Tema 1 La Función Directiva Habilidades Directivas y Etica

MAESTRÍA INTERNACIONAL
EN HACIENDA PÚBLICA Y
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
MÓDULO V.- LA DIRECCIÓN DE LA

ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
TEMA 1: LA FUNCIÓN DIRECTIVA. HABILIDADES DIRECTIVAS Y ÉTICA

PÚBLICA
AUTOR:
CARLOS TAMARIT DE CASTRO
MAESTRÍA INTERNACIONAL EN HACIENDA PÚBLICA Y ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
Módulo V - Tema 1
“Esta documentación es propiedad de la

Fundación CEDDET y del Instituto de Estudios
Fiscales, por lo que su utilización para fines
académicos, docentes, de consultoría o de
cualquier otra índole exigirá tanto su
autorización, como la mención expresa de dicha
circunstancia.”
Documentación elaborada para la maestría: IEF-UNED-CEDDET-

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Módulo V - Tema 1
ÍNDICE
I. CONSIDERACIONES PREVIAS.........................................................5
I.1. INTRODUCCIÓN.........................................................................................5
I.2. IMPORTANCIA DE LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS. ......................................6
II. TENDENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA..........................................8

II.1. PROFESIONALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. ..................................8
II.2. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA (NGP).......................................................11
II.3. EL CASO DE LATINOAMÉRICA .................................................................15
III. EL DIRECTIVO PÚBLICO Y LA FUNCIÓN PÚBLICA. .......................21

III.1. DEFINICIÓN DE DIRECTIVO. ESTRUCTURA LA
DIRECCIÓN. ....................................................................................................21
Dirección y Niveles Directivos.........................................................................21
III.2. EL PAPEL DE LOS DIRECTIVOS EN LAS

AA.PP. ..............................................................................................................24
IV. LA FUNCIÓN DIRECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA 28
V. HABILIDADES DIRECTIVAS. .........................................................30

V.1. FORMACIÓN EN HABILIDADES DIRECTIVAS. .........................................32
V.2. LIDERAZGO..............................................................................................36
V.3. NEGOCIACIÓN. ........................................................................................41
V.3.1. Negociaciones Cooperativas y Competitivas.............................................................50
V.3.2. La Planificación de las Negociaciones ......................................................................61
V.3.3. Resistencias a la Práctica Negociadora en la Administración ......................................74
V.4. VISIÓN GLOBAL.......................................................................................77
V.5. CREATIVIDAD. .........................................................................................77

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Módulo V - Tema 1
V.5.1. La Practicidad de la Creatividad ..............................................................................79
V.6. COMUNICACIÓN. .....................................................................................79
V.7. MOTIVACIÓN Y COORDINACIÓN. ...........................................................79
V.8. LA DIRECCIÓN POR COMPETENCIAS. .....................................................79
V.8.1. Medidas que favorecen la Capacidad Directiva en la Administración Pública................84
VI. LA ÉTICA EN LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS....................................89

VI.1. LA IMPORTANCIA DE LA ÉTICA EN LA FUNCIÓN
PÚBLICA. .........................................................................................................89
VI.2. MEJORA DEL NIVEL ÉTICO DE LAS ORGANIZACIONES

PÚBLICAS ........................................................................................................93
VI.2.1. Procesos de Selección y Formación de Personas .....................................................94
VI.2.2 .Los Códigos de Comportamiento. ..........................................................................95
VI.2.3. Aplicación correcta de las normas..........................................................................98
VII. RESUMEN DEL TEMA ...................................................................102
VIII. BIBLIOGRAFÍA............................................................................104
IX. PÁGINAS WEB DE INTERÉS ........................................................106
X. GLOSARIO...................................................................................108

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Módulo V - Tema 1
I. CONSIDERACIONES PREVIAS.
I.1. INTRODUCCIÓN.
¡Bienvenidos al tema de la Función Directiva!
Toda organización de gran tamaño cuenta como mínimo con tres niveles de
trabajadores. Nivel alto (directivos), nivel medio (directivos intermedios y técnicos
cualificados) y nivel bajo (técnicos y operarios).
Esta semana vamos a abordar las tendencias actuales en la Dirección de

organizaciones, partiendo del punto de vista privado hasta llegar a los puntos clave de la
Función Directiva en la Administración Financiera (en adelante AF). Realizaremos un
desarrollo de las principales habilidades directivas necesarias para el eficiente desempeño
de los trabajadores al servicio de la Administración. Cerraremos el tema con un apartado
específico dedicado a la Ética en la Función Pública, en el cual haremos un repaso a la
importancia de la misma en los niveles directivos, las principales rupturas éticas y sus
efectos, así como mención a algunos de los códigos existentes de ética pública en la
Administración Financiera.
En la actualidad, la función directiva ostenta un protagonismo creciente en los

procesos de modernización de la Administración Pública. Para su examen, es necesario
previamente describir el marco más amplio y general de actuación del directivo público,
integrado en un Sector Público sometido a continuos procesos de reestructuración. Estos
procesos constantes de reestructuración buscan desarrollar los factores que permitan
potenciar los esfuerzos orientados a incrementar la capacidad de gestión del Estado, entre
los que se incluyen, por supuesto, la formación gerencial.

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Módulo V - Tema 1
I.2. IMPORTANCIA DE LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS.
La función directiva es un aspecto fundamental para potenciar el dinamismo, la

innovación y la consecución de objetivos en las organizaciones. Un barco que navega
entre fuertes tempestades, sólo si es dirigido y pilotado por una formada y experimenta
tripulación tendrá altas probabilidades de superar la tormenta y seguir su rumbo sin
desviarse. Por el contrario, cuando la tripulación carece de dirección, entrenamiento y
formación, el bote sufrirá las olas con mayor fuerza, lo que agravará progresivamente su
situación. Sólo si la fortuna lo permite, el barco no se convertirá en un cascarón a la
deriva y logrará sus objetivos (aunque seguro con bajas e importantes daños). De la
misma manera, una organización que no otorgue suficiente importancia y dedicación a
lograr que sus directivos alcancen altas cotas de experiencia, formación y valores,
zozobrará en su camino hacia sus objetivos.
En toda organización debe trabajarse de manera constante una mayor la

capacidad de dirección e imprimir una cultura de desarrollo profesional y personal
de individuos y grupos sin perder la eficacia. Las organizaciones estratégicamente
dirigidas se enfrentan a los cambios y a la complejidad de entornos variables
manteniendo su responsabilidad respecto de los resultados determinados dentro o fuera
de la propia organización.
Identificar y desarrollar los directivos con potencial, definir su papel así como los
conocimientos, aptitudes y actitudes necesarias para el ejercicio de puestos de dirección
constituye uno de los objetivos prioritarios de la política de recursos humanos.
La dimensión del Sector Público en los diversos países (aproximadamente el 40%

del PIB en los países de la OCDE y el 26% en América Latina), unido a la capacidad de
regulación del Estado del resto de la actividad económica nacional, nos aproxima al efecto
que el incremento de la eficacia en su funcionamiento induce en los índices de
crecimiento y desarrollo. En esta línea, Evans y Rauch (1999) realizaron un estudio en 35
paísese estudiando datos de 20 años (1970-1990), llegando a la conclusión que la mayor

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Módulo V - Tema 1
capacidad de dirección del Sector Público está en relación directa con el crecimiento
económico del país. Esto significa, por tanto, que la mejora de la capacidad institucional
de la alta dirección del Sector Público beneficia directamente en las posibilidades de éxito
de la Administración Pública en lograr sus objetivos, siempre que esa mejora incida en la
capacitación y responsabilización de sus altos cargos públicos.
La existencia de un grupo eficiente de directivos públicos incide directamente

en las posibilidades de desarrollo de la organización pública, y de manera
directa, cuanto más desarrollada este la Administración Pública de un país más
posibilidades de crecimiento tiene un país.
La formación gerencial para el sector público cobra, en esta perspectiva, una

importancia de enorme significación, y así se ha entendido a nivel internacional,
particularmente en los países industrializados. Herramientas analíticas para la
planificación, la organización, el análisis de estados financieros, etc., si bien es cierto son
útiles para el desempeño gerencial, y por tanto constituyen materias básicas de un
programa de estudios en torno a esta área, más importancia tienen aquellos componentes
orientados a desarrollar aspectos tales como el pensamiento estratégico, capacidades
técnico-políticas, capacidad para percibir las "señales" de la realidad, capacidad para
aprender de las propias experiencias, rigor y consistencia en la investigación
organizacional, capacidad para desenvolverse en el tejido social de la organización,
orientación a la acción, la gestión de equipos, etc.

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II. TENDENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA
II.1. PROFESIONALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
La concepción clásica de la Administración Pública incorpora como garantía de

objetividad y salvaguarda del interés general, una estructura fuertemente jerarquizada y
una cultura profesional legalista sometida a la rendición de cuentas y la necesidad de
restringir su actuación a un presupuesto y a unas normas que limitan la discrecionalidad
en su ejercicio. Con ello, se aseguraba el cumplimiento de la legislación vigente y un trato
igualitario, objetivo e impersonal a los administrados respecto de toda arbitrariedad del
Estado.
Este modelo organizativo es conocido como modelo garantista o modelo

burocrático weberiano ampliamente extendido en las Administraciones Públicas y
cuyas características más relevantes son: Estructura jerárquica y centralizada; Principio de
autoridad; Procedimientos especializados y detallados; Estrictos sistemas de garantías de
cumplimiento de las normas.
Las transformaciones sociales de principios de siglo XX, intensificadas a partir de la

Segunda Guerra Mundial, con la consolidación del Estado de Bienestar Keynesiano en
la democracias capitalistas avanzadas, obligaron a la Administraciones públicas a asumir
las nuevas demandas sociales: compromiso público para asegurar el pleno empleo
estable; sistemas cuasi universales de prestación de servicios públicos de sanidad,
educación, transporte y vivienda, y el mantenimiento de los segmentos excluidos del
mercado de trabajo, a través de mecanismos públicos de seguridad social y garantía de
rentas. Son, así, asumidos nuevos fines y actividades de muy diversa naturaleza y
complejidad por las Administraciones Públicas.
Como respuesta a las nuevas actividades y el compromiso reforzado de ofrecer un

mejor y más cercano servicio a los ciudadanos, se inician procesos de desconcentración y
descentralización que a su vez provocan modificaciones en la estructura tradicional de la

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Módulo V - Tema 1
Administración Pública concebida hasta entonces monolíticamente. La diversificación

hace surgir nuevos entes públicos, empresas públicas, agencias con diversos grados de
autonomía, tanto en la esfera estatal, como en la regional o local.
El Sector Público en los años 80 había alcanzado una gran dimensión en los países
de la Unión Europea -el 50% de PIB- reflejando un incremento del gasto público cuya
expansión comenzaba a ser inasumible por el Estado. Los gobiernos debieron entonces,
hacer frente a crisis fiscales propiciadas por el menor crecimiento económico con déficits
presupuestarios, dificultades en la gestión de créditos y endeudamientos excesivos. El
Estado Social, su dimensión y el funcionamiento del Sector Público se convirtieron en
objeto de crítica. La crisis estructural propició un cambio del modelo ideológico del
Estado hacia un neoliberalismo democrático con la implantación de políticas de
privatizaciones, liberalización y desregulación.
El Estado social y el Estado liberal han constituido las alternativas ideológicas más
utilizadas por las democracias capitalistas del pasado siglo. Ambas opciones siendo muy
distintas respecto a la defensa de intereses individuales y de mercado (liberal) o
colectivos (social de bienestar) y, sin duda, discrepantes sobre el tamaño ideal y el
alcance adecuado de la actividad de intervención de Estado, no satisfacen plenamente
las exigencias de los ciudadanos, lo que determina un factor poderoso de cambio de la
Administración Pública.
Partiendo del principio de que la calidad de la dirección y de los directivos está en

relación directa con el éxito de la organización, la pregunta es saber cómo
seleccionar los individuos más capaces, asegurar su desarrollo profesional e incorporar
sus cualidades al servicio de la organización. Este aspecto se configura como una de las
tendencias más fuertes en el ámbito de reformas del Sector Público.
Con carácter general en la mayoría de los países desarrollados, el Sector Público

ha efectuado amplias reformas estructurales que han dado lugar a nuevos modelos de
gobierno y de dirección. Estas reformas han permitido que surjan nuevas organizaciones
basadas en la diversificación y la autonomía y que a su vez, ofrezcan una mayor
versatilidad. Un Sector Público profesional, independiente, estable, eficaz y riguroso atrae

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la inversión extranjera a largo plazo, y ayuda a que el sector empresarial de un país

pueda competir en buena situación en los mercados comerciales y financieros
internacionales. Además permite e incentiva el desarrollo social y económico de la
sociedad.
Existe un gran consenso sobre la necesidad de optimizar la "capacidad

institucional" del Gobierno, entendida ésta como capacidad administrativa y
de gestión de un país. Según el FMI (2002) las líneas prioritarias en el fortalecimiento de
capacidades de Gobierno son: "Definición de políticas económicas acertadas, entre ellas
un clima empresarial interno transparente y propicio y un sector financiero eficiente que
opere ciñéndose a las leyes. Para ello, se requiere una capacidad de gestión
macroeconómica, incluidas las capacidades legislativas y regulatorias y pericia en la
gestión de la deuda. La reducción de la pobreza requiere una sólida capacidad de gestión
financiera del gobierno, programas de gasto plurianuales y un seguimiento eficaz del
gasto. La necesidad de recaudar ingresos para el desarrollo y reducción de la pobreza
requiere buenos conocimientos de administración de impuestos. Las mejoras en la
capacidad estadística son cruciales para analizar la pobreza y el impacto social y para
hacer un seguimiento eficaz de los avances de los países hacia sus objetivos de
desarrollo. Las mejoras en la capacidad de suministro de servicios públicos a la población
especialmente los sectores más pobres, son cruciales para que los ingresos tributarios y la
ayuda externa se traduzcan en reducción de la pobreza."
Los diferentes contextos de actuación en los países y los recursos limitados

pueden constituir serias restricciones, pero la cualificación e iniciativa de
directivos y del personal tanto en el sector público como privado de un ámbito nacional,
constituye, sin duda, una gran baza estratégica.

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Módulo V - Tema 1
II.2. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA (NGP).
La modernización y reforma de la Administración, desde finales de los años 80 y

principios de 90, ya no se orienta a las modificaciones de su tamaño, sino que en la
mayoría de los países se está siendo dirigida a desarrollar su capacidad, con la mejora de
sus sistemas y procedimientos, orientado a una mejora de la calidad de los servicios.
Entre otras herramientas, se pretende contrastar su eficacia con la mostrada por las
organizaciones privadas. Aún cuando no exista una auténtica concurrencia directa, los
ciudadanos perciben y evalúan la actuación pública tomando como paradigma el
funcionamiento del sector privado de la economía. Esta realidad condiciona la
Administración hacia la búsqueda de una mayor productividad y una constante mejora en
la calidad de los servicios.
Estamos asistiendo, pues, a una progresiva transformación del Estado que

afecta a sus formas de gobernar, de administrar el Estado Social Democrático y
de relacionarse con los ciudadanos, y que incide sobre la Administración Pública como
principal ejecutora de las políticas públicas y escenario de relaciones intensas entre el
individuo y el Estado.
Reducir el volumen de actividad pública y mejorar la eficiencia en el

funcionamiento del Estado tiene propósitos subyacentes que podemos sintetizar en:
Favorecer la competitividad de las instituciones públicas para contener el déficit

público y promover el crecimiento económico y,
frente a la concepción del Estado como ente administrador de potestades, enfocar la

gestión pública como un ejercicio de búsqueda de respuestas eficaces a las
demandas concretas de los ciudadanos, que en calidad de clientes de las unidades
públicas, reclaman de forma creciente.

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Los sistemas de gestión pública reciben fuertes presiones externas y tienden a

adaptarse, con ritmos lentos y desiguales, a las funciones asumidas por el Estado y a las
bases de legitimación política y cultural que los sostienen. La adaptación busca superar la
rigidez administrativa, basada en una relación administración-administrado
(unidireccional, impersonal y distante) no adecuada a las demandas de la sociedad.
Surgen así los primeros movimientos de reforma en los países anglosajones y

escandinavos ligados a la denominada Nueva Gestión Pública (NPG) o
Gerencialismo (Pollit, 1993), coincidente con un nuevo estilo de dirección que, frente
a la Administración tradicional burocrática, pretende en una situación de recursos
limitados optimizar su eficacia y adecuar su dimensión.
Las primeras iniciativas de reforma marcan las grandes líneas de actuación y

buscan lograr una organización flexible, capaz de apoyar nuevos principios de
gestión de mercado, con sistemas de prestaciones orientados a las demandas del
usuario/cliente de la administración. La Administración se abre a la participación y a la
construcción de ciudadanía y a legitimar su actuación mejorando los sistemas de
identificación de las necesidades y demandas de los usuarios.
Estas reformas implantadas en la década de los 80 siguen la lógica liberal de

mercado y tratan de lograr la eficiencia de la administración en su faceta tanto
productiva (hacer más con menos), como distributiva (distribuyendo los recursos de
forma que optimicen el bienestar de la sociedad), como adaptativa (capacidad de crear
alternativas para maximizar resultados), introduciendo mecanismos de racionalidad
burocráticos, de mercado y de asimilación del administrado o ciudadano a la figura de
“clientre” en su prestación de servicios.
Pero estas iniciativas fueron objeto de revisión en los años 90 en el sentido de

que la Administración Pública es una organización que además de actuar con eficacia en
la micro-gestión debe conseguir objetivos que sólo pueden ser definidos políticamente. La
Administración Pública es algo más que un mero instrumento de actuación de políticas
con arreglo a la ley. En otras palabras, siendo importante continuar en el empeño de
aplicar criterios de racionalidad económica, los objetivos políticos, establecidos a partir

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Módulo V - Tema 1
de la participación de los ciudadanos, deben primar en la acción pública en una sociedad

democrática.
Esta orientación tiene consecuencias inmediatas respecto de la dirección y los

modelos de gestión. Por una parte atiende a la necesidad de contar con
organizaciones eficientes, en las que mediante un adecuado sistema de incentivos y de
información, se consiga que la adopción de decisiones, a todos los niveles, permita una
actuación coordinada siguiendo el criterio de eficiencia y de eficacia respecto de su
responsabilidad social. Por otra parte, dado que la actividad pública se desarrolla en un
marco de continuo cambio y complejidad, obliga a dotar a la gestión pública de unos
patrones de comportamiento, distintos de los preexistentes (inmovilistas), que permitan
grados de flexibilidad para ajustar con eficacia su actuación en la cobertura de las
necesidades reconocidas a través de sus órganos representativos. Y, sobre todo,
institucionalizando la transparencia, la responsabilidad y los valores fundamentales del
servicio público.
Así, la nueva gestión pública es tanto una filosofía como un conjunto de

medidas adoptadas para reconducir los procesos de la Administración pública que
intentan reproducir la disciplina del mercado sin olvidar el contexto institucional desde el
que opera y que se pueden sintetizar en:
Reducción de costes. Racionalidad económica.

Fraccionamiento de la burocracia tradicional a través de procesos de
desconcentración, descentralización y creación de entidades con naturaleza y
regímenes de funcionamiento diferenciados (agencias, empresas públicas y otros
entes).
Establecimiento de mecanismos de planificación y control de gestión.
Introducción de técnicas de gestión de rendimiento o resultados.
Reformas de políticas de personal y existencia creciente de contratos por un período
determinado vinculado al logro de objetivos.
Acento en la calidad de los servicios y la receptividad hacia los ciudadanos clientes y
democratización de la gestión.
Flexibilización de costes y descentralización de decisiones en la asignación de recursos

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Módulo V - Tema 1
en sentido horizontal y vertical (nivel central y territorial).

Apropiación de técnicas y prácticas de gestión del sector privado.
Utilización extensiva de nuevas tecnología de la información en el ámbito interno y de
relación con ciudadanos y agentes.
En este marco, la dirección estratégica ligada al control de gestión y rendición de

cuentas, unido a la dimensión cultural y ética que comporta el ejercicio de la función
pública, alcanza su verdadero significado.
En el “Libro Blanco para la mejora de los servicios públicos” en España

(2004) nos encontramos con una concreción de objetivos y estrategias que
marcan el futuro de la función pública:
1. Una ética renovada de la función pública que, junto a los valores tradicionales
de neutralidad, objetividad o imparcialidad, destaque asimismo el de
responsabilidad por los resultados de gestión.
2. Una simplificación de la organización de la función pública, adaptativa y flexible

que ofrezca una respuesta ágil a las demandas, donde los planos funcionarial y
laboral estén delimitados, donde exista una mayor movilidad de los funcionarios y
donde se lleve a cabo una gestión integral de todos los componentes de la gestión
de la función pública: selección, formación y desarrollo profesional.
3. Una mejora de la selección de personal, haciendo los procesos más ágiles,

conectando las pruebas con los problemas reales de la vida profesional y utilizando
técnicas como las entrevistas y la simulación de casos.
4. Una mejora de la formación, más ágil y descentralizada, acercándola a las

necesidades operativas de cada unidad, y convirtiendo los centros de formación
en lugares abiertos al intercambio de las prácticas excelentes de la propia
Administración y de las organizaciones privadas.

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Módulo V - Tema 1
5. Una promoción del desarrollo profesional y personal de los empleados públicos,

a través de una auténtica planificación de las carreras y de la utilización de la
evaluación del desempeño como elemento determinante.
6. Una regulación de la función pública directiva, sustentada en las ideas de

responsabilidad por la gestión y la obtención de resultados, la autonomía y la
evaluación.
7. Un impulso del diálogo a todos los niveles: Administración, sindicatos,

empleados y directivos, ciudadanos y usuarios.
8. Fomento del trabajo en equipo y aquellas fórmulas de organización del trabajo

que estimulen la creatividad, el compromiso y la extensión de las mejores
prácticas.
9. Impulso de la presencia en los organismos internacionales, facilitando la

movilidad, estancia y retorno de nuestros funcionarios en dichos organismos.
II.3. EL CASO DE LATINOAMÉRICA
Al comenzar la década de los años 60 se inició en América Latina un intenso

proceso de reforma de las administraciones públicas. Tales procesos nacen como
consecuencia del fracaso de las políticas monetaristas experimentadas en la década
anterior. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Alianza
para el Progreso dieron cuerpo al “estructuralismo económico”, perfilando una corriente
de pensamiento y de acción económica, política y social que fue acogida prácticamente
por todos los gobiernos de la región. El estructuralismo (también denominado
cepalismo) se fundó en la Cepal bajo la dirección de Raul Prebisch como una teoría
económica que cuestionó una por una las suposiciones de la tendencia hegemónica en
la economía. En ciertas estructuras de países latinoamericanos, el subdesarrollo se
localizó en la relación entre la tenencia del suelo y la estructura de la industria.

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Módulo V - Tema 1
En esencia, la lógica de dicho modelo seguía la siguiente secuencia: la situación de

subdesarrollo sólo podía superarse mediante un amplio proceso de industrialización; el
Estado era el único agente con capacidad para emprender ese proceso; por tanto, era
preciso un Estado fuerte que interviniese en la producción directa de bienes y servicios;
paralelamente, debían emprenderse intensos esfuerzos de modernización de las
estructuras tradicionales, con fuerte sello rural. La acción del Estado debía sustentarse en
la "planificación para el desarrollo económico y social", la cual, a su vez, sólo podía
potenciarse mediante una administración pública con capacidad para formular e
instrumentar tales planes.
Se fue creando, de esta manera, una política común de reformas para casi todo
el continente, adaptada a las particularidades históricas y políticas de cada país. Se
consagra también, desde ese momento, la reforma administrativa o "administración para
el desarrollo", como condición para llevar a cabo las transformaciones.
Los primeros pasos de la reforma de la administración pública se concentraron
inicialmente en las estructuras administrativas, en los organigramas, en la dimensión
formal de las organizaciones públicas.
Se pensaba que las transformaciones en las estructuras administrativas, por sí

solas, podían dinamizar el funcionamiento del aparato público. Se llegó a
asociar la modernidad con la tecnología, especialmente con aquella que había sido
suficientemente probada en los países de origen.
A principios de la década de los años 70 se inicia una estrategia centrada en los

recursos humanos: era preciso incrementar la base de conocimientos del funcionario
público con el fin de garantizar el éxito de la tecnificación administrativa emprendida
pocos años antes. Es la época del auge de las escuelas e institutos de capacitación de
servidores públicos, utilizando referencia a la famosa Escuela Nacional de Administración
(ENA) de Francia y sustentados en aprendizajes eminentemente cognitivos. El deterioro
progresivo de las administraciones públicas obligó a ampliar esa perspectiva hacia
horizontes valorativos, ya que se sostuvo que el problema radicaba principalmente en las
actitudes de los funcionarios en torno al trabajo y a los administrados. Sin embargo, no
obstante el creciente y rico acervo de conocimientos e investigaciones que fueron

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Módulo V - Tema 1
desarrolladas alrededor del fenómeno de lo público, la Administración continuaba siendo

percibida como un aparato ineficiente, rígido, sometido a intereses sectoriales.
La sinuosa y accidentada trayectoria del proceso reformista condujo finalmente a

identificar un foco fundamental de atención: la gerencia pública. A ella se le atribuyen
inmensas potencialidades para dinamizar transformaciones en las múltiples dimensiones
de la Administración Pública y, a la vez, para enfrentar los enormes desafíos de la actual
economía globalizada.
En efecto, se comparte absolutamente la idea del rol estratégico que cumplen los
niveles directivos de la Administración Pública en el proceso de modernización del aparato
gubernamental. De hecho, la desburocratización de la Administración, la calidad de los
servicios que se prestan a los ciudadanos, la motivación y desarrollo del funcionario, la
adopción de estructuras administrativas adecuadas, la instrumentación de tecnologías
pertinentes y eficaces, la resolución de la compleja trama psicosocial de las
organizaciones públicas, y tantos otros fenómenos organizacionales, son
fundamentalmente procesos que están dentro de la esfera de atención de la gerencia
pública y de su capacidad dependerá, sin duda, el éxito institucional.
Actualmente el escenario continental ha cambiado de actores y ya no es la misma

representación; el Estado fuerte ha dado paso al mercado; de las grandes
nacionalizaciones se ha pasado a las grandes privatizaciones. Como consecuencia, el
aparato estatal tiende a su reducción; se redimensionan las instituciones, y los criterios y
sesgos empresariales tienden a invadir el campo de lo público. Incluso se enjuicia la
capacidad intrínseca del Estado para administrar y, más aún, para administrar con
probidad. En efecto, en años recientes, el énfasis reformista de América Latina estuvo
puesto en la dimensión económica y en la racionalización estructural del aparato
administrativo. Se procuró determinar el ámbito de lo público y de lo privado y se
concluyó en la necesidad de aumentar la eficiencia y eficacia del sector público. El eje de
los análisis y propuestas se centró en la privatización, la liberalización y la apertura. El
diagnóstico inicial de la crisis regional asignaba al excesivo crecimiento del Estado y al
populismo económico un peso fundamental. En consecuencia, los procesos
modernizadores recomendaban medidas tendientes a promover la estabilidad a través de

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Módulo V - Tema 1
los mecanismos del mercado y a reducir el tamaño del Estado y su grado de intervención
en la economía.
La reforma del Estado se suma a los planteamientos que consideran que este
esfuerzo es una exigencia para el logro de mayor equidad, concebida ésta como un valor
en sí, pero también como un requisito para un desarrollo sostenido, cuyo objetivo
principal es aumentar el bienestar y elevar la calidad de vida de todas las personas. Y en
esta concepción, la gerencia del sector público juega un papel fundamental.
Ello ha tendido a generar ciertos excesos, pues la reinvidicación, por ejemplo, de

mayor libertad de actuación para los directivos públicos, con el argumento de igualar la
discrecionalidad de los gestores privados, ha producido la anulación de los viejos e inútiles
sistemas de control, pero sin sustituirlos por un nuevo y eficiente sistema de rendición de
cuentas y de responsabilidad, incrementando así tanto la arbitrariedad del poder como el
potencial de corrupción.
La profesionalización de la Función Pública en América Latina, como en todos los

países, implica dos cuestiones fundamentales: a) garantizar a la ciudadanía la
profesionalidad y objetividad de los servidores públicos, su vocación democrática y el
respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad en las diferentes instancias de la
carrera funcionarial; ello debe reflejarse en un cuerpo normativo especial; b) aplicar
criterios, métodos y tecnologías que aseguren el acceso de los más aptos, su adecuada
ubicación en los puestos de trabajo, la periódica evaluación de su desempeño y eventual
promoción, el reconocimiento de una compensación justa por sus servicios y la vigencia
de derechos y obligaciones que permitan su realización profesional y su estabilidad en el
empleo, en tanto reúna y ratifique su desempeño meritorio y su conducta honesta y
transparente.
La experiencia comparada muestra un amplio desarrollo en esta materia. Así, el

informe Northcote Trevelyan de 1853 sirvió de punto de partida para la creación del Civil
Service Británico, que fue posteriormente extendido a las colonias. En los Estados Unidos,
la Ley Pendleton, origen del sistema de méritos en el Civil Service, data de 1883. La
Función Pública francesa recibió primera prioridad recién terminada la Segunda Guerra

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Módulo V - Tema 1
Mundial. En América Latina, por su parte, ha habido notables avances en la materia,

destacándose los casos de Brasil y Argentina.
En Venezuela, la Ley de Carrera Administrativa, promulgada en el año 1971,

viabiliza el mandato constitucional. Sin embargo, dicha Ley, en sí misma poco adecuada,
es en extremo limitada en cuanto a su ámbito de competencia institucional, ya que sólo
atiende aproximadamente a un 20% de los trabajadores al servicio del Estado. Además,
no extiende la carrera administrativa a los niveles directivos de la Administración, los
cuales en determinadas ocasiones asumen el carácter de botín del partido político –o, en
su caso, de la fracción partidista– que triunfa en las elecciones presidenciales, con la
consecuente ausencia de estabilidad gerencial y de continuidad de los programas
gubernamentales de mediano y largo plazo.
Esta última situación ha generado graves disfunciones en la conducción del

aparato gubernamental, tales como la imposibilidad de definir horizontes estratégicos de
largo plazo, corrupción administrativa, subordinación de la maquinaria de gobierno a los
intereses de los clanes políticos, etc. Ello contrasta con las llamadas "islas de excelencia"
que sin duda existen en el sector público. En efecto, aquellos organismos que logran
instrumentar una carrera directiva sustentada en el mérito, revelan una gerencia
institucional de elevados niveles de excelencia y, por ende, una mayor eficiencia relativa
de la organización pública, lo cual incide significativamente en la existencia de un
personal con elevados niveles de motivación y de satisfacción en el trabajo, traduciéndose
en una relación positiva con el ciudadano, en tanto usuario-cliente de los servicios de la
organización.
En esta perspectiva, la profesionalización persigue justamente eliminar los efectos

nocivos que trae consigo el desempeño de funciones gerenciales por parte de personas
que llegan a ocupar posiciones directivas sin haber hecho carrera en esas organizaciones,
sin haber conocido el complejo mundo de la administración pública, sin haber
internalizado los valores derivados de los fines y criterios específicos del ámbito de la
gestión pública; sin conocer las organizaciones y sus funcionarios, y sin entender que la
institucionalización que requiere la administración pública exige una continuidad

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Módulo V - Tema 1
administrativa que se conjugue adecuadamente con la adaptación al entorno turbulento

en que se mueve.
También en este sentido la experiencia comparada aporta evidencias significativas.

En efecto, el desarrollo de los cuerpos de directivos profesionales que emergieron en
Europa después de la Segunda Guerra Mundial se han constituido indistintamente en
excelentes apoyos para los gobiernos del más variado signo político. A la inversa, el
"sistema del botín", que privó doctrinaria y prácticamente en los Estados Unidos desde el
siglo pasado, constituyó el factor desencadenante de la corrupción e ineficacia de la
Función Pública, y la eliminación de dicho sistema ha sido el aporte más importante de la
reforma de la Ley de Servicio Civil en 1978 en ese país.
En tal contexto, la profesionalización de la gerencia pública en algunos países

ha tenido viabilidad a través de una estrategia orientada a identificar un
conjunto limitado de "cargos críticos", susceptibles de ser sometidos a criterios de
reclutamiento, de selección, de estabilidad en función de un sistema de evaluación anual
de rendimiento, de remuneraciones competitivas y de formación y reciclaje. Esta
estrategia tuvo un éxito significativo en Argentina y en Bolivia; en el primero de estos
países se llegaron a identificar 1.500 cargos críticos, los cuales constituyeron un cuerpo
de funcionarios directivos bajo un régimen especial de remuneraciones, diferenciado del
resto de la Administración Pública. Para ingresar a dicho cuerpo se exigió aprobar un
riguroso sistema de concursos y de credenciales, y someterse a un período de 18 meses
de formación en Gerencia Pública. En Bolivia, por su parte, se identificaron 2.200 "cargos
clave", en términos similares a la experiencia Argentina.

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Módulo V - Tema 1
III. EL DIRECTIVO PÚBLICO Y LA FUNCIÓN PÚBLICA.
III.1. DEFINICIÓN DE DIRECTIVO. ESTRUCTURA LA DIRECCIÓN.
Podemos definir a un directivo como aquella persona con alto o medio grado de
autoridad formal y capacidad decisoria en la pirámide organizacional, y que desarrolla
funciones o responsabilidades de dirección de personas y tareas en línea con las
metas y objetivos de la organización. Esto, en la función pública, como señala Manuel
Villoria ( "La capacitación de los directivos públicos en las administraciones españolas y
latinoamericanas". Revista del CLAD. Reforma y Democracia. Caracas. Venezuela Nº 21.
Octubre 2001.), “lo debe hacer maximizando las políticas de coordinación y democracia.
Coordinación que permita conectar política y administración, formulación e
implementación, ámbitos central y territorial, nacional e internacional, Sociedad civil y
Estado. Y democracia que renueve las líneas de comunicación y fortalecimiento entre los
ciudadanos y las instituciones públicas, a través de los mecanismos de participación y
control aplicando una forma de entender el ejercicio de las responsabilidades públicas
desde valores de participación, dialogo e integración.”
Dirección y Niveles Directivos
El trabajo del directivo es combinar los recursos humanos y técnicos hacia los
objetivos de la empresa. Además requiere una sistemática respuesta a los cambios del
entorno empresarial y una capacidad de dirección consistente en conseguir los objetivos
de la empresa mediante los factores disponibles, desarrollando las funciones de
planificación, organización, gestión y control.
Los niveles directivos forman la pirámide jerárquica que se puede desglosar en:
ALTA DIRECCION
Presidente y altos directivos, que desarrollan los planes a largo plazo y toman las
decisiones de carácter estratégico.

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Módulo V - Tema 1
DIRECCION INTERMEDIA
Directores de Área o Jefes de división. Desarrollan los planes estratégicos, toman
las decisiones operativas, informan a la alta Dirección, etc.
DIRECCION OPERATIVA, DE SUPERVISION O 1ª LINEA

Se encarga de desarrollar los planes de los mandos intermedios y están en
contacto directo con los trabajadores.
Las características óptimas de los tres niveles difieren al ser diferentes sus tareas, pero se
pueden clasificar en:
1. CUALIDADES TECNICAS
Conocimiento del trabajo desarrollado por la organización, procedimientos,
entorno interno y externo, etc. La exigencia de tener conocimientos técnicos son
mucho más necesarias en los niveles inferiores de la dirección.
2. CUALIDADES REFLEXIVAS
Capacidad de enfocar los problemas de forma lógica y sistemática, en un contexto
más amplio y a largo plazo. Absolutamente imprescindibles en los miembros de la
alta dirección.
3. CUALIDADES SOCIALES
Todo directivo debe tener buenas capacidades sociales de comunicación,
aplicables en sus relaciones verticales y horizontales dentro de la organización.
Los estudios de Mintzberg (Henry. “ The nature of managerial work”. Nueva York.
1973) ofrecen una de las visiones más completas de los tareas o roles que
asumen en desarrollo de las funciones en que divide el trabajo directivo:
Funciones Interpersonales: como representante y autoridad formal, líder y enlace.

Funciones de información: portavoz, propagador y controlador.
Funciones de decisión: orientación, resolución de problemas y conflictos,
distribución de recursos y negociación.

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Módulo V - Tema 1
La identificación de qué puestos tienen naturaleza directiva, y en qué nivel

encuadrarlo, constituye el primer paso en el análisis de la estructura. El
contenido de los puestos directivos depende de muchos factores: nivel y competencias
que asume en la organización y el diseño de las variables de la organización, entre otros.
En todo caso, un puesto será de naturaleza directiva si los componentes de dirección son
más relevantes que los profesionales o técnicos (fiscales, recaudadores, abogados,
economistas, etc.). Pueden entenderse como componentes directivos:
La responsabilidad global sobre unidades o proyectos.

La autoridad sobre personas y equipos (su trabajo, retribuciones, permisos).
La autoridad sobre recursos financieros, medios o equipamiento.
La capacidad discrecional en la adopción de decisiones.
La integración o incardinación en una estructura de responsabilidad: rendir
cuentas o informes de su actuación respecto de otros órganos.
La decisión sobre asuntos complejos o de definición ambigua, asumiendo la
responsabilidad de las consecuencias.
El componente distintivo de un puesto directivo es asumir la responsabilidad

del éxito o fracaso del equipo, en una situación de interdependencia
respecto al resultado común: es decir, producir algo a través de otros, pues la
autoridad o capacidad de decisión son elementos que pueden hallarse en puestos
estrictamente profesionales que no tienen la consideración de directivos.

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Módulo V - Tema 1
III.2. EL PAPEL DE LOS DIRECTIVOS EN LAS AA.PP.
Hemos definido a un directivo como aquella persona con alto o medio grado de
autoridad formal y capacidad decisoria en la pirámide organizacional, y que desarrolla
funciones o responsabilidades de dirección de personas y tareas en línea con las
metas y objetivos de la organización. Esto, en la función pública, como señala Manuel
Villoria ( "La capacitación de los directivos públicos en las administraciones españolas y
latinoamericanas". Revista del CLAD. Reforma y Democracia. Caracas. Venezuela Nº 21.
Octubre 2001.), “lo debe hacer maximizando las políticas de coordinación y democracia.
Coordinación que permita conectar política y administración, formulación e
implementación, ámbitos central y territorial, nacional e internacional, Sociedad civil y
Estado. Y democracia que renueve las líneas de comunicación y fortalecimiento entre los
ciudadanos y las instituciones públicas, a través de los mecanismos de participación y
control aplicando una forma de entender el ejercicio de las responsabilidades públicas
desde valores de participación, dialogo e integración.”
La delimitación del Directivo Público es difusa como consecuencia de la propia

realidad administrativa en cada país. Se refleja a continuación de forma sintética las
categorías de puestos de alta dirección que aparecen con carácter cuasi universal en
todas las Administraciones:
a. Directivos políticos (altos cargos de naturaleza política) en los que la labor

esencial es la formulación de políticas. Su nombramiento (abierto) se basa en la
confianza política, sin exigencia formal de conocimientos específicos del área para
desempeñar el cargo.
En España, según la Ley de Organización y

Funcionamiento de la Administración General del Estado,
estos puestos se denominan Órganos superiores y son, los
Ministros y Secretarios de Estado. En el ámbito territorial, los
Presidentes de Gobierno autonómico o regional y Alcaldes.

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Módulo V - Tema 1
b. Directivos político-administrativos (directivo público por antonomasia): En

esta esfera, su labor tiene componentes políticos pero también administrativos o
técnicos. Se requiere tener un conjunto de habilidades directivas además de un
sentido político y destreza en el equilibrio de fuerzas para la efectiva acción social
y organizativa. En algunos casos, como el de la Administración Financiera, se
requieren conocimientos técnicos precisos para llevar a cabo su labor de forma
efectiva.
En España, según la Ley de Organización y Funcionamiento

de la Administración General del Estado, se denominan
Órganos directivos los terceros y cuartos niveles de la
Administración Central (Subsecretarios, Secretarios Generales,
Directores Generales y Subdirectores), y los primeros de la
Administración del Estado en el territorio.
c. Dirección ejecutiva. Este nivel es ocupado por los niveles superiores de

empleados públicos de carrera y funcionarios que han accedido por promoción
interna. En estos puestos priman los componentes técnico-profesionales y el
conocimiento de habilidades directivas. De forma complementaria son deseables
conocimientos de las reglas del juego político en lo que afecta a su organización.
En los siguientes niveles de dirección y jefatura, desarrollados por funcionarios y

personal técnico, los conocimientos técnico-facultativos son los más requeridos
complementados con destrezas para la dirección de equipos, el diseño y análisis de
proyectos más que habilidades relacionales más representativas.
El directivo público es el nexo de unión entre los altos cargos de naturaleza

política, que son nombrados por vía de elección o confianza política, y los directores
ejecutivos o gestores públicos sometidos a un régimen especial de empleo que varía en
función del modelo de función pública de cada país.
La Administración siempre va a requerir de sus directivos y gestores el

sometimiento a ciertos principios -mérito y capacidad para la selección de personal,

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Módulo V - Tema 1
publicidad y objetividad en el otorgamiento de concesiones o la adjudicación de contratos,

sujeción a la normativa establecida para respetar los derechos de los interesados- por
más que la técnica legislativa trate de facilitar la claridad de las normas y la flexibilidad de
los procedimientos. En el sector privado existen otras restricciones que tampoco hace fácil
el trabajo del directivo, añadiendo incertidumbre y riesgo, y sin embargo se da por
supuesta su capacidad para poder superar los obstáculos que dificultan la consecución de
resultados, y para acostumbrarse a la competencia y la complejidad.
Es preciso delimitar claramente la separación entre la ejecución

administrativa responsable y la función política. La función administrativa
se encarga de ejecutar los mandatos del Gobierno y de cumplir el programa político
surgido del proceso electoral. Para ello, dentro de la función directiva se busca disponer
de un estrato o grupo profesional de directivos públicos que, con garantías de
neutralidad, tengan una visión unitaria del Servicio Público, y ofrezcan estabilidad y
capacidad técnica. Capaces de desenvolverse en el mundo de la burocracia sin merma de
su eficacia para obtener los resultados y los objetivos fijados por sus jefes inmediatos, en
el nivel político.
Hoy en día, en muchos países, los directivos públicos, en algunos casos, distan
considerablemente del perfil deseable de gerente público y de un marco de condiciones
apropiadas para el despliegue de sus potencialidades. Muy a menudo la ineficiencia
institucional tiene una estrecha relación con la ausencia de una política gubernamental en
esta materia; ausencia que se manifiesta en los siguientes rasgos:
El ingreso a los cargos de directivos no requiere requisitos de capacidad profesional.

No están definidas las fuentes de reclutamiento; gran parte de estos cargos son
cubiertos de fuentes externas.
No existe un organismo orientado a la formación de gerentes públicos que sirva como
fuente sistemática de reclutamiento y selección.
No existe evaluación de rendimiento ni expectativa institucionalizada de permanencia.
Para el funcionario de carrera, la decisión de aceptar un cargo gerencial representa un
riesgo que compromete su estabilidad.

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Módulo V - Tema 1
Los cargos gerenciales no son descritos ni evaluados, por lo que se desconoce su

perfil y los requerimientos para su desempeño.
No se determinan las diferencias de responsabilidad y complejidad entre los cargos;
no hay criterios idóneos para asignarles remuneración.
Se desconocen los factores e indicadores de una buena gestión.
Los cargos gerenciales están sujetos al llamado "sistema del botín".
Excesiva individualidad en los gerentes, en perjuicio del trabajo en equipo.
Predominio de la subjetividad y de la intuición en la toma de decisiones.
Vulnerabilidad frente al tráfico de influencias.
Resistencia ante los consejos y recomendaciones de especialistas.
Temor a la delegación de autoridad hacia sus colaboradores.
Predominio de expresiones externas de status.
Deficiente concepción de las prioridades.
Deficiente capacidad para enfrentar situaciones y problemas.
Carencia de experiencia.
Escaso conocimiento de las normas jurídicas que condicionan sus decisiones.
Limitadas capacidades y habilidades para comprender la conducta humana, así como
para motivar al personal.
Insuficiente formación en materia de tecnología administrativa relevante.
Insuficiente preparación para actuar en un marco de escasez de recursos y para
negociar con actores intra y extraorganizacionales.
Ausencia relativa de un sentido de previsión y de pensamiento estratégico.

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Módulo V - Tema 1
IV. LA FUNCIÓN DIRECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN

FINANCIERA
¿Qué cometidos básicos se espera del directivo de la Administración

Financiera?
Que aporte orientación estratégica: es decir, que defina y colabore en la

adaptación de la política tributaria concretando la orientación, las estrategias y los
principios de actuación.
Que genere apoyos y cooperación: creando un entorno favorable que facilite la
puesta en marcha de la estrategia definida, buscando y constituyendo alianzas y
generando el respaldo del entorno interno y externo.
Que demuestre capacidad de ejecución: capacidad de gestión interna para el
logro de resultados. Que distribuya, coordine y optimize el uso de estructuras, medios
y recursos.
Que se constituya en referencia ética: asegurando en la gestión interna la
incorporación de los principios de objetividad, equidad, integridad e interés general e
institucionalizando mediante el ejemplo estas creencias en su labor diaria. Es preciso
hacer coincidir los valores de eficacia, eficiencia y calidad con los valores más amplios
de la cultura institucional.
El directivo debe ser consciente que actúa en nombre de la Administración Financiera

y que debe obtener el respaldo público a la función, modos y formas en las que actúa. La
dirección de la Administración Financiera tiene exigencias específicas dada su posición
privilegiada de gestión de los recursos económicos y financieros. Debe ser ejemplo de una
mayor eficiencia y eficacia puesto que va a ejercer un papel de gestor y controlador sobre
el resto de la Administración.
En consecuencia, la dirección debe someterse a exigencias específicas para

asegurar formas de mediación eficaces, entre el poder político y la sociedad, que
impulsen el proceso de colaboración y aceptación social del Sistema Público, y la

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Módulo V - Tema 1
confianza en la integridad de su actuación. Además debe favorecer una buena percepción

social respecto de los impuestos y la imagen de la propia organización. Por tanto, los
cuadros profesionales de la AF no sólo necesitan capacitación técnica sino conocimientos
relacionados con la gestión.
Independientemente del Estado concreto y del modelo de AF, la función directiva

no ha sido tratada con la intensidad que su relevancia exige. Muestra de ello es la
escasa definición de la figura del directivo, de la naturaleza de su función o del perfil
requerido para cada puesto, anecdóticos programas de formación de directivos –incluso
en aquellos países en que los funcionarios tienen una alta valoración social- la falta de
apoyo en el aprendizaje para convertir a buenos técnicos en directivos, la falta de
reconocimiento e incentivos para asumir responsabilidades directivas y finalmente, los
sistemas de nombramiento de directivos con criterios ajenos a las organizaciones en que
deben actuar.

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Módulo V - Tema 1
V. HABILIDADES DIRECTIVAS.
Un famoso estudio realizado en la Universidad de Harvard por el profesor John

Kotter citado por Bernard Kliksberg (KLILSBERG, Bernardo. “Gerencia Pública en tiempo de
incertidumbre”. INAP, Madrid, 1989) analizo las actividades concretas que realizaban una
selección de directivos considerados de alto rendimiento. Se verificó que la actividad de
un directivo a lo largo de una jornada laboral podría describirse de la siguiente manera:
"Pasan más del 75% de su tiempo conversando con otros.

Sus interlocutores son de una gama muy variada: en cuanto a la organización
no se atienen con frecuencia a la línea jerárquica.
No hablan de planificación, coordinación, organización o control, sino de todo
tipo de temas.
Las conversaciones contienen numerosas bromas y referencias a asuntos
extralaborales.
Con frecuencia reaccionan a iniciativas de otros. Gran parte de su día típico no
es planificado o a la planificación original se suma la dedicación de gran
cantidad de tiempo a temas no incluidos en la agenda oficial.
Trabajan largas jornadas.
En resumen, lo que hacen tiene poco que ver con el modelo tradicional. Más bien
parece un comportamiento atolondrado. Sin embargo, ¿por qué son eficaces? “
El estudio Kotter demuestra que la conducta de los buenos directivos se revela

menos sistemática, mas informal, menos reflexiva, mas reactiva, menos organizada y más
frívola de lo que nunca aventuraría cualquier estudioso de los sistemas de planificación de
la organización.
Este estudio, realizado en sectores privados, es perfectamente extrapolable al ámbito

público. En este sentido, recogemos literalmente, el testimonio de un Directivo de la

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Módulo V - Tema 1
Agencia Estatal en España (PALACIN, Ramón. Encuentro de directivos. La Toja, 2002), en el

que manifiesta:
“Si nos preguntan qué hacemos como directivos, probablemente contestaremos de

acuerdo con el patrón teórico que planificamos, coordinamos, ejecutamos, innovamos
y controlamos. Sin embargo, si reflexionamos sobre hacia dónde orientamos nuestro
tiempo y esfuerzo, en particular, los Delegados, veremos que gran parte de nuestra
jornada está salpicada de asuntos que requieren nuestra atención y que no tienen
encaje en ninguna de las cinco tareas que acabo de enumerar. ¿En qué categoría
deberíamos incluir la visita de un ciudadano que nos plantea una queja por el mal
funcionamiento de un servicio, o la entrega de reconocimientos por méritos relevantes
o la clausura de un curso, o la interlocución con los servicios centrales o una rueda de
prensa o los resultados de una actuación del área operativa Estos son sólo algunos de
los ejemplos que desmienten el comportamiento canónico del directivo. Así se dice
que el directivo es un planificador reflexivo y sistemático pero a fuerza de ser sinceros
debemos reconocer que a esta tarea se le dedica más bien poco tiempo.
Personalmente, debo confesar que el esfuerzo planificador es anual, aunque el
seguimiento se realice con carácter mensual.
Y si hablamos de nuestra agenda personal de trabajo, es decir, de la

programación de nuestro tiempo como directivos ¿acaso no debemos reconocer que
hay al menos una docena de asuntos al día que requieren nuestra atención y que nos
impiden realizar el trabajo que habíamos programado la víspera? Personalmente,
tengo la sensación de estar saltando de un asunto a otro. ¿Es este el planificador
sistemático de la bibliografía clásica? Yo creo que no, simplemente estamos
respondiendo como directivos a las presiones y a los estímulos del momento. En este
sentido mi percepción es que el directivo de esta organización trabaja a un ritmo
intenso, y que sus actividades se caracterizan por la brevedad, la variedad, la
discontinuidad y la comunicación oral.”
En esta complejidad de dirección, queda reflejada que las tradicionales capacidades

técnicas “necesarias y suficientes” para ser un buen directivo no bastan para ejercer como
tal. El desarrollo de otras muchas capacidades y habilidades, en muchos casos ortodoxas

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Módulo V - Tema 1
pueden ser indispensables para lograr los objetivos de la organización, se pública o

privada.
V.1. FORMACIÓN EN HABILIDADES DIRECTIVAS.
Parece que existe unanimidad en torno a la idea de que no se logra a través de

procesos en escuelas formar un directivo en términos completos. Pero sí se pueden
establecer elementos que a partir de una experiencia profesional faciliten el aprendizaje
de técnicas y aspectos que significan el desarrollo de funciones directivas.
La formación de directivos debe estar vinculada a la asunción paulatina de

responsabilidades en la organización y por tanto en armonía con el diseño de la
política del personal directivo.
En el caso de selección y formación especializada desde el inicio en el ámbito

financiero, la formación de directivos sería complementaria a la de carácter técnico inicial,
y se ofrecería con carácter gradual en función de los niveles de responsabilidad a los que
se acceda o se quiera acceder.
Como propuesta, podemos identificar los complementos formativos para mejorar

las competencias requeridas en cada nivel directivo que se ofrecerían a los candidatos o
recién nombrados, con carácter acumulativo, como apoyo y habilitación en su carrera
(Villoria 2001).
A. - Nivel Técnico ejecutivo

Comunicación oral y escrita, o capacidad para gestionar información interna y
externa.
Habilidades interpersonales, o capacidad para trabajar en equipo.
Habilidades y conocimiento de técnicas de resolución de problemas y de adopción
de decisiones.

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Módulo V - Tema 1
Liderazgo, o capacidad para comprender las teorías y sus componentes

fundamentales.
Automotivación o capacidad para generarse metas o logros y tratar de
conseguirlos.
Autoconocimiento, o competencia emocional para conocerse a sí mismo y saber
potenciar sus virtudes y minimizar sus defectos.
Conocimientos de ética pública y responsabilidades del empleado público, y
habilidades de razonamiento moral.
Saber gestionar conflictos interpersonales.
B. Nivel directivo intermedio

Saber gestionar una fuerza de trabajo diversa en género, etnia o cultura.
Generar equipos, motivarlos y dirigirlos.
Dominio de las técnicas de negociación e influencia.
Gestión estratégica de recursos humanos, o capacidad para conocer los
componentes del sistema de recursos humanos y cómo interconectarlos a efectos de
servir a la estrategia organizativa.
Conocimientos de economía pública y presupuestación.
Conocimientos y habilidades en tecnologías de la información.
Conocimientos de análisis organizativo y diseño de estructuras y procesos.
Conocimientos y habilidades de gestión intergubernamental de políticas y
programas.
Dominio de la filosofía y técnicas de gestión de la calidad total y del marketing
público.
C. Nivel directivo superior

Técnicas de pensamiento creativo.
Conocimientos y habilidades de planificación estratégica.
Conocimientos de análisis de políticas y de la filosofía y técnicas de evaluación de
programas.
Conocimientos de gestión de controles o cuadros de mando integrados.
Saber establecer redes de contacto dentro y fuera de la organización a efectos de
desarrollo de políticas y proyectos.

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Módulo V - Tema 1
Visión estratégica.
Capacidad de análisis del entorno.
Sensibilidad política y gestión del cambio.
La metodología adecuada sería aquella que combinara la transmisión de

conocimientos teóricos y abstractos, potenciando el desarrollo de aptitudes personales a
través del ejercicio crítico y del autodominio personal ante situaciones reales y
aplicaciones prácticas. Se utiliza para ello, diversos métodos: estudio de casos, teoría de
juegos, dinámica de grupos, talleres de trabajo, intercambio de experiencias, etc.
A continuación enumeramos las Habilidades Directivas que debe de trabajar cualquier

jefe:
Liderazgo: para lo que se debe delegar autoridad, comunicar a las personas lo que
se espera de ella, reconocer sus méritos, que dispongan de medios para que sepan
sus progresos, que participen en decisiones que conciernen a sus trabajos, facilitar la
formación y desarrollo personal. Asegurar que la remuneración y promoción sean
acordes, estimular la creatividad de las personas. etc.
Aprendizaje continuo: Aprovecha la esencia de la nueva información; domina los

nuevos conocimientos, técnicos y de negocios; reconoce las debilidades y fortalezas
propias; persigue el auto desarrollo; busca retroalimentación en otros y oportunidades
de dominar el nuevo conocimiento.
Creatividad e innovación: Desarrolla nuevos puntos de vista de las situaciones y
aplica soluciones innovadoras para realizar mejoras organizativas; crea un ambiente
de trabajo que fomenta la creatividad e innovación; diseña e implementa programas /
procesos nuevos o mejor perfilados.
Conciencia del entorno: Identifica y mantiene actualizadas las cuestiones clave de
la política nacional e internacional, y las tendencias económicas, políticas y sociales
que afectan a las organizaciones. Comprende la planificación de corto plazo y largo
alcance, y establece cómo estar en la mejor posición para obtener ventajas
competitivas de negocio en una economía global.
Flexibilidad: Está abierto al cambio y a la nueva información: adapta su
comportamiento y métodos de trabajo en función de la nueva información, las

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Módulo V - Tema 1
condiciones cambiantes o los obstáculos imprevistos. Se acomoda rápidamente a

nuevas situaciones que exigen atención y resolución.
Fortaleza: Se enfrenta a la presión con eficacia; mantiene la atención y la intensidad
y permanece optimista y perseverante, incluso en la adversidad. Se recupera
rápidamente de los contratiempos. Mantiene el equilibrio en su vida personal y
profesional.
Motivación: Crea y mantiene una cultura de organización que fomenta en los demás
la obtención de una calidad en el servicio, esencial para obtener un alto rendimiento.
Permite a los demás adquirir las herramientas y el apoyo que necesitan para trabajar
bien. Muestra su compromiso con el servicio público. Despierta en los demás el
espíritu de servicio y provoca contribuciones significativas en el cumplimiento de la
misión.
Pensamiento estratégico: Formula estrategias efectivas, adecuadas al tipo de
negocio y a la estrategia competitiva de la organización en una economía global.
Examina la política de la organización y la planificación estratégica con una
perspectiva a largo plazo. Determina objetivos y establece prioridades; se anticipa a
las amenazas y oportunidades potenciales.
Visión: Tiene visión a largo plazo y actúa como un catalizador para los cambios
organizacionales; elabora con los otros una visión compartida. Persuade a los demás
de que traduzcan la visión en acción.
Gestión de conflictos: Identifica situaciones y toma medidas para impedir
enfrentamientos desagradables. Administra y resuelve conflictos y desacuerdos de una
manera positiva y constructiva.
Conciencia cultural: Inicia y administra cambios culturales que benefician a la
organización. Valora en los trabajadores la diversidad cultural y otras diferencias
individuales. Se asegura de que la organización tiene en cuenta estas diferencias y de
que los empleados son tratados de forma justa y equitativa.
Integridad /honestidad: Inspira confianza y sinceridad mutua; crea una cultura
que fomenta un alto estándar ético; se comporta con los demás de una forma justa
y ética, y muestra sentido de compromiso y responsabilidad corporativa hacia el
servicio público.
Construcción de equipos: Inspira, motiva y orienta a los otros hacia el
cumplimiento de metas. Desarrolla y mantiene de forma coherente relaciones

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Módulo V - Tema 1
laborales de cooperación. Fomenta y facilita la cooperación dentro de la organización

y con los clientes; fomenta el cumplimiento, el espíritu de grupo, el orgullo, la
confianza. Desarrolla el liderazgo en otros, mediante la preparación, el consejo, el
reconocimiento y la orientación de los empleados.
A continuación profundizamos en algunas de ellas.
V.2. LIDERAZGO.
Rallph M. Stogdill señala que "existen casi tantas definiciones del liderazgo como
personas que han tratado de definir el concepto.” En todo caso, la definición ha de
conllevar dos implicaciones importantes.
En primer término, involucra a otras personas; a los empleados o seguidores. Los

miembros del grupo, dada su voluntad para aceptar las órdenes del líder, ayudan
a definir la posición del líder; sino hubiera a quien mandar, las cualidades del
liderazgo serían irrelevante.
El segundo aspecto es la capacidad para usar las diferentes formas del poder para
influir en la conducta de los seguidores.
Podemos definir el liderazgo como "un intento de influencia interpersonal,

dirigido a través del proceso de comunicación, al logro de una o varias metas"
Warren Bennis, al escribir sobre el liderazgo, ha dicho que la mayor parte de las
organizaciones están “sobreadministradas” y “sublidereadas”. Una persona quizás sea un
gerente eficaz y organizado, pero carente de las habilidades del líder para motivar. Otras
personas tal vez sean líder eficaces, con habilidad para desatar el entusiasmo y la
devolución, pero carentes de las habilidades administrativas para canalizar las
capacidades que poseen sus colaboradores.
Una organización puede tener una buena estrategia, eficaz control y buena gestión y
aún así no sobrevivir a la falta de un líder apropiado. Por lo contrario, muchas

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Módulo V - Tema 1
organizaciones con una planeación deficiente y malas técnicas de organización y control

han sobrevivido debido a la presencia de un buen líder.
En la siguiente tabla diferenciamos un “jefe” de un “líder”:
JEFE LÍDER
· Existe por la autoridad. · Existe por la buena voluntad.

· Considera la autoridad un privilegio · Considera la autoridad un privilegio
de mando. de servicio.
· Inspira miedo. · Inspira confianza.
· Sabe cómo se hacen las cosas. · Enseña como hacer las cosas.
· Le dice a uno: ¡Vaya!. · Le dice a uno: ¡Vayamos!.
· Maneja a las personas como fichas. · No trata a las personas como cosas.
· Asigna las tareas. · Da el ejemplo.
Estilos de Liderazgo
Los tres estilos básicos que encontramos en cualquier manual son: el líder autócrata, el
líder participativo y el líder de dejar- hacer (laisser-faire).
EL LÍDER AUTÓCRATA: Un líder autócrata asume toda la responsabilidad de la

toma de decisiones, inicia las acciones, dirige, motiva y controla sus subordinados.
La decisión y la gula se centralizan en el líder. Puede considerar que solamente él
es competente y capaz de tomar decisiones importantes, puede sentir que sus
colaboradores son incapaces de guiarse a sí mismos o puede tener otras razones
para asumir una sólida posición de fuerza y control. La respuesta pedida es la
obediencia y adhesión a sus decisiones. “Oigan, yo soy el jefe aquí. Yo tomaré las
decisiones, y yo les diré lo que quiero que hagan. Será mejor que cumplan con su
trabajo porque estaré observando cada movimiento”.
EL LÍDER PARTICIPATIVO: Cuando un líder adopta el estilo participativo, utiliza

la consulta, para dirigir a su equipo. No delega su derecho a tomar decisiones
finales y señala directrices específicas a sus colaboradores pero consulta sus ideas

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Módulo V - Tema 1
y opiniones sobre decisiones que les incumben. Escucha y analiza seriamente las
ideas de sus colaboradores acepta sus contribuciones siempre que sea posible y
práctico. El líder participativo cultiva la toma de decisiones de sus colaboradores
para que sus ideas sean cada vez más útiles y maduras. Impulsa también a sus
estos a incrementar su capacidad de auto control y los insta a asumir más
responsabilidad para guiar sus propios esfuerzos. Es un líder que apoya a su
empleados y no asume una postura de dictador. Sin embargo, la autoridad final en
asuntos de importancia sigue en sus manos. "Estoy seguro que entenderán que la
responsabilidad final de tomar una decisión es mía, pero me pueden ayudar
dándome sus ideas y diciéndome lo que piensan. Les dejaré ayudar en la
implantación de la decisión, una vez que ésta haya sido tomada".
LÍDER LIBERAL: El líder delega en sus colaboradores la autoridad para tomar

decisiones Puede decir a sus seguidores "aquí hay un trabajo que hacer. No me
importa cómo lo hagan con tal de que se haga bien Solamente espero que se me
informe cuando tengan problemas sumamente difíciles”. Este líder espera que los
colaboradores asuman la responsabilidad por su propia motivación, guía y control.
Casi nunca hay dos organizaciones que tengan metas y objetivos idénticos. Debido a
esto, por lo general se recomienda que el administrador tome en cuenta una serie de
factores para determinar qué estilo de liderazgo es apropiado para cada situación.
Si tuviésemos que dibujar las relaciones establecidas en cada uno de los tres tipos de
líderes estos podrían ser los resultados:

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Módulo V - Tema 1
Uno de los enfoques mas reconocidos para la definición de los estilos de

liderazgo es la “rejilla administrativa”, creada hace unos años por Robert
Blake y Jane Mouton. Con base en investigaciones previas en las que se demostró la
importancia de que los administradores pongan interés tanto en la producción como en
las personas, Blake y Mouton idearon un inteligente recurso para la dramatización de ese
interés. La rejilla resultante se utiliza como un medio para la capacitación de los
administradores y la identificación de varias combinaciones de estilos de liderazgo.

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Módulo V - Tema 1
La rejilla tiene dos dimensiones: preocupación por las personas y preocupación

por la producción. Tal como han insistido Blake y Mouton en esta caso la expresión
"preocupación por" significa "como" se interesan los administradores en la producción o
"como" se interesan en las personas, y no "cuanta" producción les interesa obtener de un
grupo. La "preocupación por la producción " incluye las actitudes de un supervisor
respecto de una amplia variedad de cosas, como la calidad de las decisiones sobre
políticas, la eficiencia labora y el volumen de producción. La "preocupación por las
personas" también se interpreta en un sentido amplio: incluye elementos como el grado
de compromiso personal con el cumplimiento de metas, la preservación de la autoestima
de los empleados, la asignación de responsabilidades con base en la confianza y no en la
obediencia, el ofrecimiento de buenas condiciones de trabajo y la permanencia de
relaciones interpersonales satisfactorias.
LA REJILLA ADMNISTRATIVA

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Módulo V - Tema 1
Por último, vemos las ventajas de trabajar como líder y no como jefe:
SER LIDER
VENTAJAS DESVENTAJAS
-Se mantiene excelentes relaciones -Se tiene demasiadas responsabilidades.

humanas con el grupo.
-Quita mucho tiempo personal.
-Se esta actualizando en los temas de
interés. -Ser responsable cuando un miembro
comete un error.
-Es la cabeza y responsable frente a otros
directrices -No es fácil, se tiene que mantener un
aprendizaje continuo y rápido.
-Se da sentido humano a la
administración. -Se pierde confianza de grupo, cuando el
líder tiene un fracaso en un proyecto.
-Se gana aprecio, gratitud y respeto de
las personas. -Se esta a la zozobra del ambiente
externo, creando esteres y
-La persona líder construye el ser preocupaciones.
persona.
V.3. NEGOCIACIÓN.
Comenzamos definiendo la negociación como la capacidad para consensuar posturas

encontradas y manejar situaciones con intereses contrarios, capacidad para convencer o
persuadir a otros y para elaborar estrategias o actuaciones con un determinado impacto.
En la AF interactúan multitud de fuerzas heterogéneas, y requiere para su

evolución la existencia de una visión compartida y un alto grado de compromiso entre los
grupos e individuos que la integran, al servicio de una demanda social cambiante y cada
vez más exigente, más participativa y más equilibrada en las relaciones de poder.

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Módulo V - Tema 1
El tipo de directivo adecuado a una organización financiera, su formación

técnica, sus actitudes y aptitudes, está directamente ligado a los objetivos y
pautas de actuación de la misma. La complejidad inherente en la aplicación de políticas
financieras, control y gestión del gasto demanda directivos capaces de integrar
voluntades, flexibles y creativos, para alcanzar los objetivos buscados por la organización.
Si en toda organización la interdependencia entre los sujetos que la integran es

una característica, en las arquitecturas administrativas esta realidad se hace
absolutamente patente. Utilizando la terminología de Sebenius y Lax (LAX, D. y SEBENIUS,
J.: The Manager as Negotiator, Free Press, 1986.Edición en español: El directivo como negociador,
Instituto de Estudios Fiscales, 1991), las situaciones de gestión indirecta, es decir,
"aquellas en las cuales la autoridad y los recursos se dispersan entre muchas personas,
en tanto que la responsabilidad está relativamente concentrada", son las habituales.
Administraciones con ámbitos territoriales superpuestos, competencias total o
parcialmente compartidas, separación entre responsables de la búsqueda de financiación
y gestores del gasto, son sólo algunas de las circunstancias que abren un amplio abanico
de oportunidades a la negociación.
Por otra parte, el Derecho Administrativo, instrumento a través del cual el

Estado actúa en la sociedad y que permite a éste su control, se encuentra asentado en
nuestros días en los principios de legalidad y responsabilidad, compatibles con otros
principios constitucionales como son el de participación de los ciudadanos en las
disposiciones administrativas y el de eficacia de su actuación. Es decir, el sometimiento
pleno a la ley y al derecho del actuar administrativo no supone la negación de la voluntad
de las partes (Administración-ciudadanos) en su relación, antes bien, la búsqueda de la
participación y el consenso en los márgenes y términos establecidos por el ordenamiento
jurídico contribuirá a su perfeccionamientos. Los procesos previos a la aprobación de
normativas, la interpretación de conceptos jurídicos indeterminados, los plazos de
resolución, el grado de colaboración de los ciudadanos hacia los que va dirigida la
actuación, o el modo en que ésta se va a desarrollar están siempre abiertos a un acuerdo
mutuamente beneficioso. En este sentido, resaltamos la prudente pero decidida aparición,
en el Derecho positivo de algunos países, de fórmulas convencionales para la finalización

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Módulo V - Tema 1
de procedimiento administrativos y otras técnicas transaccionales para la resolución de

conflictos.
Pero son las singularidades existentes en las relaciones internas dentro de la

propia Administración las que nos permiten afirmar que la negociación constituye el
núcleo de la tarea de un directivo. En la gestión directa, aquélla en la cual los objetivos
perseguidos se pretenden alcanzar a través de individuos jerárquicamente subordinados,
se produce una realidad absolutamente paradójica. De un lado, las singularidades de las
relaciones laborales de los trabajadores públicos son evidentes (formas de selección y
adscripción del personal, movilidad, rigidez de las estructuras retributivas, etc.), y ninguna
de ellas parece que contribuya a flexibilizar las posturas de las partes implicadas en
situaciones de interdependencia. Por otro, el directivo público, en mayor medida que
otros, difícilmente será capaz de alcanzar sus objetivos y los de su organización si no
consigue la participación voluntaria de sus colaboradores. Esto es así por razones
diversas, pero tal vez la más significativa sea el hecho evidente de que la Administración
es, ante todo, una organización orientada a la prestación de servicios, donde la aportación
individual de sus integrantes es, por lo tanto, un factor esencial.
Sin duda, la AF reposa necesariamente sobre una organización estructurada

jerárquicamente. La función ejecutiva que le corresponde parte lógicamente de la
hipótesis de que en un ámbito distinto se ha decidido previamente qué es lo que hay que
hacer. A partir de esa decisión externa se irá configurando el cómo hacerlo a través de los
distintos niveles de responsabilidad, siempre tratando de obtener el máximo
aprovechamiento de los recursos disponibles. Sin embargo, el mandato, la orden de
actuación concreta dirigida a un subordinado puede ser un instrumento
insuficiente y, en consecuencia, ineficaz para alcanzar los resultados deseados. Las
razones pueden ser en algunos casos la inamovilidad y rigidez de la estructura salarial de
los trabajadores públicos que debilita de forma evidente el poder de coacción del
superior. En otros si consideramos que las órdenes expresas, que en todo caso tienen
unas posibilidades limitadas, plantearán difíciles situaciones en caso de ser desatendidas.
Sin duda, se están poniendo aquí de manifiesto circunstancias que en alguna medida
exceden de las posibilidades de un directivo negociador. Se debe sustituir por una
estructura de incentivos racional. Sólo afirmamos que en una AF las dotes de

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Módulo V - Tema 1
persuasión y la capacidad del directivo para integrar intereses contrapuestos

va a ser un acto decisivo para alcanzar resultados brillantes.
Las organizaciones son redes de acuerdos dirigidos a obtener el

resultado más ventajoso con unos medios dados. Estos acuerdos son establecidos y
mantenidos por aquellos que tienen encomendadas funciones de dirección. Su capacidad
para alcanzar compromisos y para adaptarlos a las nuevas situaciones que se vayan
planteando son su mayor activo. Hasta ahora nos hemos referido a situaciones de gestión
directa en las cuales el directivo actúa como parte interesada, pero es su posición de
intermediario, de tercero más o menos implicado en el proceso negociador, la que nos
permite completar su perfil.
Tanto en la gestión directa como en la indirecta, el directivo puede asumir

posiciones de intermediación. En algunos casos se comportará como mero
mediador o facilitador de una negociación en la que los intereses en juego le sean ajenos,
en otros alcanzará mayor protagonismo como mediador e incluso como árbitro.
Todas estas situaciones en las que el directivo público actúa como intermediario neutral,
con mayor o menor capacidad de decisión, son frecuentes en el ámbito externo, cuando
la Administración desarrolla su función facilitando la consecución de acuerdos entre
sectores sociales con intereses divergentes. En el ámbito interno de la organización, el
directivo público raramente es un intermediario neutral. Ante estas situaciones debe tener
la habilidad suficiente para dirigir los procesos de toma de decisiones acordadas, pero sin
que esta situación deba en modo alguno significar el abandono total o parcial de los
objetivos básicos perseguidos.
Avanzaremos ahora en el análisis del proceso de negociación a fin de sentar las

bases para una mayor comprensión de fenómenos reales, su dirección y control por parte
de los responsables de la organización.
Es evidente que el aprendizaje práctico mediante el desempeño de funciones específicas

aporta valiosas experiencias que pueden ser óptimamente metabolizadas por el individuo
o simplemente "vividas". En el área de habilidades gerenciales, el ayudar al directivo en el
análisis de hechos y procesos, según patrones y técnicas directivas que propicien la

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Módulo V - Tema 1
reflexión ordenada de los acontecimientos, es un medio muy valioso para el

perfeccionamiento del directivo público. Con ello se pretende que el enfoque de
problemas para la adopción de decisiones no se base únicamente en la intuición o rutina,
sino que la aplicación de técnicas sencillas y a veces obvias (pero no por ello
intranscendentes) acelere los procesos de maduración.
Quizá una de las tareas más difíciles de abordar sea la de describir qué es lo
que se entiende por negociación y motivar cuál es realmente la utilidad que se
puede obtener del estudio de la teoría y las técnicas de negociación. Dicho con otras
palabras, si el estudio de la negociación se circunscribe a la descripción de un conjunto de
técnicas o "trucos" que permiten obtener mejores resultados o es algo diferente de lo que
nos dice nuestra intuición a primera vista.
Es evidente que cuando un sujeto argumenta con el propietario de una vivienda

en venta, que el precio del metro cuadrado en esa zona está por debajo del valor que
pretende cobrarle, no está hacienda otra cosa que negociar lo mejor que puede la
operación de compra. Y que, además, existen ciertamente un conjunto de tácticas o
técnicas, empíricamente contrastadas, que adecuadamente utilizadas permiten obtener
ventajas o mejorar los resultados del proceso.
Si nos cuestionan sobre qué entendemos por negociar, o que identifiquemos una
negociación en la que hemos intervenido, probablemente acudiríamos a un ejemplo como
el anterior: la compra del piso o la venta del coche. Sin embargo, a diario estamos
inmersos en un sinfín de procesos cuya estructura y sustancia es muy semejante a la del
ejemplo.
Elementos básicos de un proceso de negociación
El primer elemento, común a todos los procesos de negociación, es la

interdependencia, es decir, la existencia de dos o más sujetos que tienen que decidir o
actuar y que tienen sus preferencias con respecto a los resultados que pueden obtener.

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Módulo V - Tema 1
Pero el resultado no depende exclusivamente de lo que ellos hagan o decidan. No existe

una alternativa mejor independiente que uno pueda adoptar sin consideración de lo que
los demás hagan. El resultado depende precisamente de lo que los otros hagan o decidan
conjuntamente con lo que yo hago o decido. Difícilmente alguien puede acceder a un
empleo si nadie le contrata. Pero también difícilmente alguien puede sacar adelante un
trabajo o un proyecto si quienes trabajan con él no colaboran adecuadamente, o quienes
tienen que asignarle un presupuesto no ponen a su disposición los recursos suficientes, o
las otras unidades cuya colaboración es necesaria en un determinado estudio del proyecto
no prestan esa colaboración.
En todos estos casos nos encontramos con que las aspiraciones, deseos,
necesidades, etc., de una o varias personas, no pueden ser satisfechas sin el concurso de
otras. No pueden obtener un resultado adecuado de forma independiente. El resultado al
que lleguen depende también de los demás.
Así pues, una primera característica de gran parte de las actividades humanas es
la interdependencia. Si trasladamos estas actividades a las que desarrolla cotidianamente
cualquier directivo en una organización, ya sea pública o privada, es evidente que uno de
los denominadores comunes de su actuación es la de las complejas interdependencias en
las que tiene que desarrollarla. Existe dependencia respecto de los superiores de la
organización, así como respecto de los subordinados; dependencia de otros órganos
internos y externos a la organización, etc.
La presencia de estas interdependencias es la que determina que la negociación

sea una vía habitual (implícita o explícita) de actuar y gestionar las tareas asignadas. Una
de las virtudes que tiene el estudio de los procesos de negociación y de su estructura, es
que nos permite entender de manera explícita cuándo estamos inmersos en un proceso
de estas características y cómo podemos actuar de forma que obtengamos o
satisfagamos adecuadamente los resultados y objetivos perseguidos.
La interdependencia es condición necesaria para que exista un proceso de

negociación, pero no es condición suficiente. Un segundo elemento característico para
que pueda hablarse de negociación es que exista una percepción de conflicto.

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Módulo V - Tema 1
Dentro del Ministerio de Hacienda en cada país no resulta difícil identificar

relaciones entre centros con elevado grado de interdependencia y de conflicto potencial.
A la Dirección de recursos humanos le corresponde, dentro del ámbito de sus
competencias, la elaboración de los catálogos de personal de los distintos Centros y
Ministerios. A su vez, a la Dirección General de Presupuestos le corresponde dotar
presupuestariamente las plazas del catálogo. La interdependencia en las actuaciones de
ambos centros es evidente. También es evidente que los objetivos que persigue cada
centro presentan matices diferenciados que son una fuente natural de un potencial
conflicto de intereses. Si enfocamos el problema desde el punto de vista del órgano que
elabora los catálogos y el órgano destinatario del mismo, la interdependencia y el
conflicto potencial son aún más patentes.
En definitiva, los elementos de interdependencia y percepción de un conflicto

potencial no son sino el reflejo de un hecho: no es posible realizar una tarea sin la
participación de las dos partes, pero la forma en la que se participe y/o se distribuya el
resultado de esa participación no es indiferente para ellas, porque existe una cierta
contraposición de intereses y objetivos. Si no hay elemento de conflicto, si no se produce
esta contraposición de intereses, estaremos ante una situación que requiere la resolución
conjunta de un problema o la mera coordinación de dos o más personas o entidades,
pero no ante una situación de negociación. Ahora bien, el elevado grado de
interdependencia que existe hoy, dentro y entre las distintas organizaciones, asegura
prácticamente el elemento de conflicto potencial.
Un tercer elemento característico de los procesos de negociación es la posibilidad

de una interacción estratégica. La interdependencia y el conflicto permiten a las partes
actuar estratégicamente de cara a obtener el mejor resultado de entre los posibles,
actuando e influyendo en la otra parte para que actúe de una manera ventajosa para
nosotros.
Precisamente porque hay indeterminación en el resultado, porque existe una

amplia gama de soluciones posibles cuya concreción dependen de la forma en la que
ambas partes interactúen, hay lugar para una actuación estratégica. Por comportamiento

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Módulo V - Tema 1
estratégico debe entenderse aquel que tiene en cuenta los posibles cursos de acción de la
otra parte y actúa en consecuencia de forma que pueda obtener una ventaja de ello.
Correlativamente, la otra parte se comportará de forma semejante.
La elección de la acción o propuesta de cada parte requiere pensar

estratégicamente analizando las posibilidades de reacción de las otras partes y evaluando
las probabilidades de que adopten uno u otro curso de acción. En consecuencia se
elegirá la acción que se considere más adecuada y con menor riesgo de fracaso. Es decir,
pensar hacia adelante y razonar hacia atrás. En esto hay siempre que tener en cuenta
que la mente humana maneja la lógica pero que en muchas ocasiones no la utiliza para
actuar. Las emociones, percepciones o comportamientos "irracionales" están muy
presentes en la negociación.
La forma en la que se puede concretar esta estrategia podrá comportar decisiones

respecto a la información que se transmite a la otra parte: cantidad, calidad y veracidad,
el grado de cooperación que se manifiesta, la intensidad y credibilidad con que se
reclamen determinadas cuestiones, la firmeza con la que se mantengan posiciones, entre
otros aspectos.
En definitiva, la existencia no de un punto sino de una esfera más o menos difusa

en la que se pueden encontrar los intereses de ambas partes, entre los que se percibe un
mayor o menor grado de conflicto, posibilitan esta interacción estratégica como
procedimiento para definir un resultado.
El último elemento definitorio de los procesos de negociación es la posibilidad de

obtener un acuerdo que sea preferible para ambas partes a los resultados que podrían
obtener al margen del proceso de negociación. La obtención de un acuerdo conjunto,
superior a las alternativas de que disponen las partes de manera independiente, es el
objetivo y la lógica del proceso de negociación en sí mismo.
Este último punto también requiere una cierta reflexión. Es bueno que
entendamos que la interdependencia es casi consustancial a la gestión directiva y que la
negociación es el procedimiento natural de actuación ante estas situaciones cuando se

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Módulo V - Tema 1
produce un conflicto real o aparente. Pero no siempre es así. Hay situaciones en las que
nuestras alternativas de actuación son preferibles a los resultados posibles que ofrece la
negociación o, simplemente, la negociación no es posible. En otras ocasiones, la
negociación puede ser un fin en sí misma que se plantea para trasmitir una apariencia o
deseo de colaboración y una actitud de flexibilidad cuando ya existe una decisión tomada
de antemano que sabemos no puede mejorarse o no requiere, lisa y llanamente, de
proceso de negociación alguno. En estos casos la negociación se puede estar utilizando
como técnica que permita obtener una actitud de colaboración y de compromiso de las
otras partes ante futuras situaciones en las que sí sea necesaria su participación activa. Si
el vigilante jurado que custodia el acceso al edificio de oficinas tiene instrucciones de que
nadie entre sin exhibir un determinado carnet o registrar su entrada en un control, no
parece que tenga mucho sentido tratar de negociar la entrada en el edificio por un
procedimiento alternativo. Sencillamente no es posible.
Si un centro directivo tiene encomendada una determinada competencia para

cuyo ejercicio desearía el concurso y apoyo de otro centro, pero las
divergencias son tan abiertas que la búsqueda de ese apoyo es tremendamente costosa y
las ventajas que se derivan del mismo son superadas con creces por los costes que
impone alcanzar un acuerdo, la alternativa de actuar independientemente se manifiesta
como más acertada que la solución negociada. Cierto es que hay que evaluar
adecuadamente los pros y los contras.
En definitiva se trata de llamar la atención sobre un punto importante: utilicemos

la negociación como mecanismo de obtener resultados y avanzar objetivos siempre que
sea mejor que nuestras alternativas a no hacerlo así.
A partir de los elementos antes reseñado, Sebenius caracteriza la negociación

como "un proceso que potencialmente permite obtener ventajas de una
interacción, es el que dos o más partes, aparentemente en conflicto, buscan un resultado
más satisfactorio mediante la acción conjunta que el que podrían obtener de otra
manera".

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Módulo V - Tema 1
Para poder actuar estratégicamente y conseguir los resultados deseados, el

directivo tiene que entender cuáles son los intereses de las otras partes sin cuya
colaboración difícilmente podrá desarrollar eficazmente sus tareas (los destinatarios de la
norma en el ejemplo anterior, los superiores jerárquicos, o sus subordinados, o los otros
gestores de la organización, etc.) y ver de qué forma la conjugación de los distintos
intereses en juego permiten la obtención de resultados aceptados por todos. Sin
embargo, la experiencia demuestra que, en general, este esfuerzo no se realiza y no se
alcanzan acuerdos o soluciones entre las distintas partes involucradas en muchas
situaciones en las que se podían haber alcanzado. Y que, además, cuando se alcanzan
soluciones o acuerdos hubiera sido posible llegar a otro tipo de resultado que hubiera sido
preferido por todos. Desde esta perspectiva el estudio y análisis de los procesos de
negociación ofrece un alto valor añadido para el enriquecimiento de los directivos del
ámbito público.
V.3.1. Negociaciones Cooperativas y Competitivas
De las distintas clasificaciones que se pueden hacer de las negociaciones: según

el número de personas que intervienen, los intereses que hay en juego, las
materias sobre las que versan, los procedimientos que se utilizan, entre otros factores, a
nosotros nos interesa distinguir, en primer término, dos tipos de procesos: las
negociaciones puramente distributivas o de suma cero, y las negociaciones integrativas o
de no suma cero.
Se trata de una tipología que nos será útil, sobre todo, desde el punto de vista
didáctico o expositivo, y también porque pone de releve los dos elementos que
normalmente están presentes en toda negociación, los de puro conflicto o de reclamación
de valor (competencia) y los de colaboración o de creación de valor (cooperación).
Las negociaciones puramente distributivas, de puro conflicto o estrictamente

competitivas son aquellas en las que un mayor beneficio o ventaja para una parte implica

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Módulo V - Tema 1
necesariamente una menor recompensa para la otra. Este tipo de procesos son los que la
literatura de la teoría de juegos ha caracterizado como juegos de suma cero o de suma
fija, precisamente porque la cantidad a distribuir no es susceptible de aumento.
Supongamos el siguiente juego: dos sujetos, A y B, tienen que escoger entre

dos opciones, blanco o negro. Si los dos sujetos escogen el mismo color, el
sujeto B gana. Si escogen colores distintos entonces es el sujeto A quien gana. La
estructura del juego puede representarse mediante la siguiente matriz:
SUJETO A
BLANCO NEGRO
BLANCO -3 -2
SUJETO B 2 3
NEGRO
-2 -3
Lo que nos dice la matriz es que si el sujeto A escoge blanco y el sujeto B también,
A paga a B, 3. Si el sujeto A escoge negro y B escoge blanco, B gana 2 y A pierde 2. Si A
escoge blanco y B negro, B paga 2 a A. Finalmente, si A escoge negro y B escoge negro
también, B paga a A, 3.
El ejemplo muestra una situación estrictamente competitiva donde si un sujeto

gana, el otro pierde. ¿Cuál es la solución de este juego? Para el sujeto B la opción de
escoger blanco es siempre preferible, cualquiera que sea la elección del sujeto A. El sujeto
A, sabiendo que B escogerá siempre blanco, elegirá negro. El sujeto B escogiendo blanco

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Módulo V - Tema 1
se garantiza una ganancia mínima de 2. Dada esta estrategia, A maximiza su posición

escogiendo negro.
La mayor parte de las situaciones de conflicto que admiten una solución negociada
raramente son puramente distributivas, sino que, por el contrario, dejan lugar para que
ambas partes puedan generar y obtener ganancias conjuntas. No son situaciones en las
que un mayor beneficio para una parte implica una menor recompensa para la otra, sino
que ambos pueden, conjuntamente, obtener beneficios.
Como señala Raiffa (The Art and Science of Negotiation, Cambridge, MA, Harvard University
Press, 1982) las negociaciones rara vez son estrictamente competitivas, pero los
negociadores tienden a comportarse y a considerarse mutuamente como si lo fueran, es
decir, como sujetos estrictamente opuestos en lugar de sujetos que pueden cooperar para
resolver conjuntamente un problema. En general no es cierto que lo que uno gana el otro
lo pierde, pero tendemos a comportarnos como si así fuera.
Veamos a continuación una situación en la que existen intereses en

conflicto pero al mismo tiempo hay lugar para la cooperación. Supongamos de
nuevo que los dos sujetos A y B se enfrentan con la siguiente matriz de decisión:
SUJETO A
BLANCO NEGRO
8 0
BLANCO
SUJETO B
0 3
NEGRO
0 5

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Módulo V - Tema 1
Tanto A como B tienen un interés común en coordinar su elección ya que si uno

escoge negro y el otro blanco o al revés, ninguno de los dos obtendrá recompensa
alguna. Sin embargo, la estructura de las recompensas hace que no sea indiferente el que
los dos elijan blanco o que elijan negro. Para B es preferible que los dos escojan negro
mientras que para A es preferible que los dos elijan blanco. Hay pues una situación mixta
de conflicto y cooperación. Vamos a suponer también que ambos sujetos pueden disponer
de sus recompensas para satisfacer una compensación al otro sujeto a fin de influir en su
decisión. Es decir, tanto A como B pueden prometerse el pago de una fracción de su
ganancia si el otro elige en un determinado sentido.
Tanto A como B son conscientes de que si no coordinan sus decisiones, en el

sentido de elegir ambos el mismo color, los dos obtendrían un resultado pésimo. Parece
razonable suponer que desde un primer momento ambos sujetos rechacen la solución de
no cooperar y eliminen la posibilidad de una elección de colores opuesta, que reduciría a
cero la recompensa de cada uno.
El sujeto B, a la vista de la estructura de recompensas, puede apreciar que, como

mínimo, puede garantizarse un pago de 4, eligiendo blanco que es, a su vez, le elección
que favorece al sujeto A. Por su parte, el sujeto A puede asegurarse una recompensa
mínima de 3 eligiendo negro, que es la opción que favorece al sujeto B.
Al admitir la posibilidad de compensaciones, el sujeto A puede sugerir a B una

elección de blanco y garantizarse el mínimo de 5 que obtendría si eligiesen negro. Si A
compensa a B en algo más de una unidad, la decisión de blanco proporcionará a B algo
más de 5 y a A algo menos de 7. Esta solución es claramente superior o más eficiente a la
que resultaría de elegir negro.
La elección de blanco es más eficiente que la elección de negro, porque el valor

que crean para negociar es de 12 (4 + 8) en el primer caso, frente a 8 (5 + 3) en el
segundo.

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Módulo V - Tema 1
Si A y B no logran coordinarse y cooperar en absoluto y, por tanto, si uno escoge

blanco y el otro escoge negro, y viceversa, ambos obtendrán una recompensa de cero,
representada por el origen de coordinadas.
Si los dos sujetos eligen negro sin hacer uso de las compensaciones, el resultado
para los dos vendrá dado por el punto (5,3) del gráfico. Si dentro de esta elección, negro-
negro, los sujetos hacen uso de las compensaciones, el resultado vendrá dado por un
determinado punto a lo largo de la línea N-N.
Si los dos sujetos eligen blanco sin hacer uso de las compensaciones, el resultado
será el punto (4,8). Si hacen uso de las compensaciones, el resultado final será un punto
cualquiera a lo largo de la línea B-B.
Cualquier punto a lo largo de la línea B-B refleja una solución superior a cualquier
punto a lo largo de la línea N-N. Cualquier punto por encima y a la derecha de N-N refleja
una solución más eficiente.
Este ejemplo plantea las posibilidades de creación de valor y reclamación de valor

que se ofrecen a los sujetos, las ganancias conjuntas derivadas de la cooperación y los
pobres resultados que se obtendrían ante la falta de cooperación. Incluso una ausencia
total de cooperación puede hacer que ambos sujetos dejen encima de la mesa la totalidad
de las ganancias que pueden obtener.
Una de las habilidades más importantes de un negociador es, precisamente, su

capacidad de transformar situaciones que son, en apariencia, de puro conflicto,
en procesos integrativos, que permitan la creación de valor. Hay que tener siempre
presente que la capacidad para obtener buenos resultados en las negociaciones, está
directamente relacionada con la capacidad de hacer que los elementos sobre los que se
centra la negociación presenten el mayor número posible de aspectos y facetas
diferenciadas, de tal manera que permitan a las partes adoptar diferentes preferencias
sobre ellas.

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Módulo V - Tema 1
La mayor parte de las negociaciones son, por tanto, situaciones mixtas en las que
hay lugar para la creación de valor mediante la cooperación con los otros negociadores.
Sin embargo, no puede olvidarse tampoco que en toda negociación, por su propia
naturaleza, hay conflicto y reclamación de valor. Hay elementos cooperativos y
elementos competitivos. Se debe ser creativo para buscar la fórmula
conjuntamente con los otros negociadores de ir ensanchando el pastel, pero al
final hay que repartirlo y es evidente que el trozo que se lleva una parte, no se
lo lleva la otra.

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Módulo V - Tema 1
Esta tensión entre la búsqueda de todos aquellos elementos que puedan beneficiar
a las distintas partes y simultánea o sucesivamente la reclamación de beneficio para cada
una de ellas, permite ilustrar lo que se conoce con el nombre de "el dilema del
negociador"
NEGOCIADOR 1
COOPERAR NO COOPERAR
(crear valor) (reclamar valor)
COOPERAR BUENO FANTÁSTICO

(crear valor)
NEGOCIADOR 2 NO TERRIBLE MEDIOCRE

COOPERAR
(reclamar
valor)
FANTÁSTICO MEDIOCRE
Como puede verse en el esquema, si los dos negociadores deciden cooperar, cada
uno de ellos obtendrá un resultado BUENO. Si uno de los negociadores decide cooperar
mientras que el otro trata de maximizar su propio beneficio, el que coopera obtendrá un
resultado TERRIBLE; el que no coopera obtendrá, sin embargo, un resultado
FANTÁSTICO. Si ninguno de los negociadores decide cooperar y tratan de maximizar su
propio beneficio (estrategia de reclamar valor), el resultado será MEDIOCRE para ambos.
El dilema reside en que un análisis racional del comportamiento que debe

seguirse ante las actitudes del otro negociador, conduce inexorablemente al
comportamiento duro, intransigente, no cooperativo y de fuerte reclamación de valor. En
efecto, desde el punto de vista del negociador 2, el análisis sería el siguiente; si el
negociador 1 adopta una posición cooperativa, transmite información veraz sobre sus
intereses, los aspectos que son más relevantes para él y aquellos otros menos
importantes, mejor es adoptar una posición no cooperativa y explotar su cooperación. Es

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Módulo V - Tema 1
preferible un resultado FANTÁSTICO a un resultado simplemente BUENO. Ahora bien, el

negociador 1 puede mostrarse no cooperativo desde el principio, o simplemente ir
adoptando una posición a la defensiva si yo no me muestro cooperativo. Ante este
comportamiento, mejor no cooperar y obtener un resultado MEDIOCRE, que ser
explotado por el otro y alcanzar un resultado TERRIBLE. Así pues, no tengo ningún
incentivo a mostrarme cooperativo. Hay que reclamar valor desde el principio.
Si analizamos el problema desde el punto de vista del negociador 1, la conclusión

a la que llegamos no es muy diferente de la que obtendríamos para el negociador 2. Las
posiciones son simétricas y el análisis también lo es. Por tanto, "racionalmente" poco cabe
esperar de la cooperación. La única solución a este dilema es el convencimiento de ambas
partes de que es mejor obtener un resultado BUENO-BUENO, que un resultado
MEDIOCRE-MEDIOCRE, y que la única vía para alcanzarlo es ser mutuamente
cooperativo.
Evidentemente, el dilema del negociador tal y como acaba de exponerse

constituye una abstracción y una alta simplificación de lo que sucede en la realidad. La
división entre cooperar y no cooperar o adoptar estrategias de buscar y crear ganancias
conjuntas, o simplemente tratar de obtener el máximo beneficio sin cooperar en absoluto,
no aparece claramente definida. Es más, las negociaciones en la práctica vienen
conformadas por una multiplicidad de actuaciones en las que los movimientos de
cooperación y no cooperación, de crear y reclamar valor, se suceden continuamente. Sin
embargo, esta abstracción del dilema del negociador recoge la tensión que es intrínseca a
toda negociación entre crear y reclamar valor.
Como hemos señalado, la práctica demuestra con frecuencia cómo la defensa de

posiciones y la falta de cooperación dejan encima de la mesa gran cantidad de
beneficios potenciales para ambas partes.

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Módulo V - Tema 1
Cómo promover la Cooperación
El dilema del negociador nos muestra como la búsqueda del interés individual o
institucional, pasa por tener en cuenta el interés de las diversas partes en conflicto. La
preocupación alta por mis propios intereses me lleva a un resultado mediocre. La
pregunta es cómo en situaciones de conflicto puede surgir la cooperación.
La cooperación surge de manera natural en situaciones de conflicto si la

interacción se repite periódicamente entre los mismos individuos, el sistema de
pagos no premia excesivamente la deserción, y el futuro tiene importancia en la relación.
Surge la cooperación pues ambas partes aprenden que pueden infligir el mismo premio o
castigo a lo otra parte y toman conciencia del beneficio del acuerdo. El directivo debe
ser capaz de generar el ambiente propicio para que surja la cooperación que
permita aunar criterios e iniciar acciones productivas. Para ello la formula sería: No ser
el primero en no cooperar, explicitar la utilidad mutua del acuerdo, magnificar
la importancia del futuro en la relación, y garantizar la cooperación mediante
sistemas de detección de incumplimiento eficaces y medidas correctoras,
creíbles, proporcionales y disuasorias de comportamientos desleales.
Tipologías de negociaciones
Dentro de la tipología de las negociaciones, existen una serie de criterios de

clasificación que son especialmente relevantes en la medida en la que nos dan
una clave importante respecto a la forma y la estrategia que habrá que seguir en la
negociación:
¿Es una negociación bilateral o multilateral? Existe una gran diferencia entre
conflictos que incorporan a dos negociadores o aquellos en los que hay más partes
directamente involucradas. Cuando tres o más partes aparecen en el conflicto, es posible
que puedan formarse coaliciones entre ellas, lo que incorpora un elemento adicional y
muy característico a la negociación.

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Módulo V - Tema 1
¿Son las partes monolíticas? Si las partes son monolíticas, sólo se puede
hablar de negociación externa entre ellas. Sin embargo, este no es generalmente el caso.
La mayoría de las ocasiones cada una de las partes está integrada, a su vez, por personas
o instituciones que tienen intereses y aspiraciones distintas en la negociación. La forma
en la que se consigue el consenso interno previa o simultáneamente al acuerdo externo,
es otro aspecto sobresaliente en este tipo de negociaciones y que condiciona en buena
parte el proceso de negociación.
¿Se trata de una sola negociación o más bien de una secuencia de

negociaciones? Las negociaciones que tienen lugar una sola vez (la venta de un coche,
un piso, etc.), no están rodeadas de un conjunto de elementos colaterales que sí afectan,
de forma significativa, a las negociaciones que se desarrollan sucesivamente,
repetitivamente, a lo largo del tiempo. Es evidente que la reputación como negociador
honesto, la creación de un ambiente cooperador, o las concesiones hoy a cambio de
contraprestaciones mañana, están presentes de manera más o menos aparente en las
negociaciones que se repiten y, sin embargo, carecen de interés normalmente en las
negociaciones que se producen aisladamente. Las negociaciones repetidas exigen que
prestamos atención no sólo a la sustancia, sino también al proceso. Las negociaciones
esporádicas relegan a un papel muy secundario, si es que lo tienen, a todos estos
elementos concomitantes con el núcleo de la negociación.
¿Está la negociación relacionada con otras o puede servir de

precedente? En la medida en la que los resultados de una negociación puedan servir de
base para otras posteriores o sentar un precedente de comportamiento, deberemos tener
en cuenta estos efectos. La capacidad de relacionar unas negociaciones con otras es,
asimismo, una faceta importante dentro de la estrategia negociadora en general. Debe
estarse prevenido ante las complejidades que plantean las interrelaciones de unas
negociaciones con otras y tratar de buscar las posibilidades de conexión entre éstas, de
forma que permitan avanzar y superar los impases que se puedan producir.
¿Hay más de un asunto u objeto en la negociación? A la hora de vender un

coche o una casa, el elemento crítico es el precio final de la operación. Incluso en muchas
negociaciones laborales, el salario adquiere tal predominancia sobre los demás elementos

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Módulo V - Tema 1
que puede considerarse como el único factor. La negociación se desarrolla entre dos
partes, una de las cuales quiere reducir al máximo el precio o el salario a pagar, mientras
que la otra quiere situarlo al nivel más alto posible.
Pero existen otras muchas situaciones donde no hay un solo objetivo de

negociación, sino un conjunto de elementos interrelacionados entre sí. La existencia de
múltiples objetos en la negociación obliga a las partes a ordenar sus preferencias sobre
los mismos y conocer qué posibles resultados son equivalentes, cuáles son mejores y
cuáles son peores. Aunque esta diversidad de objetos complica la negociación, al mismo
tiempo, esa propia variedad ofrece a las partes la posibilidad de enriquecer los acuerdos y
obtener ganancias conjuntas.
¿Es necesario alcanzar un acuerdo? Existen numerosos supuesto donde la

alternativa a no alcanzar un acuerdo es simplemente no seguir con la negociación. Sin
embargo, hay otros casos en los que no es posible "salirse" de la negociación ya que, bien
por ley, bien por otras circunstancias, es necesario alcanzar un acuerdo. Desde las
negociaciones relativas a la revisión de un convenio laboral, en las rondas de
negociaciones internaciones, hay ejemplos muy diferentes de procesos en los que, antes
o después, es necesario alcanzar acuerdos, no siendo factibles abandonar la negociación.
La situación es bien diferente porque es este último caso no hay una mejor alternativa al
acuerdo negociado o un precio de reserva alternativo.
¿Es necesaria la ratificación del acuerdo? Aquellos supuestos en los que los
acuerdos adoptados entre las partes deben ser, para alguna de ellas, objeto de
ratificación, pueden otorgar una ventaja estratégica sobre quien tiene las manos libres
para comprometerse desde un primer momento. Se pueden forzar concesiones bajo el
argumento de que sólo así es factible que se obtenga la aprobación posterior del superior
jerárquico, otra institución o quien, en cada caso, corresponda. Por ello, en ocasiones, las
partes que tienen capacidad y autonomía para decidir íntegramente demandan que la
parte contraria tenga, asimismo, capacidad para obligarse plenamente.

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Módulo V - Tema 1
La falta de autoridad para aceptar definitivamente un compromiso puede ser

también invocada tácticamente, sin que responda a una falta de capacidad real del
negociador.
¿Las negociaciones son públicas o privadas? No se escapa la gran diferencia

que puede haber entre hacer declaraciones, asumir compromisos o hacer concesiones en
público, o hacerlas cuando todas las actuaciones en el proceso de negociación son
secretas. La posibilidad de que una parte filtre a los medios de comunicación la evolución
de las negociaciones, o las posiciones adoptadas por la otra parte, prejuzgan en gran
medida la actitud de los negociadores en el proceso.
Las características que pueden revestir las negociaciones son, como hemos
visto, muy diferentes. La tipología anterior no pretende ser una clasificación
exhaustiva, sino tan sólo poner de manifiesto cómo los diversos atributos de la
negociación pueden introducir alteraciones sustanciales tanto en su forma como en su
fondo. Es muy importante, antes de comenzar una negociación, tener presente todas
aquellas circunstancias peculiares y propias del conflicto para estar advertidos de en qué
manera influir en el proceso y en el resultado de la misma.
V.3.2. La Planificación de las Negociaciones
La actividad destinada a preparar la negociación, siendo la más comúnmente

descuidada, es sin duda la más rentable cuando debemos encarar un proceso de
transacción. La razón del olvido de cosas obvias radica en que las negociaciones no se
preparan con meticulosidad. Probablemente porque siendo la negociación una actividad
natural, las personas se sienten seguras. En esta falta de preparación está el origen de
muchos errores que abocan a la obtención de resultados insatisfactorios.
Como recordatorio que facilite la preparación de las negociaciones se señalan los

principales puntos a considerar en su preparación.

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Módulo V - Tema 1
1.- Los intereses
a) La identificación y clasificación de intereses
El primer aspecto sobre el que se debe reflexionar es la identificación de los

intereses concretos que se representan. Es decir, qué se quiere conseguir con la
negociación y cuáles son los instrumentos con los que lograrlo, y sobre los que en la
práctica se desarrollará este proceso.
En una negociación colectiva, por ejemplo, los objetivos (intereses) del sindicato
son maximizar el bienestar de los trabajadores y su propio prestigio ante las bases para
conseguir unos buenos resultados en las siguientes elecciones; los temas a tratar serán
los salarios, las aportaciones a los fondos de pensiones, el número de horas trabajadas al
año, y otros que combinados sirvan para mejorar la utilidad propia o común en el acuerdo
final. En cada tema se deben identificar las posiciones es decir: cifras de cesión
máxima, límite inferior y la aspiración o límite máximo esperable.
El definir bien los temas que sirven para alcanzar los intereses que se pretenden
es importante; también lo es el diferenciar claramente los intereses que están
detrás de las temas y posiciones: a veces expresando claramente mis intereses la otra
parte es capaz de ofrecernos contrapartidas que pueden satisfacerlos y en las que no se
había pensado.
Es importante distinguir entre aquellos intereses que son sustanciales a la

negociación y los que son instrumentales para los negociadores, esto es, los que son
importantes por su efecto en negociaciones subsiguientes. Por ejemplo, en el caso de una
negociación laboral serían intereses esenciales para la empresa el pactar una mejora
salarial compatible con el mantenimiento de la competitividad en el mercado del producto
y acorde con los salarios vigentes en el mercado de trabajo. Los intereses
instrumentales son los que pretenden favorecer negociaciones futuras, como el
desarrollo de una buena relación con el comité de empresa o incluso, si la empresa le

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Módulo V - Tema 1
considera un buen interlocutor, fortalecer su prestigio antes los trabajadores para que
consigan la reelección en las siguientes elecciones sindicales.
b) La evaluación de mis intereses
Una vez identificados los intereses, es útil la valoración que hacemos de cada uno
de ellos en relación a los otros; esto es, efectuar un criterio de priorización y el nivel de
utilidad que cada uno reporta, a fin de poder decidir en cuánto estaremos dispuestos a
ceder en A para conseguir una mora en B.
En la práctica puede ser difícil establecer una valoración de la mejora en alguno de

mis intereses en relación con el empeoramiento que estamos dispuestos a aceptar en
otros; sin embargo, hay que intentar por lo menos conseguir un orden jerárquico.
El ejercicio de establecer relaciones de sustitución entre intereses o de

jerarquizarlos es especialmente útil en negociaciones en las que los objetivos
tienen interrelaciones múltiples. Este ejercicio ayuda a un conocimiento más profundo del
conjunto de intereses, aunque puede crear una compleja malla de interrelaciones entre
los mismos, inmanejable a efectos prácticos. Esto puede requerir, en su caso, eliminar
algunos de la primera línea de negociación u operar con un conjunto manejable que
incluya los que hayamos identificado como prioritarios. Los intereses situados en la
segunda línea son un potencial de reserva que nos otorga flexibilidad, al tiempo que
siendo menos apreciados que los de la primera línea pueden ser utilizados para realizar
aparentes concesiones costosas sujetas a contraprestación. La experiencia demuestra que
el realizar un cuidadoso análisis previo de los intereses confiere seguridad a la hora de
encarar una negociación, lo que es útil de por sí.
c) La evaluación de los intereses del otro
Conocer cuáles son los intereses de la otra parte y, si es posible, la evaluación que
hace de ellos es muy importante para el logro de los propios objetivos. En teoría, si se
dispusiera de información perfecta sobre sus intereses podríamos maximizar los

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Módulo V - Tema 1
resultados que obtenemos de la negociación, porque sería posible empujarle hacia sus
niveles mínimos de aceptación; un ejemplo sencillo que ilustra lo anterior es el del
regateo, si el vendedor conociera el precio máximo del comprador aceptaría ceder en el
regateo hasta ese precio y nada más.
En definitiva, evaluar los intereses de la otra parte permite:
1) Conocer aproximadamente la zona de entendimiento (Zona de Posible Acuerdo): el

espacio común en que es posible el acuerdo delimitado entre lo que el otro está
dispuesto a aceptar -precio de reserva del que ofrece (vendedor)- y lo máximo que yo
estoy dispuesto a ofrecer -precio de reserva del que adquiere (comprador)-.
2) Aproximarnos a los límites de lo que la otra parte está dispuesta a aceptar y que
hacen máxima nuestra ganancia.
Hay que tener siempre presente que la evaluación de los intereses del otro se
realiza con información incompleta que habrá de ser revisada en el propio proceso de
negociación.
d) La formación de coaliciones y la neutralización de potenciales antagonistas
En las negociaciones multilaterales es frecuente la formación de coaliciones con el

objetivo de reforzar la posición de los integrantes de la misma frente a las restantes
partes: un caso corriente son las negociaciones políticas en el ámbito legislativo, en las
que varios partidos negocian el contenido de una ley para hacer posible su aprobación por
el Parlamento.
En negociaciones no multilaterales las coaliciones pueden ser también un

instrumento para hacer avanzar nuestros intereses. La táctica sería introducir en nuestro
conjunto de intereses otros que fueran complementarios o iguales a los de alguien ajeno
a la negociación y que le indujeran a darnos apoyo. En otras ocasiones la táctica sería
movilizar a quienes tienen intereses convergentes con los nuestros a fin de actuar
conjuntamente, aumentando nuestro poder relativo.

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Módulo V - Tema 1
Imagine una gran empresa que quiere establecerse en una zona de alto valor
ecológico y alto desempleo. El gobierno intenta favorecer su instalación en un
emplazamiento alternativo menos satisfactorio para la empresa: La empresa realiza una
campaña de movilización de los sindicatos y la opinión pública local a favor del proyecto.
En ocasiones es interesante multilaterizar negociaciones bilaterales, incorporando

aliados a la mesa para reforzar nuestra posición.
Desde principio de los ochenta se están celebrando unas negociaciones sobre el

comercio internacional de grandes aeronaves civiles entre la Comunidad
Económica Europea y los Estados Unidos.
Los Estados Unidos acusaban al consorcio europeo Airbus, de beneficiarse de

subvenciones que le permitían competir deslealmente con los aviones fabricados por las
compañías americanas Boeing y McDonnell Douglas. Los Estados Unidos pedían la
supresión de las subvenciones y amenazaban con la instrumentación de represalias
comerciales contra los aviones fabricados en Europa. En un momento de la negociación
Europa demandó la extensión a Japón de los compromisos de reducción de subvenciones
que pudieran adquirirse. ¿Por qué? Porque la emergente industria aeronáutica japonesa
se beneficiaba de fuertes apoyos gubernamentales y estaba estrechamente vinculada a la
industria americana; inmiscuyendo a Japón se pretendía que el gobierno japonés
intentara influir sobre el de Estados Unidos para moderar su posición en este problema.
El neutralizar posibles oponentes es otra de las consideraciones que deben

realizarse en el momento de definir los intereses. Hay que evitar el transformar en
personas beligerantes contra nosotros en la negociación a quienes por su poder nos
podrían perjudicar.
El Director Económico Financiero de Aceros Orozco, está muy descontento con

los programas de inversión que presentan para el ejercicio de 2003 los
Directores Comercial y de Fabricación. En ambos casos son tan exagerados que pondrían,
a su juicio, en peligro el equilibrio financiero de la empresa a largo plazo. Los tres, junto

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Módulo V - Tema 1
con el Presidente ejecutivo de la compañía, forman el Comité de Dirección. El Director

Económico tiene miedo de iniciar una ofensiva frente a ambos porque su reacción
conjunta podría paralizar su programa de recorte de inversiones e incluso debilitaría su
autoridad a largo plazo en la empresa: el Presidente no apoyaría una acción que
desautoriza las políticas de las líneas operativas de la empresa y además ellos pueden
aportar argumentos aparentemente lógicos para defender sus programas.
Después de meditar su decisión, el Director Económico Financiero llama al Director

de Fabricación y le hace ver lo excesivo de su programa de inversiones, aunque le dice
que es aceptable en un porcentaje del 75 por 100 gracias a los recortes que se producirán
en las inversiones presentadas en el Área Comercial. En la reunión en la que se discute el
Presupuesto, el Director Comercial está aislado y su programa de inversiones queda
sustancialmente recortado. El Director Económico no consigue lo que realmente
considerada conveniente, pero sí mucho más de lo que habría logrado si no lo hubiera
intentado.

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Módulo V - Tema 1
2.- La Relación de fuerzas
a) El análisis de los determinantes
El poder relativo de las partes será el determinante del resultado final.

En la negociación el poder de cada una de las partes depende principalmente del deseo
que tienen de llegar a un acuerdo. Si necesito urgentemente un empleo y la persona que
está en condiciones de proporcionármelo tiene otros candidatos con la misma urgencia
que yo y no menores capacidades profesionales, no cabe la menor duda de que estaré en
condiciones de exigir poco. Si yo fuera el único candidato y hubiera varias empresas
interesadas en conseguir mis servicios mi margen de negociación sería mayor.
El poder que importa en la negociación no es el real sino el aparente; por ello el

simulacro es muy importante, así como la capacidad para discernir la realidad de
la otra parte. Ambas cosas, simulacro e investigación del otro, deben formar parte del
análisis previo.
Las variables que conforman mi poder y el del otro son muy numerosas. Se
analizarán a continuación las más importantes:
La diferencia de poder económico: supóngase una negociación colectiva en

una empresa en la que no hay aparentemente posibilidad de acuerdo y la huelga va a
comenzar; cabe esperar que la capacidad de presión del sindicato esté en relación directa
con la capacidad económica de los trabajadores para financiar las pérdidas de salarios
ocasionadas por la huelga y en relación inversa con los recursos económicos de que
disponga la empresa para soportar las pérdidas ocasionadas por la misma.
Pero el poder económico no es siempre necesariamente una ventaja. Un banco

fuertemente acreedor de una empresa en dificultades tiene las manos atadas; si presiona
para obtener condiciones favorables en la renovación de los créditos o la devolución
rápida del principal puede estar empujando a la empresa a la bancarrota con lo que a lo

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Módulo V - Tema 1
mejor no cobraría nada y además su imagen como entidad solvente se vería perjudicada.
Paradójicamente, la debilidad de la empresa refuerza su posición en la negociación.
La información: el control de la información es poder: cuanto mejor se conozcan

las circunstancias legales, técnicas y humanas de las alternativas negociadoras existentes
mejor será nuestro resultado; por ejemplo, cabe esperar que alguien que conoce bien las
características de los productos que se ofrecen en un mercado estará en mejor situación
para conseguir un buen precio como comprador.
Es igualmente clara la importancia de conocer los objetivos reales de las otras

partes de la negociación y sus "precios de reserva". Lo anterior insiste en la necesidad de
un estudio cuidadoso del entorno de la negociación y de la posición negociadora de las
otras partes.
Independencia: se refiere este punto a la medida en la cual los objetivos que

deseamos alcanzar a través de la negociación son posibles con otros interlocutores; la
existencia de alternativas reforzará nuestra posición. El caso más evidente para ilustrar
este punto sería el del comprador de un producto que tiene proveedores alternativos y se
lo hace saber a todos ellos.
Capacidad de persuasión y argumentación racional: el disponer de una

buena batería de argumentos es un activo para ayudarnos a conseguir un mejor resultado
en la negociación.
Pensemos en una negociación laboral en el seno de una entidad pública. Si el

sindicato negociador lograr hacer creer a la opinión pública el mensaje de que "la
razón" está de su parte, la posición de los responsables de la negociación por parte del
gobierno quedará seriamente debilitada, ya que, ¿cómo es posible que el gobierno se
oponga a quien tiene razón?
La disponibilidad de tiempo: el negociador que puede resistir el tiempo

necesario en la mesa de negociaciones sin ceder al propio cansancio ni a las posibles
presiones externas tiene una gran ventaja para llevar la negociación a buen término.

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Módulo V - Tema 1
Sentarse en la mesa de negociación con un mandato temporal para concluir la misma

refuerza el poder de nuestro oponente.
b) Movimientos tácitos para aumentar mi poder
Aparte de reflexionar sobre los elementos citados en el anterior punto, hay un

conjunto de preguntas que se pueden plantear en el transcurso de la negociación
(Karrass, 1970) a fin de mejorar el poder relativo:
¿Puedo mejorar mi posición de poder realizando una acción que no he emprendido

hasta ahora?
¿Puedo aumentar mi posición de poder induciendo a mi ponente a realizar una acción
que no ha ejecutado hasta ahora?
¿Puedo aumentar mi poder realizando una acción no llevada a cabo hasta ahora e
induciendo a mi rival (rivales) a que hagan lo mismo?
¿Puedo aumentar mi poder interrumpiendo una acción que estoy desarrollando?
¿Puedo aumentar mi poder evitando que mi oponente tome una acción que está
llevando a cabo?
¿Puedo aumentar mi poder anulando acciones que tanto mi rival como yo estamos
llevando a cabo?
c) El poder de quien no tiene poder
Cuanto menor sea la capacidad de presión sobre el otro más deberán

prepararse las negociaciones. No cabe olvidar, sin embargo, el hecho de que el
que aparentemente no tiene poder puede tener poder real. Un ejemplo podría ser el
siguiente: si usted tiene un hijo/a adolescente con el que discute por la hora de llegada a
casa y él/ella se va de casa un día, ¿le exigiría usted un compromiso firme de aceptación
de sus condiciones para retornar al hogar?

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Módulo V - Tema 1
d) La táctica del cuanto peor mejor
Cuando el adolescente del ejemplo anterior abandonó su casa siguió, consciente o

inconscientemente, la táctica de "cuanto peor mejor"; el empeoramiento de las dos partes
conduciría a un mejor resultado final para la parte más débil. En las negociaciones de tipo
económico la amenaza de llevar la negociación a una situación peor para ambas partes
mediante el recurso a los tribunales por ejemplo, se utiliza frecuentemente. La parte
amenazada suavizaría su posición si tuviera miedo a que personas ajenas a la empresa
revisaran su documentación interna y a incurrir en los costes del procedimiento legal.
3.- El desarrollo de la mejor alternativa
Con el análisis de todos los elementos anteriormente señalados, se debe estar ya

en condiciones de poder realizar una conjetura razonable sobre cuál es nuestra posición
relativa en la negociación y los resultados que se podrían alcanzar. Para tener una
apreciación más completa hay que reflexionar sobre cuáles son mis alternativas al
acuerdo.
La derivación de las posibilidades de actuación existentes al margen del acuerdo

fortalecerá en gran medida nuestra posición negociadora. Psicológicamente refuerza la
convicción de que llegar a un acuerdo no es la única opción que tenemos. Prácticamente
es de utilidad porque se consiguen referencias para contrastar los posibles acuerdos que
existen en la negociación y evaluar sus ganancias.
En la generación de la mejor alternativa al acuerdo es recomendable ser lo más

concreto posible mediante los pasos siguientes:
a) Realizar un inventario de las acciones que podría tomar si no se llega al

acuerdo.
b) Desarrollar las mejores alternativas convirtiéndolas en opciones bien

definidas listas para su puesta en práctica.

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Módulo V - Tema 1
En una negociación para la realización de una gran obra de infraestructura

pública, la empresa considera que una alternativa es renunciar a la obra y
plantearse una reducción de la dimensión de la empresa. Para que el ejercicio sea
realmente útil habrá que concretar las acciones y los costes/beneficios vinculados a la
reducción de la dimensión.
c) Seleccionar de entre todas las alternativas la que satisfaga mejor los

propios intereses. Es más fácil evaluar las ofertas de nuestro contrincante si se
tiene definida con precisión la mejor alternativa. Si ésta es buena dará tranquilidad y
reforzará nuestra posición.
4.- Otros aspectos sobre los que reflexionar
¿Cuál debe ser el límite temporal de la negociación? Es quien se ve

favorecido por la situación cuya transformación se negocia (por el statu quo) el
interesado en negociar sin límites temporales o con horizontes temporales largos. La
demanda de períodos cortos deberá venir de quien se sienta perjudicado por el statu quo.
Las afirmaciones del tipo de "si en el plazo de cuarenta y ocho horas no has aceptado mi
propuesta quedan rotas las negociaciones" son propias de quienes piensan que serán
favorecidas por el conflicto o, si existiese, la resolución del órgano arbitral.
¿Debo yo realizar la primera oferta? Como ya hemos comentado, si no se

dispone de información sobre el valor aproximado de reserva del otro es mejor no
hacer la primera oferta porque o bien podemos ser excesivos o quedarnos demasiado
lejos; lo segundo no es necesariamente malo, aunque en determinadas negociaciones
puede condicionar las expectativas del otro en el sentido de que no merece la pena
negociar. Vale aquí, no obstante, como principio general el de que cuanto más alta es
la oferta inicial mejor es el resultado. En el caso de que se disponga de suficiente
información, el realizar la primera oferta puede ser beneficioso pues ancla la percepción
de la otra parte en un rango de negociación favorable a las propias aspiraciones.

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Módulo V - Tema 1
¿Cómo administrar las concesiones que hago? La negociación se desarrolla

mediante concesiones mutuas. La pauta que se siga en la realización de concesiones
transmite información a la otra parte, que la interpretará como una indicación de hacia
dónde quiero llegar para alcanzar el acuerdo. Se debe prever antes de iniciar la
negociación en qué intereses estoy dispuesto a ceder y en qué medida. Es
aconsejable evitar grandes rebajas de aspiraciones, ya que se puede interpretar como un
signo de debilidad que inducirá a que la contraparte presione para obtener incesantes
rebajas elevando su propio nivel de aspiraciones. Evitar la realización de grandes
concesiones exige partir de un nivel de aspiraciones realistas. La misma debilidad se
transmite cuando se cede sin exigir contrapartida. Es por ello recomendable efectuar las
concesiones de forma condicionada y con posibilidad de revisión a lo largo de la
negociación.
¿Puedo explotar la existencia de negociaciones interrelacionadas?

Negociaciones con los mismos protagonistas se desarrollan a veces en mesas diferentes,
existiendo la posibilidad de interrelacionar total o parcialmente las negociaciones. En
principio, la ampliación del número de puntos a negociar debe facilitar la conclusión
de acuerdos.
¿Habrá negociaciones en el futuro con los mismos antagonistas? La

existencia de negociaciones frecuentes tiene al menos dos efectos. En primer lugar, la
reputación de las partes es más importante; si la imagen que se forja es la de un
negociador serio se obtendrá el respeto de los antagonistas y la capacidad de iniciar otras
negociaciones con un cierto grado de control de las aspiraciones ajenas. En segundo
lugar, el construir una buena relación entre las partes involucradas facilitará el
desarrollo de las negociaciones y la obtención de ganancias mutuas. Las dos afirmaciones
anteriores son ciertas cualquiera que sea la duración de las negociaciones, aunque lo son
más en las de larga duración o en aquellos casos en los que los actores celebran
negociaciones con cierta frecuencia, por lo que el futuro es importante.

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Módulo V - Tema 1
5.- Preguntas que ayudan a planificar la negociación
1. ¿Tengo bien definidos mis intereses y las formas de satisfacerlos?

2. ¿He clasificado ya mis intereses en intrínsecos e instrumentales?
3. ¿He establecido relaciones de sustitución entre intereses?
4. ¿He analizado los intereses del otro?
5. ¿He explorado la posibilidad de reforzar mi posición mediante alianzas?
6. ¿Hay agentes a los que neutralizar evitando que se coaliguen con mis
antagonistas?
7. Si la negociación es bilateral ¿es interesantes multilateralizarla?
8. ¿He evaluado las diferencias de poder?
9. ¿He preparado los argumentos que justifican mis demandas?
10. ¿He analizado posibles acciones a emprender que reforzarán mi posición? ¿Hay
acciones que debo corregir?
11. ¿Hay que inducir a nuestro antagonista a ejecutar alguna acción para reforzar
mi poder? ¿Debo evitar que emprenda alguna acción?
12. ¿He evaluado las alternativas al acuerdo?
13. ¿Cuál debe ser el límite temporal de la negociación?
14. ¿Debo yo realizar la primera oferta?
15. ¿He desarrollado una estrategia para realizar concesiones?
16. ¿Puedo explotar la existencia de negociaciones interrelacionadas?
17. ¿Estoy construyendo una reputación sólida y buenas relaciones con mis
antagonistas?
La negociación es una actividad creativa. Para crear hay que conocer,

para conocer comprender, es decir, aprehender lo nuevo con lo ya
conocido. Teniendo en cuenta lo que nos recuerda Heinsberg “no deberíamos
olvidar que lo que observamos no es la naturaleza misma sino la naturaleza
determinada por la índole de nuestras preguntas”, concluimos que no es el
juicio la actividad fundamental del entendimiento sino la interrogación.
Enseñar a preguntar es un empeño inteligente.

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Módulo V - Tema 1
V.3.3. Resistencias a la Práctica Negociadora en la Administración
Cuatro son las objeciones que suelen plantear los directivos de cualquier
organización cuando se habla de incorporar la negociación como un elemento
interno. En primer lugar, produce pérdidas en la medida en que supone renunciar a
objetivos óptimos determinados por el directivo o por la AF. En segundo lugar, debilita
la estructura de autoridad. En tercer lugar, retrasa la adopción de decisiones y
por último por la diferente capacidad negociadora de las partes.
Sin duda todas estas objeciones tienen algún fundamento. La primera de ellas hay
que entenderla en el marco de que los objetivos últimos de las actuaciones de la
Administración son determinados externamente por su propia naturaleza. Por tanto, de lo
que ahora estamos hablando es de si la adopción por parte de los directivos públicos de
actitudes más integradoras y flexibles, puede suponer una renuncia a los resultados
óptimos que sin ellas podrían ser alcanzados, dados unos recursos determinados. La
respuesta debe ser negativa. En primer lugar, en muchas ocasiones el directivo
público carecerá de la información suficiente para poder determinar de forma autónoma
cuál es el cauce óptimo para alcanzar objetivos concretos si no es mediante la
colaboración de otros sujetos, subordinados a él o no; en segundo lugar, la alternativa a
la negociación en ocasiones puede ser el mandato, la instrucción directa, pero sus límites
son evidentes. En consecuencia, la negociación no tiene por qué suponer la renuncia a
ninguna alternativa, puesto que no mucho se puede obtener sin ella.
En segundo lugar, se suele objetar que la negociación debilita la estructura de

autoridad, sobre todo cuando se desarrolla en situaciones de gestión directa frente a los
subordinados. También aquí se está partiendo de una realidad que no lo es tanto. No
descubriremos nada si afirmamos que la inamovilidad en los puestos de trabajo y el
carácter permanente de la relación estatuaria que une al funcionario público con la
Administración, sin duda justificables por otras razones, son factores que erosionan la
estructura de autoridad hasta el punto que se puede afirmar hoy que ésta es mucho más
sólida en el Sector Privado. Parece por lo tanto que es posible afirmar que en este

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Módulo V - Tema 1
aspecto, los factores positivos de la negociación, referidos a su función

claramente motivadora, superan con creces las objeciones que se puedan
plantear.
Las pérdidas de tiempo en la adopción de decisiones que se puedan presentar

como consecuencia de la voluntad del directivo de que ésta sean el producto de acuerdos
negociados entre las partes implicadas son otra de las objeciones posibles. Sin duda hay
en esta crítica razones para la reflexión. El acuerdo negociado consume tiempo y, en
consecuencia, es costoso. El factor tiempo deberá siempre ser tenido en cuenta por un
negociador, entre otras razones, para poder integrar su coste en la evaluación de los
resultados obtenidos. Sin embargo, en muchas ocasiones, el directivo público que adopta
una actitud más integradora se está limitando a explicitar relaciones que preexistían de
manera implícita. En estos casos, el tiempo consumido en la negociación puede ser
no muy superior al que antes transcurría de hecho, siendo el factor más
interesante la mejora que se produce en la transparencia del proceso.
Por último, se suele objetar que la negociación implica riesgo en la medida en que
la distinta habilidad de las partes puede aumentar las posibilidades de que sean
alcanzados resultados no óptimos para una de ellas. Esto en alguna medida es cierto
siempre. Va a estar, sin embargo, limitado por el margen de posible acuerdo que pueda
existir; fuera de estos límites no hay acuerdo posible y por lo tanto tampoco hay riesgo.
Fijar de forma clara los límites de la negociación es una de las funciones clave del
directivo, y en la medida en que logre transmitirlos a sus interlocutores habrá avanzado
ya buena parte del camino. No se tratará ya de determinar qué es lo que hay que hacer,
sino de determinar la forma más adecuada para hacerlo con los recursos disponibles. En
este aspecto, la formación en técnicas de negociación es un elemento de apoyo
fundamental para el directivo.
La adaptación a los cambios externos y la búsqueda permanente de alternativas

para mejorar la consecución de objetivos organizacionales requieren la
incorporación de estilos de dirección acordes con la nueva cultura que integran valores
como participación, corresponsabilidad, reconocimiento de derechos y libertades,
creatividad e innovación. En este entorno la negociación puede ser un medio de gestión

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Módulo V - Tema 1
que añada calidad en la adopción de decisiones en sus diferentes fases: la formulación del
problema, el análisis de lo cursos de acción y la planificación de su puesta en práctica,
aportando una mayor eficiencia en el proceso, incrementado la posibilidad de éxito y la
motivación y compromiso de las partes implicadas.
No hace falta ser clarividente para afirmar que el consenso es preferible al

conflicto. Sin embargo nos encontramos ante un falso dilema, no son hechos auto-
excluyentes sino fases de un mismo proceso. El conflicto es connatural en cualquier
organización compuesta por individuos y grupos competentes, comprometidos y
conocedores de su realidad, que opere en un sistema con objetivos múltiples e
interrelacionados.
La prevención y la gestión eficaz de conflictos internos y externos es una de las

tareas fundamentales del directivo. Su cualidad más ponderada en la conducción
de procesos será la capacidad de persuadir a otros a conciliar diferencias y efectuar
acciones de manera eficaz y productiva promocionando la cooperación.
La negociación se configura como aquel proceso de intercambio orientado a la

optimización de objetivos vinculados entre partes que se involucran y se influyen
mutuamente, y posibilita la consecución de metas organizacionales duraderas con la
satisfacción de las aspiraciones individuales compatibles.

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Módulo V - Tema 1
V.4. VISIÓN GLOBAL.
Definimos la Visión Global aquella capacidad para comprender el papel de la

Administración General del Estado en toda su extensión y anticipar su proyección
de servicio consciente del papel de la Administración en la Sociedad. Implica además el
conocimiento de la perspectiva y su entorno (estructura, procedimientos, normas y
servicios) en términos tanto formales como informales.
V.5. CREATIVIDAD.
Definimos la creatividad como la capacidad para emprender acciones o

actividades de forma activa e independiente, con el objetivo de los cambios en los
métodos de trabajo, implantar nuevos enfoques e incorporar nuevas ideas imaginativas a
la vez que realistas.
La creatividad, todavía, es un tema muy vago y confuso, que parece abarcar una
enorme cantidad de actividades y personas. Ser creativo significa, literalmente, hacer algo
que antes no existía y creatividad es la facultad para crear.
Ahora bien, crear algo que no existe no es suficiente. Luego le asignamos cierto valor
al resultado, de modo que lo nuevo debe tener valor (ser útil y factor diferencial en mi
quehacer). En ese punto es donde podemos empezar a hablar de creatividad.
Sabemos ahora que un producto creativo no debe ser ni obvio ni fácil, sino que debe
tener algún rasgo singular o raro. Ahora cuando introducimos conceptos como
“inesperado” o “cambio” empezamos a tener una visión diferente de la creatividad.
Podemos considerar que la creatividad es misteriosa, por que observamos que se

producen ideas nuevas pero no sabemos bien de donde han salido. Pero lo cierto es que
no existe una “caja negra” de donde de vez en cuando aparecen ideas brillantes.
La creatividad es un tema del que casi todos alguna vez hablan, pero del que muy
pocos se involucran enserio con ella. Hablar de creatividad, no significa ejercerla.

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Módulo V - Tema 1
Esto significa que no por decir que tenemos una empresa creativa, eso sea del todo
cierto. Generalmente no hay empresas creativas, hay solo algunas personas creativas
dentro de las organizaciones.
Lo que mata a la creatividad, son las creencias de las personas, los juicios que existen
sobre ella. Pues la gran mayoría cree, todavía hoy año 2007, que la creatividad es una
iluminación que llega así por que si – Que se nace creativo – O peor aun, que la
creatividad es solo para los artistas o publicistas.
Estas creencias son las que hacen que la gente no se ocupe de la creatividad o la
postergue. Pero hay una razón de peso a favor de la creatividad, nadie niega su
existencia ni su importancia. Todo el mundo sabe que los creativos son los que cambian
la humanidad.
Todos necesitamos de creatividad, de modo que está en todos nuestros actos.

Precisamente por estas razones suele suceder que la creatividad no es campo específico
de nadie y por eso nadie hace nada. Nada sucederá en la creatividad si no hay alguien
que la provoque.
Para lograr ser creativo hay que fijarse metas, trabajo, concentración, pruebas,
errores, intentos, frustraciones, más trabajo y mucha motivación.
La motivación es la disposición de una persona para detenerse y enfocar la atención

sobre determinado punto, es crear un motivo y comprometerse con este.
A partir de allí, solo se necesita tiempo, esfuerzo y atención, pues la voluntad de

aplicar la creatividad, ya existe.
“La creatividad es la inteligencia de los sentidos”.

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V.5.1. La Practicidad de la Creatividad
Si una organización o persona tienen un problema lo mejor que pueden hacer es

cambiar la forma en que se vienen haciendo las cosas, y aunque parezca una solución
simple, casi nadie lo hace. Así entonces, empiezan las “soluciones mágicas” - reducción de
costos, programas de calidad, cursos de liderazgo, contratación y recontratación de
servicios, etc.
V.6. COMUNICACIÓN.
Se refiere a la capacidad para transmitir mensajes con claridad, precisión y credibilidad,

adecuándose al interlocutor. Es también la capacidad para escuchar y mantener una
postura abierta al diálogo y habilidad para establecer y mantener relaciones cordiales con
personas de diferentes niveles de la Administración Pública y en diferentes ámbitos, cuya
cooperación puede resultar relevante en determinadas situaciones.
V.7. MOTIVACIÓN Y COORDINACIÓN.
Capacidad para gestionar el trabajo del equipo, motivando a los colaboradores,

desarrollándoles y supervisando el trabajo y aunando esfuerzos para conseguir objetivos
compartidos.
V.8. LA DIRECCIÓN POR COMPETENCIAS.
La dirección o gestión por competencias es un modelo de dirección y gestión de

gran actualidad en el ámbito privado. Cada vez son más los estudios sobre la posibilidad
de implantar este modelo de dirección en las Administraciones Públicas. La Administración
inglesa, estadounidense y sueca, entre otras, han implantado proyectos de reforma que
incorporan paulatinamente este nuevo enfoque.

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Módulo V - Tema 1
En España, dentro del Proyecto de Reforma de la Administración General del

Estado (AGE), está en marcha un Proyecto de Investigación sobre competencias
de los directivos públicos (Ministerio de Administraciones Públicas. Proyecto de
investigación sobre competencias de los directivos de la AGE. España. ), que forma parte
de un ambicioso proceso de cambio en la función directiva de la AGE española.
Por competencias se entienden las cualidades que aporta una persona para
realizar las tareas propias de un puesto. Por tanto, las competencias
comprenden el conjunto de saberes (conocimientos, actitudes y aptitudes) que
combinados adecuadamente permiten el desempeño de las actividades necesarias para el
cumplimiento efectivo.
El primer paso es identificar las competencias clave en función de la tarea y los

resultados. Las características básicas que debe tener una competencia son:
independencia del puesto, es decir, que puedan ser utilizadas en cualquier función y nivel
de la estructura; especificidad, que refiere su vinculación a una determinada área de
trabajo y específicas de cada organización y localización, es decir, que se atribuyen a las
personas no al puesto de trabajo. Por todo ello, el proceso de identificar las competencias
clave de cada organización requiere un gran esfuerzo.
La gestión por competencias de directivos implica:
Identificar y definir las competencias clave de los futuros directivos.

Identificar el nivel competencial de los actuales directivos.
Determinar el desfase que puede existir entre el actual y el que se requiere para los
futuros dirigentes y proporcionar las herramientas necesarias para corregirlo.
Definir los elementos básicos de un sistema de dirección pública por competencias y
proporcionar las herramientas metodológicas y estratégicas requeridas en su
implantación
Elaborar un método para actualizar el Directorio sobre competencias directivas en la
Administración.

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Módulo V - Tema 1
El cambio de perspectiva que aporta la Dirección por Competencias permite analizar

lo que "saben hacer" los directivos frente "a lo que hacen" en un determinado
momento y, por tanto, disponer de una visión de la capacidad directiva de la organización
tributaria para hacer frente a las contingencias que se puedan producir. Asimismo, es
importante considerar cómo se adquieren las competencias a lo largo de la vida
administrativa para determinar qué competencias se deben desarrollar de forma
específica en la organización, y cuáles pueden y deben ser adquiridas en otros ámbitos.
En definitiva, el conocimiento de las nuevas competencias de los directivos

serviría para actualizar, con carácter inmediato, los contenidos formativos y los
de desarrollo de directivos, e ir adecuando y actualizando los perfiles de los actuales
directivos y, con perspectiva de futuro, para diseñar y desarrollar, en su caso, un modelo
de función directiva por competencias para su implantación en la Administración.
En la encuesta que se realizó recientemente entre los directivos de la

Administración española, se identifican las siguientes competencias básicas del
nuevo directivo:
Capacidad para coordinar el trabajo con los

responsables de otras unidades, colaborar y
compartir. Se refiere además a la capacidad para
Liderazgo Institucional generar credibilidad y confianza con otros actores
institucionales, intereses y esfuerzos para lograr un
objetivo común. Implica asimismo representar a la
organización.

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Módulo V - Tema 1
Hace referencia a la capacidad para entender y

adaptarse a los cambios que se producen en el
entorno de la Administración, o a nuevas situaciones.
Flexibilidad
En definitiva se refiere a la versatilidad del
comportamiento en diferentes contextos, situaciones,
personas, condiciones, etc.
Capacidad para comprender el papel de la

Administración General del Estado en toda su
extensión y anticipar su proyección de servicio
consciente del papel de la Administración en la
Visión global
Sociedad. Implica además el conocimiento de la
perspectiva y su entorno (estructura, procedimientos,
normas y servicios) en términos tanto formales como
informales.
Capacidad para gestionar el trabajo del equipo,

motivando a los colaboradores, desarrollándoles y
Dirección de personas
supervisando el trabajo y aunando esfuerzos para
conseguir objetivos compartidos.

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Módulo V - Tema 1
Se refiere a la capacidad para transmitir mensajes

con claridad, precisión y credibilidad, adecuándose al
interlocutor. Es también la capacidad para escuchar y
mantener una postura abierta al diálogo y habilidad
Comunicación para establecer y mantener relaciones cordiales con
personas de diferentes niveles de la Administración
Pública y en diferentes ámbitos, cuya cooperación
puede resultar relevante en determinadas
situaciones.
Capacidad para consensuar posturas encontradas y

manejar situaciones con intereses contrarios,
Negociación capacidad para convencer o persuadir a otros y para
elaborar estrategias o actuaciones con un
determinado impacto.
Capacidad para planificar, organizar y gestionar los

recursos, determinando las prioridades y el
seguimiento sistematizado, que garantice la
Orientación a resultados
consecución de los objetivos o fines previstos a
niveles óptimos de exigencia, satisfaciendo las
expectativas del ciudadano o destinatario del servicio.
Capacidad para emprender acciones o actividades de

forma activa e independiente, con el objetivo de los
Iniciativa y Creatividad cambios en los métodos de trabajo, implantar nuevos
enfoques e incorporar nuevas ideas imaginativas a la
vez que realistas.

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Módulo V - Tema 1
Asumir los valores del servicio público –la integridad,

Compromiso ético con el la neutralidad, la objetividad, la transparencia- como
Servicio Público principios rectores de su actuación y la ética como
referente de sus comportamientos.
Se preocupa por realizar un seguimiento de su estilo

de trabajo y de su desempeño, adaptaciones
Aprendizaje permanente necesarias para reforzar sus puntos fuertes y
desarrollarse, en línea con las nuevas necesidades
Públicas.
V.8.1. Medidas que favorecen la Capacidad Directiva en la Administración

Pública
Recientemente la OCDE ha publicado un estudio comparado (La reforme de la

haute fonction publique dans les pays membres de l’OCDE. 2003) sobre la gestión y las
reformas implantadas en la Alta Función Pública en 12 países miembros. Para ello, parte
de una clasificación previa de los países en dos grandes grupos:
Aquellos en los que las funciones directivas públicas son desarrolladas por
candidatos seleccionados entre funcionarios de carrera: “Función Pública
basada en la Carrera” (Francia, Italia, México, España y Corea en cierta
medida).
Aquellos en que las altas funciones públicas son desempeñadas por candidatos
seleccionados del ámbito público o privado “Función Pública basada en el
puesto” (Bélgica, Canadá, Finlandia, Países Bajos, Nueva Zelanda, Reino Unido y
EEUU).

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Módulo V - Tema 1
Ambos sistemas tienen ventajas e inconvenientes. Las conclusiones son que las
reformas focalizadas en la mejora de resultados, llevan a una cierta convergencia en los
sistemas de gestión de la alta función pública.
Las reformas en curso, algunas graduales y otras radicales, están incorporando

un nuevo enfoque: el cambio de conductas a través de mejorar la
capacidad de liderazgo y la gestión del cambio apoyado en una nueva política
de recursos humanos. Sin embargo, estas últimas reformas previstas en la mayoría de
los países se han implantado en noviembre de 2003 solamente en Bélgica, Canadá y
Estados Unidos.
En cualquier caso, la mayor parte de las Administraciones Públicas sobre todo en

la última década, han iniciado procesos de reforma que abarcan al conjunto del
Sector Público con tendencias comunes para la Institucionalización de la figura del
directivo público, con un estatuto que identifique claramente quién tiene la
consideración de directivo público, los sistemas de provisión, la carrera directiva,
formación, las características de la figura, la duración del cargo, la responsabilidad basada
en los resultados obtenidos, la remoción, retribuciones, etc. La tendencia es habilitar una
segunda carrera administrativa profesional. Es decir, desde la formación técnica de inicio
común, y tras un periodo más o menos largo de desarrollo profesional en distintos
puestos y en función de las actitudes y habilidades detectadas, se abre la posibilidad de
carrera en dos direcciones: como directivo o como experto con posibilidad de promover y
mejorar la retribución y el prestigio en ambas. Estas medidas se integran en la política de
recursos humanos de las instituciones con diferente intensidad, efectuando una reserva
legal de los puestos de carácter y naturaleza directiva o estratégica a favor de directivos
públicos frente a los políticos o/y personal de confianza. Se descentraliza la gestión de
personal, pero se centralizan las decisiones sobre directivos de los primeros niveles de la
organización con la idea de que sólo debe estar centralizado aquello que no pueda ser
realizado con la misma calidad, en sentido amplio, en un nivel inferior.
El Estado Chileno ha efectuado una reforma de desarrollo del Servicio Civil e

implantado un sistema de Alta Dirección Pública (ley 19.882), con los siguientes
objetivos: modernización y profesionalización de la carrera funcionaria; perfeccionamiento

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Módulo V - Tema 1
de la política de remuneraciones; establecimiento de una nueva institucionalidad para

administrar la política de personal y el establecimiento de un Sistema de Alta Dirección
Pública (SADP).
Con el SADP se pretende que el Gobierno Central cuente con equipos directivos
profesionales, motivados, jerarquizados, eficientes y con capacidad de trabajo en equipo
que optimicen la gestión de las instituciones públicas y los programas establecidos por la
autoridad.
No se incluyen en el sistema las autoridades políticas y se reduce el acceso a los

altos cargos públicos por el sistema de libre designación (de 3.112 en el antiguo sistema a
600). El modelo adoptado es el de función pública basada en el puesto. Para ello se crea
un Consejo Asesor de Alta Dirección Pública con competencias para revisar y aprobar los
perfiles de candidatos, proponer rangos de remuneración, conducir el proceso de
selección y proponer los candidatos y las iniciativas que perfeccionen el SADP.
En materia de selección y nombramiento, se consolida la tendencia de la

regulación del acceso a la clase y función directiva por concurso de méritos y con
un carácter restringido para garantizar los principios de concurrencia, igualdad y no
discriminación en función del mérito y la capacidad. En algunos países se crean
instituciones independientes, con funciones de selección, propuestas de candidatos para
diferentes puestos, y en ocasiones formación de directivos y evaluación, que velan por la
transparencia en los procesos y la competencia en el desempeño. Los criterios de
selección son diversos y en todo caso complementarios: antigüedad, experiencia
académica, profesional, docente, cualidades y actitudes personales, conocimientos y
habilidades profesionales y personales.
En relación con la responsabilidad e incentivos, las reformas comparten la

introducción de acuerdos temporales en algunos casos, entre los políticos y los
directivos públicos y entre estos y los profesionales públicos, como instrumento
contractual individual en el que se determinan aspectos como compromisos, plazos,
resultados esperados y sistemas de control. Se estudia la compensación adecuada a la
tarea directiva conforme a la dedicación, responsabilidad y resultados que permita retener

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Módulo V - Tema 1
a los buenos directivos e integrar la carrera profesional directiva en un marco

organizativo.
Frente a la función tradicional de la Dirección de Recursos Humanos, las

reformas le asignan una función más estratégica ligada a la planificación y
racionalización de cuadros directivos y personal. El refuerzo de la Dirección de RRHH
está dando lugar a procesos de reducciones de personal y reubicación de plantillas,
movilidad funcional y geográfica y otras medidas de flexibilidad en el tiempo y horario de
trabajo. Se potencia el liderazgo y la gestión por competencias o talentos y el seguimiento
individual de carreras administrativas. Se introducen iniciativas para la gestión del
conocimiento, del capital intelectual y aprendizaje institucional.
El Refuerzo de la Ética y valores del servicio público con la exigencia de una

conducta ética como pre-requisito para el acceso a puestos de responsabilidad
constituye otra tendencia en las reformas, con la salvaguarda del núcleo básico de valores
específicos del ámbito público explicitados mediante Códigos de Conducta y normas
específicas de incompatibilidad y régimen disciplinario aplicable a los altos directivos.
Las reformas contemplan el desarrollo de competencias de dirección con

programas de formación directiva a través de la creación de módulos
específicos sobre la materia ligados a la carrera administrativa, que permitan la asunción
paulatina de responsabilidades crecientes a los técnicos y empleados con potencial. Se
han creado centros de formación de altos funcionarios con refuerzo de la cooperación con
otras instituciones o universidades nacionales e internacionales.
En concreto, en los países de la OCDE que implantaron reformas con el fin de

mejorar la capacidad directiva y que el ejercicio de estas funciones adquiriera la
responsabilidad y reconocimiento que merecen, las medidas adoptadas aun con distinta
intensidad, son sintéticamente (OCDE, 2001):
Definición de estrategia global de desarrollo del Liderazgo. El Reino Unido ha

desarrollado un Plan General de Desarrollo del Liderazgo en el Servicio Público
para mejorar la capacidad de las instituciones públicas en la gestión del cambio.

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Módulo V - Tema 1
Creación de instituciones para el desarrollo del liderazgo: es el caso de Suecia y de

nuevo el Reino Unido, que han creado instituciones para identificar y formar los
futuros directivos del Sector Público.
Integración en los planes de formación existentes, la formación de directivos. Esta

práctica existe en la mayoría de los países. Se trata de potenciar el proceso de
formación de nuevos y actuales directivos introduciendo programas de formación
específicos en los ya existentes de formación inicial o permanente de las
instituciones públicas, con el apoyo ocasional o permanente de empresas u
organizaciones privadas y públicas ajenas a la organización beneficiaria del
aprendizaje.

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Módulo V - Tema 1
VI. LA ÉTICA EN LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS
VI.1. LA IMPORTANCIA DE LA ÉTICA EN LA FUNCIÓN PÚBLICA.
El vocablo “ética” procede del griego êthos (o, según Aristóteles, también éthos)
que significa carácter, hábito, costumbre...
Del estudio de la ética de los empleados públicos en sus orígenes más remotos
podrían encontrarse en China, donde las reflexiones confucianas al respecto son
numerosas y, en algún caso, de actualidad, o donde la escuela de los Legistas ya desde el
siglo VI a.C. establecieron criterios claros sobre la importancia de la eficiencia o la
objetividad.
En la India del siglo III a.C. podemos encontrar las reflexiones de Kautilya, que
tanto impresionaron a Weber.
Sin lugar a dudas en el pensamiento griego bebemos constantemente para

configurar nuestro actual estado de reflexión sobre filosofía moral y política y, con ello,
sobre ética pública y de los empleados públicos.
Del estudio de Eaton sobre el servicio civil británico, realizado en 1880, en el que
considera altamente recomendables, desde una perspectiva moral, la defensa de la
profesionalidad y el mérito en el acceso.
En él defiende su famosa idea de que el buen funcionamiento del servicio civil

marca el tono moral de la política nacional, idea que, un siglo más tarde, otros autores
desarrollan hasta defender que el nivel de corrupción es una variable dependiente del
bajo nivel de profesionalidad del servicio civil.
Más adelante, en una segunda fase del desarrollo en el estudio de la ética, se

habla ya de la ineludible discrecionalidad y de la importancia de los ideales y estándares
profesionales.

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Módulo V - Tema 1
Friedrich defiende aquellos controles derivados de la profesionalidad y su

deontología, Finer defiende los controles externos del derecho y la política; Morstein Marx,
defiende que, junto al control judicial y jurídico, es preciso inculcar en los empleados
públicos una comprensión del deber, lo cual incluye elementos ideológicos y
profesionales, una subordinación de los intereses personales a los de la ciudadanía y un
sentido de lealtad al papel de servicio de lo público.
Basados en las obras de Weber, Wilson y Taylor, principios como los de eficiencia,
eficacia, jerarquía, centralización, expertise constituían los valores fundamentales que
debían guiar la acción administrativa ( modelo ethos burocrático ) y el modelo ethos
democrático, los valores a promover en primer lugar, serían los del régimen
democrático y el interés general.
En la actualidad, existe un creciente interés en América Latina y a nivel internacional,

de integrar las dimensiones éticas a los debates sobre el desarrollo y a las decisiones
sobre políticas y programas que se implementan en la Administración Pública.
Vastos sectores de la ciudadanía están demandando activamente que se analicen y
tengan en cuenta los desafíos y dilemas éticos; y también que los diversos actores
sociales asuman las responsabilidades éticas que les corresponden. Entre los temas que
se plantean están:
¿Qué valores deberían tenerse en cuenta al formular estrategias de desarrollo y

políticas públicas?
¿Cómo actuar frente a situaciones tales como la pobreza, la exclusión social, las
desigualdades pronunciadas, la discriminación de las minorías y otras, que
implican serios problemas éticos?
¿Qué códigos de conducta ética deberían adoptar los líderes políticos, el

empresariado, altos funcionarios públicos y líderes de organizaciones básicas de la
sociedad civil entre otros, como grupos claves de la sociedad?
¿Cómo impulsar en la actualidad una ética de la solidaridad?

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Módulo V - Tema 1
En un estado democrático los ciudadanos tienen derecho a una Administración

moderna, de calidad con altos niveles de optimización de la gestión basado en criterios de
eficacia, transparencia, eficiencia, economía y participación ciudadana. Es una obligación
regirse por principios éticos y de conducta.
Si bien la ética es una materia de opción personal que supone hacer aquello que se
considera correcto en el momento oportuno, esto no se consigue sólo con normas
jurídicas. Es necesario una formación y educación progresiva en todos los niveles de la
sociedad.
Los funcionarios han de tener una conducta profesional regida por el cumplimiento de
los valores democráticos, servicio al interés público, lealtad, honestidad, honradez,
justicia, profesionalidad, dedicación, cumplimiento de la legalidad y respeto a los derechos
humanos bajo los principios de igualdad y no discriminación.
"En principio, la motivación moral significa que lo que hacemos no es por los así
llamados motivos 'utilitarios', sino porque creemos que lo que hacemos es
intrínsecamente bueno. La motivación moral nos lleva a hacer el bien por sí y por
principio. Está basada en una certeza muy diferente, en la convicción básica de que
siempre vale la pena hacer el bien" (Vaclav Havel, escritor y presidente de la República
Checa).
Hoy la ética es materia obligatoria en las escuelas más famosas de administración

de empresas (Harvard, Wharton, Berkeley, Columbia, etc.). Las mismas que
preconizaron un pragmatismo generalizado en las relaciones de negocios y subordinaron
todo al éxito conseguido por cualquier medio. La legislación norteamericana ha
incorporado severas penas para los comportamientos incorrectos en el mundo de los
negocios.
El reto que se plantea hoy en la ética, no es solo su divulgación, sino más su

interiorización por el servidor público y su aplicación en la función pública mediante la
congruencia entre los pronunciamientos y sus hechos.

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Módulo V - Tema 1
Los valores son una pieza angular de la función directiva: los individuos tienen
valores y conductas cuyo respeto y protección exigen. Por su parte, las organizaciones
también tienen valores: en el caso de la AF son valores políticos e institucionales –en
definitiva, valores públicos- que el directivo debe respetar, proteger y transmitir al resto
del sistema. Estamos ante una organización compleja que por su naturaleza, dentro del
conjunto de la Administración Pública, es un espejo en el que se reflejan los principios y
valores constitucionales y, por tanto, la imagen que el propio Estado proyecta.
La reflexión sobre los valores que informan la cultura corporativa en la AF

permitiría contestar a las siguientes preguntas:
¿Son los valores y estilos de dirección actuales de la AF los más adecuados para
conseguir sus fines, su misión, sus objetivos estructurales?
¿Qué valores o actitudes operan en la dirección correcta y cuáles van en sentido

opuesto? ¿Cuál es el papel de la dirección para inducir o modificar actitudes y
comportamientos no deseados?
La ética en los servidores públicos no se reduce a una lista de buenos principios,

implica un cambio esencial en las actitudes de cada servidor público que se traduce en
actos concretos orientados al interés y bien público, y se manifiesta en el ejercicio de la
virtud por parte de los servidores públicos
Cualquier país debe defender una serie de imperativos éticos compartidos: la

igualdad fundamental de todas las personas, su dignidad y derechos inalienables, y su
solidaridad necesaria entre las diferentes clases. Sin estas referencias éticas, ni las
aspiraciones a un desarrollo social justo tienen sentido.
Los valores de Servicio Público, imparcialidad, neutralidad, transparencia

integridad suponen el refuerzo de la cultura y ética corporativa, cohesión, coordinación y
democracia. El diseño de un sistema de garantías efectivo del cumplimiento de los

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Módulo V - Tema 1
deberes y derechos de los empleados en ejercicio en la función pública tributaria

complementa su actuación.
La legitimidad, la consideración y la confianza que genera una institución depende

en gran medida de los valores que transmite en su actuación. Los valores de integridad,
neutralidad, imparcialidad y servicio a los ciudadanos, entre otros, deben constituir un
auténtico código de conducta de los empleados públicos, y no como referentes abstractos
sino como verdadero catálogo de conductas suficientemente estructuradas e incorporadas
al cuadro jurídico de deberes de los funcionarios.
La falta de valores éticos y morales lleva inevitablemente a la corrupción, que es

una desviación de los funcionarios públicos, que apartándose de las normas establecidas
reciben un beneficio por ponerse al servicio de intereses privados. Es ante todo un
problema ético y moral al violar valores positivos, siendo un acto voluntario y consciente.
La corrupción no es un fenómeno nuevo; sin embargo, la expansión de una

visión cultural en la que la acumulación de capital y el consumo llega a ser la
esencia del éxito profesional y personal, debilitándose los compromisos con lo público. El
fraude y la corrupción ha afectan de manera importante a la economía y a la política,
impidiendo el desarrollo de un país.
VI.2. MEJORA DEL NIVEL ÉTICO DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Una vez que hemos visto la importancia de la ética en la Administración Pública,

vamos a ver cuales son las maneras principales para mejorar el nivel ético en cualquier
organización.
Vamos a centrarnos en los tres tipos de procedimientos en los que se puede influir los
procesos de selección y formación de personas, los códigos de comportamiento y la
aplicación de las normas.

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Módulo V - Tema 1
1 .Procesos de selección y formación de personas
VI.2.1. Procesos de Selección y Formación de Personas
Si la ética tiene que ver con la mejora de las personas, partir de una buena base
es importante.
En temas éticos suele ocurrir lo mismo: es más sencillo hacer que un árbol nuevo
crezca recto, que enderezar un árbol viejo y torcido.
Si la procedencia de los funcionarios está viciada, la labor de formación en temas

éticos es casi imposible.
El problema, que también existe en la empresa privada, es como evaluar la calidad

ética de una persona, y si eso es realizable de acuerdo con los derechos constitucionales
de nuestros países.
Aunque existen “test éticos” para detectar el nivel ético de las personas, que
incluso contienen mecanismos de autenticidad, como preguntas cruzadas para averiguar
la coherencia de las respuestas, su utilidad es dudosa. Primero porque el comportamiento
ético no depende sólo de la concepción intelectual que sobre las cosas tenemos: Incluye
más aun la voluntad. Por tanto saber que una persona piensa correctamente no garantiza
que actúe así aunque es un paso. Segundo, porque una persona muy poco escrupulosa e
inteligente podría contestar no de acuerdo con lo que él piensa, sino en función de lo que
él cree que esperan los examinadores. Es decir a mayor grado de cinismo, si se es muy
inteligente, mayor posibilidad de engaño. Por último, debe tenerse en cuenta que al ser
este un tema relacionado con las creencias íntimas de los candidatos podrían haber
restricciones legales a la hora de discriminarlos por esa razón.
El otro mecanismo para mejorar la selección ética de los empleados y los

responsables de la Administración Pública, es utilizar las primeras fases de la
incorporación a la carrera administrativa para hacer hincapié en el aspecto ético y de
servicio del trabajo en la Administración Pública.

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Módulo V - Tema 1
Las Escuelas de Funcionarios de distintos niveles y cuerpos siempre han tenido el

doble objetivo de profundizar tanto en aspectos técnicos del trabajo, como en lo se ha
dado en llamar “el espíritu de cuerpo”. Un ejemplo clásico son las academias militares.
Desgraciadamente en muchos casos estos cursos iniciales no existen, o se han convertido

en un mero trámite, dado que lo esencial para formar parte de esa Administración son las
pruebas de acceso, si es que las hay.
Una propuesta en este sentido sería recuperar el verdadero enfoque de las

Escuelas de Administración internas de manera que no fueran un trámite y se pudiera
analizar, con un período de tiempo razonable el nivel del comportamiento ético de los
aspirantes.
Por ejemplo, en la Escuela del Cuerpo Nacional de Policía de Ávila, España, se

expulsan aquellos aspirantes en los que se detecten inclinaciones a un
comportamiento excesivamente violento o ávidos de protagonismo. La Policía es el
garante de la seguridad del ciudadano y no un héroe ávido de notoriedad.
Ni que decir tiene el que si la selección por criterios éticos es importante en el caso de los
funcionarios en general, es vital para el nombramiento de los cargos de dirección en las
Administraciones Públicas.
VI.2.2 .Los Códigos de Comportamiento.
Cabe resaltar que una de las acciones de gestión ética que los gobiernos están
aplicando son los códigos de conducta o comportamiento como un mecanismo de la
acción en el desempeño de la función pública. Estos se manifiestan en un documento
jurídico o una simple declaración administrativa en el deben contemplar la calidad y los
niveles esperados de cumplimiento por parte de los servidores públicos, señalando los
principios éticos aplicables al servicio público. Éste determina una declaración de valores,
una descripción de su función, incluidas las responsabilidades del personal del Sector
Público.

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Módulo V - Tema 1
El enfoque de un Código de Comportamiento puede hacerse de dos maneras: a)

porque la organización no se fía de sus componentes, en cuyo caso será un código de
tipo jurídico, plagado de prohibiciones; b) porque queremos ayudar a los miembros de las
organizaciones a resolver dilemas éticos que se les presentan en el ejercicio profesional y
a resistir a las tentaciones que se les presente.
Los códigos basados en este segundo enfoque, aunque también contienen

prohibiciones, aportan además mecanismos de consulta y ofrecen sistemas de ayuda a la
hora de resolver situaciones conflictivas.
Con el primer enfoque estamos dando por sentado la desconfianza como principio
de la relación organizativa, con lo que agravamos la situación. El segundo enfoque sin
dejar de ser realista aporta una visión positiva de la realidad.
La principal utilidad de un código ético ha de ser ayudar a mejorar a las personas

de la organización como tales, ya que si no es así no merece la denominación de ético.
Pero además produce otros efectos beneficiosos: Mejora la imagen de la organización que
los promulga, evita daños legales en el futuro, al reducir el riesgo de comportamientos
incorrectos , ayuda a disuadir a terceros a la hora de efectuar proposiciones incorrectas,
ayuda a decidir en situaciones de incertidumbre, sirve como vehículo de comunicación de
criterios éticos.
Sin embargo, la promulgación de un código ético o de comportamiento también

comporta algún peligro, ya que si una vez promulgado no se aplica, el nivel de cinismo de
la organización, y quienes se relacionan con ella, se eleva a los intentos posteriores de
poner en marcha otras medidas de mejora ética serán cada vez más difíciles . Los códigos
éticos llevan consigo la exigencia de cumplirlos.
¿Cuáles son las condiciones para que sea verdaderamente eficaz? La experiencia
indica que hay algunas condiciones para que sea eficaz:

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Módulo V - Tema 1
Que sea apoyado por la máxima autoridad, por la cúpula política y que el tono del
comportamiento de esta cúpula sea acorde con el código propuesto.
Un código tiene que tener una cierta tensión utópica de mejora, pero debe ser
también realista.
Un código debe de llevar una serie de mecanismos anexos que apoyen su
aplicación.
Entre los mecanismos de apoyo para su aplicación destaca el Consejo de Vigilancia.

Su misión es velar por el cumplimiento del código, actuar como consejero para resolver
dudas en conflictos éticos y actualizar el contenido a la vista de nuevos problemas. Debe
estar compuesto por personas que reúnan tres requisitos: a) independencia de criterio, b)
experiencia y prestigio profesional; y c) probada autoridad moral.
Dependiendo del Consejo de Vigilancia o independiente de él puede haber una “línea

abierta”, telefónica o electrónica, que reciba denuncias, anónimas o no, y que de una
manera confidencial y por vía administrativa investigue de oficio, de manera discreta y
confidencial las denuncias recibidas sobre actuaciones no éticas de los componentes de la
organización. Estas líneas suelen estar servidas por servicios especializados en el trato de
denuncias o quejas anónimas.
Unas normas que suelen incluir los códigos éticos de las Administraciones Públicas
son las referentes a los “conflictos de intereses”, y dentro de ellas las que regulan los
hechos supuestos de incompatibilidad entre cargos y situaciones dentro y fuera de la
administración. Estas normas son complejas, puesto que por una parte ayudan a resolver
problemas éticos, y por otras deben ser prudentes para impedir que personas con
grandes cualidades se alejen del sector público al ver mermadas sus posibilidades futuras.
También es delicado fijar el límite de las incompatibilidades por vía familiar, si no hay
límites puede ser una forma de eludir la ley y si es demasiado rigurosa puede disuadir a
los más capaces de servir a lo público.

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Módulo V - Tema 1
En resumen, la utilización de un código ético no es una panacea, ni está exenta de

riesgos pero puede ayudar a mejorar el nivel ético si se plantea con cordura y se apoya
con instrumentos útiles.
VI.2.3. Aplicación correcta de las normas.
Si la existencia de normas es un elemento básico para la mejora ética de las

administraciones públicas, su aplicación estricta es otro elemento básico.
Los mecanismos de control legales, mediante los servicios de intervención previa,

o a posteriori, mediante los “Tribunales de Cuentas o Entidades Fiscalizadoras
independientes” son mecanismos que aplicados con diligencia y rigor ayudan a mantener
la tensión ética en la organización.
En México, el actual Gobierno Federal, entre sus acciones prioritarias al inicio

de su gestión Administrativa Pública comenzó con el Programa Nacional de
Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y Desarrollo Administrativo 2001-
2006.
Éste Programa es la manifestación clara del compromiso de prevenir actos de

corrupción a través de una ética de servicio, en los programas, sistemas y
procedimientos transparentes y sencillos y de personal debidamente calificado. Subraya la
absoluta responsabilidad de castigar las conductas ilícitas ante las cuales se debe tener
cero tolerancia, pero siempre en el marco jurídico que rige la actuación de la autoridad.
En el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 la mejora del gobierno, la
profesionalización de los servidores públicos, la honestidad y transparencia de la gestión
Pública. En este contexto se plantean los objetivos estratégicos siguientes:
Prevenir y abatir prácticas de corrupción e impunidad e impulsar la mejora de la

calidad en la gestión pública. El enfoque preventivo en el combate a la corrupción
se estima fundamental para lograr el éxito, lo que transforma de raíz las
estrategias anteriores más dirigidas a la corrección y el castigo. Además se busca
impulsar el desarrollo administrativo y de los servidores públicos par que puedan

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Módulo V - Tema 1
actuar con estructuras, sistemas y procesos de calidad en un entorno de ética

pública.
Controlar y detectar practicas de corrupción. Centra la atención en el análisis y la

mejora de los controles internos en las instituciones, de manera principal en
aquellos relacionados con sus aspectos sustantivos y en los críticos. Este esfuerzo
se acompañará de los trabajos de vigilancia, evaluación y auditoria focalizados en
el fortalecimiento de los mecanismos de control.
Sancionar las prácticas de corrupción e impunidad. Premisa de la acción pública en

la aplicación objetiva y sin distinción de la Ley para castigar conductas y hechos
ilícitos, a partir de trabajos serios y sistemáticos de investigación, pero con pleno
respeto de los derechos de los servidores públicos y de los particulares.
Dar transparencia a la gestión pública y lograr la participación de la sociedad. Se

pretende que en el desempeño de las dependencias y entidades en su operación,
la aplicación de recursos y los resultados que esperan de ellas sean conocidos y de
fácil comprensión para la sociedad. Por lo tanto, condición indispensable de la
función pública, lo es el abrir los espacios que faciliten el involucramiento
organizado de la población en el conocimiento y evaluación de sus tareas.
Administrar con pertinencia y calidad el patrimonio inmobiliario federal. Este

objetivo se dirige a conocer, mantener y aprovechar de manera adecuada el
patrimonio inmobiliario de la Federación.
Dicho programa tiene por propósito a) prevenir y abatir prácticas de corrupción e

impunidad, b) controlar y detectar focos de corrupción, c) castigar y sancionar a quienes
practican actos deshonestos y, d) crear una nueva cultura ética y transparente con la
participación de la sociedad civil y política.
Adicionalmente, para fundamentar este tipo de acciones se integra la Comisión

Intersecretarial para la Transparencia y Combate a la Corrupción que responde al interés
de contar con una instancia colegiada permanente que contribuya a la solución de los
problemas de corrupción. Con ello se pretende recuperar la confianza y credibilidad del
gobierno.

Página 99
Módulo V - Tema 1
Un ataque a fondo para los servidores públicos federales, estatales y municipales en

torno del combate a la corrupción se manifiesta en las siguientes acciones que están
llevando acabo en los gobiernos:
Realizar periódicamente mediciones de índices de corrupción en la Federación y

los estados, así como en los municipios.
Se están impartiendo el seminario para combatir los actos de corrupción.
Se está llevando por Internet un curso de ética para todos los servidores públicos
de la Secretaría de la Función Pública.
Se están utilizando usuarios simulados para detectar actos de corrupción.
Se está llevando un programa satelital para generar “una cultura contra la
corrupción”, y Transparencia Institucional, sección México, con indicadores y
encuestas establecidas para detener la corrupción en la función pública y se
difunde en la sociedad.
En Argentina se procedió a la creación de código ético de la Función Pública

(Decreto 41/99), así como de una Oficina Nacional de Ética Pública, en un intento
de reducir la creciente corrupción es sus funcionarios.
En Panamá se aprobó el 15 de diciembre de 2004 (Decreto Ejecutivo No. 246) el

Código Uniforme de Ética de los Servidores Públicos que laboran en las entidades del
Gobierno Central.
En España, el recientemente aprobado Estatuto de la Función Pública (2007)

incluye entre su articulado “Por primera vez se establece en nuestra legislación una
regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en
principios éticos y reglas de comportamiento, que constituye un auténtico código de
conducta. Estas reglas se incluyen en el Estatuto con finalidad pedagógica y orientadora,
pero también como límite de las actividades lícitas, cuya infracción puede tener
consecuencias disciplinarias. Pues la condición de empleado público no sólo comporta
derechos, sino también una especial responsabilidad y obligaciones específicas para con
los ciudadanos, la propia Administración y las necesidades del servicio. Este, el servicio
público, se asienta sobre un conjunto de valores propios, sobre una específica «cultura»

Página 100
Módulo V - Tema 1
de lo público que, lejos de ser incompatible con las demandas de mayor eficiencia y
productividad, es preciso mantener y tutelar, hoy como ayer”

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Módulo V - Tema 1
VII. RESUMEN DEL TEMA
Existe un consenso generalizado sobre la modernización de la Administración

Pública, con el protagonismo creciente de la función del directivo público -así como de las
competencias que mejoran su desempeño- para fortalecer la capacidad de dirección en la
gestión del cambio. La función directiva es un aspecto fundamental para potenciar el
dinamismo, la innovación y la consecución de objetivos en las organizaciones.
La Nueva Gestión Pública (NPG) o Gerencialismo es, frente a la Administración

tradicional burocrática, tanto una filosofía como un conjunto de medidas adoptadas a
escala mundial para mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios públicos que deben
atender una demanda cada vez más amplia y exigente en la nueva sociedad participativa.
La AF posee unos rasgos distintivos como la naturaleza del fin, de los objetivos e
intereses, de la función, de los derechos y deberes fundamentales, del empleo público y
sus principios de actuación, y se caracteriza adicionalmente por poseer como activos más
valiosos los recursos humanos y la información fiscal de sujetos y situaciones.
El directivo debe asegurar formas de mediación eficaces, entre el poder político y la

sociedad, que impulsen el proceso de colaboración y aceptación social del Sistema
Financiero y la confianza en la integridad de su actuación. La visión ideal de la función
directiva no se corresponde con la práctica de su ejercicio; sin embargo existen elementos
objetivos que comienzan a ser regulados de manera formal. En consecuencia, entre las
funciones básicas del directivo, se espera que aporte orientación estratégica, generando
apoyos y cooperación, que demuestre capacidad de ejecución y que se constituya en
referencia ética, manifestando tres cualidades básicas: razonamiento estratégico,
liderazgo para el cambio y negociación presididas por su capacidad de compromiso
personal.
Pasar de una visión endogámica a una visión sistémica exige aceptar la premisa de
que el cambio no puede hacerse por vía jerárquica; que se nutre de las aportaciones de
los profesionales y sus competencias; que los problemas complejos requieren soluciones

Página 102
Módulo V - Tema 1
localizadas y que de la colaboración se obtienen mejores resultados que del conflicto.

Entre las medidas de mejora de la capacidad directiva en las Administraciones Públicas, la
institucionalización de la figura del directivo público es una tendencia común.
Tanto la Dirección o Gestión por Competencias como la Gestión del Conocimiento

–área de gran complejidad– permiten avances en la mejor identificación de las funciones
directivas y su fortalecimiento. Con independencia del perfil y el método de evaluación,
características como liderazgo, flexibilidad, visión global, dirección de personas,
comunicación, negociación y orientación a resultados son competencias y habilidades
fundamentales de los futuros directivos.
Se estudian las diferentes habilidades directivas que debe desarrollar un directivo
público.
Finalmente se estudia la ética pública y los códigos éticos como factor necesario
para el desarrollo de cualquier estado democrático, donde los ciudadanos tienen derecho
a una Administración moderna, de calidad con altos niveles de optimización de la gestión
basado en criterios de eficacia, transparencia, eficiencia, economía y participación
ciudadana. Es una obligación regirse por principios éticos y de conducta.

Página 103
Módulo V - Tema 1
VIII. BIBLIOGRAFÍA
AVINASH K. DIXIT Y BARRY J. NALEBUFF: Pensar Estratégicamente: Un arma decisiva

en los negocios, la política y la vida diaria, publicado por Antoni Bosch, 1992.
SILVAR, BÁRBARA, “Unidad Didáctica de la Maestría Internacional En Administración

Tributaria y Hacienda Pública”, 2004.
OCDE. "Public Sector Leadership for de 21st Century". 2001.
OCDE. "La reforme de la haute fonction publique dans les pays membres de l’OCDE".
2003.
VILLORIA, Manuel. "La capacitación de los directivos públicos en las administraciones

españolas y latinoamericanas". Revista del CLAD. Reforma y Democracia. Caracas.
Venezuela Nº 21. Octubre 2001.
VARIOS AUTORES. "Lecturas de Gerencia desde la Administración financiera",

Instituto de Estudios Fiscales, 1996.
RAINS, C.L. y FEBRES, J. La corrupción en el ámbito de la Administración Tributaria.

Washington, D.C. 1998.
LAX, D., Y SEBENIUS, J.: Edición en español: El directivo como negociador, Instituto
de Estudios Fiscales, 1991.

Página 104
Módulo V - Tema 1
Otras publicaciones de interés
AXELROD, Robert: "La evolución de la cooperación", Alianza Universidad, 1984.
DRUCKER, Peter “La gerencia. Tareas, responsabilidades y práctica”. El Ateneo.

Buenos Aires. 1975.
POLLIT, Christopher: Trad. Esp. El Gerencialismo y los Servicios Públicos. Instituto

de Estudios Fiscales. Madrid. 1993.
KLIKSBERG, Bernardo: Gerencia pública en tiempos de incertidumbre. Instituto

Nacional de Administración Pública. Madrid. 1989.
PETERS, J. y WATERMAN, Robert Jr.: En busca de la Excelencia. Plaza y Janés.

Barcelona. 1984.
RAIFFA, H.: The Art and Science of Negotiation, Cambridge, MA, Harvard
University Press, 1982.SENGE, Peter M.: The Fifth Discipline. 1990. Trad. Esp. La
Quinta Disciplina. Ed. Granica. Barcelona. 1992
RAUCH, J. y EVANS, P.: Bureaucracy and Growth: A Corss-National analysis of the

effects of "Weberian" State Structures on Economic Growth. 1999.
Estudios temáticos del FMI La función del fortalecimiento de las capacidades en la

lucha contra la pobreza. 2002

Página 105
Módulo V - Tema 1
IX. PÁGINAS WEB DE INTERÉS
Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) – www.inap.map.es.
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) –

www.clad.org.ve.
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico – www.oecd.org.
Comisión económica para América Latina y el Caribe – www.eclac.cl.
Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – www.ciat.org.
Fondo Monetario Internacional – www.imf.org.
Otros documentos de interés en Internet
Francisco Longo y Koldo Echevarria: La Nueva Gestión Pública en la Reforma del

Núcleo Estratégico del Gobierno: Experiencias Latinoamericanas.
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/CLAD0040203.pdf
Manuel Villoria Mendieta: La Capacitación de los Directivos Públicos en las

Administraciones Españolas y Latinoamericanas.
http://www.clad.org.ve/rev21/villoria.pdf
Luisa C. Rains y Jorge Febres: La Corrupción en el Ámbito de la Administración

Tributaria. http://www.iadb.org/int/fiscal/documents/pdf/corrupci.pdf
Armando Bertagnini: Management Estratégico del Cambio: Propuesta de un modelo

integrador para generar valor y lograr la competitividad sustentable.

Página 106
Módulo V - Tema 1
www.udesa.edu.ar/departamentos/administracion/publicaciones/workp/archivos/dtn11
.pdf
Consejo Directivo del CLAD: Una Nueva Gestión Pública para América Latina, página
web: http://www.iigov.org/revista IIG Instituto Internacional de Gobernabilidad.htm

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Módulo V - Tema 1
X. GLOSARIO
Proyección, previsión, prospectiva y planeación: la confusión entre estos

términos ha dado origen a numerosos errores de previsión. La proyección es la
prolongación en el futuro de una evolución pasada de acuerdo con hipótesis de
extrapolación o de inflexión de tendencias. Una proyección sólo puede considerarse una
previsión si está basada en una probabilidad. La previsión (como su propia etimología
indica ver antes) es la apreciación, con un cierto grado de confianza, de la evolución de
una tendencia hacia un horizonte dado. En general se trata de una apreciación numérica
efectuada a partir de datos del pasado y con base en algunas hipótesis. La prospectiva es
un panorama de los futuros posibles, es decir de los escenarios que no son improbables
teniendo en cuenta los determinismos del pasado y la confrontación de los proyectos de
los actores. Cada escenario (representación coherente de hipótesis) de la prospectiva
puede ser objeto de una apreciación numérica, es decir de una previsión. La planeación
consiste en concebir un futuro deseado, así como los medios para alcanzarlo, y la
planeación estratégica, por su parte, se concibe como el proceso mediante el cual una
organización define su futuro y los procedimientos necesarios para alcanzarlo. Se trata
entonces de una prospectiva normativa.
Misión o propósito: cualquier actividad en un grupo organizado, si quiere ser

significativa debe tener un fin. El fin es la función básica y permanente que persigue la
organización y que justifica su razón de ser. Formular la misión de una organización
equivale a enunciar su principal razón de existir, carácter y filosofía básicos, lo que hace
posible poder articular los objetivos y valores que contribuyen a su logro, así como
mantener la integridad y unificación de la organización.
Objetivos y metas: son fines concretos, generalmente cuantificables y con un

horizonte temporal determinado, hacia los cuales se dirige la actividad de una
organización. Los objetivos expresan aquello que el sujeto, racionalmente, y sobre la base
de la situación interna y externa, desea alcanzar en un horizonte temporal dado de
tiempo. Los objetivos han de ser congruentes y consistentes con la finalidad

Página 108
Módulo V - Tema 1
socioeconómica de la institución y, por consiguiente, quedan subordinados a la misión o

propósitos de la organización. Las metas son el desarrollo o concreción final de los
objetivos en un horizonte concreto para cada unidad, departamento o nivel organizativo.
Estrategias: el concepto de estrategia procede de la terminología militar, con la

significación de un gran plan realizado como respuesta a lo que se creía que un
adversario podría hacer, teniendo por tanto un significado competitivo. Actualmente, este
término aplicado al campo empresarial refleja unos conceptos globales orientadores del
funcionamiento de una organización, que desea alcanzar una posición futura determinada
en un entorno competitivo. La estrategia es un proyecto unitario, general e integrado, que
conecta a la empresa con el entorno y con el futuro, y que tiene como finalidad garantizar
la consecución de sus propósitos. Por tanto, la estrategia denota un programa general de
acción y un despliegue implícito de esfuerzos y recursos para alcanzar metas amplias.
Políticas: son pautas para la adopción de decisiones, constituyendo unos

principios generales para la actuación de los administradores. Se pueden definir como
declaraciones explícitas e implícitas que guían y orientan el pensamiento y la acción en la
toma de decisiones. Las políticas contienen de forma implícita varios objetivos, conforme
a los cuales se pretende canalizar la acción, en situaciones que se requiere coherencia. En
cierto sentido, las políticas expresan sistemas de valores, la filosofía institucional y la
cultura de una organización, asegurando la consistencia de los comportamientos
directivos, su cohesión y una mínima uniformidad dentro de un sistema organizativo
unitario.
Procedimientos: un procedimiento es una secuencia cronológica de acciones

requeridas para operar sobre problemas estructurados. Establece un método formalizado
y habitual para manejar actividades futuras, representando guías de acción, que detallan
la forma precisa bajo la cual deben cumplirse ciertas actividades. Un procedimiento es la
expresión más clara de una tecnología administrativa estandarizada para el manejo de
problemas administrativos tipificados, esto es, problemas cuyas variables y objetivos son
claros y conocidos.

Página 109
Módulo V - Tema 1
Reglas: las reglas son instrucciones taxativas que ordenan que se siga o no
determinado curso de acción o una actuación específica. No admiten desviaciones ni
permiten la menor discrecionalidad. Reflejan una decisión administrativa dirigida a
uniformizar comportamientos de todos los integrantes de una organización. Pueden
formar o no parte de los procedimientos, pero a diferencia de ellos no establecen una
secuencia temporal sino una acción aislada. Las reglas representan la expresión más
elemental de un plan, pero son al mismo tiempo un mecanismo de control y de
coordinación.
Programas: un programa es un plan específico en el que se concretan metas,

políticas, procedimientos y reglas, así como todo aquel conjunto de elementos que son
necesarios para seguir un curso de acción determinado, tendente a la consecución de
unos objetivos específicos. Es, por tanto, un tipo de plan concreto, fechado generalmente
a corto o medio plazo, y que se refiere a una actividad o conjunto de actividades
específicas, con entidad propia, que se realizan por una unidad administrativa de la
organización o por un grupo especialmente creado para su cumplimiento. Por lo tanto un
programa es un plan especialmente diseñado para alcanzar una meta predeterminada,
que goza de una cierta autonomía e independencia.
Presupuestos: el presupuesto es la expresión, en términos numéricos,

generalmente monetarios, de un plan o de un programa. Representan el máximo grado
de concreción que pueden alcanzar los planes, ya que cuantifican los insumos y los
resultados esperados. También aportan rigor a la planeación, al permitir un mejor
conocimiento de los recursos disponibles y facilitar el establecimiento de prioridades entre
los cursos de acción posibles. Son el instrumento fundamental para la ejecución práctica
de los planes, ya que establecen los logros concretos que cada responsable debe
alcanzar, así como los limites dentro de los que se puede mover. Ello representa, por
consiguiente, una base objetiva para el ejercicio de la función de control.
Administración por objetivos: La APO ha sido definida como una filosofía,

como un estilo directivo. Tiene su origen en el enfoque neoclásico de la administración,
que preconiza la supremacía de la gerencia profesional en la fijación de los objetivos
generales de la empresa, es decir, el reto está en tornar compatibles los objetivos

Página 110
Módulo V - Tema 1
institucionales y los de los individuos que integran la organización. Drucker, el gran

divulgador de la APO, la concibe como un método de planeación y control administrativo
fundamentado en el principio de que, para obtener resultados, la organización necesita
definir previamente en qué negocio está actuando y a dónde pretende llegar, mediante la
fijación de los objetivos anuales, formulados sobre la base de un plan de objetivos a largo
plazo, y la fijación de los objetivos de cada departamento o gerente por “áreas clave de
resultados”, sobre la base de objetivos anuales. La APO, aun sin ser la solución universal
de la administración, aporta indudables ventajas y una mayor eficiencia a la gestión de
empresa.
Líder (del ingl. leader, guía): Persona a la que un grupo sigue reconociéndola
como jefe u orientadora. Y por Liderazgo se entiende la condición de líder, referido a
una institución u organización, la situación de superioridad en que se halla dentro de su
ámbito.
Competencia: Pericia, aptitud, idoneidad para hacer algo o intervenir en un

asunto determinado. O bien, atribución legítima a una autoridad para el conocimiento o
resolución de un asunto.
E-government: e-gobierno o gobierno electrónico consiste en el uso de las

tecnologías de la información y el conocimiento en los procesos internos de gobierno y en
la entrega de los productos y servicios del Estado tanto a los ciudadanos como a la
industria. Muchas de las tecnologías involucradas y sus implementaciones son las mismas
o similares a aquéllas correspondientes al sector privado del comercio electrónico (o e-
business), mientras que otras son específicas o únicas en relación a las necesidades del
gobierno.
Ética: El vocablo “ética” procede del griego êthos (o, según Aristóteles, también
éthos) que significa carácter, hábito, costumbre.
Codigo Ético: Documento jurídico o una simple declaración administrativa en el

deben contemplar la calidad y los niveles esperados de cumplimiento por parte de los
servidores públicos, señalando los principios éticos aplicables al servicio público. Éste

Página 111
Módulo V - Tema 1
determina una declaración de valores, una descripción de su función, incluidas las

responsabilidades del personal del Sector Público

Página 112

Tema 1 La Función Directiva Habilidades Directivas y Etica

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Tema 1 La Función Directiva Habilidades Directivas y Etica

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MAESTRÍA INTERNACIONAL

MÓDULO V.- LA DIRECCIÓN DE LA

TEMA 1: LA FUNCIÓN DIRECTIVA. HABILIDADES DIRECTIVAS Y ÉTICA

“Esta documentación es propiedad de la

Documentación elaborada para la maestría: IEF-UNED-CEDDET-

I.2. IMPORTANCIA DE LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS. ......................................6

II. TENDENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA..........................................8

II.2. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA (NGP).......................................................11

II.3. EL CASO DE LATINOAMÉRICA .................................................................15

III. EL DIRECTIVO PÚBLICO Y LA FUNCIÓN PÚBLICA. .......................21

Dirección y Niveles Directivos.........................................................................21

III.2. EL PAPEL DE LOS DIRECTIVOS EN LAS

IV. LA FUNCIÓN DIRECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA 28

V. HABILIDADES DIRECTIVAS. .........................................................30

V.3. NEGOCIACIÓN. ........................................................................................41

V.3.1. Negociaciones Cooperativas y Competitivas.............................................................50

V.3.2. La Planificación de las Negociaciones ......................................................................61

V.3.3. Resistencias a la Práctica Negociadora en la Administración ......................................74

V.4. VISIÓN GLOBAL.......................................................................................77

V.5. CREATIVIDAD. .........................................................................................77

Documentación elaborada para la maestría: IEF-UNED-CEDDET-

V.5.1. La Practicidad de la Creatividad ..............................................................................79

V.6. COMUNICACIÓN. .....................................................................................79

V.7. MOTIVACIÓN Y COORDINACIÓN. ...........................................................79

V.8. LA DIRECCIÓN POR COMPETENCIAS. .....................................................79

V.8.1. Medidas que favorecen la Capacidad Directiva en la Administración Pública................84

VI. LA ÉTICA EN LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS....................................89

VI.2. MEJORA DEL NIVEL ÉTICO DE LAS ORGANIZACIONES

VI.2.1. Procesos de Selección y Formación de Personas .....................................................94

VI.2.2 .Los Códigos de Comportamiento. ..........................................................................95

VI.2.3. Aplicación correcta de las normas..........................................................................98

VII. RESUMEN DEL TEMA ...................................................................102

IX. PÁGINAS WEB DE INTERÉS ........................................................106

Documentación elaborada para la maestría: IEF-UNED-CEDDET-

¡Bienvenidos al tema de la Función Directiva!

Esta semana vamos a abordar las tendencias actuales en la Dirección de

En la actualidad, la función directiva ostenta un protagonismo creciente en los

Documentación elaborada para la maestría: IEF-UNED-CEDDET-

I.2. IMPORTANCIA DE LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS.

La función directiva es un aspecto fundamental para potenciar el dinamismo, la

En toda organización debe trabajarse de manera constante una mayor la

La dimensión del Sector Público en los diversos países (aproximadamente el 40%

Documentación elaborada para la maestría: IEF-UNED-CEDDET-

La existencia de un grupo eficiente de directivos públicos incide directamente

La formación gerencial para el sector público cobra, en esta perspectiva, una

Documentación elaborada para la maestría: IEF-UNED-CEDDET-

II. TENDENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

II.1. PROFESIONALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

La concepción clásica de la Administración Pública incorpora como garantía de

Este modelo organizativo es conocido como modelo garantista o modelo

Las transformaciones sociales de principios de siglo XX, intensificadas a partir de la

Como respuesta a las nuevas actividades y el compromiso reforzado de ofrecer un

Documentación elaborada para la maestría: IEF-UNED-CEDDET-

Administración Pública concebida hasta entonces monolíticamente. La diversificación

Partiendo del principio de que la calidad de la dirección y de los directivos está en

Con carácter general en la mayoría de los países desarrollados, el Sector Público

Documentación elaborada para la maestría: IEF-UNED-CEDDET-

la inversión extranjera a largo plazo, y ayuda a que el sector empresarial de un país

Existe un gran consenso sobre la necesidad de optimizar la "capacidad

Los diferentes contextos de actuación en los países y los recursos limitados

Documentación elaborada para la maestría: IEF-UNED-CEDDET-

II.2. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA (NGP).

La modernización y reforma de la Administración, desde finales de los años 80 y