Proyecto Ley de Barrios (AN)

ASAMBLEA NACIONAL
Oficina de Asesoría Económica y Financiera
Impacto Presupuestario y Económico del

Proyecto de Ley Especial de
Regularización de la Tenencia de la Tierra en los
Asentamientos Urbanos Populares (AUP).
Abril 2002 ? Serie: IE 0402-069

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Índice.
Resumen Ejecutivo………………………………………………………………………………..3
I. Características del Proyecto de Ley…………………………………………………………...8
II. Experiencias Latinoamericanas de Desarrollo Ur bano Popular………………………….11
III. Aspectos Institucionales a Considerar……………………………………………………...13
IV. Caracterizando a los Asentamientos Urbanos Populares (AUP)...................................15
V. Impactos Presupuestarios del Proyecto de Ley……………………………………………19
VI. Impactos Económicos del Proyecto de Ley………………………………………………..37
VII. Anexos ………………………………………………………………………………………... 47
2 Serie Informes
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Impacto Presupuestario y Económico del Proyecto de Ley Especial de

Regularización de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares (AUP).
Resumen Ejecutivo.
1. El Proyecto de Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la Tierra en los

Asentamientos Urbanos Populares (AUP) propone un mecanismo masivo y eficaz de
regularización de la tenencia de la tierra urbana a las comunidades que han venido habitando
los barrios y poblaciones de menores ingresos en Venezuela.
2. El impacto presupuestario total del Proyecto de Ley Especial de Regularización superará los 2
366 millardos de bolívares que significan más del 1,92 % del Producto Interno Bruto. Casi el
1,6 % del PIB corresponde a impactos recurrentes en cinco o más años mientras que más de
0,33 % del PIB corresponde a impactos no recurrentes.
3. Cerca de un 45 % del impacto presupuestario total del proyecto de ley proviene de los
programas de urbanización básica y de infraestructura social necesarios para cumplir con el
Programa Nacional de Regularización de Tenencia de la Tierra propuesto en el Artículo 13.
4. Más del 28 % de los impactos presupuestarios totales provienen del Programa de Fundación
de Nuevas Comunidades Urbanas, propuesto en el Artículo 46 del proyecto de ley que deberá
financiar FONDUR.
5. Casi 13 % de los impactos presupuestarios totales se originan en el Artículo 32 que propone la

Exención Tributaria a la Regularización e Inscripción Tierras Urbanas.
6. Solamente el 3 % de los impactos presupuestarios totales provendrán de los Programas de

Expropiación de Tierras Privadas para AUP, necesarios para cumplir con el Artículo 11 del
Proyecto de Ley.
7. Menos de 1,5 % de los impactos presupuestarios totales deben estar destinados a Asistencia
Técnica para la Regularización de Títulos a las Comunidades de AUP (Artículo 11), mientras
que la creación y administración de la Oficina Técnica Nacional de Regularización Tierra
Urbana (OTN) absorberá menos del 0,77 % de los impactos presupuestarios (Artículo 42).
8. Recursos por un monto similar a los destinados a crear la OTN deben ser asignados en el
corto plazo a Planes Especiales de Desarrollo Urbano en los Asentamientos Urbanos
Populares (Artículo 8).
3 Serie Informes
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9. Se espera un impacto marginal de la Asistencia Técnica que requiere la OTN por parte de
Órganos de la Administración Pública (Artículo 42), y de la Arborización y Acondicionamiento
Terrenos No Regulados (Artículo 38).
10. Se estima que los programas de Urbanización de AUP y Fundación de Nuevas Comunidades
Urbanas absorberán el 73 % de los impactos presupuestarios, equivalentes a 1 732 millardos
de bolívares anuales en un periodo de cinco años.
11. Por otra parte, se estimó que el beneficio sobre la economía venezolana de la transferencia de
tierras urbanas mediante la entrega de títulos de permanencia en tierras privadas y títulos de
adjudicación en tierras públicas alcanzará a más de 5,6 % del Producto Interno Bruto,
equivalente a 6 894 millardos de bolívares.
12. El valor de la transferencia es equivalente a un gasto público de más de 4,4 millones de

bolívares a cada una de las familias beneficiadas, y es equivalente al total de la regalía
petrolera otorgada por PDVSA al Estado en el año 2001, sin considerar impuesto sobre la
renta petrolera ni dividendos petroleros.
13. El efecto sobre el PIB será creciente y gradual en el tiempo a medida que se comience a
desarrollar el mercado formal de suelos urbanos en los AUP, lo cual se estima que tomará
entre cinco y diez años. Sin embargo, el incremento en la capitalización de los beneficiarios
será más rápido, lo cual generará externalidades positivas sobre los sectores económicos.
14. Probablemente el sector económico más beneficiado en una primera etapa será la
construcción, que debería experimentar mayor demanda de insumos y de mejoras de
viviendas al dinamizarse la construcción privada en los barrios en el mediano plazo.
15. Un aspecto central de la factibilidad económica de las propuestas de un Programa Nacional

de Urbanización de AUP y un Programa de Fundación de Nuevas Comunidades Urbanas, es
la estimación de la capacidad de pago o sustentabilidad económica que ambos programas
tendrán en el futuro.
16. El costo de un programa de infraestructura básica, solamente para las 1 037 000 familias
urbanas más pobres que requieren soluciones más urgentes en los AUP, se eleva a 3 630
millardos de bolívares, lo que representa cerca de un 2,87 % del Producto Interno Bruto, y un
19 % del costo total de solucionar el déficit habitacional existente en los barrios populares.
17. El aporte a largo plazo (20 años) de los beneficiarios de un programa de infraestructura básica
no debería ser inferior a 1,74 % del PIB, de acuerdo a las estimaciones preliminares de es te
estudio.
18. Si el costo del programa es de 2,87% del PIB, entonces el monto total del subsidio a la
infraestructura básica no debe superar 1,13 % del PIB, equivalente a 1 487 millardos de
bolívares. Se concluye que para solucionar en 5 años el déficit de infraestructura básica se
deben invertir casi 300 millardos de bolívares anualmente en un subsidio a la infraestructura.
4 Serie Informes
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19. El valor de los recursos presupuestarios para cubrir el déficit de infraestructura social en salud
y educación, sin considerar los gastos en seguridad, y asumiendo un aporte de la comunidad
cercano al 20 % del costo, requiere de un programa de subsidios a las inversiones en salud y
educación de 683 millardos de bolívares. Si se ejecuta un programa de cinco años de
inversión en infraestructura de salud y educación para los AUP se requiere que el Estado
financie anualmente por lo menos 136,6 millardos de bolívares solamente para dicho
programa.
20. El Subsidio a la Vivienda Popular no forma parte del impacto económico de este proyecto de
ley, pero se estimó para tener una referencia respecto a la magnitud de la inversión pública
necesaria para el desarrollo urbano sustentable de los asentamientos urbanos populares.
21. Considerando un margen de error no superior a 5 %, los recursos presupuestarios adicionales

para ejecutar un plan de subsidios a la vivienda en los AUP, que sea económicamente
sustentable en 20 años, no deben ser inferiores a 652 millardos de bolívares anuales: su
ejecución en cinco años requiere de recursos públicos no inferiores a 2 700 millardos de
bolívares anuales.
22. Se identificaron 182 mil familias urbanas pobres en situación de riesgo geológico en
Venezuela, cuya relocalización costará 2,76 % del Producto Interno Bruto. Considerando el
aporte de los beneficiarios, junto a un subsidio para la vivienda nueva, es posible descontar a
20 años el costo de ejecución y ejecutarlo en un periodo menor, reduciendo los riesgos de
pérdida de vidas. En ese escenario de política de vivienda el costo económico anual de la
reubicación se reducirá a 169,57 millardos de bolívares. El impacto fiscal comentado se
resume en el cuadro 1.
Cuadro 1.
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Impactos Presupuestarios del

Artículo Contenido Impacto Recurrencia Anual No Recurrentes

(Millones de Bolívares)
8 Planes Especiales Desarrollo Urbano Popular. 18.198 Anual Permanente

11 Asistencia Técnica Regularización Títulos Comunidad 33.700 Presupuesto 2003
13 Programas de Urbanización Básica e Infraestructura Social 1.059.550 Anual por Cinco Años
16 Reubicación de Familias en Zonas de Riesgo, y Reglamento 186.000 Anual por Cinco Años
18 Programas de Expropiación de Tierras Privadas para AUP 73.100 Un Año, No Recurrente
32 Exención Tributaria a Regularización e Inscripción Tierras Urbanas 301.830 Un Año, No Recurrente
38 Arborización y Acondicionamiento Terrenos No Regulados 1.003 Anual Permanente
42 Oficina Técnica Nacional Regularización Tierra Urbana 18.198 Anual Permanente
42 Asistencia Técnica a OTN por Organos de la Administración Pública 1.376 Anual Permanente
46 Programa Fundación de Nuevas Comunidades Urbanas FONDUR 673.060 Anual por Cinco Años
TOTAL: 2.366.015 1.957.385 408.630
Ranking de Impactos Presupuestarios del

Artículo Contenido Impacto Recurrencia Anual No Recurrentes

13 Programas de Urbanización Básica e Infraestructura Social 1.059.550 Anual por Cinco Años
46 Programa Fundación de Nuevas Comunidades Urbanas FONDUR 673.060 Anual por Cinco Años
32 Exención Tributaria a Regularización e Inscripción Tierras Urbanas 301.830 Un Año, No Recurrente
16 Reubicación de Familias en Zonas de Riesgo, y Reglamento 186.000 Anual por Cinco Años
18 Programas de Expropiación de Tierras Privadas para AUP 73.100 Un Año, No Recurrente
11 Asistencia Técnica Regularización Títulos Comunidad 33.700 Presupuesto 2003
42 Oficina Técnica Nacional Regularización Tierra Urbana 18.198 Anual Permanente
8 Planes Especiales Desarrollo Urbano Popular. 18.198 Anual Permanente
42 Asistencia Técnica a OTN por Organos de la Administración Pública 1.376 Anual Permanente
38 Arborización y Acondicionamiento Terrenos No Regulados 1.003 Anual Permanente
TOTAL: 2.366.015 1.957.385 408.630
Impacto Presupuestario como Porcentaje del PIB. 1,9236% 1,5914% 0,3322%
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Cuadro 2.
Impactos Económicos del

Impacto Contenido Impacto Recurrencia Anual No Recurrentes %PIB

Directo Transferencia de Tierras Públicas y Privadas a AUP 6.894.000,000000 Un Año, No Recurrente 5,60%
Directo Reubicación Viviendas en Zonas de Riesgo 950.000,000000 Anual por Cinco Años 0,77%
Implicito Subsidio a Infraestructura Básica 300.000,000000 Anual por Cinco Años 0,24%
Implicito Subsidio a Infraestructura Social 136.600,000000 Anual por Cinco Años 0,11%
0,00%
Total Total Beneficios del Proyecto de Ley a la Economía de Venezuela 8.280.600,000000 6,73%
Impacto Económico como Porcentaje del PIB.
Propuesto Subsidio a la Vivienda en Asentamientos Urbanos Populares 652.000,000000 Anual por Veinte Años 0,53%
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I. Características del Proyecto de Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la Tierra en

los Asentamientos Urbanos Populares
El Proyecto de Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos

Urbanos Populares (AUP) propone un mecanismo masivo y eficaz de regularización de la tenencia de
la tierra urbana a las comunidades que han venido habitando los barrios y poblaciones de menores
ingresos en Venezuela. En esencia, el proyecto de ley busca entregar títulos de permanencia que
reconocen la posesión de tierras privadas y títulos de adjudicación sobre las tierras públicas.
La ley establece los procedimientos para otorgar la propiedad sobre tierras privadas mediante la
usucapión. La usucapión consiste en este caso en un título transferible que reconoce la adquisición
de derecho de propiedad por posesión pacífica y pública durante los 10 años que finalizaron el 4 de
febrero de 2002.
El Proyecto de Ley está estructurado en base a disposiciones generales, una propuesta de

ordenamiento urbano básico para los AUP, un procedimiento de regularización de tierras privadas, un
procedimiento de adjudicación de tierras públicas, la creación de un organismo estatal y de comités
de tierras, un programa de Fundación de Nuevas Comunidades Urbanas, y un detallado
procedimiento administrativo para regularizar la tenencia de la tierra en los AUP.
I.1. Disposiciones Generales.
Las Disposiciones Generales definen en primer lugar las alternativas de titularización, el mecanismo
de usucapión, la utilidad pública y el interés social del proyecto de ley. Luego proponen la creación de
planes especiales de ordenación urbanística de las UAP y proponen la creación de un órgano
administrativo responsable de elaborar dichos planes.
Además, las Disposiciones Generales definen la competencia del Ejecutivo Nacional, estatal y
municipal para otorgar títulos de adjudicación y permanencia, estableciendo que estos tres poderes
públicos otorgarán la asistencia técnica a las comunidades para presentar las solicitudes ante una
Oficina Técnica Nacional de regularización de tierra urbana.
Finalmente, las Disposiciones Generales otorgan al poder público en sus tres esferas el poder de
zonificar los barrios y urbanizaciones populares y de reconocer el derecho de propiedad, priorizando
el procedimiento de tierras públicas y priorizando a las comunidades que reciban asistencia técnica.
I.2. Programa Nacional de Urbanización y Fundación de Nuevas Comunidades Urbanas.
El proyecto de ley propone establecer un Programa Nacional de Urbanización a los AUP mediante la
ejecución progresiva de servicios de agua potable, alcantarillado, luz eléctrica, salud, educación,
seguridad, vialidad y telecomunicaciones. Las nuevas comunidades urbanas serán concebidas como
ciudades productivas de carácter integral, principio fundamental del urbanismo progresivo.
8 Serie Informes
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En su Título VI se establece que mediante el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR) se

dote a la población de sistemas de urbanismo progresivo y de tierra urbana con los servicios básicos,
espacios y edificios institucionales. Es importante tener presente que en el Presupuesto 2002 se
asignan solamente 1 500 millones de bolívares de financiamiento para el FONDUR.
I.3. Ordenamiento Urbano.
El Ordenamiento Urbano Básico de las AUP se asegura mediante un plan de ordenamiento urbano
que define las áreas de uso actual que no podrán ser modificadas sin la aprobación de la comunidad,
y se basa en el ordenamiento espontáneo e histórico del área a parcelar con el objeto de regularizar
las propiedades. El Ordenamiento Urbano Básico propuesto establece que los propietarios de
viviendas en zonas de riesgo tendrán derecho a reubicación por permuta o por adjudicación en la
misma AUP, en otra AUP, en un nuevo asentamiento o en una parcela agrícola, y que se dictará un
reglamento especial de identificación y procedimientos en dichas zonas de riesgo.
I.4. Regularización de Tierras Privadas.
El Procedimiento de Regularización de Tierras Privadas establece las presunciones legales para

reconocer el derecho de propiedad por usucapión y aquellas presunciones para el otorgamiento del
título de permanencia o de adjudicación, definiendo la forma, los contenidos y los efectos del
reconocimiento o constitución de derechos reales inmobiliarios. Finalmente, este procedimiento
establece un mecanismo de control especial de su legalidad, eximiendo del pago de todo tributo a los
procedimientos de Regularización a los AUP.
I.5. La Adjudicación de las Tierras Públicas.
En el caso de las Adjudicación de las Tierras Públicas, el Proyecto de Ley entrega el proceso de
adjudicación a la administración pública propietaria de las tierras en el caso de los Barrios Populares
y a la constructora de las viviendas y edificaciones en el caso de las Urbanizaciones Populares, sin
afectar a las competencias urbanísticas de municipios y otras autoridades urbanísticas. Se identifican
los terrenos públicos sobre los que no procede este proyecto: las áreas fuera de las poligonales
definidas para AUP, los terrenos habitados por trabajadores del Estado, los servicios públicos, áreas
comunes, vías de comunicación y áreas sometidas a ordenación ambiental o administración especial.
Se establece las características de los beneficiarios, otorgando el derecho de regularización de la
tierra a la mujer cabeza de familia independiente del estado civil de esta, se reconoce la copropiedad,
definiendo hasta tres viviendas por beneficiario, obligándose a los propietarios de más de tres
viviendas a pagar el valor de estas.
I.6. Organización.
El proyecto propone la creación de un nuevo organismo público: una Oficina Técnica Nacional de
Regularización, adscrita a la Vicepresidencia de la República. Esta oficina tendrá trece (13)
atribuciones, entre las que destaca la búsqueda de vías conciliatorias para regular la tenencia de
tierras de propiedad privada ocupada por AUP, y la asistencia técnica a gobiernos estatales,
municipales, urbanizaciones y barrios populares. La contraparte al Estado se define mediante la
creación de Comités de Tierras por parte de las comunidades con catorce (14) atribuciones
9 Serie Informes
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orientadas a acelerar y hacer operativo el proceso de regularización con la participación de los

beneficiarios. Con este fin, el proyecto establece el mecanismo de creación de los comités de tierras,
limitando su extensión a un rango máximo de entre 200 y 400 viviendas por comité. Los valores y
principios que reflejen la voluntad de los pobladores se establece en una Carta de Urbanización o
Carta del Barrio, parte integrante del Comité de Tierras.
Finalmente, un Procedimiento Administrativo para la Regularización de la Tenencia de la Tierra se

propone en el proyecto de ley, el cual define las normas para su iniciación, sustanciación y decisión, y
un procedimiento contencioso administrativo establece dos instancias legales, las medidas cautelares
y otras disposiciones a los procedimientos judiciales, derogándose las normas y actos que colidan
con el proyecto y estableciendo un plazo de seis meses desde la publicación de la ley para crear la
infraestructura ordenada por ésta y prever las partidas presupuestarias indispensables relativas a los
planes de ordenación urbanos básicos.
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II. Experiencias Latinoamericanas de Desarrollo Urbano Popular
De acuerdo a los estudios realizados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sobre la
efectividad de sus programas dirigidos al desarrollo urbano de los más pobres, los programas de
mejoramiento de los asentamientos urbanos populares (slum upgrading programs), que han sido
exitosos en distintos países, se caracterizaron por facilitar la incorporación de los ocupantes
informales al mercado formal de viviendas. La regularización de la tenencia de la tierra es un requisito
inicial para dicha incorporación.
Sin embargo, hay otros factores no menos indispensables en los programas de desarrollo urbano
para los sectores populares. Estos son la provisión de infraestructura básica y en particular sanitaria
(agua potable y saneamiento), el mejoramiento de la integración de los barrios populares en los
planes de desarrollo urbano más globales, y no menos importante, los programas de reducción del
deterioro ambiental que incorporen a los sectores populares.
Los programas de desarrollo urbano para las familias de menores ingresos implementados con
fondos del BID en Colombia, Chile y Ecuador proveen lecciones a considerar para el caso de la
planificación del desarrollo urbano de los sectores populares en Venezuela:
? en el caso de Ecuador, la ausencia de criterios de elegibilidad racionales y transparentes

llevaron a serias distorsiones en la selección de los beneficiarios, debilitando la capacidad de
los programas para alcanzar sus objetivos de justicia y equidad al otorgar subsidios a familias
de estratos socioeconómicos más altos a los deseables;
? en el caso de Colombia, fueron imposibles de administrar los programas que combinaban

inversiones en terrenos urbanizados con servicios básicos (agua y saneamiento), servicios
sociales (salud y escuelas) y servicios de infraestructura (vialidad y electrificación). Estos
programas fueron vulnerables a la inestabilidad institucional y política, pese a que la tenencia
de la tierra urbana aseguró la participación de los beneficiarios, quienes aportaron ahorros y
horas de trabajo;
? finalmente, en el caso de Chile, la necesidad de focalizar los escasos subsidios hacia las
áreas de alta pobreza urbana, y dentro de ellas a los más pobres , minimizó la pérdida de
recursos financieros y facilitó las obras de infraestructura para elevar la calidad de vida. Sin
embargo, el centralismo en el mecanismo de aprobación de las inversiones limitó el impacto
nacional, y sólo los municipios que tenían mayor capacidad para preparar y negociar
proyectos se apropiaron de los recursos, limitando la equidad de los programas dentro del
territorio nacional en beneficio de los municipios con mayores recursos humanos y técnicos.
Considerando estos tres casos, como los programas en evaluación y en ejecución por el BID en
Panamá y Trinidad-Tobago, se recomienda considerar los siguientes aspectos para maximizar los
beneficios económicos de la legislación relacionada con los asentamientos urbanos populares:
11 Serie Informes
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? el factor determinante del impacto de largo plazo de los programas de vivienda social es la
propiedad del deudor hipotecario;
? facilitar la flexibilidad en el diseño de proyectos de desarrollo urbano popular: la legislación

debe aportar flexibilidad para el ajuste o el rediseño futuro de los programas;
? el elemento central de los bancos multilaterales, para aprobar un préstamo de desarrollo

urbano a los sectores más pobres, es la habilidad demostrada por el país deudor para
asegurar continuidad y cumplimiento con los acuerdos. En consecuencia, los bancos
multilaterales incorporan mecanismos de verificación muy explícitos para medir el avance
contra objetivos;
? otro elemento, no menos importante, es la capacidad del país deudor para construir
consensos y sustentar las inversiones: la selección de programas de subsidios es central para
una buena asignación de los escasos recursos locales, al menos en los programas del BID.
12 Serie Informes
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III. Aspectos Institucionales a Considerar
De acuerdo a lo observado en otros países de la región, se puede apreciar que el título de propiedad,
un aspecto central para el desarrollo sustentable de los Asentamientos Urbanos Populares (AUP),
estaría cubierto por el proyecto de ley. Sin embargo, a la luz de la experiencia internacional, el
proyecto aun puede ser mejorado estableciendo la flexibilidad necesaria para la inversión y la gestión
de los servicios básicos, sociales y de infraestructura por parte de las comunidades locales y/o de sus
representantes.
La constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece, al definir el ordenamiento del

Poder Público Municipal, que la ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y
Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados, los
servicios que éstos gestionen, previa demostración de su capacidad para prestarlos (Artículo 184).
Con el fin anterior, la constitución establece que la ley deberá promover la transferencia de servicios
en materia de salud, educación, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente,
mantenimiento de áreas industriales y conservación de áreas urbanas, prevención y protección
vecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos.
Para promover la transferencia de los servicios descritos, las comunidades y grupos vecinales
organizados podrán establecer convenios cuyos contenidos estarán orientados por los principios de
interdependencia, coordinación, cooperación y responsabilidad.
También la constitución define la participación de las comunidades y ciudadanos y ciudadanas, a

través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de
propuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboración
de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y control de obras,
programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción.
De acuerdo a la constitución, la ley debe asegurar la participación en los procesos económicos

estimulando las expresiones de la economía social, tales como cooperativas, cajas de ahorro,
mutuales y otras formas asociativas.
También se asegura que la ley garantice la participación de los trabajadores y trabajadoras y

comunidades en la gestión de las empresas públicas mediante mecanismos autogestionarios y
cogestionarios. La creación de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios,
como fuentes generadoras de empleo y de bienestar social, propendiendo a su permanencia
mediante el diseño de políticas donde aquellas tengan participación.
La constitución cuenta con la ley para asegurar la creación de nuevos sujetos de descentralización a
nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a los fines de garantizar el
principio de la corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estatales y
desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios
públicos estatales y municipales. Finalmente, se espera la participación de las comunidades en
13 Serie Informes
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actividades de acercamiento a los establecimientos penales y de vinculación de éstos con la

población.
14 Serie Informes
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IV. Caracterizando a los Asentamientos Urbanos Populares (AUP)
IV.1. Demanda por Vivienda de las Familias Urbanas Pobres.
De acuerdo a o l s cálculos realizados por la OAEF para estimar el impacto presupuestario del
proyecto de ley de vivienda, el déficit de viviendas para los estratos económicos más pobres,
definidos por sus ingresos menores a cinco s alarios mínimos, alcanza a 1,5 millones familias en áreas
urbanas, mientras 560 mil familias rurales o habitantes en pueblos también pueden constituir AUP y
forman parte del déficit habitacional acumulado en Venezuela.
? Considerando solamente al grupo de familias urbanas, existe un conjunto de 503 mil familias
urbanas pobres que requieren viviendas totalmente nuevas, esto significa nuevas
urbanizaciones;
? Luego existe un segundo grupo de 535 mil familias urbanas pobres cuyas viviendas pueden
ser parcialmente reconstruidas, para alcanzar los niveles de dignidad habitacional
establecidas en la Constitución;
? Finalmente, hay un tercer grupo de 511 mil familias urbanas pobres con viviendas que solo
requieren mejoras para alcanzar el nivel ya definido.
IV.2. Comités de Tierras y Número de Asentamientos.
Como no existen datos a nivel nacional que ofrezcan una caracterización definida del número y de las
características socioeconómicas o demográficas de los Asentamientos Urbanos Populares (AUP), la
OAEF realizó una inferencia a partir de los datos del inventario de barrios de Caracas publicado 24
años atrás por FUNDACOMUN en 1978 y utilizado por Baldo y Villanueva (Un Plan para los Barrios
de Caracas, 1998).
La carencia de información más actualizada limita las conclusiones de esta estimación, sin embargo
utilizando la estadística apropiada y los márgenes de error indicados, no existen datos para ofrecer
una estimación más actualizada sin invertir al menos un año en recursos financieros importantes en
información básica.
En base a esa inferencia sobre los datos de FUNDACOMUN, a partir de las 1,5 millones de familias
urbanas pobres con distintos niveles de déficit de vivienda es posible estimar -desarrollando la
aproximación lineal- que cerca de 1,4 millones de familias urbanas pobres constituyen el universo de
potenciales beneficiarios de la ley de AUP.
Asumiendo que ninguna familia urbana pobre sea propietaria del suelo donde está su vivienda, y
considerando que el número de los AUP será similar al número de Comités de Tierra, es posible
estimar el número probable de AUP. Se determinó que la ley dará origen a cerca de 3 900 AUP
conformadas por 400 familias cada una, o más de 7 700 AUP de 200 familias cada una.
15 Serie Informes
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En promedio, se espera que se creen no menos de 5 161 AUP de 300 familias urbanas pobres en
Venezuela a partir de este proyecto de ley. Al utilizar los datos del Instituto Nacional de Estadísticas
para las familias urbanas más pobres en cada Estado de Venezuela se confirma un número estimado
de 5 394 Asentamientos Urbanos Populares, a partir de agrupar a las familias urbanas más pobres en
Comités de Tierras, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 43 del proyecto de ley. La diferencia
entre ambas estimaciones corresponde a 69 740 familias urbanas pobres que de acuerdo al
Ministerio de Infraestructura no presentan problemas de calidad de la vivienda.
Cuadro 3
Número de asentamientos urbanos populares
(Desagregado por entidad federal)
Entidad federal Población Famil. en edo. de pobreza Asentamientos Urbanos Pop.

(Habitantes) (Viviendas) (Número de AUP)
Total En edo. de pobreza Total Urbanas Rurales 200 V. 400 V. 300 V.
AMAZONAS 102,243 46,010 9,202 6,717 2,485 34 17 22
ANZOATEGUI 1,162,174 522,978 104,596 76,355 28,241 382 191 255
APURE 475,859 214,137 42,827 31,264 11,563 156 78 104
ARAGUA 1,509,780 679,401 135,880 99,193 36,688 496 248 331
BARINAS 594,679 267,605 53,521 39,070 14,451 195 98 130
BOLIVAR 1,331,636 599,236 119,847 87,488 32,359 437 219 292
CARABOBO 2,146,538 965,942 193,188 141,028 52,161 705 353 470
COJEDES 267,167 120,225 24,045 17,553 6,492 88 44 59
DELTA AMACURO 140,577 63,259 12,652 9,236 3,416 46 23 31
DTTO. FEDERAL 2,328,612 1,047,875 209,575 152,990 56,585 765 382 510
FALCON 761,968 342,886 68,577 50,061 18,516 250 125 167
GUARICO 650,850 292,882 58,576 42,761 15,816 214 107 143
LARA 1,611,354 725,109 145,022 105,866 39,156 529 265 353
MERIDA 759,231 341,654 68,331 49,881 18,449 249 125 166
MIRANDA 2,657,015 1,195,657 239,131 174,566 64,565 873 436 582
MONAGAS 611,232 275,055 55,011 40,158 14,853 201 100 134
NUEVA ESPARTA 384,923 173,215 34,643 25,289 9,354 126 63 84
PORTUGUESA 846,320 380,844 76,169 55,603 20,566 278 139 185
SUCRE 840,535 378,241 75,648 55,223 20,425 276 138 184
TACHIRA 1,050,875 472,894 94,579 69,042 25,536 345 173 230
TRUJILLO 598,510 269,329 53,866 39,322 14,544 197 98 131
YARACUY 528,824 237,971 47,594 34,744 12,850 174 87 116
ZULIA 3,270,998 1,471,949 294,390 214,905 79,485 1,075 537 716
TOTAL 24,631,900 11,084,355 2,216,871 1,618,316 598,555 8,092 4,046 5,394

Fuente: I.N.E. / Cálculos propios
IV.3. Propiedad del Suelo en los Asentamientos.
De acuerdo a FUNDACOMUN, el 13 % de los suelos urbanos de los 14 principales barrios del Área
Metropolitana Interna de Caracas eran de propiedad privada, al igual que el 15 % de los suelos de los
16 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
barrios en la carretera Guarenas y Mariches. En cambio, el 32 % de los suelos urbanos de los cinco
principales barrios de Los Teques eran de propiedad privada.
Con base a los resultados del Inventario de Barrios de 1978 es posible inferir que al menos, 10 % de
los habitantes de AUP en el año 2002 son propietarios del suelo que habitan.
Casi un 40 % de las tierras de los barrios del Area Metropolitana Interna de Caracas son de
propiedad municipal (39,27%), mientras un 40,3 % de los suelos de los barrios en la carretera
Guarenas y Mariches eran de propiedad municipal. En el caso de las tierras de los barrios de Los
Teques, la propiedad municipal sólo alcanzaba a casi un 22 % en 1978.
Las tierras de los barrios de Los Teques que eran de propiedad estatal alcanzaban más de un 29 %
del total de los suelos urbanos de los barrios de Los Teques, en cambio apenas un 2,5 % de los
suelos urbanos de los 14 principales barrios del Área Metropolitana Interna de Caracas eran de
propiedad Estatal.
IV.4. Localización Espacial de los AUP y Propiedad de los Suelos.
En Venezuela, a partir de este proyecto de ley, se espera que se creen cerca de de 5 161 AUP de
300 familias urbanas pobres cada una. Por otra parte, se tiene un estimado de la distribución de la
propiedad en los barrios del país a partir de una encuesta (antigua) de los barrios de Caracas.
Confrontando ambos resultados podemos extrapolar algunas estimaciones respecto a la distribución

espacial de las familias urbanas pobres de acuerdo a la propiedad del suelo en que habitan:
? el número de familias urbanas pobres localizadas en tierras públicas puede ser superior a
800.000 casos, equivalentes a casi el 52 % del total de familias urbanas pobres del país;
? el número de familias urbanas pobres localizadas en tierras de propiedad totalmente privada

será cercano a 201 mil familias, equivalentes a cerca de un 13 % del total de familias urbanas
pobres del país;
? el número de familias urbanas pobres localizadas en tierras de propiedad mixta (en parte
suelos de instituciones estatales y/o suelos privados) será cercano a 544 mil familias,
equivalentes a cerca de un 35 % del total de familias urbanas pobres del país;
? del total de las familias en suelos de propiedad mixta, cerca de 385 mil familias urbanas
pobres estarían localizadas en suelos que en parte son municipales y en parte son privados,
esta sería la situación de una de cada cuatro familias urbanas pobres;
? se estima entonces que el 65 % de las familias de AUP se localizan en suelos de propiedad

municipal o suelos de propiedad mixta entre el municipio y el sector privado, este será el caso
de cerca de 993 mil familias urbanas pobres;
17 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
? se espera que cerca de 31.000 familias, equivalentes a un 2 % del total de familias de los
AUP, ocupen suelos que son en parte estatales y en parte privados;también se proyecta que
cerca de 23.000 familias, equivalentes a un 1,5 % del total de familias de los AUP, ocupen
suelos que son en parte nacionales y en parte suelos privados;
? las familias urbanas pobres localizadas en suelos en parte municipal y en parte nacional no
superan el 4 % del total de la demanda por suelo urbano de los AUP. Finalmente, las familias
que se localizan en suelos de propiedad en parte municipal y en parte estatal no superan el 1
% del total.
Cuadro 4.
V. Impacto Presupuestario del Proyecto de Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la

Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares (AUP)
Los principales impactos presupuestarios de este proyecto de ley corres ponden a los relacionados
con la creación de la Oficina Técnica Nacional de Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana,
la ejecución de planes de ordenación urbanística para las AUP, la asistencia técnica para formular
solicitudes de otorgamiento de títulos, el financiamiento del programa nacional de dotación de
servicios esenciales a los AUP, la reubicación de familias desde zonas de riesgo, y la exención de
tributos por regular e inscribir la tenencia de la tierra.
18 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Otros impactos presupuestarios muy significativos serán el programa de fundación de nuevas

comunidades urbanas de FONDUR, los programas de expropiación, dotación de tierras y arreglos
amistosos, la asistencia técnica a la Oficina Técnica Nacional por otras agencias, y la arborización de
terrenos públicos no regulados .
V.1. Impacto Presupuestario de la Oficina Técnica Nacional de Regularización.
La propuesta de la creación de una Oficina Técnica Nacional de Regularización de la Tenencia de la

Tierra Urbana, que dependerá de la Vicepresidencia de la República, será un gasto recurrente que
afectaría el presupuesto nacional de manera permanente (Artículo 42).
Para estimar el impacto presupuestario recurrente de la Oficina Técnica Nacional de Regularización

de la Tenencia de la Tierra Urbana se calculó el promedio del presupuesto para el año 2001 de tres
agencias estatales del sector. Éstas son: Fundación para el Equipamiento de Barrios
FUNDABARRIOS, el servicio autónomo Programa Nacional de Vivienda Rural, y la Fundación para el
Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal (FUNDACOMUN).
Como resultado de la estimación se concluyó que el impacto presupuestario anual recurrente de la

creación de una Oficina Técnica Nacional de Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana no
será inferior a 7 770 millones de bolívares anuales. Del total estimado, cerca de 5 770 millones de
bolívares serán transferencias corrientes para cubrir los gastos de funcionamiento y no menos de
2000 millones de bolívares serán transferencias corrientes para cubrir los gastos de capital.
Cuadro 5:
19 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Impacto Presupuestario: Oficina Técnica Nacional de Regularización Tierras de AUP

(En millones de Bs.)
Partidas
Denominación Presupuesto 2001
Fundación para el Equipamiento de Barrios (FUNDABARRIOS). 2.824,1
Transferencias Corrientes
-Gastos de Funcionamiento 824,1
Transferencias de Capital
- Recursos Ordinarios 2.000,0
Servicio Autónomo Programa Nacional de Vivienda Rural. 12.955,8

-Gastos de Funcionamiento 9.955,8
-Recursos Ordinarios 3.000,0
Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal (FUNDACOMUN). 7.531,3

Promedios 7.770,4
Fuente: Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2001 / Ministerio de Infraestructura
FUNDACION PARA EL EQUIPAMIENTO DE BARRIOS

La gestión de la Fundación para el ejercicio 2001, está centrada en atender los programas de mejoramiento,
ampliación de casas en barrios, rehabilitación física de urbanizaciones populares, nuevas urbanizaciones y
viviendas de desarrollo progresivo o nuevas urbanizaciones y viviendas completas.
En este sentido, se asignarán a la Fundación, aportes presupuestarios, destinados a cubrir gastos de
funcionamiento. La inversión estará en concordancia con lo establecido por el CONAVI y el Servicio Autónomo de
Fondos Integrados de Vivienda (SAFIV).
SERVICIO AUTONOMO PROGRAMA NACIONAL DE VIVIENDA RURAL

Tiene como objetivo mejorar las condiciones sanitarias del medio rural, mediante la dotación de viviendas
socialmente aceptables, a las familias de bajos ingresos, con los servicios básicos indispensables para la
formación de hábitos sanitarios que contribuyan a la disminución de las tasa de morbilidad y mortalidad de la
población rural, promoviendo la integración de la comunidad, su reagrupamiento y el arraigo de las familias al
medio rural. Al respecto, se han programado las siguientes acciones:
Continuar con los convenios que involucren a las diferentes gobernaciones y alcaldías, para ampliar la
cobertura de los programas de vivienda, acueductos y cloacas rurales.
Continuar con las obras destinadas al fortalecimiento de nuestras fronteras, como por ejemplo la Aldea Rural
de Ciudad Sucre, ubicada en el Estado Apure, y Cojoro, ubicada en el Municipio Páez del Estado Zulia.
FUNDACION PARA EL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD Y FOMENTO MUNICIPAL

(FUNDACOMUN).
FUNDACOMUN, para el año 2001, continuará profundizando su labor de apoyo a los gobiernos locales, a fin
de lograr una inversión coordinada entre los diferentes niveles e instancias ejecutivas, que se traduzcan en una
redefinición del rol del Municipio en el proceso de descentralización del Estado y de sus relaciones con la Sociedad
Civil, tanto en los aspectos estratégicos como tácticos.
Asimismo, FUNDACOMUN proseguirá con sus proyectos de fortalecimiento a organizaciones comunitarias y
otras ONGS, en procura del avance de los centros comunitarios locales, siempre en beneficio de la nación.
Ministerio de infraestructura, Ley de presupuesto 2001
Resumen de presupuesto de la Oficina Técnica Nacional de Regulación

(En miles de Bs.)
Partidas
Denominación Presupuesto 2001
Oficina Técnica Nacional de Regulación 7.770,4
Fuente: OAEF Cálculos propios
20 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
V.2. Impacto Presupuestario de los Planes Especiales de Ordenación y Desarrollo Urbanístico de los
AUP.
En su Artículo 8, el Proyecto de Ley Especial propone que a través de un órgano administrativo, el

Ejecutivo Nacional elaborará planes especiales de ordenación y desarrollo urbanístico de los AUP.
Estos planes no pueden ser incompatibles con el ordenamiento urbanístico, el mejoramiento
ambiental y las condiciones geológicas.
Los planes especiales parten del ordenamiento básico actual y deben incluir la consulta con la
comunidad y su acuerdo. En el Artículo 43, el Comité de Tierras debe elaborar el Plan de
Ordenamiento Urbano Básico Natural del AUP. Finalmente, el artículo 87 otorga un plazo de seis
meses para prever las partidas presupuestarias indispensables para los Planes de Ordenación
Urbana Básicos.
En el actual proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y Urbanístico el objetivo de los Planes

Especiales es que el Municipio pueda controlar el ambiente urbano mediante lineamientos de diseño
que organicen espacialmente a centros de ciudades, zonas de renovación y rehabilitación urbana y
zonas de asentamientos humanos no controlados.
Se propone en dicho proyecto de ley que la erradicación de asentamientos que interfieran con la
infraestructura pública o en zonas de alto riesgo sea efectuada por el municipio en coordinación con
MINFRA.
Es destacable que el proyecto de ley de Ordenamiento Territorial y Urbanístico permite que cada
municipio pueda iniciar sus planes especiales o de desarrollo urbano sin que existan planes de
ordenación territorial y urbanística de nivel superior, siempre que los planes municipales se adapten a
estos una vez vigente.
Considerando la existencia de 6 regiones, 23 entidades federales, más de veinte clasificaciones de

ABRAE y 337 municipios, en cada uno de los cuales se espera que se creen al menos 3 Comités de
Tierras que puedan reunir las características para optar a un Plan Especial, la implementación de
unos 1 000 planes espec iales se traduce en un impacto adicional mínimo sobre los presupuestos
cercano a Bs. 18 198 millones de bolívares anuales, para mantener actualizados los planes
especiales indicados en los proyectos de ley1.
1
Se utilizó un valor estimado promedio de 18 millones de bolívares anuales para mantener actualizados los Planes de
Ordenación Urbanos Básicos propuestos en el proyecto de ley de regularización de tenencia de las tierra en los AUP.
21 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
V.3. Impacto Presupuestario de la Asistencia Técnica a la Comunidad en la Preparación de

Solicitudes de Otorgamiento de Títulos.
El Artículo 11 del Proyecto de Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la Tierra en los

Asentamientos Urbanos Populares (AUP) establece que las comunidades o sus comités de tierra
solicitarán al Ejecutivo Nacional la asistencia técnica necesaria para preparar y sustanciar sus
solicitudes.
Esta asistencia técnica incluye la elaboración del ordenamiento urbano básico, la identificación de sus
poseedores o adjudicatarios y conseguir los medios de prueba necesarios para la regulación,
incluyendo la ilustración sobre los aspectos jurídicos del procedimiento. Para cuantificar el impacto
presupuestario de esta asistencia técnica se asumió la creación de una oficina municipal conformada
por un arquitecto, un abogado, dos asistentes, una secretaria, un vehículo y gastos de operación.
Una oficina con tales características representa un promedio, dado que existirán municipios de baja
densidad poblacional donde estos recursos están sobre estimados y lo contrario pasará en municipios
de alta densidad de población. El valor mínimo de operación de la oficina de asistencia técnica
municipal se estimó en 100 millones de bolívares anualmente.
Considerando a sólo 100 municipios, el costo de la asistencia técnica propuesta en el Artículo 11 se

elevará a 10 000 millones de bolívares, y al considerar los 337 municipios del país el costo de la
asistencia técnica se eleva a 33 700 millones de bolívares. Este sería un gasto no recurrente que
deberá ser efectuado a partir de seis meses después de publicada la ley, durante un año, en
consecuencia sería un desembolso que afectaría al presupuesto del año 2003.
V.4. Impacto Presupuestario del Programa de Nacional de Regularización de la Tenencia de la Tierra:

Dotación de Servicios Esenciales.
El Artículo 13 del Proyecto de Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la Tierra en los AUP
propone que el Ejecutivo Nacional mantenga un Programa Nacional de Urbanización a los AUP,
mediante la ejecución progresiva de servicios de agua potable, alcantarillado, luz eléctrica, salud,
educación, seguridad, vialidad y telecomunicaciones. Este programa debe servir de soporte a los
planes especiales para las diferentes zonas de desarrollo de los AUP.
Es importante destacar las dificultades observadas a nivel internacional en los últimos cinco años
para el financiamiento de los programas de infraestructura para el desarrollo urbano, la cual ha sido
documentada por el Banco Mundial. En consecuencia, los programas de financiamiento para este tipo
de proyectos se orientan actualmente a fortalecer el aporte de las comunidades locales y de los
municipios, al mismo tiempo que fortalecer la participación de las empresas privadas locales para
proveer dichos servicios 2. Estos aspectos pueden ser fortalecidos en el proyecto de ley.
2
"El sector público ha sido tímido en el financiamiento de infraestructura. Se ha pensando que el sector privado podría llevar con la carga.
Desde 1997 el sector privado también a colapsado. De tal manera que las necesidades continúan increiblemente enormes y nosotros
planteamos que las deficiencias en los volúmenes de inversión no es sólo la causa del problema. Nosotros también hemos dicho que
sabemos que hacer para que ésto cambie. Sabemos como estructurar una sociedad pública-privada; como examinar y fortalecer el sector
22 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Para estimar el impacto presupuestario anual de un programa de la magnitud del propuesto en el

Artículo 13 es necesario conocer el costo de la infraestructura urbana por vivienda y multiplicarlo por
la demanda de nuevas viviendas asociadas al desarrollo de los AUP en los próximos años .
En primer lugar, se estimó el costo por vivienda de un programa de urbanización básico en base a
consultas con empresas constructoras del sector privado. Este programa corresponde solamente a
inversión en infraestructura y no considera inversiones sociales. La inversión en infraestructura
incluyó inversiones por vivienda en agua potable y saneamiento, electrificación, vialidad, gas y
telecomunicaciones, y no incorporó inversiones en infraestructura de salud, educación y seguridad.
Cuadro 6
Costos de Infraestructura del Programa Nacional de Urbanización de los AUP
(Miles de Bolívares)
1 2 3 2-3
Por Vivienda Déficit 2002 Défcit 2020 Déficit 2002 - 2020
ST + SP ST + SP ST
(Bolívares) (Bolívares) (Bolívares) (Bolívares)
Agua Potable y Saneamiento 1.000 1.037.138.000 1.998.663.000 961.525.000
Electrificación 1.000 1.037.138.000 1.998.663.000 961.525.000
Telecomunicaciones 500 518.569.000 999.331.500 480.762.500
Gas 500 518.569.000 999.331.500 480.762.500
Vialidad 500 518.569.000 999.331.500 480.762.500
Total 3.500.000 3.629.983.000.000 6.995.320.500.000 3.365.337.500.000

Número de Familias Beneficiarias 1 1.037.138 1.998.663 961.525
Costo Programa como % del PIB - 2,87% 5,69% 2,74%
Fuente: OAEF en base a consultas a empresas constructoras privadas
Considerando solamente el déficit actual de sustitución total (ST) y substitución progresiva (SP)
de viviendas en los AUP, el costo de un programa de infraestructura básica solamente para las
1,04 millones de familias urbanas más pobres que habitarán en AUP, representa el impacto
presupuestario del Artículo 13, sin considerar la inversión social propuesta.
Se observa que el Impacto Presupuestario de un Programa Nac ional de Urbanización en

Infraestructura Básica a los AUP tendrá un costo total de casi 3 630 millardos de bolívares, lo que
representa cerca de un 2,9 % del Producto Interno Bruto.
Cuadro 7:
privado y como conseguir los objetivos trazados, utilizando varias manera ingeniosas que hemos puesto en práctica en el pasado”.
Traducción OAEF del libro: “Una crisis de financiamiento en infraestructura”, Banco Mundial 2002:
http://www.worldbank.org/business/01022002.html
23 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Costos de Inversión Social del Programa Nacional de Urbanización de los AUP

1 2 3 2-3
Por Vivienda Déficit 2002 Défcit 2020 Déficit 2002 - 2020
ST + SP ST + SP ST
(Bolívares) (Bolívares) (Bolívares) (Bolívares)
Salud 309.822 321.327.979.043 619.229.401.082 297.901.422.038
Educación 522.763 542.177.037.243 1.044.826.420.194 502.649.382.951
Seguridad 775.371 804.166.706.477 1.549.705.287.115 745.538.580.638
Total 1.607.955 1.667.671.722.764 3.213.761.108.391 1.546.089.385.627

Número de Familias Beneficiarias 1 1.037.138 1.998.663 961.525
Costo Programa como % del PIB - 1,36% 2,61% 1,26%
Fuente: OAEF en base a Ley de Presupuestos 2001.
El costo de la inversión social adicional se estimó en base al presupuesto por habitante para salud,
educación y seguridad de la Ley de Presupuestos ejecutada el año 2001, que multiplicada por cinco
personas permite estimar el costo del componente de inversión social en un poco más de 1,6 millones
de bolívares por vivienda, o un 1,36 % del PIB al aplicar ese costo al grupo objetivo del Programa
Nacional de Urbanización de AUP.
Podemos concluir entonces que el impacto presupuestario total del un Programa Nacional de
Urbanización (Infraestructura Básica e Inversión Social) a los AUP tendrá un costo total cercano a 5
297 millardos de bolívares, lo que representa cerca de un 4,23 % del Producto Interno Bruto.
Si el Programa Nacional de Urbanización en Infraestructura Básica e Inversión Social de los AUP se

lleva a cabo en cinco años el impacto presupuestario anual será de 1 059 millardos de bolívares, o el
0,89 % del PIB por año. Si el programa se ejecuta en 10 años el impacto anual caerá a casi 530
millardos de bolívares o un equivalente a 0,43 % del PIB.
V.5. Impac to Presupuestario del Programa de Fundación de Nuevas Comunidades Urbanas con
cargo a FONDUR.
El Proyecto de Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos

Urbanos Populares propone que el Ejecutivo Nacional desarrolle un Programa de Fundación de
Nuevas Comunidades Urbanas mediante fondos provenientes del FONDUR (Artículo 46).
El proyecto de ley establece que el Programa de Fundación de Nuevas Comunidades Urbanas debe
dotar a la población de tierra urbana con los servicios, espacios y edificios institucionales más
importantes.
El impacto presupuestario se estimó en base a cuantificar el costo de dotar de infraestructura básica

a la nueva población urbana de bajos ingresos que habitará los barrios de Venezuela entre el
presente y el año 2020, considerando como demanda de infraestructura a las familias que requieren
sustitución total y progresiva de la vivienda.
24 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Si se agrega el crecimiento de la población urbana más pobre hasta el año 2020, el número de
familias beneficiarias se incrementa en 961.525 casos 3 cuyo costo de infraestructura básica
representa el impacto presupuestario proveniente del Programa de Fundación de Nuevas
Comunidades Urbanas.
De acuerdo a los costos de infraestructura, el impacto presupuestario de dotar a la nueva población

con los servicios básicos de agua potable y saneamiento, electrificación, vialidad, gas y
telecomunicaciones, se eleva a 2,74 % del PIB, lo cual representa un costo total en bolívares de 3
365,3 millardos.
Al ejecutar este programa entre el año 2003 y el año 2020, el impacto presupuestario anual será de
186 961 millones de bolívares por año, lo que equivale a un 0,15 % del PIB que debe ser asignado a
FONDUR a partir del año 2003.
La dotación de tierra urbana, espacios y edificios institucionales más importantes, constituye un costo
adicional que el proyecto de ley propone que sea asumido por el Estado y ejecutado mediante el
FONDUR.
3
Según datos aportados por MINFRA el crecimiento vegetativo de los estratos más pobres de la población es de 48.076
familias por año.
25 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Tabla 1
TABLA SÍNTESIS TOTAL DÉFICIT 2000 MÁS PROYECCIÓN DE CRECIMIENTO VEGETATIVO
2000/2020 CON LA MISMA ESTRUCTURA ECONÓMICA DEL 2001
NIVEL DE UBICACIÓN Sustitución Sustitución
VARIABLES Mejoras Total Viviendas
ATENCIÓN GEOGRÁFICA Total Progresiva
NÚMERO VIVIENDAS 1.464.146 534.517 511.438 2.510.102
BARRIOS COSTO POR UNIDAD 25.000 15.000 10.000
COSTO TOTAL 8.017.755.992 5.114.382.000

36.603.662.031 49.735.800.023
NIVEL 1
NÚMERO VIVIENDAS 793.600 287.817 275.390 1.356.807
PUEBLOS Y
COSTO POR UNIDAD 15.000 10.000 8.000
CASERÍOS
COSTO TOTAL 2.878.168.818 2.203.118.400
11.903.997.830 16.985.285.048
NÚMERO VIVIENDAS 327.093 181.885 508.978
NIVEL 2 URBANO COSTO POR UNIDAD 40.000 20.000
COSTO TOTAL 3.637.703.293

13.083.725.288 16.721.428.581
NÚMERO VIVIENDAS 50.899 34.958 85.857
NIVEL 3 URBANO COSTO POR UNIDAD 60.000 30.000
COSTO TOTAL - 1.048.738.664

3.053.922.605 4.102.661.268
TOTAL VIVIENDAS 4.461.743
COSTO LINEAL
PROMEDIO POR AÑO 4.377.258.746
TOTAL COSTO 2000/20020 87.545.174.920
Fuente: Menendez y Asociados 2001.
V.6. Impacto Presupuestario de la Reubicación de los Propietarios de Viviendas en Zonas de Riesgo

y del Reglamento Zonas de Riesgo.
El Proyecto de Ley propone en su Artículo 16, que los propietarios de viviendas que sean
beneficiarios de derechos de propiedad localizados en zonas de riesgo de un AUP, tendrán derecho a
ser reubicados mediante permuta o adjudicación. La nueva localización será en la mis ma AUP, en
otra AUP, en un nuevo asentamiento o en una parcela agrícola conforme a la Ley de Tierras y
Desarrollo Rural. Antes de efectuar esta acción se necesitará la opinión de la comunidad.
Es importante destacar que la Ley de Tierras y Desarrollo Rural no otorga propiedad sobre la tierra,
en consecuencia, es probable que los beneficiarios del derecho de propiedad localizados en zonas de
riesgo decidan no tomar la última de las opciones, si están informados adecuadamente. Para el Área
Metropolitana de Caracas los análisis de riesgo geológico identifican al 17,6 % de las familias de los
26 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
barrios urbanos populares en zonas de riesgo geológico4. Utilizando esta estimación para el total de
viviendas urbanas populares en suelos privados, mixtos y públicos estimadas por MINFRA, es posible
estimar el número de familias en riesgo geológico a nivel nacional en el rango de 182 mil familias.
El costo de proveer urbanización básica e inversión social a todas las familias en riesgo geológico se
estimó en base a los costos de servicios básicos de agua potable y saneamiento, electrificación,
vialidad, gas y telecomunicaciones, más los costos de educación, salud y seguridad. Este costo se
eleva a 5.107.000 bolívares por familia, lo que significa un costo total de reubicación sin vivienda de
929,9 millardos de bolívares, que en un periodo de 5 años causarán un impacto presupuestario anual
de 186 millardos de bolívares anuales, y que en un periodo de 10 años se reducen a 93 millardos de
bolívares anuales.
Cuadro 8.
Costo de Reubicación desde Zonas de Riesgo
Total Familias en Familias en Familias en

vivienda urbana suelo suelo suelo
% del AMC MINFRA privado mixto público
Familias UP 100 1.037.138 134.828 364.035 673.103
Familias con Riesgo de Deslizam. Profundo 8,5 87.970 11.436 30.877 57.093
Familias con Riesgo de Deslizam. Superficial 2,9 30.492 3.964 10.703 19.789
Familias con Riesgo por Cono de Deyección 1,8 18.357 2.386 6.443 11.914
1
Familias con Riesgo por Otros Conceptos 7,2 74.190 9.645 26.041 48.149
Total Familias en Riesgo Geológico 17,6 182.087 23.671 63.912 118.174
Costo de la Sustitución Total (MM Bs.) - 3.391.367,8 440.877,8 1.190.370,1 2.200.997,7
Costo del Reglamento Zonas de Riesgo (Bs.) - 50.000.000 50.000.000 50.000.000 50.000.000
Costo total (MM Bs.) - 3.391.417,8 440.927,8 1.190.420,1 2.201.047,7
Costo Programa como % del PIB - 2,76% 0,36% 0,97% 1,79%
Fuente: Josefina Baldó y Federico Villanueva, 1998 / Asociación civil encuentro internacional por la rehabilitación de los barrios del tercer mundo
1: Erosión concentrada en cauces, rellenos o botes de tierra, etc.
V.7. Impacto Presupuestario de la Exención de Tributos a Regularización e Inscripción de Tenencia

de Tierra.

Asentamientos Urbanos Populares propone la exención total de los tributos a la regularización y a la
inscripción de Tenencia de Tierra. Para estimar el impacto presupuestario de esta exención se utilizó
el método del costo de oportunidad, estimando los ingresos que el Fisco hubiese percibido en el caso
de cobrar la regularización e inscripción al igual que lo cobra al resto de los ciudadanos,
independiente de sus condiciones socioeconómicas.
Como el Estado incurrirá en costos reales de recursos humanos y recursos financieros, y

considerando que existe disponibilidad a pagar por estos trámites, es relevante el impacto
4
Josefina Baldó y Federico Villanueva. Impresos “Minipres”; 1998.
27 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
presupuestario negativo que esta exención causará sobre los gastos del Gobierno: los ingresos no
percibidos por el fisco se asumen similares a los costos en que este incurrirá para la ejecución de la
regularización e inscripción de Tenencia de Tierra.
Considerando a las 1 550 000 familias urbanas pobres que demandan soluciones habitacionales en
AUP, el primer impuesto es la tasa de registros formada por papel de protocolo, fotocopias y
estampillas por un valor total de 71 280 bolívares por propiedad, lo cual causará un primer impacto
presupuestario de 110,4 millardos de bolívares.
El segundo impacto presupuestario de la exención de tributos a la regularización e inscripción de

tenencia de tierras en AUP proviene del no pago del 1 % del valor del bien que se registra o
protocoliza. Como no existen estimaciones del valor del suelo urbano de los AUP se utilizó el valor de
una vivienda bajo el escenario de sustitución total, como un valor proxy del valor de la tierra. En base
al supuesto anterior se estimó que la exención de este impuesto tiene un impacto presupuestario
negativo de 191,45 millardos de bolívares.
Se concluye entonces que el impacto presupuestario total de la exención de tributos a la

regularización e inscripción de tenencia de tierras alcanzará a 301,83 millardos de bolívares. Este
impacto presupuestario no será recurrente en un 100 % de su magnitud: lo más probable es que
debido al proceso de regularización se concentre fuertemente en los años 2002 y 2003, y luego se
mantenga en niveles anuales cercanos al 3 % del impacto total de manera permanente.
28 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Cuadro 9.
Impacto Presupuestario de la Protocolización de la Tenencia de la Tierra en AUP
Total déficit de Familias en Familias en Familias en

Fórmulas Categorías MINFRA privado mixto público
1 Familia UP (N. de viv). 1.548.576 201.315 543.550 803.710

2=a+b+c Tasa de registros (Bs.) 71.280 71.280 71.280 71.280
a Papel protocolo (Bs.) 2.640 2.640 2.640 2.640
b Fotocopia (Bs.) 66.000 66.000 66.000 66.000
c Estampilla (Bs.) 2.640 2.640 2.640 2.640
3=1x2 Impuesto total 1 (Bs.) 110.382.497.280 14.349.733.200 38.744.244.000 57.288.448.800
4 Precio de la vivienda (Bs.) 12.362.814 12.362.814 12.362.814 12.362.814
5=1x4 Valor a registrar (Bs.) 19.144.756.700.000 2.488.819.854.538 6.719.807.425.845 9.936.117.056.804
6=0,01x5 Impuesto total 2 (Bs.) 191.447.567.000 24.888.198.545 67.198.074.258 99.361.170.568
7=3+6 Protocolización total (Bs.) 301.830.064.280 39.237.931.745 105.942.318.258 156.649.619.368

Fuente: OAEF en base a FUNDACOMUN, "Inventario de barrios", 1978
Nota: Impuesto total 1 = número de viviendas x tasa de registro
Impuesto total 2 = número de viviendas x 1% del valor total a registrar
Valor total a registrar = número de viviendas x precio de la vivienda
Cuadro 10.
Impacto Presupuestario de la Protocolización de los Suelos de Propiedad Mixta en AUP: Estimación
Familias en Familias en Familias en Familias en Familias en Familias en Familias en

suelo suelo suelo suelo suelo suelo suelo
no identificado municipal y municipal y municipal y estatal y nacional y mixto
Fórmulas Categorías privado estatal nacional privado privado
1 Familia UP (N. de viv). 36.392 385.131 8.827 59.001 30.972 23.229 543.550
2=a+b+c Tasa de registros (Bs.) 71.280 71.280 71.280 71.280 71.280 71.280 71.280
a Papel protocolo (Bs.) 2.640 2.640 2.640 2.640 2.640 2.640 2.640
b Fotocopia (Bs.) 66.000 66.000 66.000 66.000 66.000 66.000 66.000
c Estampilla (Bs.) 2.640 2.640 2.640 2.640 2.640 2.640 2.640
3=1x2 Impuesto total 1 (Bs.) 2.594.021.760 27.452.137.680 629.188.560 4.205.591.280 2.207.684.160 1.655.763.120 38.744.244.000
4 Precio de la viv. (Bs.) 12.362.814 12.362.814 12.362.814 12.362.814 12.362.814 12.362.814 12.362.814
5=1x4 Valor del registro (Bs.) 449.907.518.796 4.761.302.830.877 109.126.557.167 729.418.375.370 382.901.068.151 287.175.801.113 6.719.807.425.845
6=0,01x5 Impuesto total 2 (Bs.) 4.499.075.188 47.613.028.309 1.091.265.572 7.294.183.754 3.829.010.682 2.871.758.011 67.198.074.258
7=3+6 Protocolizac. total (Bs.) 7.093.096.948 75.065.165.989 1.720.454.132 11.499.775.034 6.036.694.842 4.527.521.131 105.942.318.258
Fuente: OAEF en base a FUNDACOMUN, "Inventario de barrios", 1978
Nota: Impuesto total 1 = número de viviendas x tasa de registro
Impuesto total 2 = número de viviendas x 1% del valor total a registrar

Valor total a registrar = número de viviendas x precio de la vivienda
29 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
V.8. Impacto Presupuestario de los Programas de Expropiación, Dotación de Tierras o Arreglos

Amistosos.

Asentamientos Urbanos Populares propone que cuando la antigüedad del asentamiento irregular no
sea suficiente para otorgar la usucapión, la autoridad podrá elaborar programas para arreglos
amistosos, expropiación y dotación de tierras, si es que existen y se aprueban los recursos
financieros correspondientes.
La limitación legal del derecho de propiedad por expropiación requiere que se defina un criterio de
indemnización, el más utilizado es el criterio de indemnización basado en la cuantificación económica
del daño causado al derecho de propiedad, según los criterios establecidos en la Ley de Expropiación
por Causa de Utilidad Pública o Social 5.
Se estima que existen 201 315 familias urbanas pobres habitando suelos de propiedad privada. Sin
embargo, sólo se conoce que más de 385.000 familias habitan en suelos en parte municipales y en
parte privados, casi 31.000 familias localizadas en suelos en parte privados y en parte estatales, y
más de 23.000 familias asentadas en suelos en parte estatales y en parte privados.
Cuadro 11.
Localización Espacial de las Familias Urbanas Pobres: Estimación
Localización Porcentaje Familias
Familias en suelo municipal 39,30% 608.590
Familias en suelo municipal y privado 24,87% 385.131
Familias en suelo privado 13,00% 201.315
Familias en suelo nacional 9,60% 148.663
Familias en suelo municipal y nacional 3,81% 59.001
Familias en suelo estatal 3,00% 46.457
Familias en suelo no identificado 2,35% 36.392
Familias en suelo estatal y privado 2,00% 30.972
Familias en suelo nacional y privado 1,50% 23.229
Familias en suelo municipal y estatal 0,57% 8.827
TOTAL: 100,00% 1.548.576
Fuente OAEF en base a Inventarios de Barrios.
En consecuencia, 640 646 familias urbanas pobres son potenciales beneficiarios de los programas de
expropiación, dotación de tierras o arreglos amistosos que permite crear el artículo 18. Sin embargo,
al revisar las estimaciones de población y el año de aparición de los principales barrios de Caracas,
se observa que más de un 95 % de los barrios fueron creados entre 1921 y 1961, luego la antigüedad
del asentamiento irregular será suficiente para otorgar la usucapión en menos del 5 % de los casos.
5 La Ley de Expropiación mencionada establece que “cuando se trate de la expropiación del inmueble con fines del
ensanche y acondicionamiento de las poblaciones, el pago podrá hacerse a término, dentro de un plazo que no excederá de
diez años, con el interés, ventajas, exoneraciones y condiciones que determine en cada caso el Ejecutivo Nacional” (Artículo
39 único).
30 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Suponiendo que solamente se aplica la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social
para indemnizar a los propietarios privados del 5 % de las viviendas localizadas sobre suelos
privados el número de expropiaciones se reducirá al 5 % del 13 % del total de familias, esto no es
mas que el caso de 10.066 familias.
Suponiendo que del total de las 640.646 familias urbanas pobres que habitan suelos en parte
privados y en parte públicos, un máximo de un 5 % requieren de la aplicación de la Ley de
Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social para indemnizar a los propietarios privados del
suelo, el número máximo de indemnizaciones no debe superar a los 32.000 casos 6.
En base a la extensión total de 24 barrios de Caracas de 4 134 hectáreas y una población de 1 041
mil habitantes en esos 24 barrios, se obtiene una extensión promedio bruta de 198,5 metros por
vivienda para una familia de cinco personas en los AUP, a la cual se le deben descontar las áreas
públicas vehiculares que alcanzaban 2 121 hectáreas. Se estima una extensión promedio neta de
96,7 metros cuadrados por vivienda para una familia de cinco personas en los AUP de Caracas, la
cual puede ser mayor en otros estados por la menor densidad urbana.
Considerando que el número máximo de indemnizaciones no debe superar a los 32.000 casos, con
una extensión promedio neta de 96,7 m2 por vivienda, el área máxima a indemnizar será de
aproximadamente 309,44 hectáreas de suelo en los Asentamientos Urbanos Populares.
El valor promedio del metro cuadrado en los asentamientos urbanos populares fue estimado
utilizando el método del valor actual neto, actualizando el valor presente de la renta mensual de un
activo inmobiliario en un AUP. La renta mensual fue estimada en base al porcentaje de los gastos en
alquiler del cuartil más pobre de la población estimado en la canasta del IPC, (BCV. 1997), este tipo
de gastos se eleva a un 9,4 % del gasto total de las familias mas pobres.
Cuadro 12:
6
Estos casos deben corresponder a familias que invadieron terrenos privados entre febrero de 1992 y febrero de 2002.
31 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Distribución de los Hogares que Reciben Ingresos en el Trabajo Principal,

Por Número de Hogares, Ingresos Totales e Ingresos Medios,
Según Escala de Ingresos Mensuales
(Primer Semestre de 2001)
Escala de Ingreso Mensual Número de Hogares Ingresos Totales Ingresos Familiar Medio
(Bolívares) (2) (1) (Bolívares)
Desde Hasta
0 158.400 1.137.233 117.134.535.781 103.000
158.401 316.800 1.324.838 306.268.356.832 231.174
316.801 475.200 760.167 293.454.155.918 386.039
475.201 633.600 431.456 234.640.904.100 543.835
633.601 792.000 235.391 165.316.679.900 702.307
792.001 950.400 175.772 150.726.302.080 857.510
950.401 1.108.800 85.996 88.348.366.000 1.027.354
1.108.801 1.425.600 74.355 93.175.424.800 1.253.116
1.425.601 1.584.000 17.654 26.380.600.020 1.494.313
1.584.001 Y más 42.003 85.507.582.400 2.035.749
No declarado 490.980 - -
Total declarado 4.284.865 1.560.952.907.831 364.295
Total 4.775.845 - -
(1) No incluye servicio domestico
(2) Excluye a los hogares que no tengan ingresos por trabajo
Fuente: INE
Como se observa en la tabla anterior es razonable utilizar el valor de un salario mínimo como
estimador de los ingresos familiares promedio del cuartil más pobre, y es razonable suponer que no
hay ahorro para esos niveles de ingreso mensual. Se obtuvo a continuación el estimador del valor
mensual del alquiler pagado por las familias urbanas pobres de Caracas, el cual fue de 14 945
bolívares mensuales, ó 179 340 bolívares anuales.
El valor presente del pago anual del alquiler de una familia urbana pobre en un periodo de 25 años a
una tasa de interés real de 6 % anual se eleva a 2 284 068 bolívares por vivienda, y a una tasa de
interés real de 12 % se eleva a 1 401 374 bolívares por vivienda.
Al dividir esos valores por el tamaño promedio de una vivienda de cinco personas (97,6 metros
cuadrados por vivienda) obtenemos el valor estimado de un metro cuadrado en los AUP de Caracas,
el cual fue extrapolado para el promedio nacional.
El valor promedio del metro cuadrado de suelo en los asentamientos urbanos populares, estimado
con el método del valor presente, estará entre 23 600 y 14 500 bolívares para tasas de interés reales
de 6 % y 12% respectivamente.
Cuadro 13.
32 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Valor Actual Neto de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares
Salario Mínimo (Bs / Año) 1.900.800

1
Gasto en Alquiler de Vivienda (Bs / Año) 178.675
Número de Períodos Proyectados (Años) 25
Valor Actual Neto:
Con Tasa de Interés Anual: 6% (Bs.) 2.284.069
Con Tasa de Interés Anual: 12% (Bs.) 1.401.374
2
Área de un Hábitat Urbano Popular (m ) 97,6
2
Valor de la Tierra en los AUP al 6% Anual (Bs. / m ) 23.402,3
2
Valor de la Tierra en los AUPal 12% Anual (Bs. / m ) 14.358,3
1: Según canasta de productos del Índice de Precios al Consumidor del BCV (Cuartil 1)
Fuente: BCV / INE / Cálculos Propios
Para validar este resultado se consultó con la Dirección de Catastros de la Alcaldía del Municipio
Sucre, donde se estima que los precios de mercado varían entre 15 000 a 25 000 bolívares en
función inversa del grado de la pendiente y del riesgo geológico de la propiedad.
Utilizando una tasa de interés real del 12 % se multiplicó el valor de 23 600 bolívares el metro
cuadrado por el número de hectáreas a indemnizar que son 309,44 hectáreas. De esta manera se
estimó el costo de la indemnización en 73.1 millardos de bolívares, que corresponde al impacto
presupuestario de los programas de regularización de tierras privadas propuestos en el Artículo 18.
V.9. Impacto Presupuestario de la Arborización y Acondicionamiento de los Terrenos Públicos No

Regulados.

Asentamientos Urbanos Populares (AUP) propone que los terrenos públicos no regulados se
someterán al ordenamiento urbano de los AUP, y serán sujetos de arborización cuando ello fuera
posible o acondicionados por las autoridades públicas o por la comunidad. Dado que la propiedad de
los suelos mencionados seguirá siendo pública las autoridades deberán acondicionar o arborizar
estos terrenos.
Se asume que los costos de acondicionar los terrenos públicos no regulados son equivalentes a los
costos de arborización, estimados en 1.050.000 bolívares por hectárea. Por otra parte se estimó, en
base a análisis de planes de desarrollo urbano, que los terrenos públicos no regulados no superarán
el 20 % de los terrenos públicos regulados.
Se estima que los terrenos totales a regular para 1 549 mil viviendas serán de 29.189 hectáreas, de
los cuales el 56 % está formalmente reconocido como terrenos públicos, y se estima que el 50 % de
los restantes también es terreno público.
Se concluye que cerca del 78 % de las hectáreas a regular como AUP serán de propiedad pública,
por lo que el costo de arborización del 20 % de los terrenos públicos regulados en las AUP (4533
hectáreas periféricas a las AUP) será de 4,78 millardos de bolívares sin considerar gastos de
mantenimiento posteriores a la plantación. Este valor corresponde a la estimación del impacto
33 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
presupuestario total de la arborización y del acondicionamiento de los terrenos públicos no regulados

del Artículo 38 del proyecto de ley.
Si se estima un período de cinco años para la arborización y el acondicionamiento de los terrenos

públicos no regulados, y se agrega un 5 % anual de gastos de manutención, la estimación del
impacto presupuestario alcanza a 1 003 millones de bolívares anualmente. En otros países se ha
observado que si la legislación no define multas u otras penalidades muy claras, estos terrenos serán
rápidamente invadidos, debido a la expectativa de extensión de la urbanización hacia la periferia.
Cuadro 14.
Estimación de Costos de Arborización en Terrenos Públicos No Regulados
Familias UP
Población Total (Hab.) 7.742.880

Déficit de Vivienda Urbana 1.548.576
Terrenos Demandados para Servicios Comunales (Has.) 8.892
Terrenos Públicos Demandados para Serv. Comunales (Has.) 5.771
Terrenos Públicos Objeto de Arborización dentro de AUP (Has.) 4.310
20 % de Terrenos Públicos de AUP a Regular (Has.) 4.553
1
Costo de arborización por Hectárea (Bs.) 1.050.000
Elaboración del Proyecto de Arborización por Hectárea (Bs.) 105.000
Producción de Viveros por Hectárea (Bs.) 630.000
Plantación por Hectárea (Bs.) 210.000
Mantenimiento y Platoneo por Hectárea (Bs.) 105.000
Costo Total de Arboriz. en 10 % de Terrenos Públicos 4.781.158.200
Fuente: CONARE / Josefina Baldó y Federico Villanueva, 1998 / Asoc. civil encuentro internac. por la rehabilitación de los barrios del tercer mundo
1: Costos de arborización en terrenos públicos según la Compañía Nacional de Reforestación
V.10. Impacto Presupuestario de la Asistencia Técnica a la OTN por Órganos de la Administración

Pública.
El Artículo 42 de del Proyecto de Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la Tierra en los

Asentamientos Urbanos Populares (AUP) propone que el apoyo técnico y logístico que requiera la
Oficina Técnica Nacional sea brindado por nueve organismos de la administración pública.
El costo de asistencia técnica de cada organismo deberá entonces ser incorporado en las partidas
presupuestarias de estas instituciones. El impacto presupuestario recurrente de la Asistencia Técnica
a la OTN por Órganos de la Administración Pública fue estimado en 1 376 millones de bolívares
anuales, en base al estándar de costos de asistencia técnica utilizado por la agencia Internacional
Financial Corporation (IFC) del Banco Mundial.
Cuadro 15.
34 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Costo Estimado de la Asistencia Técnica a la OTN por los Organismos Públicos
Organismos de la Administración Pública Costo de Asistencia Técnica

(Millones de Bs.)
Ministerio de Infraestructura 152,92
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales 152,92
Consejo Nacional de la Vivienda 152,92
Fondo de Desarrollo Urbano 152,92
Instituto Nacional de la Vivienda 152,92
Fundación para el Des. de la Comunidad y Fomento Munic. 152,92
Fundación para el Equipamiento de Barrios 152,92
Instituto Geográfico de Venezuela "Simón Bolívar" 152,92
Defensa Civil 152,92
Fuente: OAEF en base a Costos de AT de International Financial Corporation (IFC) del Banco Mundial 1.376,32
35 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
VI. Impactos Económicos del Proyecto de Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la

Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares (AUP).
Para cuantificar los Impactos Económicos del Proyecto de Ley Especial de Regularización de la
Tenencia de la Tierra en los AUP se determinó, en primer lugar, el impacto económico de la
transferencia de las tierras públicas y privadas a los Asentamientos Urbanos Populares. En segundo
lugar, se estimó la factibilidad económica de urbanizar los Asentamientos Urbanos Populares en base
a la disponibilidad a pagar de los beneficiarios, determinándose el valor del subsidio necesario para
dotar de vivienda, infraestructura básica e infraestructura social básica a los asentamientos urbanos
populares. Finalmente, se estimó el mpacto
i económico de la reubicación de los propietarios de
viviendas en zonas de riesgo de los AUP.
VI.1. ¿Cual Será el Impacto Económico de la Transferencia de las Tierras Públicas y Privadas a los
Asentamientos Urbanos Populares?
La adjudicación de las tierras privadas por prescripción adquisitiva (usucapión) y la adjudicación de

las tierras públicas mediante la adjudicación en propiedad, constituyen una transferencia de riqueza a
los beneficiarios desde el Estado7. Esta transferencia no constituye una pérdida de ingresos para el
Estado en todos los casos en que no se deba aplicar la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad
Pública o Social para indemnizar a los propietarios privados, que de acuerdo a las estimaciones de
este estudio constituye más del 95 % de los casos.
Para estimar el beneficio sobre la economía venezolana de la creación de riqueza privada asociada a
la asignación de los derechos de propiedad en los AUP se utiliza como base a las 1 549 mil familias
pobres urbanas que conforman el déficit habitacional en los barrios de Venezuela de acuerdo a los
datos de MINFRA.
Descontando el 5 % de familias pobres urbanas localizadas en suelos privados que deberían ser
indemnizados por el Estado, obtenemos el total de familias beneficiadas del proyecto de ley por
creación de riqueza inmobiliaria, este grupo alcanzará a 1 471 familias.
Tomando como base a un promedio por familia de área de vivienda y de área pública vehicular de
189,5 metros cuadrados por familia, podemos estimar que el total de hectáreas que ingresarán al
mercado inmobiliario popular formal será cercano a 29.202 hectáreas (1.471.147*198,5/10.000).
Para comprobar la exactitud de esta estimación se utilizó la estimación de densidad de población en

24 barrios de Caracas estimado por FUNDACOMUN, que es de 251,95 habitantes por hectárea. Este
7
La mayor parte de las tierras privadas a ser transferidas no son susceptibles a reclamación por parte de sus
anteriores propietarios. En aquellas tierras privadas ocupadas hace menos de 10 años se debe aplicar la Ley de
Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social para indemnizar a los propietarios privados, lo cual implica
una transferencia de ingresos desde el Estado a los propietarios privados.
36 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
valor corresponde a 50,4 viviendas con 5 personas por hectárea. Al multiplicar el total de familias
beneficiadas por el valor promedio de viviendas con 5 personas por hectárea se obtienen 29.189
hectáreas que ingresarán al mercado inmobiliario popular formal.
El valor presente del pago anual del alquiler de una familia urbana pobre en un período de 25 años a
una tasa de interés real de 6 % anual se eleva a 2 284 068 bolívares por vivienda, y a una tasa de
interés real de 12 % se eleva a 1 401 374 bolívares por vivienda. El valor promedio del metro
cuadrado de suelo en los asentamientos urbanos populares, estimado con el método del valor
presente, estará entre 23 600 y 14 500 bolívares para tasas de interés reales de 6 % y 12%
respectivamente.
Utilizando el valor más alto del rango, la estimación del valor promedio del metro cuadrado en los
asentamientos urbanos populares por el total de hectáreas fue de 6 894 millardos de bolívares. Este
valor de 6 894 millardos de bolívares, equivalente al 5,6 % del Producto Interno Bruto, es el impacto
económico directo de la transferencia de las tierras públicas y privadas a los habitantes de los
Asentamientos Urbanos Populares.
El valor de la transferencia es proporcional a un gasto público de más de 4,4 millones de bolívares a

cada una de las familias beneficiadas y es equivalente al total de la regalía petrolera otorgada por
PDVSA al Estado en el año 2001, sin considerar impuesto sobre la renta petrolera ni dividendos
petroleros.
El efecto sobre el PIB será creciente y gradual en el tiempo a medida que se comience a desarrollar
el mercado formal de suelos urbanos en los AUP, lo cual se estima que tomará entre cinco y diez
años. Sin embargo, el incremento en la capitalización de los beneficiarios será más rápido, lo cual
generará externalidades positivas sobre los sectores económicos .
Probablemente el sector económico más beneficiado en una primera etapa será la construcción, que
debería experimentar mayor demanda de insumos y de mejoramiento de viviendas al dinamizarse la
construcción privada en los barrios.
VI.2. ¿Es Económicamente Factible Urbanizar los Asentamientos Urbanos Populares?
Un aspecto central de la factibilidad económica del Programa Nacional de Urbanización de AUP y del
Programa de Fundación de Nuevas Comunidades Urbanas, es la estimación de la capacidad de pago
o sustentabilidad económica que ambos programas tendrán en el futuro.
Para estimar esa capacidad de pago es necesario conocer la disponibilidad a pagar por parte de los
beneficiarios, por concepto de amortización del costo de la vivienda así como por el pago de los
servicios básicos. Un método efectivo para conocer la disponibilidad a pagar por vivienda y servicios
básicos es observar el porcentaje del gasto familiar total destinado a estos fines en la canasta de
productos del Índice de Precios al Consumidor del Área Metropolitana de Caracas.
Cuadro 16.
37 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Gasto Familiar en Vivienda y Servicios Básicos como % del Gasto Total
(Desagregado en Cuartiles)
Cuartil I Cuartil II Cuartil III Cuartil IV

Estratos de Ingreso: Más Pobres Pobres Medios Altos
Alquiler de viviendas 9,4 11,8 13,0 17,5
Servicios de la vivienda excepto teléfono 3,6 3,9 4,0 3,2
Servicio de aseo urbano 0,3 0,3 0,4 0,3
Servicio de agua 0,6 0,8 1,0 0,8
Servicio de electricidad 1,9 2,2 2,2 2,0
Servicio de gas 0,8 0,6 0,4 0,1
Total 13,1 15,7 17,0 20,7

Fuente: Canasta de productos del Índice de Precios al Consumidor / Cálculos propios
? Se observa que el gasto consolidado en alquiler de viviendas y servicios de aseo, agua y

electricidad, del estrato de menores ingresos es un porcentaje inferior respecto al gasto en
esos servicios efectuado por las familias de mayores ingresos. Al caer el ingreso familiar
entonces, las familias destinan un porcentaje menor de sus gastos a este tipo de servicios, y
al crecer los ingresos se incrementa el consumo.
? Comportamiento del Gasto en Alquiler de Viviendas. El costo de la vivienda parece ser el ítem
de gasto más importante que explica el comportamiento descrito, por lo cual se infiere que
este servicio es un bien normal cuya importancia en el gasto crece al incrementarse el nivel de
ingresos de las familias.
? Comportamiento del Gasto en Servicios Básicos. Al observar el porcentaje del gasto destinado
a los servicios básicos a medida que se incrementa el ingreso, se observa que este crece más
lentamente que el alquiler, y decrece para el estrato de más altos ingresos. Si bien el gasto en
aseo urbano, agua y electricidad se mantiene relativamente constante al elevarse el ingreso
de las familias , el gasto en servicios de gas tiende a reducir su participación en el gasto.
Se concluye entonces, que aun las familias más pobres que son generalmente las que habitan
Asentamientos Urbanos Populares, están dispuestas a pagar, y efectivamente pagan, más del 13 %
del gasto total que realizan en alquiler y servicios básicos. El gasto en alquiler es el principal
componente de este tipo de gastos y se eleva a un 9,4 % del gasto total, mientras el gasto de
servicios básicos se eleva a un 3,6 % del gasto total.
Cuadro 17.
38 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Gastos en Alimentos y Bebidas no Alcohólicas como % del Gasto Total


Alimentos y bebidas no alcohólicas 44,8 36,6 26,5 15,2
Alimentos 41,4 34,0 24,7 14,0
Bebidas no alcohólicas 3,4 2,7 1,8 1,2
Al comparar el gasto en vivienda y servicios básicos con el gasto en alimentos y bebidas de los
estratos de menores ingresos se observa que estas familias destinan más del 58 % de sus gastos a
alimentación, vivienda y servicios básicos, dedicando sólo un 42 % de sus gastos a educación, salud,
vestuario, transporte y difícilmente algo al ahorro.
Si un programa de regularización de la propiedad y de urbanización de los barrios populares puede

disminuir los costos de vivienda descritos anteriormente, entonces las familias más pobres podrán
destinar esos recursos al consumo de alimentos, vestuario, transporte, educación y salud.
VI.3. ¿En Cuanto debe Subsidiar el Estado a los Beneficiarios de los Programas ?
El segundo aspecto central de la factibilidad económica del Programa Nacional de Urbanización de

AUP y del Programa de Fundación de Nuevas Comunidades Urbanas es la estimación del monto del
subsidio necesario para dotar de infraestructura básica a los asentamientos urbanos populares.
El subsidio a la infraestructura básica se define como la diferencia entre el nivel del estándar de
infraestructura básica de vivienda y la contribución esperada de los beneficiarios, que es el porcentaje
del ingreso familiar destinado a cubrir los costos de infraestructura básica.
Considerando solamente un salario mínimo como el ingreso familiar del cuarti l de menores ingresos
el año 2002, y la existencia de 1 549 mil familias que requieren de soluciones de propiedad y de
urbanización en sus Asentamientos Urbanos Populares, es posible estimar entonces el aporte que
estas familias podrían pagar mensualmente por su propiedad y por el consumo de los servicios
básicos.
Cuadro 18:
39 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Se estimó que asumiendo un ingreso familiar mensual de sólo un salario mínimo el aporte de las
comunidades de asentamientos urbanos populares sería:
? para el pago de viviendas , alcanzaría a 23,14 millardos de bolívares por mes, ó 277,71
millardos de bolívares por año, que a un plazo de 20 años significan un aporte total de 5 554
millardos de bolívares o el 4,5 % del P IB;
? para el pago de la inversión, la operación y la administración de los servicios básicos es

posible recaudar 8,93 millardos de bolívares por mes , o 107,16 millardos de bolívares anuales
que a un plazo de 20 años significan un aporte de 2 143 millardos de bolívares o el 1,74 % del
PIB, por concepto de pago por los servicios básicos por parte de los habitantes de AUP.
Estas estimaciones suponen que el ingreso familiar del primer cuartil es de sólo un salario
mínimo.
VI.3.1. Subsidio a la Infraestructura Básica a los Asentamientos Urbanos Populares.
Es importante considerar, en primer lugar, que el subsidio a la infraestructura básica está considerado
dentro del cálculo de un potencial subsidio a la vivienda popular, sin embargo, se estima en forma
separada dado que este proyecto de ley se refiere exclusivamente a la tenencia de tierras y a la
urbanización de los Asentamientos Urbanos Populares.
El costo de un programa de infraestructura básica solamente para las 1.037 mil familias urbanas más
pobres que requieren soluciones más urgentes en los AUP se eleva a 3 630 millardos de bolívares.
Este valor representa cerca de un 2,87 % del Producto Interno Bruto y un 19 % del costo total de
solucionar el déficit habitacional existente en los barrios populares.
Si el aporte a largo plazo (20 años) de los beneficiarios de un programa de infraestructura básica no
debería ser inferior a un 1,74 % del PIB, y si el costo del programa es de 2,87% del PIB, entonces el
40 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
monto total del subsidio a la infraestructura básica no debe superar 1,13 % del PIB, lo que no es
menos de 1 487 millardos de bolívares.
Para solucionar en 5 años el déficit de infraestructura básica se deben invertir casi 300 millardos de
bolívares anualmente en el subsidio a la infraestructura, mientras si el déficit de infraestructura se
soluciona en 20 años, las necesidades de financiamiento del subsidio se reducen a cerca de 75
millardos de bolívares anualmente.
VI.3.2. Subsidio a la Inversión en Infraestructura Social.
El proyecto propone cubrir el déficit de inversión social acumulado en Venezuela, lo cual requiere de
1 667,67 millardos de bolívares o un poco más de 1,6 millones de bolívares por vivienda, equivalente
a un 1,36 % del PIB.
La cobertura del déficit de inversión social acumulado entre los habitantes más pobres de los AUP
requiere que 321,3 millardos deben destinarse a inversiones en infraestructura y gastos de operación
del sector salud, 542 millardos deben asignarse a infraestructura y gastos de operación del sector
educación y más de 804 millardos deben destinarse a infraestructura y gastos de operación en
seguridad ciudadana.
La disposición a pagar por salud y educación por parte del cuartil más pobre de la población se puede
estimar en base a los gastos en salud y educación de la canasta de consumo del IPC, que muestra
que en conjunto las familias urbanas más pobres de Caracas gastan el 6,11 % de su gasto total en
salud y educación.
Considerando un ingreso de sólo un salario mínimo, el gasto mensual total en salud y educación de
las familias urbanas pobres no debe ser inferior a 9 678,24 bolívares por familia: esto implica una
disponibilidad a pagar de 14 987,5 millones de bolívares mensuales por parte de las 1 549 familias
que requieren de soluciones de propiedad y de urbanización en sus Asentamientos Urbanos
Populares.
El gasto anual en salud y educación de las familias urbanas pobres se estima un valor de gasto de
179,85 millardos de bolívares al año. En conjunto la cobertura del déficit de salud y educación de las
familias más pobres de AUP se eleva a 863 millardos de bolívares. En consecuencia, el subsidio a la
Inversión en infraestructura social no debe ser inferior al 79 % de la inversión total y los beneficiarios
están en condiciones de aportar un 20,8 % del costo total del programa. No fue posible estimar el
monto del subsidio a la seguridad debido a la inexistencia de datos.
Cuadro 19.
41 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Gastos en Salud y Educación como % del Gasto Total


Salud 3,25 3,10 7,25 3,45
Medicinas y Equipos Terapéuticos 2,61 1,66 2,38 1,36
Serv. Médicos y Paraméd. no Hospit. 0,59 1,04 1,22 1,41
Servicios Hospitalarios 0,06 0,43 3,49 0,73
Educación 2,86 3,99 4,80 5,30
Educación Preescolar y Básica 1,86 1,97 2,40 2,48
Educación Secundaria 0,40 0,48 0,63 0,64
Educación Superior 0,36 1,41 1,36 1,62
Otro Tipo de Educación 0,23 0,11 0,41 0,57
El valor de los recursos presupuestarios para cubrir el déficit de infraestructura social en salud y
educación sin considerar los gastos en seguridad, y asumiendo un aporte de la comunidad cercano al
20 % del costo, se requiere de un programa de subsidios a las inversiones en salud y educación de
683 millardos de bolívares.
Si se ejecuta un programa de cinco años en inversión en infraestructura en salud y educación

compatible con la propuesta del proyecto de ley, que considere la participación de la comunidad en el
financiamiento, se requiere que el Estado financie anualmente por lo menos 136,6 millardos de
bolívares solamente para dicho programa.
VI.3.3. Subsidio a la Vivienda Popular.
El valor de este subsidio no forma parte del impacto económico de este proyecto de ley pero se
estimó para tener una referencia respecto a la magnitud de la inversión pública necesaria para el
desarrollo urbano sustentable de los asentamientos urbanos populares.
El costo total de solucionar el déficit habitacional existente en los barrios populares el año 2002 en
base al Proyecto de Ley de Vivienda y Hábitat (sustitución total, parcial y mejoras) alcanza a 19 145
millardos de bolívares, lo que representa este año un 15,6 % del Producto Interno Bruto.
El aporte a largo plazo (20 años) de los beneficiarios supera el 29% del costo total de la solución del
déficit habitacional total, en consecuencia el monto del subsidio del Estado para vivienda social en
AUP no debería exceder el 71 % del costo de la vivienda básica.
El monto total del subsidio a la vivienda en los AUP equivale a 13 592,9 millardos de bolívares, o un
11,05 % del Producto Interno Bruto, que distribuido en 20 años no debería exceder anualmente el
0,55 % del PIB.
Sin embargo, un plazo de 5 años parece más adecuado para solucionar el déficit dada su importancia
en el bienestar socioeconómico de la nación, en este caso se requiere destinar el 2,2 % del PIB al
subsidio de vivienda, manteniendo el aporte de pago de los beneficiarios en 20 años.
42 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Considerando un error de proyección cercano a 5 % los recursos presupuestarios adicionales para

ejecutar un plan de subsidios a la vivienda en los AUP, que sea económicamente sustentable en 20
años no deben ser inferiores a 652 millardos de bolívares anuales, mientras la ejecución en cinco
años requiere de recursos públicos no inferiores a 2 700 millardos de bolívares anuales.
VI.4. Impacto Económico de la Reubicación de los Propietarios de Viviendas en Zonas de Riesgo y

del Reglamento Zonas de Riesgo.
Para cuantificar el impacto económico de la reubicación de los propietarios de viviendas en zonas de

riesgo se utilizó el método del costo de reposición utilizando datos publicados sobre número de
familias en riesgo geológico. Se identificaron cuatro tipos de riesgo geológico: riesgos de
deslizamiento profundo y riesgos de deslizamiento superficial, riesgo por localizarse en conos de
eyección y riesgos por erosiones de distintos orígenes.
Cuadro 20.
Costo de Reubicación desde Zonas de Riesgo
Total Familias en Familias en Familias en

% del AMC MINFRA privado mixto público
Familias UP 100 1,037,138 134,828 364,035 673,103
Familias con Riesgo de Deslizam. Profundo 8.5 87,970 11,436 30,877 57,093
Familias con Riesgo de Deslizam. Superficial 2.9 30,492 3,964 10,703 19,789
Familias con Riesgo por Cono de Deyección 1.8 18,357 2,386 6,443 11,914
1
Familias con Riesgo por Otros Conceptos 7.2 74,190 9,645 26,041 48,149
Total Familias en Riesgo Geológico 17.6 182,087 23,671 63,912 118,174
Costo de la Sustitución Total (MM Bs.) - 3,391,368 440,878 1,190,370 2,200,998
Costo del Reglam. Zonas de Riesgo (MM Bs.) - 50 50 50 50
Costo total (MM Bs.) - 3,391,418 440,928 1,190,420 2,201,048
Costo Programa como % del PIB - 2.76% 0.36% 0.97% 1.79%
Fuente: Josefina Baldó y Federico Villanueva, 1998 / Asociación civil encuentro internacional por la rehabilitación de los barrios del tercer mundo
1: Erosión concentrada en cauces, rellenos o botes de tierra, etc.
Se estimó el número de familias en riesgo por cada una de los cuatro tipos de riesgo y en base al
valor del costo de sustitución total de la vivienda se estimó el costo de la sustitución total. Agregando
el costo de desarrollar el Reglamento especial de Zonas de Riesgo, estimado en base al costo de
desarrollar otros reglamentos similares, de 50 millones de bolívares por un solo periodo
presupuestario, se estimó un costo total de un Programa Nacional de Relocalización de Viviendas de
AUP en Zonas de Riesgo.
Se identificaron 182 087 familias en situación de riesgo geológico en Venezuela. El impacto

económico total del Articulo 16 corresponde al costo total de un programa de relocalización para
todas las familias en riesgo, se estimó en 3 391,4 millardos de bolívares y representa un 2,76 % del
Producto Interno Bruto.
43 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Considerando un periodo de cinco años para su ejecución, el impacto económico anual se eleva a
más de 678 millardos de bolívares anuales, y extendiendo a 10 años el costo económico será de más
de 339 millardos de bolívares por año.
Considerando el aporte de los beneficiarios junto a un subsidio para la vivienda nueva es posible
descontar a 20 años el costo de ejecución y ejecutarlo en un periodo menor, reduciendo los riesgos
de pérdida de vidas. En ese escenario de política de vivienda el costo económico anual de la
reubicación se reducirá a 169,57 millardos de bolívares anualmente.
El costo económico de no relocalizar a la población desde sus sitios de riesgo puede ser
significativo, y es estimado en base a la pérdida de ingresos a la economía venezolana por la pérdida
de vidas y hospitalizaciones en un escenario de catástrofe geológica. Considerando un costo
económico por vida humana perdida de 35 años de producto interno bruto por habitante, el costo
económico de una vida humana perdida se estimó en 175 millones de bolívares, mientras el costo de
hospitalización promedio se estimó en 15 millones de bolívares por persona.
Considerando un desastre geológico que cause 500 muertos y 500 heridos, los costos económicos de
corto plazo, por muertes y hospitalizaciones se elevan a un total de 95 millardos de bolívares,
mientras desastres de mayor magnitud elevan los costos económicos de largo plazo manera
exponencial. Un escenario de mediano plazo, similar a la tragedia de Vargas, con un desastre
geológico que cause 5 000 muertos y 5 000 heridos originará costos económicos no inferiores a 950
millardos de bolívares. El costo económico del riesgo a mediano plazo es superior al costo de un
programa de relocalización de la población en zonas de riesgo en cinco años, que se eleva a 678
millardos anuales por cinco años. El costo de largo plazo de desastres mayores es claramente
superior al costo de dicho programa de relocalización.
44 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Anexo:
Bibliografía Recomendada sobre Urbanización Popular y AUP.
Shelter, Settlement, and Development

Edited by Rodwin, Lloyd. 1987. Boston: Allen & Unwin.
Foreword
Preface
I. Overview
1. Shelter, settlement, and development: an overview

L. Rodwin and B. Sanyal
Synopsis
Some lessons of the past
The current crunch: crisis and opportunity
The redirection of shelter, settlement, and development policies
What next? Implications for implementation
II. Shelter Issues
2. Economic impact and implications of shelter investments

L.H. Klaassen, J.G.D. Hoogland, and M.J.F. van Pelt
Introduction
Impacts of investments on employment
Impacts of improved habitat at microlevel
Macroeconomic impacts
Conclusions and policy implications
3. Household preferences and expenditure

S.K. Mayo
Housing demand in developing countries
Implications for project design and housing strategy
Summary and conclusions
4. The construction industry

F. Moavenzadeh
The current context of development
The structure of the construction industry
The role of construction in development
The demand for construction
Constraints on the supply of low-income housing
Overcoming constraints on the supply of housing
45 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Institutional barriers
Conclusions and recommendations
5. Land policy
W.A. Doebele
Introduction
The future demand for land
The future supply of land
Economic and social consequences of landlessness
Future directions
6. Infrastructure standards
R. Gakenheimer and C.H.J. Brando
An unintentional conspiracy
Actors in the standards stalemate
Breaking the stalemate
Appendix
7. Housing finance institutions

M. Boleat
Introduction
Types of housing finance system
Retail financial institutions and housing finance in developing countries
Housing finance and economic development
The need to encourage the mobilization of savings
Informal housing finance systems
Public policy to encourage the mobilization of savings
Action by formal institutions
The limits of housing finance
The learning process
Summary
8. Financing shelter
B. Renaud
Introduction
Housing delivery systems in TWCs: lessons from experience
Role of the public sector and shelter finance
Financial institutions and capital market constraints
Level of development and housing finance
The experience of international agencies
Conclusions
46 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
III. Settlement Issues

9. Spatial strategies, the settlement pattern, and shelter and services policies
H.W. Richardson
Introduction
Spatial strategies and the settlement pattern
Spatial variations in shelter and services costs
The settlement pattern and other shelter issues
Shelter and services policy implications
10. Metropolitan settlement strategies

P. Hall
A general model of urban development
The rationale for intervention
The rationale applied: strategies for deconcentration
Applying the lessons: Can planners learn from history?
A feasible strategy
An agenda for research
IV. Rethinking Policy, Implementation and Management

11. Shelter, development, and the poor
L. Peattie
What we know
How we think about the facts we have
Some guidelines for program design
A learning agenda
12. Criteria for future shelter and settlement policies in developing countries
L.S. Burns and B. Ferguson
Alternative postures for shelter and settlement policy
Criteria for choices at macro, meso, and micro levels
Progress and the challenges for future policy
Conclusions and recommendations
13. The legal and the illegal city

J. Hardoy and D. Satterthwaite
Introduction
The search for shelter
Rural settlements and small urban centers
The impact of the economic crisis
The law is not equal for all
47 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
Local government
National policies
Epilogue
14. New directions for national shelter policies

A. Van Huyck
The value of a national shelter policy

The evolution of shelter policy concepts
The context of shelter in the mid-1980s
New guiding principles for shelter are needed
New directions in shelter policies
The special concern for sheltering the lowest-income groups
The role of international donors in supporting new directions in shelter policy
Concluding thoughts
15. Institutional learning in shelter and settlement policies

D.A. Schön
Introduction
Kinds and levels of learning
Evolution of ideas in good currency in shelter and settlement policy
Implications for institutional learning
Interactions of public and private sector
Implications for institutional learning systems
Appendices
Statistical Appendix A: Trends in the growth and spatial distribution of population
P.S. Towfighi
World population growth

Urban-rural composition
Small and medium-size towns
The growth of large agglomerations
Appendix B: A note on US experience on security of tenure and shelter

J. Carlson
Introduction
Effects of security of tenure on economic and social progress
The role of security of tenure in the development of the United states
Conclusions
48 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
"Contingent Valuation: Estimating the Willingness to Pay for Housing Services: A

Case Study of Water Supply in Southern Haiti"
Whittington, D. et al. 1991. In Housing the Poor in the Developing World: Methods of Analysis,
Case Studies, and Policy. Edited by K. G. Willis and A. G. Tipple, pp 189-207. Routledge.
INTRODUCTION
For most households, access to a high quality, reliable source of water is one of the most important
components of the bundle of goods which constitute improved housing. However, progress in
improving the quality and quantity of water used by people in rural areas of the developing world has
been unsatisfactory in two respects: (1) supplies which have been built are frequently neither used
correctly nor properly maintained and (2) extension of improved service to unserved populations has
been slow. Though this poor record is not the result of a single factor, a major impediment to
improved performance is inadequate information on the response of consumers to new service
options. The behavioural assumptions that typically underlie most rural water supply planning efforts
are simple. It is commonly assumed that so long as financial requirements do not exceed 5 per cent of
income, rural consumers will choose to abandon their existing water supply in favour of the
‘improved’ system. Several reviews by the World Bank, bilateral donors, and water supply agencies
in developing countries have shown, however, that this simple model of behavioural response to
improved water supplies has usually proved incorrect (Saunders and Warford, 1977; Churchill et al,
1987). In rural areas many of those ‘served’ by new systems have chosen to continue with their
traditional water use practices.
If rural water projects are to be both sustainable and replicable, an improved planning methodology is
required which includes a procedure for eliciting information on the value placed on different levels
of service; and tariffs must be designed so that at least operation and maintenance costs (and
preferably capital costs) can be recovered. A key concept in such an improved planning methodology
is that of ‘willingness to pay’. If people are willing to pay the full costs of a particular service, then it
is a clear indication that the service is valued (and therefore will most likely be used and maintained)
and that it will be possible to generate the funds required to sustain and even replicate the project.
Most attempts to incorporate willingness to pay considerations into project design have, however,
been ad hoc, in large part because of the absence of validated, field-tested methodologies for
assessing willingness to pay for water or any housing or service good in the context of rural
communities in developing countries.
Two basic theoretical approaches are available for making reliable estimates of households’
willingness to pay, but neither has been adequately tested in the field. The first, ‘indirect’ approach,
uses data on observed water use behaviour (such as quantities used, travel times to collection points,
perceptions of water quality) to assess the response of consumers to different characteristics of an
improved water system. Several modelling approaches are possible candidates here, among them
varying parameter demand (Vaughn and Russell, 1982), hedonic property value (Freeman, 1979), and
hedonic travel cost models (Cicchetti et al, 1972; Deyak and Smith, 1978). The second, ‘direct’
approach, is simply to ask an individual how much he or she would be willing to pay for the
improved water service, for instance, a public standpost or yard tap. This survey approach is termed
49 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
the ‘contingent valuation method’ because the interviewer poses questions within the context of a
hypothetical market.
The contingent valuation method can be used to estimate households’ demand for improved housing
services other than water supply (for example, improved sanitation). One of its advantages is that it
can be used in situations in which a good or service is not currently available to a particular group of
households. In such cases, the indirect approach is not feasible because there are no market data from
which can be derived estimates of changes in the consumers’ welfare from the introduction of the
good. Conventional wisdom has been that contingent valuation surveys are unreliable because of the
pervasive feeling that interrogated responses by individuals to hypothetical propositions must be, at
best, inferior to ‘hard’ market data, or, at worst, off-the-cuff attitudinal indications which might be
expected to reflect efforts by individuals to manipulate the survey to their selfish ends (Cummings et
al, 1986).
In the specific case of rural water supplies, the World Bank concluded more than a decade ago that
‘the questionnaire approach to estimating individuals’ willingness to pay has been shown to be
virtually useless’ (Saunders and Warford, 1977). There was, however, little empirical
evidence to support this conclusion. Our research objective was to see if contingent valuation surveys
could, in fact, be used in developing countries to develop useful estimates of willingness to pay for
water services.
A village in southern Haiti was the field site of the study. After describing the specific research area
in Haiti, existing water supplies and the water use practices of the population are summarised. The
research design and field procedures are then described. The results of the analysis of the sample
population’s contingent valuation bids lead general conclusions and remarks on policy implications
of the research.
50 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
"Housing Finance Institutions"

Boleat, M. 1987. In Shelter, Settlement and Development. Edited by Lloyd Rodwin. Boston: Allen
Unwin.
Introduction
Comparatively little attention has been paid to the housing finance constraint to dealing with severe
housing problems. That is, even if there are projects which can improve housing conditions, and even
if affordable housing units can be built, progress still may be frustrated if financial mechanisms are
inadequate to enable house purchase and improvement to be effected. Here the differences between
developing and industrialized countries can be as significant as those in respect of housing itself.
In most industrialized countries there is no longer a housing finance constraint to the achievement of
housing objectives. That is, where people can afford to buy houses there are financial mechanisms
which will help them to do so.
However, even this does not hold true in all industrialized countries today, and only recently have
housing finance obstacles been removed in others. For example, the maintenance of interest rate
controls in New Zealand has made for an inefficient housing finance market which has filtered through
to the housing market itself. In the United States, regulations which forced savings associations to
borrow short and lend long led to massive problems in the housing finance industry in the early 1980s,
which fed through into housing itself, and the recent adoption in the United States of the adjustable rate
is held to have contributed to the recovery of housing starts. In France the establishment of the
mortgage market in the 1970s contributed to an easing of the problems which people faced in acquiring
homes, and much the same applies in respect of the establishment of mortgage insurance in the 1960s
in Australia.
This brief analysis in itself suggests that developing countries can learn from industrialized countries,
particularly their mistakes. However, it is clear that developing countries face far more severe
problems in respect of housing finance that are specific to them. These problems basically are the lack
of financial markets generally and unfamiliarity with basic concepts such as long-term loans, interest,
and repayments.
The chapter begins with a brief analysis of types of housing finance institutions in order to put the
position of developing countries in context. It then goes on to consider the development of retail
financial institutions and housing finance in developing countries, before concentrating on the need to
encourage the mobilization of savings and how this can be achieved.
"Building with Credit: Housing Finance for Low-income Households"

Mitlin, Diana. 1997. Third World Planning Review 19 (1): pp 21-50.
ABSTRACT
This paper describes new models for providing housing finance to low-income households developed
51 Serie Informes
ASAMBLEA NACIONAL
over the past 15 years. They have been developed to support a large -scale process of incremental
housing development through loan finance. The paper’s introduction having described the context, the
second section concentrates on NGOs’ programmes, the third looks at some of the constraints these
programmes have faced, and the fourth describes programmes initiated or supported by governments.
The final section discusses what we can learn from these government programmes, and considers
future strategies for expanding the provision of housing finance for low-income groups.
"Housing Finance for Lower Income Urban Households in Zimbabwe"

Rakodi, C. 1995. Housing Studies 10 (2): pp 199-227.
Abstract
Housing finance systems in developing countries have been the subject of considerable international agency
research and lending attention in recent years. The lack of availability of finance for public sector housing
prgrammes and for the purchase of construction of housing by all income groups in urban areas is typically
a major constraint on the ability of supply to meet demand. However, national efforts have often not dealt
systematically with the housing finance system as a whole. The housing finance system in Zimbabwe is
described and critically analysed in this paper, paying particular attention to the provision of funds for local
authority housing programmes for low income residents, the place of housing finance institutions in the
national finance system, the ability of the building societies to attract savings, and their lending
programmes. The results of government measures to transfer responsibility for lending to low-income
households from local authorities to the building societies since the mid-1980s are evaluated. It is
concluded that Zimbabwe has an unusually well-developed financial sector and housing finance system for
a recently independent developing country. Although this evolved to meet the needs of the settler
population, the extension of its activities into lending for low-income aided self-help housing was
successful, within limits. However, events of the early 1990s demonstrate the vulnerability of such a system
to the changes accompanying liberalisation. Suggestions are made for further possible reforms and the
importance of monitoring the effects of economic liberalisation on the system and its beneficiaries stressed.
52 Serie Informes

Proyecto Ley de Barrios (AN)

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ASAMBLEA NACIONAL

Oficina de Asesoría Económica y Financiera

Impacto Presupuestario y Económico del

Abril 2002 ? Serie: IE 0402-069

I. Características del Proyecto de Ley…………………………………………………………...8

II. Experiencias Latinoamericanas de Desarrollo Ur bano Popular………………………….11

III. Aspectos Institucionales a Considerar……………………………………………………...13

IV. Caracterizando a los Asentamientos Urbanos Populares (AUP)...................................15

V. Impactos Presupuestarios del Proyecto de Ley……………………………………………19

VI. Impactos Económicos del Proyecto de Ley………………………………………………..37

VII. Anexos ………………………………………………………………………………………... 47

Impacto Presupuestario y Económico del Proyecto de Ley Especial de

1. El Proyecto de Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la Tierra en los

5. Casi 13 % de los impactos presupuestarios totales se originan en el Artículo 32 que propone la

6. Solamente el 3 % de los impactos presupuestarios totales provendrán de los Programas de

12. El valor de la transferencia es equivalente a un gasto público de más de 4,4 millones de

15. Un aspecto central de la factibilidad económica de las propuestas de un Programa Nacional

21. Considerando un margen de error no superior a 5 %, los recursos presupuestarios adicionales

Impactos Presupuestarios del

Artículo Contenido Impacto Recurrencia Anual No Recurrentes

8 Planes Especiales Desarrollo Urbano Popular. 18.198 Anual Permanente

TOTAL: 2.366.015 1.957.385 408.630

Ranking de Impactos Presupuestarios del

Artículo Contenido Impacto Recurrencia Anual No Recurrentes

TOTAL: 2.366.015 1.957.385 408.630

Impacto Presupuestario como Porcentaje del PIB. 1,9236% 1,5914% 0,3322%

Impactos Económicos del

Impacto Contenido Impacto Recurrencia Anual No Recurrentes %PIB

Impacto Económico como Porcentaje del PIB.

I. Características del Proyecto de Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la Tierra en

El Proyecto de Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos

El Proyecto de Ley está estructurado en base a disposiciones generales, una propuesta de

I.1. Disposiciones Generales.

I.2. Programa Nacional de Urbanización y Fundación de Nuevas Comunidades Urbanas.

En su Título VI se establece que mediante el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR) se

I.3. Ordenamiento Urbano.

I.4. Regularización de Tierras Privadas.

El Procedimiento de Regularización de Tierras Privadas establece las presunciones legales para

I.5. La Adjudicación de las Tierras Públicas.

orientadas a acelerar y hacer operativo el proceso de regularización con la participación de los

Finalmente, un Procedimiento Administrativo para la Regularización de la Tenencia de la Tierra se

II. Experiencias Latinoamericanas de Desarrollo Urbano Popular

? en el caso de Ecuador, la ausencia de criterios de elegibilidad racionales y transparentes

? en el caso de Colombia, fueron imposibles de administrar los programas que combinaban

? facilitar la flexibilidad en el diseño de proyectos de desarrollo urbano popular: la legislación

? el elemento central de los bancos multilaterales, para aprobar un préstamo de desarrollo

III. Aspectos Institucionales a Considerar

La constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece, al definir el ordenamiento del

También la constitución define la participación de las comunidades y ciudadanos y ciudadanas, a

De acuerdo a la constitución, la ley debe asegurar la participación en los procesos económicos

También se asegura que la ley garantice la participación de los trabajadores y trabajadoras y

actividades de acercamiento a los establecimientos penales y de vinculación de éstos con la

IV. Caracterizando a los Asentamientos Urbanos Populares (AUP)

IV.1. Demanda por Vivienda de las Familias Urbanas Pobres.

IV.2. Comités de Tierras y Número de Asentamientos.

Entidad federal Población Famil. en edo. de pobreza Asentamientos Urbanos Pop.

TOTAL 24,631,900 11,084,355 2,216,871 1,618,316 598,555 8,092 4,046 5,394

IV.3. Propiedad del Suelo en los Asentamientos.

IV.4. Localización Espacial de los AUP y Propiedad de los Suelos.

Confrontando ambos resultados podemos extrapolar algunas estimaciones respecto a la distribución

? el número de familias urbanas pobres localizadas en tierras de propiedad totalmente privada

? se estima entonces que el 65 % de las familias de AUP se localizan en suelos de propiedad

V. Impacto Presupuestario del Proyecto de Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la