Capítulo 1.

Viejo y y nuevo institucionalismo

La ciencia política tiene sus raíces en el estudio de las instituciones. Después de la Segunda Guerra Mundial la
disciplina rechazó esas raíces a favor de enfoques teóricos basados en supuestos individualistas: el
conductismo y la elección racional. Estos dan por sentado que los individuos actúan autónomamente como
individuos, basándose en características socio-pscicológicas o en un cálculo del posible beneficio personal.
En 1980 inicia una contrarreforma que produjo más o menos un retorno al fuerte interés por el importante rol
que desempeñan las instituciones formales e informales del sector público. Estos nuevos institucionalistas
seguían manteniendo los estudios sobre política y gobierno, pero por otra parte también reavivaron su uso para
explicar el comportamiento a nivel individual. Utilizan muchos de los supuestos del antiguo pensamiento
institucionalista pero lo enriquecen con herramientas de investigación y con la preocupación por la teoría.
Viejo y nuevo institucionalismo
El viejo y el nuevo institucionalismo son diferentes. Por ejemplo, la metodología empleada por el viejo
institucionalismo es sobre todo de del observador inteligente que intenta describir y comprender en términos
concretos el mundo político que lo rodea.
El viejo institucionalismo
En la Antigüedad las preguntas frecuentes que los estudiosos formulaban se refería a la naturaleza de las
instituciones gubernamentales que podían estructurar el comportamiento de los individuos con miras a mejores
fines. Lo inconstante e inestable del comportamiento individual y la necesidad de orientarlo hacia propósitos
colectivos requería la formación de instituciones políticas. Los primeros filosofos políticos empezaron a
identificar y analizar el éxito de estas instituciones en la acción del gobierno, y luego hicieron recomendaciones
para diseñar otras. Al principio sus recomendaciones fueron meramente normativas.
Más otros pensadores continuaron en la misma línea. Algunos intentaron caracterizar el rol de las instituciones
de gobierno en el contexto más amplio de la sociedad, conciebiendolo en términos orgánicos. Thomas Hobbes
defendió la necesidad de constituir instituciones fuertes para salvar a la humanidad de sus peores instintos.
John Locke desarrolló una concepción más contractual de las instituciones pública e inició el camino hacia
estructuras más democráticas. Montesquieu identificó la necesidad de equilibrio en las estructuras políticas y
estableció las bases de la doctrina estadounidense de la separación de poderes. La lista podría ser más amplia,
sin embargo la cuestión sigue siendo la misma: el pensamiento político tiene sus raíces en el análisis y diseño
de instituciones.
A finales del siglo XIX, la ciencia política comenzaba a diferenciarse como disciplina académica. Hasta ese
momento era un componente de la historia. La ciencia política trataba sobre los aspectos formales del gobierno,
incluyendo la parte legal, y su atención estaba dirigida hacia la maquinaria del sistema de gobierno. Por ejemplo
Woodrow Wilson y T.D. Woolsey consideraban a la ciencia política como el estudio del Estado y como un
ejercicio de análisis formal y legal. Posteriormente el Estado fue dejado de lado en la ciencia política
estadounidense.
En gran parte de Europa la fuerte preocupación por las instituciones formales de gobierno determinó que la
ciencia política estudiaría “el Estado”. Y esta tradición se mantiene hasta hoy como “Staatswissenschaft” o
“Ciencia del Estado”. El Estado es prácticamente una entidad metafísica que encarna la ley y las instituciones
gubernamentales, pero que al mismo tiempo de alguna manera las trasciende. Dentro de esta tradición el
Estado está vinculado orgánicamente con la sociedad, y la sociedad está significativamente influenciada por la
naturaleza del Estado. Las estructuras sociales, por ejemplo, se legitiman por ser reconocidas por el Estado y
no por ser manifestaciones de la voluntad popular o del comportamiento del mercado.

La prototeoría en el viejo institucionalismo

Existió una escuela de viejos institucionalistas cuyo trabajo constituyó la base de la ciencia política para la
segunda mitad del siglo XIX y la primera del XX. Pese a que los caracterizó como ateóricos y descriptivos, es
importante señalar que había en sus líneas de investigación teorías subyacentes.
El legalismo
La primera característica del viejo institucionalismo es que se ocupa de la ley y del papel central de la ley en la
actividad gubernamental. La ley (principalmente en Europa) constituye tanto la estructura del sector público
mismo como una herramienta fundamental del gobierno para influir sobre el comportamiento de los ciudadanos.
Por lo tanto, ocuparse de las instituciones políticas era (y sigue siendo) igual a ocuparse de la legislación. El
estudio de la ley como base para el conocimiento político alcanzó su culminación en el Estado prusiano y por
ende en Alemania. La ley era decisiva para moldear lo que era, en esencia, en Estado nuevo y convertirlo en un
cuerpo efectivo, algo que jamás podría haber sido realizado por la ciencia política tal como llegó a ser
practicada.
El estructuralismo
El segundo supuesto dominante del viejo institucionalismo fue que la estructura cuenta y determina el
comportamiento. Este enfoque dejó poco espacio para la idea de que la influencia de los individuos modifica el
curso de los acontecimientos dentro del gobierno.
Al concentrarse en los aspectos formales de los sistemas políticos dio origen a otra de las críticas de los
estudiosos más modernos de la ciencia política. Esos críticos sostenían que, en primer lugar, aquel formalismo
les ocultaba a los investigadores ciertos rasgos informales de la política, o bien los llevaba a dar por sentado
que las funcione clave de un gobierno tendrían que se ser realizadas dentro de la organización formalmente
designada. Además el formalismo tendió a hacer a la ciencia política más etcnocética de lo que debió haber
sido. El reto era que la ciencia política tenía que aprender a valerse de otras formas de análisis, que fueran lo
suficientemente generales como para poder ser aplicadas a prácticamente cualquier sistema político.
El holismo
El holismo de este enfoque tenía en cuenta el interés por las constituciones y las estructuras formales, pero así
mismo tuvo ciertos efectos sobre el desarrollo de la investigación El holismo tendía a apartar el análisis de la
comparación. Ya no se comparaba los países sino que se describía uno tras otro. Analizar la “política de X” era,
y es, una manera de abordar el estudio de los países extranjeros sin una confrontación directa con la realidad
política de otro medio. Al utilizar esa estrategia para la investigación resulta difícil hacer generalizaciones porque
cada país era tratado como un caso “sui génesis”.
Una consecuencia última de la concentración en sistemas políticos íntegros fue que se tendió a la formulación
de generalizaciones, lo que, por ende, dificultó la construcción de teorías. Si los especialistas sólo pueden
comprender un sistema político en su totalidad, se hace difícil comparar; y la comparación es la fuente más
importante para el desarrollo de la teoría de la ciencia política.
El historicismo
Los análisis de los viejos institucionalistas se caracterizaron también por tener fuerte fundamentación histórica.
Su análisis examinó cómo los sistemas políticos de su tiempo estaban insertos en su desarrollo histórico, como
también en su presente cultural y socioeconómico. Así, el argumento implícito era que para comprender
cabalmente de qué manera se practicaba la política en determinado país, el investigador tenía que comprender
la pauta de desarrollo que había producido ese sistema. Además, el comportamiento individual (que para los
viejos institucionalistas significaba principalmente el comportamiento de las élites políticas) era una función de
su historia colectiva y de su comprensión de su política influenciada por la historia.
Esta implícita concepción desarrollista de la política apuntaba también a las interacciones de la política y del
entorno socioeconómico. Mientras que gran parte de la ciencia política contemporánea tiende a considerar que
las interacciones actúan en una sola dirección, de la sociedad a la política, los viejos institucionalistas veían una
pauta de influencia mutua y de largo plazo. Las acciones del Estado influían sobre la sociedad en la misma
medida en que la sociedad moldeaba la política.
El análisis normativo
Hay que señalar que los viejos institucionalistas tenían un fuerte elemento normativo. Los viejos
institucionalistas vinculaban sus declaraciones descriptivas acerca de la política con una preocupación por el
“buen gobierno”.
La revolución conductista y la revolución racional
Tanto la corriente conductista y y el enfoque de elección racional transformaron decisivamente a la ciencia
política, y aunque son muy diferentes entre sí en algunos aspectos, tienen rasgos comunes. Entre tales
atributos se encuentran: la preocupación por la teoría y la metodología, una tendencia antinormativa, premisas
básicas de individualismo y enfoque sistémico.
Teoría y metodología
La ciencia política tenía que desarrollar un conjunto de formulaciones generales e internamente coherentes que
pudieran explicar los fenómenos en diversos ambientes. Ya no bastaría con describir la política de algunos
países y hacer interesantes interpretaciones de esos sistemas, sino que las interpretaciones debían encajar en
un marco teórico más general.
El desarrollo teórico se dio, por cierto, como parte de la revolución conductista en la política, y la tendencia a
producir formulaciones generales acerca del comportamiento político se hizo aún más evidente con el
crecimiento del enfoque de la elección racional. En esta perspectiva, en vez de quedar reducido a atributos
sociales o psicológicos, el comportamiento político se convirtió en una función de las motivaciones y cálculos
económicos. Se dio por sentado que los actores y los grupos políticos eran maximizadores racionales de la
utilidad.
El individualismo metodológico
Uno de los principios fundamentales del análisis conductista y de la elección racional es el individualismo
metodológico. Según esta concepción, en los contextos políticos los actores son individuos y, por lo tanto, la
única perspectiva adecuada para la indagación política es poner el foco en los individuos y sus
comportamientos. En el análisis conductista este individualismo es relevante, no sólo por razones
metodológicas, sino también porque el foco de la investigación está puesto con frecuencia en el individuo, ya
sea como votante, partidario de una opinión o miembro de la élite política. En el análisis de la elección racional
son los supuestos de la maximización del provecho individual los que orientan el enfoque íntegro y le otorgan su
poder analítico, tanto al examinar individuos como conjunto de individuos.
Este enfoque afirma que los análisis políticos y sociales deben centrarse en los individuos. Sin embargo la
respuesta institucionalista es que la misma gente tomar decisiones diferentes según la índole de la institución
dentro de la cual esté actuando en determinado momento. Se preguntan si es más importante el ambiente o el
individuo.
El enfoque sistémico
La revolución conductista negó la importancia de las instituciones formales para determinar los productos del
gobierno (los individuos), aun cuando en alguna medida se interesaran en el comportamiento de los individuos
dentro de esas instituciones. Y la principal preocupación era el comportamiento, y no el desempeño del
gobierno. Por otra parte, la dirección de la causalidad era de una sola dirección: la economía y la sociedad
influenciaban la política y las instituciones políticas. El institucionalismo, tanto el viejo como el nuevo, sostienen
que la causalidad puede ir en ambas direcciones y que las instituciones moldean el orden social y el orden
económico.
El enfoque de elección racional sí considera a las instituciones, pero sólo como meros medios para sumar las
preferencias de los individuos. Sin embargo este enfoque niega que las instituciones desempeñen un papel
significativo en la determinación de las preferencias de los participantes.
El conductismo y la elección racional como trasfondo para el nuevo institucionalismo
March y Olsen sostenían que los enfoques conductistas y de elección racional se caracterizaban por su
contextualismo, reduccionismo, utilitarismo, funcionalismo e instrumentalismo.
El contextualismo, March y Olsen criticaban que la ciencia política subordinaba los fenómenos políticos a los
fenómenos contextuales, tales como el crecimiento económico, la estructura de clases, etc. Además, por el
contrario de los institucionalistas clásico que asignaban un papel primordial al Estado, March y Olsen asignan
un papel más importante a la sociedad, tanto que la política depende de ésta.
La crítica al reduccionismo de los conductistas y los teóricos de la elección racional, era que estos tendían a
reducir el comportamiento colectivo al comportamiento individual.
La crítica al utilitarimso de los dos enfoques anteriores radica en que para March y Olsen la toma de decisiones
es prospectiva y que no podemos saber lo que será beneficioso para nosotros en el futuro, ya que operamos
bajo el “velo de la ignorancia”. Por consiguiente en la toma de decisiones tal vez sea cabalmente racional
apoyarse más bien en los criterios institucionales establecidos que intentar maximizar el beneficio individual.
El funcionalismo representa una crítica de la manera en que los dos enfoques habían tratado a la historia. El
argumento de March y Olsen es que las escuelas dominantes de la ciencia política suponen que la historia es
un eficiente proceso que avanza hacia cierto equiliubrio.
El instrumentalismo, es una crítica a que se analiza la vida política como si simplemente actuara a través del
sector público y no se la considerara una compleja interacción de símbolos, valores y hasta aspectos emotivos
del proceso político.
Basándose en estas críticas, March y Olsen se propusieron crear un nuevo institucionalismo. En éste
reemplazaría las cinco principales características de la ciencia política por una concepción que colocara la
acción colectiva en el centro del análisis.
Institucionalismo, ¿de qué estamos hablando?
Quizá el elemento más importante de una institución sea que es, de alguna manera, un rasgo estructural de la
sociedad y/o la forma de gobierno. Esa estructura puede ser formal o informal. Una institución trasciende a los
individuos e implica a grupos de individuos a través de cierto conjunto de interacciones pautadas que son
predecibles según las relaciones específicas que existen entre los actores.
Una segunda característica sería la existencia de cierta estabilidad a través del tiempo. Algunas versiones del
institucionalismo sostienen que ciertas características de las instituciones son sumamente estables y, por lo
tanto, predicen el comportamiento sobre esa base, mientras que otras hacen a las instituciones más
cambiantes. Sin embargo, todas requieren cierto grado de estabilidad.
La tercera característica de una institución es que debe afectar al comportamiento individual. Una institución
debe, en cierto modo, restringir el comportamiento de sus miembros. Pero para que se trate de una institución,
las restricciones, formales o informales, debe existir.
Debe, como última característica, haber cierto sentido de valores compartidos.