dos, se expresaba de inmediato en una retalia-
ción contra los funcionarios pertenecientes al
partido contrario que ocupaban los empleos
públicos.
7
 De esta forma, el manejo del empleo públi-
co se había configurado en una de las causas
adicionales de afirmar y retroalimentar la vio-
lencia política. Las instituciones no obedecían
a la lógica del interés público, sino a una forma
de apropiación privada-partidista del manejo
de la Administración, desde la cual se ejercía
coercitivamente el poder en contra del partido
contrario.
En este periodo, por su parte, las exigen-
cias de modernización del aparato público
se hacían más evidentes, al menos en el nivel
nacional de la Administración. También, se
abría la etapa de consolidación del capitalis-
mo moderno, gestado desde 1945. Como lo
han señalado los historiadores económicos,
entre 1945 y 1986 el Producto Interno Bruto
del país se multiplicó por siete. La tasa de cre-
cimiento se ubicó en una de las más altas de
la historia del país en el mismo periodo (4.8%
anual). La población se multiplicó por 2.8. Y el
producto por habitante creció al 2.2% anual.
Amén de las cifras de crecimiento demo-
gráfico y económico se gestó un importante
cambio estructural, que implicó una pérdida
de la participación del sector agropecuario en
la economía, cayendo de un 40% a finales de
los años cuarenta a un 23%. Así emergieron
la industria manufacturera, de gran dinamis-
mo en el periodo, los sectores de transporte,
financiero, comunicaciones y servicios públi-
cos modernos, que pasaron de representar un
23% de la actividad económica a un 40% (entre
1985 y comienzos de los años 80).
La participación del sector público y su
crecimiento se dio en los frentes económico e
8
institucional. El sector público creció sosteni-
damente en cuanto a sus ingresos corrientes
como proporción del PIB, pasando de 11.4%
en 1950-54, a 16.3% en 1970-74 y a 22.9% en
1980-1983. Sus gastos totales, como propor-
ción del PIB pasaron de representar 9.7% en
1950-54, a 17.6% en 1970-74 y a 28.4% en 1980-
1983. Y su participación en la inversión como
porcentaje de la inversión fija pasó de 15.9%
en 1950-54, a 29.6% en 1970-1974, y a 46% en
1980-83 (De acuerdo con las cuentas naciona-
les del Banco de la República; y del DANE, a
partir de los años 70).
Al tiempo, con ello, la diversificación del
aparato institucional, en especial en el nivel
nacional, se pronunció entre los años 40, 50
y 60. Se crearon diversas instituciones de todo
orden, mostrando un especial crecimiento el
llamado sector “paraestatal”, o de entidades
descentralizadas.
En otros términos, se habían incubado
importantes factores que obligaban a pensar
la institucionalidad del Estado, a la luz del
creciente intervencionismo, que entre otros
aspectos, había inaugurado desde 1945 con la
introducción en la Carta Política del concepto
de planeación, una nueva era de creciente acti-
vidad pública.
En este contexto, posterior al Plebiscito de
1957, la Ley 19 de 1958 dio un paso en el orde-
namiento institucional al prever la existencia
de instituciones esenciales para el desarrollo
de la Administración Pública y su racionali-
zación. Fue así como se creó el Departamento

La Ley 19 de 1958 dio un paso en el
ordenamiento institucional al prever la
existencia de instituciones esenciales para
el desarrollo de la Administración Pública
y su racionalización.
Administrativo de Planeación, el Departa-
mento Administrativo del Servicio Civil –Hoy
Departamento Administrativo de la Función
Pública-, la Escuela Superior de Administra-
ción Pública, la Secretaría de Administración
Pública en el Departamento Administrativo
de la Presidencia –Cuyas funciones en 1992
fueron trasladadas al Departamento Admi-
nistrativo de la Función Pública- y la Sala de
Consulta y Servicio Civil dentro del Consejo
de Estado.
Se habían tomado importantes figuras del
ordenamiento institucional comparado, inspi-
radas en la tradición del Estado Francés, con el
objeto de modernizar el aparato institucional
y ponerlo a tono con el crecimiento del mer-
cado interno y los preceptos imperantes del
activo intervencionismo público.
En ese contexto se expidió el Decreto-ley
1732 de 1960, estableciendo por segunda
vez en la historia del siglo XIX, un sistema de
carrera administrativa en el país. El cual con-
templaba normas aplicables no solamente al
nivel nacional, sino también a los niveles sec-
cional y local de la Administración Pública.
Su ejecución fue parcial en el nivel nacional
y su extensión al nivel territorial fue marginal.
Desde la expedición de ese nuevo estatuto de
carrera, se había generado un crecimiento y
diversificación del aparato público apreciable
y desconocido hasta entonces, el cual había
evolucionado en forma desordenada.
La reforma administrativa de 1968, en el
Gobierno del Presidente Carlos Lleras Restre-
po, fue un paso adelante en la organización
administrativa del aparato público, mediante
los Decretos 1050 y 3130 de 1968, los cuales,
entre otras materias, definieron las institucio-
nes administrativas básicas, sus tipologías y
características jurídico administrativas. Fue el
primer estatuto integral de la Administración
Pública que se adoptó.
La nueva carrera administrativa que se
correspondió con la reforma administrativa,
de corte modernizante, fue el Decreto-ley
2400 de 1968. En un escenario en el cual la
alternancia bipartidista era la regla sobre la
que se erigían las reglas del régimen político
de entonces. No obstante, se iría a interpretar
posteriormente, que ese estatuto se restringía
Pensamiento y administración
al nivel nacional, con exclusión del nivel terri-
torial.
De hecho, la importancia institucional del
nivel territorial se encontraba socavada para
entonces. Los departamentos y municipios
habían entrado desde los años 30 en un proce-
so de languidecimiento paulatino tanto por la
representatividad de sus ingresos fiscales con
respecto al PIB, como en cuanto a su participa-
9
 ción en el conjunto de los ingresos tributarios
nacionales. La mayor parte del gasto público y
de la dinámica de la inversión en capital fijo se
realizaba a instancias del nivel nacional y en
especial, de su robusta y creciente institucio-
nalidad paraestatal.
El desdibujamiento de las funciones y com-
petencias territoriales, la fragilidad de sus ins-
tituciones, aunadas a su legislación obsoleta
(procedente de 1913, que a su vez reproducían
una legislación del siglo XIX), conllevaban a
que la importancia del nivel territorial se
subordinara a los imperativos y atención que
concentraba el nivel nacional.
De hecho, así como se había abierto desde
1945 una transformación estructural de la
economía, en el campo político, se gestó un
nuevo escenario en las reglas de juego del
régimen político, en especial desde la confor-
mación del Frente Nacional. Las estructuras
de poder que se conformaban en lo nacional,
tuvieron que conjugar una mayor amplitud de
actores en forma progresiva, que involucraban
especialmente el papel de las fuerzas regiona-
les de poder, cimentadas en fuertes relaciones
clientelistas.
La pérdida de personería de las “jefaturas
naturales de los partidos”, con la correlativa
merma en la identidad y sentido de pertenen-
cia partidista por parte de la población, que
se vio claramente insinuada desde 1970, fue
reforzada con una fuerte emergencia de inter-
cambio de favores de todo tipo, que se cons-
truyó o cimentó desde las bases regionales y
locales del país.
10
Es decir, que a la fragilidad financiera, ins-
titucional y funcional de las entidades territo-
riales, se sumó el agravante de que el acceso
por parte de amplias masas de población a
determinadas condiciones de bienestar, a
través de los servicios del Estado, quedó en
buena parte supeditada a las articulaciones
entre los actores políticos regionales y las
estructuras del poder central, bajo abiertas
formas de intercambio de favores de votos por
servicios, puestos, contratos, autorizaciones,
licencias, etc. Los cuales en reducidas cuentas,
no podían tener por su propio carácter, una
extensión indiscriminada.
Si bien, por una parte, se expandía fuerte-
mente el Estado Central y su institucionalidad,
aumentaba el gasto público y se expandían los
procesos de intervención activa en los más
variados frentes, por otra parte, se acentuaban
las demandas sociales como fruto de esa tran-
sición, las cuales encontraban una resolución,
en parte a través de la práctica generalizada
del intercambio de favores.
En ese contexto, la carrera administrativa,
que se identificaba como una necesidad polí-
tica y tecnocrática bajo las nuevas reglas de
juego del Estado interventor, en especial del
nivel nacional, por otra, se consideraba inde-
seable e impracticable en el concierto de los
condicionamientos políticos que emanaban
de la nueva organización del poder.
Las exigencias resultaban laxas en el nivel
territorial y tendencialmente fuertes en el nivel
nacional. Este último, si bien no encontraba
tampoco en un primer momento, despejado
del todo el camino para la implantación de un
nuevo modelo tecno-burocrático, sí iría recla-
mando mayores exigencias de tecnificación,
como condición de la viabilidad del modelo
de intervención.
Estas condiciones son las que explican en
parte, la decisión que se adoptó con el nuevo
régimen de carrera administrativa en 1968,
en el sentido de no hacerlo extensible a las
entidades del nivel territorial. Pero por otra
parte explica, el disciplinamiento que se hace
desde la estructura central del Poder Político
al sacrificar parte de los beneficios del sistema
clientelista, en beneficio de la viabilidad inte-
gral del establecimiento.
Sin embargo, en el propio nivel nacional,
que era el único cobijado por el nuevo sistema
de carrera administrativa, en el contexto de
una importante reforma a la Rama Ejecutiva
del Poder Público, la reglamentación de la
nueva carrera administrativa, que era indis-
pensable para su operacionalización, tuvo
que esperar hasta el año 1973, lo cual indica a
las claras el desinterés inmediato en su vigen-
cia.
Si bien su aplicación fue limitada y parcial,
tres años después y al amparo de las facultades
del Estado de Sitio, se interpretó que las nor-
mas sobre carrera administrativa, así como
otros sistemas especiales, quedaban suspen-
didas, ameritado ello, en las condiciones de
perturbación del orden público, que facultaba
al Presidente de la República a la suspensión
transitoria, de diversos derechos.
La interinidad del sistema se remonta
desde ese momento hasta 1983, época en que
se vuelven a declarar vigentes tales derechos,
esta vez bajo la emergencia del mandato del
Presidente Belisario Betancur y como parte
del programa de los diez puntos de “apertu-
ra democrática” ofrecidos por el Gobierno
Nacional, en el contexto de la negociación
política con los grupos insurgentes y bajo el
proceso de paz a que se dio origen entonces.
Si se hiciera un corte hasta el periodo,
se podría afirmar que los argumentos que
conspiraban contra la carrera administrativa,
tenían su arraigo en la preponderancia de las
relaciones clientelistas y en la estructuración
del régimen político colombiano y eran un
indicador más, de la crisis en que paulatina-
mente se sumían las identidades programá-
ticas de los partidos y de la baja capacidad
institucional del Estado, que contrastaba con
su crecimiento y diversificación institucional
y con el cambio estructural económico que le
servía de fundamento.
La reimplantación de la vigencia de la
carrera administrativa, se previó por etapas,
Pensamiento y administración
en miras a convalidar requisitos e inducir a
inscripciones automáticas en el registro, para
el contingente de provisionales que se había
ido acumulando con el paso de los años y
que ya constituía una mayoría de servidores
públicos.
La Ley 61 de 1987 fue otra etapa que se
cumplió en el largo proceso de regularización
de la carrera administrativa. También inspira-
11
 da en los principios de inscripción automática sujetos pasivos de la tributación y las tarifas,
y en la idea de regularizar unas reglas claras con criterios técnicos, en cuanto a las com-
para el sistema, todavía quedaba limitada al petencias fiscales territoriales, con el ánimo
nivel nacional. de fijar un marco jurídico que estimulara
la gestión y resultados recaudatorios de los
Es durante los años noventa que la carrera ingresos tributarios propios de municipios y
administrativa adquiere un nuevo influjo, bajo departamentos.
otras bases diferentes. Es una década en la
cual el escenario de las instituciones se trans-
Los resultados al final de la década de los
forma vertiginosamente, pero que encuentra
ochenta fueron satisfactorios para el nivel
sus antecedentes desde finales de los años
local y parcialmente alentadores para los
ochenta, con el decurso del mandato del Pre-
fiscos departamentales. En efecto, la tribu-
sidente Virgilio Barco.
tación territorial en términos reales creció al
6.7% anual promedio, en comparación con el
Para comenzar, es necesario recordar que
crecimiento del 3.7% anual promedio en que
hasta finales de los años setenta, la situación
crecieron los ingresos tributarios nacionales,
de desasosiego y de crisis de todo orden de
del 3% en que creció la economía y del 2.9% en
las entidades territoriales se ha acentuado en
que crecieron los ingresos tributarios departa-
forma notoria. Lo cual conllevó a la introduc-
mentales. Estos resultados fueron plausibles
ción de profundas reformas de índole política,
gracias a un sinnúmero de reformas tributa-
fiscal e institucional. Tales reformas conside-
rias que se desarrollaron a lo largo de toda la
radas en conjunto dieron origen al llamado
década de los años 80.
proceso de descentralización.

La medida más emblemática de ese proce- El resultado neto de ese crecimiento fue
so de descentralización fue la elección popu- que los municipios ganaron participación en
lar de los alcaldes, en primera medida, que los ingresos tributarios del Estado en su con-
comenzó a regir desde el segundo domingo
de marzo de 1988. Pero es igualmente noto-
rio que desde el primer trienio de los años Para finales de los años setenta,
ochenta se hubiera preparado un importante
los municipios y departamentos
paquete fiscal con el propósito de animar los
fiscos locales y departamentales. Se trató de participaban solamente ya con el 14%
un nuevo marco jurídico mediante el cual, se de la tributación, en contraste
clarificaban por vez primera, los aspectos de
con el 86% en que lo hacía la Nación.
índole sustancial tributaria más básicos, como
la base gravable, los hechos imponibles, los

12
junto y se reversó la tendencia decadente que
habían manifestado desde los años veinte del
siglo XIX. En esa época los departamentos y
municipios representaron el 57% del total de la
tributación del Estado, mientras que la Nación
arrojaba el 43% del recaudo. Para finales de los
años setenta, los municipios y departamentos
participaban solamente ya con el 14% de la
tributación, en contraste con el 86% en que lo
hacía la Nación.
Pero de la misma forma, los recursos trans-
feridos por el Estado Central a los municipios
se ampliaron de manera importante, median-
te la cesión de parte del impuesto a las ventas
desde 1987. Desde este momento, se abrió
paso un importante paquete de descentrali-
zación del gasto público, pues al tiempo que
se ordenaba una progresiva transferencia
creciente de recursos, se transferían responsa-
bilidades específicas. Tendencia que se haría
aún más pronunciada a partir de la reforma
Constitucional de 1991.
En otros términos, las entidades territo-
riales, en especial los municipios, no podían
pasar desapercibidos en cuanto a las exi-
gencias de tecnificación y capacidad técnica
que ahora deberían reunir. Eran nutridos los
recursos en juego y la viabilidad del estableci-
miento apuntaba a una apuesta por la descen-
tralización del gasto social, como respuesta al
malestar civil y al creciente conflicto armado.
Precisamente, con ocasión de la Constitu-
ción de 1991, se ordenó el establecimiento de
una carrera administrativa integral que debía
cobijar a los municipios, distritos y departa-
mentos del país, amén del tradicional nivel
nacional.
El Constituyente fue perentorio en la deci-
sión, al punto que estableció un plazo limita-
do, una vez vigente la Constitución Política,
con el objeto de que el Congreso se ocupara
de dar reglamentación a este mandato, so
pena de depositar la competencia de su adop-
ción, por una sola vez, mediante una facultad
constitucional excepcional, en cabeza del
Presidente de la República, lo cual obligó al
legislador a precipitar la expedición de la Ley
27 de 1992.
Pero el Constituyente de 1991 también
previó la existencia de un Órgano Especial
de naturaleza Constitucional, para que se
ocupara de administrar el Sistema de Carrera
Administrativa. no fue otro que la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
Desde este momento se generó una diná-
mica, que en forma ascendente llevaría a un
crecimiento de la población con derechos en
el sistema. En esta misma década se decan-
taron algunos aspectos esenciales, como la
imposibilidad de una inscripción en la carrera
Pensamiento y administración
para los provisionales, o la imposibilidad de
ascender en la carrera sin mediar para ello
concurso.
No obstante, desde la ley 27 de 1992, se
sembrarían las bases para la ulterior parálisis
de la carrera administrativa y para la emergen-
cia de otro cúmulo de dificultades.
En primer lugar, es evidente que la carrera
administrativa enfrentó dificultades en cuanto
13
 a su administración. La Comisión Nacional del
Servicio Civil que se instituyó para la adminis-
tración y vigilancia del sistema, fue conforma-
da en una forma plural, con la concurrencia de
un conjunto de actores de diversa proceden-
cia, en la cual se representaban los sindicatos,
los gobernadores, los alcaldes y las autorida-
des nacionales, en particular el Director del
Departamento Administrativo de la Función
Pública, quien la presidía y un delegado del
Presidente de la República.
De hecho, la regularidad de sus reuniones
se veía entorpecida por la heterogeneidad de
sus miembros y las distintas ocupaciones que
les correspondían. Los representantes de los
sindicatos no tenían dedicación exclusiva para
representar a sus bases de servidores públicos
y enfrentaban recurrentes traumatismos para
obtener los permisos conducentes a ocupar-
se de los temas de que conocía la Comisión.
Los gobernadores y alcaldes, que asistían en
representación de sus agremiados, mostraban
enorme desinterés por los temas nacionales
y eventualmente se movilizaban para obrar
como representantes de oficio de sus propios
problemas específicos asociados a las entida-
des territoriales de las cuales ejercían como
titulares.
Más preocupante aún resultaba la circuns-
tancia de las distintas presiones políticas a las
cuales se debían supeditar las decisiones de
la Comisión, por cuanto de allí se derivaban
cuestionamientos a determinadas autorida-
des que contaban con el aval de los centros
del Poder.
14
Sin embargo, es de aclarar, que entonces, la
Comisión no tenía dientes. Es decir no podía
ejercer una acción coercitiva o sancionatoria
frente a los nominadores que en extralimita-
ción o desatención de sus responsabilidades
y facultades, obraran en contravía del ordena-
miento jurídico concernido.
Por otra parte, un buen cúmulo de casos
era despachado directamente en las Comisio-
nes Seccionales del Servicio Civil, las cuales
se reunían irregularmente o no ejercían a
cabalidad sus funciones, generando un efec-
to de embudo en la atención de los casos no
resueltos o en la competencia de segunda
instancia frente a sus decisiones que debían
ser resueltos por la Comisión Nacional del
Servicio Civil.
Para entonces, la cultura de la carrera
administrativa se había fortalecido crecien-
temente en el nivel nacional, para el cual los
nuevos instrumentos jurídicos e institucio-
nes emergidas de la Constitución de 1991,
se habían transformado en un importante
mecanismo disuasivo de alertas, frente a las
cuales se infringía con mayor dificultad las
disposiciones legales. Situación que no era
común previamente a la Constitución de 1991,
pues en esa época la regla era por el contra-
rio, transgredir las disposiciones de carrera o
inaplicarlas, sin esperar mayores consecuen-
cias.
Por el contrario, los niveles de desatención
de las normas de carrera administrativa en el
nivel local se burlaban con mayor facilidad
e impunidad. Los niveles de cobertura de la
carrera en ese nivel seguían siendo bajos y la
resistencia a su aplicación era marcada.
También es necesario subrayar, que se fue-
ron incubando distintos mecanismos alternos
frente a la evasión de la aplicación de las nor-
mas de carrera. Como por ejemplo, las prác-
ticas de reformar las plantas de personal, no
con el sano sentido de adecuarlas a las necesi-
dades de la administración, sino con el objeto
de suprimir los empleos de los desafectos a la
filiación política del triunfador y la estrategia
de generar nombramientos provisionales,
laxos aún, para premiar como trofeo de guerra
a quienes habían acompañado al candidato
en la campaña política.
La carrera administrativa había acumulado
otros problemas complementarios. Por ejem-
plo, el hecho de que la noción de ascenso en
el servicio que ella implicaba, no había tenido
cabal aplicación. Las autoridades judiciales
habían proscrito la práctica de los concursos
cerrados de ascenso. Mientras que por otro
lado era necesario buscar una salida frente a
los mismos para preservar el sentido de movi-
lidad dentro del sistema.
También se habían generado contradic-
ciones que apuntaban a proscribir la carrera.
Fue de común ocurrencia que sus detractores
encontraran en este sistema la culpa de múl-
tiples disfuncionalidades de la cultura y la
práctica de la gestión pública. Quizá el más
reconocido de esos argumentos fue el de la
inamovilidad a que daba lugar.
La carrera administrativa cargó en este
momento, en forma impropia, con las
culpas del sistema político clientelista, el
mismo que había luchado ferozmente en
contra de su implementación.
Esta visión se asoció con el ascenso al
poder de una nueva visión de lo público, que
en la cresta del enfoque minimalista del Esta-
do, culpaba a la carrera administrativa de obs-
táculo crucial para proceder a la liquidación,
fusión o supresión de entidades y organismos
públicos, o para acelerar los procesos de pri-
vatización. La carrera administrativa cargó
en este momento, en forma impropia, con
las culpas del sistema político clientelista, el
mismo que había luchado ferozmente en con-
tra de su implementación. Propios y extraños
se alzaban en causa común contra el símbolo
de un sistema que hasta la fecha luchaba por
nacer, pero que se había satanizado sin haber
podido demostrar sus frutos.
Pensamiento y administración
Las evaluaciones del desempeño no sur-
tían los efectos esperados y de hecho el índi-
ce de personal removido por medio de este
mecanismo se mantuvo insignificante a lo
largo de toda su vigencia anterior. Su excesivo
reglamentarismo y la dificultad de su aplica-
ción apoyaban la evidencia.
Aunque podría hacerse una lista más
extensa de los problemas que suscitó la nor-
15
 matividad y gestión de la carrera durante
buena parte de los años noventa, baste con
añadir uno final.
Se trata de los concursos que estaban
previstos en dicha normatividad. Desde esta
perspectiva, es de resaltar que las críticas que
se dejaron sentir con frecuencia, apuntaban a
que los procesos de concurso resultaban ama-
ñados, en la medida en que el control de los
mismos quedaba concentrado en las autori-
dades nominadoras de las entidades públicas.
Si bien esta perspectiva no cambió fácilmente
hasta finales de los años noventa, es cierto que
la Corte Constitucional dejó sentado como
principio que no podía hacerse abuso de
las entrevistas, las cuales finalmente fueron
limitadas en cuanto a la representatividad de
su valor en el puntaje definitivo. El criterio de
objetividad y mensurabilidad de las pruebas,
quedó sentado como principio rector de todo
proceso de selección, pero la discrecionalidad
en la organización, realización y resultados de
las pruebas, prosiguió en manos de las propias
entidades públicas en forma individual.
Con todos estos elementos, quedaba claro,
que si se quería afianzar la carrera adminis-
trativa en el país, era necesario elaborar un
nuevo proyecto de ley de carrera administra-
tiva y corregir las inconsistencias del modelo
imperante. Esta tarea correspondió efectuarla
durante los años de 1996-98, periodo durante
el cual se gestó la Ley 443 de 1998.
Son muchas las virtudes que representó
esta normativa, en contraste con la práctica de
16
la carrera administrativa durante varias déca-
das anteriores. Sin embargo, baste con señalar
algunos puntos ciegos que fueron desatados
con la reforma:
• Respecto de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, se reformó su composición
en tres direcciones precisas: i) Permitir
la mayor representatividad sindical con
dedicación de tiempo completo por parte
de sus delegados, con el objeto de que
pudieran ser más deliberantes y expresar
con mayor fidelidad las reivindicaciones de
las bases de los servidores públicos. ii) Dis-
minuir el papel omnímodo del Gobierno
Nacional y sus agentes en la conformación
de la misma, con el objeto de imprimirle un
carácter plural y equilibrar en mejor senti-
do la participación de otras autoridades.
iii) Dar cabida a los organismos de control
tipo Procuraduría General de la Nación en
su composición y Defensoría del Pueblo,
tanto en la Comisión Nacional como en las
Comisiones seccionales.
• Ponerle dientes al alcance de las facultades
de la Comisión, no solamente respecto del
la naturaleza perentoria de sus decisiones,
sino inclusive, radicando en ella compe-
tencias de carácter sancionatorias.
• Respecto de los procesos concursales, se
previó que de acuerdo con las caracterís-
ticas de los empleos, podrían salir a con-
curso masivo, sin mediar la injerencia de
los nominadores, grupos de tales empleos,
para que se integraran listas de elegibles
nacionales, de forzosa consideración por
 parte de cualquier entidad oficial, en el
orden nacional o territorial, que requiriera
proveer vacancias en forma definitiva. Tales
procesos de selección serían realizados por
la Escuela Superior de Administración
Pública.
• Se reforzaron los criterios de objetividad y
mensurabilidad en el diseño y aplicación
de las pruebas.
• Se dejaron sentadas las bases para que se
redefinieran los empleos mediante cuer-
pos especiales –cuadros ocupacionales- y
se reorientaran las características de los
empleos requeridos mediante sistemas
de competencias laborales, superando el
esquema tradicional de funciones y requi-
sitos que caracterizaban la función pública
hasta entonces.
• Se perfilaron criterios más ágiles y expe-
ditos para hacer efectiva la valoración de
desempeño y hacer valer el mérito como el
exclusivo criterio que debería prevalecer en
el ejercicio de la función pública.
• Se pusieron límites precisos para la supre-
sión de los empleos, con ocasión de la
modificación de las plantas de personal en
las entidades públicas, de forma que todo
proceso de ajuste debería fundarse en un
estudio técnico, obedeciendo a razones
del servicio público y con fundamento en
un conjunto de criterios bien definidos.
De esta forma la práctica de utilizar las
reformas para desconocer los derechos de
carrera no podía prosperar.
• Se abrió paso a los criterios de ascenso
dentro de la carrera, permitiendo que el
concurso de ascenso prevaleciera sobre el
abierto, para cualquier entidad del Estado,
y permitiendo la participación de todos
los servidores de la Rama Ejecutiva del
Poder Público. El concurso abierto proce-
dería siempre que no existiere un límite
de potenciales aspirantes en cada una de
las entidades que aspirara a proveer una
vacante de un empleo de carrera adminis-
trativa en forma definitiva.
• El derecho preferente de un empleado a
quien se le hubiere suprimido su empleo,
podía hacerse efectivo en cualquier entidad
de la rama Ejecutiva del Poder Público y no
solamente en la entidad en la cual labora-
ba. Se abrió paso el concepto de integrar
un sistema de información de vacantes y
de disponibilidades en una perspectiva de
sistema.
En otros términos, la reforma que se efec-
tuó fue una importante revolución en la con-
cepción del sistema de carrera administrativa,
que ponía fin a nivel normativo a un conjunto
Pensamiento y administración
de prácticas y de falencias legales que habían
subsistido durante décadas en la instituciona-
lidad de la carrera administrativa.
Sin embargo, paradójicamente, este fue
un sistema efímero, que enfrentado a varias
demandas de inconstitucionalidad colapsó
rápidamente con ocasión de las sentencias de
la Corte Constitucional proferidas al filo del
año 1999.
17

A 31 de mayo de 2003 de un total de
91.174 empleos de la carrera
administrativa general, solamente 60.294
se encontraban inscritos en el escalafón
de la carrera, mientras que el 34%, es
decir 30.880, están provistos por
empleados provisionales.
Seguramente las razones que motivaron
la suspensión de la carrera, sobre todo por
efecto de haberse declarado inconstitucional
la conformación de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, y en consecuencia generarse
una orfandad respecto del máximo órgano de
administración y vigilancia de la carrera admi-
nistrativa, no consultaron en todo momento
las consecuencias de parálisis en que quedaría
sumido el sistema durante cerca de seis años,
recordando nuevamente los momentos más
oscuros de la historia de este modelo de ges-
tión humana del Estado.
De nuevo prosperó el sistema de provisio-
nalidades y el número de inscritos en la carrera
resultó en una proporción pequeña de inscri-
tos frente al total de empleados con derecho
potencial en acceder a la misma.
El cambio de gobierno encontró un escena-
rio propicio para hacerse a los cargos públicos
provisionales, mediando la derogatoria de un
decreto que protegía los derechos de estos
servidores, previo a la hecatombe del sistema
impuesto por la Ley 443 de 1998. Las fugas del
18
sistema político fueron resueltas nuevamente
mediante el reparto del botín político.
A 31 de mayo de 2003 de un total de 91.174
empleos de la carrera administrativa general,
solamente 60.294 se encontraban inscritos en
el escalafón de la carrera, mientras que el 34%,
es decir 30.880, están provistos por empleados
provisionales. De acuerdo con declaraciones
realizadas por el actual director del Departa-
mento Administrativo de la Función Pública,
el potencial de empleos por proveer con el
sistema de carrera recién establecido, podría
fácilmente ascender a la cifra de unos 300.000
empleos, teniendo en cuenta además del nivel
nacional a los niveles departamental, distrital
y municipal.
Sin embargo, cabe evaluar, si el sacrificio de
la nueva parálisis de la carrera en 1999, valió la
pena, al encontrarnos de cara a un nuevo esta-
tuto de carrera administrativa, plasmado en
la Ley 909 de 2004, recientemente sancionada
por el Presidente de la República. Nos centra-
remos entonces en su análisis.
La Carrera Administrativa hoy
El Gobierno actual inaugura su mandato
con la objeción del texto aprobado de carrera
administrativa al término del periodo del Pre-
sidente Andrés Pastrana. La razón: se propen-
día un sistema de difícil ingreso y fácil salida.
Las prevenciones con el sistema y con toda
la institucionalidad de la función pública que
reinó al principio del Gobierno, fueron causas
que desencadenaron la objeción del texto del
proyecto aprobado.
 La mirada de desconfianza en un principio,
sobre la carrera administrativa, parece no atri-
buirse a una visión clientelista, sino más bien a
una visión tecnocrática, en la que encontraban
ocurrencia común los argumentos burocrati-
zantes del sistema.
Sin embargo, bajo una nueva reconsidera-
ción del enfoque de la carrera se procedió a
imprimirle desarrollo en diversos frentes.
Clasificación de los empleos.
En este campo, la ley 909 de 2004, continúa
la tendencia de reformas anteriores al precisar
y limitar los empleos de libre nombramiento y
remoción, aunque es amplia en su interpreta-
ción frente a los empleos nacionales y limitada
frente a los empleos territoriales.
En este último nivel –departamentos, dis-
tritos y municipios-, la ley es excesivamente
restrictiva. Una retaliación irónicamente his-
tórica, cuando el nivel territorial constituyó
por antonomasia la vía de escape de las ines-
tabilidades del sistema político en lo tocante al
sistema de botín político de sus empleos. Bajo
el nuevo modelo, pueden estar en peligro los
límites razonablemente técnicos e inocularse
distorsiones en cuanto al crecimiento de los
empleos de secretario de despacho, pros-
cribiendo otros niveles de la administración
como los de gerencia media, direcciones o
asesores.
En otros términos, los empleos de libre
nombramiento y remoción del nivel territorial
se circunscriben excesivamente, sin una razón
proporcionada, en comparación con el nivel
nacional.
La Corte Constitucional a través de ya una
larga tradición jurisprudencial, ha definido los
criterios de la clasificación de los empleos, por
consiguiente, el desarrollo de tales criterios ha
debido concluir en un razonable sistema de
clasificación, máxime que en el componente
de gerencia pública de la Ley en cuestión, se
sientan unas bases de índole meritocrática.
Recuérdese que la representatividad polí-
tica de los mandatarios seccionales y locales,
exige la corresponsabilidad programática del
elegido frente al elector y en consecuencia
supone un margen adecuado y razonable,
para que su equipo de trabajo pueda liderar la
implementación de los propósitos programáti-
cos enarbolados en las campañas electorales.
¿Prosperarán las demandas en este frente?
Pero aún dejando de lado esta cuestión,¿será
necesario armonizar la clasificación de estos
empleos con el sistema de nomenclatura de
empleos públicos territoriales? Esta armoniza-
ción parece no haberse efectuado ex ante a la
adopción o aprobación de la ley.
Pensamiento y administración
Órganos de Administración de la
Carrera Administrativa.
El fundamento de reorganización de
la Comisión Nacional del Servicio Civil, se
encuentra establecido en este pronunciamien-
to de la Corte Constitucional en la sentencia
C-372-99, al declarar inexequible el aparte
pertinente de la Ley 443 de 1998:
“El artículo que reorganiza la Comisión
Nacional del Servicio Civil, la integra por
19
 varios miembros, no dentro de la idea de
estructurar un órgano independiente –que es
lo ajustado al artículo 130 de la Carta–, sino
bajo el concepto de configuración de “junta”
o “consejo”, con participación de entidades
públicas –algunas de ellas con voz pero sin
voto–, delegado del Presidente de la República
y representantes de los empleados de carrera,
y con una ostensible injerencia del Ejecutivo,
ajena a la autonomía que debe caracterizar
a la Comisión. La Corte considera que no es
ese el criterio constitucional con el cual fue
instituida la Comisión Nacional del Servicio
Civil, que, se repite, tiene la jerarquía de un
órgano autónomo y permanente encargado
de modo específico de dirigir, administrar y
vigilar todo el sistema de carrera contemplado
por el artículo 125 de la Constitución Política,
sin sujeción al Gobierno ni a pautas distintas
de las que la misma Carta y la ley señalen, y
con la estructura y fuerza institucional necesa-
rias para lograr que el engranaje de la carrera
opere con seguridad y efectividad, y exclusiva-
mente dentro de los criterios constitucionales.
Ni siquiera una conformación representativa
de los sectores interesados, que otorgue uno o
varios puestos a sus representantes, responde
a los propósitos del Constituyente ni al sentido
del artículo 130 de la Carta, ya que la Comisión
no es un consejo más de los tantos existentes
sino que debe ser estructurada por el legis-
lador como cuerpo autónomo, desligado de
las otras ramas y órganos del Poder Público y
del mismo nivel de ellos, con personería pro-
pia, patrimonio independiente y con ámbito
nacional de competencia.”
20
Es evidente que estos preceptos son con-
tundentes y orientaron al Gobierno Nacional
en su iniciativa y al legislador en la adopción
de lo pertinente en la ley 909 de 2004.
Si bien en el pasado existían resistencias de
instituir otro organismo más, en un contexto
en el cual las restricciones y el desbalance
de las finanzas públicas hacían impensable
generar otro gasto con cargo al presupuesto
de la nación, no cabe duda de que el pronun-
ciamiento de la Corte Constitucional, no dejó
otro camino de por medio.
Debe subrayarse, en todo caso, que la reor-
ganización de la Comisión Nacional, fue un
avance para bien, que subyacía al paso ade-
lante que dio la ley 443 de 1998 respecto de la
Ley 27 de 1992, en cuanto al hacer más neutra
su composición de la injerencia directa de las
autoridades gubernamentales. Y que coloca a
la Comisión Nacional del Servicio Civil en el
lugar que corresponde, con plena autonomía
y al mismo nivel de jerarquía e importancia
que otros organismos de régimen autonómi-
co, sin dependencia evidente de los órganos
gubernamentales o de las otras ramas del
poder público.
Las potestades de esta Comisión son
amplias y generosas permitiéndole en efecto,
administrar y vigilar la carrera administrativa
en todo el territorio nacional, investida de
facultades sancionatorias y de toda capacidad
de vigilancia sobre el cumplimiento de sus
órdenes e instrucciones.
 No es del caso entrar en el detalle de las
funciones que tienen a cargo las dependen-
cias de administración de personal o las comi-
siones de personal, pero vale la pena advertir
que están proporcionadas al papel que les
corresponde como órganos que deben supe-
ditarse a las directrices del máximo órgano
de administración y vigilancia de la carrera
administrativa.
Por supuesto que uno de los grandes retos
que deberá enfrentar la Comisión Nacional del
Servicio Civil es el de la realización de los con-
cursos en todo el territorio nacional.
Respecto del nivel nacional, de acuerdo
con el Gobierno Nacional, actualmente el
sistema de empleo comprende 6 niveles jerár-
quicos con 160 denominaciones y 140 grados
salariales, creando una gran dispersión de
empleos para los cuales se vuelve muy difícil
su identificación y diferenciación desde el
punto de vista de los requisitos, las funciones
y los salarios.
Esto obligará a que al tiempo que se deban
organizar los concursos de mérito, exista un
profundo proceso de decantamiento de los
cuerpos de la carrera y se haga realidad la
pretensión buscada por el legislador desde
1968, de organizar los empleos en grupos bien
establecidos, de acuerdo a sus características
ocupacionales comunes, con el objeto de
facilitar su identificación y estructurar de esta
manera las pruebas de selección más idóneas
y adecuadas a las exigencias que demanda el
ejercicio de la función pública en todos los
ramos del Estado y en los niveles que lo con-
forman.
De hecho, el nuevo sistema de carrera
pretende que la identificación de los empleos
vaya más allá de las funciones clásicas que se
asignan a los cargos o de los requisitos forma-
les de estudios y experiencia, para incorporar
un modelo de competencias laborales y un
sistema de acreditación de las mismas, tipo el
modelo británico.
Un enfoque de esta naturaleza tiene plena
validez, es un avance significativo, pues per-
mitirá que además de los aspectos formales,
se consideren elementos vitales como las acti-
tudes, aptitudes, habilidades efectivas y otro
conjunto de características, que generalmente
no son tenidos en cuenta para el desempeño
de los empleos, adicionado por el cumpli-
miento de logros laborales certificados, que
habiliten en forma más integral a un servidor
público para cumplir funciones claves y rea-
lizar el cumplimiento de metas e indicadores
preavisos de desempeño.
La pregunta del millón es si un proceso de
transformación de tal magnitud será posible
de lograr en un periodo tan corto de un año,
dentro del cual, a partir de su constitución, la
Comisión Nacional del Servicio Civil deberá
Pensamiento y administración
proveer los cerca de 300.000 empleos ocu-
pados en la actualidad por provisionales en
todos los niveles y sectores de la administra-
ción oficial.
Desde otro punto de vista, no se trata sim-
plemente de una labor de la Comisión Nacio-
nal del Servicio Civil, sino más bien de un
cambio de modelo de gestión en las entidades
del Estado, que difícilmente se logrará en un
tiempo tan reducido.
21

El nuevo sistema de carrera pretende
que la identificación de los empleos vaya
más allá de las funciones clásicas que se
asignan a los cargos o de los requisitos
formales de estudios y experiencia, para
incorporar un modelo de competencias
laborales y un sistema de acreditación de
las mismas, tipo el modelo británico.
Por tal motivo, es de prever que existan
serios roces e inconvenientes entre la Comi-
sión Nacional del Servicio Civil y sus “clientes”.
De un lado la Comisión exigirá determinados
parámetros precisos para orientar la contra-
tación con las firmas acreditadas para el pro-
ceso de selección, los que seguramente no se
podrán establecer en tan corto plazo, mientras
que de otro lado, las entidades, expresarán
quejas sobre la inadecuación de los resultados
concursales respecto del personal que integre
las listas de elegibles definitivas, de las cuales
será forzosa la provisión de los empleos.
En síntesis, el enfoque de la Ley 909 sobre
la naturaleza y las competencias de la Comi-
sión Nacional del Servicio Civil es un avance
incuestionable. Pero pasará tiempo, mientras
que los arreglos institucionales se hagan via-
bles, para garantizar la adecuada aplicación
de la filosofía que gobierna el nuevo sistema
de carrera y se note el progreso en las faculta-
des y las competencias a cargo de la Comisión
22
Nacional, por ejemplo, en un tema tan sensi-
ble, como el acceso al servicio público.
La situación descrita, pone al orden del día
la importancia del Departamento Adminis-
trativo de la Función Pública –DAFP– y de las
competencias que se le asignan, así como de
nuevo, el papel de primer orden que está lla-
mado a jugar la ESAP, como organismo asesor
del Gobierno Nacional y órgano ejecutor de la
política de administración pública.
Aquí vale subrayar lo acertado de la Ley 909
de 2004, en cuanto a las competencias asigna-
das al DAFP, en el sentido en que se reclama
de la Rama Ejecutiva del Poder Público, que
un Órgano Técnico, del más alto nivel guber-
namental, sea quien lidere la política para
inducir la transformación de las prácticas y
diseños de gestión de las entidades oficiales y
que sirva para ordenar la interlocución entre
los organismos administrativos y la Comisión
Nacional del Servicio Civil. Contrario a lo que
se ha reclamado por parte de algunos exper-
tos, la vigencia del Departamento se hace
más evidente con la conformación de un ente
autónomo de administración y vigilancia de la
carrera administrativa.
En cuanto a la Escuela Superior de Admi-
nistración Pública, ESAP, quien deberá liderar
los estudios y mesas de concertación para el
sistema de acreditación de las competencias
laborales, elemento indispensable, por cierto,
para avanzar en la definición de los cuerpos de
la carrera, lo que la ley 909 de 2004 denomina
como “cuadros funcionales de empleos”, su
papel deberá verse ampliamente fortalecido.
Lo lógico, en lo demás, es que la ESAP pudiera
ser el organismo técnico responsable, con la
cooperación de otros organismos y median-
te la celebración de convenios al efecto, que
certificara oficialmente la acreditación de las
competencias laborales.
Papel fundamental deberá cumplir tam-
bién la entidad en la homologación de los
procesos de capacitación de las entidades
territoriales y se esperaría que en forma preac-
tiva fuera acreditada por la Comisión Nacional
del Servicio Civil para efectuar buena parte de
los procesos de selección en el sector oficial,
incluido el nivel territorial, aprovechando su
presencia en buena parte del territorio nacio-
nal.
Procesos de selección y concursos
Sobre los procesos de selección y de con-
curso, la Ley 909 de 2004 es simple y directa.
Todos los concursos de ingreso y ascenso,
para los empleos públicos de carrera adminis-
trativa serán abiertos, lo que significa que con
estas disposiciones se plantea un paradigma
distinto a los enfoques anteriores de sistemas
de carrera en el país, en el sentido que no hay
protecciones o preferencias especiales para
ascender, destinadas a los servidores que ya
se encuentren inscritos en carrera adminis-
trativa.
Lo que evidentemente tiene tanto ventajas
como desventajas. Del lado de las ventajas
contribuye a que el criterio de igualdad y de
mérito se imponga con mayor amplitud, pues
coloca en igualdad de oportunidades a todos
los aspirantes, sin importar si se encuentran o
no vinculados al servicio.
Pero por el lado de las desventajas, hace
nugatorios los preceptos más básicos del enfo-
que clásico de los sistemas de carrera, de per-
tenecer a un cuerpo de carrera dentro del cual
se asciende, con fundamento en acreditación
de competencias y de capacitación, teniendo
en cuenta el buen desempeño en el servicio y
los incentivos derivados de una permanencia
reglada. Por tal motivo, no parece tan signifi-
cativo, más allá de ordenar el sistema de selec-
ción, el hecho de que se proponga un sistema
de acreditación de competencias laborales y
cuerpos de carrera en la legislación, mientras
que por otro lado, su eficacia, que debería
verse reflejada en una franca y fuerte política
de movilidad vertical dentro de la carrera,
pierde fuerza y atractivo, bajo la figura genera-
lizada de los procesos abiertos de selección.
Como puede observarse, en este punto
existe un marcado contraste entre la filosofía
Pensamiento y administración
de la Ley 443 de 1998 y el nuevo ordenamiento
legal.
Evaluación del desempeño
La evaluación del desempeño, como ya
se dijo, ha sido fuente de frustraciones para
el sistema y también ha dado excusas a los
detractores a ultranza de la carrera para pros-
cribir su eficacia y conveniencia.
23
 Si las evaluaciones del desempeño funcio-
naran adecuadamente, con seguridad que la
permanencia en el servicio sería efectivamen-
te condicionada a los resultados y al compro-
miso del servidor público con el ejercicio de
sus funciones, competencias y responsabili-
dades asignadas.
Vale decir, la evaluación del desempeño no
puede ser identificada, en primer lugar, como
un simple aspecto individual del servidor
público. Es decir, de una evaluación mera-
mente personal. El primer requisito para que
la evaluación del desempeño tenga razón de
ser, es el entorno institucional interno.
Si las entidades no han avanzado hacia una
gestión de calidad, lo que implica en últimas
poseer mensurabilidad respecto de sus metas
y actuaciones e indicadores claros de des-
empeño por áreas de gestión, debidamente
articuladas a un plan estratégico, difícilmente
pueda exigírsele a un funcionario individual-
mente considerado determinados resultados.
Es decir, el primer plano de relativización
sobre la eficacia de este instrumento, se ubica
en el modelo mismo de gestión de la entidad.
En este sentido, tanto la Ley 443 de 1998
como la Ley 909 de 2004 se alinean en una
concepción moderna e integral sobre el tema.
La existencia de los acuerdos o convenios de
desempeño y de gestión de las distintas áreas,
articulados a una evaluación de la gerencia
corporativa, también por áreas de desempeño,
que involucran a las jefaturas y a los empleos
de libre nombramiento y remoción, son la
base para el desarrollo de un enfoque de esta
naturaleza. Balance positivo entonces, el de la
nueva legislación en esta materia.
24
El segundo aspecto a referir, consiste en
los mecanismos y reglas de la evaluación del
desempeño y en los efectos que producen. En
este sentido la nueva legislación, sin entrar en
los detalles, mantiene la misma línea del reco-
rrido legislativo anterior. La evaluación del
desempeño favorable, permite no solamente
garantizar la permanencia en el servicio, sino
que además facilita el acceso determinados
incentivos y derechos. En lo demás es obliga-
toria y genera responsabilidad por parte del
evaluador. Se refuerzan los mecanismos con
un papel transversal sobre el tema, por parte
de las unidades de control interno, que es un
aspecto adicionado en esta nueva legislación.
El tercer y último aspecto que es de resal-
tar, es el hecho de que los instrumentos de
evaluación sean flexibles y acordados entre los
organismos oficiales y la Comisión Nacional
del Servicio Civil, lo cual entraña complejas
operaciones administrativas, pero constituye
sin dudar, un adecuado enfoque que consul-
ta, la naturaleza disímil de los servicios que
presta el Estado a sus más distintos niveles y
sectores. La naturaleza de los servicios debe
ser el referente esencial a tener en cuenta para
el diseño de los indicadores de desempeño y
los planes de trabajo o mapas de las funciones
de los servidores públicos.
El fácil retiro y las razones
del buen servicio
El nuevo ordenamiento jurídico, adiciona
a las causales de retiro de un servidor públi-
co de carrera, las denominadas razones de
buen servicio, que se presentan cuando existe
incumplimiento grave de una o algunas fun-
ciones asignadas al funcionario, que afecten
directamente la prestación de los servicios que
debe ofrecer la entidad y que debe ser verifi-
cada y motivada mediante el nexo existente
entre el incumplimiento de la función y la
afectación del servicio.
El Gobierno Nacional, advirtió sobre la
necesidad que el sistema de carrera contem-
plara una bipolaridad entre el difícil acceso al
servicio y la fácil salida. Sería una forma de
superar las críticas tantas veces escuchadas
entre quienes han criticado el sistema de
carrera a ultranza, al adjudicarle indebida-
mente la burocratización de las instituciones,
por efecto de la inamovilidad.
Sin embargo, la solución no parece adecua-
da. Este es uno de los aspectos que seguramen-
te serán más controversiales en los tribunales.
Y la razón es muy sencilla: El incumplimiento
grave de algunas de las funciones asignadas al
funcionario, colinda con las causales de retiro
por efecto de los fallos de origen disciplina-
rios, que consagra el Código Único Disciplina-
rio, con la diferencia que el retiro del servicio
se produce, precisamente en ausencia de la
aplicación de un procedimiento disciplinario.
De este tenor es el problema planteado.
Y es de suyo entendible, aunque se dirá
que de ninguna manera ese fue el objetivo del
Legislador, que las normas disciplinarias táci-
tas o explícitas, solamente son competencia
del Código Único Disciplinario. Sin embargo,
de hecho se está tipificando una conducta dis-
ciplinable, pero sin el rigor del Código Disci-
plinario. Por tal motivo, es necesario recordar
que la Corte Constitucional ha señalado: no
queda duda alguna en relación con la existen-
cia en Colombia de un Código Disciplinario…
… con ella se cumplen los supuestos necesa-
rios para la existencia de un Código, pues se
trata de la regulación unificada y armónica
de una misma materia, con sujeción a unos
principios, comunes, y con coherencia interna
de sus disposiciones, es decir, se refiere a un
“ramo de la legislación”, con el propósito de
que desaparecieran normas dispersas que le
precedieron, por una parte; y, por otra, para
facilitar hacia el futuro el conocimiento de esa
normatividad unificada a todos los servidores
públicos, al propio tiempo que se dota al Esta-
do de un instrumento de carácter general para
su aplicación.
Está en discusión si era pertinente intro-
ducir una materia ajena al ordenamiento de
la legislación de carrera administrativa y si no
bastaría sencillamente con un buen desarrollo
del sistema de evaluación del desempeño, que
en la medida en que prospere y se fortalezca,
Pensamiento y administración
sentará las bases para un cambio de cultura y
una superación paradigmática de las críticas
y lugares comunes; y si se quiere se logrará
un blindaje adecuado, a los críticos de la
inamovilidad y burocratización, achacada a
la existencia de la carrera administrativa, que
en su aplicación ha cosechado un camino tan
largo de frustraciones y es incapaz de expli-
car la inoperancia por sí, de las instituciones
públicas.
25
 En otra línea de examen de la nueva ley, se
mantiene la expresa disposición de soportar
las modificaciones a las plantas de personal
de las entidades del Estado, que den como
resultado la supresión de empleos de carrera
administrativa, en motivaciones fundadas y
en estudios técnicos, lo cual contribuye, si no
del todo a eliminar, si por lo menos a neutra-
lizar la arbitrariedad de utilizar las reformas a
las plantas de personal, con el ánimo de des-
conocer los derechos de carrera de los servi-
dores públicos.
Igualmente es notorio el hecho de ordenar
las bases de datos centralizadas, con el objeto
de hacer efectivo el derecho de preferencia de
incorporación de los servidores públicos a los
que se les han suprimido sus empleos y que de
esta forma pueden acceder a cargos iguales o
equivalentes en cualquier entidad u organis-
mo del Estado.
El sistema de gerencia pública.
Mucho trecho se ha recorrido desde los
preceptos de la gestión y organización pública
anterior a los años noventa hasta la fecha. La
desigualdad o falta de correspondencia entre
gobierno y administración, se ha ido trans-
formando y superando, para avanzar hacia
la necesidad de construir una ecuación que
reconozca como condición del buen gobierno
la excelencia en la administración pública.
Los nuevos paradigmas han ido permean-
do la Administración, aunque en un escenario
en el cual, la concepción dominante sigue
siendo la del enfoque minimalista del Estado.
26
Pese a que uno de sus aspectos más cru-
ciales de una administración moderna es la
existencia de un servicio civil fuerte, neutro,
técnico y eficaz, dicho enfoque ha enfrenta-
do toda clase de tropiezos y encara el reto de
su aplicación sin excusa alguna, al menos de
índole legal.
Pero, a pesar de la talanquera que se deno-
ta en el recorrido histórico frente a la carrera
administrativa, los avances en otros frentes
de la gestión pública se hicieron notar desde
la reglamentación de la Constitución de 1991,
en desarrollo de los preceptos de la función
administrativa, mediante leyes como la polí-
tica anticorrupción, los dispositivos antitrá-
mites (que se han ido desdibujando con el
transcurso de los años) y las disposiciones que
regulan el control interno como una función
gerencial
En esta tendencia se encuentra la expedi-
ción de la Ley 489 de 1998, en la que además
de un mero estatuto de entidades públicas, se
estableció un conjunto de reglas de gestión
modernas, que van desde la necesaria flexibi-
lización de las instituciones hasta la prefigu-
ración de un modelo de administración en el
que se encuentran disposiciones relativas a la
delegación y sus principios, los preceptos ope-
rativos para proceder a la desconcentración,
el fortalecimiento de la descentralización, la
gestión social respecto de la administración
pública, la escuela de alto gobierno, los pre-
mios a la gerencia pública, las políticas de
desarrollo administrativo, los preceptos anti-
trámites, los convenios de desempeño, etc.
 La ley de gestión de calidad cuyos desa-
rrollos y efectos están aún por verificarse,
también se inscribe en la corriente de una
nueva versión de la gestión pública, orientada
a resultados y calibrada por procesos certifica-
dos.
Sin duda que la Ley 909 de 2004, aporta
nuevos elementos en esta vertiente. El siste-
ma de gerencia pública sienta unas premi-
sas significativas, al involucrar a la gerencia
media de las entidades oficiales, en un modelo
meritocrático de ingreso y permanencia y de
evaluación de la gestión, en la que contarán
como elementos esenciales sus logros y los
convenios de gestión que deben ser suscritos
por ellos.
En este sentido la Ley articula distintos ele-
mentos, que no solamente afectan a las bases
de servidores de las instituciones, sino que
involucra como su complemento al desem-
peño de la gerencia media, exigiendo al efecto
una corresponsabilidad en la obtención de
resultados eficaces.
Cobertura del sistema general de carrera
Una última observación es la que se refiere
a la persistencia de sistemas específicos de
carrera, los que han mantenido su validez,
gracias a la jurisprudencia que ha confirmado
su conformidad con los mandatos constitucio-
nales.
Si bien ellos tienen fundamento en razón
de la singularidad y especialidad de las fun-
ciones que cumplen las entidades en los que
se desenvuelve el vínculo laboral de los ser-
vidores públicos, no menos cierto es que se
esperaría un proceso de mayor integración de
los mismos en un sistema único, en el que se
contrasten las muy particulares variaciones,
como matices de un formato general.
Desde la legislación de carrera de 1998 se
dio cierto impulso a la idea de ir unificando
este sistema, sobre la observación, reiterada-
mente efectuada por diversos analistas a lo
largo de la vigencia de las normas de carrera
en el país, que el sistema general se había ido
convirtiendo en otro específico, frente a la pro-
liferación de los otros sistemas.
En la Ley 909 de 2004 llama la atención que
las superintendencias se les haya sustraído
del sistema general, aunque se conoce que el
Gobierno Nacional ha planteado la necesidad
de estructurar un sistema de entidades con
características muy particulares y unificadas,
tratándose del ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control.
Es verdad que estos sistemas específicos
deben observar los criterios esenciales de
todo sistema de carrera. La Corte en Sentencia
Pensamiento y administración
C-563-00, afirmó que: los regímenes especia-
les o ‘sistemas específicos’ como los denomi-
nó el legislador en la norma impugnada, son
carreras administrativas reguladas por normas
propias, que atienden, de una parte la singu-
laridad y especificidad de las funciones que
a cada una de ellas corresponde y de otra los
principios generales que orientan la carrera
administrativa general contenidos en la ley
general que rige la materia.
27

(. . .)
Lo anterior por cuanto si bien dichos siste-
mas no se regirán por las normas de carrera de
carácter general, dada su singularidad y espe-
cialidad, sí deberán estar sometidos a otras de
carácter especial que produzca el legislador,
lo que no implica, como parece entenderlo
el actor, que a través de éstas últimas el Con-
greso pueda excluir del régimen de carrera,
sin más, las entidades que él arbitrariamente
decida, pues aquel se impone ‘para todos los
empleos de los órganos y entidades del Esta-
do, salvo las excepciones de la Constitución y
de la ley’; para lo que está habilitado el legisla-
dor es para flexibilizar las garantías de dicho
régimen general, en razón de la singularidad
y especificidad del objeto de una determinada
entidad, siempre y cuando con sus decisiones
no vulnere, contradiga o desconozca el orde-
namiento superior”.
Lo conveniente para el país sería lograr
en el futuro un gran proceso de unificación
en todos los aspectos básicos de la carrera
que no exijan un tratamiento especial y sola-
mente excepcionar a los servidores de ciertas
entidades respecto de las particularidades que
sí ameriten un enfoque técnico jurídico de
excepción.
Una medida sana fuera, que la administra-
ción de los sistemas específicos se concentrara
también en la Comisión Nacional, pese a las
particularidades de los procesos de gestión de
la carrera y no solamente se redujera, como lo
han consagrado los últimos ordenamientos
legales a la competencia de vigilancia.
28
Conclusiones
La Ley 909 de 2004, es un Estatuto de Carre-
ra, empleo público y gerencia pública, que por
su naturaleza y alcance, regulariza la opera-
ción de la carrera administrativa, subsanando
los problemas de inexequibilidad atribuidas a
la Ley 443 de 1998, pero que sienta principios
complementarios de especial interés para el
desarrollo de un modelo de gestión pública
centrado en resultados y en sistemas de infor-
mación indispensables para tomar el pulso de
la función pública en el país. Tiene la virtud
que empodera correlativamente a entidades
esenciales para una adecuada gestión públi-
ca.
Operativamente, en especial en lo que res-
pecta a la puesta en marcha de los procesos
de selección y del modelo de competencias
laborales y acreditación, encierra dificultades
importantes, cuya superación dependerá en
buena medida de los recursos disponibles, la
voluntad política de apoyar decididamente
la Comisión Nacional del Servicio Civil y del
dinámico papel que pueda desempeñar el
Departamento Administrativo de la Función
Pública y la Escuela Superior de Administra-
ción Pública.
En el contexto político es un avance impor-
tante para contribuir a la disminución de la
arbitrariedad en el manejo de la gestión públi-
ca y el clientelismo. Sin duda, el fraccionalismo
de la clase política, por su dispersión partidis-
ta y su baja identidad programática, resulta
salvado, en lo que al manejo del empleo públi-
co respecta, en beneficio del establecimiento,
por una medida disciplinada impuesta desde
el Poder Central en beneficio de las institucio-
nes públicas y del interés colectivo.
En el contexto social la nueva Ley brinda
oportunidades interesantes a la ciudadanía en
general para confiar en el mejoramiento y la
calidad de los servidores públicos y para hacer-
se parte del reclutamiento y eventual ejercicio
de las funciones que corresponde prestar a
las instituciones del Estado. Las garantías de
equidad e igualdad de oportunidades se hacen
evidentes con la norma, si bien resultan con-
trarias a la carrera, en los mecanismos prefe-
rentes del ascenso y la noción de movilidad en
el servicio, que en su versión clásica.
En el contexto económico contribuye a
un mejor desempeño institucional y en con-
secuencia brinda mayor garantía para crear
condiciones de estabilidad y eficiencia, requi-
sitos básicos para el progreso de la inversión
y el crecimiento. De hecho, el nuevo modelo
económico ha exigido un replanteamiento de
las instituciones del Estado, que en una etapa
próxima se encauzó por el enfoque minimalis-
ta, pero que cada vez irá decantándose hacia
la necesidad de contar con un Estado eficaz y
operante –que no con la ausencia de Estado-,
bajo unas nuevas reglas de organización y de
gestión. Es la tendencia que en el mundo se
observa y que tarde o temprano terminará por
influir en las decisiones de la política domés-
tica.
´La mayor debilidad de la Ley radica en el
enfoque mal utilizado de fácil salida por moti-
vos de falencias en el ejercicio de las funciones
de los servidores, pues extralimita su campo
de actuación legal y se contradice con su pre-
decibilidad de éxito, en cuanto que su diseño
por sí mismo sea capaz de incluir y mantener
a los mejores y excluir y retirar a los mediocres
o ineficaces en el ejercicio de las responsabili-
dades pública.
Mal punto también el enfoque restrictivo,
que excede límites razonables, en cuanto a la
caracterización de los empleos de libre nom-
bramiento y remoción en el nivel territorial.
En general el balance es positivo y solo
resta esperar que la administración de este
sistema corresponda con las expectativas que
genera y compense la historia de frustraciones
que ha caracterizado durante décadas el deve-
Pensamiento y administración
nir de la carrera administrativa en Colombia
29
 Pensamiento y administración

La Carrera Administrativa
en la modernización estatal

La expedición de la Ley 909 de 2004 sobre empleo

público, carrera administrativa, y gerencia pública,
constituye un intento más de la sociedad y del gobierno
colombiano para racionalizar la gestión con la cual el
Estado aspira a cumplir su misión.

30
Carlos Emilio González García
Administrador Público, ex director de apoyo a la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC–, profesor de la Universidad Cen-
tral, Centro de Estudios Superiores de Policía –CESPO–, consultor de la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP–.
uevamente aparece en las administra-
N ciones públicas nacional y territoriales
de Colombia, una normatividad sobre
la accidentada carrera administrativa del per-
sonal civil al servicio del Estado. Se agita la dis-
cusión entre servidores públicos de diferente
rango, incluidos los dirigentes gubernamenta-
les y los políticos además de la burocracia en
general. La sociedad no puede estar ausente
del debate, máxime en la actualidad cuando
la predicada modernización de la administra-
ción y del Estado incluye la participación y el
control social, como elementos fundamenta-
les no únicamente de la eficiencia gestionaria
sino de la gobernabilidad.
En el país la carrera ha girado alrededor
de dos paradigmas administrativos desde los
años treinta del siglo XX. El primero podría-
mos denominarlo tradicional y corresponde
al modelo de administración burocrática sin-
tetizado por el sociólogo alemán Max Weber
(1864-1920), y que se fundamenta en la racio-
nalidad legal y en la eficiencia de la aplicación
normativa en el cumplimiento misional del
Estado. El segundo, se inscribe dentro de la
llamada nueva gestión pública, la cual invoca
entre otros fundamentos la conveniencia de
introducir elementos técnicos y estratégicos
propios de la administración privada para
hacer eficiente la administración pública;
también incluye una gestión orientada a resul-
tados, con criterios de calidad, eficiencia eco-
nómica, rendición de cuentas a la sociedad, y
transparencia en el servicio.
Las normas, desde 1938 hasta la expedición
de la C.N. de 1991 estuvieron orientadas a
diseñar un sistema de carrera cuyo sentido era
la racionalidad en el cumplimiento de la ley,
y el despliegue de acciones para cumplir los
fines estatales. Desde entonces, las disposicio-
nes normativas orientan un sistema de carrera
cuya racionalidad es cada vez más cercana de
Pensamiento y administración
la gestión de empresas privadas.
El propósito del presente trabajo es realizar
algunos comentarios sobre el sentido de la
Ley 909 de 2004, teniendo en cuenta algunas
características del paradigma nueva gestión
pública dentro del cual, a nuestro entender, se
inscribe la formulación de la nueva normativi-
dad. En primer lugar, es conveniente hacer un
recuento sobre los principales momentos de la
31

Las normas, desde 1938 hasta la
expedición de la C.N. de 1991 estuvieron
orientadas a diseñar un sistema de
carrera cuyo sentido era la racionalidad
en el cumplimiento de la ley, y el
despliegue de acciones para cumplir los
fines estatales.
carrera administrativa y posteriormente hacer
referencia a ella en el contexto de la moder-
nización administrativa que tanto persigue el
Estado neoliberal.
La travesía de la carrera
La expedición de la Ley 909 de 2004 sobre
empleo público, carrera administrativa, y
gerencia pública, constituye un intento más
de la sociedad y del gobierno colombiano para
racionalizar la gestión con la cual el Estado
aspira a cumplir su misión. El proceso nació
con la Ley 165 de 1938 y, hoy, 2004, el país no
ha podido consolidar un sistema eficiente de
administración de personal que contribuya a
mejorar y moralizar la gestión estatal, a hacer-
la transparente, y a combatir la corrupción y
el clientelismo. De esta manera, las prácticas
clientelistas y el manejo patrimonialista que
ha tenido la nómina oficial han sido un impe-
dimento para el desarrollo.
32
La citada ley no se aplicó por falta de volun-
tad política gubernamental y por la profunda
injerencia del clientelismo y del espíritu cor-
porativista de partidos y movimientos polí-
ticos que han encontrado, en la burocracia
estatal, una fuente prebendaria y un objeto de
corrupción. Esta norma invocó la necesidad
de la eficiencia y la moralidad y transparencia
de la administración pública, además de la
independencia de los empleados estatales de
los partidos y grupos políticos. La pretensión
de institucionalizar el mérito y la igualdad de
acceso al servicio oficial, para todos los ciuda-
danos fue abortada. Esta normatividad sólo
cobijó a los funcionarios del orden nacional,
pero la carrera no funcionó.
En medio de la crisis de legitimidad guber-
namental desatada después del asesinato de
Jorge Eliécer Gaitán en 1948, dentro de los
intentos de reinstitucionalización del Estado
y la sociedad colombianos, se expidió la Ley
19 de 1958. La misma creó el Departamento
Administrativo de Planeación y Servicios Téc-
nicos, hoy Departamento Nacional de Planea-
ción DNP; el Departamento Administrativo
del Servicio Civil DASC, hoy Departamento
Administrativo de la Función Pública DAFP; y
la Escuela Superior de Administración Pública
ESAP. La finalidad entonces era la moderniza-
ción estatal para el desarrollo.
Bajo esa concepción se pretendió que la
creación institucional respondiera a la moder-
nización en tres dimensiones: por un lado,
el actual D.N.P. debería ordenar la economía
mediante la creación de un sistema de planea-
ción indicativa capaz de proveer las directrices
y la información (posteriormente se crearía
el Departamento Administrativo Nacional
de Estadísticas DANE) requeridas para un
adecuado sistema de programación del creci-
miento y orientación del desarrollo. El planeta
había salido de la segunda guerra mundial
en 1945 y el sistema capitalista internacional
requería instituciones capaces de garantizar
su estabilidad para evitar otra catástrofe eco-
nómica como la depresión de los años treinta
o el holocausto nuclear de 1939 a 1945. Termi-
nada la guerra,en todos los países se inició un
proceso planificador especialmente impulsa-
do por el mundo capitalista, puesto que los
países socialistas ya lo hacían desde 1917 con
el advenimiento de la Revolución Socialista de
Octubre.
Por otro lado, se creó el actual Departa-
mento Administrativo de la Función Pública
DAFP, con la finalidad de que el Estado contara
con un ente encargado de la modernización
institucional. El proceso de crecimiento y
desarrollo socioeconómico no podía darse sin
un aparato administrativo público moderno y
eficiente que, además de atender las deman-
das sociales, facilitara la acción productiva de
los particulares y la expansión de los diferen-
tes sectores económicos. La misma Ley 19 de
1958 creó la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado para atender los asuntos
relativos al manejo del personal civil en el ser-
vicio gubernamental.
Por último, en este mismo sentido la crea-
ción de la ESAP tuvo como finalidad formar
masa crítica científica y técnicamente para
atender la gestión pública. La filosofía inicial
fue la misma del gobierno francés que forma
gran parte de la dirigencia estatal en la Escuela
Nacional de Administración Pública ENAP.
En este orden de cosas, crecimiento y desa-
rrollo económico, modernización del aparato
administrativo, y formación científica de los
administradores públicos, constituyen facto-
res modernizadores del Estado y de la admi-
nistración pública.
El Decreto-ley 1732 de 1960 se expidió en
desarrollo de la Ley 19/1958, el cual se consi-
deró como el estatuto de la administración de
personal estatal, tanto nacional como territo-
rial hasta 1968. La aplicación de la carrera bajo
este estatuto en el orden nacional fue muy
tímida, en tanto que en el orden territorial fue
imposible por los apetitos burocráticos de los
grupos políticos que exigían a los nominado-
res la inclusión de sus adeptos a la nómina
1
oficial. Posteriormente, a partir de la reforma
administrativa de 1968 le fueron conferidas
facultades extraordinarias al Presidente de la
República y se expidió una reglamentación
Pensamiento y administración
La creación de la ESAP tuvo como
finalidad formar masa crítica
científica y técnicamente
para atender la gestión pública.
33
 nueva sobre administración de personal. Se
promulgaron los decretos-leyes 2400 y 3074
de 1968 mediante los cuales se ordenaba la
carrera administrativa para el orden nacional;
se excluyó de esta institución a los órdenes
territoriales.
En 1973 por medio del Decreto 1950 y del
Decreto-Ley 2400 se reglamentó la aplicación
de la carrera, pero, en 1976 fue declarado tur-
bado el orden público y por una errónea inter-
pretación del DASC (ente que administraba la
carrera administrativa) acerca de las normas
de estado de sitio, la carrera se suspendió.
La norma previó solamente la suspensión de
los empleados de carrera que participaran en
huelgas o reuniones tumultuarias o que entra-
2
baran o impidieran la prestación del servicio .
Después, el gobierno expidió el Decreto 583
de 1984 mediante el cual autorizaba el ingreso
extraordinario a la carrera para los empleados
que habían sido nombrados sin concurso;
debían acreditar los requisitos para el ejerci-
cio de los cargos en los cuales laboraban. Más
tarde, la Ley 61 de 1987 introdujo algunas refor-
mas en materia de carrera al Decreto-Ley 2400
de 1968 y autorizó otro ingreso extraordinario.
La inclusión no surtió los efectos pretendidos,
entre otras cosas, por el incumplimiento de los
requisitos por parte de los destinatarios de la
norma.
La Constitución de 1991 otorgó mucha
importancia al servicio público y en su artí-
culo 125 estableció que los empleos en las
entidades y órganos del Estado son de carrera,
y determinó las excepciones. Igualmente, el
34
artículo 130 previó la existencia de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, como ente autóno-
mo responsable de la administración y vigilan-
cia de las carreras que no tuvieran el carácter
de especial.
Así se promulgó la Ley 27 de 1992 que
reguló la carrera en los ámbitos nacional y
territorial, conformó la Comisión Nacional del
Servicio Civil –CNSC- bajo la presidencia del
Director del Departamento Administrativo de
la Función Pública –DAFP-, al tiempo que con-
formó las Comisiones Seccionales del Servicio
Civil en cada departamento. Tanto una como
las otras carecieron de estructura, y de autono-
mía administrativa (funcionaban con el apoyo
logístico del DAFP, la primera, y de los departa-
mentos las segundas)3.
La Ley 27/1992 adolecía de muchas defi-
ciencias e incongruencias, no obstante haber
iniciado un proceso de racionalización de la
administración de personal en los entes terri-
toriales, que todavía reclama un riguroso pro-
ceso de purificación para excluirlo del ámbito
clientelista y del espíritu patrimonial caracte-
rístico de las administraciones públicas colom-
bianas. Las deficiencias de esta ley motivaron
al gobierno a tramitar otra que se convirtió
en la Ley 443 de 1998, que posteriormente fue
declarada inexequible mediante Sentencia C-
3724 de 1999, con ponencia del magistrado José
Gregorio Hernández. La Corte declaró la inexe-
quibilidad de las disposiciones que integraban
las Comisión Nacional y las departamentales y
del Distrito Capital, y aquellas que otorgaban
competencia a los jefes de las entidades para
convocar a concurso a sus empleados. La con-
formación de las comisiones era contraria al
mandamiento constitucional el cual establece
el carácter autónomo de la C.N.S.C., como los
entes establecidos en el artículo 113 C., sin
injerencia de ninguna de las ramas del poder
público, y en donde no estén representados los
interesados: nominadores y empleados.
La trayectoria someramente descrita evi-
dencia una casi constante parálisis de cada una
de las normas que han intentado instituir un
sistema dinámico de carrera administrativa del
personal civil en el servicio estatal. A partir de
la inexequibilidad de la Ley 443 de 1998, como
en los anteriores períodos de inoperancia de
la carrera, sobre los intereses generales de
modernización, moralización y mejoramiento
de la gestión estatal, se han impuesto los inte-
reses clientelistas y corporativos en el disfrute
de la nómina oficial.
El sentido histórico de la Carrera
La implantación de sistemas de adminis-
tración del servicio civil tiene orígenes remo-
tos para nosotros. Países como Gran Bretaña
ya intentaban darle una solución racional a
finales del siglo XVIII y principios del XIX. La
alternancia en el poder entre el Partido Labo-
rista y el Partido Conservador ponía de presen-
te la necesidad de establecer una separación
formal entre las funciones de decisión política
de gobierno y las de administración. Esto con
el fin de disminuir la incidencia de la Corona
al nombrar a los administradores y al permitir
que los miembros del Parlamento ejercieran,
simultáneamente, puestos administrativos. La
finalidad era consolidar una función pública
sin injerencia de intereses políticos partidistas
o de grupo y con altos estándares de eficacia.
El servicio civil de Francia surgió a finales
del siglo XIX como uno de los más centrali-
zados y controlados de los existentes, con la
misión de remediar las injusticias y las des-
igualdades y frenar el acelerado crecimiento
5
del movimiento sindical . El caso de los países
de América Latina tiene en general un contexto
común. Si se hace un examen puede apreciarse
que la mayoría iniciaron procesos consistentes
(no siempre exitosos) de conformación de sis-
temas administrativos de carrera alrededor de
la mitad del siglo XX en el período de oro del
capitalismo, en el contexto del crecimiento
del Estado de bienestar, y en el momento en
que organismos multilaterales como el Banco
Mundial -BM-, el Fondo Monetario Interna-
cional -FMI-, la Organización de la Naciones
Unidas -ONU-, comenzaban a definir políticas
de ordenamiento político y económico inter-
nacional.
Pero las raíces históricas de la carrera
Pensamiento y administración
debemos explicarlas en el contexto de la sepa-
ración de la sociedad del Estado (hacia el siglo
XVIII), y en la aparición de la administración
pública para mantener las relaciones entre
los dos entes. Dicha separación implica una
autonomía de ambos, pero es una autonomía
relativa puesto que la existencia del Estado y
de la sociedad, se explica mutuamente, es una
coexistencia contradictoria. La sociedad, como
lo privado, es el escenario de los intereses par-
35
 ticulares del individuo y de los colectivos de la
sociedad civil organizada al tiempo; el Estado
como lo público, es el escenario del poder
político desde el cual se ejerce la represión y la
6
coerción en nombre de toda la sociedad .
La coexistencia de las dos institucionali-
dades adquiere sentido en la administración
pública, o con ella, pues en el aparato admi-
nistrativo estatal residen intereses políticos y
sociales. Los primeros son las estructuras de
poder político materializadas para reprimir,
regular, cohesionar, y mantener la estabilidad
de las funciones estatales para garantizar su
estructura y la de la sociedad. En la adminis-
tración pública, también se hallan los intereses
sociales: si bien es cierto que ella es una dele-
gación del Estado en la sociedad para cumplir
sus fines, en la administración se diseñan las
políticas que impactan de una u otra manera a
la sociedad, y se resuelven o no las demandas
sociales por medio de servicios y bienes. que el
Estado tiene obligación de prestar para satisfa-
cer sus necesidades.
Al fin y al cabo, la administración es la
delegación del Estado en la sociedad, porque
son ciudadanos quienes trabajan o gestionan
el aparato administrativo, diseñan y ejecutan
las políticas, y hacen que el Estado funcione.
De otra manera, en la administración pública
existe una relación dialéctica sociedad-Estado
la cual evoluciona con el comportamiento de
las personas que en nombre del aparato esta-
tal trabajan para mantener una institucionali-
dad y unos dados intereses, y para satisfacer
demandas sociales. Por eso la administración
36
pública garantiza la separación y la indepen-
dencia Estado-sociedad. La acción de ese
grupo social organizado, burocráticamente, es
necesario racionalizarla para el cumplimiento
eficiente de los fines estatales.
De tal manera, la sociedad y el Estado, lo
privado y lo público, lo particular y lo general,
lo político (estatal) y lo económico (privado),
son inseparables si se aspira a comprenderlos
integralmente. En esta complejidad es menes-
ter explicar la administración pública. Ella
puede, sin embargo, entenderse más amplia-
mente en el proceso de consolidación de
los estados nacionales (iniciado a finales del
siglo XV con el Estado nación español). Podría
decirse que la administración pública del
Estado capitalista es inherente a la separación
sociedad-Estado y cobra forma institucional
7
dentro del Estado nacional como lo plantea
el político y abogado francés Jehan Bodin en
su obra Six Livres de la Republique. Oportuno,
resulta pues señalar, las instituciones origina-
rias del Estado nación según este pensador:
“Un servicio civil centralmente controlado,
responsable sólo ante el soberano; control
central de las fuerzas militares y un ejército
permanente mandado por oficiales profe-
sionales nombrados por el gobierno central;
control central de la emisión de moneda, los
impuestos, las aduanas; jueces profesionales
nombrados por el gobierno central en lugar
de tribunales compuestos por magnates
locales. Cada una de estas recomendaciones
amenazaba a algún “interés especial” pode-
rosamente arraigado de tiempos anteriores:
la iglesia autónoma y los obispos y abadías
exentos de impuestos; señores feudales de
todos los tamaños, cada uno con sus propios
vasallos armados y que sólo a él debían lealtad,
y cada uno con su propia jurisdicción y poder
de imponer contribuciones; ciudades libres y
gremios artesanales autónomos, y muchísi-
8
mas más” . Estas instituciones se han tornado
cada vez más complejas en el Estado capitalis-
ta industrial, en el Estado de bienestar, y hoy
en el Estado neoliberal.
Administrar el complejo institucional en
cada uno de estos estados ha tenido el senti-
do de prestar servicios eficientes tanto para
la sociedad como para el aparato estatal.
En el seno de la sociedad, la administración
pública ha perseguido satisfacer demandas
ciudadanas lo mismo que desarrollar las
medidas represivas, coercitivas, y cohesivas
necesarias para garantizar los intereses polí-
ticos estatales. En el caso del aparato estatal
el concepto de eficiencia se concentra en la
productividad de sus operaciones las cuales
realiza con recursos públicos y de las cuales la
sociedad espera el manejo más transparente
y económico, para ampliar no sólo la calidad
sino la cobertura. Se conjugan en este ámbito
la eficiencia económica y la eficiencia polí-
tica: más productividad en el manejo de los
recursos, y más cobertura y calidad en la satis-
facción de necesidades. Estos problemas han
sido abocados de manera diferente tanto por
el paradigma tradicional-burocrático de admi-
nistración, como por el paradigma de la nueva
gestión pública el cual se despliega en el con-
texto de la modernización administrativa que
es ante todo una modernización institucional
que incorpora la racionalidad económica del
9
mercado. Como se dijo atrás, la administra-
ción pública ha desarrollado características
diversas a la par con la transformación de los
fines estatales; por eso nos proponemos discu-
tir el sentido de la normatividad de la Ley 909
de 2004 especialmente dentro de la perspecti-
va modernizadora y de su medio de despliegue
que son los instrumentos de la nueva gestión
pública.
Modernización Administrativa
y Carrera
Las políticas de administración del personal
han tenido dos orientaciones paradigmáticas10
en el diseño de las normas de carrera adminis-
trativa en Colombia. Una de esas orientacio-
nes se fundamenta en la racionalidad legal,
y la otra en la racionalidad económica propia
de la nueva gerencia pública que emana de
modelos que se practican en la gestión orga-
nizacional privada. La racionalidad legal se ha
tornado ineficiente y los gobiernos han abier-
to el paso a la perspectiva de la eficiencia del
mercado y de la competitividad en la gestión
Pensamiento y administración
gubernamental.
La racionalidad legal concibe la acción de
la administración pública como la ejecución
del derecho público. Ningún acto del burócra-
ta puede estar por fuera de la prescripción nor-
mativa constitucional o legal. En el poder de la
ley se encuentra la virtud de la acción del Esta-
do y ella se convierte en el eje racionalizador
de la misión gubernamental, fuera de la cual
37
 las posibilidades de innovación son inexisten-
tes. En este ámbito de la racionalidad legal se
le otorga a la norma el valor de la eficiencia. Es
el valor de la dominación legal sustentada en la
creencia en el acierto de la ley como principio
legitimador de la dominación. La organización
administrativa típica es la burocracia. Dicho
de manera distinta, de la norma emanan los
elementos que estructuran lo organizacional
de las instituciones y conceden una dinámica
particular al funcionamiento del aparato esta-
tal para cumplir sus fines. Este concepto de
eficiencia se despliega por medio de procedi-
mientos, jerarquías, división del trabajo e indi-
vidualidad en el mismo, prescripción rígida de
funciones, unidad de dirección y sistemas de
11
control .
La modernización administrativa tan en
boga en los últimos veinticinco años, demanda
además del rediseño institucional y del nuevo
rol del Estado en sus relaciones con la socie-
dad y en la definición de políticas, un sistema
de carrera administrativa capaz de limpiar la
administración y la gestión de la corrupción
que engendra el clientelismo y la mala cali-
dad del servicio que se deriva de ella; por otro
lado, se requiere un sistema de rendición de
cuentas12 acerca de las políticas formuladas y
ejecutadas y del uso de los recursos y de los
impactos conseguidos con la gestión. Dicha
rendición encarna el espacio para el control
de los actos de los políticos y de los servidores
y para la promoción de sanciones frente al
incumplimiento o al manejo corrupto de los
bienes comunes; de esta manera será posible
construir una cultura de transparencia.
38
La nueva ley de carrera se circunscribe
dentro de una concepción modernizadora
que pretende dar respuesta a la crisis en que
incurrió la administración pública del Estado
de bienestar (en él floreció y decayó el modelo
burocrático), escenario en el cual el gobierno
se tornó incapaz de atender las demandas
básicas de la sociedad y de garantizar el cre-
ciente proceso de acumulación del capital. El
modelo tradicional burocrático de adminis-
tración anclado en la racionalidad legal y en la
eficiencia de la norma se tornó inservible para
atender las demandas sociales y el rol estatal
en la sociedad, la economía, y el mundo inter-
nacional. El hecho de ser una administración
autorreferida le impidió conectarse e interac-
tuar con la sociedad; por otro lado, el exceso
de regulaciones y controles anticorrupción le
hizo incurrir en altos costos en la eficacia, la
eficiencia, y sobre todo en su equidad. Ahora,
el nuevo rol estatal requiere un gobierno abier-
to a la sociedad capaz de adquirir compromi-
13
sos y rendir cuentas de sus acciones .
El nuevo paradigma tiene un sustento teó-
rico en el análisis económico del Derecho, la
Ahora, el nuevo rol estatal requiere
un gobierno abierto a la sociedad
capaz de adquirir compromisos
y rendir cuentas de sus acciones.1
teoría del nuevo institucionalismo económico,
y la teoría de la elección pública, las cuales
permiten reformas complejas en la manera
en que el gobierno administra los recursos
de la sociedad, y en la manera de ejecutar las
decisiones de política pública para consoli-
dar formas organizativas y concepciones del
trabajo, orientadas a producir resultados e
incrementar por esta vía la eficacia institucio-
nal para hacer más eficiente el manejo de los
recursos, y tornar más profesionales e imputa-
bles las decisiones y acciones de los servidores
14
públicos .
El modelo debe permitirle al gobierno
impulsar prácticas gestionarias asimilables a
las del entorno en el cual prima la competiti-
vidad y la rendición de cuentas. La discusión
con respecto de prácticas tradicionales se sitúa
en que el origen de los problemas se encuentra
en la cultura organizacional y en la ideología
administrativa y no en los individuos. El exce-
so de regulaciones, controles, y procedimien-
tos impide el desempeño eficiente del servidor
público el cual podría producir más en condi-
ciones de libertad y autonomía que favorezcan
la creatividad. Una estructura flexible produce
resultados si se establecen de manera concer-
tada indicadores orientados hacia la calidad y
la productividad sostenible, en función de los
intereses ciudadanos a los cuales deban ren-
dírsele cuentas.
Los lineamientos expuestos requieren
autonomía y libertad de parte de los gestores
públicos decisores y ejecutores de los progra-
mas y proyectos. Lo anterior demanda el otor-
gamiento de responsabilidades y recursos que
les permitan alcanzar los objetivos, y al mismo
tiempo elevar el nivel de imputabilidad. Poner
en marcha tal modelo requiere un diseño ins-
titucional adecuado a la naturaleza de las polí-
ticas y a las relaciones con la sociedad.
El paradigma de la modernización promue-
ve la incorporación de la racionalidad del mer-
cado en la prestación de servicios, por parte de
las agencias gubernamentales, lo cual incluye
la creación de un ambiente de competencia
entre agencias públicas y empresas privadas,
para lo cual deben definirse los incentivos que
estimulen el juego y las políticas de adminis-
tración del talento humano que potencien la
acción del empleado. Si nos detenemos en el
discurso jurídico de la Ley 909-2004, podemos
constatar la existencia de los principios inspi-
radores de la modernización administrativa en
su contenido. Esto lo haremos más adelante.
De manera general, podemos decir que la
modernización administrativa ha implantado
tres elementos característicos: 1. Introducción
de mayores niveles de flexibilidad y autono-
mía en la gestión de funcionarios y unidades
Pensamiento y administración
administrativas, con base en misiones claras
y específicas. 2. Celebración de convenios que
permitan evaluar el desempeño de los buró-
cratas, sustentado en la obtención de resulta-
dos y no sólo en términos del cumplimiento de
procedimientos formales y, 3. La utilización de
esquemas de mercado encaminados a mejorar
la productividad de las agencias y empresas
del gobierno, a fin de elevar la calidad de los
bienes producidos y de los servicios que pres-
39
 15
ten . Aún sin los decretos reglamentarios de la
ley, en ella queda claro el sentido del servicio
público para el personal de carrera y para los
gerentes públicos. Los tres aspectos anterio-
res comprometen sus acciones en cualquier
ámbito de sus empleos.
Señalar algunos componentes del sustento
teórico de la modernización administrativa
en la cual se inscribe la nueva ley de carrera,
nos ayuda a comprenderla mejor. La moder-
nización ronda alrededor de un principio
fundamental: las instituciones y las políticas
son determinantes del desarrollo. “Cuándo se
pregunta uno: ¿por qué algunas naciones son
ricas mientras otras son pobres?, la idea clave
es que las naciones producen dentro de sus
fronteras no aquello que la dotación de recur-
sos permite, sino aquello que las instituciones
16
y las políticas públicas permiten” . La carrera
administrativa es parte del tejido institucional
con el cual el gobierno enfrenta sus relaciones
con la sociedad para diseñar y ejecutar las
políticas.
La economía de los derechos de propiedad
y costos de transacción es conocida como una
La carrera administrativa es parte del
tejido institucional con el cual el gobierno
enfrenta sus relaciones con la sociedad
para diseñar y ejecutar las políticas.
40
nueva economía institucional o neoinstitu-
cional; en ella se sustenta la modernización
administrativa al analizar el impacto de las
políticas en el comportamiento individual.
Esta perspectiva del pensamiento analiza de
qué manera la estructura de los derechos de
propiedad y los costos de las transacciones
afectan los incentivos y el comportamiento
económico; su sensibilidad es notoria con res-
pecto de las organizaciones. Cada estructura
organizacional distinta afecta los incentivos y
el comportamiento; no obstante, las propias
instituciones se consideran como objetos
17
legítimos de análisis económico. Ronald H.
Coase indica que es posible utilizar la teoría
para analizar las instituciones de manera que
su operación se explique y forme parte integral
del modelo económico18.
Uno de los aportes del neoinstitucionalis-
mo a la modernización de la administración
pública es el punto de partida de la teoría que
establece distinción capital entre instituciones
y organizaciones u organismos. Al igual que las
instituciones, los organismos proporcionan
una estructura a la interacción humana. Al
examinar los costos que surgen del marco ins-
titucional, nos damos cuenta de que no surgen
nada más de él, sino de la organizacional que
se ha creado como consecuencia de él. Queda
claro que hay diferencias entre las reglas y los
jugadores. Las instituciones son las reglas de
juego en una sociedad o, más formalmente,
son las limitaciones ideadas por el hombre
que dan forma a la interacción humana. Las
organizaciones incluyen los cuerpos políticos
(partidos políticos, el Senado, el cabildo, una
agencia reguladora), cuerpos económicos
(empresas, sindicatos, ranchos familiares,
cooperativas), cuerpos sociales (iglesias
clubes, asociaciones deportivas), y órganos
educativos (escuelas, universidades, centros
vocacionales de capacitación). Son grupos de
individuos enlazados por alguna identidad
19
común hacia ciertos objetivos .
Bajo esta óptica, en la administración
pública las relaciones entre la institucionali-
dad y la organización determinan la capacidad
gubernamental para mantenerse atendiendo
demandas sociales, o determinarán la super-
vivencia de los organismos ejecutores de la
acción estatal o el mismo cambio institucio-
nal. Este momento es propicio para advertir
la importancia del comportamiento humano
dado que las instituciones son creación suya,
20
evolucionan y son alteradas por humanos .
Es propicio aquí marcar una diferencia
fundamental entre el paradigma tradicional
burocrático de administración, anclado en
la racionalidad de la ley y la eficiencia de la
organización construida sobre la dominación
legal, y el paradigma modernizador nutrido
por el neoinstitucionalismo cuya perspectiva
se fundamenta en la calidad de las institucio-
nes y su interacción con las organizaciones
afectadas por toda clase de factores culturales
y comportamientos que resultan determinan-
tes de la eficiencia gubernamental y también
del desarrollo. En este ámbito, la carrera admi-
nistrativa adquiere sentido como institución
y como organización encargada de propiciar
no solamente el cambio institucional reque-
rido sino la operación de la administración en
busca de la equidad, la eficiencia y la estabili-
dad socioeconómica.
Bajo esta perspectiva, existen tres elemen-
tos inherentes al modelo de administración
pública: los administradores públicos son
maximizadores de su propia función de uti-
lidad; la racionalidad de los individuos es
limitada; existen individuos con un compor-
tamiento oportunista. Estos comportamientos
se dan por la estructura de la propiedad y los
costos de transacción, los cuales afectan los
incentivos de los funcionarios y por ende su
comportamiento.
El proceso de modernización debe partir de
una nueva interpretación del comportamiento
para identificar los incentivos que lo afectan
en el momento de definición de políticas, pues
los servidores, antes que maximizar la función
objetivo del gobierno, lo hacen con sus bene-
ficios personales. Por otro lado, la moderniza-
ción administrativa parte del supuesto de que
la racionalidad del individuo no es completa y
por tanto cuenta con una capacidad limitada
para reunir y analizar información. También
Pensamiento y administración
debe incluirse la posibilidad de que actúen de
mala fe. En el orden de ideas expuesto, corres-
ponde a la administración pública constituir
organizaciones que definan correctamente los
derechos de propiedad, reduzcan los costos de
transacción y establezcan incentivos para la
eficiencia en la prestación de los servicios.
21
La teoría de la elección pública al igual que
el Nuevo Institucionalismo parte del supuesto
41
 de que para entender el comportamiento del
gobierno, es fundamental, primero entender el
comportamiento de las personas integrantes
de él. Por eso debe reafirmarse la importan-
cia que en la modernización administrativa
tiene la teoría de la elección pública, puesto
que hace mucho énfasis en los incentivos en
que se apoya y en el principio moral de que las
acciones individuales afectan directamente las
acciones colectivas. La elección pública nutre
de elementos al proceso de modernización
administrativa en el momento de analizar
el comportamiento burocrático pues parte
del postulado al decir que los individuos son
egoístas, racionales y maximizadores de su
propia utilidad.
De esta manera, se afirma que los indivi-
duos y grupos impulsan sus intereses parti-
culares o lo que es lo mismo, la “búsqueda de
22
rentas” , o sea, la forma de obtener beneficios
a través de los negocios del gobierno; Este
comportamiento afecta las estrategias guber-
namentales y obviamente sus resultados. En
este campo, el espíritu de la ley de carrera al
establecer el mérito, la igualdad, la eficiencia,
la rendición de cuentas, la imputabilidad, el
establecimiento de indicadores de gestión,
los convenios de desempeño, entre otros ele-
mentos de tipo axiológico, técnico, y político,
está buscando quitarle fuerza a los intereses
egoístas, calculadores y maximizadores de la
23
utilidad individual del burócrata .
Cabe en este espacio el acercamiento con-
ceptual que a la teoría de la elección pública
hace Dennis C. Müeller, como “el estudio
42
económico de la adopción de decisiones que
pertenecen a situaciones de no mercado o,
simplemente, la aplicación de la economía a
24
la ciencia política” . Interesante pues parece
afirmar que las características racionalizadora
y maximizadora de las utilidades individua-
les de los burócratas, actúan al tiempo en el
mercado como particulares pertenecientes a
la sociedad civil, y en el proceso de diseño de
políticas y en su ejecución para incrementar
las utilidades lo cual consiguen en la medida
en que toman decisiones sobre recursos.
En el caso anterior entran en juego los
objetivos institucionales los cuales han de
darle sentido al comportamiento humano y
de la institución. Dicho sentido sólo es posible
encontrarlo en la medida en que sabemos de
dónde venimos y para dónde vamos. La com-
prensión del sentido implica la de las relacio-
nes de poder entre el Estado y la sociedad, la
explicación del aparato administrativo estatal
en el contexto del modelo de economía y la
inserción del país en el campo internacional.
No de otra forma es posible un diálogo entre
el gobierno y la burocracia que acerque las dos
instituciones a buscar el bienestar colectivo,
la eficiencia de la gestión, y el desarrollo de la
equidad y la justicia.
El paradigma modernizador sostiene que el
gobierno tiene como prioridad la satisfacción
de las demandas ciudadanas, la delegación de
autoridad a los administradores, la sustitución
de reglas excesivas de control por incentivos
adecuados para funcionarios, la adopción
de presupuestos con base en los resultados
alcanzados, y el impulso de los mecanismos
de mercado. El reto para el gobierno con la Ley
909 de 2004 es cómo va a dotar a las institucio-
nes que crea, para que la carrera se convierta
en un factor de eficiencia y desarrollo. Factores
como la creación de una cultura anticorrup-
ción, una actitud moral y moralizadora, y una
actitud cambiante como obligación del ciuda-
dano para contrastar con el modelo tradicio-
nal de administración patrimonial, rentista y
poco creadora, es una tarea que corresponde
igualmente a la sociedad y al Gobierno. La
corrupción eleva los costos de transacción, y
la asimetría entre los burócratas y la sociedad;
además, es proclive a la corrupción y al centra-
lismo en el diseño y ejecución de las políticas.
Una respuesta a los numerosos problemas
de ineficiencia y corrupción de la administra-
ción pública tradicional, está en la elevación
de los niveles de imputabilidad, de tal manera
que se establezcan relaciones entre los recur-
sos otorgados para desarrollar una política,
los servicios producidos y los resultados gene-
rados. Esta propuesta de la modernización
administrativa contrasta con la inexistencia
de mecanismos de evaluación de la producti-
vidad y los resultados.
Según los lineamientos de la moderniza-
ción administrativa el éxito del paradigma
modernizador discurre por el camino de la
elaboración de planes y estrategias con obje-
tivos claros y realistas, pero su éxito no está
garantizado sin la introducción de criterios
funcionales de mercado: el incremento de la
productividad, la generación de un ambiente
de competencia entre los sectores privado y
estatal y entre las agencias gubernamentales.
Todo lo anterior no adquiere sentido por fuera
de una cultura fundamentada en la ética y la
responsabilidad profesional que no es posible
conseguir sin la participación ciudadana.
Sobre la base de los argumentos anteriores,
pueden destacarse algunos elementos funda-
mentales de la nueva ley de carrera, los cuales
creemos que se circunscriben dentro de la teo-
ría de la modernización administrativa.
Artículo 2º. Los principios constitucionales
de la función pública se asumen para la carre-
ra administrativa: igualdad, mérito, moralidad,
eficacia, economía, imparcialidad, transparen-
cia, celeridad y publicidad. Estos encierran una
inspiración democrática en la cual la justicia,
la transparencia, los resultados, la eficiencia
económica, la agilidad en el servicio y la difu-
sión de las políticas y de sus resultados se alzan
como normas de conducta del servidor estatal
para dirigir su acción hacia el bien general. En
la base de la conformación institucional de la
administración pública capitalista desde sus
orígenes, la igualdad ciudadana en el acceso a
Pensamiento y administración
los empleos del Estado ha sido la respuesta a la
administración prebendaria del patrimonialis-
mo feudal; dicho acceso se ha ido consolidan-
do en derredor del mérito profesional, primero
en muchos países modernos de occidente y
luego en los demás.
Artículo 7º. Naturaleza de la Comisión
25
Nacional del Servicio Civil –CNSC- . Contra la
corrupción que genera el clientelismo y la falta
43
 de idoneidad de muchos servidores públicos,
la C.P. en su artículo 130 creó la CNSC, como
ente autónomo con la finalidad de garantizar
y proteger el sistema de mérito bajo los prin-
cipios de objetividad, independencia e impar-
cialidad. La estructura de la comisión debe
garantizar la transparencia de los procesos de
selección de los más capaces y honestos para
el servicio público. Los comisionados serán
seleccionados mediante concurso de méritos
para un período de cuatro años. Su carác-
ter independiente elimina la injerencia del
clientelismo en la selección del personal. En
adelante se creará un Banco Nacional (artículo
11º) de lista de elegibles con lo cual la atribu-
ción de seleccionar el personal se traslada de
los hasta hoy nominadores en cada entidad, a
la CNSC.
Artículo 14. El Departamento Administra-
tivo de la Función Pública -DAFP- es el ente
encargado de definir la política de planifi-
cación y coordinación del recurso humano
para los órdenes nacional y territorial. De esta
manera, los departamentos y municipios-
distritos carecen de autonomía para definir
La estructura de la comisión debe
garantizar la transparencia de los procesos
de selección de los más capaces y
honestos para el servicio público.
44
políticas no sólo de administración pública en
general sino de manejo de su talento humano
en particular, aspecto que demuestra la resis-
tencia del orden nacional central del gobierno
a conceder la autonomía que por naturaleza
corresponde a estos entes, y que hace parte
de los mandatos constitucionales de 1991
que conciben la descentralización en materia
de políticas, presupuestal, y organizativa, tres
dimensiones en las cuales es cada vez más
restringida.
Artículo 17. Dentro de los instrumentos
de ordenación del empleo público, cada enti-
dad deberá elaborar y actualizar anualmente
los planes de previsión de recursos humanos
entre cuyos alcances se destaca su condiciona-
miento a la racionalización del gasto público,
para actuar dentro de las políticas neo-estruc-
turalistas de reducción del déficit fiscal y con-
trol del gasto público.
Artículo 18. En el mismo sentido de la
racionalización económica, se estipula dentro
del Sistema General de Información Adminis-
trativa su estructuración en tres subsistemas
por medio de los cuales se proveen elemen-
tos para la definición de políticas relativas al
personal estatal: organización institucional,
gestión de recursos humanos, y gestión presu-
puestal aplicada a los recursos humanos. Una
tendencia que se observa en Colombia en las
últimas reformas administrativas y que parece
convertirse en un elemento estructural dada
nuestra debilidad institucional y la crisis fiscal
que nos agobia, es el traslado del manejo de
la política de modernización administrativa y

de manejo del personal público al Ministerio
de Hacienda y al Departamento Nacional de
Planeación. Por la vía del control del gasto y
del saneamiento fiscal se inducen no sólo los
rediseños institucionales sino la adopción de
políticas sobre el manejo del personal. En este
ámbito es poca o ninguna la autonomía de
los entes públicos en todos los órdenes de la
administración. Basta analizar la Ley 617 de
2000, y la Ley 715 de 2001.
Artículos 19 y 20. Concepto de empleo públi-
co y de cuadros funcionales de empleo. Como
agrupaciones de empleos semejantes en
cuanto a la naturaleza general de sus funcio-
nes y sus responsabilidades, y que requieren
conocimientos y competencias comunes, los
cuadros son un instrumento racionalizador
del manejo de las plantas de personal y de las
estrategias de mejoramiento de la masa crítica
y de la gestión; además, harán más eficientes
los procesos de selección que se ejecutarán
por las entidades estatales y privadas que
determine la Comisión Nacional del Servicio
Civil -CNSC- bajo su control.
Artículo 37. La permanencia en el servicio
está orientada por los siguientes principios:
el mérito, el cumplimiento, la evaluación, y
la promoción de lo público. El mérito implica
entre otros los siguientes valores: calificación
satisfactoria en el desempeño del empleo, el
logro de resultados, y la adquisición de nuevas
competencias para la praxis en el mundo de lo
público. Más adelante analizaremos el con-
cepto de gerencia pública y los compromisos de
gestión de los gerentes públicos; la norma no
establece como en el caso de los servidores de
carrera, la desvinculación del empleo en caso
de calificación insatisfactoria.
En lo relativo al cumplimiento, este valor
está asociado con la responsabilidad del servi-
dor frente a la sociedad como mandante que
es de sus labores en el Estado para prestar bie-
nes y servicios a ella y garantizar la eficiencia
institucional. Por su lado, la evaluación y califi-
cación del trabajo del empleado es una mane-
ra de aceptación o de rechazo a los resultados
ofrecidos por él, los cuales tienen sentido en la
sociedad porque allá se proyecta su acción, y
en el Estado porque es un representante suyo
en el cumplimiento de una misión sociopolí-
tica. La concertación de compromisos es un
diálogo en el que intervienen el evaluador y
el evaluado, o el primero y un grupo de eva-
luados cuando sea necesaria la participación
colectiva alrededor de proyectos que implican
la acción colectiva. Cada entidad debe precisar
los mecanismos de evaluación para cada caso.
La promoción de lo público es un principio
Pensamiento y administración
fundador de una nueva cultura de servicio
anclada en el reconocimiento de que el servi-
dor lo es de la sociedad antes que de la institu-
ción. La nueva gestión pública se empina sobre
la base de la producción de resultados y del
contacto con la comunidad. Otro sentido suyo
es la actitud solidaria, cooperativa, sociable,
y dialógica que debe primar en las relaciones
intergubernamentales, interinstitucionales, e
intersectoriales.
45

La carrera administrativa es parte del
tejido institucional con el cual el gobierno
enfrenta sus relaciones con la sociedad
para diseñar y ejecutar las políticas.
Artículos 38 y 40. Evaluación del desempeño
e instrumentos de evaluación. La evaluación
es una medición de los resultados alcanzados
en una vigencia que en las anteriores leyes de
carrera se ha establecido como anual. Sobre
la base de los logros alcanzados, el empleado
inscrito en carrera obtiene una calificación
que según las normas vigentes establecen
como mínimo aprobatorio 350 puntos, en
una escala que va de uno a mil. En la actuali-
dad se evalúan y califican logros en las metas
propuestas (cuyo valor máximo es de 650 pun-
tos), y factores subjetivos como productividad,
habilidades para dirigir el personal, y conduc-
ta laboral (el valor máximo de estos factores es
de 350 puntos).
La evaluación y calificación del desempe-
ño ha sido quizás uno de los elementos más
conflictivos en el proceso de aplicación de
las normas de carrera, particularmente, des-
pués de la expedición de la Ley 27 de 1992.
Diversos elementos confluyen para explicar
las dificultades de la calificación definitiva
anual: inadecuado proceso de concertación de
46
compromisos entre el evaluador y el evaluado.
La mayoría de las veces la concertación no
trasciende la transcripción en los formularios
respectivos de las funciones señaladas en el
manual específico de funciones. Casi siempre
los compromisos no son mensurables, ni veri-
ficables, y en muchos casos no son posibles por
falta de recursos económicos, información,
tecnología, masa crítica, o por falta de autono-
mía del servidor público.
Como consecuencia, a la hora de calificar
no hay indicadores ni elementos objetivos que
permitan determinarla con justicia y equidad.
Sobrevienen entonces los recursos por la vía
gubernativa, con traumas muy costosos para
la institución por el deterioro del clima de tra-
bajo y la improductividad que se genera; para
el Estado, la pérdida de recursos es cuantiosa
lo mismo que el deterioro institucional y el
incremento en los costos de transacción.
Otro elemento es el desconocimiento de
la norma y del debido proceso por parte del
trabajador, responsable de concertar, evaluar y
calificar, o por parte del evaluado. En no pocas
ocasiones la negligencia con el cumplimiento
de las normas agudiza la crisis de este proceso.
Un elemento adicional de gran importancia
técnica es la inadecuada utilización de los for-
mularios determinados por la anterior CNSC,
que aún están vigentes (noviembre de 2004)
para realizar la concertación. A lo anterior
habría que agregarle la falta de capacitación
y entrenamiento de los evaluadores para ade-
lantar adecuadamente los mandatos legales.
Finalmente, señalaría entre otros, la falta de
transparencia por parte de muchos respon-
sables de evaluar a los cuales poco les intere-
sa que midan su gestión. De este proceso no
escapan los dirigentes políticos que mueven
clientelas, la mayoría de las veces sin los méri-
tos ni las condiciones morales requeridas.
La Ley establece que cada entidad debe
expedir su propio sistema de evaluación de
acuerdo con la naturaleza de su misión y los
lineamientos de la CNSC.; el instrumento
adoptado debe tener los elementos para eva-
luar resultados, calidad del servicio, eficacia
en el cumplimiento de los compromisos, efi-
ciencia en el uso de los recursos, actitud en
el servicio público, capacidad de interacción
interinstitucional, entre otras variables.
Artículos 47 y 48. Empleos de naturaleza
gerencial. Una innovación profunda de la
nueva ley es la institución de la gerencia públi-
ca por medio de los empleos de naturaleza
gerencial, los cuales tienen responsabilidades
directivas en la Rama Ejecutiva tanto en el
orden nacional como territorial. Estos empleos
encarnan el sentido de los gerentes del sector
privado. No hacen parte de la gerencia pública
los empleos cuya nominación corresponda al
presidente de la república, y en el orden terri-
torial los secretarios de despacho, y los cargos
de director, gerente, y rector de institución de
educación superior distinta a los entes univer-
sitarios autónomos. Estos empleos comportan
responsabilidad por la gestión y por un con-
junto de funciones cuyo ejercicio y resultados
son medibles y evaluables.
Los gerentes públicos definen las políticas
junto con los jefes del organismo o entidad
respectiva, formulan las acciones estratégicas
pertinentes y son responsables de su ejecu-
ción. Su compromiso incluye la libertad para
innovar tecnologías que mejoren el desem-
peño y contribuyan al cumplimiento de la
misión institucional. En adelante, su gestión
les permite incidir para que los evaluadores
del desempeño del personal de carrera reali-
cen este proceso en función de los resultados
por dependencia, por procesos, y por proyectos.
Sus cargos también serán evaluados. La ley en
su artículo 49 establece la posibilidad de apli-
car pruebas para evaluar el conocimiento y las
aptitudes en el proceso de su selección.
Artículo 50. Acuerdos de gestión. Son los
compromisos que adquiere el gerente público
con el superior jerárquico mediante el esta-
blecimiento de los resultados esperados en
términos de cantidad y calidad. Los acuerdos
deben incluir los indicadores y los medios de
verificación de los mismos.
Finalmente, en términos generales puede
Pensamiento y administración
decirse que la carrera administrativa ha de
jugar un papel decisivo en el mejoramiento
de la administración pública, especialmente
en la lucha contra el clientelismo y las formas
de corrupción que engendra. También será
muy importante en la cualificación política y
técnica de la gestión y en la formación de una
nueva cultura moral de servicio público y de
fortalecimiento de la democracia por medio
de la participación ciudadana.
47
 El afianzamiento de la gerencia pública
demanda mucha coherencia entre los pla-
nes de desarrollo nacional y territorial y los
acuerdos de gestión, para que los resultados
y los indicadores que se pacten se puedan
alcanzar. La inestabilidad fiscal, los intereses
clientelistas en dichos empleos, la dificultad
existente en Colombia para avaluar y analizar
políticas públicas en las instituciones estatales,
y el excesivo centralismo decisorio, entre otros
aspectos, atentan contra la misión gerencial.
También puede decirse que la discusión
anterior nos acerca a sostener que el paradig-
ma de la modernización y su fundamentación
en el neoinstitucionalismo y en la teoría de la
elección pública, demuestra ser más eficiente
para obtener resultados en la gestión estatal
desde el punto de la eficiencia económica y de
la racionalidad instrumental que la dinamiza.
La discusión sobre la equidad, que podríamos
entender en este espacio como racionalidad
política, no es objeto de este trabajo. Mientras
el Estado no corrija las fallas del mercado y sus
propias fallas por medio de políticas distribu-
tivas de la riqueza y del ingreso, la búsqueda
de la eficiencia económica, expresada en el
mercado, no garantiza más que la prosperidad
de los prestadores de servicios públicos. Para
construir una nación nueva y desarrollar los
derechos económicos mínimos, no es sufi-
ciente un aparato administrativo público en
el cual la burocracia se oriente en su plan de
trabajo por una relación de medios afines en la
que las conclusiones están determinadas por
la racionalidad de la economía en la ejecución
de muchas políticas.
48
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Fondo de Cultura Económica, Bogotá, 2000.
 Notas
1 Fabiola Obando Ramírez, La meritocracia en Colombia:
El Padrinazgo Disfrazado. ESAP, Mimeo, Bogotá, 1999.
2 Ibíd., p., 4.
3 Ibíd., p., 7.
4 La Sentencia C-372 ordenó conformar la Comisión
Nacional del Servicio Civil y restablecer el funciona-
miento de la carrera administrativa de manera inme-
diata; sin embargo, entre 1999 y 2004 han transcurrido
cinco años para la expedición de la Ley 909 de septiem-
bre de 2004.
5 Sobre el particular puede estudiarse a Esteban Moc-
tezuma Barragán y Andrés Roemer, Por un Gobierno
con Resultados, Fondo de cultura económica, México,
2000.
6 Sobre el particular véase a Omar Guerrero, La Admi-
nistración Pública del Estado Capitalista, Fontamara,
México, 1995, especialmente el capítulo III Replan-
teamiento del Estudio de la Administración Pública.
Estado y Sociedad.
7 Respecto de la discusión sobre el Estado nacional
puede abordarse a Alaín Touraíne, Crítica de la Moder-
nidad, Fondo de Cultura Económica, Bogotá, 2000.
8 Peter Drucker, La sociedad Postcapitalista, Grupo Edi-
torial Norma. Pp., 127-128.
9 Luiz Carlos Bresser Pereira, Reforma del Estado para la
Ciudadanía, CLAD-EUDEBA, Buenos Aires, 1998. Pp.19
y ss.
10 Una definición de paradigma apropiada para este caso
es la siguiente: es la manera fundamental de percibir,
pensar, evaluar y hacer vinculada a una particular
visión de la realidad. Un paradigma dominante rara
vez, de serlo, se plantea explícitamente; existe como
entendido indiscutible y tácito que se transmite por
medio de la cultura y a generaciones sucesivas y, más
que enseñarse, se transmite por la experiencia directa.
Willis Harmosn, An Incomplete Guide to de Future,
Norton, Nueva York, 1970, citado por Joel Arthur Barker,
Discovering the Future: The Business Of Paradigms, Ili
Press, St. Paul, Minn., 1985, pp. 13-14. Sobre el particu-
lar puede estudiarse a Thomas S. Kuhn, en La Estruc-
tura de las Revoluciones Científicas. Fondo de Cultura
Económica, Bogotá, 1992.
11 Véase a Nicos P. Mouzelis, Organización y Burocracia,
Ediciones Península, Barcelona, 1975.
12 Sobre este problema véase a Aquiles Arrieta Gómez,
Vicisitudes reformistas. Aportes republicanos al caso
colombiano, y a Andrés Hernández, El pensamiento
republicano frente a los déficit de la democracia libe-
ral, en Andrés Hernández (comp.) Republicanismo
Contemporáneo, Siglo del Hombre Editores-CIDER-
Universidad de los Andes, Bogotá, 2002.
13 Esteban Moctezuma, y Andrés Roemer, Op. Cit, pp. 20 y
ss.
14 Ibíd., p. 23 y ss.
15 Ibíd., p. 26.
16 Mancur Olson, citado por José Ayala Espino, Institucio-
nes y Economía, Fondo de Cultura Económica, México,
1999. P. 55.
17 Moctezuma Barragán y Roemer, Cit., p. 28.
18 Ronald H. Coase, “The Problem of Social Cost” , Journal
of Law and Economics, vol. 1, 1961, citado por Mocte-
zuma y Roemer, Op. Cit., p. 28.
19 Douglas C. North, Instituciones, Cambio Institucional y
Desempeño Económico, Fondo de Cultura Económica,
México, 1995. Pp. 13 y ss.
20 Ibíd.
21 La teoría de la elección pública (Public Choice) estudia
las preferencias individuales que a través de mecanis-
mos controlados por el Estado, se convierten en accio-
nes públicas. La elección pública es el intermedio entre
la economía y la ciencia política; “los mecanismos de
expresión de la comunidad en torno a sus preferencias
sobre los bienes colectivos se denominan en la literatu-
ra anglosajona el “Public Choice” –escogencias colecti-
vas– y constituye uno de los temas de mayor actualidad
en los estudios modernos de las finanzas públicas. Juan
Camilo Restrepo, Hacienda Pública, Universidad Exter-
nado de Colombia, 1996, p. 22.
22 Nicholas Mercuro y Timothy P. Ryan, Law, Economics
Pensamiento y administración
and Public Policy, JAI Press, 1984, citado por Moctezu-
ma y Roemer, Op. Cit., p. 32
23 Es lo que Mancur Olson califica en su teoría de la
acción colectiva como el problema del oportunista
(free rider). El individuo tiende a pensar que su contri-
bución es muy pequeña a la acción colectiva y el retiro
de la contribución no afecta decisivamente el éxito o el
fracaso de los intereses colectivos.
24 Dennis C. Mueller, “Constitucional Public Choice”. En
Dennis C. Mueller (ed), Perspectives on Public Choice.
A Handbook, Cambridge University Press, 1997, p. 1.,
citado por Moctezuma y Roemer, Op. Cit., p. 31.
25 Al respecto véase la Sentencia C-372 de 1999, sobre
declaratoria de inexequibilidad de la CNSC.
49
 Pensamiento y administración

Carrera Administrativa
y Democracia

Sólo contando con recursos humanos técnicamente

seleccionados con procedimientos transparentes,
estratégicamente organizados en cuerpos profesionales,
idóneamente orientados por jefes que entiendan las
dimensiones y alcances del Estado, y permanentemente capaci-
tados, se podrá conformar una burocracia que, puesta al
servicio de la Nación, y al amparo de los vaivenes políticos y del
azar pueda jalonar procesos transformadores en beneficio de la
democracia y de los intereses públicos.
50
Germán Puentes González
Administrador Público, docente investigador de las Facultades de Ciencia Política, Gobierno y de Relaciones Internacionales
de la Universidad del Rosario, donde dirige entre otras, la asignatura sobre Función Pública
n este artículo se hace un análisis de la
E institución de la carrera administrativa
en Colombia, desde la Constitución
Política de 1991 hasta la fecha (septiembre-
04), resaltando los siguientes aspectos: el
concepto y los antecedentes de su aplicación
en Colombia, el impulso que se le imprimió
en la Asamblea Nacional Constituyente, el
desarrollo y aplicación que se le ha dado desde
1992 hasta 2004, la incidencia de las decisiones
de la Corte Constitucional en este tema y, por
último, lo nuevo de la nueva ley sobre empleo
público, carrera administrativa y gerencia
pública.
La carrera administrativa es un instrumen-
1
to que, por sus características posibilita de
2 6
alguna manera la gestión de una parte de los
recursos humanos3 que están al servicio del
Estado. Tal gestión tiene varias aristas como
la organización, la formación, la participación
en política y el compromiso con las políticas
4
públicas propuestas por quienes dirigen tran-
sitoriamente los destinos del país.
La tesis que aquí se plantea es la siguiente:
sólo contando con recursos humanos técni-
camente seleccionados con procedimientos
transparentes, estratégicamente organizados
en cuerpos profesionales, idóneamente orien-
tados por jefes que entiendan las dimensiones
y alcances del Estado, y permanentemente
capacitados, se podrá conformar una buro-
5
cracia que, puesta al servicio de la Nación, y
al amparo de los vaivenes políticos y del azar
pueda jalonar procesos transformadores en
beneficio de la democracia y de los intereses
públicos.
Concepto y Antecedentes de la
Carrera Administrativa en Colombia.
Desde la Constitución de Núñez y Caro se
pensó tímidamente en el tema y se incluyeron
Pensamiento y administración
algunos mandatos que sentaron las bases
para que a través de desarrollos legislativos se
implantaran mecanismos y procedimientos
para seleccionar las personas que habrían de
vincularse a los destinos públicos.
Cincuenta y dos años después, con la ley
165/38, cuajó la idea de tener carrera adminis-
trativa en Colombia. Allí se estipuló el ámbito
de aplicación, los requisitos para ingresar y
51
 7
causales para salir del sistema , la estabili-
dad relativa en el empleo y el CONSEJO DE
ADMINISTRACIÓN Y DISCIPLINA, institución
encargada de administrar la carrera y en cuya
conformación se tenía en cuenta la variable
política. Pero no se precisó el concepto de qué
es la carrera administrativa.
El derecho, por lo demás lógico y elemen-
tal, de los empleados y funcionarios públicos
de permanecer en el ejercicio de sus funciones
hasta que las dejaran de realizar bien o incu-
rrieran en actos de indisciplina, causó pánico
entre la clase política (Gobierno y Congreso).
Pánico en la medida que esto implicaba limitar
a la posibilidad de manipular la nómina oficial.
Ante tal hecho, lo mejor era como en efecto lo
fue, no darle la importancia a la implantación
de la carrera.
En el plebiscito del primero de diciembre
de 1957 se tocó el tema al incluir varias normas
en pro del principio de la igualdad para ingre-
sar al servicio público, no discriminar a nadie
por su credo político ni de ninguna otra índole.
Asimismo, se reafirmó la idea de no intervenir
en política por parte de los funcionarios de
carrera. En esta ocasión el tema se desarrolló
en la ley 19 de 1958 y en el Decreto extraordina-
8
rio 1732 de 1960 , en el cual se reiteró lo dicho
en la Ley 165/38. Sin embargo, la aplicación de
estas disposiciones fue demasiado tenue. (Ver
estadísticas del Departamento Administrativo
del Servicio Civil de la época).
Más tarde en la época de la gran reforma
político-administrativa se expide el Decreto-
52
ley 2400/68, en virtud de las facultades otor-
gadas al Ejecutivo en la Ley 65 de/67. En él se
precisaron las nociones de empleo, se mencio-
naron cuáles serían de libre nombramiento y
remoción y cuáles de carrera, se establecieron
las condiciones para ingresar al servicio públi-
co, lo mismo que los deberes, derechos y pro-
hibiciones, pero en esta oportunidad tampoco
se definió qué es lo que debería entenderse
con la expresión carrera administrativa.
Se caracterizó la institución al establecer su
ámbito de cobertura que, por decir lo menos,
se refería a los niveles inferiores de la adminis-
tración así: operativo, administrativo, técnico
y profesional. Agregó la ley que para ingresar,
permanecer y ascender en tales empleos se
haría exclusivamente con base en el mérito.
No obstante como se verá a continuación, la
ley incluyó también un mecanismo que des-
virtuó dicho principio.
Su reglamentación se produce cinco años
después con el Decreto 1950/73 (hoy vigente
en lo relacionado con las situaciones adminis-
trativas) con lo cual se aclaraba el panorama
para aplicar la carrera administrativa. En él
se estableció un mecanismo, relativamente,
9
fácil de ingreso para los futuros aspirantes por
cuanto para quienes ya estaban vinculados al
servicio público, el camino a seguir sería dife-
rente.
El Decreto 2400/68 creó lo que he llama-
do, y lo sigo haciendo, ventana siniestra de
10
la carrera por haber instituido el ingreso
extraordinario a ella, el cual es justamente
lo opuesto al sistema de mérito. Esta figura
se repitió en varias ocasiones, inclusive, hasta
después de la Constitución de 1991, así: a tra-
vés del Decreto 573 de 1985, en la Ley 61 de
11
1987, y en la Ley 27/92 , esta última posterior
a la Constitución hoy vigente.
Lo anterior originó que los empleados que
ocupaban cargos de carrera administrativa,
en su condición de provisionalidad, es decir,
mientras se realizaban los concursos para
seleccionar a los mejores, quedaran ampara-
dos por el derecho a la estabilidad. Este dere-
cho obtenido por un medio espurio, violentó,
violenta y afecta a uno de los principios bási-
cos de la democracia: la igualdad. Principio
que aboga por exigir las mismas condiciones
en los puntos de partida, y específicamente
en nuestro caso, por una competencia limpia,
abierta y transparente, que sin lugar a dudas
se constituye en la base para determinar la
capacidad técnica e idoneidad moral, en una
palabra: el mérito, de los candidatos que aspi-
ran a realizar alguna actividad o a pertenecer a
determinado colectivo.
Esta situación constituyó un verdadero
12
golpe de suerte para quienes estaban ocu-
pando empleos clasificados como de carrera
en los momentos en que se expidieron las
normas arriba mencionadas. Y claro, la suerte
es justamente lo opuesto a la verificación, la
auscultación, la medición, la idoneidad y la
competencia que tienen las personas; en este
caso, los candidatos que aspiraban a vincular-
se a la Administración Pública.
Los mecanismos o instrumentos que
involucran el azar son, por naturaleza, a nues-
tro parecer, exclusivos, dado que violentan
derechos de terceros y son poco racionales.
De manera tal, que al emplear el azar como
método para seleccionar a los mejores, están
despreciándose las virtudes que ostentan los
procesos de selección de personal “científica-
mente” probados.
Los procesos de selección de personal esta-
blecidos en las normas antes mencionadas,
fueron aplicados esporádicamente mientras
que los métodos extraordinarios campeaban
por doquier, produciendo efectos muy devas-
tadores en la conformación de la burocracia
estatal.
La Carrera Administrativa en el sentir
de la Asamblea Nacional
Constituyente.
Para esta época era tal la desidia, la inope-
rancia y el desgreño de los servidores públicos
que movían las entidades y órganos del Estado
que, al momento de debatirse y redactarse el
nuevo Contrato Social de 1991, tuvo que dárse-
le por primera vez en la historia de la Repúbli-
Pensamiento y administración
ca una inusitada importancia, con el propósito
de recuperar la buena imagen del Estado, la
majestad del servidor público y la eficacia en
la prestación de los servicios públicos, con-
secuencia directa del camino abonado por la
Escuela Superior de Administración Pública,
ESAP
13
(al menos en teoría), que ha contri-
buido en la formación de servidores públicos
más preparados y más comprometidos con las
causas que defiende el Estado.
53
 Se decidió, entonces, elevar a canon Cons-
titucional el tema de la carrera administrativa,
resaltando los siguientes elementos:
Por regla general, en las democracias occi-
dentales, los empleos en los órganos y entida-
14
des del Estado son de carrera . En Colombia,
este mandato se extiende no sólo a los que
conforman la Rama Ejecutiva sino que incluye
a las otras dos Ramas del Poder Público, y a
todos los órganos que se deriven del artículo
113 de la Constitución Política. O sea que en
adelante serán muy pocos los empleos públi-
cos que por excepción, a los de carrera, los
puede proveer y remover a discreción, la auto-
ridad nominadora.
El segundo elemento que recalca la Cons-
titución de 1991 es el del mérito. Este como
condición sine qua non, se erige como la base
para el ingreso, la permanencia y el ascenso al
servicio público en los cargos de carrera admi-
nistrativa.
La desvinculación del servicio público sólo
se hará por el “demérito” de los empleados,
es decir por la deficiencia previamente com-
probada en el desempeño de sus funciones, y
también por las faltas contra la disciplina.
Por regla general, en las democracias
occidentales, los empleos en los órganos
y entidades del Estado son de carrera
54
Un tercer elemento sumamente importante
lo constituye la creación, por la propia Consti-
tución, de la Comisión Nacional del Servicio
15
Civil , como el órgano competente y respon-
sable de administrar y de vigilar las carreras de
los servidores públicos con excepción de las
que tengan carácter especial.
Por primera vez la máxima instancia res-
ponsable de la gestión de la carrera admi-
nistrativa tiene carácter constitucional. Su
conformación ha sido traumática porque
el legislador ha sido poco afortunado en la
interpretación de la Constitución, pues en los
dos primeros estatutos que desarrollaron el
artículo 125 Superior (Leyes 27/92 y 443/98)
incurrieron en varias inconsistencias que más
tarde fueron declaradas inexequibles por la
Corte Constitucional16 como veremos más
adelante.
Fue tan importante el tema de la carrera
administrativa para la Asamblea Nacional
Constituyente que, además de los artículos de
la Constitución ya mencionados (ver citas 12 y
13), incluyó el artículo 21 transitorio en el cual
se establecen plazos perentorios para que el
Congreso expidiera el estatuto de carrera y de
no hacerlo, el Gobierno lo expediría dentro de
un plazo aún más breve, con la indicación pre-
cisa para los responsables de las entidades ofi-
ciales de aplicar las normas de carrera dentro
de los tres meses siguientes a su publicación.
Como puede apreciarse, en lo normativo
hemos estado relativamente bien, mas no así
en lo ejecutivo, es decir, en la aplicación de las

La desvinculación del servicio público sólo
se hará por el “demérito” de los
empleados, es decir por la deficiencia
previamente comprobada en el
desempeño de sus funciones, y también
por las faltas contra la disciplina.
normas, porque hubo un lapso de cinco años
(93-98) durante los cuales se empezó a conso-
lidar la institución en el orden nacional, a la
vez que se “hacían los primeros pinos” a nivel
territorial, cuando se expidió la Ley 443/98,
corrigiendo algunas fallas que ya presentaba
el texto de la Ley 27/92, con tan mala suerte
que fue peor el remedio que el mal, porque,
antes de cumplir un año de vigencia, la nueva
norma fue declarada inexequible en sus partes
fundamentales, presentándose así un gran
vacío desde mediados de 1999 hasta la fecha.
(Septiembre de 2004)
La gran discusión que se dio para la inclu-
sión del tema en la Constitución de 1991 giró
fundamentalmente en torno de los siguientes
aspectos:
17
La eficiencia es una de las condiciones y
razones de ser del Estado Social de Derecho.
Sus servidores, sus instituciones, sus órganos y
entidades; sus procesos administrativos deben
estar sincronizados de tal manera que, con
sentido de responsabilidad y máxima raciona-
lidad en la utilización de los recursos públicos,
se colmen las expectativas de los ciudadanos.
Sólo así podremos entender que el Estado y
sus servidores están al servicio de la sociedad.
Obviamente, para lograr eficiencia en
cualquier actividad, es menester que se tenga
la posibilidad de hacer una y otra vez el oficio
para poder afinar los sentidos y la capacidad
de respuesta que aquel demanda. Y para ello
se requiere estabilidad en el empleo. Por
supuesto que esta no debe confundirse con
la inamovilidad que conduce a situaciones
de aposentamiento y anquilosamiento. El
titular de un cargo de carrera administrativa
debe tener como forma de vida la permanente
pureza de sus actos. Su conducta debe ajustar-
se al buen servicio, con conciencia de utilidad
a la comunidad y no al contrario, como tantas
veces se observa en la cotidianidad. Pero, de
otro lado debe entenderse que el servidor
público es el titular de la soberanía nacional y
que por lo mismo merece todas las considera-
ciones en sus derechos y garantías.
Alguna vez dijo el ex consejero de Estado,
Jaime Betancur Cuartas, que “la estabilidad,
como elemento esencial de la carrera admi-
Pensamiento y administración
nistrativa, no podía servir para regalarse cuna
que arrulle a funcionario inepto, incumplido y
desleal a los propósitos de la administración.
Persona responsable y digna se entrega al recto
cumplimiento del deber, con fervor, con espíri-
tu de continua investigación para cumplir con
acierto y prontitud y por ello merece la protec-
ción de la carrera. Pero quien no encuadre su
comportamiento no puede tener beneficio, ni
benevolencia, previo el trámite del derecho de
55
 defensa y del debido proceso, deberá retirarse,
porque su inaceptable conducta está afectan-
18
do el servicio público” .
La capacitación es otro de los elementos
poderosos sobre los cuales debe estar sopor-
tada la función pública y en especial la carrera
administrativa. A ciertos cargos sólo se debe-
ría llegar después de demostrar formación y
experiencias pertinentes para su desempeño
tal como lo han previsto varias normas tanto
constitucionales como legales19 . Es hora de
acabar, de una vez por todas, con el miedo de
empleados honestos cuando llegan los nuevos
jefes a los cargos de dirección y conducción
institucionales. Igualmente se debe acabar
con el recelo de los nuevos jefes frente a los
empleados antiguos y experimentados; por el
contrario es necesario y conveniente aprove-
char al máximo esos saberes acumulados en
beneficio de las nuevas políticas públicas20.
Buena parte de la insatisfacción de los
ciudadanos tiene su explicación en el
destino y oscuro uso que se le da a los
impuestos y demás caudales públicos,
objetos de permanente defraudaciones
y de grandes escándalos en todos los
niveles del Estado y de la Administración
Pública.
56
Tanto en 1992, como hoy, se presenta a dia-
rio y en todos los niveles de la administración
pública, excesivo despilfarro de los recursos
públicos, subsanable con personal idóneo que
sea producto de sus propios méritos y no por
el resultado de la improvisación, del tráfico de
influencias, de la partija política y del compro-
miso electoral.
Buena parte de la insatisfacción de los
ciudadanos tiene su explicación en el destino
y oscuro uso que se le da a los impuestos y
demás caudales públicos, objetos de perma-
nente defraudaciones y de grandes escándalos
en todos los niveles del Estado y de la Adminis-
tración Pública.
Muchos de tales males bien podrían evi-
tarse si se impulsara una cruzada de largo
aliento, a manera de política de Estado, en la
cual se adiestrara de manera real y efectiva
a los empleados y funcionarios que ejercen
autoridad y mando, a los miembros de las Cor-
poraciones Públicas y a los ciudadanos sobre
la importancia de manejar asuntos públicos y
recursos de la sociedad, para que entre todos
cambiemos, desde nuestra posición, la mane-
ra de ver el Estado, la Administración Pública y
sus relaciones con el ciudadano.
El manejo de la carrera con criterio téc-
nico, es otro de los elementos fundamentales
para construir un colectivo, en el cual preva-
lezca la idoneidad, demostrada permanente-
mente a través de las evaluaciones no tanto del
puesto de trabajo como sí del desempeño de
la entidad. Es algo de Perogrullo, que si la enti-
dad cumple con sus propósitos, es porque sus
empleados están cumpliendo. Los responsa-
bles de disponer el uso que se les debe dar a los
recursos públicos, son los cuadros directivos y
no los empleados ubicados de la mitad de la
pirámide hacia abajo. El gran despilfarro no
proviene de los asistentes, ni de los técnicos ni
de los profesionales. Por regla general proviene
de la alta dirección de los órganos y entidades
del Estado. Esto es un axioma, es decir algo
que no requiere demostración.
La carrera administrativa es y debe seguir
siendo una institución esencialmente demo-
crática, por varias razones. Entre ellas es perti-
nente mencionar el hecho de que el Estado es
único y le pertenece a todos; todos los colom-
bianos tienen el derecho de participar en la
conformación, ejercicio y control político y
para ello pueden acceder a los cargos públicos,
siempre y cuando demuestren tener idoneidad
moral y técnica y haya cargos para todos.
La Escuela Superior de Administración
Pública ESAP tiene desde 1958 el rol, per-
21
manentemente reiterado , de servir como
Universidad del Estado para formar adminis-
tradores con mentalidad de gerentes públicos,
capacitar a los empleados y funcionarios de las
administraciones públicas, investigar sobre la
disciplina de la administración pública y servir
de entidad asesora a las entidades nacionales y
territoriales en los mejoramientos administra-
tivos, en lo concerniente a las políticas públi-
cas y a los planes de desarrollo.
La Carrera Administrativa después
de la Constitución de 1991
Dando cumplimiento al mandato del artí-
culo 21 transitorio, el Congreso expidió la ley
27/92, en la cual, y por primera vez, se dice
claramente qué es la carrera administrativa22,
noción que recalcó una vez más el sentir de
la Asamblea Nacional Constituyente, en el
sentido de que se trata de un proceso técnico
de selección de personal, el cual tiene como
fines primordiales aumentar la eficiencia de
la Administración Pública, seleccionando a los
mejores miembros de la sociedad para colo-
carlos a su servicio; democratizar el acceso
al servicio público a través de la igualdad de
oportunidades por aquello de que el Estado es
uno solo y nos pertenece a todos; garantizar la
permanencia de los mejores empleados y fun-
cionarios en el servicio público; capacitar de
manera permanente y sistemática a los servi-
dores públicos con los propósitos de incorpo-
rar las nuevas tecnologías y hacer cada vez más
eficiente la prestación del servicio y posibilitar
el ascenso como una manera de estimular a
quienes demuestren compromiso, excelente
desempeño y permanente superación.
Pensamiento y administración
Como puede constatarse, la carrera admi-
nistrativa tiene una filosofía y una finalidad
bien distintas de las que pregonan quienes
la “macartizan” permanentemente aducien-
do que ella es sinónimo de incompetencia,
paquidermia, desidia, anquilosamiento, ina-
movilidad, paraíso de las sinecuras y de los
negligentes. Todo lo anterior y algo más para
justificar, por parte de muchos de los que
57
 tienen el poder de orientar y conducir las
entidades del Estado, la vinculación de sus
camarillas, a través de las nóminas paralelas y
pagar con el erario público favores personales
de campaña.
Es poco creíble que personas con alto
déficit de conocimientos sobre los asuntos
públicos puedan, de un día para otro, resultar
competentes para gestionar una gran empresa
como es el Estado o la Administración Pública,
por obra y gracia de un nombramiento o por
el solo mérito de tener amigos, conocidos o
relacionados que les sirven de apalancamien-
to. Cuando se presentan estas situaciones y
se deja de lado la idoneidad moral y técnica
ocurren con más frecuencia los despilfarros,
los malos manejos, los grandes escándalos
y el deterioro de la imagen del Estado y, por
supuesto, el descrédito de las instituciones
públicas.
Colombia se “casó” desde la Ley 19/58
con la idea que el Estado y la Administración
Pública son de naturaleza distinta a la del sec-
tor empresarial, por sus objetivos, su vocación
de servicio y solidaridad, los medios de que
dispone para lograrlos y sus reglas de juego
que para el caso colombiano constituyen una
verdadera telaraña, razón más que adicional
para estudiar lo público con una visión dis-
tinta y ética, muy diferente de las meramente
mercantiles y de rentabilidad privada.
De otro lado, estuvimos bien interpretados
por la Asamblea Nacional Constituyente al
darle un espacio muy significativo al tema de la
58
carrera y, ahora, esperamos que el Congreso y
el Gobierno logren entender, en sus justas pro-
porciones, las diferencias que hay entre admi-
nistrar la Hacienda Pública y hacer lo mismo
con la hacienda privada. Son importantes
estas consideraciones porque en esta onda de
privatizaciones y de reencauche del liberalis-
mo dieciochesco se pregona por doquier que,
el Estado debe achicarse, adelgazarse y simpli-
ficarse, y al mismo tiempo cumplir con la filo-
sofía que implica “Estado Social de Derecho”.
Esta contradicción no la han podido entender
ni resolver los “neoliberales”.
Volviendo al tema de la ley 27/92, en este
estatuto también se incluyeron los ámbitos
de su cobertura así: se ratificó, en el nivel
nacional, lo establecido hasta ese momento
por la ley 61/87 y en el nivel territorial se hizo
extensiva de abajo hacia arriba hasta el nivel
profesional, dejando como de libre nombra-
miento y remoción los empleos que tuvieran
un nivel igual o superior al de jefe de sección.
Con esta decisión se legisló en contravía de los
principios establecidos en el artículo 125 de
la Constitución. (Ver Constitución Política de
1991 art. 125)
Se conformó la Comisión Nacional del
Servicio Civil -CNSC- con una autonomía rela-
tiva toda vez que era presidida por el Director
del Departamento de la Función Pública, el
Director de la ESAP, un delegado del Presi-
dente de la República, un representante de
los gobernadores (Departamentos), uno por
los alcaldes (Municipios y Distritos) y dos por
los empleados de carrera. Esta estructura se
repitió en la Ley 443/98 con alguna variación,
al incluir, en mi criterio, y de manera absurda,
como miembros de la Comisión al Procurador
y al Defensor del Pueblo.
Al ser revisada por la Corte Constitucional
y por solicitud de varios ciudadanos, se halló
que varios de los miembros de la Comisión
del Servicio Civil, fungían como juez y parte,
razón por la cual fue declarado inexequible
el artículo que la conformaba al igual que
los que crearon comisiones territoriales del
servicio civil porque, según el artículo 130 de
la Constitución Política, comisiones sólo hay
una, la cual podrá utilizar como mecanismo
de agilidad para el cumplimiento de sus fun-
ciones la delegación pero en ningún caso la
23
descentralización .
Algo que merece especial atención fue el
ingreso automático o extraordinario estableci-
do en el artículo 22 de la ley 27/92. Este méto-
do espurio, como ya se mencionó antes, es lo
contrario de lo que ordena la Constitución.
Además, el artículo 9º del Decreto-ley 1222/93,
completó la contradicción que se tenía fren-
te al principio del mérito, al establecer que,
una vez realizado un concurso y elaborada la
lista en estricto orden de puntaje de mayor a
menor, el nominador podía llenar la vacante
con quien ocupara uno de los tres primeros
lugares de dicha lista.
Con este proceder tanto el Congreso como
el Gobierno enviaron señales equivocadas con
relación al deber ser de las cosas. La experien-
cia nos ha dejado ver que como se toman los
asuntos públicos, muy a la ligera; es decir, se
debate poco, los asesores presentan debilida-
des al leer y aconsejar sobre la manera de desa-
rrollar la Constitución (actitud angelical) o lo
que es peor (actitud perversa), se legisla, o se
expiden decretos extraordinarios, a sabiendas
de que la ley o los decretos son contrarios a la
norma Superior, para que, cuando la Corte los
declare inexequibles ya se habrán surtido con
el efecto esperado, que no es otro que el ingre-
so automático a la carrera, de quienes tuvieron
como mérito, (la casualidad) la de ocupar en
provisionalidad, un empleo de carrera admi-
nistrativa al momento de expedirse la norma
24
que así lo autoriza . Es lo que denomino en
este escrito, como la ventana siniestra de la
carrera administrativa.
La Ley 27/92 también excluyó de la carrera
administrativa, por remisión a la ley 61/87, a
entidades completas como la Presidencia de la
República, Aduanas e Impuestos. Esta decisión
claramente contraría al artículo 125 Superior,
el cual estipula que puede haber excepcio-
nes a la carrera como los nombramientos de
libre nombramiento y remoción, pero, jamás,
el Congreso podrá cambiar en regla general
Pensamiento y administración
a una excepción. Así lo analizó y decidió la
Corte Constitucional en la sentencia C-195/94.
Otro aspecto que contempló la ley 27/92, fue
el derecho alternativo a la reincorporación,
establecido desde 1968 en el artículo 48 del
decreto 2400. Este consiste en la posibilidad
de recibir una indemnización por parte de los
empleados que ostenten derechos de carrera,
cuando se les supriman los cargos, es decir el
Estado compra los derechos a permanecer en
59
 la carrera. Este tópico, muy positivo para los
empleados, ha presentado bastantes proble-
mas en su aplicación, ya que al indemnizar
a empleados que resultan revinculados a las
pocas semanas con el Estado, se incurre en
gastos innecesarios y en incorrectos manejos
de personal y del erario público.
También se incluyó, por primera vez y para
los empleados de carrera, garantías para los
limitados físicos y de protección a la mater-
nidad, la anterior, en desarrollo de convenios
con la Organización Internacional del Trabajo
25
y del artículo 42 de la Constitución Política ,
por supuesto esto es una clara manifestación
del Estado Social de Derecho.
En 1995, y seguramente con el fin de
motivar a los empleados de la carrera admi-
nistrativa se creó, como estímulo, un ascenso
automático26 a través del artículo 10 de la ley
190, conocida como Estatuto Anticorrupción,
que a la postre fue hallado por la Corte Cons-
titucional27, contrario el principio del mérito,
que debe caracterizar a la carrera administra-
tiva.
Con esta experiencia ganada como conse-
cuencia de la jurisprudencia acumulada y de
la implantación de la carrera administrativa,
en todo el territorio nacional, se pensó que
era prudente y necesario expedir un nuevo
estatuto que recogiera la filosofía contenida
en las sentencias de la Corte y de los fallos del
Consejo de Estado, el cual debería reemplazar
a la Ley 27/92.
60
Se expide entonces la Ley 443/98, que
como remedio resultó, como se anotó antes,
peor que la enfermedad. Si bien es cierto que
corrigió algunas fallas con relación al anterior
estatuto, persistió en excepcionar de la carrera
administrativa, a entidades completas como el
Departamento de la Presidencia de la Repú-
blica y sus entidades adscritas28, aduciendo
razones de seguridad, como si lo administrati-
vo de las entidades del Estado fueran secretos
de Estado, lo cual me parece excesivo como
argumento para clasificar como de libre nom-
bramiento y remoción a todos los empleos del
Departamento Administrativo de la Presiden-
cia de la República.
Especial atención merece el siguiente
empecinamiento en el que ni en el Gobierno
ni en el Congreso resultan responsables por tal
proceder. La Constitución prevé en su artículo
243 que: “ninguna autoridad podrá reproducir
el contenido material del acto jurídico decla-
rado inexequible por razones de fondo, mien-
tras subsista en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución”. Es decir,
que lo del Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República ya había pasa-
do a ser cosa juzgada por decisión de la Corte
Constitucional29. Pero, como siempre, nadie
responde, no pasa nada y todo cambia para
que todo siga igual.
Lo más grave y nefasto para la carrera admi-
nistrativa, que la ha dejado fuera del escena-
rio en los últimos cinco años, fue el hecho
de repetir, prácticamente, el texto de la ley
27/ 92, en lo referente a la CNSC, y las comi-
siones territoriales junto con su integración.
Se pensó dejar, por parte, seguramente de los
asesores externos del Departamento Adminis-
trativo de la Función Pública y del Congreso
que, al estar vigentes tales disposiciones con-
tenidas en la ley 27/92, la cual se quería poner
a tono, se estaba legislando de conformidad
con la Constitución, pero el asunto no era así.
Lo que sucedió fue que no se había solicita-
do la revisión de constitucionalidad de tales
normas, y cuando se procedió a ello, fue fácil
para la Corte Constitucional, hallar que en
vez de una Comisión, se habían creado una
por departamento y una más para el Distrito
Capital, contrariando, abiertamente, el artí-
culo 130 de la Constitución. El resultado fue la
declaración de inexequibilidad y la parálisis de
la carrera, dado que ni el Gobierno ni el Con-
greso le dio, a lo largo de cinco años, la impor-
tancia que el tema amerita.
La Incidencia de la jurisprudencia de
la Corte Constitucional en la Carrera
Administrativa
La Constitución de 1991 creó por primera
vez en la institucionalidad Colombiana, la
Corte Constitucional, encargada de ejercer
el control de constitucionalidad que vuelve
eficaz el principio de la superioridad y jerar-
quía de las normas, de suerte que, en el evento
en que se presente contradicción entre la ley
inferior y la ley superior, es esta última la que
deben aplicar los jueces, los cuales rehusarán
aplicar la ley inferior o bien, declararán su
inconformidad con la Constitución.
Lo anterior junto con la posibilidad de que
cualquier ciudadano puede ejercer acciones
públicas en defensa de la Constitución, más el
derecho de tutela para demandar de los jueces
la protección de sus derechos constitucionales
cuando estos se vulneren, ha hecho que la
actividad de la Corte Constitucional sea muy
dinámica y a propósito del tema de la carrera
administrativa, por vía de revisión de constitu-
cionalidad y resolución de tutelas, las senten-
cias se cuentan por miles. (Ver página Web de
la Corte Constitucional)
El rol de la Corte Constitucional ha sido,
entonces, definitivo para enderezar unas
prácticas malsanas incrustadas en la estruc-
tura mental de nuestros legisladores y de los
gestores públicos, léase ministros, directores,
superintendentes, gobernadores, alcaldes, y
demás nominadores de entidades públicas,
empecinados en “torcer” el sentido de la cons-
titución en el primer caso, o de las leyes, en el
segundo, y desconocer o vulnerar derechos de
los servidores públicos y de los aspirantes a
ingresar al servicio público.
A continuación se resaltan algunas deci-
Pensamiento y administración
siones de la Corte Constitucional que han
marcado huella y han sentado precedente
en la interpretación y aplicación de la carrera
administrativa:
Se precisa la diferencia entre carga pública
y función pública, siendo la primera una obli-
gación que impone el Estado a los ciudadanos
sin ninguna contraprestación y sin que tengan
la posibilidad de decidir si desea o no aceptar,
61
 son de corta duración, gratuitas y normal-
mente no requieren especial preparación, por
ejemplo los jurados de votación o de concien-
cia; mientras que función pública es una rela-
ción bilateral que no se desvirtúa por el hecho
de que el nominador posea una facultad legal
30
y reglamentaria .
Dentro de este contexto el funcionario
tiene el derecho de conocer, desde el inicio,
las condiciones en las que ha de desarrollar su
actividad decidiendo libremente si desea o no,
aceptar el cargo para el cual ha sido designado;
por supuesto, no le es dado discutir las condi-
ciones de su ejercicio, pues ellas están estable-
cidas en la ley. Aquí no prima la voluntad de
la administración porque no estamos frente
a una carga pública sino ante una función
pública. Tales modalidades se diferencian en
sus implicaciones:
La Sentencia T-457/92 las precisa así: “...
en la esfera de la función pública nada obliga
al ciudadano a ser empleado o funcionario.
Cuando la ley obliga a ese desempeño estamos
frente a las llamadas ‘cargas públicas’. Pero
cuando para el ciudadano no existe esa obliga-
ción es indudable su libertad de aceptarla o no.
Por lo demás no podría el funcionario discutir
con la administración pública el contenido de
la relación jurídica, ya creada y reglada por el
derecho público, en consideración al interés
público”.
En lo referente a la vinculación con la admi-
nistración, esta debe hacerse a través de un
acto solemne, que se protocoliza con el jura-
62
mento de cumplir desde la Constitución hasta
el manual de funciones. La esencia de este
acto se ha desvirtuado en la mayoría de los
casos porque el nominador no tiene disponi-
ble dentro de sus funciones los cinco minutos
que demanda el acto de posesión de un nuevo
empleado o funcionario; desperdiciando con
ello la oportunidad de motivar al recién llega-
do y comprometerlo con los propósitos de la
entidad.
“La Constitución Política contempla expre-
samente el juramento como una obligación
en varias de sus normas, a saber: 122, 137,
188, 192. La Constitución consagra el jura-
mento como una institución propia del
sistema jurídico colombiano.
Según el ‘Diccionario Razonado de Legis-
lación y Jurisprudencia‘31, el juramento
‘es el más fuerte vínculo con el que puede
ligarse el hombre a decir verdad o a cum-
plir su palabra‘. Obviamente, cuando se
hace tomando a Dios por testigo comporta
una actitud religiosa de quien lo profiere,
y tiene, innegablemente, un significado
sagrado o pietista, que presupone una
creencia del juramentado. Pero también
el juramento puede hacerse a sí mismo,
jurando por ej. por el propio honor, o por
la patria, o por pueblo, o por otras perso-
nas, como por la madre, casos en los cuales
carece de connotación religiosa”32.
En lo concerniente a la Carrera Administra-
tiva la Corte ha sido especialmente diligente
al desarrollar una filosofía que le da esencia
y sentido al clamor de la nación colombiana
cuando, en 1991, manifestó que necesitaba de
un grupo de ciudadanos, probos, honestos y
eficientes para que se encarguen del manejo
de los asuntos públicos. Para ello se incluyó
el mérito como el almendrón de la función
pública y de manera particular del colectivo de
carrera. Veamos lo que ha precisado la Corte
Constitucional sobre este punto.
“Regla general. Mérito como único
fundamento. Uno de los cambios cons-
titucionales de mayor trascendencia fue
precisamente la institucionalización de la
carrera administrativa, como regla general,
para el acceso a los empleos del Estado
y, por tanto, son el mérito y la capacidad
de los aspirantes su único fundamento.
Mediante un apropiado sistema de carrera,
se garantiza el derecho de todos a formar
parte de la administración pública en
igualdad de condiciones y oportunidades,
al igual que el derecho de quienes ingre-
sen a ella a tener estabilidad en el empleo,
siempre y cuando cumplan fielmente con
los deberes del cargo, lográndose así la
moralidad, eficacia, eficiencia, imparcia-
lidad y transparencia en la prestación del
33
servicio público” .
Con esta sentencia C-40/95, se obligó a los
nominadores a proveer las vacantes con quie-
nes hubiesen obtenido el mayor puntaje en los
procesos de selección y no con uno de los tres
primeros como lo estipulaba el Decreto-ley
1222/92. Esta norma había retomado la idea
que existió en presencia del Decreto 1950/73
que, exagerando la nota había establecido que
una vez finalizado el proceso de selección, la
vacante se podía proveer con uno cualquiera
de los cinco nombres que encabezaban la lista
de elegibles. Estas disposiciones desconocían
el verdadero sentido de la meritocracia y se
incurría en el contrasentido de que quien
ganaba el concurso, al mismo tiempo lo per-
día porque, nunca lo vinculaban al ponerlo
en pie de igualdad con los siguientes tres o los
siguientes cinco de las listas.
Afortunadamente se desterró esta práctica
con base en la jurisprudencia. Al respecto dijo
la Corte Constitucional: “Nombramiento del
primero. Sea cual fuere el método o sistema
elegido, este debe contener criterios específi-
cos y concretos para efectuar una selección en
la que aparezcan como valores dominantes la
capacidad profesional o técnica del aspirante,
sus calidades personales y su idoneidad moral,
acordes con las funciones del empleo y las
necesidades del servicio público. Por tanto,
no puede quedar al nominador una libertad
absoluta para que designe a su arbitrio, pues,
el nombramiento siempre tendrá que recaer
en quien haya obtenido el mayor número de
Pensamiento y administración
puntos”.
A propósito de los pretextos que esgrimían
los nominadores para justificar su discrecio-
nalidad, relacionados con la falta de idoneidad
moral, social o física de los candidatos ganado-
res de los concursos se dijo: “Factores de eva-
luación: Un verdadero concurso de méritos es
aquel en el que se evalúan todos y cada uno de
los factores que deben reunir los candidatos a
63
 ocupar un cargo en la administración pública,
dentro de una sana competencia para lograr
una selección justa, equitativa, imparcial y
adecuada a las necesidades del servicio públi-
co. En consecuencia, la administración habrá
de señalar un valor determinado a cada uno de
esos ítems, (condiciones profesionales, mora-
les y personales) y, por consiguiente, el aspi-
rante que obtenga el máximo puntaje es quien
tiene derecho a ser nombrado en el cargo para
el que concursó”.
También se obligó, no sólo a que se nom-
brara al primero de la lista de los que supe-
raron el concurso sino que, a partir de ahí en
adelante se respetara el estricto orden del pun-
taje, porque en el espíritu de la Corte Consti-
tucional, prescindir de tal indicador equivale
a quebrantar unilateralmente sus bases. Esta-
blecer un concurso público y señalar un pro-
cedimiento que termina por no atribuir al
vencedor el cargo o plaza objeto del mismo,
elimina su esencia y también la motivación de
34
querer participar en él .
Otro yerro que se corrigió fue el relaciona-
do con la excepción al principio de que los
empleos de los órganos del Estado son de
carrera y sólo unos pocos, según lo establezca
la ley, serán de libre nombramiento y remo-
ción de los nominadores. La jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha sido enfática al
señalar el desarrollo de esa competencia que
el artículo 125 Superior otorga “un carácter
restrictivo para que no vaya por esta vía a
desaparecer, mediante una interpretación
contraria, la regla general dispuesta por el
64
Constituyente, a través de disposiciones expe-
35
didas por el legislador”
Va quedando claro que la base para deter-
minar cuándo un empleo puede ser de libre
nombramiento y remoción, es señalar, en
primer término, que tenga fundamento legal;
pero, además, dicha facultad del legislador no
se puede contradecir en la esencia misma del
sistema de carrera, es decir, la ley no está legi-
timada para producir el efecto de que la regla
general se convierta en excepción.
De ahí que la definición que haga el legis-
lador de los empleos, no pertenecientes a la
carrera, debe estar adecuadamente justificada,
de manera que el señalamiento de los cargos
excluidos no aparezca como un desarrollo
arbitrario e infundado.
Ámbito de aplicación de la carrera admi-
nistrativa: Después de las remotas normas
de 1938 (ley 165) y de 1960 (DL 1732), en la
Constitución de 1991 se dispuso que el siste-
ma de carrera administrativa se aplicaría a los
distintos niveles de la estructura estatal, cir-
cunstancia que fue recogida en el artículo 125,
al precisar que se aplica a todos los órganos y
entidades del Estado, enunciado que también
cobija al nivel territorial de la administración.
El derecho a la igualdad en los procesos de
selección también hace parte de la transpa-
rencia con la cual se debe entender y aplicar
el sistema de carrera al tenor de los postulados
de los artículos 13 y 40 de la Constitución Polí-
36
tica .
 El derecho a la estabilidad y permanencia,
es otro de los postulados del sistema de carre-
ra, entendido el primero como la posibilidad
de los empleados de conservar el empleo,
siempre y cuando cumplan con las disposi-
ciones constitucionales y legales referentes a
las funciones asignadas, y el segundo, a que no
sea trasladado a discreción del nominador sino
37
que existan reales necesidades del servicio .
Prohibición de ingreso automático al sis-
tema de la carrera administrativa. Es la pros-
cripción de la ventana siniestra del sistema, la
cual se creó desde el decreto 2400/68 y reitera-
do, como ya se dijo antes, por la ley 61/87 y del
decreto 1222/92, dijo la Corte Constitucional
que el ingreso automático desconoce, no sólo
el mandato constitucional, que exige la convo-
cación a concursos públicos para proveer los
cargos de carrera, sino los principios generales
que este sistema de selección tiene implícitos,
tales como la igualdad y la eficacia en la admi-
38
nistración pública .
Como colofón de esta parte se incluye esta
idea que resume, prácticamente, lo que se ha
dicho en materia de carrera y de ingreso a ella.
La norma general en materia de vinculación
a la Administración pública es el régimen de
carrera administrativa, respecto del cual se
admiten las excepciones contempladas en la
misma Constitución y las autorizadas por el
legislador. La ley no puede establecer como
norma general el régimen de libre nombra-
miento y remoción. Sólo puede, en casos
particulares, indicar el régimen contrario
justificado por la naturaleza de las funciones
39
específicas correspondientes al cargo .
Nueva Ley sobre el empleo Público,
la Carrera Administrativa y la Geren-
cia Pública
El 23 de septiembre de 2004 se sancionó
la ley 909 que llenará, junto con los decretos
extraordinarios y reglamentarios que expedirá
próximamente el señor Presidente de la Repú-
blica, los vacíos dejados por las sentencias que
desmantelaron por completo la ley 443/98
cuya vigencia fue demasiado fugaz, al menos
en lo esencial40.
Un primer antecedente de la ley recien-
temente sancionada, lo encontramos en las
objeciones por inconveniencia e inconsti-
tucionalidad presentados por el Presidente
Uribe a un proyecto aprobado durante el
gobierno anterior. No se comparten tales obje-
ciones porque varias de las ideas glosadas en
agosto de 2002 se retomaron en la nueva ley
y ahora no tuvieron reparo alguno. De todas
maneras, este no es el escenario para adelan-
tar este debate, por no ser el propósito de este
artículo.
Un segundo antecedente se encuentra en la
Pensamiento y administración
filosofía del actual mandato presidencial, con
un llamado especial, a través de la expedición
de la Directiva Presidencial número diez, del
41
20 de agosto de 2002 en la cual se presentan
los elementos fundamentales que orientan la
gestión de los recursos humanos al servicio
del Estado. Esta directiva desarrolla los com-
promisos de campaña que, sobre la materia,
se incluyeron en el manifiesto de los cien pun-
tos. El propósito es combatir la corrupción, el
65
 clientelismo y la politiquería y para lograrlo
se requiere de una estrategia que tendrá dos
tipos de acción: una de corto plazo y otra de
mediano plazo.
Con la primera se trata de desarrollar una
nueva cultura de lo público y minimizar el
gasto. Se intenta crear un Estado Gerencial con
una gestión transparente, íntegra y austera en
el manejo de los recursos públicos. El espíritu
ético será la base del comportamiento en las
decisiones públicas.
Según el Presidente Uribe para lograr lo
anterior se utilizarán los siguientes instru-
mentos: un manejo gerencial de los recursos
humanos y la intolerancia absoluta con los
funcionarios corruptos.
El primer instrumento se sustenta en el
mérito, la competencia y la capacitación para
el cargo al cual aspiran los candidatos. Así se
logrará vincular a los mejores y la nómina
paralela será cosa del pasado. Para garantizar
la permanencia de los mejores, se implemen-
tará un sistema de evaluación a la gestión
pública para que los superiores e inferiores se
evalúen mutuamente.
La Vicepresidencia coordinará e impulsará
un programa preventivo y correctivo de lucha
contra las diferentes manifestaciones de la
corrupción. Se apoyará en los instrumentos
creados para el efecto como el Estatuto Anti-
corrupción y el Código Único disciplinario con
el fin de que los casos de corrupción tiendan a
cero.
66
Sobre la base de los anteriores anteceden-
tes, se resaltan a continuación, las novedades
de la ley con relación a lo que existió alguna
vez en materia de organización, gestión, capa-
citación, ingreso, permanencia y ascenso de
los empleaos públicos.
El objeto de la nueva ley y los principios
que la inspiraron no dejan de ser una reite-
ración de los contenidos en la Constitución
y de los establecidos en normas de carácter
legal expedidas a lo largo de la historia de la
carrera administrativa e invocadas cada vez
que el Legislador o el Gobierno se ocupan
del tema. Para constatar esta afirmación se
pueden revisar los artículos 122, 125, 130 y
209 de la Constitución de 1991 y algunas leyes
derogadas total o parcialmente como las leyes
27/92, 443/98, 61/87, y los Decretos 2400/68 y
1732/60, frente a la Ley 909/04.
Por cuestiones de metodología, se resal-
tarán los quince puntos más novedosos y sus
implicaciones en la conducción de la burocra-
cia al servicio del Estado.
1. Se acataron los fallos de la Corte Consti-
tucional en el sentido de darle la mayor
cobertura a la Carrera Administrativa, y
excepcionar de la aplicación de sus prin-
cipios un reducido número de empleos;
en todo caso no habrá ninguna entidad
u órgano del Estado cuyos empleos sean,
todos, de libre nombramiento y remoción
como lo habían estipulado las Leyes 61/87,
27/92 y 443/98 desconociendo, las dos últi-
mas, expresos mandatos constitucionales
(art 125 CP).
2. No habrá ingreso extraordinario y para
acceder a la carrera administrativa se hará
solamente a través de los concursos abier-
tos. Es elemental que así sea porque de
esta manera se vuelve moneda corriente
el principio de igualdad (art. 13 de la CP) y
el derecho de todo ciudadano a participar
en la conformación, ejercicio y control del
poder político (art.40.7 CP), por supuesto,
demostrando los méritos (art. 125 CP)
3. Por fin se entendió el sentido y alcance del
artículo 130 de la Constitución Política y se
conformó en la dirección señalada por la
Corte Constitucional (ver sentencia C-372/
99) una y no varias comisiones del servicio
civil. Como se trata de tener por primera
vez en Colombia una verdadera jurisdic-
ción en materia de carrera administrativa
lo lógico, en nuestro parecer, es que haya
una única instancia que vigile y administre,
con los mismos criterios, los procesos de
ingreso, de evaluación, de ascenso y retiro
del colectivo de los empleados de carrera
administrativa evitando así los nefastos
resultados que produjeron las comisiones
territoriales creadas por la ley 27/92 cuan-
do los concursos generaron un sinnúmero
de reclamaciones las cuales fueron solucio-
nadas con ciertas opacidades que dejaron
insatisfechas a las partes en conflicto, de-
sacreditando de paso la imagen del Estado
y poniendo en tela de juicio su imparciali-
dad.
4. Algo igualmente importante es el origen
que tendrán los miembros de la Comisión
Nacional del Servicio Civil. En esta ocasión
provendrán de los candidatos incluidos en
tres listas de cinco que presentarán la pre-
sidencia de la Corte Suprema de Justicia, el
Defensor del Pueblo y la agremiación más
representativa de universidades públicas
y privadas. Con ellos se hará un concurso
y los tres mejores puntajes corresponde-
rán a quienes integrarán la Comisión. Por
supuesto que deben acreditar unos requi-
sitos: 35 años de edad, profesional postgra-
duado en los campos de la función pública
y experiencia de siete años. Creemos que es
prenda de garantía para la imparcialidad y
transparencia en el manejo de un asunto
tan sensible como es este del servicio civil.
5. La independencia de la Comisión Nacional
del Servicio Civil es, además de necesaria,
imprescindible para que el tratamiento del
tema de los concursos que es tan sensible
ante los ojos de la opinión pública, deje
satisfechos a los candidatos, a las entidades
que ofrecen las vacantes y a la ciudadanía
en general. Tal como quedó integrada la
Comisión, en teoría, es prenda de garantía
para asegurar la buena marcha de la carre-
Pensamiento y administración
ra administrativa en Colombia y servir de
referente a otros países interesados en estos
asuntos.
6. Ausencia de representantes de los emplea-
dos de carrera en la Comisión Nacional
del Servicio Civil. Hay que ser optimistas
en este sentido y pensar que si la Comisión
practica la ecuanimidad, la probidad y la
transparencia requerida en estos casos,
67
 dentro de poco tendremos un colectivo de
empleados y funcionarios técnicamente
bien seleccionados e idóneamente prepa-
rados para el ejercicio de las tareas públi-
cas.
7. Es de suma importancia el régimen de
establecimiento público, que la ley le
otorgó a la Comisión, no adscrito a ningún
sector. Con esta independencia sus miem-
bros conocerán y tramitarán los asuntos de
su competencia con total autonomía, guia-
dos sólo por la Constitución y la Ley. Esta
institución es del tipo de las mencionadas
en el artículo 13 Superior, semejante en su
autonomía e independencia a la Comisión
Nacional de Televisión o a la Junta Directiva
del Banco de la República.
8. La comisión de personal varió en el núme-
ro de sus integrantes y ahora es paritaria,
dos representantes de la entidad y dos de
los empleados de carrera. Esta estructura
ya existía entre otras carreras especiales en
la de la Contraloría General de la Repúbli-
42
ca y para obviar los empates, tan socorri-
dos en estas corporaciones de número par,
se incluye al jefe de control interno de la
respectiva entidad.
9. Se recupera la noción de Cuadros funcio-
nales de empleos, ver Decreto 1732/60,
para agrupar y organizar los que por sus
funciones y responsabilidades requieren
competencias y conocimientos comunes,
dentro de los cuales se podrá presentar
tanto el acceso como el ascenso. Sin duda
68
es una figura que nos aproxima a organizar
de mejor forma la carrera administrativa
pasando paulatinamente del sistema de
empleo (carrera general), al sistema de
carrera propiamente dicho, en el cual se
ingresa no para un cargo sino para un ser-
vicio, por ejemplo el cuadro profesional de
los profesionales en finanzas, en asuntos
jurídicos o en recursos humanos.
10. Se modifica ligeramente la noción de
empleo al suprimirle el carácter de per-
manente e incluir los empleos temporales
como un componente de la función públi-
ca. Los empleos temporales en ningún caso
superarán los 12 meses y para su provisión
se utilizarán las listas de elegibles vigentes
para proveer empleos de carácter per-
manentes, sin que ello implique retirar al
beneficiado de la lista de elegibles.
11. Se aumenta el plazo de las encargaturas
hasta 6 meses y el de las comisiones para
desempeñar empleos de libre nombra-
miento y remoción o de periodo hasta 6
años.
12. Sólo la Comisión del Servicio Civil es la
competente para adelantar los procesos
de selección a través de contratos o con-
venios celebrados con instituciones de
educación superior o universidades previa-
mente acreditadas para tal fin, por la propia
Comisión.
13. La evaluación del desempeño será por
periodos anuales pero deberá incluir dos
 evaluaciones parciales. Se recupera así lo
que existía antes de la vigencia de la ley
27/92, cuando se practicaban en marzo y
en septiembre.
14. En las causales de retiro se incluye una
novedad cual es “por razones de buen
servicio, para los empleados de carrera
administrativa, mediante resolución
motivada”. Esperemos que no se consti-
tuya en foco de problemas y demandas
cuando los nominadores haciendo uso de
tal posibilidad violenten los derechos que
otorga el debido proceso a los candidatos
a ser retirados teniendo como fundamento
tan “tremenda” razón.
15. La función gerencial y los acuerdos de ges-
tión constituyen, sin duda, una novedad
en cuanto se precisa quiénes constituyen
la función gerencial y se les asigna claras
responsabilidades. En cuanto a los acuer-
dos de gestión son programas de acción de
cada unidad, con metas y resultados razo-
nablemente concertados entre los funcio-
narios que conforman la gerencia pública
y sus superiores, los cuales deben ser eva-
luados dentro de los tres meses siguientes
a la finalización del ejercicio. Esperamos
que esta vez sí se evalúe a quienes toman
decisiones de orientación y conducción
institucionales, pues al fin de cuentas, son
los verdaderos responsables de la moviliza-
ción, destinación y uso de los recursos que
se encausan hacia la consecución de los
fines del Estado que, no pueden ser otros
que la satisfacción de las necesidades de los
asociados.
A manera de conclusiones
En la parte formal, Colombia ha tenido
muy buena capacidad creativa, toda vez que
ha expedido varios textos legales y constitucio-
nales en distintos momentos de la historia de
la carrera administrativa, especialmente desde
1938. Mas en la aplicación de las normas no
ha tenido la misma disposición, seguramente
porque en nuestra conciencia colectiva tene-
mos el paradigma que una vez expedida la
norma los problemas quedan resueltos. Esta
cultura se manifiesta en todos los espacios en
los que interviene el Estado y la tendencia a
modificarlo todo con base en normas nuevas
o de cambiar las existentes es patética, y para
corroborar la afirmación veamos la Consti-
tución de 1991, con 13 años de vida ha sido
modificada 18 veces (ver actos legislativos) en
43 artículos.
Como siempre cada vez que se presenta
una coyuntura nos entusiasmamos hasta el
delirio y tomamos decisiones radicales con
una velocidad inusitada pero, luego, a la hora
de la praxis, o nos metemos en un estado de
sopor y de confusión que hacen bien difícil de
Pensamiento y administración
impulsar las acciones que habrán de trans-
formar nuestras realidades o actuamos en
sentido distinto al contenido en las decisiones.
Los ejemplos, acerca de lo que precisa la Cons-
titución Política en materia de carrera admi-
nistrativa y lo que hace el Congreso y ejecuta el
Gobierno, son demasiado dicientes.
Afortunadamente el esquema de Montes-
quieu (separación de los poderes) sigue siendo
69
 la fórmula salvadora y en Colombia, a propósi-
to de la aplicación de la carrera administrativa,
sí que se ha notado su impacto con los cientos
de decisiones tomadas por la Corte Constitu-
cional para solucionar un mar de conflictos
presentados por las lecturas incorrectas que
el Congreso hace de la Constitución cuando
desarrolla sus mandatos y por las interpre-
taciones igualmente incorrectas que hace el
Gobierno de las leyes cuando las reglamenta
o las ejecuta. Las sentencias mencionadas, en
la sección correspondiente al impacto de la
jurisprudencia, sobre la carrera administrati-
va, constituyen buen material probatorio en
este asunto.
De la nueva ley de empleo público, carrera
administrativa y gerencia pública se espera
que, además de llenar el vacío presentado
desde hace cinco años como consecuencia
lógica de las sentencias de la Corte Constitu-
cional sobre la fugaz ley 443/98, antes men-
cionadas, se constituya en el instrumento
fundamental para seleccionar, organizar, ges-
tionar, capacitar y empoderar a los empleados
y funcionarios al servicio del Estado teniendo
como norte, el permanente y cada vez más efi-
caz y efectivo servicio a la comunidad que se
ha convertido después de 1991 en una socie-
dad empresaria que paga bien para que se le
sirva bien y con lealtad.
El servicio público, a través de la carrera
administrativa, es un soporte de la democracia
ya sea como manera de servirle a la comuni-
dad, o ya sea como escenario al cual se llega en
franca lid donde los mejores de sus miembros,
70
los más idóneos, los más honestos y compro-
metidos logran la confianza pública que les
permite gestionar recursos de la comunidad
y construir soluciones colectivas en beneficio
de ella misma.
Esperamos que con la nueva ley de carre-
ra administrativa se erradiquen las lacras del
clientelismo, la politiquería y la corrupción,
pues uno y otras generan desigualdades, las
desigualdades generan injusticias, las injusti-
cias generan violencia y la violencia ignora la
democracia.
Bibliografía
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nización y Empleo Público, Tomo II, Madrid, Marcial
Ponds Editores.
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función pública.
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ción Política.
Sentencia C-040/95. Carrera Administrativa
Sentencia No C-041/95. Nombramiento del pri-
mero. Lista de elegibles, estricto orden de méritos.
Sentencia No. C-317/95.
Sentencia No. C-522/95.
Sentencia C-030/97.
Sentencia C-408/97.
Sentencias C-302, C-368, C-370, C-372 Y C-506
DE 1999. Todas de la Corte Constitucional y referi-
das a la ley 443/98.
Decreto No 268/00.
Notas
1 Ver: PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, Orga-
nización y Empleo Público, Tomo II, Madrid: Marcial
Ponds Editores, 1995 pp. Los elementos de la carrera
administrativa son el estatuto, el cuerpo, el ascenso, la
formación diferenciada y el espíritu de servicio.
2 Ver: PARADA, Op. Cit Cáp. XI. La gestión de los recursos
humanos ha de orientarse desde órganos centrales,
departamentales, colegiados o unipersonales. Es algo
que está por resolverse, pues cada país tiene sus pro-
pias respuestas a este problema.
3 Ver: sentencias de la Corte Constitucional: Sentencia
C-490/97 recursos humanos-Carácter técnico del
término. El sentido que se le quiso dar a la expresión
“recurso humano” en el artículo 12 del Estatuto de
Transporte, en ningún momento constituye una vio-
lación del artículo 1º de la Constitución, teniendo en
cuenta que lo que se pretende es resaltar el papel que el
hombre, como tal, juega en la actividad del transporte y
en su organización, papel cuya importancia se ratifica
en el inciso segundo del mismo artículo. Además, el
término “recurso humano”, tiene un carácter técnico
que la ciencia de la administración suele utilizar, sin
que implique la asimilación del hombre a un simple
medio o recurso material, ni mucho menos un trato
peyorativo. Cabe agregar que la propia Constitución,
en el artículo 334, inciso segundo, emplea la expresión
“recurso humano” en un sentido similar al de esta
norma.
4 Ver PARADA, Op. Cit Título Cuarto “El Empleo Público”
comenta este autor que todos los países deben resolver
ciertos interrogantes a propósito de la formación, orga-
nización, participación en política y compromiso con
las políticas por parte de quienes trabajan con el Esta-
do y sugiere que el servicio público requiere una for-
mación especial más allá de la impartida por el sistema
educativo convencional, porque el Estado tiene unas
propósitos, unos medios para cumplirlos y unas reglas
de juego distintas de las que poseen las empresas. La
organización del funcionariado puede hacerse a través
de cuerpos profesionales es decir carrera propiamente
dicha o a través de la bolsa de empleos, típico del sector
privado. También se refiere al tema de la participación
en política por parte de los servidores del Estado y pre-
Pensamiento y administración
senta una gama amplia de opciones desde los Estados
donde se prohíbe tal derecho hasta los que lo permiten
y promueven por tratarse de un derecho fundamen-
tal. En el caso Colombiano se presenta una situación
mixta, en la cual se permite la participación en política
a los funcionarios excepto los de la rama judicial, los de
los organismos de control, los miembros de las fuerzas
militares, los de la organización electoral y por último
los que ejercen autoridad civil, política o cargos de
dirección.
5 Ver: WEBER, Max, Economía y Sociedad, Fondo de
Cultura Económica, séptima reimpresión, 1984 pp 173
y ss. Se establecen ocho ideas sobre la dominación legal
con administración burocrática de las cuales quiero
71
 rescatar especialmente la referida a la formación pro-
fesional, la cual implica que sólo quien posea una tal
formación podrá desempeñarse como funcionario
y estos forman el cuadro administrativo típico de las
organizaciones racionales económicas, políticas o de
cualquier clase económicas.
6 Ver: Constitución Nacional de Colombia, Ministerio de
Gobierno, 2ª edición 1990, bajo el título v de las ramas
del poder público y del servicio público, artículo 61 se
previeron normas contra la concentración de los pode-
res civil y militar o judicial y militar, al mismo tiempo
en la misma autoridad o funcionario. En el artículo 62
se incluyeron las incompatibilidades para desempeñar
cargos públicos y los requisitos para su desempeño.
15 Ver: Constitución Política de Colombia, artículo 130.
16 Ver: Sentencia C-372/99 de la Corte Constitucional.
17 Ver: Constitución Política de Colombia artículo 209. Allí
se incluyen los principios que orientan el ejercicio de
la función administrativa en nuestro Estado Social de
Derecho.
18 Ver: BETANCUR, Jaime, en trabajo mimeografiado por
la Escuela Superior de Administración Pública, sobre el
tema: LA CARRERA ADMINISTRATIVA. 1986.
19 Ver: Constitución Política de Colombia, artículo 53;
Decreto Ley 1567/98; Ley 489/98 y Ley 909/2004.

20 Política igual Policy en inglés, usado para designar los

7 Ver: Ley 165/38.
propósitos y programas de las autoridades públicas.
8 Ver: Decreto No. 1732 de 1960 Diario Oficial del martes
21 Ver: Ley 19/58, ley 136/94, ley 190/95, ley 443/98 y ley
9 de agosto de 1960, artículo 1º: “Se consideran fun-
909/2004 Estas son sólo algunos ejemplos para mostrar
cionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del Poder
la intención del Legislativo de apoyare en la ESAP, para
Público...todas las personas naturales que prestan de
la formación y capacitación que se debe impartir al
manera regular sus servicios en funciones o empleos
funcionariado.
permanentes no adscritos a Rama distinta, creados
o autorizados por la ley y remunerados por el Estado, 22 Ver: Ley 27/92 artículo 1º .
en cualquiera de sus administraciones, centrales o
seccionales y en los establecimientos públicos, bien 23 Ver: Sentencias Nos. 368 y 372 de 1999 de la Corte Cons-
que estos empleados estén frente a la administración titucional.
en una situación estatutaria o vinculados a ella por un
contrato de trabajo”. 24 Ver: Estadísticas de ingreso extraordinario DAFP.

“Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el 25 Ver: artículo 42 de la CP.

Servicio Civil de la República”.
26 Ver: artículo 10 Ley 190/95.
9 Ver: Decreto 1950/73 Título Cuarto.
27 Ver: Sentencia C- 560/98.
10 Esta ventana siniestra es diferente a la que se creó en el
gobierno del Presidente López en el Banco de la Repú- 28 Ver: artículo 5 de la ley 443/98.
blica para posibilitar el ingreso de dólares provenientes
29 Ver: Sentencia C-195/94.
de fuentes oscuras como la “bonanza marimbera” entre
otras. Ver los diarios de la época.
30 Ver: Sentencia No. T-457/92. Diferencias entre carga y
función pública.
11 Ver: Decreto Ley 2400/68; Ley 61/87 artículo 5; Ley 27/
92 artículo 22.
31 Ver: ESCRICHE, Joaquín. Diccionario Razonado de
Legislación y Jurisprudencia. Bogotá, T. III, Ed. Temis,
12 Ver: Diccionario de la Real Academia de la Lengua
1991, p. 539.
Española, Vigésima Primera Edición. Suerte: “casuali-
dad a la que se fía la resolución de una cosa. Aquello 32 Ver: Sentencia C-616/97 Juramento en la Constitución
que ocurre o puede ocurrir para bien o para mal de una Política.
persona o cosa”.
33 Ver: Sentencia C-040/95 Carrera Administrativa
13 Creada por la Ley 19/58.
34 Ver: Sentencia No C-041/95 Nombramiento del prime-
14 Ver: Constitución Política de Colombia, artículo 125. ro. Lista de elegibles, estricto orden de méritos.

72
35 Ver: Sentencias No. C-195 de 1994 y C-356 de 1994. 40 Últimas sentencias sobre carrera administrativa referi-
das a la ley 443/98: C-302, C-368, C-370, C-372 y C-506
36 Ver: Sentencia No. C-317/95. de 1999, todas de la Corte Constitucional.

37 Ver: Sentencia No. C-522/95. 41 Ver: Directiva Presidencial No. 10 asunto: Programa de
Renovación de la Administración Pública.
38 Ver: Sentencia C-030/97.
42 Ver: Decreto 268/00 por el cual se expiden normas
39 Ver: Sentencia C-408/97.
sobre la Contraloría General de la República.

Pensamiento y administración

73
 Pensamiento y administración

¿Por qué no funciona

el sistema de
Carrera Administrativa?
Cómo responde la nueva ley
a la problemática del sistema de mérito

La dinámica de los cambios en la economía mundial, en las

organizaciones y en el proceso de globalización, ha hecho que
muchos de los principios sobre los cuales estaba fundamentado
el sistema de carrera exijan una flexibilización en el proceso de
vinculación y desvinculación en las organizaciones públicas de
acuerdo con la época.
74
Augusto Álvarez Collazos
Profesor Titular ESAP
Introducción
Desde 1938 cuando se produce el primer
intento de establecer en el Estado colombiano
un sistema de mérito para la vinculación de
los empleados de la administración pública
y hasta nuestros días, muchos y de diferente
orden, han sido los tropiezos que ha tenido
que afrontar el funcionamiento de un sistema
de esta naturaleza. En un análisis histórico
realizado por profesores de la Institución en el
seminario sobre el sistema de Carrera Admi-
nistrativa que actualmente se lleva a cabo en
la ESAP, se han identificado cinco periodos
que nos permiten señalar los factores más
relevantes que han incidido en la inoperancia
de este sistema en la Administración Pública
colombiana.
Primer periodo
El primer periodo comprende desde el
nacimiento de la carrera en el año 1938 con
la expedición de la Ley 165, hasta el año 1957
cuando se presenta la caída de la dictadura del
General Gustavo Rojas Pinilla. El objetivo de
la norma era abolir la práctica de nombrar y
remover los funcionarios públicos de acuer-
do a la amistad o relación política. La ley
fue concebida para que fuera aplicada a los
empleados administrativos de carácter per-
manente de todos los niveles en que se dividía
el país territorial y políticamente (nacional,
departamental, intendencial, comisarías y
municipal). El número de inscritos en Carrera
durante este largo periodo no superó la cifra
de 1.500 funcionarios.
Segundo periodo
Pensamiento y administración
El segundo periodo se inicia con la
Reforma Plebiscitaria de 1957 que ins-
titucionalizó nuevamente la Carrera
Administrativa y la elevó a precepto cons-
titucional.
Durante este periodo (1958-1968), se creó
el Departamento Administrativo de Servicio
Civil y la Escuela Superior de Administración
Pública. En este mismo periodo se dictó el
75
 Decreto Extraordinario 1732 de 1960, en el
cual se adoptó un nuevo estatuto de Carrera
Administrativa. La norma establecía la obliga-
ción de que para la provisión de un empleo de
Carrera Administrativa, se solicitara el nombre
del candidato a la Comisión Nacional del Ser-
vicio Civil. Esta Comisión conjuntamente con
el Departamento Administrativo del Servicio
Civil, establecía las listas de personas selec-
cionadas. El sistema no avanzó y los organis-
mos públicos se vieron desplazados en una
actividad que consideraban era importante su
participación.
Tercer periodo
El tercer periodo comprende el lapso de
tiempo entre 1968 y 1984.
Coincide con la presidencia del Doctor
Carlos Lleras Restrepo y la Reforma Adminis-
trativa de 1968. Se expide también en la misma
Administración el Decreto – Ley 3135 de 1968
y su reglamentario 1848 donde se consagra la
legislación sobre los empleados oficiales, que
pueden vincularse a la Administración Pública
Nacional, por una relación legal y reglamenta-
ria o por un contrato de trabajo.
La Carrera Administrativa general tiene
aplicación únicamente en la Rama Ejecutiva,
puesto que el Estatuto “regula la administra-
ción de personal civil que presta sus servicios
en los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder
Público”. Solamente pueden pertenecer a la
Carrera Administrativa, quienes ostenten la
calidad de empleados Públicos, y dentro de
ellos quienes ocupen empleos que por su
naturaleza sean de carrera.
76
La Carrera Administrativa, en el periodo de
análisis, no se extiende a todos los niveles de
la administración pública. Ella solo es aplica-
ble en las entidades de carácter nacional, que
comparativamente ocupan cargos técnicos en
la administración pública.
Cuarto periodo
El cuarto periodo se inicia con la expedi-
ción del Decreto 583 de 1984 que reglamenta
el ingreso a la Carrera Administrativa de los
funcionarios que estaban vinculados a la
administración, ocupando cargos de carrera
sin pertenecer a ella (provisionales). Para este
propósito el Decreto permitió una incorpo-
ración masiva de los funcionarios y de esta
manera se logró captar el 90% de los inscritos
que ordenaba el decreto 583. La norma permi-
tía que el ingreso se hiciera sin que el aspirante
reuniera una experiencia mínima en el desem-
peño del cargo y en algunos casos con la mera
aprobación de algunos exámenes relacionados
con el ejercicio del mismo.
Quinto periodo
El quinto periodo comprende desde el año
1992 hasta nuestros días.
Durante esta etapa se presentan tres hechos
importantes desde el punto de vista del fun-
cionamiento de la Carrera Administrativa:
1.- La creación constitucional de la Comi-
sión Nacional del Servicio Civil a la cual se le
asigna la administración y vigilancia de las
carreras de los servidores públicos.
 2.- El traslado automático de la Carrera
Administrativa a los departamentos y munici-
pios colombianos.
3.- En tercer lugar se expide la ley 443 de
1998 que reactiva la Carrera Administrativa
y creó una amplia expectativa sobre su cabal
funcionamiento.
Desafortunadamente, esta norma no tuvo
mayor trascendencia por la declaratoria de
exequibilidad de gran parte de su articulado.
En la sentencia C- 372 de 1999 de la Corte, se
declaró la inconstitucionalidad de la integra-
ción de la Comisión porque al encontrarse
incluido el Ejecutivo en ella se convertía en
juez y parte de la administración y vigilancia
de la carrera.
Planteamiento
La Carrera Administrativa en Colombia no
ha funcionado de acuerdo con lo estipulado
en las normas legales y las aspiraciones y
propósitos de sus defensores e impulsadores.
En el desarrollo histórico de la Carrera Admi-
nistrativa en Colombia usualmente se registra
que ha sido mas el tiempo en que el sistema
de mérito no ha operado, que el tiempo que
ha funcionado adecuadamente. En aquellos
espacios de tiempo cuando el sistema ha ope-
rado sin mayores cuestionamientos de carác-
ter legal, ha tenido una precaria aplicación y
cumplimiento. Así lo demuestran los datos
estadísticos conocidos sobre el número de
funcionarios inscritos en Carrera Administra-
tiva en la actualidad y en el pasado.
Desde sus inicios y hasta el presente
nuestro sistema de carrera ha tropezado con
problemas de diferente índole. En algunas
ocasiones con dificultades de tipo técnico, en
otras con aprietos para adaptarse a nuestro
sistema cultural, evidentemente con falta de
respaldo político del alto gobierno y adicional-
mente con inconsistencias desde el punto de
vista legal y constitucional.
En este artículo se pretende responder a
estas preguntas que inquietan a los académi-
cos y a los funcionarios de la Administración
Pública colombiana. ¿Que obstáculos han
impedido su pleno desarrollo?, ¿Son ellos
insalvables?, ¿Cómo responde la nueva ley a
esta problemática? ¿Cuales deberían ser las
estrategias para impulsar su desarrollo?
Factores de orden cultural
Douglas North el ganador del Premio
Novel de Economía en 1993, demostró, utili-
zando para ello el avance económico y social
de varios países, que cuando la cultura y las
normas legales van en una misma dirección es
más fácil hacer las cosas y que el desarrollo se
hace más rápido. Este planteamiento teórico
Pensamiento y administración
pudiera aplicarse al caso colombiano en el
sentido inverso, pues es claro que en muchos
casos las normas legales van en sentido con-
trario a la cultura de las organizaciones.
Nuestra cultura para la vinculación de per-
sonal a la Administración Pública se basa en la
“palanca”, en la “recomendación política”, en el
amiguismo; no en la selección racional y obje-
tiva de los aspirantes teniendo en cuenta el cri-
77
 terio del mérito, del que más conoce, del que
más sabe. Esta es una costumbre inveterada
en las organizaciones públicas que ni las leyes,
ni decretos, ni la misma Constitución Política
han podido erradicar, simplemente porque la
cultura, es decir la manera de hacer las cosas,
no se puede cambiar a través de una norma
y en la mayoría de los casos no cumplen la
función de tecnificar y modernizar los funcio-
narios de las organizaciones, dejando así a la
deriva el soporte de desarrollo que la Carrera
Administrativa requiere.
Los siguientes, constituyen otros factores
de tipo técnico que han incidido negativa-
mente en el funcionamiento de la Carrera
Administrativa:
• Inflexibilidad de algunas normas sobre la
Carrera e incomprensión y desobedeci-
miento de ellas por parte de funcionarios
directivos.
• Obsolescencia de las políticas y técnicas
utilizadas para el desarrollo de las funcio-
nes básicas de la Administración de perso-
nal.
• Capacitación deficiente. La Escuela Supe-
rior de Administración Pública no cumple
en muchos casos con su misión de capaci-
tar a los funcionarios del Estado. Y de otra
parte en aquellos casos cuando cumple su
función de formar profesionales en la dis-
ciplina de la Administración Pública, sus
egresados no son aceptados por parte del
Estado.
78
• El sistema de ascensos. En varios de los
periodos analizados, en las normas que
regulan la Carrera, se garantizó la inamo-
vilidad en los cargos generando apatía y
descuido por la organización y desempeño
en los puestos de trabajo.
Los intentos de aclimatar los principios de
un sistema de Carrera Administrativa – igual-
dad para todos los ciudadanos, imparciali-
dad, mérito, desempeño, eficacia, capacidad,
transparencia – no han tenido los resultados
deseados por falta de perseverancia, de capa-
citación, de tiempo, de estímulos y de una
estrategia decidida por parte de las altas esfe-
ras de los gobiernos de turno.
La dinámica de los cambios en la economía
mundial, en las organizaciones, y en el pro-
ceso de globalización, ha hecho que muchos
de los principios sobre los cuales estaba fun-
damentado el sistema de carrera exijan una
flexibilización en el proceso de vinculación y
desvinculación en las organizaciones públicas
de acuerdo con la época.
Factores de orden político
Ya se ha dicho anteriormente que la ley 165
de 1938, constituía para la época una verda-
dera revolución, pues el país se movía en un
ambiente de gran agitación política, regíme-
nes hegemónicos y un sectarismo extremo.
Estas circunstancias hicieron que las refor-
mas no fueran implementadas y hubo reservas
por parte del gobierno para impulsarlas y dar-
les vigencia.
 mizan la importancia del Estado en el diseño
Eran los tiempos de la “Revolución en
de políticas públicas que permitan resolver las
marcha” del Presidente de la República doctor
necesidades de nuestra sociedad y por tanto la
Alfonso López Pumarejo, quien en su época
mirada con un enfoque más social de la pro-
realizaba un gobierno de avanzada social y de
blemática.
reformas a la estructura del Estado.

De otra parte existe coincidencia entre los

También el clientelismo para el sistema
analistas, en el sentido de que se descuidaron
político ha sido eficaz al permitir el acceso de
los mecanismos de selección, no se dio mayor
sus voceros en los cargos públicos y en nuestro
importancia al problema de la capacitación,
país ha sustituido a la Carrera Administrativa.
formación y perfeccionamiento de los emplea-
¿Hasta qué punto, esta no ha sido la institucio-
dos públicos.
nalización del sistema clientelista?

Otros de los factores que se aduce determi-

nó el fracaso del primer intento de sistema de La proliferación de la corrupción, la inefica-
Carrera Administrativa en el país fue el hecho cia y la ineficiencia, son pruebas contundentes
de que se garantizó al funcionario la inamovi- del no funcionamiento del sistema de mérito.
lidad en el cargo, sin condicionarlo a su buen
desempeño. Esto, obviamente motivó al per-
A mayor volumen de normas mayor es la
sonal en forma negativa, lo cual trajo como
corrupción. En este campo es interesante pre-
consecuencia la inercia de la administración.
guntarse por la cultura política, pero también
En mi opinión, la falta de apoyo del alto por la desigualdad y el atraso.
gobierno, ha sido una de las principales causas
del deterioro de la filosofía de la Carrera Admi-
En los últimos 45 años los presidentes de la
nistrativa en Colombia. Durante la campaña
república han tenido que negociar su legitimi-
presidencial, los candidatos prometen siem-
dad y su Gobernabilidad con los congresistas
pre la modernización de la Administración

Pública y el impulso a la Carrera Administra-
tiva, pero una vez se presentan dificultades
en la gobernabilidad, los presidentes de la
República, recurren al instrumento de ganar
el respaldo de los políticos, intercambiando
puestos por apoyo parlamentario a las inicia-
tivas del ejecutivo.
El cambio de paradigmas, el neoliberalis-
mo, la reducción de tamaño del Estado, mini-
Pensamiento y administración
y representantes de los partidos políticos
tradicionales o con partidos de la oposición.
A cambio de ello los presidentes han entre-
gado parte de su poder expresado en cuotas
burocráticas de participación de funcionarios
en ministerios y entidades públicas de tipo
nacional o territorial, que implica en muchos
casos comprometer la permanencia de perso-
nas vinculadas a través del sistema de Carrera
Administrativa.

79
 Factores de orden
constitucional y legal
Durante el periodo del Frente Nacional
existía la idea de que los cargos se proveyeran
de acuerdo al mérito de las personas para el
desempeño de los mismos, pero simultánea-
mente en la Constitución Política se consagra-
ba el mandato de la alternabilidad civil en el
poder y de la distribución de los puestos mili-
métricamente entre los liberales y conserva-
dores en el desempeño de los cargos públicos.
De otra parte, muchas de las normas sobre
Carrera Administrativa se han caracterizado
por ser medidas confusas, de difícil compren-
sión por parte de los funcionarios o por lo
menos, susceptibles de interpretación diversa
por los interesados en el tema.
Existe también poca claridad en cuanto a
los conceptos de estabilidad e inamovilidad.
Factores de Orden Técnico
Desde el punto de vista técnico, es claro
que el sistema de Carrera Administrativa en
Colombia, ha descuidado la aplicación de
técnicas modernas sobre administración de
personal, especialmente en los campos de
selección, desarrollo, remuneración y evalua-
ción del desempeño.
En cuanto a la función de la selección, las
técnicas utilizadas no consultan los últimos
desarrollos en el campo de la psicología orga-
nizacional, y en muchos casos no se ajustan a
las necesidades actuales de la gerencia públi-
ca.
80
Las políticas sobre remuneración de perso-
nal en el sector público colombiano no siguen
los parámetros de carácter internacional. Ellos
son los criterios de equidad y competitividad.
La equidad salarial hace referencia al hecho de
que los salarios deben determinarse de acuer-
do al valor relativo de los mismos. Entre mas
importante sea un cargo, mayor remuneración
debe corresponderle. La forma como se han
venido haciendo los aumentos en los últimos
20 años, implica que el valor real del salario
haya cambiado significativamente en benefi-
cio de los cargos de menor rango, en detrimen-
to y desmotivación para trabajar en el sector
público en los cargos de alta gerencia.
En segundo lugar, el criterio de competiti-
vidad, nos indica que los salarios deben estar
acordes con los salarios del mercado. Aquí
es claro de acuerdo con las últimas encues-
tas salariales conocidas, que existe una gran
diferencia entre los salarios del sector público
y privado en relación con remuneración del
nivel ejecutivo y directivo.
En cuanto a la evaluación del desempe-
ño, no existen criterios claros que permitan
evaluar la gestión de los funcionarios casi en
La equidad salarial hace referencia al
hecho de que los salarios deben
determinarse de acuerdo
al valor relativo de los mismos.
todos los niveles de la administración. De otra
parte y en relación con este mismo tema, los
criterios de evaluación no están elaborados en
consonancia con las funciones de los cargos.
Finalmente los resultados de las evaluaciones
de miles de funcionarios públicos no se tradu-
cen en ningún tipo de medida para la remo-
ción, promoción o formulación de políticas de
capacitación o especialización.
Por otra parte, la falta de estímulos reales,
impide que se cree en los funcionarios interés
por el óptimo desarrollo de sus funciones y
continuo deseo de capacitación.
El centralismo del sistema de carrera con-
centrada en Bogotá, le resta dinamismo y efi-
ciencia al sistema.
Cómo responde la nueva ley a la
problemática del sistema de mérito
El contenido de muchas de las disposicio-
nes que contempla la nueva Ley de Carrera
(909 de 2004), figuraban ya en normas anterio-
res sobre el sistema de mérito en la adminis-
tración pública colombiana. Nuestro sistema
político, algunas características de naturaleza
cultural del entorno, dificultades de carácter
técnico y problemas de orden constitucional
y legal, han impedido que el sistema funcione
como sus inspiradores y promotores lo ima-
ginaron. La norma recientemente expedida
no responde seguramente a toda la comple-
ja problemática planteada anteriormente.
No supera todos los obstáculos, pero debe
reconocerse que la Ley contiene aspectos
interesantes, novedosos, y en algunos casos
polémicos, que deben resaltarse y que de
implementarse adecuadamente resultarán en
un aporte significativo para mejorar la admi-
nistración pública y para eliminar los efectos
nocivos del todavía imperante sistema cliente-
lista en nuestro medio.
Las principales novedades que deben resal-
tarse acerca de la ley son las siguientes:
La conformación de la Comisión Nacional
del Servicio Civil y su forma de elegirse
La nueva ley establece que la Comisión
Nacional del Servicio Civil prevista en el arti-
culo 130 de la Constitución política estará
integrada por tres miembros seleccionados
por mérito con integrantes no subordinados
a la rama ejecutiva. Para ser elegido miembro
de la Comisión se requiere ser colombiano de
nacimiento, mayor de 35 años, con titulo uni-
versitario y experiencia profesional acreditada
en el campo de la función publica en el sector
público, por más de 7 años.
La Comisión Nacional del Servicio Civil
se conformará mediante concurso público
Pensamiento y administración
y abierto y será realizado en forma alterna
por la Universidad Nacional y por la ESAP. Le
correspondió a la Esap, dada su experiencia
en este campo y la especificidad de su misión,
realizar dicho concurso en primera instancia.
La norma contempla que con los candidatos
que superen el concurso se establecerá una
lista de legibles en estricto orden de méritos.
El candidato que ocupe el primer puesto será
designado por el Presidente de la República
81
 como Miembro de la Comisión Nacional del
Servicio Civil para un periodo de cuatro años,
quien obtenga el segundo puntaje para un
periodo de tres años y quien obtenga el tercer
puntaje para un periodo de dos años.
Los concursos para provisión de cargos de
carrera los realizará la Comisión Nacional
del Servicio Civil
Los concursos serán adelantados por la
Comisión Nacional del Servicio Civil a través
de universidades públicas o privadas o de ins-
tituciones de educación superior. La Comisión
establecerá los lineamientos generales con
que se desarrollarán los procesos de selección
para la provisión de los empleos de Carrera
Administrativa.
Las universidades que deseen participar en
la realización de dichos concursos deberán ser
previamente acreditadas por la Comisión.
El periodo de prueba se extiende a seis meses
El periodo de prueba para los cargos de
carrera se extiende de cuatro a seis meses.
La gerencia pública en la nueva ley
La ley establece que los cargos directivos de
libre nombramiento y remoción se integren a
los sistemas de mérito a través de la aplicación
del sistema de mérito tanto en el proceso de
selección como en la evaluación de los geren-
tes públicos mediante la aplicación de los lla-
mados acuerdos de gestión.
82
Los acuerdos de gestión constituyen un
instrumento de la gerencia moderna donde
los directivos, junto con los funcionarios bajo
su responsabilidad y en cumplimiento de las
políticas gubernamentales, se comprometen
a llevar a cabo unos objetivos que deben ser
desarrollados en un determinado periodo y
a través de unas acciones estratégicas clara-
mente definidas. Al finalizar el período esta-
blecido el gerente público debe dar cuenta de
los resultados y es responsable de la gestión, lo
que significa que su desempeño será valorado
de acuerdo con los principios de eficacia y efi-
ciencia.
En adelante serán la competencia profesio-
nal, el mérito, la capacidad y experiencia para
decidir el nombramiento de un gerente públi-
co los criterios que deberán prevalecer para el
ingreso al servicio público de los empleos de
naturaleza gerencial. Igualmente los titulares
de estos cargos deberán someterse a un siste-
ma de evaluación de su gestión que se estable-
cerá reglamentariamente.
Lo anterior significa un cambio radical en
la forma de provisión de los cargos públicos
de carácter directivo pues actualmente solo se
tiene en cuenta la recomendación política, el
grado de amistad o compadrazgo o el aporte
a la campaña de los nominados. Aunque los
gerentes públicos continuarán siendo emplea-
dos de libre nombramiento y remoción, ello
simboliza un avance, pues establece un crite-
rio gerencial para su provisión, una especie de
administración por objetivos, donde el directi-
vo no debe ser un comodín de la clase política,
sino un funcionario público que debe rendir
cuentas por su gestión.
Novedades en cuanto al empleo temporal
La nueva ley integra una nueva modalidad
de vinculación y contempla la posibilidad
de establecer en las plantas de personal de
las entidades del Estado el empleo de medio
tiempo y de tiempo parcial.
Las modalidades de carrera: carreras
especiales, sistemas específicos de carrera,
carrera general
La Ley 909 caracteriza de la siguiente mane-
ra las modalidades de carrera, así:
Las carreras especiales, son sistemas técni-
cos de administración de personal creados por
la Constitución Política para entidades que no
pertenecen a la Rama Ejecutiva o creadas por
la Ley. Estas carreras no están bajo la adminis-
tración de la Comisión Nacional del Servicio
Civil.
Las carreras especiales creadas por la Cons-
titución son las siguientes: Rama Judicial, Pro-
curaduría General de la Nación, y Defensoría
del Pueblo, Contraloría General de la Repúbli-
ca y Contralorías Territoriales, Fiscalía General
de la Nación, entes universitarios autónomos,
Registraduría Nacional del Estado Civil y la
Carrera Militar. Son igualmente las siguien-
tes carreras especiales, creadas por la Ley: la
carrera diplomática y consular, la que regula el
personal docente y el personal de carrera del
Congreso de la República.
Según la Ley, se entiende por sistemas
específicos de Carrera Administrativa aquellos
que en razón a la singularidad y especialidad
de las funciones que cumplen las entidades en
las cuales se aplican, contienen regulaciones
específicas para el desarrollo y aplicación de la
Carrera Administrativa en materia de ingreso,
capacitación, permanencia, ascenso y retiro
del personal y se encuentran consagradas en
leyes diferentes a las que regula la función
pública.
Los sistemas específicos de Carrera Admi-
nistrativa son los siguientes:
• El que rige para el personal que presta sus
servicios en el Departamento Administrati-
vo de Seguridad (DAS).
• El que rige para el personal que presta sus
servicios en el Instituto Nacional Peniten-
ciario y Carcelario (Inpec).
• El que regula el personal de la Unidad
Administrativa Especial de Impuestos y
Aduanas Nacionales. (DIAN).
• El que regula el personal científico y tec-
Pensamiento y administración
nológico de las entidades públicas que
conforman el Consejo Nacional de Ciencia
y Tecnología.
• El que regula el personal que presta sus ser-
vicios en las Superintendencias.
• El que regula el personal que presta sus ser-
vicios en el Departamento Administrativo
de la Presidencia de la Republica.
83
 • El que regula el personal que presta sus
servicios en la Unidad Administrativa de la
Aeronáutica Civil.
La Carrera Administrativa general es la que
se aplica a las entidades de la Rama Ejecutiva
del orden Nacional y Territorial y a las demás
entidades relacionadas en el artículo 3º de la
Ley. Esta carrera es administrada y vigilada por
la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Los provisionales en la nueva ley
Los provisionales que actualmente
desempeñen cargos vacantes de carrera
podrán participar en los concursos abier-
tos que se convoquen en las respectivas
entidades. No habrá concursos cerrados
para estos funcionarios. El hecho de
desempeñar provisionalmente un cargo
de carrera no les otorga el derecho auto-
mático de ingresar a ella.
Tanto el ingreso al servicio como el
ascenso a un cargo de mayor jerarquía
deberán hacerse mediante concurso
abierto. No se permite el concurso cerra-
do. Esta norma revitaliza la idea central
de la Carrera Administrativa, cual es que
el ingreso al servicio no debe hacerse sino
por mérito y a través de un concurso.
El artículo más polémico de la ley
El artículo más polémico de la Ley 909, la
constituye sin duda, el retiro del funcionario
de carrera por razones de buen servicio. El
84
texto establece que se permite a la administra-
ción retirar a los empleados que hayan incum-
plido en forma grave algunas funciones y con
esto afecten directamente la prestación de los
servicios. El retiro por esta causal debe hacerse
mediante resolución motivada, incluyendo la
descripción del incumplimiento de la función
y la relación entre éste y la afectación del servi-
cio. La norma busca establecer un mecanismo
más ágil que la calificación insatisfactoria del
desempeño para retirar del servicio a un fun-
cionario. En opinión de varios especialistas, el
retiro de un empleado a través de este meca-
nismo contraviene el artículo 125 de la Carta
que establece taxativamente, que “el retiro se
hará por calificación no satisfactoria en el des-
empeño del empleo; por violación del régimen
disciplinario y por las demás causales previs-
tas en la Constitución”
Papel protagónico de la ESAP
La nueva Ley de carrera le asigna a la ESAP
el desarrollo de importantes funciones, ade-
más de las que ya están consagradas en las
normas que la crearon y las que han modifica-
do su estructura y su funcionamiento en su ya
larga historia.
Entre ellas deben rescatarse las siguientes:
1. La ESAP tiene la responsabilidad de hacer la
selección de los aspirantes para integrar la
nueva Comisión Nacional del Servicio Civil.
Cuando este artículo aparezca publicado,
ya la Escuela habrá cumplido su misión en
este campo y el Presidente de la Republica
seguramente habrá firmado el decreto de
 nombramiento de los comisionados aco-
giendo la selección realizada por la ESAP.
2. En relación con la estructura del empleo
público, le corresponde a la Escuela liderar
los estudios y mesas de concertación para la
identificación, caracterización ocupacional
y la determinación de los requisitos y pro-
cedimientos de acreditación, apoyadas en
metodologías reconocidas. El resultado de
este trabajo que realice la ESAP permitirá al
Gobierno nacional establecer los requisitos
de formación académica y ocupacional para
los cargos de la Administración Pública.
3. La ESAP realizará los concursos, conjun-
tamente con otras universidades e insti-
tuciones universitarias, para la selección
de más de ciento treinta mil provisionales
y aspirantes a funcionarios públicos que
deberán presentar exámenes para compro-
bar que poseen los requisitos de formación
y competencia para ingresar al servicio del
Estado.
4. Adicionalmente, la Escuela Superior de
Administración Pública, cumplirá con su
función misional y tradicional de capacitar
los funcionarios públicos en todo el país a
través de sus sedes central nacional y sus
territoriales
Conclusiones
Como una conclusión general, se puede
decir que la Administración de Personal en el
Sector Público colombiano no funciona como
un sistema, todo lo contrario, opera más bien
como una serie de partes desarticuladas que
no tienen un objetivo claro que se pretenda
lograr.
De otra parte su aplicación ha sido siempre
intermitente, en largos periodos aparece sus-
pendida y en otros con una aplicación parcial
de las normas.
La implementación de un sistema de Carre-
ra requiere de una decidida voluntad política
de modernizar el Estado y de superar el nefas-
to sistema de botín político que todavía opera
en el Estado colombiano.
La expedición de la Ley 909 de 2004 es un
intento adicional, con características novedo-
sas, de aclimatar en nuestro medio un sistema
racional que garantice que el principio del
mérito y la capacidad del funcionario sean los
Pensamiento y administración
criterios fundamentales para acceder al servi-
cio público.
85
 Temas de Investigación

Competencias laborales
y Carrera Administrativa

1
El presente artículo se presenta como resultado de la produc-
ción académica del Equipo de Investigación que desarrolla el
Proyecto titulado “Selección y evaluación del desempeño con
base en un Sistema por competencias. Propuestas para la Refor-
ma Gerencial del Estado”, liderado por el profesor Alberto Giral-
do y con el apoyo de los investigadores Isabel Bello Camacho y
Erika Johanna Cortes, auspiciado por la Facultad de Investigacio-
nes de la ESAP, a partir de mayo del 2004.
86
Alberto Giraldo Saavedra
Administrador Público, Magister en Política Social
Investigador ESAP.
ebieron transcurrir más de cinco años
D para que la carrera administrativa
se convirtiera, “nuevamente” , en un
tema de actualidad institucional para el Esta-
1
do Colombiano, para las entidades y organis-
mos que lo conforman, para la administración
pública y para la sociedad en su conjunto. Este
hecho obedece a la expedición de la Ley 909
de 2004, “Por la cual se expiden normas que
regulan el empleo público, la carrera admi-
nistrativa, gerencia pública y se dictan otras
disposiciones”. Su aplicación suscita grandes
expectativas por las múltiples implicacio-
nes que conlleva, no sólo, en su adecuada o
inadecuada implementación sino, funda-
mentalmente, en la forma como los servido-
res públicos la sepan incorporar en su actuar
cotidiano, con miras a mejorar la prestación de
los servicios y el cumplimiento de funciones,
en un contexto en el que prima la tendencia
a redefinir los roles entre el Estado y los par-
ticulares, a la luz de las reformas del Estado y
la administración pública a que vienen siendo
sometidos los países en América Latina.
A diferencia de las normas anteriores2 que
habían centrado su atención, principalmen-
te, en la regulación de los sistemas, general,
especiales y específicos de carrera, la Ley 909,
amplía su radio de acción a lo que allí se deno-
mina, sistema de empleo público, haciendo
extensiva su aplicabilidad a los demás servi-
dores públicos, en particular a los cargos de
gerencia pública, sin olvidar que, de todos
modos, su propósito fundamental sigue sien-
do el de regular el sistema general de carrera.
Uno de los aspectos, entre muchos otros
que contiene la Ley y que más llama la aten-
ción, es la pretensión de incorporar en la
estructura del empleo público, particularmen-
te en el sistema de carrera administrativa, el
llamado modelo de competencia laboral para Te m a s d e i n v e s t i g a c i ó n
la gestión de personal, sin que aparentemente,
se tenga claridad en términos conceptuales,
metodológicos y operativos sobre las distintas
dimensiones, componentes, fases o etapas
que conforman dicho modelo. Tampoco pare-
ce claro, ni se puede deducir del texto de la Ley,
porque no lo señala de manera expresa, que se
87
 tenga conocimiento sobre los requerimien-
tos de carácter presupuestal, organizacional,
técnico y de personal que exige la adopción,
total o parcial, de un modelo de competencia
laboral, tanto en las entidades y organismos
del nivel nacional como en las entidades terri-
toriales.
Con el ánimo de contribuir a clarificar y
precisar las exigencias que demanda la aplica-
ción de un modelo de competencias laborales,
en este artículo se intenta, en primer lugar,
hacer una aproximación conceptual, desde
distintas perspectivas teóricas, al tema de las
competencias laborales; en segundo lugar, se
hace una breve descripción de las dimensio-
nes, fases, elementos o etapas que contempla
un modelo de competencias laborales y en ter-
cer lugar, se presentan unas consideraciones
finales.
Aproximación conceptual 3
Desde que empieza a ser utilizado el con-
cepto, en los años 70, como resultado de las
investigaciones realizadas por David McLe-
4 6
lland , se han hecho diversos acercamientos
con el propósito de precisar, caracterizar y
darle alcance a los elementos centrales que
conforman el concepto de competencia
5
laboral , sin que hasta el momento haya sido
posible adoptar una definición estandarizada
que satisfaga plenamente a los estudiosos del
tema. Sin embargo, ello no obsta para que, a
partir de la identificación de algunos elemen-
tos comunes que es posible encontrar en los
diferentes intentos de aproximación concep-
88
La competencia laboral consiste en la
capacidad real y demostrada para llevar a
cabo, de manera efectiva, la ejecución de
las actividades propias de un trabajo en
un contexto definido.
tual, nos atrevamos a sostener que la compe-
tencia laboral consiste en la capacidad real
y demostrada para llevar a cabo, de manera
efectiva, la ejecución de las actividades pro-
pias de un trabajo en un contexto definido.
Para ampliar este primer intento y con un
propósito puramente ilustrativo, se presentan,
a continuación, algunos de los acercamientos
conceptuales que aparecen en la literatura
relacionada con el tema de las competencias
laborales, elaborados por instituciones y per-
sonas dedicadas a su estudio, con una amplia
trayectoria y un gran reconocimiento en el
medio.
Para CONOCER (1997), competencia labo-
ral es la “capacidad productiva de un individuo
que se define y mide en términos del desem-
peño de un determinado contexto laboral y
no solamente de conocimientos, habilidades,
destrezas y actitudes; éstas son necesarias
pero no suficientes por sí mismas para un des-
empeño efectivo”.
El INEM7 (1995), propone como definición
“el ejercicio eficaz de las capacidades que per-
miten el desempeño de una ocupación, con
respecto a los niveles requeridos en el empleo.
Es algo más que el conocimiento técnico que
hace referencia al saber y al saber-hacer. El
concepto de competencia engloba no sólo
las capacidades requeridas para el ejercicio
de una actividad profesional, sino también
un conjunto de comportamientos, facultad
de análisis, toma de decisiones, transmisión
de información, etc., considerados necesarios
para el pleno desempeño de la ocupación”.
El Consejo de Cultura y Educación de la
Argentina entiende la competencia laboral
como “un conjunto identificable y evaluable
de conocimientos, actitudes, valores y habili-
dades relacionadas entre sí que permiten des-
empeños satisfactorios en situaciones reales
de trabajo, según estándares utilizados en el
área ocupacional” (OIT, 1993).
En el Reino Unido, el concepto de com-
petencia laboral no se encuentra definido de
manera explícita, en el sistema normaliza-
do; por el contrario, solamente se reconoce,
mediante la definición de los elementos, en
las normas de competencia, en los criterios de
desempeño, en el campo de aplicación y en los
conocimientos requeridos (NCVQ,1996) .
8 ejercicio de una actividad profesional, sino
En países como Australia, la competencia
laboral es entendida como la estructura de
todas las cualidades exigidas en el desempeño
de determinadas tareas, en situaciones espe-
cíficas. Establece cómo, los conocimientos,
valores, actitudes y destrezas, se entrecruzan
con las tareas que se tienen que desempeñar,
bajo unas determinadas circunstancias. A este
enfoque se le reconoce como holístico, ya que
en él se combinan las tareas y las cualidades,
facilitando, que de manera intencional y al
mismo tiempo, ocurran varias acciones. Este
modelo tiene en cuenta el contexto y los patro-
nes culturales del lugar de trabajo. Además,
permite concatenar los valores, como elemen-
tos de la competencia laboral.
En una de sus publicaciones, Perrenoud9
concibe la competencia laboral como “una
capacidad de movilizar diversos recursos cog-
nitivos para enfrentar un tipo de situaciones”.
Mientras que, para el INTECAP10, la compe-
tencia es el “conjunto de actitudes, destrezas,
habilidades y conocimientos requeridos para
ejecutar con calidad determinadas funciones
productivas en un ambiente de trabajo”. Para
ellos, en el concepto de competencia se conju-
El concepto de competencia engloba no
sólo las capacidades requeridas para el
también un conjunto de comportamien- Te m a s d e i n v e s t i g a c i ó n
tos, facultad de análisis, toma de deci-
siones, transmisión de información, etc.,
considerados necesarios para el pleno
desempeño de la ocupación”.
89
 gan el saber, el saber hacer y el saber ser, como
elementos integrantes de la misma. Además,
conciben los siguientes campos de competen-
cias: planeación de actividades, calidad en el
trabajo, administración de actividades, trabajo
en equipo, servicio al cliente, productividad
en el trabajo, innovación en el trabajo, uso de
tecnología, conservación del ambiente y segu-
ridad laboral.
Desde la perspectiva de la gestión de
recursos humanos, la Comisión de la Función
Pública del Canadá considera que “las compe-
tencias representan los conocimientos, capa-
cidades, habilidades y comportamientos que
demuestra un empleado en el cumplimiento
de su trabajo y que son factores claves para el
logro de los resultados pertinentes a las estra-
tegias de la organización”.
Así las cosas, es fácil advertir que el con-
cepto de competencia ha pasado de ser
considerado como un simple conjunto de
conocimientos o cualidades, a una concep-
ción basada en capacidades movilizadas, lo
cual permite entender que en el ejercicio com-
petente de un trabajo se conjugan y utilizan,
de manera compleja, los atributos, las tareas y
todo el potencial alcanzado por una persona
para desarrollar su vida laboral. Es decir, que
el empleado es quien posee y dinamiza sus
condiciones de competencia para realizar con
éxito la actividad en el trabajo.
Por lo tanto, puede afirmarse que un ele-
mento central en la competencia laboral es el
desempeño efectivo, entendido como la capa-
90
cidad de alcanzar resultados específicos con
acciones específicas, dentro de un contexto
dado de políticas, procedimientos y condi-
ciones de la organización. En ese sentido la
competencia es, sobre todo, una habilidad que
refleja la capacidad de la persona y describe lo
que él o ella pueden hacer.
Las competencias definidas de esta manera
son, entonces, aquellos factores que permiten
distinguir un desempeño superior de un des-
empeño promedio o pobre; a diferencia de
aquellas características necesarias, requeridas
para realizar un trabajo cualquiera, pero que
no conducen a un desempeño superior. A este
tipo de características, se les denomina “com-
petencias mínimas”.
Finalmente, como se dijo al inicio de esta
sección, es posible identificar algunos elemen-
tos comunes, a partir de los diferentes intentos
que se han hecho para llegar al concepto de
competencia laboral. En tal sentido, puede
decirse que la competencia laboral consiste
en la capacidad real y demostrada para llevar
a cabo, de manera efectiva, la ejecución de
las actividades propias de un trabajo en un
contexto definido, para lo cual, es necesario
conjugar, de manera simultánea, los conoci-
mientos, habilidades, destrezas y actitudes
que posee el trabajador.
De otra parte, así como existen numerosas
aproximaciones conceptuales, también se
puede encontrar una variedad importante de
intentos orientados a clasificar o tipificar las
11
competencias (en plural) , que son la base de
los conocimientos, habilidades, destrezas y
actitudes, movilizados para lograr el desempe-
ño competente. Una de las clasificaciones más
12
reconocidas es la propuesta por Mertens ,
quien las agrupa en, competencias básicas,
genéricas y específicas.
Competencias Básicas. Se adquirieren como
resultado de la educación básica, permiten el
ingreso al trabajo y se refieren a las habilida-
des adquiridas para la lectura, la escritura, la
expresión oral y las matemáticas básicas.
Competencias Genéricas. Hacen referencia
al comportamiento laboral, característico
del desempeño en diferentes sectores o acti-
vidades y generalmente, relacionado con la
aplicación de la tecnología como por ejemplo,
cuando se hace uso de equipos y herramien-
tas, o se utiliza la capacidad para la negocia-
ción, para la planeación, la interacción con
otros o trabajo en equipo y el ejercicio del
control.
Competencias Específicas. Se relacionan
directamente con el ejercicio de ocupaciones
concretas, las cuales, dadas sus características
tecnológicas, no son fácilmente transferibles
de un contexto a otro. Dentro de estas se pue-
den mencionar el manejo de estados financie-
ros o la operación de sistemas electrónicos con
características particulares.
Dimensiones de las competencias 13
Es necesario, pero no suficiente, lograr un
nivel adecuado de claridad y precisión con-
ceptual acerca del sistema de competencia
laboral, porque como pudo observarse en la
sección anterior, no es posible, ni deseable
diría yo, que exista una única concepción
acerca de las competencias laborales y por
ende, no podría esperarse que surgiera una
definición estándar, aplicable en cualquier
momento, a cualquier organización y en cual-
quier medio, sin tener en cuenta las particula-
ridades que puedan presentarse en cada caso.
Sin embargo, ello tampoco puede significar
que ante cierto grado de imprecisión con-
ceptual que es posible hallar, se aproveche la
oportunidad para que, indistintamente, se le
denomine competencia laboral a cualquiera
de los procedimientos, que tradicionalmente
se han utilizado en la gestión de personal. Tal
es el caso de creer que con cambiar el nombre
del llamado manual de funciones y requisitos
mínimo por el de competencia laboral, se
están modificando, la concepción y los proce-
dimientos que demandan las nuevas formas
de organización y dirección del trabajo.
Este es, precisamente, uno de los aspectos
en los que es menos clara la Ley 909 de 2004. La
14
utilización inadecuada y el manejo indistin-
to15 de algunos términos la hacen confusa y a
veces contradictoria, lo cual va a exigir un gran
esfuerzo por parte de las entidades y organis- Te m a s d e i n v e s t i g a c i ó n
mos encargados de asumir la responsabilidad
de reglamentar y elaborar los instrumentos
técnicos que se requieren para garantizar una
adecuada aplicación de la Ley.
El reto es inmenso, principalmente, para la
Comisión Nacional del Servicio Civil, encar-
91
 gada, entre muchas otras responsabilidades,
de la administración y vigilancia de la carrera
administrativa, así como del diseño de ins-
trumentos técnicos propios del proceso de
gestión de personal y para el Departamento
Administrativo de la Función Pública, quien
deberá, además de las funciones previamente
señaladas por la ley, elaborar los anteproyec-
tos de decretos reglamentarios en materia de
función pública, y adicionalmente, apoyar a
la Comisión Nacional del Servicio Civil, en el
diseño y elaboración de instrumentos técni-
cos, requeridos para hacer efectiva la aplica-
ción del modelo de competencias laborales.
Pero seguramente, en la entidad en la que
recae una mayor responsabilidad es en la
Escuela Superior de Administración Pública,
ESAP, en su condición de centro de investiga-
ción científico y tecnológico, encargada de la
formación, perfeccionamiento y capacitación
de todas las personas que aspiran alcanzar
un desarrollo profesional, en el ejercicio de
16
la función pública . Así mismo, la ESAP, debe
convertirse en el cerebro pensante de la orga-
nización y funcionamiento del Estado y de la
gerencia pública con el propósito de hacer
que las relaciones entre el Estado y la sociedad
sean más justas, democráticas y eficientes, en
procura de una sociedad más libre y equitativa
y menos excluyente. Sólo así podrá asumir el
gran desafío que significa “liderar los estudios
y las mesas de concertación para la identifica-
ción, caracterización ocupacional y la deter-
minación de los requisitos y procedimientos
de acreditación, apoyada en metodologías
reconocidas. Los resultados de las mismas
92
permitirán al Gobierno Nacional establecer
los requisitos de formación académica y ocu-
pacional de los cargos. El Gobierno Nacional
designará el organismo competente para la
normalización, acreditación y certificación de
las competencias laborales en el sector públi-
co”.
Del parágrafo del artículo 19 se deduce
un mandato legal para adelantar los estudios
necesarios, tendientes a adoptar sistemas de
gestión de personal que estén sustentados
en algunos de los modelos de competencia
17
laboral existentes en el mundo entero y que
operan con algún grado de confiabilidad, o en
su defecto, en el modelo que seamos capaces
de construir, de acuerdo con nuestra realidad
institucional.
La adopción de un modelo de competen-
cias laborales, asumiendo que se tiene claridad
conceptual al respecto, requiere considerar,
como mínimo, cuatro dimensiones para su
aplicación práctica. Se trata de la Identifica-
ción de competencias, la Normalización de
competencias, la Formación basada en com-
petencias y la Evaluación y Certificación de
competencias18. Cada una de estas dimensio-
nes contempla una serie de aspectos, metodo-
logías, instrumentos, fases o etapas, instancias
y procedimientos, así como participantes,
actores y responsables del proceso; todo lo
cual puede conducir a una organización ins-
titucional que articule, coordine y direccione
el sistema de competencias laborales en su
conjunto.
 Con el propósito de ofrecer elementos de
juicio para que se pueda comprender mejor
la magnitud y los alcances que supone la apli-
cación y puesta en práctica de un modelo de
competencia laboral, en cualquier entidad u
organismo, sector o nivel de la administración
pública, sucintamente se presentan a con-
tinuación los aspectos centrales que deben
tenerse en cuenta en cada una de las dimen-
siones señaladas.
Identificación de Competencias 19
Dentro de los aspectos, propios de las com-
petencias laborales, se encuentra la identifica-
ción, como un método o proceso que se sigue
para reconocer, dentro de una actividad de tra-
bajo, las características que se requieren para
desempeñar, de manera satisfactoria, dicha
labor. Igualmente, esta dimensión, se orienta
a identificar las competencias que pueden ser
desarrolladas o fortalecidas por personas con
potencialidades para desarrollar exitosamente
su trabajo.
Usualmente, la identificación de las com-
petencias se hace a partir de la realidad del
trabajo, pues ello facilita la participación de
los trabajadores durante el proceso de análisis.
Este proceso, se puede iniciar en un puesto de
trabajo y llegar hasta un concepto de mayor
cobertura y conveniencia, como lo es el área
o ámbito ocupacional. Así, con el proceso de
identificación se busca reconocer las compe-
tencias que tienen estrecha relación con un
contexto laboral definido, bien sea por una
ocupación o una familia ocupacional.
Una condición importante que garantiza
un buen proceso de identificación de com-
petencias es la de contar con la información
que aportan los propios trabajadores en su
ejercicio laboral, sobre la base de que son
ellos quienes mejor conocen lo que acontece
en el desarrollo de las actividades propias del
empleo que desempeñan diariamente.
Para identificar las competencias laborales
es necesario acudir a la amplia gama de meto-
dologías e instrumentos técnicos que existen
20
hoy en día, entre las que se pueden señalar
las siguientes21 como las de mayor reconoci-
miento:
• La familia DACUM (Desarrollo de un
Currículo), AMOD (Un Modelo) y SCID
(Desarrollo Sistemático de un Currículo
Instruccional). La característica principal
de la denominada familia DACUM consiste
Una condición importante que
garantiza un buen proceso de
identificación de competencias es la de
contar con la información que aportan los
propios trabajadores en su ejercicio Te m a s d e i n v e s t i g a c i ó n
laboral, sobre la base de que son ellos
quienes mejor conocen lo que acontece
en el desarrollo de las actividades propias
del empleo que desempeñan diariamente.
93
 en que todos estos instrumentos, trabajan
con la perspectiva de las competencias,
entendidas como una lista de tareas. Es
notorio que en sus últimas versiones se han
incorporado, adicionalmente, competen-
cias clave.
• El análisis ocupacional es una metodología
que trata de dar respuesta a los requeri-
mientos del medio laboral, mediante la
identificación de comportamientos labora-
les comunes a una serie de tareas y ocupa-
ciones. Abarca diversos puntos de vista, los
cuales a su vez, involucran un gran número
de técnicas disponibles.
• El análisis funcional es un método que per-
mite desglosar las funciones y subfunciones
que se desarrollan dentro de un empleo, y
así, lograr el objetivo de una organización
o sector, para el cual se han identificado
las competencias laborales. Se trabaja con
una visión integradora de la competencia,
incorporando resultados más competen-
cias clave.
• El ETED (Empleo Típico Estudiado en su
Dinámica), procura construir e identificar
las competencias a partir de las interac-
ciones que pueden darse entre un empleo
cualquiera, con los demás de la organiza-
ción.
El producto o resultado final que ofrece el
proceso de identificación de competencias
22
es el perfil de competencias . Este perfil, si
se adopta como base por varios interesados,
94
puede llegar a convertirse en norma o están-
dar.
Es posible identificar las competencias de
un sector económico, de una función, de un
área ocupacional o de un ámbito de trabajo.
Por los propios cambios que se presentan
en los sistemas tecnológicos y productivos,
así como en los sistemas de organización del
trabajo, es conveniente partir de una función o
área ocupacional23.
Normalización de competencias24
Esta dimensión consiste básicamente en
un proceso de interacción y acuerdo entre
diferentes agentes o actores representados,
generalmente, por los empresarios o sus agre-
miaciones, los trabajadores y las instituciones
públicas, con el propósito de establecer un
estándar sobre las competencias que son
representativas de una determinada ocupa-
ción o área ocupacional. El resultado es una
norma o estándar de competencia que no es
otra cosa que la expresión escrita y formali-
zada de los acuerdos entre diversos agentes,
acerca de los conocimientos, habilidades,
destrezas y actitudes que el trabajador debe
movilizar para desempeñar con éxito una acti-
vidad laboral.
Es importante resaltar que del proceso de
normalización y de su expresión material,
contenida en la norma, se desprenden algunas
características que vale la pena tener en cuen-
ta al momento de elaborarlas para la estanda-
25
rización de las competencias laborales :
• La norma debe entenderse como un patrón
de comparación y no una ley de aplicación
obligatoria.
• La norma debe describir las competencias
que fueron debidamente identificadas en
la primera fase y por lo tanto debe ser el
resultado del consenso de los actores de
acuerdo con el nivel en el que se esté efec-
tuando (sector, ocupación, empresa, etc.).
• Las normas de competencia, elaboradas
adecuadamente, pueden abrir la posibili-
dad de hacer transferible la competencia
a otros contextos laborales con caracterís-
ticas y desempeños similares
• La norma bien elaborada se constituye en
un referente ideal para las instituciones
educativas, para los empleadores y trabaja-
dores a la vez. Con este procedimiento se le
facilita a las instituciones involucradas que
se basen en un estándar, de manera que
respondan a las necesidades del mercado
de trabajo.
• La norma permite que los trabajadores y
trabajadoras puedan conocer, de manera
anticipada, qué se espera de ellos en su
desempeño.
Adicionalmente, es necesario tener en
cuenta que la elaboración de la norma depen-
26
de de tres aspectos fundamentales. En pri-
mer lugar, del método de identificación de
competencias que se utiliza, es decir, que sea
conductista, funcionalista o cualquier otro.
En la mayoría de los casos, estas metodologías
posibilitan definir normas y son especialmen-
te útiles para la elaboración de programas de
formación. En segundo lugar, del marco insti-
tucional en el que se realiza, bien sea, nacio-
nal, sectorial o por rama, en la empresa o, en
un área específica. Y en tercer lugar, de los
objetivos que se persiguen, ya sea para facilitar
el ingreso al trabajo, la movilidad de personas
calificadas, como pautas nacionales unifor-
mes o para diseñar programas de formación,
entre otros.
Para CONOCER, una norma técnica de
competencia laboral usualmente incluye27:
• Lo que una persona debe ser capaz de
hacer.
• La forma en que puede juzgarse si lo que
hizo está bien hecho.
• Las condiciones en que la persona debe
demostrar su competencia.
• Los tipos de evidencia necesarios y sufi-
cientes para asegurar que lo que hizo, se
realizó de manera consistente, con base en
Te m a s d e i n v e s t i g a c i ó n
un conocimiento efectivo.
Formación basada en Competencias28
La identificación de la competencia con su
correspondiente descripción y normalización,
se convierten en un marco de referencia en el
95
 diseño de currículos, dentro del campo de la
formación con miras al trabajo, y el cual a su
vez, se hará más exitoso en la medida en que
siga los parámetros de la normalización. Así,
es necesario que tanto los programas, como
las estrategias pedagógicas en los procesos de
formación, sean lo bastante flexibles para que
se adapten a las normas de competencia esta-
blecidas y respondan a las necesidades reales
del mundo del trabajo.
En este mismo sentido, la formación por
competencias, debe permitir la movilidad en
cuanto al ingreso-reingreso que demanda la
educación continua; e igualmente, permitir
una mayor participación del educando en
cuanto a lo que necesita, el ritmo, los conteni-
dos y los recursos didácticos que le demanda
su proceso de formación. Es así, como algunas
de las competencias clave, se fortalecen a par-
tir de las formas y retos que impone el proceso
de aprendizaje y no en el conocimiento trans-
mitido o en los recursos utilizados.
De otra parte, se logró establecer que la for-
mación, desde el modelo de las competencias
laborales, está orientada al desarrollo de cono-
cimientos, habilidades, capacidades y acti-
tudes a través del proceso de formación. De
manera particular, en América Latina se han
creado instituciones nacionales de formación,
las cuales han liderado la asimilación del enfo-
que de las competencias para la identificación
de las necesidades en formación, el diseño de
los currículos, el desarrollo de los procesos de
formación, la evaluación y su correspondiente
certificación.
96
Con base en un enfoque de competencia
laboral, como parte de la formación para el
trabajo, se llevan a cabo las etapas de: iden-
tificación de necesidades, estructuración de
respuestas, ejecución de la formación, eva-
luación de la formación y certificación de la
formación.
De acuerdo con las características del
modelo educativo utilizado por diferentes paí-
ses se han logrado identificar algunos modelos
básicos de formación por competencias, entre
los que se encuentran:
Modelo conductista. Este modelo es utili-
zado, de manera generalizada, en los Estados
Unidos y se basa en el análisis del desempeño
para identificar aquellos factores que permiten
a un trabajador elevar el nivel de ese desempe-
ño. Busca identificar cuales son las caracterís-
ticas individuales que permiten a la persona
lograr los referidos niveles de desempeño.
Los antecedentes de este modelo se die-
ron a partir de los argumentos presentados
por algunos de los expertos en el tema de la
Psicología laboral, quienes consideraron que
los exámenes usados, tradicionalmente en el
ámbito académico, para predecir el éxito en
el desempeño laboral no eran el medio más
indicado, y a cambio de ello, era necesario
buscar otras alternativas, tales como las com-
petencias laborales, a través de las cuales se
pueden predecir con mayor certeza los niveles
de desempeño efectivo a alcanzar en el trabajo
o por lo menos, hacerlo con menor margen de
error.
 Modelo funcionalista. Es aplicado con
mayor frecuencia en Gran Bretaña y a través
de él se busca identificar los elementos básicos
que, de manera significativa, contribuyen al
logro del resultado esperado. Se indaga acerca
de cuáles son las funciones esenciales, a través
de las cuales el trabajador debe comprobar su
capacidad de desempeño.
Es así como, siguiendo los pasos del Cana-
dá, entre otros, a partir de la década de los
ochenta se ha advertido el interés de algunos
países Latinoamericanos, por hacer congruen-
te la educación con el desempeño laboral. Este
interés se originó en la necesidad de lograr
que los objetivos y resultados de la educación
no sean sólo el resultado del currículo insti-
tucional, sino que efectivamente permitan a
los estudiantes encontrar en ella una forma-
ción que les facilite su desarrollo integral y
realmente les brinde la posibilidad de poder
incorporarse al mercado laboral.
Modelo constructivista. Este modelo ha
sido ampliamente reconocido y utilizado en
Australia y Francia. Se originó en el propó-
El trabajo debe ser un espacio de
interacción social donde se promueve,
genera y fortalece el aprendizaje para el
hacer y es a partir de este aprendizaje que
se forma y transforma el ser.
sito de resolver las inconsistencias, disfun-
cionalidades y problemas que se dan en la
organización a fin de lograr sus objetivos.
Las disfunciones se resuelven mediante los
programas de capacitación y la organización
del trabajo. Se busca establecer cuáles son
los niveles de desempeño mínimos que debe
aportar el trabajador para resolver las dificul-
tades o problemas de la organización.
De manera general, se puede decir que el
pensamiento complejo es un pensamiento
que relaciona el trabajo con la formación, el
hacer con el ser, al hombre con su entorno y a
las funciones con las capacidades de quienes
las realizan. Desde esta perspectiva, Bertrand
29
Schwartz , propone que el trabajo debe ser un
espacio de interacción social donde se pro-
mueve, genera y fortalece el aprendizaje para
el hacer y es a partir de este aprendizaje que se
forma y transforma el ser.
Evaluación y Certificación
de Competencias
Con el proceso de evaluación de compe-
tencias, se busca establecer aquellas com-
petencias desarrolladas o fortalecidas por
el trabajador. Es decir, que indaga sobre las
características y el nivel de evidencias de des- Te m a s d e i n v e s t i g a c i ó n
empeño presentadas por un trabajador para
poder juzgar si es o no competente. Para reco-
lectar dichas evidencias se puede recurrir a
diferentes métodos, como son, observación en
el sitio de trabajo, simulación de casos, encues-
tas, pruebas objetivas, ejercicios prácticos y
reportes sobre logros anteriores, entre otros
97
 La evaluación de competencias es consi-
derada como una evaluación formativa, ya
que permite establecer el grado en el cual el
candidato a certificación dispone de las com-
petencias requeridas, pero además, identifica
aquellas competencias que aún deben ser
desarrolladas a fin de facilitar que se realicen
procesos de capacitación para lograr el nivel
de competencia requerido. La evaluación se
hace sobre la base de las evidencias estableci-
das en la norma.
De este modo, se puede establecer si el tra-
bajador o la trabajadora cumplen o no con sus
requerimientos, y en caso de que no sea así,
permite determinar qué competencias necesi-
ta adquirir o perfeccionar, con el fin de diseñar
los programas de formación correspondien-
tes. Se pueden identificar algunas caracterís-
30
ticas de la evaluación de competencias de la
siguiente manera:
• No interesa conocer cuánto sabe, sino los
resultados que se reflejan en el desempe-
ño.
• Se lleva a cabo en el trabajo, y mejor si es
durante el desempeño normal de las activi-
dades.
• Es conveniente que la norma técnica inclu-
ya las guías de evaluación, con el propósito
de evitar el uso de diferentes métodos para
una misma norma, de acuerdo con el crite-
rio de quienes evaluarán.
• Se realiza como un proceso, no como un
período corto y fijo.
• Se respeta el ritmo individual de cada per-
sona.

• Se compara el desempeño del trabajador o

trabajadora con la norma, no con el desem- La evaluación de competencias es consi-
peño de sus pares o grupos, como ocurre en derada como una evaluación formativa,
los sistemas de evaluación tradicionales.
ya que permite establecer el grado en el
• El trabajador y trabajadora conoce perfec- cual el candidato a certificación dispone
tamente qué resultados debe lograr, pues de las competencias requeridas, pero
la norma de competencias es de su conoci-
además, identifica aquellas competencias
miento.
que aún deben ser desarrolladas a fin de
• No se pondera el conocimiento con una facilitar que se realicen procesos de
nota o un porcentaje, sino que el juicio
capacitación para lograr el nivel de
será: es competente o aún no es compe-
tente, lo cual abre las puertas a procesos
competencia requerido.
de aprendizaje continuos, que implican
nuevos desarrollos y evaluaciones.

98
 Un proceso de evaluación de competencias
requiere definir los objetivos y métodos de la
evaluación, recoger las evidencias, comparar
las evidencias con la norma y emitir un juicio
en el que se declare si es o no competente,
comparado con el resultado esperado, previa-
mente definido por la norma. Igualmente es
necesario definir unas reglas básicas relacio-
nadas con la transparencia, validez y confiabi-
lidad del proceso.
De otra parte, la certificación se refiere a la
evidencia formal que se hace de la competen-
cia evaluada y demostrada por una persona,
en relación con la ejecución de una actividad
laboral estandarizada. Mientras que la norma-
lización implica la entrega de un certificado,
previo un proceso de evaluación de la com-
petencia el certificado es una constancia de la
competencia demostrada, la cual permite a los
trabajadores saber qué se espera de ellos, a los
empleadores conocer qué clase de competen-
cias se requieren en su empresa y a los centros
de formación qué característica debe poseer
su currículo. El certificado, asegura la calidad
de lo que el trabajador puede y sabe hacer.
Así, la certificación, como reconocimiento
formal y temporal, deja ver las capacida-
des laborales que posee y ha demostrado el
empleado, de acuerdo con una norma previa-
mente establecida. Esta certificación se refiere
a la capacidad instalada en el trabajador y
supone acuerdos entre las organizaciones, los
trabajadores y el gobierno como actores socia-
les en el ámbito de lo laboral.
El comprobar y acreditar la competencia
profesional que los trabajadores adquirieron
por sus propios medios les proporciona a ellos,
a las instituciones de formación y a las empre-
sas múltiples beneficios. Al reconocer en los
trabajadores los aspectos de la ocupación que
demostraron dominar, el tiempo de capacita-
ción se disminuye y se logra mayor interés en
los participantes y mejor adaptación al proce-
so de formación.
La normalización de las diferentes situa-
ciones en que se encuentran los trabajadores
en relación con su nivel de calificación se
puede llevar a cabo no sólo asistiendo a cursos
regulares, sino mediante un proceso en el que
se reconozca la competencia profesional que
ellos poseen para desempeñar las funciones
propias de las ocupaciones. Este proceso,
conocido como “certificación ocupacional”
tiene dos dimensiones, una de carácter técnico
y otra de carácter contractual, necesariamente
complementarias.
La certificación de competencias es el acto
mediante el cual se reconoce la competencia
demostrada por el trabajador independien-
temente de la forma como la haya adquirido.
Implica una evaluación previa, usualmente en
función de los requerimientos de la norma de Te m a s d e i n v e s t i g a c i ó n
competencia. La evaluación debe asegurar la
transparencia, ser confiable, válida y consis-
tente.
Se certifica la competencia que el trabaja-
dor o trabajadora demostró evidenciando sus
conocimientos y su desempeño. La evaluación
99

La certificación de competencias
es el acto mediante el cual se reconoce la
competencia demostrada por el
trabajador independientemente
de la forma como la haya adquirido.
se realiza sobre la base de la norma de com-
petencia. Esta evaluación sirve de diagnóstico,
pues se compara el desempeño del trabajador
con lo establecido por el estándar. En este sen-
tido, el proceso crucial para el acto de la certifi-
cación es el de evaluación de competencias.
Por ello, usualmente puede considerarse
un verdadero diagnóstico de las competencias
poseídas y de las que aún se deben desarrollar.
Ello le da un alto valor proyectivo en la vida
e itinerario ocupacional del individuo quien
puede trazarse metas de desarrollo y llevarlas
adelante con el apoyo del diagnóstico de com-
petencias.
Por lo tanto, creemos oportuno afirmar
que la certificación debe ir de la mano con las
estrategias formativas, en especial si se rea-
liza en el ámbito de la organización. De esta
manera se evita que se reduzca a una simple
evaluación o constatación de carencias o for-
talezas que el trabajador posee, sin cumplir su
principal meta, que es promover la formación
como manera de contribuir a la empleabili-
100
dad. De lo contrario, se correría el riesgo que
se tengan escasas posibilidades de desarrollar
sus competencias.
Consideraciones finales
Si bien es cierto que el modelo de compe-
tencia laboral tuvo su origen en la empresa
privada como resultado de los cambios tec-
nológicos en los procesos productivos y en
las nuevas formas de organización del traba-
jo, ello no significa que su reconocimiento y
aplicación no pueda hacerse en las entidades
y organismos del Estado, así se presenten
algunas particularidades que hagan más difícil
su adopción. Eso mismo ha sucedido con los
demás modelos administrativos, técnicas e
instrumentos de gestión que, en su mayoría,
se han originado en la empresa privada y pos-
teriormente, han sido implementados por la
Administración Pública.
Sin embargo, a diferencia de todos los casos
anteriores, en los que se imponen o adoptan,
sin adaptación previa, es decir, de manera
acrítica y ahistórica, modelos administrativos,
técnicas e instrumentos de gestión que resul-
tan produciendo más daños que beneficios
a las organizaciones, la Ley 909 de 2004, por
primera vez, abre la posibilidad en la adminis-
tración pública, para que se hagan los estu-
dios previos que permitan seleccionar el, o los
modelos de competencia laboral que consul-
ten la realidad organizacional y administrativa
de las entidades y organismos del Estado en
sus diferentes niveles.
 No se puede dejar pasar por alto esta
posibilidad, especialmente, para la ESAP. Es
imperativo realizar todos los estudios que sean
necesarios, de manera muy rápida, en particu-
lar, en lo relacionado con la dimensión de la
identificación de competencias, asumida por
los estudiosos del tema como la primera fase
o etapa de un proceso general de competencia
laboral, con el propósito de escoger los méto-
dos e instrumentos que se requieran a nivel
sectorial o de entidad, para que, a partir de una
prueba piloto, se valide el método utilizado y
las competencias identificadas, legitimando
de esta manera la probabilidad de extender su
aplicación a las demás entidades y organismos
del Estado que así se determine.
En la medida en que se pueda avanzar en la
identificación de competencias, debidamente
concertadas, será posible iniciar los procesos
de normalización de competencias, con miras
a adecuar los procesos de formación académi-
ca y ocupacional para que el Gobierno Nacio-
nal designe el organismo competente para la
normalización, acreditación y certificación de
las competencias laborales en el sector públi-
co, de conformidad con lo establecido en la
Ley.
En esta oportunidad, la realización de estu-
dios no sólo facilita la selección de los métodos
e instrumentos que se requieren implementar
en cada una de las dimensiones del modelo
de competencia laboral sino que, y es lo más
importante, permite clarificar y precisar con-
ceptual y metodológicamente los alcances y
contenidos del modelo de competencia labo-
ral, para evitar la utilización inadecuada y el
manejo indistinto que la Ley le da a la mayo-
ría de los conceptos, términos y vocablos del
modelo, generando confusiones, contradiccio-
nes y ambigüedades.
Finalmente y a manera de conclusión,
puede afirmarse que, no obstante requerir
claridad y precisión en el uso de algunos tér-
minos, la Ley 909 de 2004, no sólo convierte la
carrera administrativa en tema de actualidad,
sino que además, le plantea al Estado, a las
entidades y organismos de los diferentes nive-
les que lo conforman así como a la sociedad
en su conjunto, la posibilidad de comenzar un
verdadero cambio en la administración públi-
ca, iniciando con el empleo público, definido
por la misma Ley como el núcleo básico de la
estructura de la función pública.
Para lograr que tales posibilidades puedan
hacerse realidad, las entidades y organismos
del Estado, particularmente la Comisión
Nacional del Servicio Civil, el Departamento
Administrativo de la Función Pública y en
especial, la Escuela Superior de Administra-
ción Pública, deberán asumir con respon-
sabilidad y competencia organizacional, las Te m a s d e i n v e s t i g a c i ó n
nuevas actividades que, de manera diferencial,
la ley les asigna con el propósito de implemen-
tar un modelo de competencias laborales en la
gestión de personal o del talento humano al
servicio del Estado y de sus entidades y orga-
nismos, en sus diferentes niveles.
101
 Bibliografía
CINTERFOR/OIT. El enfoque de competencia
laboral. Montevideo, 2001.
MERTENS, Leonard. Competencia laboral: siste-
mas, surgimiento y modelos. Cinterfor, Montevideo,
1997.
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tencias para enseñar. ArtMed editora. Portoalegre:
2000.
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VARGAS, Fernando. Las cuarenta preguntas más
frecuentes sobre compentencia laboral. Cinterfor/
OIT, Montevideo, 1999.
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mación y competencias en la gestión del talento
humano. Convergencias y desafíos. Cinterfor/OIT.
Uruguay: 2002.
VARGAS ZÚÑIGA F. La formación por competen-
cias. Instrumento para incrementar la empleabili-
dad. Cinterfor. México: 2001.
Notas
1 Resalto el hecho de que sea “nuevamente”, porque no
es la primera vez que esto sucede. Estamos acostum-
brados a que, de tiempo atrás y con cierta periodicidad,
la carrera administrativa se vuelva un tema de actua-
lidad y por lo general de manera transitoria, como
102
resultado de la expedición de las normas que regulan la
organización y funcionamiento del sistema. Situación
similar se vivió con la expedición de los decretos 2400
y 3074 de 1968, 1950 de 1973, 583 de 1984, leyes 61 de
1987, 27 de 1992 y 443 de 1998, entre muchas más.
2 Ver nota anterior.
3 Cinterfor/OIT. El enfoque de competencia laboral,
Montevideo 2001.
4 Un mayor desarrollo acerca de la evolución del con-
cepto de competencia laboral puede encontrarse en
“Selección y evaluación del desempeño con base en un
sistema de competencias”, proyecto de investigación
que se encuentra en su fase de ejecución, liderado por
el Instituto de Investigaciones de la ESAP.
5 Sistema Normalizado y de Certificación de Competen-
cia Laboral. Mico. 1997
6 Metodología para la ordenación de la formación profe-
sional ocupacional. Subdirección general de gestión de
formación ocupacional. Madrid. 1995.
7 NCVQ. Corresponde a las iniciales en inglés de Natio-
nal Council for Vocational Qualifications
8 Perrenaud Philippe. Diez Nuevas Competencias para
enseñar. ArtMed editora. Portoalegre: 2000.
9 Instituto Técnico de Capacitación y Productividad. Es
la institución nacional de formación profesional en
Guatemala.
10 Cinterfor/OIT, El enfoque de competencia laboral,
Montevideo, 2001.
11 Mertens, Leonard. Competencia laboral: sistemas, sur-
gimiento y modelos. Cinterfor, Montevideo, 1997.
12 Un desarrollo más detallado acerca de las dimensio-
nes de las competencias se encuentra en “Selección
y evaluación del desempeño con base en un sistema
de competencias”, proyecto de investigación que se
encuentra en su fase de ejecución, liderado por el Insti-
tuto de Investigaciones de la ESAP.
13 El artículo 20 se refiere a los “cuadros funcionales de
empleos” y los define como agrupaciones de empleos
semejantes en cuanto a la naturaleza general de sus
funciones, sus responsabilidades y que requieran
conocimientos y/o competencias comunes. Esta defi-
nición corresponde a los llamados “cuadros ocupacio-
nales”, término que ofrece una concepción más amplia
y que hace parte integral del lenguaje que se utiliza en
el modelo de competencias laborales. Aún así, no se
 entiende por qué la Ley no lo desconoce o simplemen-
te no lo usa adecuadamente.
14 El artículo 20 en su parte final le da un tratamiento
indistinto a los términos, conocimiento y competen-
cia al utilizar la expresión, “y/o”, haciéndola aparecer
como iguales y diferentes a la vez . Pero adicionalmen-
te, se encuentra una situación similar en el literal a. del
artículo 17, al prescribir que “Cálculo de los empleos
necesarios, de acuerdo con los requisitos y perfiles
profesionales establecidos en los manuales específicos
de funciones, con el fin de atender a las necesidades
presentes y futuras derivadas del ejercicio de sus com-
petencias”.
15 Tal responsabilidad se encuentra consagrada en el artí-
culo 58 de la Ley 443 de 1998 que la Ley 909 de 2004 no
derogó y en consecuencia, se encuentra vigente.
16 Algunos de los modelos existentes ampliamente cono-
cidos son Reino Unido, Canadá, Alemania, España,
Australia, México, Argentina.
17 Vargas, Fernando. Las cuarenta preguntas más frecuen-
tes sobre competencia laboral. Cinterfor/OIT, Montevi-
deo, 1999.
18 Un mayor desarrollo del proceso de identificación de
competencias se encuentra en “Selección y evaluación
del desempeño con base en un sistema de competen-
cias”, proyecto de investigación en su fase de ejecu-
ción, liderado por el Instituto de Investigaciones de la
ESAP.
19 Cinterfor/OIT. El enfoque de competencia laboral.
Montevideo, 2001
20 La presentación detallada de cada una de las metodo-
logías que se indican se encuentran en: “Selección y
evaluación del desempeño con base en un sistema de
competencias”, proyecto de investigación en su fase de
ejecución, liderado por el Instituto de Investigaciones
de la ESAP.
21 Cinterfor/OIT. El Enfoque de Competencia Laboral.
Montevideo, 2001.
22 Vargas Fernando. Las cuarenta preguntas más frecuen-
tes sobre competencia laboral. Montevideo: Cinterfor/
OIT, 1999.
23 Un mayor desarrollo acerca de la normalización de
competencias se encuentra en “Selección y evaluación
del desempeño con base en un sistema de competen-
cias”, proyecto de investigación en su fase de ejecu-
ción, liderado por el Instituto de Investigaciones de la
ESAP.
24 Cinterfor/OIT. El enfoque de competencia laboral.
Montevideo, 2001.
25 Op. cit.
26 CONOCER. Ibarra Agustín, Seminario andino sobre
formación basada en competencia laboral. Bogotá,
1988, citado por Fernando Vargas, Op. Cit.
27 Un mayor desarrollo acerca de la formación basada en
competencias se encuentra en “Selección y evaluación
del desempeño con base en un sistema de competen-
cias”, proyecto de investigación en su fase de ejecu-
ción, liderado por el Instituto de Investigaciones de la
ESAP.
28 Schwartz Bertrand. Modernizar sin excluir. Nueva
Época, México, 1987.
29 Cinterfor/OIT. El enfoque de competencia laboral,
Montevideo, 2001.
Te m a s d e i n v e s t i g a c i ó n
103
 Coyuntura pública

Situación de la
Carrera Administrativa
en Colombia
en la última decada

Para cumplir su función de vigilancia de la carrera administrativa,

la Comisión podrá adelantar acciones de verificación y control
de la gestión de los procesos de selección con el fin de observar
su adecuación o no al principio del mérito.

104
Fernando Grillo Rubiano
Director Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP-
l constituyente de 1991 dedicó varios
E artículos a la regulación del empleo
público y específicamente a la carrera
administrativa, consagrando en el artículo 125
que los empleos de los órganos y entidades del
Estado son de carrera, con las excepciones que
señala la misma Constitución y las que prevea
la Ley y que el ingreso, el ascenso y la perma-
nencia se hará de manera exclusiva con base
en el mérito, y el retiro se efectuará por evalua-
ción del desempeño o por las demás causales
que determine la Ley. En el artículo 130 creó
la Comisión Nacional del Servicio Civil, con las
funciones de administrar y vigilar la carrera.
En desarrollo de estas normas constitucio-
nales el legislador expidió la Ley 27 de 1992,
norma que reguló la carrera para las entidades,
tanto del nivel nacional como territorial, clasi-
ficó los empleos como de libre nombramiento
y remoción y de carrera, asignó a las entidades
la competencia para desarrollar los procesos
de selección, conformó la Comisión Nacional
del Servicio Civil, y consagró un sistema de
ingreso extraordinario a la carrera para los
empleados del nivel territorial.
Con esta ley se reactivó, en las entidades
del nivel nacional, la carrera administrativa
y la selección de los empleados a través del
sistema del mérito; el nivel territorial contaba
por primera vez con un sistema técnico de
administración de personal, que le permitía
iniciar la organización del empleo público y la
administración de su talento humano.
La aplicación de las normas de carrera exi-
gía de las entidades conformar sus estructuras
organizacionales y elaborar las plantas de per-
sonal con criterios técnicos, y determinar fun-
Coyuntura pública
ciones y requisitos a los diferentes empleos; no
obstante, la falta de competencia técnica de las
entidades y la inexistencia de un sistema único
de nomenclatura, sumado al predominio de
una cultura que privilegiaba los intereses par-
ticulares sobre el mérito, dificultó la actualiza-
105
 ción de las entidades en estas herramientas de
gestión organizacional y del recurso humano,
y la puesta en marcha de la carrera.
En aplicación de esta ley en el nivel terri-
torial se inscribieron 100.054 empleados en
1
el período 1993 a 1998 , de los cuales, aproxi-
madamente, el 80% lo hicieron con base en la
inscripción extraordinaria y los demás a través
de procesos de selección.
La inscripción extraordinaria, permitía el
ingreso automático a la carrera administrativa
de los funcionarios que reunieran dos condi-
ciones: la primera, estar ocupando un cargo
que la ley hubiera definido como de carrera
y la segunda, acreditar los requisitos contem-
plados en la ley y en los respectivos decretos
reglamentarios.
Si bien el ingreso extraordinario evitaba
una problemática social, al resolver la situa-
ción de interinidad de los funcionarios, sin el
riesgo que representa aplicar a un proceso de
selección y no obtener el primer puesto en la
lista de elegibles para ser ratificado en el cargo,
contradice el principio de que sea el mérito
el criterio para acceder al desempeño de los
empleos de carrera. En este sentido puede afir-
marse, que si bien con la inscripción extraor-
dinaria se activó la carrera administrativa
resolviendo la situación de interinidad de los
empleados, los nombramientos provisionales,
como alternativa para proveer los empleos
mientras se realizaba el proceso de selección,
fue la forma común de acceso a los cargos de
carrera, generando así nuevas situaciones de
106
interinidad y eludiendo la aplicación del prin-
cipio del mérito.
Por otra parte, en vigencia de esta ley, se
produjeron por parte de la Corte Constitucio-
nal varias sentencias referidas a la clasificación
de los empleos de libre nombramiento y remo-
ción, así como a la inscripción extraordinaria,
la cual fue declarada inexequible mediante
la Sentencia C-30 de 1997. Estos pronuncia-
mientos y las dificultades evidenciadas en
la aplicación de la carrera, sobre todo en el
nivel territorial, llevaron al Gobierno Nacional
a plantear una reforma a la Ley 27 de 1992,
reforma que se concretó en la Ley 443 de 1998.
La nueva ley buscó hacer más operativa la
acción de la Comisión Nacional del Servicio
Civil, para lo cual modificó su composición
y creó las Comisiones Departamentales y
Distrital del Servicio Civil, y ajustó la clasifi-
cación de los empleos de libre nombramiento
y remoción a los distintos pronunciamientos
de la Corte Constitucional. En ejercicio de
las facultades extraordinarias otorgadas al
Presidente de la República, por esta ley, se
expidió el Decreto-Ley 1569 de 1998, que creó
una nomenclatura única de empleos para el
nivel territorial y fijó los requisitos para su
desempeño. Con la expedición de este decreto
se logró un avance significativo en el manejo
técnico del recurso humano en este nivel, ya
que, de una parte, se terminó con la disper-
sión que generaba el hecho de que cada ente
territorial estableciera su propio sistema de
nomenclatura, denominación y requisitos, en
muchos casos sin criterios técnicos y, de otra
parte se posibilitó la aplicación de la carrera y
la movilidad de empleados de un ente territo-
rial a otro.
Al suprimirse la posibilidad de inscripcio-
nes extraordinarias y al condicionar, a través
de la Ley 443 de 1998, los nombramientos
provisionales a la previa convocatoria del
concurso, se inició una aplicación más deci-
dida de las normas sobre proceso de selección
para provisión de empleos; sin embargo, con la
declaratoria de inexequibilidad de varios de los
artículos de dicha ley, principalmente los que
se referían a la conformación de la Comisión
Nacional del Servicio Civil y a sus funciones, a
la existencia de las Comisiones Departamen-
tales y Distrital, y a la competencia de las enti-
dades para realizar los concursos con el fin de
proveer sus empleos, se creó una situación de
interinidad del sistema que condujo a que la
provisión de los mismos se realizara, solamen-
te, mediante encargos o nombramientos pro-
visionales, hoy están ocupados mediante esta
modalidad cerca del 35% de los empleos de
carrera del nivel nacional, cifra que es amplia-
mente superada en el nivel territorial.
La necesidad de superar la situación de
interinidad en que se encontraba la carrera
administrativa, conllevó a la elaboración de
un proyecto de ley que la regulara, sin embar-
go la propuesta del Gobierno Nacional no se
limitó a subsanar los vacíos que se produjeron
con la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos objeto del análisis de la Corte, sino
que buscó diseñar un sistema de empleo
en el cual la carrera administrativa se desa-
rrollara a través de una estructura de cargos
adecuadamente diseñados, cuya creación y
provisión se enmarcaran en planes anuales de
necesidades y donde los criterios de mérito se
pudieran extender a los empleos de naturaleza
gerencial, incorporando así los principios de
la Carta Iberoamericana de Función Pública,
suscrita por el Gobierno Colombiano, que
busca la consolidación de una administración
pública moderna y eficiente en los países Ibe-
roamericanos.
Estos propósitos encajan directamente
con el interés del actual Gobierno de “mejo-
rar la eficiencia y la calidad del ejercicio de la
función pública, de optimizar el proceso de
decisión de la administración, de fortalecer las
relaciones entre el ciudadano y el Estado, y de
2
racionalizar el gasto público...” , lo cual llevó a
plantear acciones de tipo vertical y transversal
en el mediano y largo plazo, entre las cuales se
encuentra la reforma al empleo público, que
se concreta en el proyecto de ley de empleo
público.
El proyecto propuesto por el Gobierno
Nacional se convirtió en la Ley 909 de septiem-
bre 23 de 2004, “Por la cual se expiden normas
que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan
otras disposiciones”.
Coyuntura pública
Esta Ley regula tres temas que conforman
una unidad conceptual que tiene como obje-
tivo regular el empleo, desde su diseño y con-
formación hasta los medios de ingreso, tanto
a los empleos de carrera administrativa como
107
 a los de libre nombramiento y remoción, en la
franja denominada de gerencia pública.
En la regulación de los temas que se refie-
ren a la carrera administrativa, se conforma la
Comisión Nacional del Servicio Civil, la cual
debe cumplir las funciones que le asigna la
Constitución Política en el artículo 130, es
decir, las de administración y vigilancia de la
carrera, y se le atribuye, además, la naturaleza
de ser un órgano independiente de las ramas
del poder público, de carácter permanente,
dotado de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio.
La Comisión estará integrada por tres
miembros escogidos mediante un proceso
meritocrático, público y abierto lo cual con-
tribuye a su independencia de las Ramas del
Poder Público, proceso que guarda coherencia
con su principal objetivo, cual es la de la pro-
tección del sistema de mérito; será realizado
por la Universidad Nacional o por la ESAP en
forma alternativa.
Con el fin de agilizar la organización de la
Comisión y la puesta en marcha de la carrera,
la ley estableció un procedimiento transitorio
mediante el cual los primeros miembros serán
seleccionados de candidatos propuestos por
la Corte Suprema de Justicia, el Defensor del
Pueblo y la agremiación más representativa de
universidades públicas y privadas, quienes, en
todo caso, deberán someterse a un proceso de
selección, que según el Decreto reglamentario
3232 de 2004 incluye pruebas de conocimien-
tos, aptitudes gerenciales y evaluación de
antecedentes.
108
La Comisión, que deberá estar integrada
dentro de los tres meses siguientes a la vigen-
cia de la ley, en cumplimiento de la función
de administración de la carrera, tendrá la res-
ponsabilidad de realizar los concursos para la
provisión de los empleos de las entidades de la
rama ejecutiva del nivel nacional y territorial,
con excepción de los que pertenezcan a carre-
ras que tengan carácter especial o específico.
La ejecución directa de los concursos exi-
giría organizar la Comisión con una planta de
personal y una capacidad logística lo suficien-
temente amplia para atender los requerimien-
tos que en materia de provisión de empleos
tienen las entidades tanto del orden nacional
como territorial, por lo que la ley recurrió
a una estrategia, según la cual la Comisión
cumplirá esta función a través de universida-
des públicas o privadas y de instituciones de
educación superior, que ella misma acreditará
teniendo en cuenta su competencia técnica en
procesos de selección, la experiencia en esta
área, así como la capacidad logística para el
desarrollo de concursos.
Esta modalidad de acción de la Comisión es
una de las principales novedades del sistema
propuesto en la Ley 909 de 2004, con la cual se
garantiza la objetividad y transparencia de los
procesos de selección, que buscaba el Consti-
tuyente de 1991 y, a su vez, se viabiliza su reali-
zación de una manera oportuna y eficiente.
Dentro de esta misma función de admi-
nistración deberá expedir las orientaciones y
los lineamientos generales con los cuales se
realizarán los procesos de selección y se dise-
ñarán los instrumentos para la evaluación del
desempeño de los empleados y administrará,
organizará y actualizará el registro público de
carrera administrativa.
Para cumplir su función de vigilancia de
la carrera administrativa, la Comisión podrá
adelantar acciones de verificación y control de
la gestión de los procesos de selección con el
fin de observar su adecuación o no al principio
del mérito y dado el caso, suspender cautelar-
mente el respectivo proceso y si comprueba la
ocurrencia de irregularidades los podrá dejar
sin efecto total o parcialmente, en esta materia
se acogen los pronunciamientos del Consejo
de Estado de limitar esta competencia a que
no se hayan generado derechos particulares
y concretos.
Como instrumento para la vigilancia se
dota a la Comisión de la facultad de imponer
sanciones de multa, previo el debido proce-
so, a los servidores públicos de las entidades
nacionales y territoriales, cuando se comprue-
be la violación a las normas de carrera admi-
nistrativa o la inobservancia de las órdenes e
instrucciones impartidas por ella.
De acuerdo con las funciones señaladas,
la Comisión será la garante del principio de
mérito, único condicionante para el ingreso a
la administración pública en los empleos de
carrera administrativa, demostrado a través
de concursos abiertos y que deberá ser actua-
lizado y fortalecido mediante la capacitación
permanente y la evaluación objetiva del des-
empeño.
La Comisión será la garante del princi-
pio de mérito, único condicionante para
el ingreso a la administración pública
en los empleos de carrera administrati-
va, demostrado a través de concursos
abiertos y que deberá ser actualizado
y fortalecido mediante la capacitación
permanente y la evaluación objetiva del
desempeño.
El retiro, igualmente, tendrá como base
la comprobación del mérito, ya que estará
mediado por la evaluación del desempeño
insatisfactoria y por necesidades del servicio
motivado en el incumplimiento de una o algu-
nas funciones asignadas al funcionario.
Se propone, así, normativamente, un siste-
ma de la administración de personal que con
sus desarrollos técnicos y procedimentales,
debe garantizar la eficiencia de la administra-
ción pública y ofrecer a todos los ciudadanos
la oportunidad de acceder a tales empleos en
condiciones de igualdad.
Coyuntura pública
Coherente con su epígrafe y propósito,
la ley en el título de estructura del empleo
público, lo define como el núcleo básico de la
función pública, regula su diseño, incorpora
el concepto de competencias laborales que
deberá desarrollarse como metodología para
109
 la gestión del mismo empleo y del talento
humano, y establece varias modalidades de
empleo y de jornada laboral, con el fin de
crear las condiciones para una administración
flexible y adaptable a las demandas de un país
moderno.
En este sentido, posibilita la creación de
empleos de carácter temporal con el objeto de
que las entidades puedan cumplir funciones
que no realiza el personal de planta por no
formar parte de las actividades permanentes
de la administración, desarrollar programas
o proyectos de duración determinada, suplir
necesidades de personal por sobrecarga de
trabajo y desarrollar labores de consultoría
y asesoría institucional de duración total no
superior a doce meses, y que guarden relación
directa con el objeto y la naturaleza de la ins-
titución.
Como otro instrumento de flexibilización
del empleo público y de optimización de la
gestión de los recursos humanos, se con-
sagra en la ley 909 de 2004 la posibilidad de
conformar cuadros funcionales definidos
como agrupaciones de empleos semejantes
en cuanto a la naturaleza general de sus fun-
ciones, sus responsabilidades y que requieren
conocimientos o competencias comunes.
Dichos cuadros podrán cubrir empleos de uno
o varios organismos.
En el título VIII, “De los principios de la
gerencia pública en la administración”, por
primera vez en una ley sobre empleo público,
sin afectar su naturaleza de libre nombra-
110
miento y remoción, se establecen normas
que buscan garantizar que sea la competencia
profesional el criterio que prevalezca para el
nombramiento de los gerentes públicos, se
introducen, como instrumento de evaluación
de su gestión, los “acuerdos de gestión”, en los
cuales se concretarán los compromisos del
gerente al comenzar su gestión y los resultados
que de él se esperan.
De otra parte, la Ley 909 otorga facultades
extraordinarias al señor Presidente para expe-
dir normas con fuerza de ley que contengan el
procedimiento especial que debe surtirse ante
y por la Comisión Nacional del Servicio Civil,
el sistema general de nomenclatura y clasifi-
cación de empleos aplicable a las entidades
del orden territorial y el sistema de funciones
y requisitos aplicables a las entidades de los
órdenes nacional y territorial que deban regir-
se por dicha ley; normas complementarias que
serán de gran importancia para la aplicación y
desarrollo del sistema de carrera.
Complementan las facultades extraordina-
rias, las otorgadas para expedir los sistemas
específicos de carrera para la Aeronáutica
Civil, el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República y las superinten-
dencias de la administración pública, y per-
miten modificar las actualmente aplicadas
en la Administración de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
Es pues, esta, una ley que representa gran-
des retos tanto para la Comisión Nacional del
Servicio Civil como para la Administración
Pública. De una parte, la Comisión deberá
administrar la carrera de tal modo que, en apli-
cación del principio del mérito, provea opor-
tunamente a la administración de los recursos
humanos más capacitados e idóneos, y de otra,
la Administración Pública deberá desarrollar y
aplicar los modelos e instrumentos de gestión
del empleo y del talento humano, que sean la
base de una gestión pública eficaz y eficiente.

Notas
1 Departamento Administrativo de la Función Pública,
“informe al congreso 1997-1998”.

2 Directiva presidencial No. 10 Programa de renovación

de la administración pública: hacia un estado comuni-

tario. Bogotá, agosto 20 de 2002.

Coyuntura pública

111
 Coyuntura pública

Ley de Carrera Administrativa

Las administraciones son dinámicas, el concepto

de lo público hoy también está orientado
a una administración por resultados y esos resultados
tienen que ser sujetos de medición y verificación.

112
Óscar Iván Zuluaga
Senador de la República, economista, Master en Economía de Finanzas
Antecedentes
a Constitución de 1991 planteó en 2 de
L sus artículos, el artículo 125 y el artícu-
lo 130 los elementos esenciales de lo
que debe ser el Empleo Público y la Carrera
Administrativa en Colombia. El artículo 125
establece que los empleos en las entidades
del Estado son de Carrera; ello se constituye
en el principio rector de la Administración
Pública. Y cuando se habla de Carrera, nece-
sariamente se habla de lo que significan los
méritos para acceder a la Función Pública y
adquirir un nombramiento en el Estado. Ese
que es un eje fundamental, no se puede desa-
rrollar sin obviamente tener presente lo que
plantea el articulo 130 de la Constitución, es
decir, que debe existir para poder garantizar
el funcionamiento de una Carrera, una Comi-
sión Nacional del Servicio Civil como órgano
independiente, autónomo y que a su vez se
constituye en el orientador de lo que debe ser
la Administración Pública y todo lo que tiene
que ver con la Carrera Administrativa al inte-
rior del Estado colombiano.
En 1998, con la expedición de la ley 443,
se reguló el ingreso a la Carrera Administrati-
va bajo el principio fundamental del mérito,
pero en el año de 1999, la Corte Constitucional
declaró inexequibles los artículos relacio-
nados con los mecanismos de selección y la
conformación de la Comisión del Servicio
Civil. Se derrumbaba así la columna vertebral
para poder garantizar el acceso a la Carrera
Administrativa, cual era el poder definir unos
concursos públicos y abiertos.
A partir de ese fallo de constitucionalidad
se creó un enorme vacío al interior de la Admi-
nistración Pública Colombiana, toda vez que
al no existir el mecanismo legal se decretó
prácticamente una provisionalidad del Esta-
do Colombiano. Provisionalidad en todos sus
niveles: nacional, central y regional con unas
Coyuntura pública
consecuencias y unas características muy
complejas para la Administración del Estado
colombiano.
Al observar lo que ha sido la institucio-
nalidad en naciones mas avanzadas, ésta se
113
 ha podido desarrollar con profunda claridad
porque han existido unas reglas de juego muy
claras a través del ejercicio de la Carrera Admi-
nistrativa y del Servicio Público. Sería bueno
recordar como en Irlanda cuando en el siglo
pasado en los años 60 se hizo un gran pacto
para salir de la pobreza, se tuvo como uno de
los principios medulares la garantía de estabi-
lidad en el Servicio Público, es decir, proveer la
mayor cantidad de cargos en el Estado a través
de méritos y de concursos públicos, con el
claro propósito de dotar de un gran tecnicismo
el manejo y la administración del Estado y de
lo público.
Administración Publica?, ¿Cómo manejar el
Estado ante tanta incertidumbre?
Por eso con mucho entusiasmo y respon-
sabilidad el Congreso acometió el estudio de
esta iniciativa de origen gubernamental que
busca determinar unas reglas de juego claras y
modernas que, consulten por ejemplo, lo que
significa hoy la visión del Estado y el concepto
de lo público en un mundo globalizado, en un
mundo que requiere una enorme dinámica y
que exige respuestas y flexibilidad.
Principios orientadores de la ley.

La nueva Ley 909 expedida por el Congreso

Por eso en Colombia desde que se declara
de la República y sancionada por el Presidente
la inexequibilidad de la ley 443, se ha enfrenta-
de la República tiene 3 principios orientadores
do una enorme provisionalidad. No hay esta-
que ayudan a entender lo que significa ésta
dísticas sólidas que permitan definir cuántos
iniciativa:
cargos públicos hay en provisionalidad. En el
momento del trámite de la ley, se decía que
El primero de ellos es el acceso a la Carrera
eran del orden de 130 mil en el nivel nacional y
y al Empleo Público por los méritos. Si hay algo
60 mil en el nivel regional. 130 mil funcionarios
primordial es rescatar el valor del mérito, eso
que transitan el camino de la provisionalidad,
da unas condiciones de equilibrio al interior
constituye una cifra bastante representativa;
de una sociedad; si los ciudadanos sienten
muchos de ellos seguramente son competen-
que pueden acceder a un cargo en el Estado
tes, tienen trayectoria, conocen el oficio; pero
sin recomendaciones políticas, con reglas de
hoy no tienen la posibilidad ni la certeza sobre
la continuidad y la permanencia de su cargo.

Preguntémonos entonces: ¿Un Estado La permanencia en el Estado pero

puede funcionar así?, ¿Será que en Colom-
exclusivamente por los méritos
bia podemos seguir dándonos el lujo de no
del desempeño.
poder nombrar maestros por concursos, de no
poderle permitir a un ciudadano colombiano
que se ha preparado y estudiado, acceder a la

114
juego claras, a través de concursos abiertos
y transparentes ampliamente publicitados,
obviamente estaremos dando las garantías
para que ese principio constitucional del acce-
so por méritos se haga una realidad.
El segundo principio rector es la perma-
nencia en el Estado pero exclusivamente por
los méritos del desempeño. La ley hace una
gran diferenciación y avance; se acaba ese
concepto de que una persona por el hecho de
ingresar a la Carrera adquiere un derecho que
jamás podrá perder aun independientemente
de su compromiso con la gestión de la Institu-
ción o entidad para la cual trabaja, o sin tener
en cuenta el compromiso hacia el ciudadano;
se define con claridad que hay un derecho a
permanecer pero hay que ganárselo cada día
a través de mecanismos de evaluación perió-
dicos que van a determinar la capacidad, las
calidades y la cualificación de esa persona
para poder garantizar su permanencia públi-
ca. ¡Así debe ser! Las administraciones son
dinámicas, el concepto de lo público hoy
también está orientado a una administración
por resultados y esos resultados tienen que ser
sujetos de medición y verificación.
El tercer principio esencial orientador es
a su vez la flexibilidad en el retiro. Si existen
garantías para ingresar, si se puede permane-
cer en un cargo por méritos, también el Estado
tiene que crear unas condiciones para que
aquellos que no se ajusten puedan ser retira-
dos con mayor prontitud y con mayor flexibi-
lidad hecho que hoy prácticamente no existe
en la Carrera Administrativa. En la exposición
El Estado tiene que crear unas
condiciones para que aquellos que no se
ajusten puedan ser retirados con mayor
prontitud y con mayor flexibilidad hecho
que hoy prácticamente no existe en la
Carrera Administrativa.
de motivos por ejemplo, se mencionaba que
casi todos los funcionarios públicos que se
sometían a una evaluación anual reportaban
calificaciones aceptables. Era escaso encon-
trar el que una persona fuera retirada del cargo
público, de su Carrera Administrativa produc-
to de una evaluación.
En la sustentación en el Congreso decíamos
que el funcionario público de Carrera Admi-
nistrativa va a tener que ponerse “la camiseta
del Estado”, va a tener que entender que debe
defender su posición, que tiene que escuchar
al ciudadano, que tiene que tener compromi-
so por unas políticas públicas institucionales
definidas por la entidad en la cual trabaja y a
la cual le brinda su servicio; esto se va a reflejar
en lo que significará su permanencia o su sali-
da, un principio fundamental de todo proceso
Coyuntura pública
de Carrera Administrativa. Porque finalmente
es un contrato de trabajo, un contrato de tra-
bajo donde le estoy prestando mis servicios
al Estado a cambio de una serie de garantías
que permitan tener la certeza que nunca voy
a ser removido por factores políticos o por
115
 caprichos, pero que tampoco me hipoteque
en el cargo, sino que tenga que demostrar mi
idoneidad permanente para poder perma-
necer; principio claro de oportunidad en la
Administración Pública.
De otro lado, la ley está estructurada con
una gran racionalidad; es una ley que aborda
los principios constitucionales que deben
regir la Función Pública en todo Estado de
Derecho, máxime en el nuestro que a partir de
la Constitución de 1991 tiene un énfasis como
un Estado Social de Derecho.
En el articulado fuimos muy cuidadosos de
tener en cuenta los principios constitucionales
de igualdad, moralidad, mérito, eficacia, eco-
nomía, imparcialidad, transparencia, cele-
ridad y publicidad. Sobre estos principios se
deben elaborar las reglas de juego a las que
nos tenemos que someter todos los ciudada-
nos para entender y asimilar lo que significa
el ingreso a la Administración Pública. Esta
ley es la carta de navegación que le permite
a cualquier colombiano que quiera aspirar,
entender cuáles son las reglas y normas para
Lo mejor que le pueda pasar a una
sociedad es tener a su gente más
calificada en el Estado porque ello es lo
que garantiza la supervivencia de
una democracia.
116
poder moverse con absoluta claridad y trans-
parencia dentro de las posibilidades de acce-
der al Estado.
Con la ley se pretende que el Estado sea
mucho más claro para el ciudadano, a través
de unas reglas de juego en materia de contra-
tación y de vinculación a los cargos de Carrera
Administrativa mucho más transparentes, con
el propósito de que muchos de los jóvenes que
se están preparando desde la universidad,
desde la ESAP en carreras tan importantes
relacionadas con la gestión de lo público,
realmente entiendan la magnitud de lo que
hoy significa llegar a ganarse un cargo por
Carrera Administrativa. Máxime en un país
que cada día profesionaliza más a su gente,
en un país que cada día aumenta sus niveles
de cobertura educativa, en un país eminen-
temente joven; Colombia es un país donde el
50% de la población tiene menos de 30 años y
hay 11 millones de colombianos entre los 15 y
los 24 años. Para todos ellos, esta ley de carrera
es una señal para que dentro de su proyecto
de vida como profesional tengan en cuenta el
ingreso al Estado, sin pensar que requieren de
una palanca política para acceder a la Admi-
nistración Pública.
El Estado colombiano necesita que todos
estos profesionales se adueñen de lo públi-
co, entiendan que realmente lo mejor que le
pueda pasar a una sociedad es tener a su gente
más calificada en el Estado porque ello es lo
que garantiza la supervivencia de una demo-
cracia. Si a un país le va bien, a las empresas y
a los individuos les va bien; pero para que a un
país le vaya bien tiene que tener buenos fun-
cionarios públicos y los buenos funcionarios
públicos llegan si hay una claridad meridiana
de lo que significan las normas que regulan
la Carrera Administrativa para acceder a lo
público.
El título de la ley es regular el Empleo
Público, la Carrera Administrativa y la Geren-
cia Pública. El concepto de Gerencia Pública
es un concepto dinámico y moderno, habla-
mos de gerencia de lo público con todo lo
que significan los elementos gerenciales:
eficiencia, racionalidad, cuidado, todo esto en
una connotación privada pero dirigida al bien
público más importante para una sociedad
que es el Estado. La globalización demanda
instituciones públicas más fuertes y flexibles
y es el concepto de la gerencia de lo público lo
que permite la formación de una nueva élite
de servidores públicos.
Contenido de la ley
La ley consta de 9 diferentes títulos, a través
de los cuales se desarrollan los 58 artículos.
El primer título define el objeto y los prin-
cipios que regulan el ejercicio de la Gerencia
Pública. El artículo 2º define los criterios para
una efectiva prestación del servicio en fun-
ción de la profesionalización de los recursos
humanos, la flexibilidad en la organización
y gestión de la Función Pública, la responsa-
bilidad de los servidores públicos y la capa-
citación. Igualmente se hace total claridad
sobre el campo de aplicación a los servidores
públicos, se precisa a quiénes se aplican los
sistemas específicos de Carrera Administrati-
va y se lista con detalle la clasificación de los
empleos públicos en el orden nacional y terri-
torial. Esto es de suma importancia porque da
plena transparencia a los gobernantes para la
organización de su equipo de trabajo.
El título segundo cubre todos los aspectos
referentes a la Comisión Nacional del Servi-
cio Civil y los órganos de dirección y gestión
del Empleo Público y la Gerencia Pública. La
Comisión Nacional del Servicio Civil se define
como un órgano de garantía y protección del
sistema de mérito en el Empleo Público, de
carácter permanente de nivel nacional, inde-
pendiente de las ramas y órganos del poder
público, dotada de personería jurídica, auto-
nomía administrativa y patrimonio propio,
exigencia contemplada en la Constitución.
La Comisión la integran tres personas cuyos
cargos serán provistos por concurso público
de méritos. En cuanto a las funciones, la ley
diferencia entre aquellas relacionadas con la
responsabilidad de la administración de la
Carrera Administrativa y aquellas funciones
respecto a la aplicación de las normas sobre
Carrera. Esta precisa definición de las funcio-
nes de la Comisión Nacional del Servicio Civil
significa que por primera vez el ejecutivo no
Coyuntura pública
acumula las funciones de administrar y selec-
cionar. El ejecutivo administra y la Comisión
del Servicio Civil selecciona; en palabras del
doctor Jairo Villegas, experto abogado labo-
ralista: “Es una ruptura histórica al clientelis-
mo”.
117
 En cuanto a los órganos de dirección y
gestión del Empleo Público, se establecen las
funciones del Departamento Administrativo
de la Función Pública como ente rector de la
formulación de la política, la planificación y la
coordinación del recurso humano al servicio
de la Administración Pública a nivel nacional
y territorial. Igualmente se establece que las
Unidades de Personal de cada una de las enti-
dades son la estructura básica de la gestión de
los recursos humanos y una de sus funciones
más importantes se refiere a la elaboración de
los planes estratégicos de recursos humanos.
Finalmente, están las Comisiones de Personal,
las cuales se convierten en el espacio de con-
certación entre el nominador y los empleados,
quienes democráticamente eligen sus delega-
dos. Le corresponde entre otras funciones a
las Comisiones de Personal, velar porque los
procesos de selección de empleos y evaluación
del desempeño se realicen conforme a la ley,
resolver las reclamaciones correspondientes,
participar en la elaboración del plan anual de
formación y capacitación y la formulación de
programas para la medición del clima organi-
zacional.
El título tercero se refiere a la estructura del
Empleo Público. El artículo define el Empleo
Público así: “Se entiende por empleo el con-
junto de funciones, tareas y responsabilidades
que se asignan a una persona y las compe-
tencias requeridas para llevarlas a cabo, con
el propósito de satisfacer el cumplimiento de
los planes de desarrollo y los fines del Estado”.
Un elemento que vale la pena resaltar es el
papel que se le asigna a la ESAP para liderar
118
los estudios y las mesas de concertación para
la identificación, caracterización ocupacional
y la determinación de los requisitos y procedi-
mientos de acreditación de las competencias
laborales en el sector público.
Tres avances muy importantes hace la ley
en materia de Empleo Público. El primero es la
creación de cuadros funcionales de empleo, lo
que permite la agrupación de empleos seme-
jantes en diferentes entidades, otorgando de
esta forma una mayor movilidad a los fun-
cionarios y un trabajo interdisciplinario más
efectivo que debería traducirse en una mejor
coordinación del Estado. El segundo avance
tiene que ver con la creación de empleos de
carácter temporal, cuyo fin primordial es
otorgar la flexibilidad en la contratación para
desmontar las nóminas paralelas y la figura
de contratación por servicios, elementos que
han distorsionado el carácter laboral de la
Un elemento que vale la pena resaltar
es el papel que se le asigna a la ESAP
para liderar los estudios y las mesas de
concertación para la identificación,
caracterización ocupacional y la
determinación de los requisitos
y procedimientos de acreditación
de las competencias laborales
en el sector público.
contratación pública; estos empleos tempo-
rales también quedaron sujetos a las listas de
elegibles vigentes para la provisión de empleos
de carácter permanente. El tercer avance tiene
que ver con la posibilidad de vinculación por
tiempo parcial, lo cual se convierte en herra-
mienta útil para atender trabajos específicos y
darle la oportunidad a muchos estudiantes de
acceder al Estado sin tener que abandonar la
formación académica.
Los títulos cuarto y quinto de la ley cubren
todo lo inherente al ingreso y el ascenso en
el Empleo Público. Se define con precisión
la figura del encargo para empleos de Carre-
ra Administrativa y de libre nombramiento
y remoción; cómo deben ser provistos los
empleos de Carrera por vacancia temporal y
cómo los empleados de Carrera con evalua-
ción del desempeño sobresaliente tienen dere-
cho a acceder a comisiones para desempeñar
empleos de libre nombramiento y remoción
hasta por el término de tres años, continuos o
discontinuos, prorrogable por una sola vez a lo
largo de su vida laboral.
Los artículos 27 al 33 cubren lo referente
a la Carrera Administrativa, la cual se define
como el “Sistema técnico de administración de
personal que tiene por objeto garantizar la efi-
ciencia de la Administración Pública y ofrecer
estabilidad e igualdad de oportunidades para
el acceso y el ascenso en el servicio público”.
Se precisa que el ingreso y el ascenso a los
empleos públicos se desarrollan de acuerdo
con los principios de mérito, libre concu-
rrencia e igualdad en el ingreso, publicidad,
transparencia, imparcialidad, confiabilidad,
eficacia y eficiencia.
Los concursos para el ingreso serán abier-
tos y públicos y adelantados por la Comisión
Nacional del Servicio Civil, a través de conve-
nios interadministrativos suscritos con univer-
sidades públicas o privadas o instituciones de
educación superior acreditadas por la propia
Comisión para tal fin; pero dándole prioridad
a los convenios con las entidades acreditadas
que tengan jurisdicción en el departamento o
municipio en el cual está ubicada la entidad
para la cual se realiza el concurso. Comple-
mentando lo anterior se detallan los procesos
de selección que comprende la convocatoria,
el reclutamiento, las pruebas, la lista de elegi-
bles y el período de prueba. También se defi-
nen los procedimientos para las reclamaciones
y los mecanismos para hacer pública la infor-
mación referente a las convocatorias, la lista de
elegibles y el registro público de carrera.
El título sexto habla de la capacitación y la
evaluación del desempeño, para destacar que
los programas de capacitación y formación de
las entidades públicas territoriales podrán ser
diseñadas, evaluadas y homologadas por la
ESAP, de acuerdo con la solicitud que formule
la respectiva institución. El artículo menciona
los siguientes principios que orientan la per-
Coyuntura pública
manencia en el servicio: mérito, cumplimien-
to, evaluación y promoción de lo público. Este
último aspecto es de gran innovación y debe
contribuir a fortalecer la defensa del interés
público en las actuaciones de los funcionarios
al servicio del Estado.
119

En cuanto a la evaluación del
desempeño laboral, se plantea que
debe ser calificado con base en paráme-
tros previamente establecidos,
los cuales permitan medir no sólo
la conducta laboral sino sus aportes
al cumplimiento
de las metas institucionales.
En cuanto a la evaluación del desempeño
laboral, se plantea que debe ser calificado con
base en parámetros previamente establecidos,
los cuales permitan medir no solo la conduc-
ta laboral sino sus aportes al cumplimiento
de las metas institucionales. La calificación
será anual y corresponderá con el resultado
de dos evaluaciones parciales; estos resulta-
dos deberán ser tenidos en cuenta no solo
para los aspectos de la Carrera, sino para el
otorgamiento de incentivos económicos. Es
responsabilidad del jefe de cada organismo
la adopción de un sistema de evaluación
acorde con los criterios legalmente estableci-
dos, so pena de incurrir en falta disciplinaria
grave. En todo caso la Comisión Nacional del
Servicio Civil desarrollará un sistema tipo de
evaluación del desempeño, el cual deberá ser
adoptado mientras la Institución desarrolla su
propio sistema.
El título séptimo presenta, talvez, el tema
más polémico en la discusión en el Congreso
120
y es el que tiene que ver con el retiro de los
empleados públicos. Una buena Carrera Admi-
nistrativa se caracteriza por tener condiciones
transparentes para su ingreso, permanencia y
capacitación pero también para su retiro. El
concepto de Gerencia Pública conlleva el com-
promiso institucional del funcionario público
y por ello los servidores públicos sujetos de
evolución, también tienen que demostrar
su flexibilidad y capacidad de ajuste. Es muy
frecuente encontrar que un gobernante de
elección popular no puede cumplir su progra-
ma de gobierno porque se encuentra atrapado
por funcionarios de Carrera contrarios a sus
intereses políticos, quienes prácticamente
paralizan el funcionamiento democrático del
Estado. De allí que el artículo 41 introduce el
concepto de retiro por razones de buen servi-
cio mediante resolución motivada, la cual es
definida como el incumplimiento grave de una
o algunas funciones asignadas al funcionario.
En todo caso se presentan los recursos de ley y
el debido proceso para evitar abusos y excesos
indebidos.
Un aspecto interesante en el retiro es la
introducción de la tabla de indemnizaciones,
la cual se nivela con la que existe para los tra-
bajadores del sector privado.
El título octavo constituye una verdadera
novedad, ya que introduce el marco para el
funcionamiento de la gerencia pública. Lo
primero que se establece es la consideración
de que los cargos que conlleven responsabi-
lidad directiva en la Administración Pública
de la rama ejecutiva de los órdenes nacional
y territorial, tendrán el carácter de empleos
de gerencia pública, lo cual conlleva a que los
mismos sean de libre nombramiento y remo-
ción.
De otro lado, la ley define, los siguientes
principios de la función gerencial: objetividad,
transparencia y profesionalidad en la ejecu-
ción de las políticas públicas e innovación para
el cumplimiento de la misión institucional.
De igual forma se plantea que el criterio
predominante para el nombramiento de los
gerentes públicos es la competencia profe-
sional. Un avance significativo en términos
de gestión pública es la introducción de los
Acuerdos de Gestión, los cuales imponen al
gerente público la necesidad de concretar con
un superior jerárquico los objetivos a cumplir,
estableciendo los resultados esperados en tér-
minos de cantidad y calidad.
El título noveno contempla unas disposi-
ciones especiales en las cuales se establece
una protección a la maternidad, a los despla-
zados por razones de violencia y a las personas
con algún tipo de discapacidad. Es una prueba
de la responsabilidad social de la ley.
A título de conclusión podemos afirmar
que por fin Colombia tiene una ley de Carrera
Administrativa, estructurada sobre la base de
principios modernos, que deberán contribuir
al fortalecimiento institucional de nuestra
democracia.
Coyuntura pública
121
 Coyuntura pública

Comisión Nacional
del Servicio Civil:
Columna Vertebral del sistema
de Carrera Administrativa

La Ley 909 rescata la vigencia de las normas de carrera;

consagra la competencia de la autoridad en esta materia como
es la Comisión Nacional; establece la categoría del empleo
temporal para casos especiales y escogidos de las listas de elegi-
bles, lo que significa que la recomendación clientelista se
elimina para tales empleos; igualmente tales empleados tendrán
además de los salarios, las prestaciones sociales, con lo cual se
eliminarán las plantas paralelas y la contratación civil y
deslaboralizada.

122
Wilson Borja Díaz
Representante a la Cámara por Bogotá, ingeniero de sistemas, especialista en finanzas
Antecedentes
El más próximo antecedente del organis-
mo administrador y responsable de la carrera
administrativa se encuentra en el Decreto
2400 de 1968 y en las Leyes 13 de 1984 y 41 de
1988, especialmente en lo concerniente con el
Consejo Superior del Servicio Civil, que es una
especie de antepasado de la Comisión Nacio-
nal del Servicio Civil.
La característica del Consejo Superior fue
sólo el de ser un simple consultor, lo cual le
restaba posibilidades reales de intervenir en la
marcha de la carrera; de otro lado, la compo-
sición con representantes del parlamento era
natural que tendía a mantener el contenido
clientelista respecto de los cargos públicos,
razón por la cual la Corte Suprema de Justicia
declaró inexequible tal figura, pero también
por el hecho de constituirse en una interfe-
rencia del poder legislativo en los asuntos del
poder ejecutivo; igualmente, la representación
de los empleados nunca se materializó debido
a lo dispendioso que resultaba la elección por
voto universal que, aunque democrática, fue
el mecanismo que impidió su concreción. En
conclusión, el propósito de dotar de instru-
mentos de administración de la carrera admi-
nistrativa al Departamento Administrativo del
Servicio Civil, el Consejo Superior y la ESAP,
fue solamente un buen propósito. La carrera
administrativa, por tanto, fue en mucho tiem-
po tan solo tema de discusiones filosóficas y
de promesas electorales.
La Asamblea Nacional Constituyente
y el Servicio Público
El tema del servicio público motivó dis-
cusiones diversas en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente. Los propósitos
descentralizadores y globalizantes a la vez
quedan plasmados en lo relacionado con los
Coyuntura pública
servidores del Estado. El desarrollo posterior
determina mandatos legales unificadores en
materias tales como salarios, seguridad social,
procesos disciplinarios y carrera administrati-
va: Ley 4a. de 1992, Ley 27 de 1992, Ley 100 de
1993 y 200 de 1995, al lado de normas descen-
123

Igualmente, la representación
de los empleados nunca se materializó
debido a lo dispendioso que resultaba
la elección por voto universal que,
aunque democrática, fue el mecanismo
que impidió su concreción.
tralizadoras como la 60, 136 y 142 de servicios
públicos. La característica es la centralización
y unificación del tratamiento laboral para los
servidores públicos, con contadas excepciones
tales como el magisterio y la rama judicial.
Nótese que las reformas anteriores a la
Constitución Política de 1991, en lo funda-
mental estaban dirigidas al orden nacional, y
en esa medida el Consejo Superior sólo estaba
facultado para atender las consultas del orden
nacional, y la gestión del Departamento del
Servicio Civil también lo era en ese orden. La
ESAP, en tanto ha tenido cobertura nacional,
su gestión siempre ha estado orientada y diri-
gida hacia todos los niveles; ello es ostensible
con la puesta en marcha del proceso de des-
centralización administrativa en 1986.
La Constitución de 1991, en su artículo 130
consagra la existencia de la Comisión Nacional
del Servicio Civil para vigilar y administrar las
carreras de los empleados públicos y reseña,
además, la excepción de las especiales. La
cobertura es nacional, territorial y sectorial en
124
clara manifestación de la tendencia globali-
zante y unificadora.
Una mirada al artículo 130 de la
Carta Política de 1991
La primera referencia que aparece en las
discusiones de la Asamblea Nacional Cons-
tituyente en relación con la creación de un
organismo rector de la carrera administrativa,
está consignada en el proyecto de reforma Nº
67, que habla de un “Consejo Nacional del Ser-
vicio Civil y los demás organismos encargados
de la administración y vigilancia de la carre-
ra...”, determinados estos por una ley orgá-
nica que contuviera todo lo relacionado con
el servicio público; en dirección a mantener
la imparcialidad y la independencia de tales
organismos y del Consejo Nacional. Autono-
mía, independencia e imparcialidad son los
ejes rectores.
Más definida era la idea respecto de la crea-
ción de un organismo rector de los destinos
de la carrera, se encuentra en la propuesta de
reforma No.131. Dicha propuesta determina
la composición representativa del ejecutivo,
legislativo y judicial y de los empleados suje-
tos de carrera; la propuesta determinaba que
el Departamento Administrativo del Servicio
Civil, o de la entidad que hiciera sus veces,
fuera el organismo de apoyo; y su director
o responsable, debería ser nombrado por el
Consejo del Servicio Civil. La propuesta seña-
laba, también, que el Consejo del Servicio Civil
debía de representar sólo a la sociedad civil.
Elemento este de la mayor importancia, dado
que el servicio público iba dirigido, particular-
mente, a la sociedad en general.
De otra parte, la propuesta planteaba una
especie de estructura orgánica por seccionales
del servicio civil en los departamentos, con
dirección descentralizadora; además conse-
cuente con la tendencia unificadora que se
propone para que sea el servicio civil depar-
tamental quien conceptúe, previa y favorable-
mente, para suprimir o fusionar empleos, con
lo cual posiblemente, se excluiría la capricho-
sa costumbre de estar eliminando empleos,
burlando con ello los mandatos legales de
la carrera administrativa; igual función se le
determinaba al Consejo del Servicio Civil en
lo nacional. Descarta, pues, la propuesta, que,
por un lado están las normas de carrera y su
desarrollo mismo y, por el otro, el manejo de
los empleos sujetos de tales normas.
En el primer debate de la Comisión en la
Asamblea Constituyente se aprueba un artí-
culo bastante denso, el número 7, que además
de determinar que todos los empleos (cargos)
de los organismos y entidades del Estado son
de carrera, con excepción de los de elección
popular y los que determine la misma ley
se dispone allí que “habría una Comisión
del Servicio Civil que será responsable de la
administración en las distintas carreras admi-
nistrativas”. “Igualmente, que supervigilará
las carreras especiales de la rama legislativa,
de la Procuraduría General de la Nación, de
la Registraduría Nacional del Estado Civil y de
la Contraloría General. Establecía que la Ley
determinará su conformación y la forma de
garantizar su autonomía frente a las ramas del
poder público”.
Insiste el texto del artículo, en comento,
en dos elementos principales: administrar
las carreras, o sea que involucra a todas las
carreras que rigen a los empleados públicos
en el Estado y, de otra parte, determina quien
supervigilará, además, a la del legislativo, a las
de los órganos de vigilancia y control y a la del
órgano electoral. Igualmente, enfatiza en la
autonomía frente a las ramas del poder, o sea,
frente a los nominadores y responsables de la
aplicación de las normas de carrera.
Luego de varios debates en la sesión plena-
ria del 19 de junio de 1991 se aprueba el texto
siguiente: “Habrá una Comisión Nacional
del Servicio Civil, responsable de la adminis-
tración y vigilancia de las administrativas o
especiales”. Un repaso literal del artículo deja
entrever la confusión respecto de las carreras
especiales y la carrera general, como tal; sin
embargo, la misión que se define de manera
depurada es la de vigilar y administrar nacio-
nalmente la carrera administrativa. Lo que
estaría, más adelante por definirse, sería su
competencia y los estatutos o sectores a vigilar
y administrar.
En el trabajo de codificación en el segun-
Coyuntura pública
do debate, artículo 131A, se aprueba el texto
siguiente: “Habrá una Comisión Nacional
del Servicio Civil responsable de la admi-
nistración y vigilancia de las carreras de los
servidores públicos, excepción hecha de las
que tengan carácter especial”. Ya en este texto
125
 queda definida la existencia de varias carreras
“generales” y unas especiales, sobre las cuales
no tendría competencia la Comisión Nacional;
implica, entonces, que el texto aprobado le
define una importante función y cobertura a
la Comisión. Puede presumirse que los deba-
tes fueron depurando el texto y el propósito,
pero también se deja sin precisar el carácter
de la Comisión en cuanto a su autonomía e
independencia y su lugar en la estructura del
Estado.
En la sesión plenaria de agosto 21 de 1991
se presentó y aprobó un texto con variaciones,
seguramente que expresó, no sólo confusión
respecto al carácter de la Comisión, sino sobre
los mismos alcances de su gestión y el objeto
de la misión. El texto aprobado en esa plenaria
fue: “Habrá una Comisión Nacional del Ser-
vicio Civil responsable de la administración
y vigilancia de las carreras administrativas o
especiales. La Ley determinará su conforma-
ción y funcionamiento garantizando su auto-
nomía e independencia frente a los órganos
del poder público”.
Insiste el texto en la autonomía e indepen-
dencia frente a los órganos del poder público,
lo cual es comprensible a la responsabilidad de
administrar y vigilar; dos misiones de impor-
tancia sustancial.
En la última sesión plenaria, en la cual
se tocó el tema de la Función Pública, 22 de
noviembre de 1991, el texto muy decantado
aprobado rezaba así: “Habrá una Comisión
Nacional del Servicio Civil responsable de la
126
administración y vigilancia de las carreras
administrativas. La ley determinará su con-
formación y funcionamiento garantizando su
autonomía e independencia frente a los órga-
nos del poder público.
En dicho texto se determinaba que la Comi-
sión tendría su competencia sobre todas las
carreras administrativas, dentro de las cuales
estarían involucradas las mal llamadas espe-
ciales, que son, en últimas, simples sistemas
de administración de personal. De otra parte,
se conservó el criterio sobre su autonomía e
independencia, en relación con los órganos
del poder público.
De manera “incomprensible” y dentro del
trabajo de codificación y corrección de estilo,
el texto, finalmente consagrado en la Carta
Política, tiene ciertas diferencias en relación
con el aprobado, de una parte, hace la distin-
ción sobre las carreras especiales, las que no
serían del resorte de la Comisión Nacional, y
elimina el mandato sobre la autonomía e inde-
pendencia frente a los poderes públicos. De
entrada, dicha mutilación deja sin definición
el carácter de la Comisión y esta tendencia
quedaría plasmada en el texto de la Ley 27 de
1992.
La Comisión Nacional del Servicio
Civil en la Ley 27 de 1992
El artículo 12 de la Ley 27 de 1992 crea la
Comisión Nacional del Servicio Civil y organi-
za su integración. Solamente una propuesta
que en cierta medida fue la base sobre la que
se discutió la creación y la composición de
la Comisión en la Asamblea Nacional Cons-
tituyente; ella enumera los miembros y las
instituciones que estarían representadas. Tal
composición estaba en consonancia con el
criterio de autonomía e independencia que
debería comportar frente a los órganos de las
ramas del poder público. De tal suerte que la
composición que determinó la Ley 27 fue la
siguiente:
Director Departamento
de la Función Pública,
Director de la ESAP,
Representante del Presidente
de la República,
Representante de los Gobernadores,
Representante de los Alcaldes, y
Dos empleados.
Dicha composición deja a la Comisión
subordinada y ligada al ejecutivo, y a los
representantes de los nominadores, sujetos de
vigilancia, en cuanto a la aplicación de las nor-
mas de carrera, esto es, la de ser juez y parte,
y solamente incluyó a la ESAP, entidad que ya
había sido propuesta por la Asamblea Nacio-
nal Constituyente, organismo cuya misión y
función está ligada es a la capacitación y ase-
soría de los entes territoriales y sus servidores
públicos.
Sin embargo, en la intención de plasmar los
dos mandatos centrales de la Carta Política, en
una gran dimensión, como es la de administrar
y vigilar, el artículo 14 de la citada ley relega en
Dejar a la Comisión tan dependiente
y subordinada, tanto en lo presupuestal
como en lo administrativo del
Departamento de la Función Pública
es, de alguna manera, contrariar
el sentido que tuvo la Asamblea
Nacional Constituyente.
la Comisión su papel de mero consultor o ase-
sor en tanto se predica en el literal c) que su
papel es el de recomendar asuntos que tienen
relación con el objeto sometido a su vigilancia
y administración, como es todo lo relativo a la
administración del personal que esté al servi-
cio del Estado; a renglón seguido, en el literal
d), se le asignan, privativamente, las consultas,
en orden y después del Consejo de Estado y
del Departamento Administrativo del Servicio
Civil. El fraccionamiento de funciones que
pertenecen a un mismo proceso, como es el
relativo con el manejo de los empleados públi-
cos, especialmente con los vinculados a cargos
de carrera, lejos de contribuir a un mejor y
eficiente manejo posibilitan la dispersión y el
desorden.
Coyuntura pública
Dejar a la Comisión tan dependiente y
subordinada, tanto en lo presupuestal como
en lo administrativo del Departamento de la
Función Pública, es, de alguna manera, con-
trariar el sentido que tuvo la Asamblea Nacio-
nal Constituyente.
127
 Ahora bien, consecuente con el propósito
descentralizador, la Ley 27, en su artículo 15,
determina la conformación de las Comisiones
Seccionales del Servicio Civil, que a pesar de su
composición equivocada, constituyen un paso
importante en la descentralización, y en con-
sonancia con la extensión de la cobertura de
la carrera para el orden territorial, tal como se
desprende del artículo 125 de la Carta Política.
La composición de las Comisiones Secciona-
les, en las cuales los nominadores son a la vez
los delegados para la administración y vigilan-
cia de la carrera, propicia no pocos conflictos
laborales y jurídicos y, lejos de contribuir a
aclimatar la carrera en los entes territoriales,
se genera un escepticismo en los empleados,
sujetos a las normas y una resistencia con los
jefes políticos de las regiones, lo mismo que
con los alcaldes y gobernadores.
Un primer tropiezo y falta de independen-
cia lo constituye el hecho de determinar que el
funcionamiento de las Comisiones Seccionales,
dependa del gobernador; igual acontece con la
Comisión Nacional que depende del Departa-
mento Administrativo del Servicio Civil.
La Comisión Nacional en la Ley 443
de 1998.
En la Ley 443 de 1998 se introdujeron
reformas a la composición y funciones de la
Comisión Nacional, luego de intensos debates
y balances sobre su efectividad en la adminis-
tración y vigilancia de las normas de Carrera
Administrativa. Para disminuir la injerencia
que los mandatarios territoriales tenían en las
128
comisiones, gobernadores y alcaldes tanto la
nacional como las territoriales, determinó la
ley la siguiente composición:
Director del Departamento Administrativo
de la Función Pública,
Un Delegado del Presidente
de la República,
El Director de la ESAP,
El Procurador General de la Nación,
El Defensor del Pueblo y,
Dos empleados de carrera elegidos por
voto universal.
Persiste la supremacía del poder ejecutivo
en contravía al espíritu del texto del artículo
130 de la Carta, que, de acuerdo con las actas
de la Asamblea Nacional Constituyente, debe-
ría ser un organismo independiente y autó-
nomo del ejecutivo. Y este es el punto central
de todos los debates que se suscitan respecto
de quién debe administrar y vigilar la carrera
y, por tanto, responder por el manejo de los
empleos públicos. Es el debate entre la posi-
bilidad de modernizar y democratizar la fun-
ción pública o dejarla definitivamente atada al
clientelismo político.
La Sentencia C-372 de la Corte
Constitucional frente a la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
La Corte Constitucional mediante la sen-
tencia S-372 de 1999 aclara el carácter de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, y la ubica

al nivel de los nuevos organismos creados por
la Constitución de 1991, cuando afirma que:
“Entre tales órganos se encuentra, con
su mismo nivel de importancia, y de
ninguna manera como un apéndice
del gobierno, la Comisión Nacional del
Servicio Civil, que es la entidad respon-
sable, según las voces del artículo 130 de
la Constitución, de la administración y
vigilancia de las carreras de los servido-
res públicos, salvo las que, como Rama
Judicial, tengan carácter especial. El
propósito de las normas fundamentales
al respecto no es otro que el de sustraer
la carrera y su desarrollo y operación,
así como la práctica de los concursos y
la implementación de los procesos de
selección del personal al servicio del
Estado, de la conducción de la Rama
Ejecutiva del poder público, que tiene
a su cargo los nombramientos en orden
estricto de merito -según los resultados
de los concursos...”.
Dado que la Ley 443 establece en su articulo
44 la siguiente composición: Director del DAFP,
director de la ESAP, un representante del Presi-
dente de la República, el Procurador General
de la Nación o su delegado, el Defensor del
Pueblo o su delegado, y dos representantes de
los empleados y, además, en su artículo 48, la
creación de las comisiones departamentales,
la Corte en su sentencia afirma que:
“La Comisión del Servicio Civil es,
entonces, una sola, y a juicio de la Corte
no tiene un carácter de cuerpo asesor
o consultivo del gobierno ni de junta o
consejo directivo de composición pari-
taria o con mayoría prevalente de los
organismos estatales, o de los trabaja-
dores, ni de las entidades territoriales en
cabeza de sus autoridades. Se trata en
realidad de un ente autónomo, de carác-
ter permanente y de nivel nacional, de
la más alta jerarquía en lo referente al
manejo y control del sistema de carrera
de los servidores públicos, cuya integra-
ción, periodo, organización y funciona-
miento deben ser determinados por la
ley. No hace parte del Ejecutivo ni de
otras ramas u órganos del poder público
y debe ser dotada de personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio
propio, para que pueda cumplir con
eficiencia los cometidos constituciona-
les que le corresponden”. Concluye la
Corte.
La Ley 909 de 2004 y la Comisión
Nacional del Servicio Civil
Vale la pena señalar que después de la
sentencia C-372 de la Corte Constitucional,
1999, son varios los intentos por lograr una
nueva legislación. Al término del mandato
del presidente Pastrana, el Congreso aprobó
un proyecto que contó con la aceptación por
parte de los organismos sindicales de los ser-
vidores públicos, en tanto se entendió que era
necesario la expedición de una Ley que diera
nuevo impulso al sistema de carrera, por cuan-
to la sentencia al dejar sin efecto la Ley 443, y
Coyuntura pública
al quedar inexistente la Comisión, todo el sis-
tema queda sin posibilidades de funcionar por
ser ella misma la autoridad en la materia.
Sin embargo, el primer acto de gobierno
del Presidente Uribe fue el de objetar la ley
129
 (agosto 13 de 2002), que no fue sancionada
por su antecesor. Aquí algunos apartes del
texto de objeciones dirigido al Congreso de la
República:
Objeciones por inconstitucionalidad
Violación del artículo 130 de la Constitu-
ción Política:
“El proyecto de ley define a la Comi-
sión Nacional del Servicio Civil como
un órgano autónomo y permanente de
carácter técnico del orden nacional, con
personería jurídica, autonomía admi-
nistrativa y patrimonio propio, respon-
sable de la administración y vigilancia
de las carreras de los servidores públi-
cos, excepción hecha de las que tengan
carácter especial o de las que determine
la ley”.
“Esta definición resulta de aquella que
diera la Corte Constitucional en su Sen-
tencia C-372 de 1999, sin embargo, del
conjunto del proyecto se observa cla-
ramente que dicha Comisión tendría
la competencia sobre la totalidad del
manejo del recurso humano y adminis-
tración de personal de los ministerios,
departamentos administrativos, super-
intendencias, entidades centralizadas
y descentralizadas y departamentos y
municipios, en la forma descrita en el
artículo 2° del proyecto, entidades estas
que, aunque en diferentes grados, gozan
de suficiente autonomía para manejar
lo que constituye el giro ordinario de
130
sus funciones; de tal forma que, al limi-
tarles la autonomía, suprimiéndoles la
facultad de dirigir y desarrollar el pro-
cedimiento de selección de su propio
personal, se incurre en una flagrante
violación constitucional”.
Ya se ha consignado adelante la tesis de
la Corte en cuanto al carácter y alcance de la
Comisión en su sentencia y es conveniente
llamar la atención sobre el asunto, puesto
que es lo objetado por el Presidente Uribe.
Al referirse a la Sentencia de la Corte, el
documento presidencial señala que “Lo expre-
sado por la mencionada Corporación se ajusta
estrictamente a la Constitución Política en
su artículo 130, en cuanto hace relación con
la definición como ente autónomo, al cual le
corresponde la administración y vigilancia de
las carreras de los servidores públicos, pero
no corresponde a los mandatos constitucio-
nales en cuanto a la extensión y alcance de
sus funciones, porque debe distinguirse entre
administrar o vigilar y operar directamente
todo un proceso. Obsérvese cómo la sentencia
se refiere indistintamente a la administración,
vigilancia y operación de la carrera, aspecto
este último que no se encuentra incluido en
la norma constitucional –artículo 130–, que
establece el marco de la Comisión Nacional
del Servicio Civil.
Igualmente las objeciones anotan que de
otra parte, en el fallo que se comenta, la misma
Corte avala la autorización conferida por la Ley
443 de 1998 a la Escuela Superior de Adminis-
tración Pública, para adelantar los concursos,
expresando: “sin que ello pueda entenderse
como una forma de duplicar o sustituir las
atribuciones de la Comisión Nacional del Ser-
vicio Civil”. Entonces, en la misma forma en
que estaría facultada la Escuela mencionada
para realizar los concursos, siendo como es
una entidad pública, las demás entidades tam-
bién lo estarían, en la medida en que también
gozan de dicha naturaleza.
Y remata los comentarios lamentando
que “Igualmente se presenta a consideración
de esa honorable Corporación, objeción por
inconveniencia respecto de la creación de este
superorganismo en la forma plasmada en el
proyecto en revisión, puesto que pondría en
funcionamiento un ente de grandes dimen-
siones, contrariando la política de este nuevo
gobierno inspirado en criterios de eficiencia
e ingreso por méritos a la administración
pública, pero con austeridad y restricción en
el gasto público y reducción de la burocracia
administrativa”. Lo central de las objeciones
radica, sin duda alguna, en la autonomía e
independencia de la Comisión para el manejo
del ingreso al servicio público.
Después de muchas pujas entre el gobier-
no, y algunos parlamentarios y los sindicatos,
se debate finalmente un proyecto acumulado.
El debate está atravesado por las iniciativas del
presidente Uribe de reformar la Carta Política,
en la cual propone derogar el artículo 130 de
la Constitución, o sea, el relativo a la Comi-
sión Nacional, porque como lo señaló en las
objeciones, por un lado es costosa y por otra,
interviene en el manejo de los cargos públicos
y, supuestamente, esto es inconstitucional e
inconveniente. Pero la razón es, sin duda algu-
na, el desmontar los avances que en esta mate-
ria hizo la Constitución de 1991 y, por la otra,
volver al esquema clientelista de la repartija y
el cuoteo de los cargos públicos.
Desde luego, intenso debate suscitó la
composición y las funciones de la Comisión.
Recogiendo las propuestas que vienen desde
el movimiento sindical y de los sectores demo-
cráticos, se propone que dicha Comisión sea
conformada de acuerdo con la sentencia de
la Corte y por concurso público para posibi-
litar que sea autónoma e independiente del
Ejecutivo y cumpla la función constitucional
de administrar y vigilar la carrera general.
Gracias a la solidez de los argumentos, se logró
que tenga el origen en el concurso de méritos
y no sea del resorte del Ejecutivo como fue la
propuesta gubernamental y que fue respal-
dada, en principio, por la bancada uribista.
Sin embargo, prevaleció el mandato constitu-
cional y el contenido de la sentencia C-372,
a pesar del ambiente adverso hacia la Corte
Constitucional y la carrera administrativa.
Ante las circunstancias tan adversas para
el funcionamiento de la carrera, es positivo
que el Congreso haya aprobado el proyecto,
Coyuntura pública
atendiendo en lo fundamental la sentencia
de la Corte Constitucional. La Ley 909 rescata
la vigencia de las normas de carrera; consagra
la competencia de la autoridad en esta mate-
ria como es la Comisión Nacional; establece
la categoría del empleo temporal para casos
131
 especiales y escogidos de las listas de elegi-
bles, lo que significa que la recomendación
clientelista se elimina para tales empleos;
igualmente tales empleados tendrán además
de los salarios, las prestaciones sociales, con
lo cual se eliminarán las plantas paralelas y la
contratación civil y deslaboralizada.
No obstante lo anterior, como aspectos
negativos se tiene lo relativo con el tratamiento
dado a los empleados provisionales, los cuales
tendrán que someterse al concurso de ingreso,
dada la existencia de varias sentencias de la
Corte Constitucional en el sentido de prohibir el
ingreso sin el concurso de mérito. En la senten-
cia 086 de 1999 se argumentó que “no se requie-
re un profundo análisis de los términos usados
por la constituyente para concluir, entonces,
que salvo casos expresamente definidos por el
legislador o por la propia Carta, cuando alguien
aspire a desempeñar un cargo al servicio del
Estado debe concursar, que los resultados del
concurso son determinantes para los fines del
nombramiento, que, por supuesto, la califica-
ción obtenida dentro de aquel obliga al nomi-
132
nador, quien no podrá desatenderla para dar un
trato inmerecido a favor o en contra a quienes
han participado en el proceso de selección; y
que, correlativamente, esos resultados generan
derechos en cabeza de los concursantes que
obtienen los mas altos puntajes”.
Respecto de las causales de retiro, el gobier-
no y su bancada argumentan que no basta la
calificación de servicios insatisfactoria, en
tanto es ridículo el número de empleados que
son retirados por esta causa; aducen que es
ineficaz el mecanismo y por tanto debe flexi-
bilizarse el retiro con una exótica causal, como
es la del buen servicio o necesidades del servi-
cio, factor totalmente subjetivo, pero que debe
dar el retiro mediante resolución motivada. La
motivación tendrá que ser sobre elementos
objetivos comprobables, que seguramente
dificultará su aplicación y aquí entrará a jugar
la acción de las organizaciones sindicales y las
Comisiones de Personal. El predicamento está
entre una ley imperfecta o la desaparición de
la carrera, por la vía de la reforma constitucio-
nal ¡Y la lucha continúa!
133

Coyuntura pública
 Coyuntura pública

El proyecto
de reforma tributaria 2004
y los cambios propuestos en el
impuesto a la renta y la retención en la fuente

“Al promover la auténtica satisfacción de las necesidades, el

capitalismo también echa las bases de la democracia política
y, en última instancia, de una extensión de la democracia en la
esfera económica”. Jon Elster

134
Jorge E. Espitia Zamora
Economista, Magister en Economía y candidato a Doctor en Economía
os sistemas tributarios deben de reunir
L una serie de características entre las
cuales cabe destacar entre ellas las
siguientes:
• La equidad. Consiste en que la carga tri-
butaria se distribuya en forma equitativa,
es decir, que cada contribuyente pague
su justa parte. En este contexto existen
dos principios básicos de equidad: el del
beneficio y el de la capacidad de pago.
El primero establece que la gente debe
pagar impuestos en función del beneficio
que recibe por los bienes y servicios que
el gobierno provee. El segundo establece
que la carga tributaria sobre una persona
está en función de su capacidad para
enfrentarla.
Este último principio, el de capacidad de
pago, lleva a dos nociones de equidad: la
vertical que consiste en que las personas
con mayores niveles de ingreso paguen
más impuestos y la horizontal que estipula
que quienes devenguen ingresos iguales
paguen impuestos iguales.
• Justicia. El pago de impuestos debe recaer
en la totalidad de la población que obtenga
algún ingreso. No se debe tolerar la exclu-
sión arbitraria de ninguna persona.
• Eficiencia. Se debe hacer un uso eficiente
de los recursos tributarios que por natu-
raleza son escasos. Esto significa que la
autoridad encargada de administrar tales
recursos debe evitar emplearlas en progra-
mas que se alejen de la eficiencia asignativa
y económica.
• La neutralidad. La política impositiva debe
distorsionar mínimamente las decisiones
de los diferentes agentes económicos es
decir, no debe ser la causa para modificar
las decisiones de ahorro e inversión, ni
Coyuntura pública
impedir que las personas decidan dedicar
más tiempo para trabajar. La no neutrali-
dad impositiva puede llevar a la ineficiencia
económica que se asocia con la imposición
del exceso de gravamen o pérdida de bien-
estar de los agentes económicos.
135
 • El sistema fiscal debe permitir una admi-
nistración justa y no arbitraria y debe ser
comprensible para el contribuyente.
• La estructura tributaria debe facilitar el uso
de la política fiscal para los objetivos de
estabilización y crecimiento.
• Los costos de administración y cumpli-
miento deben ser bajos, para que resulte
compatible con el resto de los objetivos.
Como Musgrave señala: “Estos y otros
objetivos pueden ser utilizados como crite-
rios para valorar la calidad de una estructura
tributaria. Los diferentes objetivos no están
necesariamente de acuerdo, y cuando entran
en conflicto, se precisa llegar a alguna tran-
sacción (trade off ) entre ellos. Así, la equidad
puede exigir cierta complejidad administrativa
y puede interferir en la neutralidad, el diseño
eficiente de la política impositiva puede inter-
ferir con la equidad y así sucesivamente...”.
El proyecto de reforma tributaria que el
Gobierno presentó a consideración del Con-
greso de la República, pretende modificar las
tarifas marginales, a partir del año 2008, del
impuesto sobre la renta y la retención en la
fuente bajo los principios de progresividad,
equidad y neutralidad. En estas líneas se rea-
liza un análisis de la propuesta del Ejecutivo,
y se concluye que los cambios que se quieren
introducir mantienen el criterio de progresi-
vidad débil que caracteriza a nuestro sistema
impositivo e incluso deteriora la progresividad
haciendo el sistema más inequitativo y no
136
neutro; con lo cual la sociedad y el Legislativo
deberían rechazar las modificaciones, más
aun cuando estas se presentan dentro de un
contexto de deterioro de la distribución de
los ingresos laborales y no laborales, de acuer-
do con las cifras publicadas por la Encuesta
Nacional de Hogares.
Este trabajo, además de esta introducción,
desarrolla un marco conceptual y comparati-
vo de las tarifas marginales con otros países,
elementos estos que contribuyen al análisis de
los incisos j y k del proyecto de reforma tribu-
taria que modifican las tarifas marginales del
impuesto de renta y retención en la fuente. En
la medida en que la búsqueda del objetivo de
redistribución de la renta es el que justifica la
adopción de progresividad formal o teórica del
impuesto, y que depende de varios factores,
entre ellos: la estructura de la tarifa, como ele-
mento básico de progresividad, y las deduccio-
nes, aquí se realiza un conjunto de cálculos de
los índices que permiten capturar la progresi-
vidad de la propuesta tarifaria del Ejecutivo en
cuanto al impuesto de renta y de retención en
la fuente, teniendo como base la actual estruc-
tura que define la Ley 863 de 2003. Estos cálcu-
los se realizan para cada uno de los tramos de
ingreso en los que se encuentran ubicadas las
respectivas tarifas marginales. Finalmente, se
extrae un conjunto de conclusiones.
Marco conceptual
Normalmente la noción de política fiscal se
aplica al uso de instrumentos para influenciar
al sistema económico hacia la maximización
del bienestar. Para ello, el Estado desempeña
cuatro funciones fundamentales: asignación,
distribución, estabilización y crecimiento
(Richard Musgrave, Teoría de la Hacienda
Pública, Aguilar, 1967; Richard Allen y Dan-
niel Tommasi, Managing Public Expenditure,
OECD, 2002). La función de asignación impli-
ca la producción de bienes y servicios y la uti-
lización de los factores de producción acorde
con el desarrollo tecnológico y las necesidades
y demandas de los conciudadanos. La función
estabilización es la más asociada a la política
fiscal, al corto plazo y la que ha recibido mayor
atención y preocupación en países en desarro-
llo, en la medida en que la disciplina fiscal se
reconoce como un elemento determinante del
comportamiento macroeconómico. Se rela-
ciona con el nivel del producto, el empleo, la
balanza de pagos o los precios. Finalmente, la
función redistribución, de naturaleza correc-
tiva, se refiere a la modificación intencionada
de una distribución del ingreso resultante del
desempeño de la economía y, en este sentido,
se relaciona con los cambios de ingresos entre
clases sociales, regiones, sectores, industrias,
etc. En todo caso, para cumplir adecuada-
mente con sus funciones y promover la con-
secución de objetivos económicos y sociales,
el Estado necesita contar con un sistema tri-
butario eficiente y eficaz que lo financie ade-
cuadamente y que, idealmente, cumpla con
los principios básicos de equidad (horizontal
y vertical), eficiencia y simplicidad, los cuales
teóricamente son fáciles de esbozar pero muy
difíciles de lograr en la práctica, pues ello está
determinado por el contexto social, político y
económico de cada Estado.
La eficiencia se asocia con el excess burden,
el cual representa la pérdida de bienestar que
generan los tributos al modificar las decisiones
de los agentes y alterar el funcionamiento nor-
mal del sistema de precios. La equidad tiene
que ver con los efectos de la tributación sobre
la distribución de la renta y con las herramien-
tas necesarias para alterarlas, mediante la
adopción de sistemas progresivos o regresivos.
En cualquier caso la incidencia de los impues-
tos sobre la economía depende de la natura-
leza de cada tributo y del marco de referencia
que se utilice para variar sus efectos. El no
cumplimiento de los principios básicos genera
una serie de ineficiencias tales como:
a) En el ámbito de la equidad horizontal, los
contribuyentes con el mismo nivel de riqueza
deben pagar el mismo monto de impuestos.
Cuando esto no ocurre: 1) Se incentiva el
desvío de recursos hacia actividades menos
gravadas; 2) La desgravación de determinadas
rentas, personas o productos fuerza a elevar
las restantes tasas con el objeto de mantener
un mismo nivel de recaudación; 3) Se incenti-
va una evasión tributaria en la medida en que
se retroalimenta desde que el contribuyente
se siente cada vez menos obligado a cumplir e
identifica mayores espacios para evadir.
b) En el ámbito de la equidad vertical,
Coyuntura pública
mientras mayor sea la capacidad contribu-
tiva de una persona, mayores deben ser los
impuestos que pague como proporción de
esa capacidad. Cuando esto no ocurre: 1) Se
cuenta con un sistema regresivo que perjudi-
ca principalmente a los más pobres y genera
137
 descontento social; 2) Un impuesto a la renta
demasiado progresivo con tasas marginales
excesivamente altas y donde no exista cier-
ta corresponsabilidad con un gasto público
eficiente, eficaz y redistributivo, promueve
válvulas de escape (evasión, elusión o exen-
ciones o franquicias legales). Esto conduce a
tasas efectivas de recaudo menores que las
teóricas, como también a efectos nocivos en la
asignación de recursos porque desincentiva el
trabajo y el ahorro.
Si bien el objetivo central y primario del
sistema tributario es recaudar de manera no
inflacionaria para financiar las actividades del
sector público, se suelen buscar otros objeti-
vos sociales y económicos tales como elevar
la recaudación de manera equitativa, mini-
mizar los costos de recaudación, promover el
crecimiento económico, fomentar y facilitar la
gobernabilidad con cierta capacidad de reac-
ción, como también incentivar o desincentivar
determinadas actividades, sectores, grupos
y/o regiones.
Con esto, uno de los grandes inconvenien-
tes que se plantea, es que en la medida que el
sistema tributario busque múltiples objetivos,
no conseguirá ser completamente eficiente ni
eficaz en el logro de ninguno de ellos.
La Gobernabilidad, es uno de los elemen-
tos muy vinculados a cualquier reforma en
términos de un proceso político que involucra
a diferentes actores y entes, involucrados de la
sociedad en el diseño y aceptación de políticas
públicas, que moviliza sus recursos y obtiene
su participación en la implementación de las
mismas.
138
Un buen diseño y aplicación de un sistema
tributario redunda en una mayor gobernabi-
lidad y, ante la ausencia de algunas premisas
de gobernabilidad, el éxito de una reforma es
incierto. La legitimidad del sistema tributario
actualmente pasa tanto por el ámbito de la
lucha contra la evasión como por el uso efi-
ciente y eficaz de los recursos.
Uno de los principios que debe cumplir un
sistema tributario es el de la eficiencia, en el
sentido de que debe recaudar los suficientes
recursos para satisfacer la demanda de gastos
de sus conciudadanos pero al menor costo
(económico y social) posible, es por ello que
la eficiencia está muy asociada a los costos de
recaudación que se presentan en todo el pro-
ceso tributario.
El sistema tributario
y los objetivos redistributivos
Cualquier intervención gubernamental,
sea de carácter regulatorio o de manejo de
instrumentos de política económica, tiene
consecuencias redistributivas. En particular,
la propuesta expresada en el presupuesto de
ingresos y gastos públicos corresponde a un
proyecto de redistribución de ingresos per-
sonales, factoriales, regionales, sectoriales,
intergeneracionales, etc. En este sentido, toda
propuesta de presupuesto público debería ser
evaluada no solamente sobre la base de su
contribución a la función de estabilización
macroeconómica, sino también desde la pers-
pectiva de la función redistributiva del sector
público es decir, discriminando positivamente El contexto internacional en respecto
en su contribución para reducir los niveles de a los impuestos personales
pobreza y para mejorar los patrones de equi-
dad prevalecientes en el entorno del país.
En el anexo 1 se presentan las caracte-
rísticas técnicas de los sistemas tributarios
El rol del sistema tributario en la redistri- de cerca de 18 países en cuanto al impuesto
bución de ingresos ha sido discutido por dife- personal (individual taxes). Esta información
rentes autores y no coinciden precisamente se recoge en el cuadro 1. Es importante anotar
en sus enfoques. Algunos consideran, como que las tasas que tiene Colombia están direc-
efecto directo, el impacto de políticas tributa- tamente asociadas al nivel de desarrollo del
rias o sociales aisladas en la redistribución del sector público como a la calidad de los bienes
ingreso, y otros a partir de la combinación de y servicios públicos que ofrece a la ciudadanía.
ambas políticas. En otras palabras, pensar en una reducción de
las tarifas marginales necesariamente esto está
asociado a la calidad de los servicios públicos
Evaluar el efecto distributivo de un impues-
que el Estado provee.
to sólo por su efecto inmediato, puede resultar
un análisis parcial, siendo necesario evaluar el
Cuadro 1
efecto total que incluye, también, el impacto
País Tasas Marginales Crecientes
del gasto social y las políticas públicas. Esto
Argentina 6 - 33 %
se debe a que en materia fiscal lo importan- Bolivia 13%
te no es únicamente la carga tributaria per Brasil 15 - 25 %
se, sino el efecto neto entre lo tributado y lo Chile 5 - 45 %
recibido en bienes y servicios. Se trata de la México 3 - 40 %
Paraguay No hay
necesidad de distinguir el efecto distributivo
Perú 15 - 30 %
sólo de los impuestos del de los efectos dis- Uruguay No hay
tributivos combinados de impuestos y gastos. Venezuela 6 - 34 %
Sin embargo, en la medida en que ese tipo de USA 15 - 39.6 %
Canadá 17 - 29 %
información, así como los análisis de política
Bélgica 25 - 55 %
pública y de gastos público sean deficientes
Italia 19 - 46 %
en cuando al impacto social, su efecto redis- Dinamarca 59%
Coyuntura pública

tributivo y la eficiencia del mismo, de parte de España 15 - 39.6 % Nal / 3- 8.4 % C.A.
la administración como de los organismos de Suecia 31%
Francia 57%
control externo, no se invalida el uso del aná-
Colombia 20 - 35 %
lisis parcial de las reformas. En esta línea van
orientado el siguiente aparte. Fuente: Elaboración propia a partir de Price Waterhouse

139
 Análisis del inciso j y k del Titulo II Modificación de la tabla del impues-
del Proyecto de Reforma Tributaria to sobre la renta

El Título II trata de las modificaciones en el El Gobierno Nacional mediante el inciso j

impuesto sobre la renta. La reforma propone
modificaciones en la tabla del impuesto sobre
la renta y la tabla de retención en la fuente
(Recuadro 1). Aquí se trabaja, en primer lugar,
la propuesta de cambio del impuesto de renta
(inciso j) y luego el de retención en la fuente
(inciso k).
busca, a partir del 2008, modificar las tarifas
marginales del impuesto sobre la renta. Las
actuales tarifas marginales son 0%, 20%, 29%
y 35%, para cada uno de los tramos. La pro-
puesta de reforma tributaria modifica y crea 9
tramos con sus respectivas tarifas marginales
(Cuadro 2).

Cuadro 2 Tabla del impuesto sobre la renta año gravable 2008

Pesos de 2004*

Rangos de Renta Gravable Tarifa Impuesto

Desde Hasta Marginal (%)
1 20.400.000 0 0
20.400.001 30.072.000 18 $0 más el 18% sobre el exceso de
$20.400.000
30.072.001 38.664.000 20 $1.741.000 más el 20% sobre el exceso de
$30.072.000
38.664.001 47.256.000 22 $3.459.000 más el 22% sobre el exceso de
$38.664.000
47.256.001 55.848.000 24 $5.349.000 más el 24% sobre el exceso de
$47.256.000
55.848.001 64.440.000 26 $7.411.000 más el 26% sobre el exceso de
$55.848.000
64.440.001 73.032.000 28 $9.645.000 más el 28% sobre el exceso de
$64.440.000
73.032.001 81.624.000 30 $12.051.000 más el 30% sobre el exceso de
$73.032.000
81.664.001 En adelante 32 $14.629.000 más el 32% sobre el exceso de
$81.624.000

140
 Respecto a la cantidad de tramos, algunos
especialistas sostienen que no debieran existir
muchos debido a que no puede establecerse
mucha diversidad en las necesidades, pues
fuera de las básicas (alimentación, vestido,
vivienda, educación, entre otros) es difícil y
discutible sustentar de manera objetiva una
gran variedad de escalas que responda a dife-
rentes necesidades; y mientras existan menos
tramos se reduce la posibilidad de disgregar
los ingresos, en otras palabras, desalienta la
división artificial. Además, pocos tramos redu-
ce la discriminación del gravamen al ingreso.
Las tarifas efectivas que resultan de la Ley
863 de 2003 y el proyecto de Reforma Tribu-
taria que el Ejecutivo presentó al Congreso
de la República, se muestran en el gráfico 1,
a su vez, en el gráfico 2, la diferencia entre las
tarifas efectivas. Aquí hay varios elementos a
destacar: Primero, señalar que las dos tarifas
Gráfico 1 Tarifa promedio del impuesto de renta. Ley 863 de 2003 vs. Proyecto de Ley
Nota: El eje horizontal corresponde al ingreso medio del intervalo i el eje vertical a la tarifa impositiva
medias resultantes obedecen al principio de
progresividad débil, en la medida en que la
segunda derivada (la velocidad del cambio) de
cada una de las curvas del gráfico 1, son meno-
res que cero. Segundo, la propuesta de reforma
tributaria busca una reducción de las tarifas
medias del impuesto sobre la renta; y terce-
ro, dicha reducción aumenta a medida que
el ingreso medio crece, con lo cual se puede
notar una cierta tendencia a la violación del
principio de equidad vertical (Gráfica 2). Esto
no parece ser muy claro. Para visualizar un
poco más el problema, se avanza en el cálculo
1
de la progresividad , la cual resulta ser el últi-
mo aparte de este documento.
En suma, el cambio propuesto mantiene el
principio de progresividad débil y los mayores
beneficiarios del cambio son las rentas mayo-
res, con lo cual resulta inequitativo y no neu-
tral. /2005
Coyuntura pública
141
 Gráfico 2 Diferencia tarifaria entre el Proyecto y la Ley 863 de 2003
Nota: El eje horizontal corresponde al ingreso medio del intervalo y el eje vertical a la diferencia tarifaria
Modificación de la tabla
de retención en la fuente
La propuesta del Gobierno Nacional busca
modificar, vía el inciso k, la actual tabla de
retención en la fuente vigente hoy en día a par-
tir de la Ley 863 de 2003, la cual se corresponde
a las mismas tres (3) tarifas marginales del
impuesto sobre la renta: 0%, 20%, 29% y 35%.
En el gráfico 3 se presentan las tarifas medias
respectivas.
La propuesta del Ejecutivo, respecto a la
retención en la fuente, se presenta en el cuadro
3 y en el gráfico 3. Las tarifas marginales de la
propuesta del Gobierno oscilan entre el 18 y el
32% con variaciones entre intervalos del 2%. La
tarifa media no se corresponde a la tarifa mar-
142
ginal del cuadro, como es obvio, pues esta se
calcula a partir de la relación entre el recaudo y
el punto medio del intervalo de ingreso.
Del gráfico 3 se observa que en la propuesta
del Gobierno Nacional mantienen el criterio
de progresividad débil del que arriba se habló.
Segundo, corresponde a una reducción de las
tarifas medias, al igual que en el impuesto
de renta. Una de las preguntas que surge es:
¿La reducción es igual para todos los rangos
de ingreso, guardando concordancia con los
principios de equidad y neutralidad? El grá-
fico 4 ayuda a resolver esta inquietud, con un
contundente NO! Los más beneficiados con la
reducción tarifaria son los de mayores ingre-
sos. En el gráfico 4 se presentan las diferencias
entre la tarifa media de la propuesta de la refor-
Gráfico 3 Tarifa media de la Retención en la Fuente (Ley 863 de 2003 y Proyecto 2004)

Cuadro 3 Tabla de Retención en la Fuente año gravable 2008

Pesos de 2004*
Rangos de Ingreso Tarifa
Laboral Gravable Marginal Impuesto

Desde Hasta (%)

1 1.700.000 0 0

1.700.001 2.506.000 18 $0 más el 18% sobre el exceso de $1.700.000

2.506.001 3.222.000 20 $145.000 más el 20% sobre el exceso de $2.506.000

3.222.001 3.938.000 22 $288.000 más el 22% sobre el exceso de $3.222.000

3.938.001 4.654.000 24 $446.000 más el 24% sobre el exceso de $3.938.000

Coyuntura pública

4.654.001 5.370.000 26 $618.000 más el 26% sobre el exceso de $4.654.000

5.370.001 6.086.000 28 $804.000 más el 28% sobre el exceso de $5.370.000

6.086.001 6.802.000 30 $1.005.000 más el 30% sobre el exceso de $6.086.000

6.802.001 En adelante 32 $1.220.000 más el 32% sobre el exceso de $6.802.000

* Esta tabla se actualizará conforme al procedimiento establecido en los artículos 868 y 869 del Estatuto Tributario

143
 ma tributaria 2004 y la de la Ley 863 de 2003 por
niveles de ingreso. Los mayores beneficiarios
con la reducción son quienes se encuentren al
margen derecho del eje horizontal.
Esta propuesta del Gobierno Nacional con-
trasta con el deterioro que ha venido sufriendo
la distribución del ingreso laboral durante el
periodo 1994-2003 (Gráfico 5). En otras pala-
bras, entre mayor es la concentración del ingre-
so laboral menor es la tarifa impositiva a aplicar
sobre las rentas del trabajo. Esto, con base en
el marco conceptual que arriba se desarrolló
es antitécnico y, en opinión de cualquier ciu-
dadano, es completamente inadmisible pues,
como se señaló anteriormente, deteriora la
gobernabilidad política del país y ahonda las
diferencias sociales. En otras palabras, además
Gráfico 4 Diferencia entre el Proyecto y la Ley 863 de 2003
Nota: El eje horizontal corresponde al ingreso medio y el vertical a la diferencia entre las tarifas medias
144
de tener una política de gasto público altamen-
te ineficiente, los mayores ingresos laborales se
gravan con menores tasas. Así, pues, estamos
en el peor de los escenarios. La sociedad y el
Congreso de la República no deben admitir tal
esperpento.
La progresividad
Existen muchas formas de analizar con pre-
cisión hasta qué punto una estructura impo-
sitiva es progresiva. Sin embargo, resulta de
interés, antes de presentar los cálculos, distin-
guir entre dos conceptos que generalmente se
utilizan de forma indistinta y que, sin embargo,
no significan lo mismo. Progresividad no impli-
ca necesariamente redistribución. Un impues-
to puede ser muy progresivo y tener una escasa
 Gráfico 5 Gini 7 ciudades 1994-2003. Ingreso laboral perceptor

Nota: El eje horizontal corresponde al ingreso medio del intervalo y el eje vertical a la diferencia entre las tarifas impositivas
promedio

incidencia sobre la redistribución de la renta si la progresión del tipo marginal, la progresión

la capacidad de recaudo de la administración de la carga o elasticidad impositiva (elasticidad
es muy baja. En otras palabras, la capacidad de la carga con respecto a la renta Cuadro 4) y
redistributiva de un impuesto viene determi- la progresión residual (elasticidad de la renta,
nada por la efectividad administrativa de la disponible con respecto a la renta inicial).
función impositiva cuando se aplica sobre una
determinada distribución de rentas. Así pues,
Antes de señalar algunos aspectos del
teniendo en cuenta esta diferencia, se pueden
cuadro 4, es importante destacar que la elas-
distinguir distintas clases de medidas de pro-
ticidad corresponde a la relación entre la tasa
gresividad. Una primera clasificación sería la
de crecimiento de la tarifa y la tasa de creci-
que diferencia entre índices estructurales y de
miento del ingreso. De ahí que del cuadro 4
concentración. Los primeros tratan de mostrar
o iytuonr itaulr a p ú b l i c a

se pueda observar el siguiente conjunto de

la forma en que se distribuye la carga fiscal
aspectos: Primero. La tarifa efectiva en reten-
según la renta de los contribuyentes y que se
ción en la fuente y en renta para los ingresos
centran exclusivamente en analizar la naturale-
za de la estructura impositiva. Estos índices se que van desde el mínimo exento hasta cerca de

basan en la relación entre tipos medios y tipos 2.650.000 en el primero, y hasta 31.800.000 en
Cd

marginales y son: la progresión del tipo medio, el segundo, crece en más de 4.5 veces más que
E

145
 en el resto de tramos. Segundo. La elasticidad
para el impuesto de renta disminuye con el
proyecto de ley en un 2.21%, entre tanto la de
retención en la fuente disminuye en un 1.70%.
Tercero. Estas reducciones resultan ser para el
agregado en su conjunto, sin embargo, cuando
la variación de las elasticidades se analiza por
tramos se observa que en ambos casos estas
aumentan, siendo menor el aumento en el
tramo señalado en la primera consideración.

Cuadro 4 Elasticidad de la tarifa respecto al nivel de ingreso

Renta Retefuente

Toda la muestra

Ley 863 de 2003 1.156803 1.156828

Proyecto 1.131205 1.137176

Primer Tramo

Ley 863 de 2003 3.451644 3.451930

Proyecto 3.498204 3.498187

Resto de Tramos

Ley 863 de 2003 0.723599 0.723600

Proyecto 0.742956 0.741343

Nota: Las elasticidades descontando el mínimo exento.

En cuanto a los índices de concentración,
estos están en función, tanto de la estructura
del impuesto como de la distribución de la
renta. Son indicadores que sirven para com-
parar las distribuciones antes y después de
impuestos, así como diferentes estructuras tri-
butarias; para ello se consideran índices redis-
tributivos, porque atienden a la efectividad del
impuesto. El marco conceptual de estas medi-
das es el índice de Gini. Entre las medidas se
pueden destacar los índices de Kakwani, Suits,
Reynolds-Smolensky. En la medida en que aquí
tan solo se va a analizar las tarifas impositivas
efectivas de la Ley 863 y del proyecto de refor-
ma tributaria, se presentan los resultados del
índice de Gini.
El cálculo de los índices se realiza para el
conjunto de la población de ingresos, así como
para los grupos que define cada una de las tari-
fas marginales de la Ley, pues esta corresponde
a la base. Los resultados para renta y retefuente
se muestran en el cuadro 5. En el cuadro se
presentan los coeficientes de Gini asociados
a cada uno de los grupos que hay en la Ley
actualmente.

146
 Cuadro 5

Ley 863 2003 Proyecto Ley 863 2003 Proyecto

Grupo Gini en Renta Gini Renta Gini en Retefuente Gini Retefuente

Todos los tramos 0.22717456 0.2336055 0.2271746 0.23217791

1 0.28214973 0.29057444 0.28215198 0.29049871

2 0.12461936 0.12888979 0.12461939 0.12918103

3 0.02147319 0.02361119 0.02147321 0.02430799

Del cuadro se desprende que con el proyec-
to los Gini aumentan, lo cual ratifica lo que se
mostró en los gráficos 3 y 4. En segundo lugar,
se ratifica lo señalado anteriormente, la distri-
bución, con la Ley y el anteproyecto, es mucho
más inequitativa en el primer tramo que en el
resto. Y finalmente, el proyecto de Ley deterio-
ra la distribución en todos los tramos, con lo
cual la progresividad se deteriora.
A manera de conclusión
Una vez analizada la propuesta del impues-
to sobre la renta así como la de retención en
la fuente, es importante señalar dos aspectos:
Primero, la propuesta del Gobierno Nacional,
mantiene el criterio de progresividad débil
que ha imperado en la estructura tributaria
De igual forma en el cuadro comparativo se
observa que las tasas marginales que aplican
los diferentes países parecen estar asociadas
tanto a los niveles y tipos de bienes y servicios
que el Estado provee como al desarrollo de su
sistema democrático; con lo cual una reduc-
ción de las tarifas marginales en el impuesto
de renta y retención en la fuente, propuesta
del Gobierno Nacional, podría hacer pensar
en una reducción de servicios a proveer, esto
recogiendo una máxima de Elster: “Al promo-
ver la auténtica satisfacción de las necesida-
des, el capitalismo también echa las bases de
la democracia política y, en última instancia,
de una extensión de la democracia en la esfera
económica”; pues el no extender la democra-
cia en la esfera económica vía la tributación, se
deteriora la democracia política y la satisfac-
Coyuntura pública

de estos dos impuestos desde hace varias
décadas. Segundo, la propuesta presenta una
reducción de las tarifas medias, propuesta que
beneficia a los niveles de renta y de ingreso
más altas, con lo cual resulta fácil calificar la
propuesta como regresiva e inequitativa.
ción de las necesidades de la población.
Con base en estos elementos, el Congreso
de la República no debería aprobar el proyecto
de reforma tributaria en los incisos aquí ana-
lizados.

147
 Recuadro 1.

TITULO II

MODIFICACIONES EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA

ARTICULO 2º. MODIFICACIONES EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA. Con el fin de estructu-
rar el impuesto sobre la renta bajo los principios de progresividad, equidad y neutralidad, se intro-
ducen las siguientes modificaciones al Estatuto Tributario:

j) Adiciónase un parágrafo al artículo 241 del Estatuto Tributario, el cual queda así:

“Parágrafo. A partir del año gravable 2008, el impuesto a que se refiere el presente artículo,
será el establecido en la siguiente tabla para cada uno de los rangos de renta gravable allí
determinados. El Gobierno Nacional actualizará los valores absolutos contenidos en esta
tabla de conformidad con lo establecido en el inciso segundo del artículo 241 de este Estatu-
to.
Tabla del impuesto sobre la renta año gravable 2008
Pesos de 2004*
Rangos de Renta Gravable Tarifa
Desde Hasta Marginal (%) Impuesto
1 20.400.000 0 0
20.400.001 30.072.000 18 $0 más el 18% sobre el exceso de
$20.400.000
30.072.001 38.664.000 20 $1.741.000 más el 20% sobre el exceso de
$30.072.000
38.664.001 47.256.000 22 $3.459.000 más el 22% sobre el exceso de
$38.664.000
47.256.001 55.848.000 24 $5.349.000 más el 24% sobre el exceso de
$47.256.000
55.848.001 64.440.000 26 $7.411.000 más el 26% sobre el exceso de
$55.848.000
64.440.001 73.032.000 28 $9.645.000 más el 28% sobre el exceso de
$64.440.000
73.032.001 81.624.000 30 $12.051.000 más el 30% sobre el exceso de
$73.032.000
81.664.001 En adelante 32 $14.629.000 más el 32% sobre el exceso de
$81.624.000

148
 K) Adiciónase un parágrafo al artículo 383 del Estatuto Tributario, el cual queda así:

“Parágrafo. A partir del año gravable 2008, la retención en la fuente a que se refiere el presente
artículo, será la establecida en la siguiente tabla para cada uno de los rangos de ingreso laboral
gravable allí determinados. El Gobierno Nacional actualizará los valores absolutos expresados
a precios del año 2004 contenidos en esta tabla, conforme al procedimiento establecido en los
artículos 868 y 869 de este Estatuto:

Tabla de Retención en la Fuente año gravable 2008

Pesos de 2004*
Rangos de Ingreso Tarifa
Impuesto
Laboral Gravable Marginal
Desde Hasta (%)
1 1.700.000 0 0
1.700.001 2.506.000 18 $0 más el 18% sobre el exceso de $1.700.000
2.506.001 3.222.000 20 $145.000 más el 20% sobre el exceso de $2.506.000
3.222.001 3.938.000 22 $288.000 más el 22% sobre el exceso de $3.222.000

3.938.001 4.654.000 24 $446.000 más el 24% sobre el exceso de $3.938.000

4.654.001 5.370.000 26 $618.000 más el 26% sobre el exceso de $4.654.000

5.370.001 6.086.000 28 $804.000 más el 28% sobre el exceso de $5.370.000
6.086.001 6.802.000 30 $1.005.000 más el 30% sobre el exceso de $6.086.000
6.802.001 En adelante 32 $1.220.000 más el 32% sobre el exceso de $6.802.000

* Esta tabla se actualizará conforme al procedimiento establecido en los artículos 868 y 869 del Estatuto Tributario

Coyuntura pública

149
 Anexo 1. Impuestos al ingreso personal.

Esta información tiene como fuente la Price Waterhouse Coopers- Worldwide Summaries 1998-
1999: Individual Taxes. Es importante anotar que ya se encuentra en el mercado el Worldwide Sum-
maries 2002-2003: Individual Taxes.

Brasil
Net taxable income (1) Tax Amount to be
deducted from
Over Not over rate (2) (1) times (2)
%
0 R$ 10,800 —* —
R$ 10,800 21,600 15.0 R$ 1,620
21,600 27.5 4,320
*Exempt.
Official exchange rate of the cruzeiro real at December 31, 1998: US$1 = R$1.208

Argentina
Taxable income Tax on Percentage
Over Not over Column 1 on excess

(Column 1)

0 $ 10,000 — 6
$ 10,000 20,000 $ 600 10

20,000 30,000 1,600 14

30,000 60,000 3,000 18

60,000 90,000 8,400 23

90,000 120,000 15,300 28
120,000 200,000 23,700 33

200,000 50,100 35

Exchange rate of the peso at December 31, 1998: US$1 = $1.00

150
Bolivia
The tax rate is a flat 13%.
Exchange rate of the boliviano at December 31, 1998 : US$1 = Bs5.65
Perú
Taxable income Tax on Percentage

Over Not over Column 1 on excess

(Column 1)
0 S/. 151,200 — 15
S/. 151,200 S/. 22,680 30
Official exchange rates of the nuevo sol at December 31, 1998: US$1 = S/. 3.145 (buy) and S/. 3.157 (sell)
Venezuela
Net taxable income

Over Not over Tax rate Deduction

%
0 TU 1,000 6 TU 0
TU 1,000 1,500 9 30
1,500 2,000 12 75
2,000 2,500 16 155
2,500 3,000 20 255
3,000 4,000 24 375
4,000 6,000 29 575
6,000 34 875
Exchange rate of the bolivar at January 1, 1999: US$1 = US$1 = Bs. 565
Chile
Tax units (Note 1)
From To Factor Deduction
(Note 2)
0 C$ 257,650.00 0.00 —
C$ 257,650.01 772,950.00 0.05 C$ 15,459.00
Coyuntura pública

772,950.01 1,288,250.00 0.10 54,108.50

1,288,250.01 1,803,550.00 0.15 118,519.00
1,803,550.01 2,318,850.00 0.25 298,874.00
2,318,850.01 3,091,800.00 0.35 530,759.00
3,091,800.01 0.45 839,939.00

Exchange rate of the peso at December 31, 1998: US$1 = C$473.77

151
 El Uruguay y el Paraguay no tienen impuesto sobre las personas.

Estados Unidos de América

Married taxpayers/

Taxable income Tax on Percentage

Over Not over Column 1 on excess
(Column 1)
0 $ 43,050 — 15
$ 43,050 104,050 $ 6,457.50 28
104,050 158,550 23,537.50 31
158,550 283,150 40,432.50 36
283,150 85,288.50 39.6

Separate return

Taxable income Tax on Percentage

Over Not over Column 1 on excess
(Column 1)
0 $21,525 — 15
$21,525 52,025 $ 3,228.75 28
52,025 79,725 11,768.75 31
79,725 141,575 20,216.25 36
141,575 42,644.25 39.6

Unmarried taxpayers/

Single

Taxable income Tax on Percentage

Over Not over Column 1 on excess
(Column 1)
0 25,750 — 15
$25,750 62,450 $ 3,862,50 28
62,450 130,250 14,138.50 31
130,250 283,150 35,156.50 36
283,150 90,200.50 39.6

152
Head of household

Taxable income Tax on Percentage

Over Not over Column 1 on excess
(Column 1)
0 $34,550 — 15
$34,550 89,150 $ 5,182.50 28
89,150 144,400 20,470.50 31
144,400 283,150 37,598 36
283,150 87,548 39.6

Canadá
Federal income tax/

Federarl taxable income Tax on Percentage

Over Not over Column 1 on excess
(Column 1)
0 Can$29,590 — 17
Can$29,590 59,180 Can$ 5,130 26
59,180 12,724 29

Exchange rate of the Canadian dollar at December 31, 1998: US$1 = Can$1.5333

México

Taxable income Tax on Basic tax - Percentage

Over Not over Column 1 on excess
(Column 1)
0 Ps$4,096.24 — 3
Ps$4,096.25 34,767.12 Ps$ 122.89 10
34,767.13 61,100,10 3,189.98 17
61,100.11 71,026.47 7,666.58 25
71,026.48 85,037.90 10,148.17 32
85,037.91 171,509.23 14,631.82 33
171,509.24 500,000.00 43,167.36 34
Coyuntura pública

500,000.01 1,500,000.00 154,854.22 35

1,500,000.01 2,000,000.00 504,854.22 37.50
2,000,000.01 692,354.22 40

Exchange rate of the peso at December 31, 1998: US$1 = Ps10.00

153
 Bélgica
Taxable income Tax on Percentage
Over Not over Column 1 on excess
(Column 1) (Note)
0 BEF 253,000 — 25.0
BEF 253,000 335,000 BEF 63,250 30.0
335,000 478,000 87,850 40.0
478,000 1,100,000 145,050 45.0
1,100,000 1,650,000 424,950 50.0
1,650,000 2,420,000 699,950 52.5
2,420,000 1,104,200 55.0

Exchange rate of the Belgian franc at December 31, 1999: US$1 = BEF34.5750

Italia
Taxable income Tax on Percentage
Over Not over Column 1 on excess
(Column 1)
0 Lit 15,000,000 — 19
Lit 15,000,000 30,000,000 Lit 2,850,000 27
30,000,000 60,000,000 6,900,000 34
60,000,000 135,000,000 17,100,000 40
135,000,000 47,100,000 46

Exchange rate of the lira at December 31, 1998: US$1 = Lit 1,653.1

Dinamarca

Personal income is taxed at a marginal rate up to 59%. Net capital income is taxed at a rate up to 59%, and negative
net capital income and other allowances have a tax value of typically 38%, depending on local tax rates. People with inde-
pendent businesses may choose a special tax system, whereby all business income is taxed at 32% as long as the income
is kept in the business.

Exchange rate of the krone at December 31, 1998: US$1 = DKK6.8

154
España
Central tax/

Taxable income Tax on Percentage

Over Not over Column 1 on excess
(Column 1)
0 Ptas. 600,000 — 15.00
Ptas. 600,000 2,100,000 Ptas. 90,000 20.17
2,100,000 4,100,000 392,550 23.57
4,100,000 6,600,000 863,950 31.48
6,600,000 11,000,000 1,650,950 38.07
11,000,000 3,326,030 39.60

Regional tax/

Taxable income Tax on Percentage

Over Not over Column 1 on excess
(Column 1)
0 Ptas. 600,000 0 3.00
Ptas. 600,000 2,100,000 Ptas. 18,000 3.83
2,100,000 4,100,000 75,450 4.73
4,100,000 6,600,000 170,050 5.72
6,600,000 11,000,000 313,050 6.93
11,000,000 617,970 8.40

Exchange rate of the peseta at December 31, 1998: US$1 = Ptas. 142.600

Suecia
National Municipal
Taxable income income tax Income tax*
SEK %
From 0 to SEK219,300 200 31
From SEK219,400 to SEK360,000 200 + 20% 31
Over SEK360,100 200 + 25% 31
Coyuntura pública

*This rate equals the average municipal tax rate.

Capital tax/Flat rate of 30% (1999).

Exchange rate of the krona at December 31, 1998: US$1 = SEK8.046

155
 Francia
(In francs)
Employee Income tax
Total social Adjusted
Compen- contri- gross Married + 1 Married
sation butions income
Single Married child (C) + 2C
250,000 52,639 204,601 30,907 16,012 11,176 7,246
275,000 57,590 225,352 37,331 19,597 14,762 9,926
300,000 62,542 246,103 43,755 23,183 18,347 13,511
325,000 67,493 266,855 50,179 27,794 21,933 17,097
350,000 72,445 287,605 56,603 32,724 25,518 20,683
375,000 77,397 308,357 63,028 37,654 29,104 24,268
400,000 82,348 329,108 69,452 42,584 33,682 27,854
425,000 87,300 349,859 76,567 47,514 38,612 31,439
450,000 92,251 370,610 83,738 52,445 43,542 35,025
475,000 97,203 391,361 90,909 57,375 48,472 39,570
500,000 102,154 412,112 98,272 65,503 53,406 44,504
525,000 107,106 432,863 106,340 69,140 58,336 49,434
550,000 112,057 453,613 114,407 75,565 64,565 54,364
575,000 117,009 474,365 122,475 81,989 70,989 59,989
600,000 121,960 495,116 130,543 88,413 77,413 66,413
625,000 126,912 515,867 138,610 94,837 83,837 72,837
650,000 131,863 536,618 146,678 101,261 90,261 79,261
675,000 136,815 557,369 154,745 107,686 96,686 85,686
700,000 141,569 578,317 162,889 114,170 103,170 92,170
725,000 145,614 599,974 171,313 120,878 109,878 98,878
750,000 149,660 621,631 179,731 127,582 116,582 105,582
775,000 153,705 643,288 188,150 134,285 123,285 112,285
800,000 157,751 664,945 196,574 141,123 130,123 119,123
850,000 165,842 708,259 213,411 156,090 145,090 134,090
900,000 173,933 751,573 230,254 171,061 160,061 149,061
950,000 182,024 794,887 249,094 187,808 176,808 165,808
1,000,000 190,115 838,201 272,487 210,530 199,530 188,530

Exchange rate of the French franc at December 31, 1998: US$1 = FF5.62

Nota para esclarecer el contenido y el mensaje del presente

Agradezco los valiosos comentarios de todos aquellos documento. No sobra señalar, que todas las omisiones así

que en su oportunidad tuvieron la paciencia y la gentil como los errores corresponden al autor; de igual forma, las

amabilidad de leer versiones anteriores y manifestar sus opiniones aquí expresadas no los compromete a ellos ni a

opiniones. Todas las anotaciones fueron de suma utilidad la institución para cual trabajo.

156