Anuario FES

L a Fundación Friedrich Ebert (FES
por sus siglas en alemán) es una

fundación política alemana, vinculada al
D urante 2009 la seguridad regional en América Latina
y el Caribe se enmarcó en una dinámica geopolítica
en la que son evidentes las profundas diferencias en las
E l Programa de Cooperación
en Seguridad Regional de la
Fundación Friedrich Ebert (fes )
Partido Socialdemócrata de Alemania concepciones de seguridad y defensa que tienen los países está concebido como una respuesta
(spd ). Se dedica a la asesoría y a
de la región, lo que se refleja en las discusiones que se a los múltiples y diversos problemas
la capacitación política, ofreciendo
han sostenido en el marco de los nuevos mecanismos de de seguridad en América Latina,
espacios de debate tanto en Alemania,
integración, sobre todo Unasur y su Consejo Suramericano en donde las amenazas de índole
como en las oficinas que operan en más
de Defensa. Estos mecanismos están aún en proceso global, regional y local dibujan un
de 70 países. Su objetivo es fortalecer
de institucionalización y su futuro como instancias de panorama complejo, sobre todo,
´
la democracia y la justicia social; para
este fin coopera con actores políticos construcción de confianza y de manejo multilateral de porque los problemas asociados a la
y sociales de la más diversa índole en conflictos todavía no está asegurado. Por otra parte, la seguridad, en particular, el crimen
todo el mundo. política de Estados Unidos hacia la región no se modificó organizado, constituyen un desafío a
con el cambio de gobierno en ese país, a pesar de las la gobernabilidad democrática para
La FES fue creada en 1925 como
expectativas de algunos en ese sentido. De hecho, la los países de la región.
2010
legado político del primer presidente
disminución de la influencia estadounidense se mantiene.
alemán elegido democráticamente: Este programa cuenta con grupos
En el Caribe los huracanes y el terremoto de Haití a
Friedrich Ebert, un artesano de trabajo nacionales en varias
comienzos de 2010 siguen planteando enormes desafíos
socialdemócrata que, desde su origen oficinas de la fes en América Latina
humilde, ascendió al cargo público más a la seguridad de los países y de la región en su conjunto.
(Argentina, Colombia, Venezuela,
alto de su país, y promovió la creación En ese panorama el crimen organizado trasnacional sigue
Brasil, Uruguay, Ecuador, Chile,
de una fundación que cumpliera con los aprovechando las debilidades institucionales de algunos
siguientes objetivos: países de la región, especialmente en Centroamérica y el Hans Mathieu México, Perú) que discuten sobre
temas de seguridad regional. Los
Fomentar la formación política y
Caribe, cuyos sistemas democráticos son muy vulnerables Catalina Niño Guarnizo grupos de trabajo son de carácter
al poder corruptor de algunos actores ilegales.
social de hombres y mujeres de todas e d i to r e s interinstitucional e interdisciplinario,
las esferas de la sociedad en un espíritu El Anuario sobre la Seguridad Regional 2010 tiene tres y cuentan con la participación de
de democracia y pluralismo; partes. Las dos primeras se enfocan en las dinámicas actores estatales, académicos y
Posibilitar, mediante becas a jóvenes, geopolíticas y de seguridad y defensa en un sentido representantes de la sociedad civil.
el acceso a la educación superior y a la tradicional, incluyendo artículos que analizan en detalle la Para enriquecer el debate y la
investigación; situación de Haití y las condiciones que llevaron al golpe difusión de los temas anteriormente
de Estado en Honduras y capítulos sobre las estructuras mencionados, el programa organiza
Contribuir a la comprensión y a la
y políticas de seguridad y defensa de los diferentes seminarios internacionales y publica
cooperación internacional.
países de la región. La tercera parte se concentra en las Policy Papers.
La Fundación Friedrich Ebert – que fue características del fenómeno del crimen organizado,
prohibida por los nacionalsocialistas buscando abrir espacios de análisis en los que se hagan
en 1933 y reestablecida en 1947 – propuestas viables de política pública que contribuyan a
continúa persiguiendo estos tres combatir una problemática que hoy por hoy amenaza la
objetivos. Como institución privada y gobernabilidad democrática de nuestros países.
cultural sin fines de lucro, la Fundación
Friedrich Ebert está comprometida
con los principios y valores básicos de
la democracia social.
www.fes.de www.seguridadregional–fes.org
anuseg 02nov10 lomo 35mm.indd 1 11/2/10 4:56 PM

Anuario 2010
de la seguridad regional
en América Latina y el Caribe
Hans Mathieu / Catalina Niño Guarnizo

Editores
Anuario 2010 de la seguridad regional en América Latina y el Caribe
© Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (Fescol)

Calle 71 nº 11-90, Bogotá
Teléfono 57 (1) 347 30 77
Fax 57 (1) 217 31 15
Correo electrónico fescol@fescol.org.co
Primera edición
Bogotá, octubre de 2010
ISSN 2216-1082
Coordinación editorial
Juan Andrés Valderrama
Diseño y diagramación
Ángela Lucía Vargas
Diseño carátula
Camila Cesarino Costa
Impresión
Contenido
Presentación
Tendencias y perspectivas de la seguridad regional en América Latina y el Caribe xxi
Parte I
Seguridad regional
La seguridad de América Latina en la encrucijada:

entre la geopolítica, la ideología y las amenazas emergentes 3
Raúl Benítez Manaut / Pablo Celi / Francine Jácome
El Consejo de Defensa Suramericano:

naturaleza, balance provisorio, perspectivas y desafíos 25
José Manuel Ugarte
Haití, más allá del terremoto: nuevo capítulo de un viejo drama

y retos geopolíticos de Brasil y la región 43
Julián González Guyer
La crisis de Honduras y su repercusión regional 58

Orlando J. Pérez
La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (Alba)

y su impacto en la seguridad regional 73
Francisco Leal Buitrago
V
Parte II
La seguridad interna, externa y regional de los países de América Latina y el Caribe
Los escenarios de la defensa y de la seguridad en Argentina

a finales de la primera década del siglo XXI 85
Mariano Ciafardini / José Manuel Ugarte
Seguridad y defensa en Brasil en 2009:

avances en la consolidación de un designio estratégico 104
Alcides Costa Vaz / Artur Andrade da Silva Machado
El Caribe: la compleja coyuntura de la seguridad regional 114

Jorge Rodríguez Beruff
Chile: el escenario de la defensa y su proyección regional 126

Boris Yopo H. / María Inés Ruz
Colombia: estado del conflicto armado

al final de la administración de Álvaro Uribe 136
Camilo Echandía Castilla / Eduardo Bechara Gómez / Irene Cabrera Nossa
México: el combate al narcotráfico, la violencia y las debilidades

de la seguridad nacional 173
Raúl Benítez Manaut / Armando Rodríguez Luna
Paraguay, un escenario confuso y cambiante 187

Diego Abente Brun
Defensa, seguridad y política externa en Perú, 2008-2010:

pragmatismo y corto plazo 194
Eduardo Toche
Uruguay, claroscuros de la primera gestión de izquierda

en el gobierno y perspectivas del gobierno Mujica 205
Julián González
Políticas y conceptos de seguridad en algunos países de la Alba
Los cambios en las Fuerzas Armadas y la defensa

en la “revolución democrática” de Evo Morales 221
Sonia Alda Mejías
“Aquí no se rinde nadie”: seguridad y defensa cubana en contexto 242

Hal Klepak
VI
Contenido
Ecuador, tensiones bilaterales y reformas institucionales en seguridad y defensa 255

Pablo Celi
Nicaragua, un Estado sin política de seguridad 267

Roberto Cajina
Venezuela: defensa y seguridad. Bolivarianismo y socialismo del siglo XXI 286

Francine Jácome
Parte III
Tendencias del crimen organizado en América Latina
Tendencias del crimen organizado en América Latina y el Caribe 313

Marcelo Fabián Sain
Crimen organizado en México y sus vínculos con Estados Unidos 328

Bruce Bagley / Aline Hernández
Crimen organizado en América Latina, la perspectiva europea 379

Daniel Brombacher
Vicios privados, ¿beneficio público?: crimen organizado en el Caribe 395

Lilian Bobea
La seguridad en Centroamérica con énfasis en el crimen organizado 416

Max Alberto Loría Ramírez
Actualización y ampliación de los mapeos sobre el crimen organizado

en Colombia y la región andina, 2008-2009 436
Markus Schultze-Kraft
Seguridad privada en América Latina y el Caribe: marco de análisis

en el contexto de la lucha contra el crimen organizado 456
William Godnick
Mapeamento sobre a institucionalidade policial na América Latina e no Caribe 469

Haydée Caruso / Rachel Maître
Reseñas biográficas de los autores 487
VII
Índice de diagramas, gráficos, tablas y mapas
Haití, más allá del terremoto: nuevo capítulo de un viejo drama y retos geopolíticos de Brasil y la región
Minustah. Cuadro resumen 52
La crisis de Honduras y su repercusión regional
Gráfico 1. Apoyo a la consulta popular y a la Asamblea Constituyente 67

Gráfico 2. Apoyo a la reelección presidencial 68
Gráfico 3. La destitución del presidente Zelaya fue un golpe de estado 68
Gráfico 4. Apoyo a la destitución y exilio del presidente Zelaya 68
Colombia: estado del conflicto armado al final de la administración de Álvaro Uribe
Gráfico 1. Comparación de los combates por iniciativa de la fuerza pública y las acciones
por iniciativa de los grupos irregulares, 1998-2009 139
Gráfico 2. Combates de las fuerzas militares contra los grupos irregulares, 1998-2009 140
Gráfico 3. Actividad armada de los grupos irregulares, 1998-2009 141
Gráfico 4A. Comparación de los combates por iniciativa de la fuerza pública y las acciones
por iniciativa de los grupos irregulares, 2008 146
Gráfico 4B. Comparación de los combates por iniciativa de la fuerza pública y las acciones
por iniciativa de los grupos irregulares, 2009 146
Gráfico 5. Acciones más recurrentes de los grupos irregulares, 1998-2009 147
Gráfico 6. Comparación del número de víctimas por homicidios y masacres, 1997-2009 152
Gráfico 7. Comparación del número de homicidios, 2008 y 2009 153
Mapa 1A. Combates en 2008 155
Mapa1B. Combates en 2009 155
Mapa 2A. Acciones irregulares en 2008 156
Mapa 2B. Acciones irregulares en 2009 156
Mapa 3A. Acciones de mayor esfuerzo militar, 2009 157
Mapa 3B. Acciones de menor esfuerzo militar, 2009 157
VIII
Mapa 4. Correlación de fuerzas, 2009 158

Mapa 5A. Municipios con presencia de cultivos de coca y eventos MAP y Muse, 2009 159
Mapa 5B. Municipios con presencia de combates y eventos MAP y Muse, 2009 159
Mapa 6A. Eventos por MAP y Muse, 2008 160
Mapa 6B. Eventos por MAP y Muse, 2009 160
Mapa 7A. Masacres realizadas en 2008 161
Mapa 7B. Masacres realizadas en 2009 161
Mapa 8A. Tasas de homicidios en los municipios, 2008 162
Mapa 8B. Tasas de homicidios en los municipios, 2009 162
Mapa 9A. Municipios con disminución de la tasa de homicidios, 2009 163
Mapa 9B. Municipios con aumento de la tasa de homicidios, 2009 163
México: el combate al narcotráfico, la violencia y las debilidades de la seguridad nacional
Gráfico 1. Ejecuciones en México, 2001-2010 174

Tabla 1. Quejas de la CNDH a la Sedena, 2006-2010 179
Tabla 2. Recomendaciones de la CNDH a la Sedena, diciembre 2006-julio 2010 179
Tabla 3. Elementos de todos los cuerpos policiales de México (enero 2009) 180
Tabla 4. Alianzas de narcotraficantes mexicanos y colombianos, 2010 181
Tabla 5. Países utilizados para el tráfico de drogas por carteles mexicanos,
de Colombia hacia Estados Unidos 181
Uruguay, claroscuros de la primera gestión de izquierda en el gobierno y perspectivas del gobierno Mujica
Tabla 1. Uruguay, cantidad de denuncias de delitos totales y de otros delitos, 2007-2009 210
Gráfico 1. Uruguay, homicidios y tentativas de homicidio, 2007-2009 211
Tabla 2. Uruguay, cantidad de denuncias por delitos contra la propiedad, 2007-2009 211
Tabla 3. Uruguay, cantidad de denuncias por delitos sexuales, 2007-2009 211
Ecuador, tensiones bilaterales y reformas institucionales en seguridad y defensa
Tabla 1. Policía Nacional, asignación presupuestal, por componentes 261

Tabla 2. Principales adquisiciones militares proyectadas 263
Tabla 3. Ecuador: acuerdos de cooperación multilateral en seguridad, 2008-2009 265
Tabla 4. Ecuador: acuerdos de cooperación bilateral en seguridad, 2008-2009 266
Nicaragua, un Estado sin política de seguridad
Tabla 1. Detalle de cargos Ministerio de Defensa-Ejército, 2005-2009 269

Diagrama 1. Organigrama del Ejército de Nicaragua 269
Tabla 2. Detalle de cargos del Ministerio de Gobernación, 2005-2009 270
IX
Diagrama 2. Organigrama de la Policía Nacional de Nicaragua 270

Tabla 3. Distribución de grados policiales, por sexo, 2007 271
Tabla 4. Policía: despliegue territorial, por delegaciones, 2007 272
Gráfico 1. Empresas de seguridad privada, 1990-2009 275
Tabla 5. PGR-Presupuesto de defensa, 2005-2009 (en millones de dólares y porcentajes) 280
Tabla 6. Relación presupuestal entre Ministerio de Defensa y Ejército, 2005-2009 280
Tabla 7. Presupuesto de defensa: distribución porcentual, 2005-2008 (por rubro) 280
Tabla 8. PGR-Presupuesto Ministerio de Gobernación, 2005-2009
(en millones de dólares y porcentajes) 281
Tabla 9. Relación presupuestal entre Ministerio de Gobernación-Policía, 2005-2009
(en millones de dólares y porcentajes) 281
Tabla 10. Comparativo porcentual de los gastos social, de seguridad y de defensa, 2005-2009 281
Venezuela: defensa y seguridad. Bolivarianismo y socialismo del siglo XXI
Diagrama 1. Estructura orgánica de la Policía Nacional 294

Tabla 1. Adquisiciones militares, 2004-2008 298
Tabla 2. Principales adquisiciones de armamento y equipos, 2005-2008 299
Tabla 3. Presupuesto nacional, rubro de seguridad, 2009 y 2010 (proyecciones) 300
Crimen organizado en México y sus vínculos con Estados Unidos
Gráfico 1. Porcentaje de la población adulta víctima de un crimen, México, 2007 346

Figura 1. México, termómetro del delito 347
Tabla 1. Porcentajes de denuncia a la policía de cinco delitos en países y ciudades 348
Tabla 2. Porcentajes de no averiguación previa del total de delitos 349
Tabla 3. Denuncias recibidas y pérdidas en dólares en casos de fraude electrónico
en Estados Unidos, 2004-2008 354
Tabla 4. Tasa per cápita de autores de crímenes electrónicos en Estados Unidos 354
Tabla 5. Tasas per cápita de denunciantes de crímenes electrónicos en Estados Unidos,
por 100.000 habitantes 355
Mapa 1. Rutas del tráfico ilícito de drogas y personas 361
Mapa 2. Principales rutas de tráfico de drogas 362
Mapa 3. Actividad marítima sospechosa, 1 de enero-20 de diciembre de 2005 363
Mapas 4 y 4A. Patrones de vuelos sospechosos de tráfico de drogas, 2003 y 2009 364
Mapa 5. Principales destinos del tráfico de cocaína de Colombia hacia Estados Unidos
(pasando por México), precios por gramo (1999 y 2005) y toneladas por país (2005) 365
Mapa 6. Principales áreas de operaciones de los carteles mexicanos más importantes 366
Mapa 7. Principales áreas de influencia y rutas de tráfico de los carteles mexicanos
más importantes, 2008 367
Mapa 8. Distribución de los grandes grupos del narcotráfico en México, julio de 2009 368
X
Mapa 9. Uso de la droga en el mundo 369

Mapa 10. Los diez estados con más casos de fraude electrónico en Estados Unidos 370
Mapa 11. Diez países donde se comenten más crímenes electrónicos 371
Mapa 12. Diez estados de Estados Unidos donde se denuncian más crímenes electrónicos 372
Mapa 13. Diez países donde se denuncian más crímenes electrónicos 373
Mapa 14. Estados mexicanos donde se recibieron reportes de operaciones inusuales 374
Crimen organizado en América Latina, la perspectiva europea
Gráfico 1. Cocaína incautada, países europeos seleccionados, 2002-2008 382

Gráfico 2. Delitos relacionados con la cocaína, países europeos seleccionados, 2001-2007 382
Mapa 1. Rutas principales del tráfico de drogas 384
Gráfico 3. Precio promedio de un gramo de cocaína al por menor, 2007 (países seleccionados) 388
Gráfico 4. Delitos relacionados con la trata de personas latinoamericanas (grupos significativos) 390
Gráfico 5. Origen de las armas entregadas por las AUC (Colombia), 2003-2006 391
Vicios privados, ¿beneficio público?: crimen organizado en el Caribe
Tabla 1. Índice de muertes violentas en Centroamérica y la República Dominicana, 1999-2007 403

Tabla 2. Muertes violentas en República Dominicana, 2008 403
Diagrama 1 405
Tabla 3. Impactos en diversos ámbitos de la criminalidad y la violencia organizada
por medio del narcotráfico y el microtráfico en República Dominicana 405
Tabla 4. Causas de las muertes violentas en República Dominicana, 2006-2008 407
Tabla. 5 Niveles de coordinación nacional e internacional y acuerdos interagenciales
concertados por el gobierno dominicano 410
La seguridad en Centroamérica con énfasis en el crimen organizado
Figura 1. Esquema de organización de las actividades del crimen organizado 418

Tabla 1. Incautaciones de cocaína en base y clorhidrato (kg), 2000-2008 419
Gráfico 1. Incautaciones de cocaína por años, en miles de kilos, 2000-2008 420
Tabla 2. Detenidos por narcotráfico, 2000-2007 (tasa por 100.000 habitantes) 421
Tabla 3. Presupuestos nacionales para la lucha contra las drogas, 2001-2006
(en millones de dólares) 421
Tabla 4. Cambio de presupuesto en los gastos asignados para la lucha contra las drogas, 2002 y 2006 422
Tabla 5. América Central: casos de trata de personas denunciados e investigados, 2003-2008 423
Tabla 6. Incautaciones de armas ilícitas, 2000-2006 424
Tabla 7. Armas ilícitas incautadas en relación con arrestos por delitos
por tráfico de drogas, 2000-2006 425
Gráfico 2. Tasa de homicidios por 100.000 habitantes, por año y país, 2001-2006 426
XI
Tabla 8. Homicidios por cada 100.000 habitantes, 2001-2006 426

Colombia y la región andina, 2008-2009
Tabla 1. Producción potencial de cocaína y área cultivada con coca en Colombia,

Bolivia y Perú (número de familias involucradas en el cultivo, 2006-2008) 437
Tabla 2. Plantas de procesamiento de cocaína destruidas, 2006-2008 437
Gráfico 1. Producción potencial de cocaína (mt) en la región andina, 1994-2008 438
Tabla 3. País de origen/destino, intensidad, víctimas, intención de trata 438
Tabla 4. Países importadores, países vendedores, volumen total 2000-2005, productos principales 439

en el contexto de la lucha contra el crimen organizado
Tabla 1. Características: crimen común y crimen organizado 459

Organigrama. Actores de seguridad 460
Tabla 2. Empresas de seguridad privada (legales) en Centroamérica 461
Tabla 3. Empresas de seguridad privada en Sudamérica 462
Tabla 4. Entidades responsables de la fiscalización de empresas de seguridad privada 464
Tabla 5. Capacitación de vigilantes de seguridad privada en algunos países 465
Mapeamento sobre a institucionalidade policial na América Latina e no Caribe
Quadro 1. Países observados 472

Quadro 2. Instituições Policiais consideradas para o estudo 473
Quadro 3. Organizações policiais na região 474
Quadro 4. Organizações policiais e seus efetivos 475
Quadro 5. Definições preliminares (versão mantida em espanhol) 477
Quadro 6. Missão das organizações policiais, segundo suas leis orgânicas26 478
Quadro 7. Funções das organizações policiais 479

Quadro 8. Características das organizações policiais 479
Quadro 9. Dependência legal 479
XII
Siglas
Acis Advance Cargo Information System (Caricom)

Acnur Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
AFI Agencia Federal de Investigaciones (México)
AGA Administración General de Aduanas (México)
AHM Asociación Hondureña de Maquiladores
AIEA Agencia Internacional de Energía Atómica
Aladi Asociación Latinoamericana de Integración
Alba-TCP Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de
los Pueblos
Alcopaz Asociación Latinoamericana de Centros de Entrenamiento para Operaciones de Paz
AN Asamblea Nacional (Venezuela)
Andi Asociación Nacional de Industriales de Honduras
Anmat Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (Ar-
gentina)
Apis Advance Passenger Information System (Caricom)
Aspan Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte
ATF U. S. Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives (Estados Unidos)
AUC Autodefensas Unidas de Colombia

Bacrim Bandas criminales emergentes (Colombia)
BCN Bloque Cacique Nutibara (Colombia)
XIII
Bepe Batalhão Escola Pronto Emprego (Brasil)

Bric Brasil, Rusia, India y China
CAF Corporación Andina de Fomento
Calc Cumbre de la unidad de América Latina y el Caribe
CAN Comunidad Andina de Naciones
Caprade Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres
Caribsecs Integrated Border Security System (Caricom)
Caricom Caribbean Community (Comunidad del Caribe)
CBSI Caribbean Basin Security Initiative
CCD Comité Consultivo de Defensa Chile-Estados Unidos
CCFFAA Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas (Perú)
CCIT Cámara de Comercio e Industrias de Tegucigalpa (Honduras)
CDR Comités de Defensa de la Revolución (Cuba)
CDS Consejo de Defensa Suramericano
CEED-CDS Centro de Estudios Estratégicos de Defensa del Consejo de Defensa Suramericano
Cenapi Centro Nacional de Planeación e Inteligencia (México)
Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CFAC Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas
CIA Agencia Central de Inteligencia (Central Intelligence Agency)
Cicad Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (OEA)
CICPC Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (Venezuela)
CICR Comité Internacional de la Cruz Roja
CIDH Corte Interamericana de Derechos Humanos
CIRH Comisión Interina para la Reconstrucción de Haití
Cisen Centro de Investigación y Seguridad Nacional (México)
CLCS Comisión de Límites de la Plataforma Continental (Naciones Unidas)
CNDH Comisión Nacional de Derechos Humanos (México)
Cococh Consejo Coordinador de Organizaciones Campesinas de Honduras
Codena Consejo de Defensa Nacional (Argentina)
Cofadena Corporación de las Fuerzas Armadas para el Desarrollo Nacional (Bolivia)
Cohep Consejo Hondureño de la Empresa Privada
Combifron Comisión Binacional Fronteriza (Colombia-Ecuador)
Conadic Consejo Nacional de Adicciones (México)
Conarepol Comisión para la Reforma Policial (Venezuela)
XIV
Siglas
Consep Consejo Nacional de Control de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (Ecuador)

CPLP Comunidad de Países de Lengua Portuguesa
CSAN Comunidad Sudamericana de Naciones
CSEED Centro Suramericano de Estudios Estratégicos de Defensa
DEA Drug Enforcement Agency
Devida Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (Bolivia)
DFS Departamento de Apoyo de Campo (Department of Field Support: Naciones Unidas)
DIH Derecho internacional humanitario
DIP Dirección de Inteligencia Policial (Nicaragua)
Dirandro Dirección Antidrogas (Perú)
DNCD Dirección Nacional de Control de Drogas (República Dominicana)
DOS Departamento del Estado de los Estados Unidos (Department of State)
DPDN Directiva de política de defensa nacional (Argentina)
DPKO Departamento de Operaciones de Paz (Department of Peacekeeping Operations: Naciones
Unidas)
ELN Ejército de Liberación Nacional (Colombia)
Enaco Empresa Nacional de la Coca (Perú)
Ensi Encuesta Nacional sobre Inseguridad (México)
END Estrategia nacional de defensa (Brasil)
epp Ejército del Pueblo Paraguayo
Erpac Ejército Revolucionario Popular Antisubversivo de Colombia
ESC Explotación sexual comercial
ESF Economic Support Fund (Estados Unidos)
EZLN Ejército Zapatista de Liberación Nacional (México)
FAN Fuerza Armada Nacional (Venezuela)
Fanb Fuerza Armada Nacional Bolivariana (Venezuela)
FAR Fuerzas Armadas Revolucionarias (Cuba)
Farc Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
Felcn Fuerza Especial de Lucha contra el Narcotráfico (Bolivia)
FFL Federal firearms licensee
Flacso Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FMF Foreign Military Financing (Estados Unidos)
FMI Fondo Monetario Internacional
FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (El Salvador)
XV
FMP Fuerza Multinacional Provisional

FOL Forward Operating Locations (Aruba y Curazao)
FSLN Frente Sandinista de Liberación Nacional (Nicaragua)
FTC Fuerza de Tarea Conjunta (Bolivia)
FTST Fuerza de Tarea del Sur del Tolima (Colombia)
Gafi Grupo de Acción Financiera Internacional
GAO Government Accountability Office (Estados Unidos)
HRIC Comisión Interina para la Reconstrucción de Haití
HRW Human Rights Watch
HHS Department of Health and Human Services (Estados Unidos)
Ibge Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IICSS International Comission on Intervention and State Sovereignity
Iirsa Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana
IISS International Institute for Strategic Studies (Instituto Internacional de Estudios Estratégicos,
Londres)
Ilanud Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el
Tratamiento del Delincuente
Impacs Implementation Agency for Crime and Security (Caricom)
Iname Instituto Nacional de Medicamentos (Argentina)
Incle International Narcotics and Law Enforcement
Indec Instituto Nacional de Estadística y Censos (Argentina)
Inis índice nacional de inseguridad (México)
INM Instituto Nacional de Migración (México)
Iipa Alianza Internacional de Propiedad Intelectual
JID Junta Interamericana de Defensa
JRCC Joint Regional Communications Centre (Caricom)
Leplac Plan de levantamiento de la plataforma continental brasileña
Lofanb Ley orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (Venezuela)
MAP minas antipersonal
MAPP/OEA Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la OEA
MAS Movimiento al Socialismo (Bolivia)
MEM Mecanismo de Evaluación Multilateral (OEA)
Mercosur Mercado Común del Sur
MFCS Medidas de fomento de la confianza y la seguridad
XVI
Siglas
MIFH Multinational Interim Force in Haiti

Mindef Ministerio de Defensa (Nicaragua)
Mingob Ministerio de Gobernación (Nicaragua)
Minint Ministerio del Interior (Cuba)
Minustah Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití
Minustah Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti
Monuc Misión de las Naciones Unidas en la República Popular del Congo
MRTA Movimiento Revolucionario Tupac Amaru (Perú)
Muse Municiones abandonadas sin explotar
Oasiss Operation against Smugglers Initiative on Safety and Security (Estados Unidos-
México)
Ocavi Observatorio Centroamericano sobre Violencia
ODTN Organizaciones dominicanas transnacionales de narcotraficantes
OEA Organización de los Estados Americanos
OIM Organización Internacional para las Migraciones
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONA Oficina Nacional Antidrogas (Venezuela)
ONG Organizaciones no gubernamentales
ONU Organización de las Naciones Unidas
Otan Organización del Tratado del Atlántico Norte
Otca Organización del Tratado de Cooperación Amazónica
PADH Programa de Atención Humanitaria al Desmovilizado (Colombia)
PAN Partido Acción Nacional (México)
PDSD política de defensa y seguridad democrática (Colombia)
PERF Police Excecutive Research Forum (Brasil)
PFP Policía Federal Preventiva (México)
PGR Procuraduría General de la República (México)
PIB Producto interno bruto
Pidef Plan de inversiones para la defensa (Argentina)
PNC Policía Nacional Civil (El Salvador)
PNDH-3 Programa nacional de derechos humanos 3 (Brasil)
PNH Policía Nacional de Haití
PNR Policía Nacional Revolucionaria (Cuba)
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
XVII
PRI Partido Revolucionario Institucional (México)

Prosub Programa de desarrollo de submarinos (Brasil)
PSUV Partido Socialista Unido de Venezuela
Renaesp Rede Nacional de Altos Estudos em Segurança Pública (Brasil)
Ribin Regional Integrated Ballistic Information Network (Caricom)
Rifc Regional Intelligence Fusion Centre (Caricom)
Rims Regional Investigative Management Team (Caricom)
RSS Regional Security System (Sistema de de Seguridad Regional)
Ruan Registro Único de Análisis del Narcotráfico (Argentina)
Sacta Supplemental Agreement for Cooperation on Technical Assistance and Security
(Colombia-Estados Unidos)
Sebin Servicio Bolivariano de Inteligencia (Venezuela)
Sedena Secretaría de la Defensa Nacional (México)
Sedronar Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra
el Narcotráfico (Argentina)
Sela Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe
Semar Secretaría de Marina (México)
Senasp Secretaria Nacional de Segurança Pública (Brasil)
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público (México)
Sica Sistema de la Integración Centroamericana
Sigid Sistema integral de inversiones para la defensa (Argentina)
Sipri Stockholm International Peace Research Institute
SL Sendero Luminoso (Perú)
SS Secretaría de Salud (México)
SSP Secretaría de Seguridad Pública (México)
Susp Sistema Único de Segurança Pública (Brasil)
Tiar Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca
TLC Tratado de libre comercio
TNP Tratado de No Proliferación
Uies Unidad de Investigaciones Especiales (Ecuador)
UIF Unidad de Inteligencia Financiera (México)
Unam Universidad Nacional Autónoma de México
Unasur Unión de Naciones Suramericanas
Unodc Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (por su nombre en inglés:
United Nations Office on Drugs and Crime)
XVIII
Siglas
UN-Pol United Nations Police

USAID United States Agency for International Development
USCG United States Coast Guard
Vrae Valle de los ríos Apurímac y Ene (Perú)
XIX
Presentación
Tendencias y perspectivas de la seguridad regional

E
n general, durante 2009 las dinámicas geopolíticas que se observaron en
América Latina y el Caribe en 2008 se mantuvieron: diferencias ideoló-
gicas profundas entre los países en las concepciones de seguridad y de-
fensa, menor influencia de Estados Unidos en la región, sistemas democráticos
muy vulnerables caracterizados por un fuerte presidencialismo con marcados
tintes autoritarios, y el crimen organizado transnacional como la amenaza más
compleja que enfrentan los Estados.
La elección de Barack Obama (2009-) como presidente de Estados Unidos

generó grandes expectativas en la región con respecto a la posibilidad de una
relación más equilibrada y de un cambio de la política de ese país hacia la
misma, aun cuando era claro que sus intereses prioritarios en materia de segu-
ridad y defensa se encontraban fuera del hemisferio. Sin embargo, tras casi dos
años de administración del presidente Obama, es claro que si bien ha habido
algunos ajustes en el estilo, buscando privilegiar el multilateralismo y las so-
luciones concertadas por medio de la Organización de los Estados Americanos
(OEA), el contenido de la política hacia América Latina y el Caribe sigue siendo
el mismo: el crimen organizado y en particular el narcotráfico y la migración
ilegal se mantienen como los asuntos prioritarios para Estados Unidos. Esos
intereses se expresan en la búsqueda de una mayor cooperación con México,
mediante la Iniciativa Mérida, y en la creciente preocupación por los Estados
débiles de Centroamérica. Es posible observar indicios de cierta flexibilidad
por parte de Estados Unidos con respecto a la política de drogas: en varios
Estados se han despenalizado, en diversas medidas y niveles, la posesión y el
consumo de marihuana, y a fines de 2009 el Congreso estableció la Comisión
sobre política de drogas en el hemisferio occidental (Western Hemisphere Drug
Policy Commission) para revisar y evaluar la política estadounidense frente a
XXI
la reducción e interdicción de la demanda de drogas, y para hacer recomenda-

ciones para mejorarla.
En este contexto de menor influencia estadounidense y de polarización

política entre algunos de los gobiernos de la región, se han venido desarrollan-
do iniciativas relativamente nuevas de creación de mecanismos multilaterales
para el diálogo político y la solución de diferencias, en los que no participen
Estados Unidos ni Canadá. Es el caso de la Unión de Naciones Suramericanas
(Unasur) y, en particular, del Consejo de Defensa Suramericano (CDS), creado
para el manejo multilateral de los conflictos que surjan entre los países miem-
bros, pero cuya institucionalización es todavía muy baja, y que hasta ahora
ha funcionado más como un escenario para “apagar incendios” que como un
espacio de creación de medidas de confianza duraderas y de verdadero manejo
multilateral de conflictos. De hecho, los problemas que se han tratado en el
marco del CDS han estado precedidos por diplomacia de alto nivel con partici-
pación de Brasil, antes de llegar efectivamente a la instancia del CDS.
Muchos analistas coinciden en que el papel de Brasil fue clave para la

creación e impulso iniciales de Unasur y el CDS. Con el paso del tiempo, sin
embargo, ha surgido el interrogante sobre el compromiso brasileño para asumir
un liderazgo claro y sin ambigüedades en la consolidación de estas iniciativas.
Las razones de las “vacilaciones” de Brasil pueden ser diversas: la oposición
de países como Argentina y Venezuela al liderazgo brasileño en la región, dife-
rencias internas sobre cuál debe ser el papel del país en los ámbitos regional e
internacional, y el proceso electoral en marcha durante 2010. Habrá que espe-
rar a la posesión del nuevo gobierno para saber si el empuje que inicialmente
se dio a estos mecanismos de integración se mantendrá o no.
De manera más amplia, conviene señalar que la multiplicidad de insti-

tuciones multilaterales existentes en la región –la Unasur, la Alba (Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los
Pueblos), el Mercosur (Mercado Común del Sur), la CAN (Comunidad Andina
de Naciones), el Sica (Sistema de la Integración Centroamericana), el Caricom
(Comunidad del Caribe), la OEA– no ha llevado realmente a una mayor integra-
ción entre los países. Por el contrario, la proliferación de mecanismos parece
ser un indicio de las debilidades de los procesos existentes y de una tenden-
cia a crear procesos nuevos en vez de consolidar los existentes. Esto ha llevado
a una superposición de instituciones regionales con el consiguiente desgaste
de recursos por la duplicación de funciones. Lo cierto es que es difícil hacer
pronósticos sobre el futuro de las nuevas iniciativas, especialmente teniendo
en cuenta que en sistemas de gobierno presidencialistas con tintes populistas,
como los latinoamericanos, la política doméstica tiene precedencia sobre la
institucionalización de mecanismos multi o bilaterales de resolución de con-
flictos y de medidas de confianza entre los países.
Al mismo tiempo, el crimen organizado transnacional se consolida como

una de las amenazas más serias a la seguridad y la defensa de los países y de
la región en su conjunto. Aunque este fenómeno no se limita a la dinámica del
XXII
Presentación
narcotráfico, ésta ocupa la mayor parte de los análisis y espacios noticiosos,

ocultando hasta cierto punto la magnitud de otros problemas como el tráfico
ilegal de migrantes, muchas veces estrechamente vinculado con la trata de
personas. En todo caso, las diferentes manifestaciones del fenómeno tienen
impactos muy importantes en todos los países, desde Bolivia hacia el norte,
incluyendo, por supuesto, Centroamérica y el Caribe. Como es de esperarse,
esas son las áreas de interés inmediato de Estados Unidos.
Esos impactos están relacionados con los problemas de gobernanza y con la

inestabilidad y la falta de legitimidad de muchas de las democracias de la re-
gión. En sistemas presidencialistas, con tendencias autoritarias y con tradicio-
nes de exclusión y poca inversión social, las instituciones del Estado son muy
vulnerables a la captura por parte de actores ilegales o con intereses ilegítimos.
En esos escenarios es probable que se desarrollen alianzas criminales entre
elites locales, regionales y, en algunos casos extremos, incluso nacionales, y
actores de la criminalidad organizada que minan o capturan a los Estados y
disminuyen drásticamente su capacidad de controlar el territorio y cumplir
con sus funciones de provisión de servicios públicos y garantía de los derechos
de los ciudadanos.
En ese sentido, es clave desarrollar propuestas viables para fortalecer y dar

legitimidad a las instituciones públicas en los países de la región. Con miras a
iniciar un debate al respecto, se puede plantear la necesidad de hacer un análi-
sis más profundo que los hechos hasta ahora sobre la pertinencia, viabilidad y
posibilidades de éxito de mecanismos como la Comisión Internacional contra
la Impunidad en Guatemala (Cicig), un modelo de intervención de baja inten-
sidad desarrollado por las Naciones Unidas que asume algunas funciones espe-
cíficas de un Estado débil con el objetivo de fortalecerlo. Cabe entonces hacer
algunas preguntas: ¿cuáles han sido los resultados de ese modelo en el caso
de Guatemala?, ¿es posible pensar en mecanismos similares para otros paí-
ses de la región?, ¿cuáles deben ser las condiciones para su implementación?,
¿desde que nivel se deben planificar esos mecanismos: subregional, regional o
internacional? Un debate alrededor de estos interrogantes es fundamental para
ajustar las intervenciones de manera que sirvan realmente para consolidar los
Estados en donde se llevan a cabo.
Al mismo tiempo, es necesario avanzar en reformas profundas en los siste-

mas que garantizan la administración de justicia, los aparatos policiales, judicia-
les y carcelarios en los países de la región. Esto dado que la impunidad es el es-
cenario ideal para el florecimiento no sólo del crimen organizado, sino también
de las alianzas entre éste y actores legales pero con intereses ilegítimos y poder
para facilitar e, incluso, promover la toma del Estado por parte de aquel.
Qué ofrece este Anuario

Esta nueva edición del Anuario de seguridad regional del Programa de Coope-
ración en Seguridad Regional de la Fundación Friedrich Ebert continúa con
XXIII
la tarea iniciada en el Anuario de 2009, según una estructura en tres partes. Las dos
primeras se enfocan en el análisis de las dinámicas geopolíticas de la región en mate-
ria de seguridad, política exterior y defensa, incluyendo trabajos sobre algunos de los
países que hacen parte de la Alba, una de las múltiples instancias multilaterales exis-
tentes hoy. La tercera parte actualiza algunos de los mapeos subregionales sobre las
dinámicas y características del crimen organizado incluidos el año anterior; incluye
un trabajo sobre la perspectiva de Europa frente a este fenómeno en América Latina
y presenta los dos primeros artículos de una serie de documentos analíticos y propo-
sitivos realizados en el marco del Observatorio de Crimen Organizado del Programa,
sobre aspectos transversales claves para la lucha contra el crimen organizado y para
mitigar su impacto sobre la gobernabilidad democrática de los países; tales artículos
se refieren a la seguridad privada y a la estructura de las instituciones policiales en
América Latina y el Caribe.
El trabajo que se desarrolla en el marco del Observatorio del Crimen Organizado

no sería posible sin el apoyo financiero de la Fundación Open Society Institute (Zug).
Igualmente, queremos agradecer el trabajo de los coordinadores de los grupos de tra-
bajo nacionales y subregionales que hacen posibles las actividades del Programa de
Cooperación en Seguridad Regional. Los autores de los documentos incluidos en este
Anuario tienen también nuestro reconocimiento por sus contribuciones a esta publi-
cación. Por último, agradecemos a la Friedrich Ebert Stiftung (FES) y a sus oficinas en
los países de la región por su apoyo en la gestión del Programa.
XXIV
Parte I
Seguridad regional
La seguridad de América Latina en la encrucijada:
entre la geopolítica, la ideología y las amenazas emergentes
1. Avances y retrocesos y postula la necesidad de la apertura hacia el

de la seguridad en el hemisferio mundo, buscando la inserción en el proceso de
globalización para obtener recursos para el desa-
Si hace diez años el optimismo respecto a la po- rrollo nacional. En función de ello, se estima que
sibilidad de lograr el fortalecimiento de los esla integración es clave para una mayor inclusión
pacios de cooperación e integración en América en la economía global. Segundo, una concepción
Latina y el Caribe era grande, el desarrollo de las endógena que tiene como punto de partida su
dinámicas en la primera década del siglo XXI ha oposición a la globalización y plantea la necesi-
mostrado que, más bien, el continente continúa dad de fomentar la búsqueda de soluciones loca-
fragmentado y los desencuentros son mayores les. La integración es vista como un mecanismo
(Nueva Sociedad, 2009). Por un lado, se han pro- para lograr mayor autonomía frente a la econo-
fundizado las diferencias subregionales entre mía global, considerada como una amenaza.
los países de América del Sur y México, Centro-
américa y el Caribe. Estos últimos miran hacia Lo anterior ha influido sobre los plantea-
el Norte. Por otro, la región andina se caracteriza mientos y las prácticas en el campo de la co-
por su conflictividad y por el aumento de las ten- operación en seguridad y defensa en las distin-
siones entre los cinco países que la componen, y tas subregiones. Existen diferencias respecto a
el Cono Sur busca nuevos modelos y alternati- la percepción de las principales amenazas, lo
vas. Esto ha repercutido sobre las posibilidades cual tiene como consecuencia que las agendas
de lograr una mayor integración así como sobre y dinámicas sean distintas y que cada vez sea
las de crear instrumentos que permitan la coope- más difícil establecer consensos subregionales
ración en seguridad y defensa. y, menos aún, continentales. Por tanto, la frag-
mentación es cada vez mayor.
Lo primero que se debe señalar es que ac-
tualmente se desarrolla un debate sobre dos Otro paradigma en cuestión es el de la pro-
modelos de integración. Primero, una perspec- pia democracia y sus debilidades. El optimismo
tiva que la considera como una oportunidad de la última década del siglo XX contrasta con
3
los graves problemas de gobernabilidad que tado presente la fuerza militar y policíaca de la
han aparecido. Fuerzas emergentes que desa- Organización de las Naciones Unidas (ONU), en
fían el estado de derecho, mediante formas al- gran parte compuesta por fuerzas de los países
ternativas de democracia participativa directa, de América Latina, las secuelas de la catástrofe
la reacción de los grupos oligárquicos, también habrían sido muy superiores.
violentando la legislación y los mínimos prin-
Otro aspecto por considerar en los debates
cipios de convivencia, como los que dieron pie
sobre seguridad en América Latina y el Caribe es
al golpe de Estado en Honduras el 28 de junio
de 2009, son elementos nuevos que afectan la el papel de Estados Unidos. ¿Ejerce presión o no
seguridad. En México, Centroamérica y el Cari- en materia de geopolítica y para la defensa de sus
be, el crimen organizado ha avanzado en la acu- intereses? Se sostiene que mientras un país esté
mulación de poder, comprando funcionarios geográficamente más cerca de Estados Unidos
gubernamentales y sembrando violencia. En éste tiene más influencia. Por ello se señala que
México la guerra entre los carteles asciende a en Colombia y la cuenca del Caribe, Centroamé-
25 mil muertos entre el 1 de diciembre de 2006, rica y México, esta potencia sigue teniendo gran
fecha de ascenso del gobierno de Felipe Calde- liderazgo. En América del Sur, a medida que se
rón, y el 30 de junio de 2010. Juárez, en la fron- alejan las coordenadas geográficas, se disuelven
tera con Texas, está sitiada por las ejecuciones y también las presiones directas, y otras naciones
es considerada hoy la ciudad más peligrosa del ejercen mayor influencia regional, como es el
mundo, con homicidios que ascienden a más de caso de Brasil, o como lo intenta el gobierno del
150 por cada 100 mil habitantes. Los países de presidente Hugo Chávez (1999-2001; 2001-2007;
América Central, principalmente El Salvador, 2007-) en Venezuela por medio de la Alianza Bo-
Guatemala y Honduras, están cercados por la livariana para los Pueblos de nuestra América
delincuencia común y callejera, al tiempo que (Alba). Dos gobiernos de la subregión del Caribe,
los gobiernos están cambiando las leyes para Cuba y Venezuela, siguen sosteniendo hipótesis
autorizar el empleo de las fuerzas armadas para de seguridad similares a las que predominaron
combatir a las pandillas o maras. Esta situación durante la guerra fría, acerca de la búsqueda de
se replica también en Jamaica. expansión del “imperio norteamericano” en la
región. El unilateralismo de la administración
A lo anterior se le agrega el impacto destruc- de George W. Bush (2001-2005; 2005-2009) con-
tivo, en ascenso, de fenómenos naturales, que tribuyó a que este tipo de percepciones se man-
por la pobreza y la debilidad de los gobiernos tuviera. Sin embargo, las relaciones entre ambos
tiene en los pobres a sus principales víctimas. son muy diferentes, pues en el discurso Cuba
Los huracanes en las costas de México, Amé- sigue con la idea de que su seguridad depende
rica Central y el Caribe son muestra de ello, en de las acciones de su poderoso vecino del norte,
2010 con singular saña. En enero se produjo pero en la práctica colabora estrechamente para
un terremoto en Haití, con un saldo de más de el control de embarques de cocaína y para dete-
230 mil víctimas y más de dos millones de ha- ner flujos de migrantes en el mar. Venezuela, por
bitantes sin vivienda. La sede del gobierno y el su lado, no coopera en la política antinarcóticos
edificio principal de la Misión de Estabilización multilateral –coordinada por Estados Unidos–,
de las Naciones Unidas en Haití (Minustah) no y muchos de sus conflictos con Colombia están
se libraron. Estos fenómenos repercuten, sin retroalimentados por la idea de que el ex presi-
duda, en la seguridad en el más amplio sentido, dente Álvaro Uribe (2002-2006; 2006-2010) era
empezando por la humana, teniendo en cuenta un “cachorro del imperio”1.
que sólo las fuerzas armadas tienen capacidad
de organización para hacerles frente. En Haití Bajo la administración del presidente Barack
está por demás sostener que si no hubiera es- Obama (2009-), el gobierno de Estados Unidos
4
La seguridad de América Latina en la encrucijada: geopolítica, ideología y amenazas emergentes
publicó, en mayo de 2010, una nueva Estrategia y cooperación, como, por ejemplo, entre Argenti-
de seguridad nacional, en la que América Latina na y Chile, y se desarrollaron iniciativas conjun-
no es relevante como fuente de inseguridad glo- tas de misiones de paz, siendo Haití el caso más
bal, aun cuando el presidente Obama sí identifi- reciente. Se considera que la participación en
ca las diferencias entre los países latinoamerica- misiones de paz ha sido uno de los pilares cons-
nos en materia de inseguridad. En el documento titutivos de la conformación de la Unión de Na-
América Latina se menciona marginalmente, y ciones Suramericanas (Unasur) y de su objetivo
Brasil se señala como un país con capacidad de central de constituirse en un espacio de diálogo.
ejercer el liderazgo (Yopo, 2010). La diplomacia
En el ámbito continental también se estable-
estadounidense busca no emprender acciones
cieron mecanismos y espacios de diálogo, es-
unilaterales que puedan ser factor de conflic-
pecialmente en el sistema interamericano. Aun
to con los países latinoamericanos, como se vio
cuando en la Organización de los Estados Ame-
frente al golpe de Estado de Honduras de 2009,
ricanos (OEA) no se llegó a un acuerdo, se logró
donde quedó atrapado entre dos posturas: una
un consenso respecto al concepto de seguridad
realista y otra multilateralista. Además, acepta
multidimensional, en 2003 se realizó la Cumbre
el desarrollo de liderazgos en América del Sur,
especial sobre seguridad, en México en 2003, y
cuando éstos no generan posturas de confronta-
se aprobó la entrega de informes anuales sobre
ción, por ejemplo, el de Brasil (Tulchin, 2010).
adquisiciones militares, que muy pocos países
En síntesis, la democracia de América Latina cumplen2.
está debilitada y esto tiene consecuencias en la
En este marco, en los últimos años han co-
seguridad de los países, pues ésta, hoy por hoy,
brado mayor importancia nuevas iniciativas de
es interméstica en la gran mayoría de los casos.
integración, siendo la más importante la crea-
En función de esta situación, en este artículo
ción de la Unasur. No obstante, ello se produce
se abordarán los principales asuntos y procesos
en un contexto de crecientes tensiones bilatera-
que se han desarrollado en Sudamérica, la re-
les relacionadas con los tradicionales contencio-
gión andina, así como en México, Centroaméri-
sos fronterizos entre los países, como los casos
ca y el Caribe, con énfasis en las dinámicas de
de Chile y Perú, por problemas bilaterales más
2009 y del primer semestre de 2010.
vinculados con diferencias políticas, como los
de Ecuador-Colombia y Colombia-Venezuela, así
como por nuevos aspectos que giran fundamen-
2. Los retos de Sudamérica como zona talmente alrededor del acceso a recursos y asun-
de paz: conflictividad y rearme tos medioambientales, como son los de Brasil y
Bolivia por el gas, Paraguay y Brasil por la repre-
Desde los años noventa, en América Latina y sa de Itaipú y Argentina-Uruguay por las papele-
el Caribe se desarrolló un proceso que buscaba ras. Por tanto, mientras por un lado se refuerza el
promover las medidas de fomento de la confian- discurso integracionista, por otro aumentan las
za (Diamint, 2009), para contribuir al desarrollo tensiones interestatales (Malamud, 2009), siendo
de capacidades estatales para el control civil de el más reciente caso la ruptura de relaciones del
las fuerzas armadas y eliminar las hipótesis de gobierno venezolano con su vecino Colombia en
conflicto entre naciones, ya que obstaculizaban julio de 2010, por su acusación de que Venezue-
las iniciativas de cooperación e integración. En la alberga campamentos de las Fuerzas Armadas
función de esto varios gobiernos iniciaron pro- Revolucionarias de Colombia (Farc).
cesos cuyo propósito era generar mayor transpa-
rencia en cuanto a sistemas de adquisiciones y Otro tipo de conflictividad, que no necesa-
gastos de defensa, se publicaron libros blancos, riamente ha de ser violento pero que sí influye
se diseñaron mecanismos bilaterales de diálogo en esta temática, son las tensiones que giran al-
5
rededor de las diferencias políticas, como se verá Esto ha llevado a que se señale que se está
más adelante. Hay que mirar también aquellas produciendo una nueva “carrera armamentista”,
tensiones relacionadas con las problemáticas un comportamiento competitivo en la compra de
sociales y políticas internas que pueden gene- armas que tiene como resultado el desequilibrio
rar enfrentamientos violentos. Por último, hay del poder militar en la región. En cuanto a gasto
problemas asociados a la creciente violencia ur- militar, con la excepción de México que ocupa
bana y a la inseguridad, como son los casos de el cuarto lugar, los compradores están en Suda-
Río de Janeiro y Sao Paulo, Caracas, Kingston, mérica, siendo Brasil, Colombia, Chile, Argenti-
Tegucigalpa, Guatemala, San Salvador, San Pe- na y Venezuela los principales (Coppan, 2010;
dro Sula y Ciudad Juárez. Por tanto, hoy en día Sipri, 2009). Este último ha sido el país que más
en materia de seguridad es importante mirar no ha incrementado este gasto, y según los datos
sólo las posibilidades de conflictos interestata- de Instituto Internacional de Estudios Estratégi-
les, sino también estas nuevas formas de con- cos (Iiss, sigla en inglés) de Londres, después de
flictividad que involucran actores no-estatales. Chile ha sido el mayor comprador de armas en
En cuanto a los conflictos interestatales tra- América Latina, incluso superando a ese país
dicionales, es poco probable que evolucionen a del Cono Sur en 20083. Especialmente desde
confrontaciones militares tradicionales, que no Estados Unidos se ha manifestado el temor de
se han producido en la región desde hace casi que parte de este armamento pueda desviarse
veinte años. Lo que se puede esperar son tensio- después hacia las Farc. En este sentido, es im-
nes fronterizas focalizadas. Por esta razón, surge portante considerar el impasse que surgió con el
la interrogante sobre por qué se está llevando a gobierno de Suecia en 2009, cuando lanzacohe-
cabo un rearme en varios países, especialmente tes adquiridos con anterioridad por el gobierno
en Sudamérica. venezolano fueron descubiertos en manos de
este grupo irregular. Además, se ha destacado
Existe un debate respecto a las adquisiciones (Diamint, 2009) que mientras los demás países
militares que se han producido en la región en compran equipos que son operables solamente
los últimos años. Por un lado, los gobiernos sos- por personal militar, un alto porcentaje de las
tienen que están en un proceso de moderniza- adquisiciones del gobierno venezolano pueden
ción y reequipamiento, ya que los dispositivos
destinarse a armar a la población civil.
actuales son obsoletos. En esto es fundamental
tomar en consideración que hasta 2009 los al- En cuanto a los proveedores, los países
tos precios de los commodities (petróleo, cobre, europeos, especialmente Alemania, España y
gas) permitieron que varios gobiernos de la re- Francia, pero también Estados Unidos, conti-
gión pudiesen destinar recursos adicionales a la núan buscando negocios para su industria ar-
adquisición de armas y equipos militares. Pero mamentista. Sin embargo, en Sudamérica existe
hay dos argumentos adicionales. Primero, la ne- la tendencia a diversificar los mercados y han
cesidad de fortalecer las capacidades de defensa cobrado fuerza nuevos actores, en particular
de la soberanía ante amenazas de posibles in- Rusia, China e Irán, así como Bielorrusia. Pese
tervenciones por parte de otros países, esgrimi- a esta intención de diversificar, países como Ve-
do, básicamente, por el gobierno de Venezuela. nezuela están desarrollando dinámicas que ge-
Segundo, se señala la prioridad de incrementar neran nuevas relaciones de dependencia, como
la capacidad de defender el territorio ante ame- es el caso con Rusia, que se ha convertido en su
nazas como el narcotráfico y el crimen interna- principal proveedor.
cional organizado, y de protegerse de vulnerabi-
lidades asociadas al medio ambiente y recursos Respecto al armamentismo, se deben tener
naturales, esto último en referencia a la Amazo- en cuenta tres puntos más: 1) el desarrollo de
nia desde la perspectiva de Brasil. industrias militares en la región; 2) la presencia
6
creciente del tema nuclear; y 3) el tráfico de ar- pensar que, como en el pasado, estas adquisicio-
mas ligeras, que tiene una relación directa con la nes están sujetas a “comisiones” con la finalidad
violencia urbana señalada y que se tratará más de comprar la lealtad de los altos mandos, así
adelante. En primer término, varios países sud- como una tendencia hacia la profundización del
americanos están creando y ampliando indus- resguardo de las fronteras versus la cooperación
trias militares, siendo Brasil el mayor proveedor y la integración. Adicionalmente, en varios de
de armas en América del Sur. De allí que se haya los países este proceso de nuevas adquisiciones
especulado que la creación del Consejo de De- militares está asociado al resurgimiento del mi-
fensa Sudamericano (CDS) tiene como objetivo litarismo y a una estrategia de militarización de
principal, para este país, convertirse en un im- la sociedad, como es el caso de Venezuela con la
portante proveedor y romper con la dependen- creación de la Milicia Nacional Bolivariana.
cia de los países de la región de los proveedores
Con anterioridad, la Comunidad Andina de
extranjeros (Jácome/Vaz, 2009). Ejemplo de ello
Naciones (CAN) y el Mercado Común del Sur
son los Super Tucano de la empresa Embraer
(Mercosur) plantearon entre sus objetivos que
que han sido vendidos a las fuerzas aéreas de
estas subregiones se constituyeran en zonas de
Colombia y Ecuador. Para reforzar esto, diferen-
paz (Arellano, 2008), lo cual ha tenido conti-
tes convenios que se están firmando, especial-
nuidad en los principios del CDS. Después de
mente con Rusia y China, contienen cláusulas su constitución formal en diciembre de 2008,
que contemplan la transferencia tecnológica. en su primera reunión del 9 y 10 de marzo de
Cabe señalar que los objetivos a mediano plazo 2009 se descartó crear un ejército conjunto así
planteados por el CDS incluyen la construcción como una especie de Organización del Atlánti-
de una identidad sudamericana en materia de co Sur, dos propuestas que el gobierno venezo-
defensa, y uno de sus ejes fundamentales es la lano venía adelantado desde hacía varios años.
autonomía estratégica creciente, que se lograría En cambio, el Consejo se definió como un espa-
mediante el fortalecimiento de la industria de cio de diálogo político y de prevención de con-
armamentos y la cooperación en esta área. En flictos, un órgano consultivo y de concertación
función de ello, en un taller efectuado a finales en cuestiones relacionadas con la seguridad y
de junio de 2010 en Quito, se adelantaron dis- la defensa (Jácome/Vaz, 2009). Sin embargo,
cusiones sobre los avances en este campo4. En en esa primera reunión, efectuada en Santiago,
segundo lugar, el asunto nuclear también pasa afloraron las primeras tensiones, relacionadas
a ocupar un lugar en esta agenda sobre arma- con la compra de armas y la falta de transparen-
mentismo. En el caso de Brasil, fue por medio cia en los gastos militares, lo que ha llevado a
del convenio Brasil-Alemania, que comenzó en que uno de los temas centrales de las posterio-
1975, y de las iniciativas más actuales en torno a res agendas sean las Medidas de fomento de la
submarinos con propulsión de energía nuclear. confianza y seguridad (MFCS).
Más recientemente, el presidente venezolano ha
señalado de manera pública que existe la posi- Pocos meses después, el “Acuerdo en materia
bilidad de desarrollar, junto con Irán, proyectos de cooperación y asistencia técnica en defensa
de energía nuclear para fines pacíficos. y seguridad” entre Colombia y Estados Unidos
se convirtió en otro elemento de tensión. Por
Las políticas de rearme que se están desa- ello se celebró la Cumbre extraordinaria de la
rrollando en varios países de la región deben Unasur en Bariloche, Argentina, el 28 de agos-
ubicarse en el marco de los procesos nacionales to de 2009, en cuya resolución final no se in-
y tomar en cuenta que en ellas influyen la nece- cluyó, como proponía el gobierno venezolano,
sidad de complacer a los sectores militares para un rechazo a ese acuerdo. El consenso fue que
mantener la estabilidad política, el incremento la presencia de fuerzas militares extrarregiona-
de los niveles de corrupción que pueden hacer les no podía convertirse en una amenaza a la
7
soberanía e integridad de los países y, en este sus contenidos como información confidencial
sentido, ambos gobiernos declararon que las ac- y reservada. En contraste, Brasil dio a conocer a
ciones estarían circunscritas a la lucha contra los miembros de la Unasur el convenio firmado
el narcotráfico y el terrorismo en territorio co- con el gobierno estadounidense en 2010.
lombiano. Sin embargo, persisten serias críticas
por parte de Venezuela, Bolivia y Ecuador, aun En el primer semestre de 2010, todavía bajo
cuando este último país ha moderado su posi- la presidencia pro tempore de Ecuador, en el
ción en función del proceso de reanudación de seno del CDS se adelantaron discusiones en tor-
relaciones con el vecino. no a este tema. Hay que destacar también que
en noviembre de 2010 se efectuará en Santa
Posteriormente, el 15 de septiembre de 2009, Cruz, Bolivia, la IX Conferencia de ministros de
se efectuó en Quito una reunión de ministros de Defensa del continente.
Relaciones Exteriores y de Defensa cuyos obje-
tivos eran diseñar MFCS y profundizar el diálo- Desde la creación de la hoy en día conoci-
go en el marco del CDS. Se abordó de nuevo el da como Alianza Bolivariana para los Pueblos
acuerdo entre Colombia y Estados Unidos, sien- de nuestra América/Tratado de Comercio de
do una de las propuestas que todos los países los Pueblos (Alba-TCP) se ha ido generando una
mostraran sus acuerdos de cooperación militar, perspectiva alternativa. En la VII Cumbre del 17
para contribuir al establecimiento de mayores de octubre de 2009, en Cochabamba, Bolivia,
niveles de confianza y transparencia. Cabe ano- se decidió constituir el Comité permanente de
tar que en Venezuela, el 22 de septiembre, la soberanía y defensa de la Alba-TCP, como parte
Asamblea Nacional aprobó un nuevo convenio del Consejo político, y se determinó que uno de
de defensa con Rusia, que incluyó una cláusu- sus principales objetivos sería definir una “Es-
la que obliga al Estado venezolano a mantener trategia de defensa integral popular conjunta”
Cuadro síntesis: Unasur y las MFCS
Cumbre extraordinaria de Unasur Presencia de fuerzas militares extrarregionales no pueden amenazar la so-
(Bariloche, agosto de 2009) beranía e integridad de los países.
1 MFCS y profundizar diálogo en el CDS.
• Intercambio de información militar.
• Transparencia y gastos de defensa.
II Reunión de ministros
de Relaciones Exteriores y de Defensa • Información y consulta sobre actividades militares en zonas de frontera.
(Quito, septiembre de 2009)
• Consulta y cooperación sobre actividades militares no previstas.
• Cumplimiento y verificación de acuerdos previos.
Propuesta para que todos los países mostraran sus acuerdos de co-
2
operación militar.
Reunión Extraordinaria de ministros
de Relaciones Exteriores y Defensa Diseñar procedimientos para la aplicación de MFCS.
(Quito, noviembre de 2009)
Aprobación de procedimientos para ejecutar las MFCS5. Proporcionar in-
1 formación sobre el funcionamiento de Ministerios de Defensa, fuerzas
militares y armamento.
II Reunión del CDS
(Guayaquil, mayo de 2010) Aprobación del estatuto del Centro de Estudios Estratégicos (Buenos
2
Aires).
Informe sobre el debate promovido por el gobierno venezolano, del do-
3
cumento Libro blanco de movilidad aérea de Estados Unidos.
8
y la constitución de una “Escuela de dignidad sidad de debatir en torno a la gobernabilidad

y soberanía de las fuerzas armadas de la Alba- democrática y su relación con temas de seguri-
TCP”6. Esta acción puede interpretarse como el dad y defensa.
inicio de la conformación de una instituciona-
Sería importante proseguir con las inicia-
lidad paralela al Centro de Estudios Estratégi-
tivas para lograr el control democrático de las
cos de Unasur, definido como un ente asesor
del CDS. Adicionalmente, en 2009 Venezuela le fuerzas armadas y que los civiles sean quienes
cedió a Ecuador seis Mirage 50 que había desin- conduzcan la formulación y ejecución de las
corporado de su Fuerza Aérea. políticas de defensa. Otra prioridad es que cada
vez sean menores los recursos del presupues-
Pese al discurso y a las nuevas iniciativas re- to nacional que se destinan a gastos militares,
gionales de cooperación, puede preverse que el privilegiando aquellos destinados a responder a
principal escenario será el de las relaciones bi- las necesidades básicas de las sociedades.
laterales, tanto respecto a los desacuerdos como
a los acuerdos, aunque las tensiones probable- Un cuarto tema para una nueva agenda es la
mente seguirán el patrón de los últimos años, consideración de que las armas pequeñas y lige-
con la intervención de terceros países, y, en al- ras son uno de los principales problemas: 66%
gunas ocasiones, funcionarán los mecanismos de las muertes en América Latina son producto
multilaterales, especialmente la Unasur. En este de armas de fuego provenientes del tráfico ilegal
marco es importante considerar también el de- (Arias, en Diamint, 2009). En función de ello,
bilitamiento de la OEA y la reciente decisión de sería importante retomar una propuesta presen-
conformar una instancia latinoamericana y ca- tada por la Fundación Arias para la Paz respecto
ribeña que excluya a Canadá y a Estados Unidos a convocar una conferencia regional sobre des-
(Vaz, 2010). arme y comercio de armas ligeras y cortas.
Esto parece indicar que, a corto plazo, una En conclusión, fortalecer la democracia en
acción prioritaria para reducir las tensiones sela región, lo que tiene como requisito incremen-
ría fortalecer las MFCS y de transparencia. Sin tar las capacidades institucionales nacionales y
embargo, el problema fundamental es la falta de regionales, es el aspecto más importante para
voluntad política por parte de la mayoría de los abordar los temas, nuevos y tradicionales, de la
gobiernos, lo cual puede convertirse en el ma- agenda de seguridad y defensa.
yor obstáculo del CDS para implementar su plan
de acción en esta área.
3. Las tensiones de seguridad
Este panorama parece indicar que es ne-
cesario incorporar nuevos aspectos a los aná- en el área andina irradian
lisis y debates sobre la cooperación regional desconfianza en la región
en seguridad y defensa. Como se ha señalado,
se estima que existen pocas posibilidades de 3.1 El conflicto fronterizo
que las tensiones y los conflictos interestata- colombo-ecuatoriano
les sean de tipo convencional, y que, a corto
plazo, estarán más bien asociados a problemas El control fronterizo es un problema de recu-
de acceso a recursos (gas, agua) y ambientales rrente tensión entre Ecuador y Colombia, que
(principalmente minería), que tendrán como comparten una línea de frontera de 586 kilóme-
escenarios puntos focales bilaterales así como tros, en la que operan grupos irregulares gue-
los entornos nacionales. Además, el incremen- rrilleros, paramilitares y narcotraficantes, y en
to de conflictos sociales y políticos internos donde los dos gobiernos reclaman mayor con-
deberá ser analizado, ya que lleva a la nece- trol por parte del vecino mientras anuncian sus
9
respectivas acciones en pos de la seguridad te- conjunto” de la ofensiva militar contra las Farc,
rrestre, marítima y aérea. aunque no operaciones conjuntas7, a las que
Ecuador no ha estado dispuesto desde el inicio
Tras el conflicto suscitado por el bombardeo
de la ofensiva del Plan Patriota, y ha expresado
de la Fuerza Aérea Colombiana al campamen- su disposición a realizar una entrega de “infor-
to de las Farc en Angostura (Ecuador) el 1 de mación precisa y contundente” que los organis-
marzo de 2008, en el cual fallecieron veintiséis mos de inteligencia de su país obtuvieron sobre
personas, entre ellas el ex número dos de esa la presencia de dos campamentos de las Farc
guerrilla, Raúl Reyes, las relaciones bilaterales en territorio ecuatoriano. De hecho, inmediata-
quedaron sujetas a fuertes roces políticos y a una mente después de su posesión como presidente
tensa inestabilidad en materia de seguridad. Las de Colombia, Juan Manuel Santos (2010-) se re-
tensiones entre los dos países, acicateadas por unió con su homólogo Rafael Correa (2007-2009;
la posición beligerante del gobierno venezolano 2009-) y le entregó los discos duros incautados
enfrentado con Colombia, se proyectaron sobre durante el operativo militar en Angostura.
el contexto subregional, ocupando la agenda de
organismos como la Unasur, la Alba y la pro- En el proceso de acercamiento diplomático,
pia OEA. El gobierno colombiano logró sortear el 24 de septiembre de 2009, en Nueva York,
la resistencia regional, generada por su acción los cancilleres firmaron un comunicado con-
de fuerza, mediante una diplomacia bilateral junto afirmando la “voluntad política” para re-
eficaz, afirmándose en su línea de cooperación construir las relaciones bilaterales. Colombia se
con Estados Unidos. comprometió a no realizar operaciones milita-
res en territorio ecuatoriano, mientras Ecuador
Ecuador, por su parte, mantuvo una posi- reiteró que no tolerará grupos irregulares en su
ción de denuncia internacional, exigiendo re- territorio y que cualquier incursión sería recha-
paraciones, la entrega de información y una zada. Posteriormente, en noviembre de 2009, se
mayor presencia y control colombiano de las reactivó la Comisión Binacional de Fronteras
zonas fronterizas afectadas por la presencia de (Combifron), como un instrumento de acción
grupos irregulares. Las reacciones ecuatoria- inmediata que coordina, evalúa y supervisa el
nas contrarias a la política colombiana fueron cumplimiento de los compromisos militares y
más allá de las acciones gubernamentales de policiales de seguridad fronteriza, lo que consti-
política exterior. La Fiscalía de ese país judi- tuyó el avance más significativo para la norma-
cializó el conflicto, encausando al ex ministro lización de las relaciones y coadyuvó a reducir
de Defensa de Colombia (hoy presidente), Juan la polémica declarativa en temas de seguridad.
Manuel Santos, y al comandante de las Fuerzas
Armadas colombianas, general Freddy Padilla Adicionalmente, se establecieron tres co-
de León, acusándolos de la autoría intelectual misiones, una para abordar los asuntos de se-
del bombardeo, dictando contra ellos órdenes guridad y combate al crimen transnacional, en
de prisión y requiriendo su extradición. El go- la que se incluye el contrabando de armas y
bierno ecuatoriano considera que a Colombia le municiones y el combate a los grupos subver-
corresponde desarrollar las acciones de control sivos; otra para temas de desarrollo fronterizo,
en su territorio, y se reserva su autonomía en la que aborda el mejoramiento de las condiciones
adopción de controles sobre el suyo, reiteran- de la población de frontera, el apoyo a los refu-
do constantemente su voluntad de impedir, con giados y el manejo humanitario; y la Comisión
medios propios, la presencia de grupos armados de “asuntos sensibles”, entre los que constan el
colombianos en su territorio. pedido de Ecuador de reparación de los daños
causados por el bombardeo del 1 de marzo de
El gobierno de Colombia ha venido propo- 2008, que incluye una indemnización a la fa-
niendo a Ecuador realizar un “planeamiento milia de Franklin Aisalla, ecuatoriano supues-
10
tamente vinculado a las Farc y que falleció en base militar en la frontera con Ecuador, con ca-
el ataque, así como el requerimiento de Colom- pacidad para 2.400 efectivos, en concordancia
bia de derogar la exigencia de un certificado de con una de las exigencias del gobierno ecuato-
antecedentes judiciales a los colombianos que riano de que Colombia destine mayores contin-
ingresan a Ecuador, y su solicitud de dejar sin gentes a la seguridad de su territorio fronterizo.
efecto el proceso legal en contra del hoy presi-
En todo caso, la política del entonces presi-
dente Juan Manuel Santos.
dente Álvaro Uribe se vio afirmada con la mi-
El gobierno ecuatoriano ha manifestado litarización de las fronteras, luego de que ni la
que el acercamiento bilateral no altera las dos OEA ni otro organismo multilateral sancionaran
demandas internacionales contra Colombia: 1) a Colombia por su acción armada en territorio
la planteada ante la Corte Internacional de La ecuatoriano. Con el acuerdo de seguridad con
Haya por las fumigaciones aéreas con glifosato Estados Unidos, que no llegó a ser objetado por
en la frontera común; y 2) la presentada ante la Unasur, se consolidó la política de fuerza que
la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha caracterizado al gobierno colombiano en el
(CIDH) por la muerte de un ecuatoriano durante tratamiento del conflicto con las Farc, con el que
el bombardeo al campamento de Angostura. Co- ha logrado uno de los principales objetivos de la
lombia ha expresado, extraoficialmente, que en presión transfronteriza, que es el mayor involu-
el marco de los diálogos aspira a que Ecuador cramiento militar de sus vecinos, hoy plasmado
desista de ambas demandas. no solamente en la progresiva movilización de
fuerzas armadas, sobre todo las ecuatorianas,
Las Fuerzas Armadas de Ecuador han infor- en zonas fronterizas críticas, sino también en
mado que en 2009 se desmantelaron 187 refu- el incremento de las inversiones en defensa y
gios temporales de grupos armados irregulares adquisiciones militares, significativas durante
durante diversos operativos en la zona norte 2009 en Ecuador y Venezuela.
del país, fronteriza con Colombia; se destruye-
ron diez campos de hoja de coca y se incauta- El destino de la relación bilateral está muy
ron 8.476 municiones, 54 granadas, 143 armas condicionado por la situación interna de los dos
cortas, cuatro minas antipersonal y otras armas países. En el caso ecuatoriano, el posicionamien-
to en asuntos regionales y el mantenimiento de
como subametralladoras, cápsulas detonantes y
una fuerte censura a la política de seguridad del
pólvora; además, se decomisaron 136.788 galo-
gobierno Uribe fueron recursos de autoafirma-
nes de gasolina, 24.798 de diesel y unos dieci-
ción nacional invocada como factor de legitimi-
siete kilos de base de coca8.
dad del gobierno. En Colombia se debatía el gra-
Por su parte, el gobierno colombiano anun- do de reconocimiento social a la eficiencia de la
cia, para el periodo 2011-2014, inversiones política de fuerza de Uribe para pacificar el país
superiores a los 5.000 millones de dólares en y derrotar a los grupos armados. De hecho, las
seguridad interna y capacidad disuasiva para tensiones fronterizas con Ecuador y Venezuela y
enfrentar posibles amenazas externas. Se ha la política frente a las Farc son aspectos funda-
planteado que estos recursos, recaudados a mentales de las oposiciones políticas y electora-
través del impuesto sobre el patrimonio, se les colombianas, que devinieron en el triunfo de
destinarán a sostener y profundizar la política Juan Manuel Santos en la carrera presidencial.
de seguridad democrática y a la readecuación
del sector defensa, mediante el refuerzo de los
frentes urbanos y el incremento del número de 3.2 Confrontación colombo-venezolana
policías, así como a inversiones en movilidad
y comunicaciones en las fronteras donde existe La retórica belicista del presidente Chávez y su
presencia guerrillera. Además, se inauguró una permanente intervención en las situaciones in-
11
ternas de otros Estados lo han convertido en la ticas con Colombia, suspendidas en agosto de
contraparte ideal para la regionalización de ten- 2009 y rotas formalmente en julio de 2010, en
siones fronterizas buscada por la política de fuer- respuesta al acuerdo de cooperación colombo-
za de Uribe, en pos de legitimar frente a la región estadounidense. Venezuela rechazó la propues-
sus acuerdos de seguridad con Estados Unidos, ta de Estados Unidos de mediar en su conflicto
como un factor de seguridad y equilibrio ante la con Colombia, atribuyendo el origen de las ten-
proyección subregional de riesgos de seguridad e siones a la presencia de ese país en bases mili-
incluso bélicos, supuestamente generados desde tares de su vecino.
el gobierno venezolano. El anuncio de Chávez de
que su gobierno obtuvo un crédito por 2.000 mi- Tras la suscripción del convenio se agudizó
llones de dólares para la compra de armamento la crisis diplomática entre Colombia y Venezue-
a Rusia, entre ellos 92 tanques T72 y sistemas la, en cuyo contexto Chávez hizo un llamado a
antiaéreos, dio lugar al recrudecimiento de la los venezolanos a prepararse para defender al
tensión entre los dos gobiernos en torno al des- país de una agresión de Estados Unidos desde
tino de las crecientes inversiones militares y su Colombia. Este ha sido uno de sus temas recu-
afectación para la seguridad de los vecinos y la rrentes en los escenarios multilaterales, funda-
estabilidad de la región. mentalmente la Unasur y Alba. En el marco de
la Unasur, el gobierno ecuatoriano ha señalado
El gobierno colombiano mantiene que sus que las bases militares que Colombia puso a
adquisiciones de armamento están destinadas disposición de Estados Unidos son el problema
a enfrentar el conflicto interno y no a atacar a real en el conflicto con Venezuela, y ha deman-
otros países, en el entendido de que el éxito de dado garantías plenas de que las fuerzas estado-
Colombia contra el denominado “narcoterroris- unidenses no van a ser usadas para vulnerar la
mo” deber ser de interés compartido por sus ve- soberanía de los países de la región. A media-
cinos, en cuanto evita el riesgo de contagio. dos de 2010, el escalamiento de la confronta-
ción colombo-venezolana, a raíz de la denuncia
Los gobiernos de Colombia y Venezuela se
de Colombia ante la OEA sobre la presencia de
han acusado mutuamente de armamentismo y
bases de las Farc en Venezuela, llevó a la rup-
afanes de agresión. El presidente Uribe denun-
tura de relaciones diplomáticas entre los dos
ció, en diferentes foros internacionales, las mi-
países, agudizando las tensiones bilaterales y
llonarias inversiones del gobierno del presiden-
comprometiendo la gestión multilateral, en par-
te Chávez en armamento, mientras éste acusa a
ticular en el caso de la Unasur, que se vio inca-
Bogotá y a Estados Unidos de ser los “campeo-
pacitada para lograr un mecanismo de supera-
nes del armamentismo”. De su lado, Chávez,
ción del conflicto. Con el cambio de gobierno
con ocasión del acuerdo Colombia-Estados
en Colombia las relaciones entre ambos países
Unidos, que permite el acceso estadounidense
a bases militares colombianas, lo ha señalado se restablecieron, apenas dos días después de
como una amenaza directa contra la soberanía la posesión de Juan Manuel Santos como presi-
de Venezuela y un factor de inseguridad para dente, durante una reunión entre ambos man-
toda la región. Por su parte, Colombia ha exigi- datarios en Santa Marta, Colombia. Allí, Chávez
do que el CDS y la Unasur debatan los alcances y Santos acordaron pasar la página y comenzar
del belicismo venezolano, que a su juicio cues- de nuevo, y establecieron una agenda de cin-
tiona los propios objetivos de estos organismos co puntos, trabajados por comisiones formadas
multilaterales. por miembros de los dos países. El primero es el
pago de la deuda a los exportadores colombia-
En este contexto de acusaciones mutuas, el nos y el reimpulso de las relaciones comercia-
presidente Chávez ha descartado reiteradamen- les; el segundo es la búsqueda de mecanismos
te la normalización de las relaciones diplomá- de complementación económica que reempla-
12
cen el intercambio que se hacía por medio de máximo de ochocientos militares y seiscientos
la CAN; el tercero, el desarrollo de un plan de civiles contratistas estadounidenses, que tendrán
trabajo de alto impacto social para apoyar a los inmunidad diplomática, lo que es motivo de re-
habitantes de la zona de frontera por medio de chazo incluso dentro de Colombia, ante lo cual
proyectos productivos; el cuarto punto es el de- el gobierno asegura que no habrá impunidad en
sarrollo conjunto de obras de infraestructura y eventuales delitos que los militares estadouni-
la posibilidad de que Venezuela tenga una sali- denses cometan en el país, pues el convenio es-
da al Pacífico a través del territorio colombiano; tablece que Estados Unidos investigará y sancio-
por último, el quinto es de seguridad, e incluye nará esos delitos, y que no habrá jurisdicción de
la vigilancia de la frontera y la lucha contra los ese país en territorio colombiano. Pese a la reco-
grupos irregulares, asunto en el que el presiden- mendación del Consejo de Estado, el acuerdo no
te Chávez aseguró que no apoya a las guerrillas pasó por el control del Congreso, puesto que el
colombianas y se comprometió a no permitir su gobierno colombiano argumentó que no se trata
presencia en territorio venezolano. de un tratado internacional, sino de un conve-
nio simplificado, que no implica paso de tropas
extranjeras hacia otros países con fines bélicos.
3.3 Repercusiones del acuerdo Se sostuvo que es un acuerdo que actualiza los
colombo-estadounidense convenios precedentes de 1952, 1962 y 19749.
para el uso de bases militares
El nuevo acuerdo, según insistía el gobier-
no del entonces presidente Uribe, se reduce a
Desde la perspectiva regional, el acuerdo de se-
la “lucha contra el narcotráfico y el terrorismo”
guridad suscrito por los gobiernos de Colombia
dentro de las fronteras colombianas, lo cual ha
y Estados Unidos el 30 de octubre de 2009, que
sido corroborado por la secretaria de Estado de
autoriza a militares estadounidenses a operar
Estados Unidos, Hillary Clinton, quien garanti-
en siete bases colombianas para acciones con-
zó a los cancilleres de los doce países de Suda-
tra el narcotráfico y grupos insurgentes, ha sido
mérica que “no habrá extraterritorialidad” en el
objeto del rechazo de varios países de la región
uso de las instalaciones militares colombianas.
y también de cuestionamientos internos en la
propia Colombia. La extendida inquietud por el acuerdo entre
varios países de la región condujo a que los pre-
Este acuerdo tiene como antecedente las
sidentes de los países miembros de la Unasur se
presiones para la salida del contingente esta-
reunieran en forma extraordinaria el 28 de agos-
dounidense de la base de Manta, en territorio
to de 2009 en Bariloche, Argentina, y después los
ecuatoriano, y la entrega final por parte de Es-
cancilleres y ministros de Defensa en Quito, el
tados Unidos de esa base, utilizada desde 1999,
15 de septiembre, para abordar las implicaciones
por la negativa del gobierno ecuatoriano a reno-
y acciones en torno al acuerdo. Las posiciones de
var el acuerdo que tuvo una duración de diez
algunos gobiernos se radicalizaron en contra del
años, y se presenta en un contexto de oposición
mismo. Para el presidente Chávez se trata de una
y críticas de varios gobiernos sobre la presencia
amenaza a la integridad y soberanía de Venezue-
militar norteamericana en la región.
la y contra la seguridad de la región. El presiden-
Mediante el nuevo acuerdo con Colombia, las te ecuatoriano, Rafael Correa, calificó al acuerdo
tropas de Estados Unidos podrían operar duran- de “una provocación para la región”, mientras el
te los próximos diez años en las bases aéreas de presidente de Bolivia, Evo Morales (2006-2010;
Palanquero, Apiay y Malambo, y podrían utilizar 2010-), denunció su posible uso “en contra de los
las bases militares de Tres Esquinas y Tolemai- procesos revolucionarios que se gestan en Amé-
da, así como las navales de Cartagena y Bahía rica”, y una provocación para impedir el avance
Málaga. El convenio autoriza la presencia de un de la Unasur. Ante la oposición de varios países
13
frente al acuerdo, Colombia no descartó su sa- mos efectivos de cooperación en medidas de

lida de la Unasur en caso de que esta limite el confianza mutua, en el que hay varios frentes
tratamiento de la seguridad regional a ese punto de tensión, incluso armada, con presencia de
y solicitó que los debates incluyan la compra de actores estatales y no estatales, y zonas que
armas y la lucha contra el terrorismo. no tienen control estatal, espacios donde se
reproduce la violencia política y delincuen-
Estas nuevas tensiones de seguridad entre
cial ligada al narcotráfico.
países de la subregión andina se producen en un
contexto de concurrencia asimétrica de tres me- Favorece el uso político del discurso belicista
canismos de integración, con distintos ritmos, del presidente Chávez, en nombre de la ame-
trayectorias y orientaciones: la CAN, la Unasur y naza intervencionista estadounidense, que
la Alba. La CAN, en proceso de deterioro, debili- encuentra en el acuerdo de uso de las bases
tada como foro político y espacio de integración colombianas un hecho que la justifica.
y carente de mecanismos de confianza y de un Recrea el alineamiento subregional andino
sistema de seguridad, de la cual Venezuela se au- frente a Estados Unidos y sus acuerdos bi-
toexcluyó, no ha tenido ningún rol en esta nueva laterales privilegiados, afirmando la idea de
crisis en su propia área. Las tensiones se despla- asociación de países con objetivos y posi-
zaron al seno de la incipiente Unasur, que ha ve- cionamiento regional comunes, frente a una
nido poniendo énfasis en el ámbito de seguridad intervención de ese país en las áreas críticas
desde la creación del CDS hasta los acuerdos so- de la seguridad hemisférica.
bre medidas de confianza y seguridad, en cami- Tras un prolongado periodo de desencuen-
no hacia una agenda regional al respecto. tros con la política antinarcóticos de Estados
Como se señaló, el incremento de los pre- Unidos, asociada con acciones de tipo mili-
supuestos de defensa y de las adquisiciones de tar, este acuerdo explicita objetivos que exce-
armamento deviene un factor de desconfianza den los alcances de la lucha antinarcóticos,
en la región andina. A partir de la propues- insertando una acción militar externa en un
ta del presidente peruano Alan García (2006-) país donde se desarrolla una política de se-
de reducir el gasto militar mediante un pacto guridad de contrainsurgencia, basada en ac-
de no agresión, la Unasur acordó requerir de ciones militares y en la militarización de los
cada país un informe sobre gastos de defensa y roles policiales, lo cual agrava los constantes
la remisión de los presupuestos de las fuerzas choques con las políticas de seguridad de dos
militares de los últimos cinco años en compra países vecinos, Ecuador y Venezuela, que no
de armas, para conocimiento del CDS, que de- comparten los objetivos militares de la polí-
berá coordinar el intercambio de información tica de seguridad colombiana.
sobre seguridad e inteligencia y mantener un Ha servido también de justificativo para una
banco de datos, con el registro de adquisición mayor movilización militar y para el incre-
de equipos y armas convencionales, adicional a mento exponencial de adquisiciones militares
la información que los países deben entregar a y del gasto en defensa en los países del área.
las Naciones Unidas y a la OEA. Ha repercutido negativamente en los acuer-
A manera de conclusión podemos señalar dos multilaterales de la Unasur, donde
entre las principales repercusiones del acuerdo constituye un punto de fricción política que
colombo-estadounidense las siguientes: securitiza la agenda y retrasa el proceso de
integración, mientras que en el contexto de
Elevó el clima de desconfianza, en un esce- la Alba ha alimentado la afirmación “antim-
nario que carece de instancias institucionales perialista”, que favorece la orientación ideo-
para la resolución de conflictos y de mecanis- lógica del acuerdo y estimula la adopción de
14
definiciones comunes en materia de seguri- 4. El Caribe: huracanes, terremotos

dad y defensa. y crimen organizado ante
la seguridad cooperativa
3.4 Otros asuntos relevantes
En el Caribe, al igual que en América del Sur,
en la región andina
se desarrollan algunas de las medidas más im-
portantes de seguridad cooperativa en el hemis-
En el caso de Perú, sus conflictos con Chile y
ferio, esto beneficiado por varios factores, entre
Bolivia se negocian en el ámbito diplomático,
los que se encuentran los antecedentes de contar
sin que en los últimos años hubiese tensiones
con sistemas casi integrados cooperativos desde
importantes. Hay reminiscencias de activida-
des armadas subversivas en la selva amazóni- que la región estaba bajo la tutela inglesa, el reco-
ca, por reductos del grupo Sendero Luminoso, nocimiento de sus líderes de que son pequeños
sin capacidad de desestabilizar al gobierno de Estados y que, por tanto, deben cooperar para so-
Alan García, presidente que, a diferencia de su brevivir, así como el enfrentar numerosas amena-
anterior periodo de gobierno en los años ochen- zas comunes, tanto naturales como las llamadas
ta, se caracteriza por ser mucho más moderado nuevas amenazas (Bobea, 2009). Conceptual-
ideológicamente, y hacia el exterior mucho más mente, los líderes del Caribe fueron los impulso-
comprometido con la política de Estados Uni- res del concepto de seguridad multidimensional
dos. En Perú se desarrollaron en julio de 2010 en el seno de la OEA en 2003, y en sus discursos
maniobras navales conjuntas, con amplia pre- es constante la referencia a la seguridad huma-
sencia del Comando Sur de Estados Unidos y na, al desarrollo como condición necesaria para
con participación de gran cantidad de países, dar seguridad y a la integración y cooperación
incluido Ecuador. Venezuela se expresó en con- como condiciones imprescindibles para afrontar
tra de esta operación multinacional. La hipóte- problemas y riesgos (Griffith, 2009). En la región
sis de las maniobras se centró en la guerra al predomina también la presencia naval de Estados
narcotráfico, por la importancia que este pro- Unidos, mediante la Guardia Costera que, junto
blema tiene en Perú (Soberón, 2008). con el Comando Sur, ejerce una tutela de facto,
muy superior a las capacidades de cualquier otra
En Bolivia, la reelección de Evo Morales lo fuerza armada subregional (incluidas las de otras
fortaleció como gobernante. En lo externo, el potencias globales como Gran Bretaña, Francia u
presidente Morales ha refrendado su filiación Holanda), o como Venezuela, Cuba, Colombia o
con la Alba, recibiendo montos importantes de México.
asistencia venezolana y, en menor medida, cu-
bana (la misión médica). Una declaración inédi- También la ONU mantiene gran presencia con
ta suya fue reveladora de cómo el narcotráfico el despliegue de la Minustah, con aproximada-
afecta a su gobierno, y habla de la necesidad de mente 10 mil efectivos entre militares y policías
ser apoyado por la comunidad internacional. El en Haití, la mayor parte brasileños, uruguayos,
27 de julio de 2010 señaló que los narcotrafi- chilenos y argentinos, quienes cumplieron un
cantes tienen más tecnología que la policía bo- rol fundamental ante el terremoto de enero de
liviana y están mejor equipados que las fuerzas 2010 y serán claves en los próximos años para
armadas. Sostuvo que “en vez de que las ins- emprender la reconstrucción del país.
tancias del Estado hagan seguimiento a los nar-
Quizás entre los fenómenos de inseguridad
cotraficantes, los narcotraficantes nos hacen se-
más relevantes del Caribe está la ola criminal
guimiento”. A la par, señaló la necesidad de que
que asola a la región, siendo Jamaica el país más
la comunidad internacional apoye a Bolivia10.
afectado. Un reporte de The Economist señaló
en 2009 que “la expansión del tráfico interna-
15
cional de drogas ha institucionalizado el com- bre todo para hacer frente a las llamadas nuevas
portamiento criminal en los países caribeños, amenazas, como el crimen organizado. Cuba no
incrementado los crímenes, entre otras razones aparece en ninguno de los documentos de flujo
por la disponibilidad de armas de fuego”11. Este de drogas como un corredor importante de ellas,
fenómeno se da principalmente en Jamaica (que y sus fuerzas armadas colaboran con la Guardia
tiene la tercera tasa más alta de homicidios en Costera de Estados Unidos para el control de las
el mundo, con más de 60 por cada 100 mil ha- drogas y los migrantes, aunque en términos de
bitantes), Haití, Trinidad y Tobago, y hasta en doctrina la percepción de que la amenaza fun-
países como Puerto Rico y República Dominica- damental de la isla es el “imperialismo estado-
na. En el Caribe este fenómeno es considerado unidense” sigue sin alteración (Klepak, 2009b).
interméstico, y se buscan soluciones cooperati- Además, hace poco Cuba firmó un tratado con
vas, por la debilidad de los gobiernos y sus limi- México, para la intercepción y devolución de
tados recursos para hacerles frente (Manwaring, embarcaciones con migrantes ilegales.
2010). Para enfrentar este fenómeno, igual que
en América Central y México, las fuerzas arma- La presencia de Estados Unidos es, sin duda,
das están empezando a ser utilizadas intensiva- el factor de seguridad más importante en la
mente (Pritchard, 2009). cuenca caribeña. Este país impulsa una nueva
Iniciativa para la Cuenca del Caribe, para estre-
En el Caribe hay muchas experiencias po- char la cooperación contra el narcotráfico, de-
sitivas en el sector de la seguridad y la defen- bido a que sus organismos de control de drogas
sa, la mayoría de ellas ubicadas en el seno de como la Drug Enforcement Agency (DEA) han
la Comunidad del Caribe (Caricom: Caribbean detectado que los narcotraficantes colombianos
Community). Entre estas destacan los roles de están volviendo a emplear las rutas del Caribe,
Caricom para atender graves conflictos internos por el “cerco” naval que se está fortaleciendo en
electorales, como en Guyana a mediados de los México. Estos programas de cooperación invo-
años noventa, en San Vicente y las Granadinas lucran principalmente a la Guardia Costera y al
en 2000, y en Haití en numerosas ocasiones en Comando Sur, y también se vinculan al progra-
los últimos veinte años; cabe señalar que en ma de cooperación con México y América Cen-
este caso la última iniciativa fue abortada por la tral, conocido como la Iniciativa Mérida, en la
intervención militar que dio pie a la conforma- cual se incluye a República Dominicana y Haití
ción de la Minustah. También Caricom ha sido (House Foreign Affairs Committee, 2009).
muy importante en la resolución de conflictos
interestatales, como el de Barbados y Trinidad y El Caribe y Centroamérica son las regiones
Tobago para la delimitación de espacios maríti- más vulnerables del hemisferio a los embates de
mos, entre Trinidad Tobago y Venezuela por dela naturaleza; allí, los huracanes son una ame-
rechos de pesca, y entre Belice y Guatemala. En naza constante y se han vuelto parte de la vida
estos esfuerzos, Caricom participa de la mano cotidiana. Cuando aparecen tienen una capaci-
de la OEA y la ONU (Byron, 2009). dad destructiva sin precedentes. Basta recordar
que incluso la potencia más desarrollada del
En el Caribe es constante la presencia de ins- planeta, Estados Unidos, fue golpeado por Ka-
tituciones y potencias colaborando en la seguri- trina en agosto de 2005. Ni poseer las más altas
dad y la defensa subregional. Holanda, Francia tecnologías para la detección de esos fenóme-
y Gran Bretaña mantienen flotas de guerra de nos, ni el ejército mejor equipado del mundo,
forma permanente, y otros países, como Rusia y pudo evitar la destrucción que se derivó del fe-
China, han ingresado, amparados por Venezuela nómeno meteorológico. Esto se vio con singular
o, incluso, por Cuba (Klepak, 2009a). En el caso capacidad destructiva en Haití, la nación más
de Cuba, sus fuerzas armadas permanecen con pobre del hemisferio, donde el 12 de enero de
una capacidad aceptable de defensa de la isla, so- 2010, a las 4.53 de la tarde, en plena hora de ac-
16
tividad laboral, hubo un sismo de 7,0 grados en poder, incluso social, que acumulan las organi-
la escala Richter. Las víctimas se calculan en 230 zaciones de pandillas asociadas al narcotráfico.
mil, y el gobierno asegura que posiblemente as-
cendieron a 300 mil. Además, el terremoto dejó
250 mil heridos y mutilados en esta nación de 5. América Central: entre elecciones,
casi 10 millones de habitantes. Sólo en la Min-
golpes de Estado e ingobernabilidad
ustah murieron sus principales autoridades y en
total 101 de sus empleados, entre ellos veinticin- En el istmo centroamericano, al igual que en el
co Cascos Azules12. Este sismo muestra también Caribe y en el Cono Sur, ha habido una impor-
las diferencias en niveles de desarrollo con Chi- tante evolución de los compromisos institucio-
le, por ejemplo, que el 27 de febrero de 2010 fue nales en materia de seguridad. Ello viene evolu-
azotado por un terremoto mucho más poderoso cionando desde la firma del “Tratado marco de
que el de Haití, de 8,8 grados de intensidad. En seguridad democrática” de 1995. En la última
Chile el sismo sucedió en una región menos po- década, en el contexto del Sistema de la Integra-
blada que en Haití; además, el sistema de cons- ción Centroamericana (Sica), se ha consolidado
trucciones, el cumplimiento de reglamentos y la cooperación entre las instituciones policía-
la organización de los recursos del Estado para cas, las de inteligencia y las militares. De igual
atender la catástrofe, con apoyo de la sociedad forma, con participación de otros países, como
y la comunidad internacional, hicieron que los Estados Unidos, Colombia y México, avanzan
efectos fueran mucho menores (122 muertos)13. los compromisos para el combate a las pandi-
Por ello, las condiciones sociales y de vida de la llas trasnacionales (maras) y el narcotráfico15.
población, además de las capacidades del gobier- Sin duda, la delincuencia y el crimen organi-
no para responder, entre ellas las de las fuerzas zado son la principal amenaza a la seguridad.
armadas, muestran que la destrucción provoca- Un reporte del proyecto de investigación Estado
da por la naturaleza es una combinación de la de la región, de San José de Costa Rica, definió
fuerza propia de los fenómenos, asociada a la el problema de la inseguridad ciudadana de los
llamada seguridad humana, siendo en Haití la seis países del istmo (excluyendo a Belice) así:
situación mucho más dramática.
El Salvador, Guatemala y Honduras, deno-
En términos de seguridad, el otro aconte- minados el Triángulo Norte, como de alta
cimiento que sacudió a la subregión fue la de- violencia social y delictiva, intensa insegu-
cisión del gobierno de Jamaica de perseguir a ridad ciudadana, frágiles estados de derecho
Christopher Coke, el narcotraficante más im- y aplicación de política de mano dura, en la
portante del país, capturado el 22 de junio de última década.
2010. Coke había logrado acumular un gran Nicaragua y Panamá, como países de baja
apoyo popular en el país debido a los recursos violencia social y delictiva, inseguridad
que canalizaba su organización criminal a los ciudadana en aumento, frágil estado de de-
servicios de salud y educación, que beneficia- recho y poca o nula aplicación de políticas
ban a los trabajadores más pobres de Kingston de mano dura, con aplicación, “con algo de
que no estaban bajo la cobertura del gobierno. éxito”, de políticas preventivas y de partici-
Adicionalmente, fungía como mediador en con- pación social contra la delincuencia.
flictos entre pandillas, lo que le había conferido Costa Rica, con baja violencia social y de-
el respeto de todos los bandos. Para capturar- lictiva, inseguridad ciudadana en aumento,
lo el gobierno debió enfrentar, durante cuatro robusto estado de derecho y nula aplicación
días, balaceras en un barrio de la capital, con un de políticas de mano dura, con mucho én-
saldo de 60 muertos14. Este hecho muestra la ca- fasis en políticas de prevención y participa-
pacidad del crimen organizado en la región, y el ción social.
17
El panorama de seguridad de América Cen- El 3 de mayo de 2009, Ricardo Martinelli

tral se ha transformado notablemente en los úl- ganó las elecciones en Panamá, sucediendo a
timos dos años, por cambios en el perfil de los Martín Torrijos (2004-2009) el 1 de julio19. Este
presidentes que han arribado al poder, así como cambio de gobierno es muy significativo porque
por el golpe de Estado en Honduras, el 28 de el nuevo presidente da un giro importante en la
junio de 2010 (Pérez, 2010). política exterior panameña, acercándose más a
Estados Unidos, Colombia y México. Por ejem-
En las elecciones del 15 de marzo de 2009,
plo, en lo que respecta al combate a las drogas,
Mauricio Funes ganó la presidencia de El Sal-
anunció el mismo día del cambio de mando,
vador, postulado por la ex guerrilla del Frente junto a los presidentes Álvaro Uribe y Felipe
Farabundo Martí para la Liberación Nacional Calderón, que la cooperación entre los tres paí-
(FMLN), desplazando al partido Arena, que go- ses se fortalecería.
bernó el país desde 1989. Tomó posesión el 1
de junio. Su política de seguridad pública se El derrocamiento del presidente Zelaya de
considera conservadora y una continuidad de Honduras sacudió a la región y al resto de Amé-
las políticas de mano dura impulsadas por los rica Latina, y puso en evidencia la fragilidad de
gobernantes de Arena, en particular el combate las instituciones democráticas, no sólo del istmo
a las pandillas callejeras maras, debido al alar- centroamericano, sino del conjunto del hemisfe-
mante aumento de los índices de criminalidad rio. En el presente Anuario se presenta un análisis
(Santacruz, 2010). El primer día de su gobier- pormenorizado de este acontecimiento político-
no, comunicó la “Acción central” de la Policía militar, y de sus repercusiones. Sin embargo, cabe
Nacional Civil (PNC), para los más importan- señalar que el golpe dividió a los países de Améri-
tes municipios del país, consistente en detec- ca Central, donde, por un lado, en un inicio el pre-
tar los puntos de concentración de violencia, sidente Óscar Arias (2006-2010), de Costa Rica,
para fortalecerlos con cuerpos combinados del diseñó un plan conocido como Plan Arias, para
ejército16. Posteriormente, el 3 de noviembre, intentar la restauración en el poder de Manuel
anunció un incremento “significativo” de mi- Zelaya, plan que no pudo concretarse. Luego, la
litares como apoyo a este cuerpo de seguridad, región se dividió en torno al reconocimiento de
las elecciones del 29 de noviembre de 2009, frente
para reforzar el combate a la delincuencia de
a la cual los presidentes de Costa Rica y Panamá
las maras17. Con ello, desde el 6 de noviembre
(así como Estados Unidos) señalaron que no po-
de 2009 el ejército salió masivamente a las ca-
día desconocerse el proceso, como lo pretendían
lles, para implementar retenes, apoyando a la
los mandatarios de Venezuela y Brasil, y en la
PNC. Posteriormente, en mayo de 2010, exten-
subregión el de Nicaragua. Después, el debate se
dió la potestad legal a la fuerza armada para
trasladó a la arena diplomática centroamericana y
controlar la seguridad de los centros penales,
hemisférica, con el reconocimiento del ganador de
para eliminar “la corrupción interna y la com-
las elecciones, Porfirio Lobo, quien asumió el 27
pra de voluntades”, y reforzó el despliegue de
de enero de 2010. Lobo lucha por ser reconocido,
las fuerzas militares18. En febrero de 2010, Fu-
teniendo el triunfo más importante en la reinser-
nes presentó su “Política nacional de justicia,
ción de Honduras en el Sica, en julio de 201020.
seguridad pública y convivencia”, para su dis-
cusión entre empresarios, políticos, iglesias, En Costa Rica, Laura Chinchilla, del Partido
universidades y otros sectores del país. Entre Liberación Nacional, ganó las elecciones gene-
otras acciones, el proyecto contempla el incre- rales para presidente, el 7 de febrero de 2010.
mento de policías, la construcción de presidios Primera mujer electa en ese país para el cargo,
y controles para evitar que los delincuentes es considerada una experta en asuntos de segu-
recluidos organicen extorsiones y homicidios ridad21. En su posesión, el 8 de mayo de 2010,
desde las cárceles. reafirmó su compromiso para abatir la crimina-
18
lidad mediante acciones principalmente pre- mostrando las capacidades limitadas de los go-
ventivas y sociales, y puso énfasis en la coope- biernos para asistir a esta población vulnerable.
ración con los países centroamericanos, México Otro problema grave de seguridad humana es la
y Colombia, para combatir el narcotráfico. migración y los riesgos que corren los transmi-
grantes al atravesar las fronteras de Centroamé-
Guatemala es un país donde los niveles de
rica y, principalmente, de México, país donde
ingobernabilidad se han incrementado por los
se registra gran cantidad de violaciones a los
cambios constantes de funcionarios del sector
derechos humanos cometidas por funcionarios
seguridad (principalmente el Ministerio de Go-
del Estado mexicano a nivel “de campo”25, sobre
bernación) y las graves debilidades del sistema
todo en la frontera con Guatemala, y aquellos
de justicia. Ese país, de forma inédita, aceptó
que se trasladan empleando la red de ferroca-
la conformación de la Comisión Internacional
rriles (Amnistía Internacional, 2010). Los casos
contra la Impunidad en Guatemala en 200722,
más graves son las violaciones de mujeres, la
comisión de la ONU que ha adelantado investi-
extorsión de menores de edad y, ahora, la apa-
gaciones judiciales de crímenes de alto impacto
rición del fenómeno del secuestro de migrantes
que habían logrado debilitar la imagen presi-
por organizaciones del narcotráfico, como los
dencial y la gobernabilidad del país, como el
Zetas (Comisión de Derechos Humanos, 2009).
caso de la muerte de Rodrigo Rosemberg el 10
No se observa que los gobiernos hayan tomado
de mayo de 200923.
medidas preventivas efectivas para hacer frente
Guatemala, al igual que El Salvador y Hon- a estos problemas de seguridad humana (Armi-
duras, está asolado por la violencia de las maras jo, 2009).
y la inseguridad, circunstancia agravada por el
hecho de que en este país se vienen cometiendo
una serie de feminicidios, además del incremen- 6. México bajo fuego: la narco-amenaza
to, sin precedentes, de los homicidios. Guate-
mala también se ve afectada por la condición de La situación de México respecto a la violencia
frontera con México, y por el hecho de que se desatada por los carteles del narcotráfico se ha
estima que los carteles mexicanos, en particu- agravado notablemente. Durante la primera
lar los Zetas y el cartel del Pacífico, han logrado década del siglo XXI se ha vuelto la amenaza
penetrar por vía terrestre para comerciar con la más importante a la seguridad de la nación y
cocaína proveniente de Colombia, debido a la el Estado (Benítez/Rodríguez, 2010). En Estados
efectividad del cerco naval implementado por Unidos se sostiene que la situación está en vías
la Armada de México, lo que obliga a desem- de desembocar en un Estado fallido26. Esta opi-
barcar los cargamentos antes de su llegada a las nión es insinuada, incluso, por personas como
costas mexicanas24. Barry R. McCaffrey (2009), que desempeñó muy
altos cargos en la administración de seguridad
En síntesis, en América Central hay una baja nacional de Estados Unidos. El narcotráfico ha
conflictividad interestatal, a pesar de las diferen- puesto en evidencia muchas debilidades del go-
cias en las tendencias políticas de los gobernan- bierno para hacer efectivo el estado de derecho
tes, pero una elevada inseguridad producto de y combatir con eficacia y respeto a los derechos
la delincuencia y el crimen organizado, princi- humanos las actividades de los grandes carte-
palmente el narcotráfico. En la región hay tam- les. El principal problema para las fuerzas mi-
bién graves problemas de seguridad humana, litares y policíacas es no vulnerar los derechos
por la forma en que año a año los huracanes de ciudadanos inocentes, principalmente de los
destruyen campos de cultivo, casas en ciuda- habitantes de ciudades con alta incidencia de
des que se ubican en laderas de ríos y arroyos, la actividad criminal, sobre todo en el norte del
afectando a la población de más bajos recursos, país, como Ciudad Juárez, Tijuana, Nuevo Lare-
19
do, Reynosa, Matamoros y Monterrey. Constan- Otros problemas de seguridad nacional de

temente aparecen funcionarios de la policía, de México están ubicados en el tema de derechos
los sistemas de justicia y penal, y hasta autori- humanos. En este nivel existen graves confronta-
dades políticas de alto nivel y militares, involu- ciones entre la Comisión Nacional de Derechos
crados en actos de corrupción. Humanos y el gobierno federal, por un lado, y
entre éste y organismos no gubernamentales que
El presidente Felipe Calderón (2006-) definió sostienen que el gobierno emplea la mano dura
a inicios de su mandato el combate como una no sólo contra el crimen organizado, sino con-
“guerra”27, lo cual generó gran polémica por dos tra asociaciones civiles, movimientos sociales
razones. Primero, porque para ganarla debía em- y agrupaciones populares (Centro de Derechos
plear el recurso estratégico del Estado, las fuerzas Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, 2008). En
armadas, con lo cual implícitamente éstas han el país también hay un gran debate sobre los de-
acumulado influencia y poder. Segundo, porque rechos humanos de los migrantes. El gobierno y
le da prioridad a las soluciones de fuerza, opa- la prensa han elevado fuertes protestas contra la
cando la implantación de medidas preventivas ley SB 1070 del estado de Arizona, pero los de-
y sociales, entre otras. En julio de 2010, el pre- fensores de los derechos humanos afirman que
sidente cambió la estrategia discursiva, señalan- éstos son violados más gravemente aún en el
do que su esfuerzo es para lograr la “seguridad propio territorio mexicano que en Estados Uni-
pública” (Calderón, 2010). En México y Estados dos, principalmente hacia los centroamericanos
Unidos es frecuente la comparación con el caso (Matarazo, 2009).
colombiano y los “éxitos” de ese país en la guerra
contra las drogas. Sin embargo, las diferencias México tiene con Estados Unidos una agen-
entre ambos países son notables, y es claro que da de seguridad muy amplia y compleja. Para
el modelo colombiano no se puede considerar el muchos aspectos críticos, como la guerra al nar-
ejemplo a seguir (Issacson, 2010). cotráfico y la seguridad de la frontera común, se
puede afirmar que ésta es totalmente intermésti-
El combate al narcotráfico divide las opi-
ca. Por ello, los dos gobiernos han cambiado su
niones. Hay quien afirma que las fortalezas del
percepción y reconocen sus propias responsa-
Estado mexicano se van a imponer sobre sus de-
bilidades. Esto es patente desde el diseño de la
bilidades, y que apenas se están comenzando a
Iniciativa Mérida en 2007, y el inicio de su im-
ver los éxitos de la estrategia del presidente Cal-
plementación. Con un presupuesto original de
derón (Villalobos, 2010). Otros análisis señalan
1.400 millones de dólares para México y Cen-
que el esfuerzo del gobierno es un fracaso, y que
troamérica (más del 90% destinado a México),
el combate al narcotráfico es el indicador princi-
pretende colaborar en la profesionalización, la
pal para hablar de la incapacidad gubernamen-
tal en otros frentes de la gestión presidencial. Se eliminación de la corrupción y el mejoramien-
sostiene que hay que dejar atrás la estrategia de to de la capacidad táctica de los cuerpos de se-
confrontación con los carteles y pasar a “enten- guridad, de inteligencia, militares y policíacos.
dimientos” para evitar la violencia, y combatir a La Iniciativa está en la fase de entrega e imple-
las drogas mediante la prevención. Este diagnós- mentación de los equipos, por lo que hacer una
tico se hace desde la hipótesis de que la actual evaluación es prematuro. Sin embargo, en am-
guerra es “fallida” y no tiene fin28. Los que com- bos países se han logrado sortear los prejuicios
parten la idea de la “guerra fracasada” emplean nacionalistas, principalmente en los Congresos,
como indicador fundamental la violencia des- donde, por el lado de Estados Unidos, sectores
atada entre los seis principales carteles, que ha minoritarios que se negaban a apoyar a México
dejado un saldo de alrededor de 25 mil muertos siguen sosteniendo que éste es un país donde
durante el periodo de gobierno de Felipe Calde- predomina la corrupción, la ausencia del estado
rón, de diciembre de 2006 a julio de 2010. de derecho, y se deberían adoptar políticas de
20
cierre de la frontera a todo flujo de mercancías ses del Triángulo Norte de Centroamérica, viven
y personas. En el lado mexicano, sectores na- fenómenos de “militarización necesaria”, según
cionalistas sostenían (y con la implementación sus gobernantes, por sentirse rebasados sea por
de la ley de Arizona han vuelto a relucir) que los carteles, como en México, o por las maras,
Estados Unidos es un país imperialista y racista como en Guatemala, Honduras y El Salvador.
que sólo vela por sus intereses. Este fenómeno deteriora incluso la calidad de las
jóvenes democracias, amplifica la corrupción y
le abre las puertas a Estados Unidos para imple-
7. Reflexiones finales mentar los programas de cooperación como el
Plan Colombia y la Iniciativa Mérida.
Las democracias de América Latina y el Caribe
En términos de seguridad, no debe descui-
están debilitadas y esto tiene un impacto en la
darse la dimensión humana de las catástrofes.
seguridad de los países pues ésta, hoy por hoy,
El caso de Haití es el más sobresaliente, pero en
es interméstica en la gran mayoría de los casos.
muchos países las poblaciones de bajos ingresos
Esta fragilidad de los sistemas democráticos tie-
son las que salen más perjudicadas, por lo abrup-
ne su correlato en debilidades de la sociedad ci-
to de los fenómenos naturales recientes y la inca-
vil, lo que repercute en una “retroalimentación
pacidad de los gobiernos para hacerles frente.
de baja intensidad” entre los gobiernos y secto-
res de la sociedad civil que buscan ser referentes En seguridad y defensa persiste una pers-
de los gobiernos para el diseño de sus políticas pectiva Estado-céntrica que limita una aproxi-
(Serbin, 2010). En otras palabras, la seguridad mación regional ante las amenazas transfronte-
y, en mayor medida, la defensa, sigue siendo un rizas. La soberanía y el nacionalismo continúan
asunto de gobiernos. ocupando un lugar privilegiado en las agendas
nacionales, lo cual ha generado un debate res-
En cuanto a las instituciones interguber- pecto a los alcances de los enfoques regionales
namentales de seguridad, se registran avances y la viabilidad de reformar la arquitectura de
importantes en América del Sur, el Caribe, Cen- cooperación en la región. En respuesta a ello se
troamérica y en Norteamérica, con la imple- ha señalado que, pese a su debilidad, los parla-
mentación de la Iniciativa Mérida. Sin embargo, mentos regionales (Parlatino, Parlacen, así como
la conflictividad se incrementa en la subregión los Parlamentos Andino y de Mercosur) podrían
andina. Los conflictos entre Venezuela y Colom- ser un escenario para la deliberación respecto a
bia, entre Ecuador y Colombia, y las diferencias la cooperación regional en seguridad y defensa,
ideológicas entre los gobiernos, están afectando siempre y cuando incorporen estas temáticas a
los niveles de inseguridad, por cuanto, sea por sus agendas. De igual forma, se ha sugerido que
la ideología de los gobernantes o por situacio- las organizaciones de la sociedad civil podrían
nes de gran tensión interna (como Colombia), desempeñar un papel importante respecto a la
los roces han llegado, incluso, a la ruptura de prevención de conflictos, especialmente en las
relaciones diplomáticas, como sucedió entre áreas de alerta temprana y creación de espacios
Venezuela y Colombia en julio de 2010. de diálogo y negociación.
Otro factor que tensa las relaciones entre los Adicionalmente, se ha sugerido la necesi-
gobiernos y alimenta conflictos y percepciones dad de incorporar tres temas a la agenda sobre
muchas veces “sobre-dimensionadas” con res- cooperación regional en seguridad y defensa: 1)
pecto a Estados Unidos, es el combate al narco- la creciente militarización de la seguridad pú-
tráfico y la delincuencia. Las políticas internas blica; 2) la privatización de la seguridad; y 3) los
en los países donde se expresa ese fenómeno con actores armados no-estatales.
mayor intensidad, como México y los tres paí-
21
Finalmente, a pesar de todas estas debilida- Comisión Nacional de Derechos Humanos (2009). In-
des de los gobiernos y de los organismos inter- forme especial de la Comisión Nacional de los Dere-
chos Humanos sobre los casos de secuestro en con-
nacionales, es claro que la cooperación multi- tra de migrantes, México, julio.
lateral es el mejor mecanismo para resolver los
COPPAN (2010). Gastos militares en América Latina
conflictos, sea entre los gobiernos o para ayudar (www.analiticainternacional.org).
a dar cauce a graves problemas internos, como
Diamint, Rut (2009). “¿Pactos con diablos? Las rela-
se evidencia en el caso haitiano. ciones de América Latina con los proveedores de
armas”. Policy Paper. 24. Programa de Cooperación
en Seguridad Regional, Fundación Friedrich Ebert,
Bogotá.
Bibliografía
Griffith, Ivelaw (2009). Caribbean Security Scenario at
Aguilera, Gabriel (2010). “La CICIG guatemalteca y su the Dawn of the 21st. Century: Continuity, Change
impacto”. Ponencia presentada en la Conferencia and Challenge (www.iadb.org)sds/doc/SGC_Paper_
Subregional para Mesoamérica, Centro de Estudios By_Dr_Ivelaw_Griffith.pdf).
Hemisféricos de la Defensa, San Salvador, julio. House Foreign Affairs Committee (2009). New Direction
Amnistía Internacional (2010). Migrantes en movimien- or Old Path? Caribbean Basin Security Initiative (CBSI)
to en México. México. (2009). Subcommittee on the Western Hemisphere,
Washington-District of Columbia, diciembre.
Armijo, Natalia (2009). “Vulnerabilidades de seguridad
en la relación México-Centroamérica”. En Raúl Be- Issacson, Adam (2010). Don’t Call it a model. On Plan
nítez Manaut, Abelardo Rodríguez y Armando Ro- Colombia’s Tenth Anniversary, claims of “success”
dríguez (eds.), Atlas de la seguridad y defensa de Don’t Stand Up to Scrutiny, WOLA, Washington
México 2009, Colectivo de Análisis de la Seguridad (http://justf.org/files/pubs/notmoidel.pdf).
con Democracia, México (www.seguridadconde- Jácome, Francine y Alcides Costa Vaz (2009). “Retos
mocracia.org). para la cooperación en seguridad y defensa en Su-
Arellano, Félix (2008). La seguridad y defensa y los pro- ramérica”. Policy Paper. 26. Programa de Coopera-
cesos de integración en la Región Suramericana, ción en Seguridad Regional, Fundación Friedrich
Instituto Latinoamericano de Investigaciones So- Ebert, Bogotá.
ciales, Caracas (www.ildis.org.ve). Klepak, Hal (2009a). “Experiencia de reformas del sec-
Benítez Manaut, Raúl y Armando Rodríguez (2010). tor de la seguridad en el Caribe”. En Lilian Bobea
“México: el combate al narcotráfico, la violencia y (coord.), La seguridad en el Caribe: reformas y co-
las debilidades de la seguridad nacional”. En este operación regional, Woodrow Wilson Center/Fun-
Anuario, paginas 173-186. daglode/FundaUngo, San Salvador.
Bobea, Lilian (coord.) (2009). La seguridad en el Caribe: Klepak, Hal (2009b). “La reforma del sector defensa y
reformas y cooperación regional. Woodrow Wilson seguridad en Cuba”. En Lilian Bobea (coord.), La
Center/Fundaglode/FundaUngo, San Salvador. seguridad en el Caribe: reformas y cooperación re-
gional, Woodrow Wilson Center/Fundaglode/Fun-
Bromley, Mark e Iñigo Guevara (2009). “Arms and Mod- daUngo, San Salvador.
ernization in Latin America”. En Andrew T. H. Tan
(ed.), The Global Arms Trade, Routledge, London/ Malamud, Carlos (2009). “La crisis de la integración se
New York. juega en casa”. Nueva Sociedad. 219. Buenos Aires,
enero-febrero (www.nuso.org).
Byron, Jessica (2009). “Iniciativas de cooperación en
seguridad: roles de los organismos multilaterales, Manwaring, Max. A Contemporary Challenge to State So-
Caricom y la Asociación de Estados del Caribe en vereignty: Gangs and Other Illicit Transnational Crimi-
el manejo y la solución de conflictos”. En Lilian nal Organizations (TCOs) in Central America, El Sal-
Bobea (coord.), La seguridad en el Caribe: reformas vador, Mexico, Jamaica and Brazil, Strategic Studies
y cooperación regional, Woodrow Wilson Center/ Institute, United States Army War College (www.stra-
Fundaglode/FundaUngo, San Salvador. tegicstudiesinstitute.army.mil/pubs/display.cfm).
Calderón, Felipe (2010). La lucha por la seguridad públi- Matarazo, María Cecilia (2009). “Migración, seguridad
ca, Presidencia de la República, México, julio. y derechos humanos en la frontera sur”. En Raúl
Benítez Manaut, Abelardo Rodríguez y Armando
Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juá- Rodríguez (eds.), Atlas de la seguridad y defensa de
rez A.C. (2008). Informe: hacia 2012, reformas es- México 2009, Colectivo de Análisis de la Seguridad
tructurales y mano dura: el cerco en torno a los de- con Democracia, México (www.seguridadconde-
rechos humanos, México. mocracia.org).
22
Matul, Daniel y Luis Diego Segura (2010). “Evolución Vaz, Alcides Costa (2010). “La Cumbre de Cancún: ¿es
institucional de la seguridad en el marco del sis- factible y necesario un nuevo organismo regional
tema de integración centroamericana: 1995-2009”. sin Estados Unidos y Canadá?”. Briefing. 1. Progra-
Documento CRIES. 12. Buenos Aires. ma de Cooperación en Seguridad Regional, Funda-
ción Friedrich Ebert (www.fescol.org.co).
McCaffrey, Barry R. (2009). “El desafío mexicano: corrup-
ción, crímenes y drogas”. En Raúl Benítez Manaut, Villalobos, Joaquín (2010). “Doce mitos de la guerra
Abelardo Rodríguez y Armando Rodríguez (eds.), contra el narco”. Nexos. México, enero (www.nexos.
Atlas de la seguridad y defensa de México 2009, Co- com.mx).
lectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia,
Yopo, Boris (2010). “La nueva estrategia de seguridad
México (www.seguridadcondemocracia.org).
nacional de Estados Unidos”. Briefing. 3. Programa
National Security Strategy (2010). Washington-District de Cooperación en Seguridad Regional, Fundación
of Columbia, mayo (www.national_security_strate- Friedrich Ebert, mayo (www.fescol.org.co).
gy210.pdf)
Pérez, Orlando (2010). “La crisis de Honduras y su reper-
cusión en la región”. En este Anuario, paginas 58-72. Notas
Pritchard, Hayden LtCdr (2009). “Paradise Lost: The
Misuse of Caribbean Militaries in the Fight Against 1 Esta expresión fue frecuente en el presidente de Ve-
Spiraling Crime”. Dissertation, Masters in Defence nezuela Hugo Chávez, para referirse al ex presiden-
Studies, Canadian Forces College/Collége des For- te de Colombia, Álvaro Uribe.
ces Canadiennes. 2 Véase: www.oas.org
Programa Estado de la Nación, Estado de la Región 3 El gasto militar en América Latina y el Caribe ha
(2008). Estado de la región en desarrollo humano aumentado considerablemente en los últimos años.
sostenible (2008). Informe desde Centroamérica y De acuerdo con el Instituto Internacional de Es-
para Centroamérica, San José. tudios Estratégicos (IISS), con sede en Londres, el
Romero, Carlos A. (2010). “La victoria electoral de Juan gasto se incrementó 91% entre 2003 y 2008, pasan-
Manuel Santos y su impacto en las relaciones de do de 24.700 millones a 47.200 millones de dólares.
seguridad colombo-venezolanas”. Briefing. 2. Pro- En su Balance militar 2009, el IISS señala un gasto
grama de Cooperación en Seguridad Regional, Fun- militar de 34.000 millones de dólares para el año
dación Friedrich Ebert (www.fescol.org.co). pasado (www.iiss.org)
Salgado, Ramón (comp.) (2010). Crisis institucional y 4 www.cdsunasur.org

golpe de Estado en Honduras, Universidad Pedagó- 5 Intercambio de información militar; transparencia
gica Nacional Francisco Morazán, Tegucigalpa. y gastos de defensa; información y consulta sobre
Santacruz, María L. (2010). Cinco años de violencia, actividades en zonas de frontera; consulta y co-
delincuencia e inseguridad: El Salvador 2004-2008, operación sobre actividades militares no previstas;
FundaUngo, San Salvador. cumplimiento y verificación de acuerdos previos.
Serbin, Andrés (2010). OEA y Unasur: seguridad regio- 6 Antigua y Barbuda, Dominica y San Vicente y las
Granadinas expresaron su reserva, ya que pertene-
nal y sociedad civil en América Latina. Documentos
cen al Sistema de de Seguridad Regional (RSS, por
CRIES, Buenos Aires.
su nombre en inglés) de las islas del Caribe Oriental
Soberón, Ricardo (2008). “Situación del narcotráfico en el (www.alianzabolivariana.org)
Perú, las políticas antidrogas y la geopolítica regional”.
7 El Comercio, Quito, 7 de octubre de 2009.
Policy Paper. 23. Programa de Cooperación en Seguri-
dad Regional, Fundación Friedrich Ebert, Bogotá. 8 El Comercio, Quito, 27 de enero de 2010.
Stockholm International Peace Research Institute 9 El 17 de agosto de 2010, la Corte Constitucional de
(2009). SIPRI Military Expenditure Database (www. Colombia declaró inconstitucional el acuerdo entre
sipri.org). Colombia y Estados Unidos, dado que éste es un
instrumento que implica nuevas obligaciones para
Tulchin, Joseph S. (2010). “La política y los intereses de
el Estado colombiano, por lo cual debe ser tramita-
seguridad de Estados Unidos en América Latina”.
do como un tratado internacional. Por ello, debe ser
Policy Paper. 29. Programa de Cooperación en Se-
aprobado por el Congreso de la República y luego
guridad Regional, Fundación Friedrich Ebert, mayo
revisado por la Corte Constitucional.
(www.fescol.org.co).
10 El Nuevo Herald, 28 de julio de 2010.
Varios autores (2009). “La integración fragmentada”.
Nueva Sociedad. 219. Buenos Aires, enero-febrero 11 “A Caribbean Crimen Wave”, The Economist, 20 de
(www.nuso.org). marzo de 2008.
23
12 “Ceremonia conmemorativa. El martes 9 de marzo, 20 La Prensa Gráfica, San Salvador, 22 de julio de

a las 10 horas, se celebra una ceremonia conmemo- 2010. El presidente de Nicaragua, Daniel Ortega,
rativa en la sede de la ONU en honor de los 101 no asistió a la reunión del Sica a San Salvador, por
miembros de la familia de las Naciones Unidas que oponerse al ingreso de Honduras.
perdieron la vida en Haití”. Cable de prensa de Mi-
21 Chinchilla tiene numerosas publicaciones sobre se-
nustah, 9 de marzo de 2010, Puerto Príncipe.
guridad. Entre los cargos públicos que ocupó están
13 BBC Mundo, “La ONU evalúa impacto del terremoto el de ministra de Seguridad Pública, presidenta del
en Chile”, 6 de marzo de 2010. Centro de Inteligencia contra las Drogas, miembro
del Consejo Nacional contra las Drogas, y presiden-
14 ABC News, “Accused Jamaican Drug Lord Arrived in
ta del Consejo de Seguridad Nacional.
New York Thursday Evening”, June 24, 2010.
22 Véase www.cicig.com y Aguilera, 2010.
15 Con Estados Unidos, desde 2001, los países centro-
americanos firmaron acuerdos de seguridad contra 23 CICIG, Ministerio Público de Guatemala, “Caso Ros-
el terrorismo global, y con México, Guatemala y emberg. Resultados de la investigación a 12 de ene-
Belice han constituido grupos de trabajo que se re- ro de 2010”. La opinión pública y los sectores de
únen con regularidad para tratar la seguridad de las derecha del país impulsaron durante 2009 la acu-
fronteras (Matul/Segura, 2010). sación al presidente Álvaro Colom de haber orde-
nado el asesinato de Rodrigo Rosemberg. La CICIG
16 La Prensa Gráfica, San Salvador, 2 de junio de
demostró que se trató de un suicidio asistido.
2009.
24 “Mexican drug cartels bring violence with them in
17 La Prensa Gráfica, San Salvador, 4 de noviembre de
move to Central America”, The Washington Post, 27
2009.
de julio de 2010.
18 “Funes: ejército tomará seguridad en centros pena-
25 “Policías raptan a migrantes de CA”, El Universal,
les”, Diario CoLatino.com, San Salvador, 8 de mayo
México, 15 de agosto de 2008.
de 2010.
26 Esta caracterización ha llevado en México a un
19 A la toma de posesión de Martinelli asistieron como
amplio debate. La definición de Estado fallido es
invitados, Felipe Calderón (México), Álvaro Colom
confusa, se acuñó a inicios de los años noventa del
(Guatemala), Mauricio Funes (El Salvador), Álvaro
siglo pasado para describir la situación de países
Uribe (Colombia), Óscar Arias, (Costa Rica), Ma
como Yugoslavia (en ese momento en vías de des-
Ying-Jeou (Taiwán), Leonel Fernández (República
integración), Somalia y otros países africanos. Los
Dominicana), Mohamed Abdelaziz (Sahara Occi-
analistas señalan que en América Latina emplearlo
dental), el príncipe de Asturias Felipe de Borbón,
para el caso de Haití podría generar un amplio de-
también el vicepresidente del Consejo de Estado
bate. En México hay una opinión casi unánime de
de Cuba, Esteban Lazo, y el secretario de Interior
que su empleo es incorrecto y falto de cientificidad.
de Estados Unidos, Ken Salazar. Sobresalió la no
También se ha señalado que Guatemala se encon-
asistencia de Daniel Ortega y Hugo Chávez. Entre
traría en situación similar.
otras personalidades, arribó el depuesto presidente
de Honduras, Manuel Zelaya, de forma sorpresiva, 27 Entrevista de Jorge Zepeda a Felipe Calderón, El
junto a la delegación de Venezuela, Reforma, Méxi- Universal, México, 27 de febrero de 2009.
co, 2 de julio de 2009.
28 Jorge Castañeda, “Opinión: guerra al narcotráfico”,
El País, Madrid, 25 de enero de 2010.
24
El Consejo de Defensa Suramericano:
naturaleza, balance provisorio, perspectivas y desafíos
José Manuel Ugarte
Introducción: interrogantes creación2, estableció, en primer lugar, que el

que procuraremos esclarecer aquí “Consejo es (…) una instancia de consulta, co-
operación y coordinación en materia de defen-
¿Qué es el Consejo de Defensa Suramericano de sa (…)” (artículo 1°). Esta frase refleja de modo
Unasur (CDS)? ¿Es lo mismo que fuera al nacer, excelente las características del Consejo tanto
el 16 de diciembre de 2008, al suscribirse la De- en sus orígenes como en la actualidad. Lo más
cisión para la creación del Consejo de Defensa importante es que ni este, ni la propia Unasur,
Suramericano de la Unión de Naciones Surame- constituyen una alianza militar ni un mecanis-
ricanas (Unasur), o es más, o es menos? ¿Cuál ha mo de seguridad colectiva, ni tampoco parece
sido su evolución, en el año y medio largo trans- que vayan a llegar a constituirlo, al menos a
currido desde su creación? ¿Cuáles son sus pers- corto plazo. Tampoco es –aun cuando en los he-
pectivas? ¿Está llamado a experimentar cambios chos haya funcionado en varias oportunidades
fundamentales, y en su caso, cuáles? ¿Cuáles son como tal– un órgano de seguridad internacio-
los desafíos que enfrentan su subsistencia y su nal, a pesar de que su accionar ha contribuido
desarrollo? a amortiguar conflictos como los que existen o
han existido entre Colombia y Ecuador, Chile y
Aun cuando las preguntas anteriores no tie- Perú, y Colombia y Venezuela.
nen respuestas sencillas, en el curso de este ar-
Tampoco integra su competencia la seguri-
tículo procuraré aproximarme a ellas1.
dad pública, aún en sus aspectos trasnaciona-
les, pese a los intentos de por lo menos uno de
sus miembros para que asumiera tal responsabi-
1. El CDS en la decisión lidad. Su competencia comprende estrictamen-
relativa a su creación te la defensa en sentido clásico, excluyendo las
concepciones ampliadas de aquélla que predo-
El Estatuto del Consejo de Defensa Surame- minaron en Latinoamérica durante el conflicto
ricano de Unasur, anexo a la Decisión para su este-oeste y que mantuvieron parcialmente
25
José Manuel Ugarte
algunos países de la región3. En ese sentido, la ac- Cabe destacar, además, la “promoción del
tuación del CDS implica cierta ruptura con la agen- desarme y la cultura de paz en el mundo” y, as-
da tradicional de seguridad estadounidense para pecto esencial, “los principios de gradualidad
la región, centrada en el narcotráfico y el delito y flexibilidad en el desarrollo institucional de
organizado en general, el terrorismo y la insurgen- Unasur y en la promoción de iniciativas de co-
cia, propuestos como los desafíos fundamentales operación en el campo de la defensa, recono-
que deben enfrentar las fuerzas armadas latinoa- ciendo las diferentes realidades nacionales”.
mericanas, mientras que la materia de competen-
El verdadero núcleo del acto de creación del
cia del CDS alude a la defensa en sentido estricto.
Consejo y la parte más elocuente respecto de su
Ello sin que enfrentar a la superpotencia regional
naturaleza está representado por el artículo 4º,
constituya en modo alguno un objetivo del CDS,
relativo a sus objetivos generales.
ni que su constitución implique una ruptura con
la Organización de los Estados Americanos (OEA) El primer objetivo, “Consolidar a América
ni con la Junta Interamericana de Defensa (JID), ni del Sur como una zona de paz, base para la es-
con el Tratado Interamericano de Asistencia Recí- tabilidad democrática y el desarrollo integral
proca (Tiar) o Tratado de Río de Janeiro. de nuestros pueblos, y como contribución a la
paz mundial”, continúa una importante tradi-
Los principios (artículo 3º) sobre los cuales
ción latinoamericana iniciada el 24 de julio de
habrá de tener lugar el accionar del Consejo re-
1998 en Ushuaia (Argentina), con la firma por
conocen, en definitiva, los fundamentos sobre
parte de los presidentes del Mercosur ampliado
los que se han desenvuelto el Mercado Común
de la “Declaración política del Mercosur, Boli-
del Sur (Mercosur) ampliado y la Comunidad
via y Chile como zona de paz y libre de armas
Andina de Naciones (CAN) y los países que los
de destrucción en masa”; y seguida en la CAN
integran, y, en general, Latinoamérica, particu-
larmente en el periodo posterior a la guerra fría. por el “Compromiso de Lima-Carta andina para
Se trata de que las acciones del Consejo habrán la paz, la seguridad, limitación y control de los
de ser conducidas de modo que fortalezcan las gastos destinados a la defensa externa”, de ju-
instituciones democráticas y el Estado de dere- nio de 2002, que incluyó un compromiso para
cho, sobre la base del respeto irrestricto a los de- el establecimiento de una zona de paz en la Co-
rechos humanos, la soberanía e integridad de los munidad Andina de Naciones, libre de armas
Estados, sin intervenir en sus asuntos internos, y de destrucción masiva y de ensayos nucleares,
con pleno respeto del derecho internacional. Ello garantizando la abstención del uso de la fuer-
tiene relación también con el reconocimiento de za y la amenaza de su uso entre Estados; por la
la subordinación constitucional de las institucio- “Declaración de Guayaquil sobre la zona de paz
nes encargadas de la defensa nacional, verdadera y cooperación sudamericana”, suscrita durante
conquista de los Estados latinoamericanos, tra- la II Reunión de presidentes de América del Sur
bajosamente lograda, bien que en diversos gra- los días 26 y 27 de julio de 2002, proscribiendo
dos, según los países. el uso de la fuerza y la amenaza de tal uso, y las
armas de destrucción masiva; y por la “Declara-
Aquí también están incluidos los propósitos ción de San Francisco de Quito” del 12 de julio
de “fortalecer América del Sur como un espacio de 2004, sobre establecimiento y desarrollo de
libre de armas nucleares y de destrucción mala zona de paz andina, como libre de armas de
siva”, que reconocen la labor desplegada par- destrucción masiva y garantizando la no utiliza-
ticularmente en el Cono Sur, en especial entre ción de la fuerza o la amenaza de su uso entre
Argentina y Brasil, países con amplia tradición Estados, entre otros aspectos.
y capacidades en materia de tecnología e inves-
tigación nuclear, y Chile. En definitiva, el objetivo en cuestión pro-
cura consolidar una situación ya establecida
26
El Consejo de Defensa Suramericano: naturaleza, balance provisorio, perspectivas y desafíos
e incorporada a la realidad y costumbres sud- se trate estrictamente de los riesgos y amenazas

americanas4. Se trata, como otros objetivos del que pueden pesar respecto de Unasur; la “(…)
Consejo, de un aspecto perteneciente en mayor creación de un mecanismo para contribuir a la
grado al ámbito de la seguridad internacional, articulación de posiciones conjuntas de la re-
que al de la defensa. gión en foros multilaterales sobre defensa (…)”;
y, sobre todo, la cooperación en materia de in-
Debe destacarse también el segundo objetivo
dustria y tecnología de la defensa, donde, ade-
general, “construir una identidad sudamericana
más de la elaboración de un diagnóstico sobre
en materia de defensa, que tenga en cuenta las
situación y capacidades vigentes en cada uno
características subregionales y nacionales y que
de los países, se prevé la promoción de “(…)
contribuya para el fortalecimiento de la unidad
iniciativas bilaterales y multilaterales de coope-
de América Latina y del Caribe”. Este objetivo,
ración y producción de la industria para la de-
aun cuando guarda similitud con aquél propio
fensa en el marco de las naciones integrantes de
de la “identidad europea en materia de defensa”,
este Consejo (…)”.
planteado como objetivo fundamental de la Polí-
tica europea de seguridad y defensa, parece en el Este último aspecto aparecía, a la época de
caso sudamericano tener alcances más limitados, creación del CDS, como uno de los que prome-
dadas las características del CSD5. No obstante, pa- tían mayor desarrollo, dado el interés mostra-
rece evidente que es uno de los más importantes do por Brasil –que fue, al menos inicialmente,
del Consejo. Ello se refleja, además, en la circuns- motor fundamental de tal creación– en sumar a
tancia de haberse establecido en la “Declaración los países latinoamericanos tanto al mercado de
de Santiago de Chile” emitida por los ministros su industria de defensa –buscando las ventajas
y ministras de Defensa del Consejo6,que aprobó de la producción a escala– como integrarlos a
el Plan de acción para 2009-2010 del nuevo órga- tal estructura productiva. Este aspecto no pare-
no, que las medidas incluidas en el referido Plan ce haber tenido en la práctica mayor desarrollo,
–que incluyeron aspectos de política de defen- pese a algunas actividades recientes de diagnós-
sa, cooperación militar, acciones humanitarias y tico y planificación.
operaciones de paz, industria y tecnología de la
Finalmente, el tercer objetivo general, “(…)
defensa y formación y capacitación– constituían
Generar consensos para fortalecer la coopera-
“(…) una agenda amplia para la construcción co-
ción regional en materia de defensa (…)”, re-
mún, gradual y flexible de la identidad surame-
fleja con exactitud la naturaleza del Consejo.
ricana de defensa (…)”.
En materia de defensa, la cooperación regional
Del examen de las medidas previstas cabe –entendiendo a Unasur como región– estaba, al
advertir que comprenden fundamentalmente momento de la creación del CDS, limitada a me-
intercambio de experiencias, debates teóricos y didas de fomento de la confianza bilaterales y,
conceptuales –de importancia innegable, dadas en algunos casos, adoptadas en las subregiones
las aproximaciones muy diferentes a la temática del Mercosur y la CAN, con la excepción de la
de la defensa vigentes en los países miembros ya citada zona de paz Sudamericana, con mayor
de Unasur–, desarrollo de ejercicios combina- grado de desarrollo en el Cono Sur.
dos, la inauguración de un centro de estudios
En relación con los objetivos específicos, el
estratégicos y la realización de estudios de tal
primero de ellos, muy relacionado con los obje-
naturaleza.
tivos generales referidos en segundo y tercer tér-
En realidad, los aspectos más concretos del mino, es el de “(…) Avanzar gradualmente en el
Plan de acción son los de “(…) Identificar los análisis y discusión de los elementos comunes
factores de riesgo y amenazas que puedan afec- de una visión conjunta en materia de defensa
tar la paz regional y mundial (…)”, bien que no (…)”, cuya importancia resulta obvia, ante la ya
27
José Manuel Ugarte
señalada disparidad de las conceptualizaciones prende a la totalidad de la región, hallándose au-

existentes en materia de defensa. sentes México, Centroamérica y el Caribe.
El segundo, “(…) Promover el intercambio Es posible deducir que los arquitectos del
de información y análisis sobre la situación re- CDS, y en especial Brasil, desearon evitar lo
gional e internacional, con el propósito de iden- que podría ser interpretado como un avance so-
tificar los factores de riesgos y amenazas que bre los intereses estratégicos estadounidenses,
puedan afectar la paz regional y mundial (…)”, al evitar integrar en el referido órgano a paí-
es importante también, a pesar de no referirse ses y subregiones de interés muy significativo
estrictamente a los factores de riesgo o amenaza para Estados Unidos en materia de seguridad.
que pudieran afectar a Unasur en su conjunto. También puede conjeturarse que a tal decisión
El enunciado posee cierta vaguedad, que sugie- cooperó la apreciación de que la presencia de
re la preocupación de sus autores en cuanto a México representaría cierto balance de la gravi-
evitar la suposición relativa a la constitución de tante influencia brasileña en Unasur y el CDS.
algún género de alianza.
Lo cierto es que con el antecedente de la
El tercer objetivo específico, “(…) Contri- “Declaración de Salvador”, Bahía, emitida en
buir a la articulación de posiciones conjuntas la Cumbre de jefes de Estado de América Lati-
de la región en foros multilaterales sobre defen- na y el Caribe (16 y 17 de diciembre de 2008),
sa, dentro del marco del artículo 14 del Trata- en la que se expresó que “(…) la convicción de
do constitutivo de la Unasur (…)”, es de suma que la integración política, económica, social y
importancia y refleja lo previsto en el segundo cultural de América Latina y el Caribe es una
párrafo del artículo 14 del Tratado aludido, en aspiración histórica de sus pueblos y constituye
cuanto a que, “(…) Los Estados miembros refor- un factor necesario para avanzar hacia el desa-
zarán la práctica de construcción de consensos rrollo sostenible y el bienestar social en toda la
en lo que se refiere a los temas centrales de la región (...)”, en la Cumbre de la unidad (Calc),
agenda internacional y promoverán iniciativas constituida por la XXI Cumbre del Grupo de Río
que afirmen la identidad de la región como un y la II Cumbre de América Latina y el Caribe
factor dinámico en las relaciones internaciona- sobre integración y desarrollo, las jefas y los
les (…)”. Se trata, indudablemente, de una de jefes de Estado y de gobierno de los países de
las actividades de mayor interés y utilidad que América Latina y el Caribe, reunidos en la Ri-
puede emprender el CSD –en cuanto permite viera Maya, México, el 23 de febrero de 2010,
mostrar al mundo una posición unificada de emitieron un conjunto de declaraciones, entre
Unasur en un aspecto de alta sensibilidad po- las que cabe citar la “Declaración de la Cum-
lítica como la defensa– y, a la vez, uno de los bre de la unidad de América Latina”, en la que
mayores desafíos, dadas las divergencias con- entre otros múltiples aspectos, reafirmaron su
ceptuales y políticas entre sus integrantes. “(…) convicción de avanzar de manera decidi-
da hacia una organización que agrupe a todos
El siguiente objetivo específico comprende,
los Estados de América Latina y El Caribe (...)”,
en realidad, dos aspectos diversos. Mientras que
y decidieron “(…) Constituir la Comunidad de
el de “(…) Avanzar en la construcción de una
Estados Latinoamericanos y Caribeños como
visión compartida respecto de las tareas de la
espacio regional propio que reúna a todos los
defensa (…)” es fundamental para la subsisten-
Estados latinoamericanos y caribeños (…)”.
cia y consolidación del CDS y, a la vez, para el
logro del objetivo específico precedente, la pro- Si bien el camino hacia la constitución de
moción “del diálogo y la cooperación preferente este nuevo órgano habrá de proseguir en las
con otros países de América Latina y el Caribe” convenidas reuniones de Venezuela (2011) y
destaca también el hecho de que el CDS no com- Chile (2012), parece evidente que el propósito
28
integracionista parece incluir a Latinoamérica respecto de “(...) Compartir experiencias y apo-

en su conjunto, aun cuando la materialización yar acciones humanitarias tales como desmina-
de este propósito sólo parezca posible a media- do, prevención, mitigación y asistencia a las víc-
no plazo. Esta circunstancia pondría a México timas de los desastres naturales (...)”, aspectos
como un actor nuevo y significativo en un ám- respecto de los cuales existía abundante expe-
bito en el que hasta ahora Brasil y, en menor riencia en el marco de las medidas de fomento
medida, Argentina, parecían destinados a un de la confianza y seguridad puestas en vigencia
papel protagónico. en el Mercosur, destacándose en el marco de la
CAN aspectos como la creación, mediante la de-
Aun cuando a ojos estadounidenses la Co-
cisión 529 del Consejo Andino de Ministros de
munidad de Estados Latinoamericanos y Cari-
Relaciones Exteriores, del Comité Andino para
beños podría representar un cambio negativo la Prevención y Atención de Desastres (Capra-
en la situación vigente en el continente ameri- de), así como la formulación, por decisión 591
cano, lo cierto es que el carácter embrionario del mismo órgano, de la Estrategia andina para
de la nueva Comunidad y la heterogeneidad de la prevención y atención de desastres.
sus miembros parecen augurar al futuro órgano
una capacidad de acción efectiva limitada, sin En relación con “(...) Compartir experien-
desconocer que su mera constitución podría in- cias en operaciones de mantenimiento de la paz
crementar las suspicacias estadounidenses res- de Naciones Unidas (...)”, merece recordarse la
pecto de Unasur. intervención de países del Mercosur ampliado
en la Misión de Estabilización de las Naciones
En relación con el objetivo específico de Unidas en Haití (Minustah), que tuvo entre sus
“(...) Fortalecer la adopción de medidas de fo- protagonistas fundamentales a Chile, Brasil,
mento de la confianza y difundir las lecciones que ejerció el comando militar y que envió un
aprendidas (...)”, hay que recordar que en Lati- contingente muy significativo, y Argentina; par-
noamérica los procesos de integración subregio- ticipando también Uruguay y Paraguay.
nal han estado acompañados de medidas muy
significativas de construcción de la confianza Un aspecto de gran trascendencia ha sido la
y la seguridad, fenómeno muy perceptible en creación entre Argentina y Chile de la Fuerza de
Mercosur7. Paz Binacional Cruz del Sur, a través del “Me-
morando de entendimiento” del 4 de diciem-
En cuanto a “(...) Promover el intercambio y bre de 2006 entre los ministros de Defensa de
la cooperación en el ámbito de la industria de ambos países, con la creación de un Grupo de
defensa (...)”, cabe destacar que este aspecto pa- trabajo bilateral, respaldado por el “Tratado de
rece haber sido uno de los motivos del impulso Maipú para la integración y la cooperación” del
de Brasil a la constitución del CDS. Se trata de 30 de octubre de 2009, conformándose poste-
una aspiración que en el pasado contó con algu- riormente un estado mayor combinado, y cons-
nos antecedentes8. tituyéndose la aludida Fuerza.
Respecto de “(...) Fomentar el intercambio En lo relativo a “(...) Intercambiar expe-
en materia de formación y capacitación militar, riencias sobre los procesos de modernización
facilitar procesos de entrenamiento entre las de los Ministerios de Defensa y de las Fuerzas
Fuerzas Armadas y promover la cooperación Armadas (...)”, esta es una tarea que tiene ante-
académica de los centros de estudios de defen- cedentes en el ámbito académico. Aun cuando
sa (...)”, hay que señalar que antes del CDS ya este intercambio venía haciéndose de modo no
existían avances significativos en ese aspecto, regular, su realización permanente e institucio-
destinados a profundizarse con la creación del nalizada en el CDS es un aspecto importante de
nuevo órgano. Similar reflexión cabe formular los objetivos específicos del mismo.
29
José Manuel Ugarte
En cuanto a “(...) Promover la incorporación A pocos meses de su creación, la “Declaración

de la perspectiva de género en el ámbito de la de Santiago” (10 de marzo de 2009), emanada de
defensa (...)”, hasta la creación del CDS este as- la primera Reunión constitutiva del CDS, aprobó
pecto no había sido significativo de la coopera- el “Plan de acción 2009-2010”, que tiene cuatro
ción sudamericana en el ámbito de la defensa, ejes fundamentales que incluyen los siguientes
aun cuando en Argentina, en los últimos años, aspectos: 1) políticas de defensa, comprendiendo
ha recibido una atención sustancial. Su desa- ante todo acciones para la modernización de los
rrollo en el ámbito del CDS será un aspecto im- ministerios de defensa, transparencia en el gasto
portante de la modernización a que se aspira. de defensa, definición de enfoques conceptuales,
determinación de factores de riesgo y amenaza
¿Qué es, en definitiva, el CDS? Amplio en
que pudieran afectar la paz regional y mundial
materia de propósitos y limitado en concrecio-
–se evitó aludir a factores que pudieran afectar
nes, el Consejo representa la decisión de un la paz de Sudamérica–, articulación de posicio-
grupo de países integrantes de un nuevo bloque nes conjuntas en foros multilaterales de defensa
o proyecto de integración regional, Unasur, de y establecimiento de un mecanismo de consul-
sentarse a hablar sobre una cuestión de interés ta, información y evaluación inmediata ante si-
común y sobre la cual nunca habían conversa- tuaciones de riesgo para la paz de las naciones
do: la defensa. Tal decisión reconoce la existen- sudamericanas, de conformidad con el Tratado
cia de diversidades de toda índole: conceptos o de Unasur; 2) cooperación militar, acciones hu-
maneras de entender la defensa, intereses estra- manitarias y operaciones de paz, incluyendo la
tégicos, capacidades, tendencias políticas, vin- planificación de un ejercicio combinado sobre
culaciones con la superpotencia regional, entre desastres naturales, la organización de una con-
otras. Reconociendo tal situación, se resolvió en ferencia sobre lecciones aprendidas en operacio-
común iniciar un camino que será arduo y del nes de paz, el intercambio de experiencias para
cual podrían ir surgiendo, en su caso, la integra- preparar mecanismos de respuesta inmediata
ción o, por qué no, la alianza, lejanas aún. ante desastres naturales –probablemente uno de
No obstante, el Consejo es también la prime- los aspectos más limitados del Plan, reducién-
ra tentativa efectuada en Sudamérica desde los dose la cooperación militar a operaciones de
sueños de Bolívar, de construir algo en mate- paz y desastres naturales, como si tales campos
ria de defensa regional que no esté patrocinado constituyeran las únicas o las más importantes
por Estados Unidos, sin que ello deba implicar misiones de las fuerzas armadas–; 3) industria y
tecnología de la defensa, previéndose hacer un
confrontarse con aquél país o cualquier otro del
diagnóstico de la industria de defensa de los
sistema interamericano, al cual el Consejo, en
países miembros, identificando capacidades y
última instancia, deberá procurar contribuir.
áreas de asociación estratégica para promover la
complementariedad, la investigación y la trans-
ferencia tecnológica, promoviéndose iniciativas
2. El desarrollo del CDS: bilaterales y multilaterales de cooperación y pro-
aspectos e hitos fundamentales ducción de la industria para la defensa –proba-
blemente el aspecto más ambicioso del Plan–;
La labor del CDS se puede examinar de dos mo- y 4) formación y capacitación, elaborándose un
dos distintos: evaluando el cumplimiento de sus registro de academias y centros de estudio en de-
planes de acción, por una parte, y examinando fensa, proponiéndose programas de intercambio,
las acciones que ha desarrollado en respuesta homologación, evaluación y acreditación de es-
a circunstancias no comprendidas en tales pla- tudios, y, aspecto fundamental, constituyéndose
nes, por la otra. Procuraremos comprender am- el Centro Suramericano de Estudios Estratégi-
bos aspectos. cos de Defensa (CSEED), y realizándose durante
30
noviembre de 2009, en Río de Janeiro, Brasil, el bia de permitir a Estados Unidos la utilización
primer Encuentro suramericano de estudios es- de siete bases en su territorio –incluyendo tres
tratégicos. bases aéreas, en especial la base de Palanquero–
circunstancia que dio lugar a la denuncia del
En materia de actividades así planificadas,
presidente venezolano Hugo Chávez (1999-2001;
se debe recordar el cumplimiento del propósi-
2001-2007; 2007-) en la cumbre de presidentes
to relativo a la realización del encuentro sobre de Unasur en Quito (10 de agosto de 2009)10, en
estudios estratégicos referido, que tuvo lugar el sentido que el uso de tales bases estaba conce-
en la legendaria Escola Superior de Guerra (en bido para un ataque contra Venezuela, formulan-
Río), del 11 al 13 de noviembre de 2009, con la do su conocida expresión relativa a que vientos
asistencia de Javier Ponce, ministro de Defensa de guerra comenzaban a soplar en la región.
Nacional del Ecuador y presidente del Consejo
de Defensa Suramericano, Ivan Fernald, minis- Convocada al efecto una nueva cumbre pre-
tro de Defensa de Suriname, Nelson Jobim, mi- sidencial de Unasur en Bariloche (28 de agos-
nistro de Defensa de Brasil, y delegados de los to de 2009)11, el presidente colombiano Álvaro
ministerios de Defensa de los países miembros Uribe (2002-2006; 2006-2010) efectuó una férrea
de la Unasur y de los centros de estudios estra- defensa del acuerdo, sosteniendo que su finali-
tégicos de los respectivos países. Se escucharon dad era la lucha contra el narcotráfico y el terro-
expresivas intervenciones y discursos, entre las rismo que enfrentaba su país, ante los ataques
cuales cabe citar lo expresado por Jobim, recor- que hicieron los presidentes venezolano Hugo
dando que, “(...) la actual ausencia de enemigos Chávez y ecuatoriano Rafael Correa (2007-2009;
no significa que ellos no vengan a materializar- 2009-). Particularmente Chávez exigió conocer
se de forma más evidente en el futuro. La región el acuerdo colombo-estadounidense, plantean-
podrá venir a ser objeto de disputas internacio- do, además, que las bases formaban parte de la
nales relacionadas con biodiversidad, depósitos estrategia de guerra estadounidense.
de agua dulce, minerales estratégicos, hidro- Como saldo de la reunión quedó la “Decla-
carburos y recursos marítimos (...)”, haciendo ración de Bariloche”, en la que los mandata-
mención expresa de la Amazonia. rios, tras reiterar los principios que llevaran a
la constitución del CDS, resolvieron instruir a
Por otra parte, el 19 y 20 de noviembre de
sus ministros de Relaciones Exteriores y de De-
2009 tuvo lugar en Quito el seminario sobre
fensa a celebrar una reunión extraordinaria “(...)
Modernización de los Ministerios de Defensa,
para que en pos de una mayor transparencia di-
en el que funcionarios y expertos de Argenti-
señen medidas de fomento de la confianza y de
na, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y
la seguridad incluyendo mecanismos concretos
Perú intercambiaron experiencias respecto al
de implementación y garantías para todos los
desarrollo de sus ministerios de defensa. Más
países aplicables a los acuerdos existentes con
allá de las asimetrías evidenciadas, la voluntad
países de la región y extrarregionales, contem-
común relativa al fortalecimiento del órgano de
plando los principios de irrestricto respeto a la
ejercicio de la conducción política de la defensa
soberanía, integridad e inviolabilidad territorial
quedó clara9.
y no injerencia en los asuntos internos de los
No obstante las excepciones citadas, es preci- Estados (...)”, instruyendo además al CDS para
so señalar que durante 2009 no se avanzó mayor- que analizara el texto sobre “Estrategia surame-
mente en el cumplimiento del Plan de acción. ricana. Libro blanco del Comando de Movilidad
Aérea (AMC)12”, y verificara la situación en las
En realidad, los esfuerzos del CDS durante fronteras; y al Consejo Suramericano de Lucha
2009 debieron dirigirse hacia la superación de contra el Narcotráfico13 para que elaborara en
la situación generada por la decisión de Colom- forma urgente su estatuto y un plan de acción
31
José Manuel Ugarte
con el objeto de definir una estrategia sudameri- ben ser informados sobre la base de las catego-
cana de lucha contra el tráfico ilícito de drogas. rías vigentes en Naciones Unidas; “Actividades
militares intra y extrarregionales”, incluyendo
Se trató de decisiones de importancia, dado
notificación sobre ejercicios militares; “Medi-
que se optó por encomendar una cuestión más
das en el ámbito de la seguridad”, dirigidas a
propia del ámbito de la seguridad internacional
la colaboración entre los miembros de Unasur
que de la defensa –las medidas de fomento de
en materia de delitos transnacionales y terroris-
la confianza y la seguridad– a un nuevo órgano
mo; y “Garantías”, que comprendieron tanto la
formado por los ministros de Relaciones Exte-
proscripción del uso de la fuerza o de la amena-
riores y de Defensa, un verdadero consejo de
za del uso de la fuerza entre los Estados partes,
seguridad internacional, en lugar de asignársela
como la preservación de la desnuclearización
al CDS. Por otra parte, la lucha contra el narco-
y, aspecto fundamental dados los antecedentes
tráfico, planteada insistentemente por Colom-
que motivaron la reunión, la garantía formal de
bia en el seno del CDS, se asignó a un órgano
los Estados de Unasur en el sentido de que los
específico creado por Unasur, manteniéndose
acuerdos sobre seguridad y defensa que suscri-
en consecuencia la plena dedicación del CDS a
bieran con Estados intra o extrarregionales y que
la defensa, que constituye su razón de ser.
implicaran presencia de personal extranjero, no
La primera reunión de ministros de Relacio- serían utilizados contra la soberanía, la seguri-
nes Exteriores y Defensa, celebrada en Quito el dad, la estabilidad y la integridad territorial de
15 de septiembre de 2009, continuó exhibiendo los Estados sudamericanos. Se establecieron,
posiciones cerradas, que incluyeron la negativa además, mecanismos de verificación.
por parte de Colombia a exhibir el acuerdo con
Muy adecuadamente se dispuso además que
Estados Unidos en tanto los restantes países de
los órganos encargados de la aplicación de las
Unasur no brindaran información sobre la com-
medidas consensuadas en el documento serían
pra de armamentos a terceros países, no acor-
el Consejo de Defensa Suramericano, el Consejo
dándose en definitiva texto alguno. La segun-
de ministros de Relaciones Exteriores, y el Con-
da, también en la capital ecuatoriana el 27 de
sejo Suramericano de Lucha contra el Narcotrá-
noviembre, comenzada con los desfavorables
fico, según sus respectivas competencias.
auspicios de la ausencia de los ministros co-
lombianos –Colombia envió una representación Se acordó también encargar al CDS la elabo-
de nivel técnico– fue más exitosa, al coincidir- ración de un “Protocolo de paz, seguridad y co-
se en el propósito de fortalecer a Sudamérica operación en la Unasur, que constituya además
como zona de paz y aprobarse un “mecanismo una arquitectura de seguridad suramericana y
de medidas de fomento de la confianza y la se- sirva de código de conducta para la región” –ta-
guridad”, que incluyó “intercambio de informa- rea, en realidad, más propia del comitente que
ción y transparencia” –comprendiendo tanto la del comisionado– encomendándole asimismo
creación de un “Banco de información de los la conclusión de las tareas pendientes del Plan
países de la Unasur sobre registro, transferencia de acción, tácito reconocimiento de la demora
y adquisición de equipos y armas convenciona- en que el CDS incurriera al respecto.
les”, como el “desarrollo de un mecanismo de
notificación y registro ante la Unasur del tex- Un balance sobre este episodio –verdadera
to integral de los acuerdos de cooperación in- prueba de fuego para Unasur y el CDS– es a mi
trarregionales y extrarregionales en materia de criterio moderadamente positivo. El desafío era
defensa y seguridad una vez aprobados”, dan- realmente importante. Juan Gabriel Tokatlian se
do satisfacción tanto a los requerimientos de despidió tempranamente del CDS en un incisivo
Venezuela, como a los que, en contrapartida, artículo14, señalando que con su decisión de uti-
exigía Colombia; “Gastos de defensa”, que de- lizar bases militares en Colombia “(...) Estados
32
Unidos demostró que el recientemente creado de la confianza y seguridad” acordadas en Qui-

Consejo Sudamericano de Defensa (CSD) de ins- to el 27 de noviembre de 2009, remitiendo –en
piración brasileña es, hasta ahora, un tigre de correcta aplicación de su competencia– aquellas
papel (...)”. medidas pertenecientes al ámbito de la seguridad
pública al Consejo de ministros de Relaciones Ex-
En realidad era pedirle mucho al joven CDS teriores para que identificara el órgano de Unasur
que lograra que Colombia se abstuviera de sa- que debería entender en ellas. También aprobó
tisfacer un importante requerimiento de su el “Estatuto del Centro de Estudios Estratégicos
aliado estratégico extrarregional. Rafael Benítez de la Defensa” y su cronograma de actividades,
Manaut, comentando el magro resultado de la acordándose que la propuesta para designación
reunión de Bariloche (Benítez Manaut, 2009), del director fuera elevada por la República Ar-
destacaba que “(...) en la década de los ochenta gentina, reconociéndose el rol desempeñado por
del siglo pasado, cuando la presencia de tropas ese país en la propuesta de dicho Centro. Acor-
extranjeras en suelo centroamericano era ‘nor- dó, asimismo, promover la transparencia en gas-
mal’ nadie hacía aspavientos (...)”, y que tam- tos de defensa, conformando al efecto un grupo
poco los hubo cuando se instaló en Ecuador la de trabajo liderado por Argentina, Chile y Perú.
base de Manta, ni cuando comenzó la imple- Dispuso además conformar un grupo de trabajo
mentación del Plan Colombia. compuesto por Argentina, Brasil, Colombia, Ve-
nezuela y Ecuador, en calidad de presidencia pro
Siendo rigurosamente exacto lo expuesto
tempore, para hacer una síntesis objetiva del ya
por Benítez Manaut, precisamente por ello pa-
aludido documento “Estrategia global de bases
rece valioso lo logrado por Unasur e, indirecta-
de apoyo, Libro Blanco del Comando de Movi-
mente, por el CDS –aun cuando no fuera el ór-
lidad Aérea (AMC)”, de Estados Unidos, cuestión
gano protagonista de los hechos–. Por primera
que quedó pendiente de los debates al respecto
vez un país sudamericano se vio precisado a
habidos en 2009. Un aspecto fundamental fue la
dar explicaciones –bien que con el importante y
decisión de delegar a Argentina, Chile y Perú la
justificado requisito de la simetría– respecto de
elaboración de una propuesta que contuviera as-
sus acuerdos con la superpotencia americana, y
pectos a ser incluidos en la agenda temática de
a dar garantías –como los restantes– respecto de
la IX Conferencia de ministros de Defensa de las
su no empleo contra los demás miembros. Más Américas a realizarse del 22 al 25 de noviembre
aún, Colombia se sintió obligada a publicar el en Bolivia, materializándose así un avance hacia
acuerdo para disipar las dudas. El clima creado el objetivo de adoptar posiciones comunes en
bien puede haber contribuido a la decisión de los foros sobre defensa.
la Corte Constitucional de Colombia de suspen-
der la aplicación del acuerdo y requerir su tra- Cabe destacar también la decisión relativa
tamiento legislativo15. Todos los protagonistas a delegar a Chile, Ecuador y Guyana la elabora-
–incluso Colombia– ganaron con la decisión de ción de la propuesta para una secretaría técnica
tomar amplias medidas de fomento de la con- permanente de apoyo administrativo a la presi-
fianza y la seguridad en el seno de Unasur. dencia pro tempore, dependiente de la Secreta-
ría General de la Unasur.
La “Declaración de Guayaquil”, emitida en
el marco de la II Reunión ordinaria del CDS (6 y El “Estatuto del Centro de Estudios Estra-
7 de mayo de 2010), sintetizó los avances obte- tégicos de la Defensa” del Consejo de Defensa
nidos en reuniones de la instancia ejecutiva del Suramericano (CEED-CDS) constituye, induda-
órgano y de expertos en defensa de los países blemente, uno de los aspectos de mayor interés
miembros16, y aprobó los productos elaborados del CDS. Definido cautamente en el artículo 1°
en tales reuniones, en materia de “procedimien- como “(...) instancia de producción de estudios
tos de aplicación para las medidas de fomento estratégicos a efectos del asesoramiento al Con-
33
José Manuel Ugarte
sejo de Defensa Suramericano cuando éste lo b) Promover la construcción de una visión

requiera, en armonía con las disposiciones de compartida que posibilite el abordaje común
en materia de defensa y seguridad regional,
los artículos 3° letra s, 5° y 6° del Tratado cons- de los desafíos, factores de riesgo y amenaza,
titutivo de la Unión de Naciones Suramerica- oportunidades y escenarios previamente iden-
nas (Unasur) y del Estatuto del CDS...”, el nuevo tificados, según los principios y objetivos ex-
puestos en el Tratado constitutivo de la Unasur
CEED-CDS, tal como surge del cuerpo normativo
y en el Estatuto del CDS.
en comentario, es más que eso. Es también un
c) Contribuir a la identificación de enfoques con-
órgano de análisis y asesoramiento en cuestio-
ceptuales y lineamientos básicos comunes que
nes políticas y estratégicas de fundamental im- permitan la articulación de políticas en materia
portancia para el funcionamiento del CDS. de defensa y seguridad regional (...).
En efecto, conforme a su Misión, definida en Cabe destacar, en primer lugar, la función

el artículo 2°, el CEED-CDS debe “(...) contribuir de análisis estratégico encomendada, en las vi-
a la consolidación de los principios y objetivos tales áreas descritas. Mientras que el inciso a)
establecidos en el Estatuto del CDS, a partir de acerca la tarea del CEED-CDS a la que es pro-
la generación de conocimiento y difusión de un pia de la inteligencia estratégica de máximo
pensamiento estratégico suramericano en mate- nivel –bien que obviamente no posee las ca-
ria de defensa y seguridad regional e internacio- racterísticas ni la estructura de un organismo
nal, siempre por iniciativa del CDS (...)”; y en ese que desempeñe tal actividad, aun cuando se
marco “(...) se propondrá avanzar en la definición establezca que le será suministrada informa-
e identificación de los intereses regionales, con- ción por los países miembros, de fuentes no
cebidos éstos como el conjunto de los factores precisadas– los incisos b) y c) proponen una
comunes, compatibles y/o complementarios del tarea política, sumamente importante y delica-
interés nacional de los países de Unasur (...)”. da: acercar y tender a unificar las divergencias
conceptuales y enfoques disímiles sobre la de-
Se advertirá la singular importancia de este fensa y seguridad regional, que a nuestro juicio
último aspecto. La “definición e identificación constituyen la máxima dificultad que enfrenta
de los intereses regionales” excede ciertamente y que deberá enfrentar el CDS.
la “generación de conocimiento”, para pasar a
constituir una tarea de asesoramiento en deci- Para alcanzar los objetivos descritos, el artí-
siones políticas fundamentales que hacen a la culo 4º contempló las funciones del CEED-CDS.
esencia de la misión de Unasur. También su Éstas comprenden aquellas que son propias de
ámbito de competencia excede estrictamente el un órgano de producción y difusión de conoci-
que es propio del CDS, dado que abarca no sólo miento –“estudios, investigaciones, organizar
la defensa, sino también la seguridad interna- talleres, editar publicaciones, establecer a tra-
cional (artículo 5°). vés de los Ministerios de Defensa, relaciones
institucionales y una red de intercambios con
Los objetivos, definidos en el artículo 3º, los centros de estudios estratégicos nacionales
alejan más aún al CEED-CDS de la ya importante regionales y con aquellos centros extrarregio-
tarea de generación y difusión de conocimien- nales que determine el CDS”–, como también la
tos, para adentrarse en la que parece constituir constitución de “un centro de documentación
la función más importante del Centro: y archivo al servicio de los Estados miembros
(...) a) Contribuir, mediante el análisis perma- y del CDS, que contribuya, además, al manteni-
nente, a la identificación de desafíos, factores miento de su memoria institucional”; pero tam-
de riesgo y amenaza, oportunidades y escena- bién otras de naturaleza diversa, más relativas
rios relevantes para la defensa y la seguridad
a las misiones políticas y estratégicas asignadas
regional y mundial, tanto en el presente como
en el mediano y largo plazo. al CEED-CDS.
34
En efecto, también le fue asignada la fun- y administrar las actividades de compra, sumi-
ción de “(...) Efectuar el análisis permanente de nistro, construcciones, así como lo relativo a los
aquellas situaciones, eventos, procesos y ten- recursos humanos del órgano.
dencias relacionadas con la defensa y la paz re-
Un aspecto de fundamental importancia del
gional e internacional, cuyo producto estará a
CEED-CDS, dadas sus misión y funciones, está
disposición de los Ministros que componen el
representado por su cuerpo de expertos, respec-
CDS. Este sistema se alimentará de información
to del que se estableció (artículo 12) que “(...)
provista por cada país miembro, así como de
estará conformado por un número de hasta dos
fuentes alternativas aprobadas por el Consejo
(2) delegados de cada país miembro del CDS,
(...)”.
designados por sus respectivos Ministerios de
En suma, además de su tarea académica, el Defensa, con base en criterios de idoneidad pro-
CEED-CDS habrá de efectuar además análisis es- fesional respecto de las funciones propias del
tratégico, sobre la base de la información que le CEED-CDS (...)”, y que “(...) funcionará bajo la
suministrarán los países miembros, y de la que conducción y supervisión del director ejecuti-
surja de fuentes alternativas no precisadas. vo, quien asignará las tareas y responsabilida-
des específicas (…)”.
Preciso es de todos modos señalar que con-
forme al Estatuto, todas las funciones del CEED- La sede del CEED-CDS estará en Buenos Ai-
CDS habrán de ser ejercidas a requerimiento y res, Argentina (artículo 13).
conforme lo disponga el CDS, cuya instancia
Cabe señalar que el funcionamiento del
ejecutiva ejerce la dirección general del órgano CEED-CDS, nominalmente iniciado el 7 de mayo
e inclusive designa a su director ejecutivo. Ello del 2010, día en que fue emitida la decisión del
brinda a las funciones de carácter político y es- CDS aprobatoria de su Estatuto, habrá de tener
tratégico del CEED-CDS carácter de asesoramien- carácter definitivo recién “(...) una vez aprobado
to y, en ningún caso, decisorio. el Tratado constitutivo de Unasur, según los pro-
Respecto de la estructura orgánica del CEED- cedimientos jurídicos internos de cada Estado
CDS, fue previsto un Consejo directivo como
miembro (...)” (artículo 21), disposición que re-
órgano de dirección general, aprobación del quiere la ratificación de dicho Tratado por parte
presupuesto, de su programa de trabajo y de su de todos los miembros de Unasur, no bastando
reglamento, conformado por los miembros de la entrada en vigencia del mismo por haber sido
logradas las nueve ratificaciones –por lo demás,
la instancia ejecutiva del CDS, cuyas decisiones
aún no logradas– requeridas para ello por su ar-
deben ser adoptadas por consenso; una direc-
tículo 26.
ción ejecutiva, compuesta por un director y un
subdirector de diversa nacionalidad designados El año 2010 fue testigo además de la gradual
por el Consejo directivo, encargada, en lo fun- ejecución de diversas medidas previstas en el
damental, de ejercer la representación legal del Plan 2009-2010, en cuya demora influyera pro-
órgano, coordinar la ejecución del ya aludido bablemente la crisis vinculada con el acuerdo
Programa, y de la supervisión de las funciones Colombia-Estados Unidos, y la prioridad asig-
y tareas que se cumplen en el CEED-CDS, así nada en consecuencia a las medidas de fomento
como de ejecutar su presupuesto; y una Secreta- de la confianza y la seguridad. Así, el seminario
ría administrativa, dependiente de la dirección comprometido por Venezuela sobre Visión de
ejecutiva, cuyo titular debe ser de nacionalidad los enfoques conceptuales de defensa, riesgos y
diversa a la de los precedentes, y con la función amenazas a la región, realizado en Caracas del
de coordinar la mesa de entradas y despacho de 26 al 28 de mayo, desarrollado en siete mesas
la documentación oficial, apoyar al director en temáticas cuya denominación resulta elocuente
la ejecución de las operaciones administrativas, respecto de la amplitud de los conceptos de de-
35
José Manuel Ugarte
fensa considerados: 1) concepción de la parti- Otro aspecto significativo del CDS fue el
cipación ciudadana corresponsable en defensa; diseño y aprobación del nuevo plan de acción
2) concepción de la defensa desde el desarrollo 2010-2011, por parte de la instancia ejecutiva
humano integral; 3) integración y desarrollo en- reunida al efecto en Quito los días 14 y 15 de
dógeno como instrumentos de defensa; 4) defi- julio de 2010. El documento mantuvo los cuatro
niciones de estrategias comunes en la búsque- ejes de su predecesor: 1) políticas de defensa; 2)
da de un equilibrio geopolítico suramericano; cooperación militar y acciones humanitarias; 3)
5) fortalecimiento de los valores republicanos, industria y tecnología de la defensa; y 4) forma-
acervo histórico e identidad nacional para la co- ción y capacitación.
hesión social como factor de defensa; 6) uso so-
Reiteró aspectos ya incluidos en el plan ante-
berano y sustentable de los recursos naturales
rior, debiéndose destacar entre las novedades:
y respuestas al cambio climático; y 7) redefini-
ción de los corredores de integración física en el Realizar un seminario sobre los desafíos en el
marco de la conformación de áreas geoestraté- manejo de crisis en operaciones en manteni-
miento de paz, que se llevará a cabo en Ecua-
gicas para la región. Las mesas contaron con la dor, Realizar un ejercicio combinado regional,
participación de representantes institucionales en la carta, sobre operaciones de mantenimien-
de los países de la región y académicos de los to de la paz, en Buenos Aires 2011, Realizar un
centros de estudios, constatándose la diversidad ejercicio en la carta sobre los desastres natura-
les que se llevará a cabo en la Punta Callao en la
de las concepciones de seguridad y defensa. primera quincena de diciembre 2010, Proponer
mecanismos de empleo del inventario de las ca-
Cabe destacar asimismo el taller sobre In- pacidades de defensa de los Estados miembros
dustria y tecnología de la defensa efectuado en (2.c) en caso de desastres naturales, Realizar un
Quito, el 29 y 30 de junio, con la presencia de de- panel sectorial sobre metrología, normalización
y evaluación con énfasis en el sector Defensa,
legados de la totalidad de los países integrantes
que se llevará a cabo en Río de Janeiro en abril
del CDS, y cuya conclusión contuvo la propuesta del 2011, en el marco de la ‘Feria Latin America
de desarrollar e implementar un sistema integra- Aerospace and Defense’, Desarrollar e imple-
do de información sobre tecnología e industria mentar un sistema integrado de información
sobre industria y tecnología de la defensa, Iden-
de la defensa. Constituyendo la finalidad del en-
tificar las posibles áreas comunes de asociación
cuentro un diagnóstico sobre la situación de la estratégica para promover la complementarie-
industria de la defensa, con miras a promover la dad, la investigación, la cooperación técnica y
complementariedad, la investigación y la trans- la transferencia de tecnología, Promover la co-
operación bilateral y multilateral en la indus-
ferencia tecnológica, el taller fue precedido por
tria y tecnología entre las naciones integrantes
la recopilación de información al respecto y su del Consejo de Defensa Suramericano, Estudiar
análisis, identificándose líneas temáticas de dis- la posibilidad de crear un Centro de Investiga-
cusión sobre cuya base se realizó el taller. ción y Desarrollo Tecnológico y Cooperación
Industrial del CDS, Promover en el marco de las
Asimismo, en la reunión de la instancia eje- naciones integrantes de este consejo, Elaborar
una propuesta de programa suramericano de
cutiva hecha en Quito los días 14 y 15 de julio,
formación en Defensa, dirigido a civiles repre-
se confeccionó un plan de trabajo para el dise- sentantes de los Estados Miembros del Consejo
ño de una metodología común para la medición de Defensa Suramericano, y Realizar un Curso
de gastos militares en Unasur, proponiéndose de Defensa, a efectuarse a partir de marzo del
2011, en la Escuela Superior de Guerra en Bra-
como objetivo la presentación durante la tercer sil, dirigido a personal civil y militar.
reunión ordinaria del CDS de un programa de
implementación del Registro suramericano de Cabe destacar el predominio, entre las me-
gastos de defensa, dependiente del CDS, y una didas previstas, de un área que despertó inicial-
metodología técnica homologada consensuada mente grandes expectativas y que suma hasta el
en el marco del plan. momento muy pocas concreciones: la relativa a
industria y tecnología de la defensa.
36
3. ¿Qué futuro aguarda al CDS? contra el Narcotráfico, creado en la III Reunión

Sus desafíos y perspectivas ordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado
y de Gobierno de Unasur (20 de agosto de 2009)
Transcurrido año y medio desde la creación del y exhortado en forma urgente a constituirse y a
CDS, éste continúa su gradual desarrollo y avan- dictar su Estatuto en la Reunión extraordinaria
ce, tal como sucede con Unasur, cuyo Tratado del mismo órgano en Bariloche (28 de agosto de
constitutivo ha recibido hasta ahora sólo siete 2009), no parece ser objeto preferente de la aten-
de las nueve ratificaciones que requiere su vi- ción de la mayoría de los países comprendidos
gencia. ¿Qué desafíos enfrenta el CDS, y deberá en Unasur.
enfrentar?
La reunión inicial de este Consejo, nominal-
Asignamos el primer lugar a la diversidad de mente integrado por los ministros de Estado y
concepciones en materia de defensa y seguridad de Gobierno de los países miembros de Unasur,
imperantes en Sudamérica. Tal diversidad halla que aprobó su proyecto de Estatuto, celebrada
origen en buena medida en el muy diverso de- en Quito el 8 de abril de 2010, contó con sólo
sarrollo del control civil de las fuerzas armadas diez asistentes, de los cuales seis fueron emba-
y, en general, del gobierno político de la defen- jadores o funcionarios diplomáticos de menor
sa, así como en el también diverso grado en que jerarquía que cumplían funciones en Ecuador, y
los países integrantes de Unasur han logrado tan sólo dos ministros del Interior, uno de ellos
superar la herencia representada por los con- del país huésped; expresión elocuente del es-
ceptos de seguridad y defensa que rigieron en caso interés despertado por el nuevo Consejo.
Latinoamérica durante el conflicto este-oeste, En la Reunión extraordinaria de jefas y jefes de
de carácter omnicomprensivo y en cuyo mar- Estado y de Gobierno del 4 de mayo de 2010, se
co se asignaron a las fuerzas armadas múltiples resolvió cambiar su nombre por el de Consejo
funciones, incluyendo aspectos de naturaleza Suramericano sobre el Problema Mundial de las
política. Drogas, invocando la finalidad de adecuarlo a la
normativa internacional, y aprobar su Estatuto.
Así, mientras en Argentina, Chile y, en menor
grado, Brasil, predomina un concepto de defensa Puede advertirse en consecuencia que Una-
clásico basado en la respuesta a la agresión mili- sur no cuenta con órgano alguno dedicado a la
tar externa, en otros países de Unasur se incluyen problemática de la seguridad pública, circuns-
en la defensa la seguridad interna, el desarrollo tancia que guarda estrecha relación con las di-
–incluyendo funciones de naturaleza económica vergencias conceptuales sobre los alcances de
y social– e incluso aspectos políticos. la defensa y la resistencia por parte de determi-
nados países del bloque, de tratar las cuestiones
Si bien en la constitución del CDS primó el de seguridad pública en un ámbito diverso que
buen tino de excluir las cuestiones relativas a la las que son propias de la defensa.
seguridad interna de su ámbito de competencia,
lo cierto es que a más de dos años de constitu- Hemos destacado en otra oportunidad (Ugar-
ción de la Unasur no ha sido creada en dicho te, 2007) las diferencias fundamentales existen-
bloque instancia alguna de cooperación en ma- tes entre la organización de la seguridad públi-
teria de seguridad pública, pese a la magnitud ca en el Mercosur, realizada sobre el modelo de
del desafío representado –entre otros múltiples la cooperación en justicia y asuntos del interior
aspectos– por el delito organizado trasnacional. de la Unión Europea, comprendiendo todos los
aspectos de la seguridad pública y distinguién-
En lo relativo a la lucha contra el narcotráfico dola claramente de la defensa, y dicha organiza-
–desafío fundamental en los países andinos– cabe ción en la CAN, realizada sobre aspectos parcia-
señalar que el Consejo Suramericano de Lucha les e incluyendo aspectos de seguridad pública
37
José Manuel Ugarte
en la defensa, otorgando asimismo funciones a Dicho desafío debe ser objeto de una pacien-
las fuerzas armadas en seguridad pública17. te y laboriosa superación mediante la construc-
ción de consensos, y no debe impedir el avance
Cabe recordar asimismo la diversidad de
sobre los aspectos de la labor del CDS en que
posiciones asumidas por países integrantes de
hay acuerdos.
Unasur en la Conferencia especial de seguridad
de México, donde quedó consagrado un concep- El segundo desafío importante es el relativo
to hemisférico de seguridad multidimensional, a lograr que las significativas diferencias ideo-
de amplitud muy significativa, que comprende lógicas y de posición frente a Estados Unidos, el
desde la guerra hasta el sida, y la VI Conferencia gran actor externo, imperantes entre los países
de ministros de Defensa de las Américas celebra- miembros de Unasur, no obstruyan o frustren la
da en Quito (2004) donde la seguridad multidi- subsistencia y el desarrollo del CDS, obtenién-
mensional se transformó en la defensa multidi- dose un consenso regional en el sentido que el
mensional. En la VII Conferencia celebrada en apoyo a dicho órgano constituye una política de
Managua, Nicaragua, este aspecto fue atenuado, Estado en los países miembros.
reconociéndose en mayor grado las diversidades
Cabe preguntarnos: ¿Unasur y el CDS consti-
conceptuales y normativas entre los países (“De-
tuyeron el fruto de una conjunción de gobiernos
claración de Managua”, 28 de junio de 2006).
de signo progresista en Sudamérica, particular-
En la VIII Conferencia se acentuó la orientación
mente en Brasil, Argentina y Chile? ¿Subsistiría,
hacia la defensa, reconociéndose en la “Declara-
si Argentina y Brasil –en Chile ya ha ocurrido–
ción de Banff” (5 de septiembre de 2008), “(...)
pasaran a estar gobernados por partidos políticos
la importancia de diferenciar las realidades de
de signo conservador?
defensa y seguridad (…) reconociéndose, ade-
más (…) que la diversidad regional en el campo Aunque creemos que la integración sudame-
de la defensa y la seguridad significa aceptar la ricana constituye un fenómeno irreversible, basta
existencia de realidades diferentes en cada país, recordar la posición de José Serra en Brasil, parte
en lo que concierne a métodos, normas jurídicas de cuya campaña de oposición contra el actual
e instrumentos empleados por los diversos Esta- presidente brasileño se centró en la oposición al
dos de la región para enfrentar sus desafíos (...)”, propio Mercosur, para advertir que las cosas po-
expresión que resume adecuadamente una de las drían haber tomado un rumbo muy diferente.
mayores dificultades que enfrenta el CDS.
Cabe suponer, no obstante, que la construc-
Ello fue destacado por la viceministra de De- ción de intereses comunes propios de todo proce-
fensa de Ecuador, Rosa Mercedes Pérez, recor- so de integración habrá de fortalecer progresiva-
dando la circunstancia relativa a la exclusión mente a Unasur y al CDS –si bien el lento proceso
de la seguridad del ámbito de competencia del de ratificación del Tratado constitutivo muestra
CDS, y destacando que “(...) tales exclusiones las dificultades existentes– y que la constitución
crean la necesidad de aclarar suficientemente, de ambos órganos tenderá a constituir un fenó-
dentro del propio Consejo de Defensa Surameri- meno irreversible. Preciso es, sin embargo, reco-
cano, los conceptos de seguridad y defensa. Por nocer los riesgos que ambos afrontan.
ello, uno de los principales objetivos del “Plan
de acción” es determinar una visión regional so- La posición de Estados Unidos constituye
bre estos temas (…). Las visiones diferentes de otro factor importante por considerar. Si puede
estos conceptos generan una serie de problemas sostenerse que la integración sudamericana en
entre los países, pues sus enfoques están liga- Unasur constituye un fenómeno adverso tanto
dos a la percepción de sus propias amenazas a la tradicional política estadounidense de pri-
que, en muchas ocasiones, no son las mismas vilegiar la bilateralidad en sus relaciones con
para todos los países (...)”18. los países latinoamericanos, como al frustrado
38
propósito de procurar la formación de un ámbi- Respecto de las perspectivas, consideramos

to de libre comercio que abarcara a América en que pese a todas las dificultades, el CDS continúa
su totalidad, el CDS aparece como más adverso funcionando, y que tal funcionamiento muestra
aún, por ser opuesto a la tradicional política es- aspectos favorables: incremento de la transpa-
tadounidense de asignar a las fuerzas armadas rencia y la confianza mutua, fortalecimiento del
latinoamericanas misiones de naturaleza polí- control civil en materia de defensa mediante el
tica y de seguridad interior en sus respectivos intercambio de conocimientos y experiencias
países19. En realidad, Estados Unidos ha consi- relativa a ministerios de defensa, difícil y lenta,
derado que los países latinoamericanos no te- pero real construcción de conceptos comunes
nían reales necesidades de defensa –que enten- en materia de seguridad y defensa, perspectivas
día cubiertas por él mismo, en el marco del Tiar de cooperación en materia de producción para
y el Sistema Interamericano de Defensa– y que, la defensa y tecnología, así como de enseñanza
en el caso de contar con fuerzas armadas, lo que de la defensa a personal militar y civil, coopera-
no debía suceder necesariamente, debían dedi- ción en materia de operaciones de paz, etc.
carlas a la lucha contra el terrorismo, el narco- El futuro podrá permitir el desarrollo de la
tráfico, el delito organizado. identidad sudamericana en materia de defensa,
Un órgano dedicado a la defensa en sentido no confrontativa e incluso cooperante con el sis-
estricto –y no a batallas ideológicas o policia- tema hemisférico, que podría incluir el desarro-
llo de un cuerpo multinacional sudamericano
les– no sólo contradice las políticas estadouni-
para operaciones de paz y la constitución de ór-
denses hacia América Latina en la materia, sino
ganos comunes de planeamiento y conducción.
que podría despertar percepciones de amenaza
Pero ello es sólo futuro posible; la actualidad se
por parte de la superpotencia americana. Se tra-
refiere a consulta, cooperación y coordinación en
ta de una posibilidad que el CDS debería evitar,
materia de defensa, en lo que es posible avanzar
sin perjuicio de cumplir adecuadamente su fun-
y perfeccionarse, que no es por cierto poca cosa,
ción. Creemos que el CDS con el tiempo debería
considerando el pasado sudamericano.
cumplir una función similar a la desempeñada
por la Política europea de seguridad y defensa
en la Unión Europea: construir una identidad
sudamericana de defensa, no confrontativa e in- Bibliografía
cluso cooperante con el sistema hemisférico. Benítez Manaut, Raúl (2009). “Colombia, Unasur y la nue-
va geopolítica latinoamericana”. Publicado el 3 de sep-
Ello, sin perjuicio de integrar adecuadamen- tiembre de 2009 en el website de Radio Netherlands y
te a todos los países sudamericanos, cualquiera en www.rnw.nl/es/español/article/colombia-unasur-y-
fuera la ideología de sus conducciones políticas. la-nueva-geopol%C3%ADtica-latinoamericana (fecha
de consulta: 1 de diciembre de 2009).
Ello plantea el desafío relativo a trabajar y cons-
Ugarte, José Manuel (2008). Integración subregional en
truir la identidad sudamericana en materia de seguridad pública y defensa: del Mercosur a Una-
defensa tanto con Colombia, con su actual alian- sur. Anuario de la integración regional de América
za estratégica con Estados Unidos, como con los Latina y el gran Caribe, Cegre, Ciei, Ciem y Cries,
Buenos Aires.
países sudamericanos integrantes de la Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amé- ––––––––. (2007). “La actividad de inteligencia en Amé-
rica Latina y el surgimiento de la inteligencia crimi-
rica-Tratado de Comercio de los Pueblos (Alba- nal”. Ponencia presentada en la conferencia de Latin
TCP). Aún considerando las obvias dificultades, American Studies Association celebrada en Mon-
la común condición de países latinoamericanos treal, Canadá, 2007 (Lasa 2007), disponible en www.
resdal.org.ar (fecha de consulta: 1de julio de 2010).
genera y habrá de generar intereses comunes que
mantendrán y fortalecerán la integración sud- ––––––––. (2005). Los conceptos jurídicos y políticos de la
seguridad y la defensa, Plus Ultra-Librerías Yenny,
americana y, consiguientemente, al CDS. Buenos Aires.
39
José Manuel Ugarte
––––––––. (2001). “Los conceptos de defensa y seguridad y presidente pro tempore del Grupo de trabajo de
en América Latina, sus peculiaridades, y las conse- constitución del Consejo de Defensa Suramericano,
cuencias políticas de esas peculiaridades”. Ponencia se expresó que “(...) El Consejo de Defensa Surame-
presentada en la conferencia de Latin American Stu- ricano se asienta sobre un conjunto amplio de con-
dies Association, Washington, 2001 (Lasa 2001) en sensos positivos y sobre algunas exclusiones que le
lasa.international.pitt.edu/Lasa2001/UgarteJoseMa- permitan hacer efectivo el despliegue de sus capa-
nuel.pdf (fecha de consulta: 30 de agosto de 2010). cidades para ser un foro político de diálogo sobre
cuestiones de defensa (…) se trata de un Consejo de
Defensa y no de asuntos de seguridad (…) resulta
particularmente definidor que el Consejo de Defen-
Notas sa Sudamericano haya excluido de su conocimiento
las cuestiones propias de la seguridad, no importan-
1 Sobre los antecedentes y la creación del CDS, véase. do su denominación específica (seguridad pública,
José Manuel Ugarte. “Consejo de Defensa Surameri- humana, ciudadana, orden público, etc.)”. Es una
cano: balance y perspectivas”, disponible en www.fes. definición particularmente importante, por contri-
org.ar/Publicaciones/2010/PAPER_Ugarte_Mayo_2010. buir a superar las confusiones conceptuales entre
pdf (fecha de consulta: 23 de agosto de 2010). los ámbitos de la defensa nacional y la seguridad
2 Adoptada en la Cumbre extraordinaria de la Unión interior que caracterizaran a América Latina duran-
de Naciones Suramericanas (Unasur) realizada en te el conflicto este-oeste. Ello no obstante, preciso
Costa do Sauípe, Bahia, 16 de diciembre de 2008. es señalar que si bien estrictamente las cuestiones
de seguridad pública en general, incluyendo delito
3 Existe cierta confusión en este aspecto, favorecida organizado, narcotráfico, etc., han quedado fuera de
por la redacción del artículo 3º del Tratado consti- las competencias del CDS, subsisten las diferencias
tutivo de Unasur. Efectivamente, entre los objetivos conceptuales significativas en materia de defensa y
previstos en el artículo 3°, el inciso q) previó la lu- seguridad.
cha contra un heterogéneo conjunto de amenazas:
4 La construcción de confianza en la subregión, ca-
“la coordinación entre los organismos especializa-
racterizada por el importante desarrollo de medidas
dos de los Estados miembros, teniendo en cuenta
de fomento de la confianza y la seguridad, con claro
las normas internacionales, para fortalecer la lucha
énfasis en la cooperación y un inequívoco avance
contra el terrorismo, la corrupción, el problema
hacia la integración en materia de defensa, recono-
mundial de las drogas, la trata de personas, el tráfi-
co de armas pequeñas y ligeras, el crimen organiza- ce como hitos fundamentales la firma entre Argen-
do transnacional y otras amenazas, así como para el tina, Brasil y Chile del “Compromiso de Mendoza”,
desarme, la no proliferación de armas nucleares y en septiembre de 1991, y al cual, posteriormente,
de destrucción masiva, y el desminado”, incluyen- adhirió Uruguay, sobre prohibición de armas quí-
do, como puede verse, cuestiones de seguridad pú- micas y biológicas; y en materia de energía nuclear,
blica y de defensa; mientras que el inciso s) previó el “Acuerdo bilateral” que estableció el Sistema
“el intercambio de información y de experiencias común de contabilidad y control y creó la Agen-
en materia de defensa”, y el inciso t)” la coopera- cia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control
ción para el fortalecimiento de la seguridad ciuda- de Materiales Nucleares (Abacc). Son conocidas,
dana”. Tales peculiaridades derivaron de la diversi- además, las acciones adoptadas por el Mercosur en
dad de modos de entender la defensa y la seguridad materia de cooperación y coordinación política, y
imperante entre los países miembros, que están hoy construcción de confianza y seguridad, entre ellas,
lejos de hallarse resueltos. Por otra parte, el artículo la creación del Mecanismo de consulta y participa-
1º del Estatuto del CDS dispuso “(...) Crear el Con- ción política, adoptada en oportunidad de la reunión
sejo de Defensa Suramericano como una instancia XXIII del Consejo del Mercado Común (CMC) en
de consulta, cooperación y coordinación en mate- Brasilia, para articular las acciones necesarias para
ria de Defensa en armonía con las disposiciones del ampliar y sistematizar la cooperación política entre
Tratado constitutivo de Unasur en sus artículos 3° las partes, entendida como aquella referida a todos
inciso “s”, 5° y 6°”. Como puede advertirse, la re- los campos que no formaran parte de la agenda eco-
ferencia a los objetivos específicos no comprendió nómica y comercial de la integración; y, fundamen-
el heterogéneo conjunto de amenazas contemplado talmente la Declaración de Ushuaia, formulada por
en el inciso q), ni a la seguridad ciudadana aludida los presidentes del Mercosur ampliado en la XXIV
en el inciso t). En el libro El Consejo de Defensa reunión del CMC, oportunidad en que suscribieron
Suramericano de la Unasur. Crónica de su gesta- la Declaración política del Mercosur, Bolivia y Chile
ción, publicado por el Ministerio de Defensa Nacio- como zona de paz y libre de armas de destrucción
nal de Chile (julio de 2009, Santiago de Chile), en masiva, expresando su convicción en el sentido que
el artículo “El Consejo de Defensa Suramericano: el fortalecimiento de la democracia y del proceso
contexto y perspectivas”, de Gonzalo García Pino, de integración beneficiaban la seguridad regional, y
entonces subsecretario de Guerra en ese ministerio destacando la importancia de los mecanismos bilate-
40
rales de consulta y coordinación al igual que el for- tre la Fábrica Argentina de Material Aeroespacial
talecimiento y la ampliación de medidas de fomento (Fama), la empresa brasileña Embraer y la empresa
de la confianza. italiana Aeritalia, para la fabricación del cazabom-
bardero AMX, del entrenador avanzado IA-63 Pam-
5 En la introducción del ya citado libro elaborado por
pa, y de otras aeronaves; y el posterior fracaso, fun-
el Ministerio de Defensa chileno sobre la gestación
damentalmente por falta de capacidad económica
del Consejo puede leerse una exposición del minis-
por parte de Argentina, del proyecto de fabricación
tro de Defensa Nacional de Brasil, Nelson Jobim,
de un commuter de pasajeros, el CBA 123, del que
quien destacó que “(...) el propósito de (...) cons-
debían ser protagonistas Fama y Embraer. Más mo-
truir identidad suramericana en defensa, que tome
desto pero también más exitoso, ha sido el proyecto
en cuenta características subregionales y naciona-
argentino-chileno de diseño y construcción del ve-
les y que contribuya al fortalecimiento de unidad
hículo de combate liviano de propósitos generales
de América Latina y Caribe, se inscribe en la trayec-
a ruedas, de doble tracción, Gaucho (iniciado en
toria histórica de Sudamérica (...). Es una identidad
2004 y en producción).
que respeta las diversidades nacionales pero que
apunta a aquellas características subregionales que 9 “Modernización de los Ministerios de Defensa”.
pueden ser objeto de cooperación futura en el con- Cuadernos de Defensa. 1. Consejo de Defensa Sura-
tinente o que ya lo son. Uno de los mecanismos que mericano de Unasur, Quito, mayo 2010, disponible
más puede colaborar a esta perspectiva identitaria en http://www.cdsunasur.org/images/stories/publi-
es el objetivo específico de “contribuir a articula- caciones/libro_memoria_cuadernos_de_defensa.
ción de posiciones conjuntas en foros multilatera- pdf (fecha de consulta: 31 de agosto de 2010).
les sobre defensa, dentro del artículo 14 del Tratado
10 III Reunión ordinaria del consejo de jefas y jefes de
constitutivo de la Unasur”. Se trata de que la región
Estado y de gobierno de Unasur, oportunidad en la
tenga una voz y que haga frente a la creciente pér-
que Ecuador asumió la presidencia pro témpore del
dida de poder e influencia mundial y esa tarea es
bloque, de manos de Chile.
amplia sin descartar la relevancia de la defensa en
esa dimensión (...)”. 11 Reunión extraordinaria de jefas y jefes de Estado y
de Gobierno de Unasur.
6 Primera Reunión de los ministros y ministras de
Defensa de Unasur, Santiago de Chile, 10 de marzo 12 Se trató del documento White Paper Air Mobility
de 2009. Command Global on Route Strategy publicado por el
Comando de Movilidad Aérea de Estados Unidos, en
7 Mucho se ha escrito sobre el surgimiento y desarro-
el que se destacaba el interés del Comando Sur en
llo de las medidas de fomento de la confianza y se-
utilizar la base aérea colombiana de Palanquero tan-
guridad entre los países del Mercosur. Véase, Ugar-
to para operaciones de droga, como para operaciones
te, Estudio subregional: prevención de conflictos y rol
de movilidad, destacándose que un avión de trans-
de las organizaciones de la sociedad civil en dicha
porte militar C17 podía alcanzar desde esa base casi
materia, en el Cono Sur, hoy disponible en www.
la totalidad del continente americano. Tal circuns-
gppac.net/documents/GPPAC/.../Subregion_ConoSur.
tancia constituyó una de las bases fundamentales de
doc (fecha de consulta: 3 de septiembre de 2010);
la denuncia del presidente Hugo Chávez.
Integración regional y defensa, ¿más allá de la segu-
ridad cooperativa? e Integración regional en seguri- 13 Creado en la III Reunión ordinaria del consejo de
dad y defensa: del Mercosur a Unasur. Cabe destacar, jefas y jefes de Estado y de Gobierno de Unasur.
además, en la CAN, el Compromiso de Lima-Carta
14 ¿Bye bye Consejo Sudamericano de Defensa?, por
Andina para la Paz y la Seguridad, del 17 de junio
Juan Gabriel Tokatlián. Página 12, Buenos Aires, 7
de 2002, por la importancia de los compromisos
de agosto de 2009.
asumidos por los países miembros en materia de
establecimiento de una zona de paz, vedándose el 15 Auto 288 de 2010, dictado en el expediente 7964/D-
emplazamiento, fabricación, transporte y empleo 7965, magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio.
de armas de destrucción masiva, erradicándose las
16 Se trató de las reuniones de la instancia ejecutiva
minas antipersonales y estableciéndose un sistema
que tuvieron lugar en Manta, Ecuador, los días 28
de informes recíprocos normalizados en materia de
y 29 de enero de 2010, en Guayaquil, Ecuador, el
armamento, estableciendo y fomentando medidas
5 de mayo, y de la reunión de trabajo celebrada en
para el fomento de la confianza y la seguridad; y los
Quito, Ecuador, el 8 y 9 de abril de 2010, de con-
Lineamientos para la política de seguridad externa
formidad con el mandato de la resolución de los
común aprobados por decisión 587 del Consejo An-
ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de
dino de Ministros de Relaciones Exteriores.
la Unasur, de 27 de noviembre de 2009.
8 Además de la Estrategia nacional de defensa brasi-
17 Véanse las decisiones del Consejo Andino de Rela-
leña, cabe recordar en materia de antecedentes, en
ciones Exteriores 505, 552, 587, y el “Compromiso
los ochenta, la frustrada tentativa de acuerdo en-
de Lima-Carta Andina para la Paz y la Seguridad”.
41
José Manuel Ugarte
18 Rosa Mercedes Pérez. “Desafíos del Ecuador en la defensa, así como a Los conceptos de seguridad y
presidencia del Consejo de Defensa Suramericano”, defensa en América Latina, sus peculiaridades, y las
disponible en www.cdsunasur.org (fecha de consul- consecuencias políticas de esas peculiaridades, ya
ta: 30 de agosto de 2010). citadas.
19 Sobre este aspecto, remitimos a nuestra obra Los
conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y la
42
Haití, más allá del terremoto: nuevo capítulo de un viejo drama
y retos geopolíticos de Brasil y la región
Las consecuencias del terremoto que el 12 de dibles al apartado final dedicado a los escena-
enero de 2010 devastó a Puerto Príncipe, capital rios futuros.
de Haití, sólo podrán comprenderse si se tiene
en cuenta el contexto sociopolítico del país y A pesar de la magnitud del desastre huma-
se ubican en el de una historia marcada por el no y material provocado por el terremoto, el
pecado original de su osadía: haber expulsado replanteamiento de la política de cooperación
a los ejércitos de Napoleón de la isla de Saint- internacional con Haití era una necesidad admi-
Domingue para convertirse en la primera re- tida –abierta o privadamente– desde antes de la
pública negra del mundo, marcar el camino de catástrofe por la mayoría de los actores involu-
la independencia al resto de América Latina y crados. De hecho, Haití se ha convertido en un
colaborar en ella. El escenario resultante de la verdadero banco de pruebas para la cooperación
catástrofe y las responsabilidades asumidas a internacional, cuyos enfoques tradicionales es-
partir de 2004 por Sudamérica en la misión de tán sometidos a un cuestionamiento profundo,
las Naciones Unidas en Haití, con Brasil a la ca- lo que sucede también con las denominadas ac-
beza, convierten al drama haitiano en el desafío tividades de paz y seguridad de la Organización
más complejo que enfrenta la región. de las Naciones Unidas (ONU), particularmente
las operaciones de sus poderosos departamen-
La primera versión de este artículo se en- tos de Operaciones de Paz (DPKO) y de Apoyo
contraba lista cuando ocurrió el terremoto. Pese de Campo (DFS)1, objeto de análisis en el marco
a las graves consecuencias del cataclismo, ese del proceso de revisión denominado nuevos ho-
análisis conserva vigencia, pues permite in- rizontes2.
terpretar los intereses y conflictos que dieron
origen a la Misión de Estabilización de las Na- Desde la creación de Minustah en 20043,
ciones Unidas en Haití (Minustah) así como sus el Consejo de Seguridad de las Naciones Uni-
características, dificultades y limitaciones. Por das incluyó en su mandato componentes de
ello opté por agregar el post scriptum que sigue carácter humanitario. Sucesivas resoluciones,
e introducir algunas modificaciones imprescin- ampliaron el espectro de actuación en Haití para
43
contemplar dimensiones que permiten definir Santo Domingo, República Dominicana. Minus-
la actividad del conjunto de las agencias de las tah, que además de sus responsabilidades origi-
Naciones Unidas, apoyadas y coordinadas por nales de seguridad coordina también la activi-
Minustah, como de construcción estatal (state dad de las diferentes agencias de las Naciones
building). Además, la intervención humanitaria Unidas en Haití, quedó virtualmente colapsada.
allí es considerada un caso ejemplar de aplica- El sismo destruyó completamente su cuartel
ción del concepto de la responsabilidad de pro- general y segó las vidas del representante del
teger (Responsibility to Protect, R2P)4. secretario general de las Naciones Unidas, el
tunecino Hédi Annabi, y de su adjunto, el brasi-
Todo ello permite ubicar la dimensión del leño Luiz da Costa, además de la de numerosos
desafío que Haití representa para Sudamérica. altos funcionarios, civiles y militares. Debieron
Además, la identificación de las estrategias más transcurrir varias semanas para que Minustah
eficaces para apoyar a su pueblo en la búsqueda se recuperara del impacto.
de caminos para salir y recuperarse de la reali-
dad actual podrá constituirse en una respuesta En tales condiciones, se produjo el desembar-
a la profunda crisis en la que se encuentran las co masivo de tropas del Comando Sur de Estados
políticas internacionales de cooperación al de- Unidos6, que asumieron el control del aeropuerto
sarrollo. internacional, del puerto y del conjunto de la re-
gión metropolitana de Puerto Príncipe. Autoriza-
El peso de los principales países y organis- da por el gobierno haitiano, la operación militar
mos donantes de fondos se refleja en la presen- estadounidense generó roces con los contingen-
cia del ex presidente de Estados Unidos, Bill tes de Minustah así como la reacción del gobier-
Clinton, que copreside la Comisión Interina no francés y de varios gobiernos de la región. El
para la Reconstrucción de Haití (HRIC) junto al aparatoso despliegue militar, discretamente reti-
primer ministro haitiano Jean-Max Bellerive. rado luego de unos meses, permitió ordenar el
Sin embargo, la región, con Sudamérica a la ca- caos posterior al terremoto y socorrer a los habi-
beza, tiene en Haití una oportunidad poco fre- tantes de la capital y zonas aledañas, privados de
cuente de pesar en decisiones estratégicas con los medios más elementales de subsistencia.
consecuencias globales.
Todo indica que el gobierno de Estados Uni-
dos temió que las consecuencias del terremoto
derivaran en desmanes y un descontrol gene-
1. Post scriptum ralizado en Haití, con consecuencias sobre su
propia seguridad nacional y la de la región,
La debacle provocada por el terremoto, cuyo
principalmente por el riesgo de una reacción de
epicentro se ubicó muy cerca de la capital,
parte de República Dominicana. Sin embargo,
Puerto Príncipe, afectando muy gravemente un
los hechos transcurrieron de otra manera: la so-
área que concentra casi la mitad de los cerca
lidaridad y el apoyo de República Dominicana
de 10 millones de haitianos que habitan en el
al pueblo y gobierno haitianos superaron todas
país5, tuvo consecuencias cuya magnitud y al-
las previsiones y, por otra parte, los millones
cance reales sólo podrán ser evaluados en todas
de afectados por la catástrofe en Puerto Prínci-
sus dimensiones dentro de algunos años.
pe reaccionaron con una calma poco habitual.
El impacto del sismo dejó en estado de shock Cuando el Pentágono retiró sus efectivos, la pre-
a todos los actores en el terreno. La mayoría de sencia de Estados Unidos quedó representada
las oficinas del gobierno fueron seriamente da- en el terreno por un gran número de organiza-
ñadas y el presidente René Préval (1996-2001; ciones no gubernamentales (ONG) encargadas
2006-), junto a las principales autoridades, de- de distribuir ayuda de la United States Agency
bieron instalarse durante varias semanas en for International Development (USAID).
44
Haití, más allá del terremoto: nuevo capítulo de un viejo drama y retos geopolíticos
En efecto, el impacto de los centenares de rales de origen. Ese movimiento espontáneo y

miles de muertos y heridos, la magnitud de la masivo de población representó, ciertamente,
destrucción y la situación de orfandad de la un alivio para la profunda crisis de los centros
población en los días posteriores al terremoto urbanos más afectados. Pero tuvo también un
–hecho que no es novedad para la mayoría de fuerte impacto sobre las escasas capacidades
los haitianos–, generaron miles de redes de so- del campesinado, extremadamente pauperi-
lidaridad espontánea. No se registraron distur- zado, víctima de un sistema irracional de pro-
bios ni pillajes graves, aun cuando CNN y otras piedad, tenencia y uso de la tierra, y asentado
cadenas internacionales intentaran magnificar en un territorio cuyos suelos sufren desde hace
algunos hechos aislados. décadas las consecuencias de la deforestación
y el manejo inadecuado. El fenómeno provocó,
El fenómeno merece un estudio serio, pero
sobre todo, un quiebre en el ciclo de la agricul-
desde ya es posible afirmar que la actitud de cal-
tura de subsistencia, predominante en Haití. En
ma y resignación de la inmensa mayoría de la
efecto, la semilla reservada para la siembra se
población, en condiciones de desamparo abso-
debió destinar al consumo, como alimento de la
luto, luego de perder seres queridos, viviendas
población desplazada.
y pertenencias, es un síntoma de la profundidad
del drama que afronta Haití. Un drama que co- El sismo afectó por igual a todos los sectores
menzó mucho antes del terremoto y cuyos oríge- sociales y golpeó muy duramente a las institu-
nes pueden ubicarse en 1804, en la rebelión de ciones oficiales y a los centros educativos en la
la entonces colonia más rica del imperio francés región de Puerto Príncipe. Aun cuando afortu-
y las represalias tomadas por Francia para cas- nadamente a la hora del terremoto los alumnos
tigarla. A los ojos de París y del conjunto del de enseñanza primaria ya habían abandonado
Occidente civilizado, los haitianos cometieron las escuelas, un alto número de estudiantes y
el error imperdonable de asumir el programa de docentes universitarios, además de funciona-
la revolución francesa contra la voluntad de sus rios, murieron bajo los escombros de los edi-
amos. El bloqueo político y económico a su ex ficios destruidos. Si antes del sismo las capa-
colonia y la imposición de una multa multimi- cidades reales del gobierno y, en general, de
llonaria por parte de Francia sometieron a Haití todas las instituciones de la sociedad haitiana
a una dura situación de aislamiento de la que eran débiles, las consecuencias del terremoto
sólo comenzó a salir luego de la larga ocupación agravaron el problema. El Estado sólo es capaz
militar estadounidense entre 1915 y 1934. Con- de proveer, limitada y parcialmente, un escaso
viene recordar que las tropas de Estados Unidos número de servicios básicos a la población. Su
se retiraron luego de conseguir que el país pa- capacidad autónoma de regulación de la vida
gara una deuda con el City Bank y su gobierno social es apenas algo más que nominal. Los ni-
derogara la norma constitucional que impedía a veles de desestructuración del aparato produc-
los extranjeros adquirir tierras allí7. tivo son, también, muy serios. Su economía y
el conjunto de la actividad social funcionan, en
Para explicar el drama haitiano no puede muy alta medida, en la informalidad. En reali-
omitirse el rol histórico de las elites dominan- dad, la cooperación internacional y el flujo de
tes, que han gobernado autocráticamente el país, remesas de los haitianos residentes en el exte-
exhibiendo una rapacidad y un desprecio poco rior explican buena parte de la bulliciosa acti-
frecuentes por todos los derechos de su pueblo. vidad comercial8 que se percibe en las calles de
Puerto Príncipe, las demás ciudades e, incluso,
Las consecuencias del terremoto desenca-
en las zonas rurales.
denaron la huida del país de quienes pudieron
hacerlo y el regreso de varios cientos de miles La apertura de la economía haitiana al mer-
de damnificados hacia sus comunidades ru- cado internacional, sumada al bloqueo econó-
45
mico impuesto por las Naciones Unidas entre y de la cooperación internacional, obligan a po-
1991 y 1994, luego del derrocamiento del presi- ner el énfasis en las incomprensiones y errores
dente constitucional Jean-Bertrand Aristide en que han contribuido a esterilizar la eficacia de
septiembre de 1991 (7 de febrero-30 de septiem- los miles de millones de dólares que, durante
bre de 1991; 12 de octubre de 1994-7 de febrero las últimas dos décadas de virtual tutela inter-
de 1996; 7 de febrero de 2001-29 de febrero de nacional, han sido invertidos allí.
2004), terminó por convertir a Haití, tradicional
El terremoto abortó el iniciado proceso de re-
productor y gran exportador de alimentos, en
forma de la Constitución que, entre otras cosas,
importador neto de los principales productos
buscaba simplificar las sofisticadas y también
de la dieta alimenticia básica de sus habitan-
muy costosas reglas electorales. De todas formas,
tes. Además, el carbón vegetal es el único com-
el gobierno del presidente Préval se ha compro-
bustible al alcance de 90% de la población y es
metido con la realización de elecciones el próxi-
fuente de recursos para muchos haitianos que
mo 28 de noviembre. El objetivo es ambicioso y
lo producen y comercian, en un país que, según
será necesario reconstituir los padrones electo-
cifras oficiales, exhibe niveles de desocupación
rales y la estructura organizativa y logística. Sin
de 70%. No es extraño entonces que el potencial
embargo, actores políticos internos y organismos
agrícola del país esté afectado por serios proble-
internacionales están de acuerdo respecto a la
mas de erosión provocados o incrementados
necesidad de que las instituciones haitianas de
por la intensa deforestación de sus tierras altas.
gobierno fortalezcan su legitimidad.
Sin embargo, todavía posee recursos producti-
vos –naturales y humanos– suficientes para ali- La desconfianza de la mayoría de los do-
mentar su población. No obstante, la ausencia nantes internacionales, basada en la experien-
de políticas públicas de promoción y protec- cia previa y en la debilidad del Estado haitiano,
ción de la producción agropecuaria –tarea que combinada con concepciones paternalistas de
requiere de un gobierno con voluntad política y cuño neocolonial, determinan que el flujo de los
un Estado capaz de traducirlas en acciones con- fondos comprometidos por gobiernos, institu-
cretas– dejan al campesinado a merced del mer- ciones financieras internacionales y organismos
cado, dominado por especuladores y agiotistas de cooperación en las conferencias de donantes
y al que ingresan alimentos extranjeros muchas realizadas luego del terremoto, sólo comenzará
veces con precios subsidiados. a hacerse efectivo cuando culmine el proceso de
renovación de autoridades y se instale el nuevo
Más allá de los cambios geopolíticos motiva-
gobierno electo, en febrero de 2011. Entre tanto,
dos por las consecuencias del terremoto y que
aunque parezca increíble, la vida ha retomado
sus consecuencias internas en Haití no pueden
su curso en Haití. Puerto Príncipe ha vuelto a
subestimarse, sería exagerado postular que su
la bullanguera y desordenada actividad de cien-
historia ha cambiado. Por ello, si el cataclismo tos de miles de personas, la mayoría sin trabajo
de enero de 2010 puede ser la oportunidad de formal, que deambulan permanentemente en
un cambio real, por ahora sólo representa una la búsqueda del sustento diario. Los escombros
tragedia más en la historia haitiana. Así, aun han sido removidos de la mayoría de las calles
cuando el esfuerzo internacional tendrá que ser pero desplazarse por la ciudad se ha tornado
mayor pues los problemas preexistentes se han aún más caótico y difícil que antes del sismo. La
multiplicado, en esencia los desafíos que Haití principal novedad son los enormes campamen-
plantea no son tan diferentes a los que se en- tos donde cientos de miles desplazados por el te-
frentaban antes que la tierra temblara en Puerto rremoto se alojan en carpas y refugios más o me-
Príncipe. Es más, la atención internacional que nos ordenados. También las decenas de miles de
el desastre concentró en Haití, junto a la prome- edificios, grandes y pequeños, cuyos escombros
sa de un incremento del flujo de financiamiento aún no han sido removidos o los puentes des-
46
truidos en las carreteras cercanas a la capital. Y 2. Minustah y el drama haitiano:

los eternos basurales donde los niños conviven situación, intereses, dilemas
con cerdos y cabras, además de los pequeños
y escenarios posibles
puestos de vendedoras que ofrecen alimentos y
todo tipo de mercancías. La participación de algunos países de Sudamé-
Para ninguna persona bien informada es un rica en la Misión de Estabilización de las Nacio-
secreto que las autoridades haitianas y los orga- nes Unidas en Haití generó no pocos debates,
nismos internacionales de cooperación enfren- principalmente en los que mantienen los contin-
tan un desafío de grandes proporciones y para gentes militares más numerosos allí. Los cues-
el que no hay respuestas claras: los habitantes tionamientos tuvieron base en el polémico pro-
de los campamentos de desplazados –donde ceso que culminó con la creación de Minustah
40% de las mujeres están embarazadas– reciben a principios de 2004 y en el liderazgo asumido
allí agua potable, alimentos y atención médica, en ella por Sudamérica, con Brasil a la cabeza.
algo a lo que nunca antes habían accedido de El fuerte compromiso regional en una misión de
forma regular. Objetivamente, ello representa paz de las Naciones Unidas no tiene anteceden-
un problema mayúsculo por resolver, sea cual tes. Por otra parte, la intervención internacional
sea la alternativa de reubicación en viviendas en Haití, aun cuando aprobada por el Consejo de
permanentes de esa enorme masa de población, Seguridad, puso en cuestión el principio de no
en su inmensa mayoría desocupada. Es impo- intervención, un pilar de las relaciones intera-
sible pensar en un proceso ordenado y pacífico mericanas desde hace más de seis décadas. Todo
de desmontaje de los numerosos campamentos ello convirtió a Minustah y al proceso haitiano
de desplazados sin que, simultáneamente, esos en un desafío regional mayor.
cientos de miles de personas accedan a lo que Para interpretar la problemática que la cues-
la mayoría nunca tuvo: un trabajo digno que les tión haitiana plantea a los países y gobiernos de
otorgue mínimas garantías de acceso a medios América del Sur es necesario recordar el pro-
básicos de subsistencia. ceso que llevó a la polémica salida del país del
Entre tanto, deberá superarse la estación de presidente Jean-Bertrand Aristide en febrero de
lluvias y esperar a que la naturaleza no descar- 2004 y –cuatro meses después– a la creación
gue algún huracán tropical sobre Haití, pues de la Minustah9. Además de considerar los di-
ello provocaría otro desastre de proporciones ferentes intereses regionales e internacionales
impredecibles. involucrados en Haití, debe recordarse que Mi-
nustah constituye un caso de aplicación de lo
Cada pueblo tiene su historia y es dueño que en la jurisprudencia internacional podría
de su destino. Desconocer dicha verdad ele- denominarse derecho de intervención de nuevo
mental es parte del problema. Ello ha contribui- tipo. No en vano por lo general es citada como
do a esterilizar hasta ahora buena parte de la ejemplo de aplicación de la doctrina de la res-
cooperación internacional antes del sismo. La ponsabilidad de proteger (R2P)10.
convivencia democrática es un aprendizaje so-
cial que no puede imponerse ni se exporta lla- Ya transcurrieron al menos quince años de
ve en mano. Tampoco lo es la definición de los intervención casi ininterrumpida de las Na-
caminos de cada pueblo hacia una sociedad en ciones Unidas en Haití, en cuyo transcurso
la que los individuos cuenten con mínimos de- se sucedieron siete misiones internacionales
rechos de acceso a oportunidades de desarrollo diferentes11. El volumen muy significativo de
y bienestar. fondos invertidos en el país para fortalecer sus
instituciones, particularmente sus aparatos de
seguridad, promover el desarrollo y mejorar las
47
condiciones de vida de su población, ponen Estados Unidos. Ciertamente, la nueva política

en cuestión la efectividad de las políticas de internacional de Brasil, que lo ha proyectado al
cooperación internacional. Un informe recien- papel de actor global y potencia regional, repre-
te de Flacso-Argentina señala que entre 1990 senta una explicación decisiva del protagonis-
y 2006 Haití recibió más de 5.300 millones de mo del ABC+U14 en Haití.
dólares en ayuda de fuentes multilaterales y bi-
Las paradojas que plantea la situación son
laterales, cantidad que no incluye las remesas
múltiples. La población haitiana tolera la pre-
de emigrantes haitianos en el exterior, que to-
sencia militar extranjera como una necesidad
talizan unos 1.000 millones de dólares anuales.
incómoda, pero el retiro de Minustah no parece
Aun cuando la ayuda internacional decreció
ser una alternativa viable en la perspectiva in-
desde 1994 hasta 2002, en 2004 y 2005 volvió a
mediata.
aumentar, con 557 millones y 816 millones de
dólares, respectivamente12. El mandato establecido por el Consejo de
Seguridad15 para la misión en Haití, aun cuan-
El drama haitiano refuerza la necesidad de
do menciona numerosos asuntos, tiene su foco
que la comunidad internacional enfrente el desa-
principal en la seguridad. Entre tanto, los gobier-
fío de revisar las políticas de cooperación al desa-
nos latinoamericanos coinciden en que, para una
rrollo, junto a muchas de las certezas impuestas
estrategia de salida de las tropas internacionales
durante el periodo de hegemonía del pensamien-
del país, los problemas estrictamente securitarios
to único. Es insoslayable reconsiderar también el
representan sólo una de las múltiples dimen-
viejo dilema de seguridad frente a desarrollo, bajo
siones por considerar16. Además, a pesar de ser
el nuevo prisma de tantos paradigmas caídos con
mucho más policiales que de carácter militar, la
la debacle hipotecaria y el derrumbe financiero
mayor parte de los efectivos internacionales son
de 2008 en Estados Unidos.
de ese último tipo. Tanto las autoridades políti-
Para la población haitiana la permanencia cas y militares de Minustah como el gobierno del
de Minustah, cuya cara más visible son las fuer- presidente René Préval asumen que la responsa-
zas militares –muchas de ellas provenientes de bilidad principal en la elaboración y ejecución
países de fuera de la región–, es inevitablemen- de las políticas de fortalecimiento institucional
te un elemento urticante. Por su parte, para los y socioeconómico corresponden a las autorida-
gobiernos progresistas de Sudamérica, encabe- des legítimas de Haití. Pero la fragilidad17 del
zados por Brasil, y luego de cinco años de pro- Estado, una estructura productiva y una socie-
tagonismo inédito en una misión de paz de las dad profundamente desestructuradas, impiden
Naciones Unidas que por añadidura se cumple pensar en un repliegue a corto plazo de los cerca
en un país de la región, el balance es necesaria- de nueve mil efectivos militares y policiales de
mente matizado. Minustah.
2.1 Sudamérica y su papel en Minustah 2.2 Intereses y actores de una

intervención humanitaria paradigmática
Sudamérica, con Brasil a la cabeza, ha asumido
un papel protagónico en la Minustah desde que El tiempo transcurrido, la relativa normalidad
el Consejo de Seguridad resolviera su creación13. con la que Minustah ha logrado desarrollarse y
La intervención sudamericana en Haití se justi- ciertas externalidades positivas que ha generado
ficó como explicitación de una doble voluntad en las relaciones de cooperación regional le han
política: testimoniar voluntad y capacidad para quitado fuerza y vigencia a la polémica inicial
dar respuesta a una crisis en la región y, a la que hubo en los países del ABC+U, lo cual no
vez, impedir una nueva intervención militar de oculta la complejidad de la situación que en-
48
frenta la comunidad latinoamericana. En Hai- vertiginosamente, en poco más de veinticuatro

tí no sólo se expresan muchos de los debates y horas, incluyó la intervención militar externa, su
dilemas contemporáneos respecto al derecho de legitimación por el Consejo de Seguridad bajo la
intervención, la ayuda al desarrollo, etc.: su ubi- denominación de Fuerza Militar Provisional y la
cación geoestratégica, su historia, la gravísima salida del país del presidente Aristide hacia la
realidad de fragilidad de su Estado y la dramática República Centroafricana en un avión militar de
crisis social, económica y ambiental convierten Estados Unidos. Todo ello en una secuencia difí-
la cuestión haitiana en un serio desafío. cil de reconstruir con precisión y especialmente
llamativa pues decisiones de tanta trascendencia
En todo caso, como los cuestionamientos
difícilmente se improvisan. Tres meses después
regionales e internacionales que levantó la Mi-
de aquellos hechos y al expirar el mandato otor-
nustah en su origen no han sido despejados por
gado a la FMP, el Consejo de Seguridad aprobó la
completo, es pertinente evocarlos: en primer lu-
creación de Minustah.
gar, es necesario dar cuenta del confuso proceso
y desenlace de la crisis de principios de 2004 El segundo lugar es preciso establecer qué
que dio lugar a la creación de Minustah. La intereses confluyeron para dar lugar a la crea-
destitución –¿renuncia?– y salida del país del ción de Minustah y, particularmente, cómo se
presidente Aristide fue resultado de un proceso explica la fuerte implicación de la región en
en el que se encadenaron la progresiva pérdida Haití. En efecto, parece imprescindible explicar
de legitimidad y apoyo de su gobierno, con el el protagonismo inicial de Chile, las responsa-
surgimiento del autodenominado Ejército Ca- bilidades rápidamente reclamadas por Brasil en
níbal, un heteróclito, explosivo y mediático –y Minustah, la agilidad con que se sumó Argen-
sospechosamente efímero– levantamiento ar- tina y por qué Uruguay se asoció, aun cuando
mado, donde confluyeron grupos de chimères18 más tarde, pero con un contingente importante
descontentos con el presidente Aristide con que fue creciendo en número y paulatinamente
miembros del disuelto Ejército haitiano, algu- diversificó sus características y misiones21.
nos de ellos con notorias vinculaciones con el
narcotráfico. La situación creó las condiciones A partir de dicha fuerte participación y del
para la intervención de una coalition of the wi- liderazgo asumido por el Cono Sur, otros países
llings liderada por Estados Unidos, con apoyo de la región se fueron sumando poco a poco21.
de Francia y Canadá y la participación de Chile, El protagonismo sudamericano se amparó en la
legitimada sobre la marcha como Fuerza Mul- decisión del Consejo de Seguridad, pues una in-
tinacional Provisional (FMP) por el Consejo de tervención de este tipo no está contemplada en
Seguridad de las Naciones Unidas19. la Carta de la Organización de los Estados Ame-
ricanos (OEA). De tal forma, se evitó que Estados
Ciertamente, a comienzos de 2004 el gobier- Unidos volviera a instalar tropas en Haití, trans-
no de Aristide ya contaba con pocos argumentos formando al país en nueva base militar de ese
que le permitieran reclamar sustento legal y cre- país en el Caribe, peligrosamente cercana a las
dibilidad democrática20. La situación sociopolíti- costas cubanas y frente a Venezuela. Pero es in-
ca adquirió rasgos caóticos y el rápido avance del negable, al mismo tiempo, que la decisión puso
Ejército Caníbal hacia la capital otorgó verosimi- en cuestión el principio de no intervención en
litud a la amenaza de una masacre si el grupo los asuntos de otros Estados de la región, que la
rebelde cumplía su amenaza de entrar a Puerto diplomacia latinoamericana ha defendido siem-
Príncipe. Sin embargo, la intervención militar pre frente al poderoso vecino del norte23.
extranjera abortó una iniciativa de la Comunidad
del Caribe (Caricom), que buscaba una salida a la Por todo lo dicho, el liderazgo que Sudamé-
grave situación. Por otra parte, es imposible ocul- rica asumió en Minustah24 representó una deci-
tar la escasa transparencia de un proceso que sión novedosa y, a la vez, polémica. La región
49
nunca había tenido un compromiso tan fuerte ciones con Estados Unidos, luego de sus votos
en una misión de paz de las Naciones Unidas. contrarios en el Consejo de Seguridad a la inter-
Al hacerlo, la diplomacia del Cono Sur adquirió vención en Irak. Chile fue más allá, al participar
un protagonismo con pocos antecedentes frente en la FMP junto a Estados Unidos, Francia y Ca-
a una crisis regional y, de hecho, avaló una in- nadá. El protagonismo de este país debe relacio-
tervención militar de dudosa legitimidad. narse también con otros objetivos de su política
exterior: la designación de José Miguel Insulza
Para completar el diagnóstico es necesario para la Secretaría General de la OEA, concretada
reseñar las razones que parecen haber impulsa- en mayo de 2005, y la importancia que en la
do las decisiones de Estados Unidos, Canadá y política militar chilena tiene el desarrollo de ca-
Francia, los actores internacionales con mayo- pacidades de interoperabilidad con las grandes
res intereses en Haití, y deben considerarse las potencias de la Organización del Tratado del At-
causas que motivaron a los gobiernos de Brasil, lántico Norte (Otan). En el caso de Brasil, la de-
Chile, Argentina y Uruguay a asumir responsa- cisión de liderar la Minustah debe interpretarse
bilidades en Minustah. como una expresión de su estrategia de política
exterior como actor global en un mundo en ple-
Desde el punto de vista de Estados Unidos
na reconfiguración, y de su voluntad de afirma-
y sus intereses de seguridad nacional, la impor-
ción como líder y referente regional.
tancia de Haití deriva fundamentalmente de su
ubicación estratégica en el Caribe, el bajo vien- La decisión argentina de integrar Minustah
tre geopolítico estadounidense, y, en particular, es coherente con su definición como socio es-
de la migración ilegal, su posible rol en el tráfi- tratégico de Brasil, con su política de coopera-
co de drogas, armas, contrabando, etc. La difícil ción militar con Chile, así como con su política
relación entre Haití y República Dominicana de participación en misiones de paz25. No puede
determina también que una situación de caos obviarse tampoco que Buenos Aires continúa
en el primero pueda conducir a problemas bila- siendo aliado extra Otan de Estados Unidos y
terales serios con derivaciones peligrosas para que, pese a ello, tampoco acompañó la decisión
la estabilidad del Caribe. de ese país de intervenir militarmente en Irak.
Francia, por su parte, posee vínculos e in- En cuanto a Uruguay, su cuantiosa presen-
tereses económicos, históricos y culturales en cia en Haití, con un contingente apenas inferior
Haití. Canadá, entre tanto, además de albergar en número al de Brasil, se explica mucho más
una comunidad haitiana numerosa y política- por razones de política interna que exterior26. La
mente significativa en su francófona provincia participación muy activa de tropas uruguayas
de Québec, encuentra en Haití una oportunidad en misiones de paz, aun cuando tiene un im-
para fortalecer su recientemente adquirido esta- pacto significativo en la relegitimación de sus
tus de miembro de la OEA. Además, tanto para fuerzas armadas luego de la dictadura, ha sido
la diplomacia francesa como para la canadien- principalmente un mecanismo para mejorar
se, al momento de la crisis de 2004 estaban fres- los bajos salarios y posibilitar la renovación de
cas las consecuencias de la oposición que los equipos obsoletos. Para mostrar la significación
gobiernos de ambos países mantuvieron frente del fenómeno, baste con señalar que Uruguay
a la invasión estadounidense de Irak en 2003. se ubica entre los diez mayores contribuyentes
El caso haitiano les brindó entonces la oportu- de tropas a las Naciones Unidas y el mayor en
nidad de hacer un gesto de buena voluntad y relación con su población27. Por otra parte, en
acercamiento a su socio estratégico. 2006 el ingreso global que recibió como retri-
bución por su participación en misiones paz de
Para Chile y Brasil, Haití representó, igual- las Naciones Unidas fue equivalente a 22% del
mente, la posibilidad de recomponer sus rela- presupuesto total del Ministerio de Defensa28.
50
Finalmente, debe recordarse también la pre- Por último, deben señalarse las externali-
sencia en Haití de otros dos países latinoame- dades positivas generadas por la participación
ricanos –Cuba y Venezuela– que, sin participar sudamericana en Minustah. De hecho, la Mi-
de Minustah, desarrollan programas de coope- sión promovió la acción común de América La-
ración significativos: Venezuela, que abastece tina en el Consejo de Seguridad de las Nacio-
petróleo en condiciones favorables de precio nes Unidas y, también, un proceso desconocido
y plazos de pago al gobierno haitiano; y Cuba, de intercambio entre autoridades de defensa
que cumple un papel significativo en el sector y relaciones exteriores de la región. En efecto,
salud, en el cual su personal sanitario –médi- el denominado mecanismo 2x930, creado como
cos y paramédicos– desempeña funciones so- instrumento ad hoc de la diplomacia latinoa-
bre todo en el nivel primario de atención en mericana con el objetivo primario de coordinar
zonas donde el débil sistema de salud haitiano políticas en el Consejo de Seguridad, represen-
es especialmente deficitario. Por otra parte, un ta un antecedente que debe relacionarse con la
número importante de estudiantes haitianos se gestación de la Unasur y, en especial, del Con-
beneficia de becas en Cuba, en particular en el sejo Suramericano de Defensa. En el ámbito bi-
área de la medicina. lateral, Minustah contribuyó a la experiencia de
la brigada argentino-chilena Cruz del Sur para
En Argentina, Brasil, Chile y Uruguay la
misiones de paz.
participación en Minustah, levantó voces de
protesta en diferentes sectores sociales y po- Las resoluciones adoptadas en el mecanis-
líticos. Aun cuando en la actualidad el asunto mo 2x9 han puesto de manifiesto la voluntad
no ocupa la agenda política en ninguno de esos sudamericana de potenciar las dimensiones no
países, los cuestionamientos siguen vigentes. militares de Minustah, como expresión de su
El futuro de este debate dependerá de la evolu- diagnóstico respecto a que la salida a la crisis
ción de la cuestión haitiana. haitiana pasa por el apoyo internacional al for-
talecimiento de las capacidades de su institu-
Cabe mencionar otros argumentos que con- cionalidad, su consolidación y su papel en la
tribuyen a justificar la cooperación latinoame- promoción del desarrollo económico y social
ricana con Haití. Pese a los lazos geográficos e del país. Ello fue recogido en la última resolu-
históricos con la región, durante al menos un ción del Consejo de Seguridad de las Naciones
siglo el país devino un extraño en el seno de la Unidas (octubre 2009) que, por primera vez, re-
comunidad regional. Su reincorporación efecti- novó el mandato de Minustah por un año31.
va es un interés compartido por sus gobiernos.
Por otra parte, Sudamérica tiene una deuda de Este último dato recuerda que China Popular,
gratitud histórica con la primera república de la miembro permanente con derecho a veto en el
región y su revolución, por el apoyo brindado Consejo de Seguridad, ha intentado presionar al
a la gesta independentista de Simón Bolívar29. gobierno de Haití para que rompa relaciones con
Además, todos los países de la región tienen Taiwán, lo cual explica que durante casi cinco
interés en estabilizar y resolver un factor po- años haya sido necesario negociar, cada seis me-
ses, la renovación del mandato de Minustah. La
tencial de conflicto en el Caribe. Las relaciones
posición del gobierno de Beijing ha sido, además,
de Haití con su vecina República Dominicana
muy crítica –muchas veces con razones atendi-
son difíciles y no podrán encauzarse sin un go-
bles– del uso y administración de los ingentes
bierno estable que logre proponer soluciones al
recursos que las Naciones Unidas destina a Min-
problema de la emigración haitiana, principal
ustah, cuestionando sus magros resultados.
factor de tensión entre los dos países que com-
parten la isla de La Española y cuyas relaciones Los elementos reseñados permiten com-
bilaterales han sido tradicionalmente difíciles. prender que la resolución de la cuestión haitia-
51
na representa, en más de un sentido, un desafío diversos países merece un breve análisis que,
mayor para la región. incluso, trasciende el caso particular de esta mi-
sión de paz de las Naciones Unidas.
Conviene recordar la inestabilidad de la si-
tuación interna haitiana. En abril de 2008, el alza En efecto, del cuadro adjunto surge muy
de precios de alimentos básicos generado por la claro que los países del norte industrializado
especulación financiera en los mercados inter- aportan escaso personal militar y policial a Mi-
nacionales de productos primarios, dio lugar a nustah, que en su mayoría proviene de países
levantamientos y protestas callejeras32. Luego, en latinoamericanos, africanos y asiáticos. Así, la
2009, hubo manifestaciones de descontento ante mitad de las tropas militares desplegadas en
la decisión del Consejo Electoral Provisorio de Haití es aportado por el ABC+U, y la mitad res-
no autorizar la participación de algunos partidos tante por países de Asia y Medio Oriente (Nepal,
en las elecciones para la renovación parcial del Sri Lanka y Jordania son los mayores contribu-
Senado. En ambas situaciones, la Policía Nacio- yentes). Entre tanto, el personal policial provie-
nal Haitiana debió ser asistida por las tropas de ne sobre todo de Asia, África y Medio Oriente
Minustah. Las protestas de los estudiantes uni- (siendo China, India, Jordania, Nepal, Nigeria,
versitarios de finales de 2009 volvieron a repetir Pakistán y Senegal los más importantes). Si se
la situación, lo cual ubica a Minustah frente a de- considera el aporte de los países del G-8, Cana-
licados dilemas. Un error de las fuerzas interna- dá contribuye con casi todo el personal militar
cionales que derive en una confrontación directa (84) de ese origen. Sólo 120 policías (menos de
y violenta con cualquier forma de manifestación
10% del total) provienen de Canadá, Francia,
social podría alterar radicalmente la situación de
Italia, Rusia y España.
la Misión ante la población haitiana y acarrear
consecuencias políticas difíciles de asimilar por Podría decirse que Francia y Canadá están
parte de los gobiernos de los países del ABC+U en mejores condiciones de contribuir con la
sudamericano. formación de la Policía Nacional Haitiana, por
razones que combinan lo idiomático y el know
how profesional. Sin embargo, es llamativo que
2.3 El derecho de intervención el grueso del personal extranjero que cumple
y otras complejidades funciones policiales en Minustah, que incluye
tareas de apoyo operativo por medio de UN-Pol
La estructura y composición del personal de (United Nations Police), provenga de países
Minustah y la relación entre la contribución cuyas instituciones policiales no son las más
con personal y los aportes financieros de los destacadas según calidad profesional y están-
Minustah. Cuadro resumen
Militares Policías
Totales
% del total % del total
Países ABC+U 3.480 48,8 34 1,8 3.514

América Latina
Total A. L. 4.112 57,7 54 2,8 4.166
Países G-8 90 1,3 120 6,3 206
Otros países 2.923 41,0 1.724 90,8 4.647
Subtotales 7.125 1.898 9.019
Fuente: elaborado por el autor a partir de datos oficiales de las Naciones Unidas33.
52
dares de respeto de los derechos humanos. Es también a revisar las políticas de cooperación al
obvio entonces el contraste con la prioridad que desarrollo impulsadas por la comunidad inter-
el mandato de Minustah otorga a la formación y nacional en las últimas dos décadas.
consolidación de una Policía Nacional Haitiana.
De hecho, en las misiones de paz de última
Así, la configuración general del personal generación confluyen los dilemas del derecho de
Minustah34 define una verdadera división in- intervención humanitaria con la problemática
ternacional del trabajo. El norte industrializado de la cooperación al desarrollo y sus evidentes
aporta financiamiento, tecnología civil y mili- limitaciones y fracasos. En efecto, en Haití la co-
tar, oficiales superiores para cargos de asesora- munidad internacional enfrenta bloqueos en su
miento y dirección, además de buena parte de proclamada voluntad de potenciar las capacida-
los expertos civiles. El sur contribuye con mano des locales para encauzar salidas viables en si-
de obra barata que conforma el grueso de los tuaciones de colapso político y desastre social.
contingentes. Dicha división del trabajo podría
Es necesario dar cuenta de los problemas de
explicarse fácilmente en clave realista de inte-
fondo que se manifiestan en Haití y sin cuya
reses nacionales y del lugar relativo en la con-
adecuada resolución la intervención internacio-
figuración mundial del poder de los diversos
nal devendrá indeseablemente endémica. ¿Cuál
países. Deben considerarse asimismo razones
es el rol de los agentes externos y cuál el de los
de economía para las Naciones Unidas35. Así,
actores haitianos –públicos y privados– en los
la composición de Minustah no sólo reprodu-
procesos de cooperación que se cumplen en el
ce una realidad que la retórica general afirma
marco del state building? ¿Cómo diseñar progra-
querer revertir; cuestiona también, en alguna
mas y proyectos de cooperación y cómo imple-
medida, la posibilidad de éxito de la misión de
mentar eficazmente la inversión de los escasos
paz en Haití.
recursos que se destinan a cooperación para el
En un plano de reflexión más amplio, hay desarrollo? En última instancia, ¿cómo resolver
que dar cuenta de algunas polémicas de alcance el problema de la construcción democrática del
internacional que confluyen en el caso haitia- Estado? O, dicho de otra forma, ¿es legítimo y
no. En tal sentido debe mencionarse la deriva viable que la comunidad internacional –abierta
sufrida por la doctrina del derecho de interven- o discretamente– imponga a pueblos con cultu-
ción internacional en las últimas dos décadas y ras e historia propias, formas de organización
que podría sintetizarse en la denominada R2P política y social que en realidad son una cons-
(Responsibility to Protect), criticada como ver- trucción europea, producto histórico resultado,
sión edulcorada del viejo derecho imperial de entre otras cosas, de interminables guerras y de
intervención. millones de muertos?
Así, la cuestión haitiana y su drama remi- En Haití, las Naciones Unidas con Minustah
ten a la problemática general que plantean las y todas sus agencias, además de los otros ac-
misiones de paz de última generación: los de- tores externos presentes (países, ONG, etc.), se
nominados procesos de reconstrucción pos- constituyen inevitablemente en protagonistas
conflicto (state building), caracterización dada del proceso de construcción estatal. Su activi-
a ciertas misiones de paz que incluyen a Haití, dad fortalece o debilita el poder relativo de los
compartida con los procesos posteriores a las actores sociales y políticos locales. El fenóme-
intervenciones militares uni o multilaterales, no, en ausencia de una lúcida comprensión de
más o menos legitimadas por las Naciones Uni- sus complejidades e implicaciones, cuestiona el
das (Kosovo, Irak, Afganistán, etc.). Finalmen- objetivo final proclamado de las intervenciones
te, desde un enfoque más amplio y general, la humanitarias: crear condiciones para la convi-
experiencia de la larga crisis haitiana convoca vencia social más o menos armónica y susten-
53
table, luego de una intervención externa y/o del construcción después del terremoto, el cuadro
enfrentamiento violento y descontrolado entre de problemas de seguridad que presenta Haití
sectores locales. es objetivamente menos serio que el de buena
parte de los países del Caribe y América Latina.
Los niveles de criminalidad de Puerto Príncipe
3. Escenarios futuros son más bajos que los de las grandes ciudades
latinoamericanas.
En Haití no es posible pensar a corto plazo en
Sin embargo, la tranquilidad con la que los
salidas fáciles ni en escenarios optimistas. Las
haitianos han reaccionado ante las consecuen-
dificultades son mayúsculas, por lo que los re-
cias del terremoto y el desamparo posterior de
sultados y los avances sólidos sólo podrán espe-
los cientos de miles de damnificados no debe
rarse a largo plazo.
ser interpretada como un fenómeno permanen-
Diversos fenómenos se combinan para expli- te. La resignación exhibida, aun cuando nota-
car la complejidad de la realidad haitiana. Una ble, también tiene límites.
economía gravemente desestructurada y con
El escenario optimista supone que comien-
muy altos niveles de informalidad. Un sector in-
cen a ejecutarse los primeros proyectos signifi-
dustrial casi inexistente y una producción agrí-
cativos de reconstrucción aprobados en agosto
cola casi de subsistencia que no permite siquiera
2010 por la denominada Comisión Interina para
la autonomía alimentaria más básica del país. En
la Reconstrucción de Haití (CIRH), presidida por
tales condiciones, el único sector económico que
el ex presidente de Estados Unidos, Bill Clinton
muestra algún dinamismo es el comercio infor-
y el primer ministro de Haití, Jean-Max Belle-
mal, cuya actividad sólo se explica por la fuerte
rive36. Ello supone que, en plazos más o menos
contribución de las remesas de los emigrantes y
cortos y si los veintinueve proyectos se concre-
de los ingresos provenientes de la cooperación
tan, se comience con la recolección de basura
internacional al producto interno bruto (PIB) hai-
en las calles de Puerto Príncipe; la evacuación
tiano. Por otro lado, la mayor parte de los haitia-
de 500 mil personas que viven en zonas defi-
nos con alguna calificación ha emigrado al exte-
nidas como de riesgo de desastres naturales; la
rior. En dicho marco, la débil institucionalidad y
construcción de 120 mil refugios transitorios
la limitada experiencia democrática acumulada
en dieciocho meses; la reparación de 80% de
por la sociedad contribuyen a explicar la esca-
las viviendas dañadas por el terremoto; y la re-
sa capacidad de acción de los gobiernos, lo que
habilitación de 210 kilómetros de carreteras y
contribuye a erosionar su legitimidad. Todo ello
diez puertos37. El escenario optimista debe in-
conforma un panorama poco alentador. A ello
cluir también que la temporada de huracanes
debe agregarse que dos décadas de presencia
de 2010 resulte benigna con Haití38.
cuasi tutelar de la cooperación internacional ha
dejado secuelas en una sociedad en la que el re- El compromiso asumido es que las empre-
celo y la desconfianza frente al extranjero están sas a cargo de los proyectos de reconstrucción
muy arraigados. En consecuencia, los grandes deben contratar mano de obra haitiana, lo cual
escenarios previsibles que la situación posterre- posibilitaría abrir perspectivas de empleo a un
moto plantea en Haití están signados por la ines- buen número de personas, aun cuando todavía
tabilidad y la fragilidad de todos los avances que está por verse cuál será la calidad y la sostenibi-
sea posible alcanzar en un futuro más o menos lidad de tales puestos de trabajo
inmediato.
Si esos primeros planes significativos de re-
De todas formas, es necesario dar cuenta construcción posterremoto se desarrollan, muy
de que, sorprendentemente y a pesar de las li- poco se sabe respecto a proyectos que apunten
mitaciones y la lentitud de los procesos de re- a soluciones duraderas para los problemas es-
54
tructurales que, como se señaló, tienen su origen alta probabilidad de ocurrencia. Por una parte,
mucho antes del terremoto y son, en realidad, la continuidad de la dinámica política general
las causas reales de su impacto aterrador. que ha caracterizado a Haití durante las últimas
dos décadas y su consecuencia natural: la au-
También pensando en un escenario optimis- sencia de soluciones mínimas a las pésimas con-
ta, y si el complejo proceso electoral en desarro- diciones de vida de la mayoría de población. La
llo culmina exitosamente, una vez que el nuevo contracara inevitable de lo anterior será la pro-
gobierno se instale, en febrero de 2011, podrá longación rutinaria de la presencia de Minustah
esperarse la aprobación de planes de desarrollo hasta que algún hecho, más o menos fortuito,
más ambiciosos. agote la paciencia y desate la indignación de los
Debe decirse, sin embargo, que el escenario haitianos. Inevitablemente, las tropas militares
de Minustah serán la cara visible del desorden
optimista supone también el cambio de enfo-
establecido por gobiernos y comunidad interna-
que de la cooperación internacional, para no
cional en suelo haitiano. En tal caso, la situa-
repetir de nuevo experiencias anteriores. Ello
ción para los gobiernos sudamericanos será de-
requiere creatividad, pues cualquier iniciativa
licada y estará determinada, en buena medida,
debe tomar en cuenta la realidad haitiana y, en
por la capacidad de sus mandos militares en
especial, que se trata de una sociedad con su
Haití para evitar un desastre. El desenlace más
cultura, construida a lo largo de más dos siglos
probable será lo que se intentó evitar en 2004: la
de experiencia histórica.
intervención militar de Estados Unidos, más o
De todas formas, de poco servirán los miles menos disfrazada, con la participación de algún
de millones de dólares que la Conferencia de aliado y hasta con el aval del Consejo de Segu-
donantes ha comprometido con Haití si éstos ridad de las Naciones Unidas.
no contribuyen al fortalecimiento de las capa-
Siempre hay caminos intermedios que evi-
cidades institucionales del Estado haitiano para
ten la peor de las alternativas. Pero resulta in-
cumplir con sus tres funciones elementales y
quietante que los gobiernos de Sudamérica se
básicas: proveer mínimas condiciones de segu-
encuentren enfrentados a un escenario tan gra-
ridad individual y colectiva a sus ciudadanos,
ve en un país de la región.
garantizarles mecanismos de representación y
participación política, y brindarles oportunida-
des de educación, acceso a la atención sanitaria
y al trabajo digno. Notas
En dicho marco, la Minustah deberá ir modi-
ficando sus características, lo que supone su des- 1 El Department of Peacekeeping Operations (DPKO)
militarización, gradual pero decidida, para forta- conduce dieciséis operaciones de paz con un des-
pliegue de 124 mil personas, de los cuales 88 mil
lecer decisivamente sus componentes civiles. son militares, 13 mil policías y el resto civiles El
Department of Field Support (DFS), dependiente del
El papel de República Dominicana y su go- Departamento de Asuntos Políticos, es responsable
bierno en dicha perspectiva es central, no sólo de otras doce operaciones políticas especiales y
por la cercanía geográfica, sino por las relaciones misiones de “construcción de paz”. El presupues-
to aprobado de misiones de paz de las Naciones
intensas y generalmente difíciles entre las dos re- Unidas (periodo julio 2009-junio 2010) alcanzó
públicas que comparten la isla de La Española. los 7.900 millones de dólares. Véase, http://www.
un.org/en/peacekeeping/documents/factsheet.pdf
El escenario pesimista es sencillo y poco
2 Véase http://www.un.org/en/peacekeeping/newho-
tranquilizador: más de lo que ya ha venido ocu- rizon.shtml
rriendo en Haití. Este escenario se configurará
3 Resolución 1542 del Consejo de Seguridad de las
mediante la combinación de dos fenómenos con Naciones Unidas (30 de abril de 2004).
55
4 El concepto surge del documento entregado en di- por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Socia-
ciembre 2001 al secretario general de las Naciones les (Flacso) en Buenos Aires, junio 2008. También
Unidas por la International Comission on Interven- puede citarse el seminario La política de coopera-
tion and State Sovereignity (ICISS), comisión de ex- ción hacia Haití: los enfoques nacional, regional
pertos independientes creada a tales efectos (http:// e internacional. Un Balance y retos a futuro, orga-
www.iciss.ca/report-en.asp). nizado por la Secretaría de Relaciones Exteriores
del gobierno de México, septiembre 2009. Véanse,
5 Aun cuando no existe un censo de población fiable
además, las declaraciones finales del mecanismo
y actualizado, puede estimarse que en Haití vivían,
2x9 de viceministros de Defensa y Relaciones Ex-
antes del terremoto, entre 9 y 10 millones de perso-
teriores de gobiernos de América Latina con tropas
nas, y que el área metropolitana de Puerto Príncipe
desplegadas en Minustah (www.resdal.org.ar).
concentraba unos 4 millones de habitantes, siendo al
menos 3 directamente afectados por el sismo. A esas 17 No parece adecuada la categorización de estado fa-
cantidades debe sumarse la enorme diáspora haitia- llido, por sus implicaciones políticas. Se opta por el
na, principalmente en Estados Unidos y Canadá. El concepto de estado frágil. Véase Julia Schünemann,
monto de las remesas que los haitianos en el exte- “What role for the EU? Finding a niche in the Hai-
rior envían a sus familias representa 30% del PIB. Sin tian peacebuilding process”.
ellas no es posible comprender el funcionamiento de
18 Los chimères fueron grupos armados irregulares
la economía haitiana, en la que otro 30% de su PIB se
vinculados de alguna forma con el presidente Ar-
origina en la cooperación internacional.
tistide durante el último periodo de su administra-
6 El despliegue militar estadounidense fue avalado ción, y que actuaban en un límite difuso entre la
por el presidente haitiano, René Préval. política y el delito.
7 Véase, Eduardo Galeano (1996). “Los pecados de 19 Resolución 1529 del 29 de febrero de 2004.
Haití”. Brecha. 556, Montevideo, 26 de julio (http://
20 La no convocatoria a las elecciones de renovación
www.patriagrande.net/uruguay/eduardo.galeano/
del Parlamento en los plazos constitucionales con-
escritos/los.pecados.de.haiti.htm).
dujo a que todos los legisladores permanecieran en
8 El 60% del PIB de Haití se explica por la actividad sus cargos aun cuando sus mandatos legales ya hu-
comercial (véase http://www.haitiuruguay.com.uy/ bieran finalizado.
indicadores.htm).
21 Inicialmente, Uruguay destinó un contingente que
9 Resolución 1542 del Consejo de Seguridad de las se estacionó en Les Cayes (sur de Haití), luego otro
Naciones Unidas (30 de abril de 2004). batallón sustituyó al contingente español en el Nor-
deste, cerca de Fort Liberté. Por su parte, la Fuerza
10 R2P, acrónimo que refiere al documento entregado
Aérea Uruguaya desplegó una plataforma de vuelo
en diciembre de 2001 al secretario general de las
con misiones de relevamiento aerofotográfico, vigi-
Naciones Unidas por la International Comission
lancia y transporte. Finalmente, la Prefectura Naval
on Intervention and State Sovereignity (IICSS), co-
de la Armada desplegó sus efectivos para cumplir
misión de expertos independientes creada a tales
misiones de guardia costera.
efectos (http://www.iciss.ca/report-en.asp).
22 Bolivia, Ecuador, Paraguay, Perú, Guatemala y Co-
11 Dos de ellas de carácter básicamente civil: Interna-
lombia.
tional Civilian Mission in Haiti (Micivih y Micah),
las dos en colaboración entre las Naciones Unidas y 23 El asunto volvió a ponerse sobre la mesa y fue el
la Organización de los Estados Americanos (OEA). argumento central que esgrimió la mayoría de las
cancillerías de la región cuando Colombia con apo-
12 http://www.haitiargentina.org/Cooperacion-Inter-
yo, al menos logístico de Estados Unidos, bombar-
nacional/Cooperacion-al-desarrollo/Estado-de-si-
deó un campamento de las Farc en territorio ecua-
tuacion
toriano (marzo de 2008).
13 Resolución 1542 del 30 de abril de 2004.
24 Argentina, Brasil, Chile y Uruguay totalizan unos
14 Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. 3.500 efectivos, que representan 48% del total de
las tropas militares de Minustah. Brasil ejerce el
15 http://minustah.org/pdfs/res/res1892_en.pdf
comando y Uruguay y Chile se han alternado en
16 Tal punto de vista se manifiesta en todos los eventos la subjefatura del componente militar. Por su parte,
referidos a la cooperación de Sudamérica con Haití. Gabriel Valdez (chileno) y luego Edmundo Mulet
Tal el caso del seminario internacional La coope- (guatemalteco) ejercieron la representación del se-
ración latinoamericana en la intervención humani- cretario general de las Naciones Unidas en Haití,
taria en Haití, organizado por FES en Montevideo, hasta que el tunecino Hedi Annabi fue nombrado
agosto 2007; o la segunda Reunión de reflexión so- para cumplir la tarea de representante especial, y
bre la cooperación Argentina con Haití, organizada Mulet pasó a ocupar la Subsecretaría General del
56
Departamento de Operaciones de Mantenimiento 30 Véase http://haitiargentina.org/Cooperacion-Interna-

de Paz. cional/Latinoamericana/Comunicados/Reuniones-
del-Mecanismo-de-Cooperacion-2x9
25 La redefinición del papel de las fuerzas armadas en
democracia constituye una política de consenso en 31 http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/
Argentina luego de la experiencia de la dictadura. 556/46/PDF/N0955646.pdf?OpenElement
La participación en misiones de paz de las Naciones
32 http://www.lavanguardia.es/lv24h/20080420
Unidas es sobre todo un instrumento a su servicio.
/53457126609.html
26 Sólo muy recientemente el actual gobierno comien-
33 Cifras actualizadas al 30 de abril de 2009. Datos toma-
za a percibir su amplísima participación militar en
dos de http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/contribu-
misiones de paz como un instrumento potencial-
tors/ 2009/apr09_5.pdf (18 de mayo de 2009).
mente valioso de su política exterior y su Cancille-
ría da las primeras señales de reconocerlas como 34 Configuración que comparte con la mayoría de las
una dimensión integrada a la política exterior del misiones de paz de las Naciones Unidas.
país.
35 Lo cual, en última instancia, es la economía de sus
27 El 75% de los oficiales del Ejército y el 66% del principales contribuyentes financieros, también
personal subalterno del Ejército uruguayo ha par- países del G-8. Las Naciones Unidas no podría fi-
ticipado al menos en una misión de paz y los efec- nanciar el costo de desplegar fuerzas militares de
tivos desplegados fuera del país representan 10% cualquier país desarrollado. Actualmente, los con-
del total de sus fuerzas armadas (González, J. et al. tribuyentes de contingentes militares reciben unos
2004: http://www.fcs.edu.uy/icp/downloads/prisfas/ 900 dólares mensuales por cada efectivo.
defensayffaa06.pdf).
36 h t t p : / / w w w. h a i t i u r u g u a y. c o m . u y / n o t i c i a s /
28 Aquí se incluye, además de retribución al personal, noticias_74.htm
reembolso por equipo mayor, autosustento del con-
37 Estos veintinueve proyectos representan global-
tingente, traslados aéreos a Haití y pagos por el uso
mente una inversión de alrededor de 1.600 millo-
de plantas potabilizadoras de tecnología uruguaya
nes de dólares.
(J. González Guyer et al. 2008: http://www.fcs.edu.
uy/icp/downloads/prisfas/InfoFinal_RESDAL_02-10- 38 Un huracán de cierta intensidad podría volver a de-
08.pdf). jar en el desamparo a la mayoría de quienes han
sido ubicados en los campamentos transitorios.
29 En 1816, luego del fracaso de su primera expedición
Esto es, alrededor de un millón de personas.
a Los Cayos, Simón Bolívar se refugió en el puerto
haitiano de Jacmel, desde donde preparó una nueva
expedición libertadora. Bolívar recibió una ayuda
decisiva del gobierno de la primera república negra
del mundo y ella tuvo como condición la liberación
de los esclavos en la Gran Colombia. En una pe-
queña casa de la plaza del mercado de Jacmel, una
simple placa recuerda la presencia del Libertador.
57
Orlando J. Pérez
Introducción suscrito una carta de renuncia4. Este artículo

analiza los acontecimientos que resultaron en
Los eventos que dieron comienzo a la crisis po- esta crisis política e institucional, examinando
lítica que consumió a Honduras en la segunda las relaciones cívico-militares, la reacción de la
mitad de 2009 y causó fisuras importantes en comunidad internacional y las opiniones de los
la comunidad internacional comenzaron en la hondureños.
madrugada del 28 de junio de ese año. A las
5:00 de la mañana, efectivos del Ejército hon- Las Fuerzas Armadas hondureñas justifica-
dureño ingresaron a la residencia privada del ron la destitución del presidente Zelaya con el
presidente Manuel Zelaya (2006-2009), quien argumento de que el 26 de junio la Corte Su-
fue arrestado, conducido a la base aérea Hernán prema de Justicia había ordenado su captura
Acosta Mejía, al sur de Tegucigalpa, y traslada- por suponerlo responsable de delitos contra “la
do a Costa Rica en un avión militar1. Ese mismo forma de gobierno, traición a la patria, abuso de
28 de junio, el Congreso Nacional celebró una autoridad5 y usurpación de funciones en perjui-
sesión en la cual se dio lectura a una supues- cio de la administración pública y el Estado de
ta carta de renuncia del presidente Zelaya2 por Honduras”6.
motivos de “erosión política” y salud. Posterior- El gobierno de Roberto Micheletti justificó
mente, el Congreso adoptó el decreto legislativo públicamente su actuación sobre la base de que
141-0941 mediante el cual ordenó “[s]eparar al el presidente Zelaya había violentado la Cons-
ciudadano Manuel Zelaya Rosales del cargo de titución, mediante el proceso que se conoció
Presidente” y “[n]ombrar constitucionalmente como “la cuarta urna”, proceso que se inició en
al ciudadano Roberto Micheletti Bain […] en el noviembre de 2008, cuando el presidente Zela-
cargo de Presidente Constitucional de la Repú- ya hizo pública su intención de convocar a un
blica por el tiempo que falte para terminar el referéndum para consultar a la ciudadanía acer-
período actual”3. El presidente Zelaya insistió ca de la eventual colocación de una cuarta urna
ante los medios de comunicación en que no había junto a las tres destinadas a las elecciones pre-
58
sidenciales, legislativas y municipales, en los junio, el Ejército procedió a decomisar las ur-
comicios programados para el 29 de noviembre nas y el material relativo a la consulta popular,
de 2009. En la cuarta urna la población hon- mientras que el presidente Zelaya era privado
dureña se pronunciaría sobre la conveniencia de su libertad y trasladado a Costa Rica.
de la convocatoria de una Asamblea Nacional
Constituyente para reformar la Constitución7.
Sin embargo, el fiscal general solicitó a las auto- 1. Causas del conflicto político
ridades judiciales la suspensión de la consulta,
en Honduras
alegando que el objetivo del presidente Zelaya
era llamar a una Asamblea Constituyente que Si bien es cierto que la consulta para la llamada
modificaría los artículos inmutables de la Cons- “cuarta urna” fue el detonante inmediato de la
titución. El 27 de mayo, el Juzgado de Letras de crisis, cabe señalar que el fondo del conflicto
lo Contencioso Administrativo ordenó suspen- se debe a una disputa entre los poderes del Es-
der la consulta8. El 24 de junio, el Congreso Na- tado hondureño, sobre todo entre el ejecutivo
cional aprobó la “Ley especial que regula el re- y el Congreso Nacional, y a divergencias sobre
feréndum y el plebiscito”9, en virtud de la cual la política social e internacional del presidente
se prohibió que dichos mecanismos fueran uti- Zelaya. Como dice Leticia Salomón en una en-
lizados 180 días antes o después de elecciones trevista, “me atrevería a decir, una figura central
generales10. Sin embargo, el presidente Zelaya en el golpe de Estado fueron los empresarios”.
decidió impulsar la consulta argumentando que Adicionalmente, la analista política dice:
no sería vinculante, en tanto no constituía ni
[E]n la actualidad hay una fusión de intereses
plebiscito ni referéndum11. Consecuentemente,
muy fuertes: económicos, políticos y mediáti-
dio la orden al jefe del Estado Mayor Conjun- cos. Es decir, ya no se trata de hablar de los em-
to, Romeo Vásquez Velásquez, de custodiar las presarios por un lado y los políticos por otro,
urnas que serían empleadas para la consulta. porque hay empresarios liberales y empresa-
rios nacionalistas. Y si nos vamos a las princi-
Cuando el general Vásquez Velázquez se negó pales figuras políticas en el país, son también
a cumplir la orden, el presidente Zelaya ordenó empresarios, de tal manera que no podemos
su separación del cargo, el 24 de junio, y ese separar uno de otro; y el hecho es que cuando
mismo día aceptó la renuncia del ministro de son políticos y empresarios, tienen una mayor
capacidad para negociar, o una mayor capaci-
Defensa, Ángel Edmundo Orellana Mercado12. dad para influir en las decisiones13.
El 25 de junio, el poder ejecutivo publicó en el
Diario Oficial La Gaceta, el Decreto Ejecutivo El sector empresarial y conservador político
número PCM-020-2009, “Encuesta de opinión en Honduras objetaba las reformas sociales im-
pública convocatoria a Asamblea Nacional plementadas por el presidente Zelaya, por ejem-
Constituyente”, por medio del cual se dispuso plo, la del salario mínimo. El 23 de diciembre
realizar la encuesta de opinión el domingo 28 de 2008, después de un mes de negociaciones
de junio. El 25 de ese mismo mes, el Tribunal infructuosas entre trabajadores y empresarios,
Supremo Electoral declaró ilegal la encues- el presidente decidió incrementar el salario mí-
ta y, actuando en forma conjunta con fiscales nimo mensual en la zona urbana de 3.400 lem-
designados por el fiscal general de la Nación, piras (178,66 dólares) a 5.500 lempiras (289,02
procedió a decomisar el material relativo a la dólares), un crecimiento de casi 60%14. Después
encuesta, depositándolo en las instalaciones de del decreto del 23 de diciembre, los empresarios
las Fuerzas Armadas. En esas circunstancias, el presentaron numerosas apelaciones a la Corte
presidente Zelaya, acompañado por sus segui- Suprema, basados en la noción de que el incre-
dores, retiró el material decomisado y designó mento salarial violaba sus derechos constitu-
a la Policía Nacional y a sus colaboradores para cionales. Otras reformas impulsadas por la ad-
custodiarlo. En horas de la madrugada del 28 de ministración Zelaya incluyeron la eliminación
59
Orlando J. Pérez
del pago escolar obligatorio y la ampliación de manifestaron parte del Partido Liberal Hondure-
varios programas gratuitos de alimentación es- ño, los pequeños partidos de izquierda y movi-
colar. mientos sindicales y populares como el Consejo
Coordinador de Organizaciones Campesinas de
En el área de política exterior, el presiden-
Honduras (Cococh). En los meses siguientes, Ze-
te Zelaya buscaba diversificar las relaciones
laya fue ahondando con nuevas declaraciones
internacionales desarrollando contrapesos co-
y acciones concretas su nueva línea política de
merciales y geopolíticos en la relación entre
izquierda. El 22 de noviembre de 2008 planteó
Estados Unidos y Honduras. Por ejemplo, el
la celebración, junto con las elecciones genera-
acercamiento comercial hondureño-venezolano
les de 2009, de un plebiscito para decidir una
comenzó a sustanciarse en diciembre de 2007
convocatoria a una Asamblea Constituyente en
con el anuncio del ingreso de Honduras a Pe-
2010 para reformar la Constitución de 1982.
trocaribe15. Petrocaribe ofrecía al país produc-
tos refinados baratos y con amplias facilidades Los conflictos políticos surgen dentro de un
de pago, mediante financiaciones muy ventajo- contexto institucional débil y expuesto a nume-
sas e, incluso, fórmulas de trueque mercantil, rosas falencias. Aunque todo concepto moderno
de manera que Honduras podría abonar una de la estructuración de las relaciones entre civi-
parte importante de la factura del hidrocarbu- les y militares en una democracia descartaría la
ro con productos agrícolas. Las relaciones con actuación de los militares hondureños en este
Venezuela continuaron profundizándose, y el caso, no es posible ignorar que la Constitución
25 de agosto de 2008, tras elevar un llamado concede a las Fuerzas Armadas roles y atribu-
al pueblo hondureño para que respaldara un ciones amplias, a pesar de reformas importantes
“proyecto social de solidaridad entre países de hechas en la década de los noventa, que avanza-
América” que representaba “beneficios para los ron en la subordinación civil. La siguiente sec-
pobres”, declarar superado el modelo neolibe- ción analiza el estado de las relaciones cívico-
ral y subrayar la ubicación de su gobierno en militares en Honduras.
la “centro-izquierda”, Zelaya firmó el documen-
to que convertía a Honduras de manera oficial
en el sexto miembro de la Alianza Bolivariana
para los Pueblos de nuestra América (Alba), en
2. Relaciones cívico-militares16
una ceremonia que contó con la presencia de
Las Fuerzas Armadas de Honduras surgen como
los presidentes Hugo Chávez (1999-2001; 2001-
una institución profesional y con poder político
2007; 2007-), Daniel Ortega (2007-), y Evo Mo-
en los años cincuenta del siglo XX. Este proceso
rales (2006-), y del vicepresidente cubano Car-
se institucionalizó en 1954 por medio de una
los Lage.
nueva ley constitutiva que le otorga un carácter
La adhesión de Honduras a la Alba profun- profesional, la firma de acuerdos bilaterales de
dizó las divisiones en el seno de la sociedad ayuda militar con Estados Unidos y la creación
hondureña. Por un lado, en contra de la inicia- del primer batallón de infantería. En 1957, las
tiva estaban el Partido Nacional Hondureño, Fuerzas Armadas obtuvieron autonomía institu-
el Consejo Hondureño de la Empresa Privada cional con la creación de la figura del jefe de las
(Cohep), la Cámara de Comercio e Industrias Fuerzas Armadas en la Constitución de la Repú-
de Tegucigalpa (CCIT), la Asociación Nacional blica emitida ese año, que le otorga a éste, y no
de Industriales de Honduras (Andi), la Asocia- al presidente de la República, el mando direc-
ción Hondureña de Maquiladores (AHM), y las to sobre la tropa. Durante los siguientes treinta
principales empresas de comunicación escri- años los militares mantuvieron control hegemó-
ta, propietarias de periódicos como La Prensa, nico sobre el sistema político y el monopolio en
El Heraldo y La Tribuna. A favor de la Alba se el control de los cuerpos armados.
60
La transición a la democracia se inició con Los cambios constitucionales ratificados en

el proceso que culminó en las elecciones de enero de 1999 introdujeron reformas sustancia-
1980 para una Asamblea Constituyente y per- les en los artículos relacionados con las fuerzas
mitió la promulgación de una nueva Constitu- armadas. Principalmente, el artículo 205, en sus
ción, mediante el decreto 11 del 11 de enero de numerales 10, 15 y 24, y también los artículos
1982. No obstante, ese proceso estaba dirigido 274, 277 a 286, 288, 290 y 291. Las modifica-
por las Fuerzas Armadas. La nueva constitución ciones buscaban suprimir de la Constitución
les garantizaba autonomía institucional y polí- la figura de comandante en jefe de las Fuerzas
tica. Las órdenes del presidente eran emitidas Armadas. De acuerdo con la reforma, el presi-
sólo por conducto del comandante en jefe de dente de la República ejerce el mando directo
las Fuerzas Armadas, a quien, además, el preside estas en su carácter de comandante general y
dente no tenía la potestad de nombrar o remo- conforme a la Constitución y la ley constitutiva
ver del cargo. Esto le correspondía al Congreso, del instituto castrense. Las órdenes que imparta
que lo seleccionaba de una terna elaborada por el presidente deberán acatarse y ser ejecutadas
el Consejo Superior de las Fuerzas Armadas. con apego a los principios de legalidad, discipli-
Como veremos más adelante, las reformas de na y profesionalismo militar. Se establece que el
1999 alteraron esta situación y le otorgaron al secretario de estado en el despacho de defensa
presidente de la República mando directo de las nacional (Ministro de Defensa) será nombrado y
separado libremente del cargo por el presidente
Fuerzas Armadas.
de la República, y que lo mismo sucederá con
Con la elección de Carlos Roberto Reina el jefe del Estado Mayor Conjunto del instituto
como presidente (1994-1998), se inició un pro- armado, quien será seleccionado de la junta de
ceso profundo de transformación en las relacio- comandantes según lo establecido por el escala-
nes cívico-militares y una reducción del poder fón de oficiales y la ley constitutiva.
de las fuerzas armadas. En diciembre de 1996,
La reforma constitucional le asignó nuevos
el Congreso ratificó por unanimidad la reforma
roles a las fuerzas armadas, tales como la parti-
constitucional mediante la cual las funciones
cipación en misiones de paz en el exterior, apo-
de mantener la seguridad interna y el orden pú-
yo logístico y asesoramiento técnico, de comu-
blico se transfieren de las fuerzas armadas a las
nicaciones y de transporte en la lucha contra el
autoridades civiles, estableciendo para ello una
narcotráfico. Además, colaborarán con personal
Policía Nacional Civil. Otro paso importante fue y medios para hacer frente a los desastres natu-
la redacción y aprobación por el Congreso, el rales y situaciones de emergencia que afecten
20 de mayo de 1998, de la nueva ley orgánica a las personas y los bienes, y cooperarán con
de la Policía Nacional Civil, que transformó a las demás instituciones de seguridad del Estado
las fuerzas de seguridad pública en esta nueva para combatir el terrorismo, el tráfico de armas
institución. y el crimen organizado.
El presidente Carlos Flores Facussé (1998- En el artículo 272 se establece que las fuer-
2002) continúo la labor realizada por el presi- zas armadas son una entidad profesional, apo-
dente Reina en la desmilitarización de los po- lítica, obediente y no deliberante, que está bajo
deres públicos y la sumisión de los militares al el mando de su comandante general, el presi-
presidente de la República. El 18 de septiembre dente de la República. Claro que dicho artículo
de 1998, el Congreso aprobó las reformas cons- enmarca la obediencia al presidente: “Se cons-
titucionales que convirtieron al jefe del Estado tituyen para defender la integridad territorial
en el comandante en jefe de las fuerzas arma- y la soberanía de la República, mantener la
das, con la facultad de nombrar a un civil como paz, el orden público y el imperio de la Cons-
Ministro de Defensa. titución, los principios de libre sufragio y la
61
Orlando J. Pérez
alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia armadas para apoyar el proceso de la encuesta.

de la República”. Además de esas funciones, el El 27 de abril nos reunimos con el señor presi-
dente. El 26, en la tarde, le presenté al jefe del
mismo artículo manda a que el ejército contri- Estado Mayor Conjunto una opinión que con-
buya en “la custodia, transporte y vigilancia de cluía que jurídica, ética y moralmente no era
los materiales electorales y demás aspectos de posible proporcionar apoyo porque el artículo
272 nos da un papel de garantes de la Consti-
la seguridad del proceso” electoral, bajo la di-
tución, de la alternabilidad en el ejercicio de
rección del Tribunal Supremo Electoral. Por lo la presidencia. Y nosotros como soldados no
mencionado anteriormente, en la situación que estamos subordinados a una persona, sino al
se presentó durante 2009, las Fuerzas Armadas cargo, a la ley.
quedan en una disyuntiva muy difícil, pues se Cuestionado sobre la inconstitucionalidad
puede aducir que en lo relacionado al sufragio de sacar al presidente Zelaya fuera del territorio
electoral y en las circunstancias donde el Tribu- nacional, el coronel Bayardo pregunta, “¿Qué
nal Supremo Electoral haya divulgado ordenes era más beneficioso, sacar a este señor de Hon-
invalidando una consulta electoral y cuando el duras o presentarlo al Ministerio Público y que
presidente de la República ordene a las Fuerzas una turba asaltara y quemara y destruyera, y
Armadas “custodiar” las urnas, éstas estarían que nosotros tuviéramos que disparar?”17. Por
contradiciendo la Constitución si obedecen al lo tanto, las fuerzas armadas justifican el golpe
presidente, a quien la misma Constitución de- de estado bajo el concepto de defender los in-
signa como su “comandante general”. tereses nacionales, el imperio de la ley y las vi-
Confusión adicional surge cuando vemos el das de los hondureños. No hay duda de que las
proceso para nombrar y remover al jefe del Esta- fuerzas armadas de una nación deben proteger
do Mayor Conjunto. El artículo 279 dice en parte: esos ideales; el problema surge cuando diver-
“No podrá ser jefe del Estado Mayor Conjunto, sos poderes civiles legalmente constituidos se
ningún pariente del presidente de la República enfrascan en una lucha política cuya dirección
o de sus sustitutos legales, dentro del cuarto gra- es una creciente confrontación. En esas circuns-
do de consanguinidad y segundo de afinidad, y tancias, las fuerzas armadas o se abstienen de
durará en sus funciones tres (3) años” (énfasis intervenir, con sus propias consecuencias, o ac-
del autor). Empero, el artículo 280, como ya se túan como la fuerza mediadora y, en consecuen-
mencionó, establece que el jefe del Estado Ma- cia, debilitan el control civil y la democracia.
yor Conjunto será “nombrado o removido libre-
mente” por el presidente. De acuerdo con estas
circunstancias, cabe preguntar a quién en efec- 3. Reacción de la comunidad
to obedecen las fuerzas armadas. ¿Al Estado? internacional
¿Al presidente? ¿A la Constitución? ¿Al Congre-
so Nacional? ¿A la Corte Suprema de Justicia? La adopción de la Carta Democrática Interameri-
¿A ellas mismas? Por ejemplo, en una entrevista cana por parte de los países miembros de la Or-
publicada por el periódico digital El Faro, el co- ganización de los Estados Americanos (OEA) el
ronel Herbeth Bayardo Inestroza aduce que des- 11 de septiembre de 2001 no sólo ratificó el com-
de abril de 2009 las fuerzas armadas se habían promiso de los Estados de las Américas con la
preocupado porque “El señor presidente estaba democracia, sino que también estableció meca-
utilizando a la fuerza armada como una herra- nismos de acción ante situaciones que pudieran
mienta política; y el hecho de llegar por el voto atentar contra esa forma de gobierno. En efecto,
a la presidencia no le da derecho a delinquir”. el artículo 20 de la Carta estipula que en caso de
Bayardo dice que: que en un Estado miembro se produzca una al-
teración del orden constitucional que afecte gra-
El problema se da cuando él [presidente Zela-
ya] da esa orden ilegal de emplear las fuerzas vemente su orden democrático, cualquier Estado
62
miembro o el secretario general de la Organiza- ciones tuvo lugar los días 9 y 10 de julio y fina-
ción podrá solicitar la convocatoria inmediata lizó sin haberse logrado un acuerdo. La segunda
del Consejo Permanente para realizar una apre- ronda se llevó a cabo los días 18 y 19 de julio.
ciación colectiva de la situación y adoptar las En esta reunión el presidente Arias presentó
decisiones que se estimen convenientes. Según una propuesta para resolver la crisis, que bus-
el artículo 21 de esa normativa internacional, caba: 1) el retorno de Zelaya al poder hasta ter-
cuando la Asamblea General, convocada a un minar su mandato constitucional el 27 de enero
periodo extraordinario de sesiones, constate que de 2010; 2) la conformación de un gobierno de
se ha producido la ruptura del orden democrá- unidad nacional; 3) el adelanto de las elecciones
tico en un Estado miembro y que las gestiones del 29 de noviembre a la última semana de oc-
diplomáticas han sido infructuosas, tomará la tubre; 4) la renuncia explícita de Zelaya a con-
decisión de suspender a dicho Estado miembro vocar la cuarta urna; 5) el traslado del comando
del ejercicio de su derecho de participación en del ejército al Tribunal Supremo Electoral un
la OEA. mes antes de las elecciones; 6) la declaración de
una amnistía general; y 7) la integración de una
Ante la ruptura del orden democrático, el
comisión de verificación para vigilar el cumpli-
Consejo Permanente de la OEA convocó a una
miento de los acuerdos. El presidente Zelaya
sesión extraordinaria el 28 de junio y adoptó la
aprobó el contenido de la propuesta y declaró
resolución 953 (1700/09), “Situación actual en
estar de acuerdo “siempre y cuando todos los
Honduras”18, resolución en la que se condenó el
poderes del Estado estén integrados en el nue-
golpe de Estado y la expulsión del presidente Ze-
vo gobierno”22. Los representantes del gobierno
laya del país, se exigió su restitución a la presi-
de facto rechazaron la propuesta, considerando
dencia y se declaró que no se reconocería ningún
que era inaceptable la restitución de Zelaya al
gobierno surgido de la ruptura institucional. El
poder23. Luego de conocer la postura de ambas
30 de junio de 2009 sesionó la Asamblea General
partes, el presidente Arias solicitó un plazo de
Extraordinaria de la OEA. Durante esa sesión, en
72 horas para reconducir el diálogo, con el fin
la que estuvo presente el presidente Zelaya, se
de superar las diferencias, y el 22 de julio hizo
discutió y aprobó la resolución AG/RES. 1 (XXX-
público el denominado “Acuerdo de San José”24.
VII-E/09), “Resolución sobre la crisis política en
En última instancia, la delegación del presiden-
Honduras”, mediante la cual se otorgó al gobier-
te Zelaya rechazó la propuesta reformada pues
no de facto un plazo de 72 horas para restituir en
el ejercicio del poder al presidente Zelaya, con la sostenían que el calendario de actividades no
advertencia de ser sancionado con la suspensión era viable, porque tendría que ser revisado por
de su condición de Estado miembro de la OEA19. todos los poderes del Estado.
El 4 de julio, una vez vencido el plazo otorgado y El 21 de septiembre de 2009 Zelaya regresó
sin una respuesta acorde por parte del gobierno a Honduras sin el conocimiento de las autori-
de Micheletti, la OEA aprobó la resolución AG/ dades del gobierno de Micheletti y se refugió
RES.2 (XXXVII-E/09), en la que decidió suspender
en la embajada de Brasil en Tegucigalpa. El 26
a Honduras de la organización interamericana. de septiembre, el gobierno publicó el decreto
Después de recibir el apoyo de Estados Uni- ejecutivo PCM-M-016-2009 por el cual se sus-
dos, el presidente de Costa Rica, Óscar Arias pendieron por 45 días las garantías constitucio-
Sánchez (2006-2010), ofreció constituirse como nales relacionadas con la libertad personal, la
mediador del conflicto político20. Tanto Zelaya libertad de asociación y de reunión, el derecho
como Micheletti manifestaron su anuencia a las de circulación y la libertad de expresión, y esta-
conversaciones21, y el presidente Arias convocó bleció que las fuerzas armadas participarían en
a las partes a una primera reunión en San José el operativos “para mantener el orden y la seguri-
jueves 9 de julio. La primera ronda de negocia- dad de la República”.
63
Orlando J. Pérez
Tras una nueva ronda de conversaciones con Europea hizo un llamado a las partes para alcan-
el apoyo de la OEA y Estados Unidos, Zelaya y zar una rápida solución a la crisis y abstenerse
Micheletti firmaron un acuerdo el 30 de octubre de acciones que pudieran degenerar en mayores
de 2009. Basado en gran parte en el “Acuerdo tensiones y violencia, y reiteró “la importancia
de San José”, el “Acuerdo Tegucigalpa-San José” de la democracia, el respeto de los derechos hu-
buscaba: 1) la formación de un gobierno de uni- manos y el Estado de derecho en Honduras”, así
dad nacional y reconciliación; 2) la renuncia a como su disposición a “contribuir a la restaura-
cualquier intento de reformar las disposiciones ción del orden constitucional y de un proceso
no modificables de la Constitución hondureña; democrático”27.
3) un reconocimiento de las elecciones de no-
viembre bajo observación internacional; 4) el El 29 de julio, el Sistema de la Integración
traspaso de la vigilancia de las fuerzas armadas Centroamericana (Sica) emitió una declaración
(que tradicionalmente ayudan en la logística sobre “medidas políticas inmediatas a ser toma-
electoral) al Tribunal Supremo Electoral un mes das ante la situación en Honduras”28. El mismo
antes de las elecciones; 5) un voto en el Congre- día, el Consejo Presidencial Extraordinario de la
so Nacional –teniendo en cuenta la opinión de Alba condenó el golpe de Estado en Honduras.
la Corte Suprema de Justicia– sobre la restitu- Adicionalmente, el 6 de noviembre, en el mar-
ción de Zelaya a la presidencia; 6) la creación co de dos cumbres celebradas en Montego Bay
de una comisión de verificación para garanti- (Jamaica), los países del Grupo de Río y canci-
zar la aplicación del acuerdo, y una comisión lleres latinoamericanos y del Caribe reclamaron
de la verdad para investigar los hechos antes, la restitución inmediata del presidente Zelaya y
durante y después del 28 de junio; y 7) el reco- el cumplimento del Acuerdo “Tegucigalpa-San
nocimiento internacional de Honduras y la eli- José”29.
minación de todas las sanciones contra el país. Estados Unidos desempeñó un papel impor-
El acuerdo estableció también un calendario tante durante la crisis. Siendo el mayor y más
para su aplicación: la transferencia del acuerdo importante socio comercial, político y estraté-
al Congreso para considerar el resarcimiento de gico de Honduras, la actuación de la adminis-
Zelaya debía ocurrir el 30 de octubre del 2009, tración del presidente Barack Obama (2009-)
la comisión de verificación se constituiría el 2 sería decisiva para la resolución del conflicto.
de noviembre, el gobierno de unidad nacional Se sabe que meses antes de la destitución del
debía hacerse cargo el 5 de noviembre, y la for- presidente Zelaya, la embajada estadounidense
mación de la comisión de la verdad estaba proen Tegucigalpa y funcionarios de ese país ve-
gramada para la primera mitad de 201025. nían trabajando para que el conflicto de poderes
A pesar de las proclamaciones de algunos se resolviera pacíficamente. El mismo Zelaya
miembros de la comunidad internacional de que el dijo unos días después del golpe que dos o tres
acuerdo marcó el final de la crisis política en Hon- días antes la embajada de Estados Unidos había
duras26, en el país poco cambió a raíz del mismo. intervenido con las fuerzas armadas para evitar
El gobierno de unidad nacional nunca se formó, que se diera el golpe a raíz de la destitución del
el Congreso Nacional no discutió la restitución de jefe del Estado Mayor, general Vázquez Velás-
Zelaya hasta el 2 de diciembre de 2009 y cuando quez, el 24 de junio de 2009. Sin embargo, está
claro también que para Estados Unidos la polí-
lo hizo el voto fue negativo. Como resultado de
tica de Zelaya amenazaba importantes intereses
la posición del Congreso, Zelaya y sus seguidores
económicos y geopolíticos y que, por lo tanto,
boicotearon las elecciones presidenciales.
era necesario buscar la forma de socavar el pro-
Otros actores internacionales también con- yecto zelayista, preferiblemente sin alterar el
denaron el golpe e impusieron sanciones con- orden constitucional en Honduras. La creciente
tra Honduras. El 24 de julio de 2009, la Unión crispación política y su desenlace institucional
64
en el golpe de estado del 28 de junio sorpren- Honduras había firmado en 2005. Sin embargo,
dió a Estado Unidos y dejó a la administración el país recibió 42,5 millones de dólares por con-
Obama en una situación difícil, especialmente cepto de ayuda exterior de Estados Unidos en el
cuando su preocupación en materia de política año fiscal 2009, que preveía asistencia directa
exterior eran los conflictos en el Medio Oriente, al pueblo hondureño. La ayuda incluía fondos
Iraq y Afganistán. para educación, salud y promoción de la demo-
cracia34. El gobierno estadounidense habría te-
El presidente Obama expresó inicialmente
nido la obligación legal de suspender aun más
su profunda preocupación y pidió respeto a las
ayuda si el derrocamiento de Zelaya hubiera
normas democráticas30. Después, el gobierno es-
sido declarado un “golpe militar”. Aun cuando
tadounidense condenó los eventos en forma más
Estados Unidos nunca hizo esa declaración, no
enérgica, declarando ilegal el golpe y afirmando
obstante suspendió la ayuda que habría sido
que Estados Unidos consideraba a Zelaya como
obligado a interrumpir si hubiera realizado la
el presidente legítimo de Honduras31. En los
declaración.
días posteriores a la destitución del presidente
Zelaya, el Comando Sur minimizó la coopera- Tras la firma del “Acuerdo de Tegucigalpa-San
ción con los militares hondureños; el Departa- José” a finales de octubre de 2009, Estados Uni-
mento de Estado suspendió algunas ayudas no dos anunció que apoyaría las elecciones del 29
humanitarias; la embajada de Estados Unidos de noviembre. Aunque el acuerdo comenzó a de-
proporcionó refugio a la familia de Zelaya; y rrumbarse casi inmediatamente, Estados Unidos
funcionarios de ese país se reunieron con él en siguió instando a su cumplimiento. Funcionarios
Washington32. Estados Unidos también apoyó la del gobierno estadounidense anunciaron que su
mediación del presidente Óscar Arias, invitan- país apoyaría las elecciones hondureñas a pesar
do tanto a Zelaya como a Micheletti a aceptar del incumplimiento del Acuerdo, puesto que és-
la propuesta del “Acuerdo de San José”. Como tas representaban “un paso significativo en el re-
medidas de presión, el Departamento de Estado torno del orden democrático y constitucional en
revocó los visados de miembros y simpatizantes
Honduras”35. Después de las elecciones, Estados
del gobierno de Micheletti, suspendió servicios
Unidos felicitó al pueblo hondureño por el “ejerci-
consulares de no-emergencia y de no-inmigran-
cio pacífico de sus derechos democráticos a elegir a
te en su embajada en Tegucigalpa y anunció que
sus dirigentes”; sin embargo, señaló que una “labor
no reconocería los resultados de las elecciones
importante” quedaba por hacer para poner fin a la
generales de noviembre de 2009 a menos que la
crisis política36. El Departamento de Estado instó
situación cambiara33.
luego a las autoridades hondureñas a aplicar las
En septiembre de 2009, Estados Unidos sus- disposiciones restantes del “Acuerdo Tegucigalpa-
pendió 32’700.000 dólares en ayuda financiera San José”, incluyendo la decisión del Congreso Na-
a Honduras, que habían sido consignados para cional sobre la restitución de Zelaya, la creación de
ese año fiscal. Unos 10,3 millones de dólares un gobierno de unidad nacional y la formación de
estaban destinados a asistencia de seguridad. una comisión de la verdad. A pesar de que funcio-
Otros 11,4 millones a los programas de desa- narios estadounidenses expresaron su decepción
rrollo económico y social administrados por el por la votación del Congreso Nacional en contra
gobierno de Honduras, incluyendo fondos para de la restitución de Zelaya, así como la negativa
actividades contra las pandillas, la creación de Roberto Micheletti a renunciar en favor de un
de capacidad comercial y la ayuda a pequeños gobierno de unidad nacional, su país apoyó al go-
agricultores. Los 11 millones restantes estaban bierno del presidente Porfirio Lobo, electo en los
destinados a dos proyectos de transporte, y era comicios del 29 de noviembre, y ha instado a la
todo lo que quedaba de los 215 millones de dó- comunidad internacional a reconocer la viabilidad
lares del programa de la Cuenta del Milenio que de las elecciones y al nuevo gobierno hondureño.
65
Orlando J. Pérez
Analistas y comentaristas han criticado la 4. La búsqueda del reconocimiento

política de Estados Unidos por no ser lo sufi- internacional
cientemente fuerte en contra del golpe, por no
imponer mayores sanciones contra el gobierno Una de las metas principales del nuevo gobier-
de Roberto Micheletti y por haber reconocido la no del presidente Porfirio Lobo ha sido el resta-
viabilidad de las elecciones del 29 de noviembre blecimiento de las relaciones internacionales y
y haber apoyado a la administración del presi- el reconocimiento de la legitimidad de su man-
dente Lobo. Algunos argumentan que arriesgó dato. Del Partido Nacional, Lobo ganó las elec-
sus relaciones bilaterales con países como Bra- ciones del 29 de noviembre con 56,5% de los
sil por defender sectores de la derecha radical votos, contra el 38% recibido por Elvin Santos,
en Honduras y en su propio territorio. Sin em- candidato del Partido Liberal. A pesar de ciertas
bargo, ese análisis se basa en una lectura erró- anomalías en el conteo de los votos y en la esti-
nea de los intereses que reivindicaba Estados mación de los niveles de participación electoral,
Unidos en la región. Por un lado, la adminis- la victoria de Porfirio Lobo fue certificada por el
tración Obama deseaba fortalecer los mecanis- Tribunal Supremo Electoral y aceptada por sus
mos multilaterales, y al principio apoyó las me- contrincantes en las elecciones. La comunidad
didas de la OEA. Sin embargo, ante la aparente internacional se vio dividida ante los resultados
postura intransigente del secretario general de de las elecciones. Países como Estados Unidos,
la Organización, Jose Miguel Insulza, frente la Panamá y Perú avalaron las elecciones y recono-
crisis, la presión política en el Congreso estado- cieron al nuevo presidente. Otros como Brasil,
unidense a favor de Micheletti y la solidaridad Venezuela y Nicaragua denunciaron los resulta-
entre los sectores conservadores en Honduras, dos y promovieron el rechazo del nuevo gobier-
la administración Obama busco tener un papel no. Aun otros, como Chile y los países centro-
más neutral que le permitiera preservar sus op- americanos, tomaron una postura neutral ante
ciones en caso de que la solución preferida, el los resultados, reivindicando el restablecimien-
restablecimiento del orden constitucional sin to del orden constitucional y dándole tiempo al
que Zelaya pudiera implementar su proyecto, nuevo gobierno de implementar una política de
no fuera viable. En última instancia, Estados reconciliación nacional.
Unidos obtuvo el segundo objetivo, el fracaso
inmediato del proyecto zelayista, bajo circuns- Aun cuando la toma de posesión de Porfirio
tancias relativamente favorables en términos de Lobo careció de respaldo internacional, con la
que se dieron las elecciones del 29 de noviem- presencia de solo tres presidentes: Ricardo Mar-
bre y su candidato preferido, Porfirio Pepe Lobo tinelli, de Panamá (2009-), Leonel Fernández,
ganó. El cálculo de la administración Obama es de República Dominicana (2008-), y Ma Ying-
que las críticas continentales ante la supuesta jeou, de Taiwán (2008-), en cuatro meses en el
debilidad estadounidense para “defender” la poder la nueva administración consiguió que
democracia darán paso a la realidad económica Honduras rompiera el aislamiento internacio-
y geopolítica de la importancia de las relaciones nal al que estaba sometida y que la mayoría de
con Estados Unidos, y que pocos países de la los gobiernos de la región reconocieran al nue-
región pondrán en peligro esas relaciones por vo ejecutivo o estuvieran a punto de hacerlo. La
defender al depuesto presidente hondureño. OEA se plantea reincorporar a Honduras, y en la
Cumbre de Río en Cancún el tema hondureño
se soslayó para evitar nuevas tensiones regiona-
les. El presidente Lobo ha buscado la normaliza-
ción de la situación interna para romper el ais-
lamiento internacional, y puso en vigencia un
decreto de amnistía, aprobado por el Congreso,
66
para que las personas implicadas en el golpe de 5. Reacción de los hondureños

Estado contra el presidente Zelaya se acojan a él. ante la crisis política
El Banco Mundial ha restablecido los créditos de
ayuda que habían sido congelados tras el golpe. En esta sección se analizan las opiniones de los
Asimismo, la Unión Europea reinició las nego- hondureños ante los eventos examinados aquí.
ciaciones con Centroamérica para la firma de un Los datos que se presentan provienen de una
tratado de libro comercio (TLC). Las conversacio- encuesta nacional realizada en marzo de 2010
nes, en las que se ha incluido a Honduras, se ha- como parte del proyecto Barómetro de las Amé-
bían interrumpido tras el golpe contra Zelaya. ricas40. Las conclusiones de la encuesta son que
los hondureños rechazan las reformas iniciadas
En el caso de la OEA existen tres posturas
por el presidente Zelaya, pero también la mane-
que dividen a los países de la región. Primero,
ra en la cual fue destituido.
países como Guatemala, Costa Rica y Panamá
abogan por la reincorporación de Honduras en El gráfico 1 demuestra una oposición rela-
el organismo interamericano37. Segundo están tivamente amplia a la consulta popular y a la
los países como Brasil que apoyan la reintegra- Asamblea Constituyente, las dos iniciativas
ción de Honduras pero con condiciones; en el principales que impulsaba el presidente Zela-
caso de Brasil la vuelta al país de Manuel Ze- ya. En ambos casos, más de 70% de hondureños
laya. Tercero, países como Venezuela, que arre- encuestados dicen no estar de acuerdo.
meten contra la OEA por no haber logrado el re-
greso de Zelaya al poder y por considerar ahora En el gráfico 2 observamos que casi 75% de
la reintegración del país centroamericano. los entrevistados rechazaba la posibilidad de
permitir la reelección presidencial41. Sin em-
Las relaciones con algunos de los países bargo, en el gráfico 3 es posible observar que la
que más apoyaban a Zelaya han avanzado en mayoría de hondureños (61%) pensaba que la
la vía de la reconciliación, como es el caso de destitución de Zelaya fue un golpe de estado42.
Nicaragua. El 9 de abril de 2010, los presidentes
Daniel Ortega y Porfirio Lobo acordaron “traba- En el gráfico 4, por su parte, vemos que ma-
jar por la normalización” de las relaciones po- yorías similares están en desacuerdo con la des-
líticas y diplomáticas en la región y crear las titución del presidente y su expulsión del país:
condiciones para la reintegración de Honduras 68,3% expresaba oposición a la destitución y
al Sistema de la Integración Centroamericana. 72,7% al envío al exilio.
El presidente Ortega dijo que la reintegración
de Honduras a la comunidad internacional ha
Gráfico 1. Apoyo a la consulta popular
comenzado y “el primer paso tiene que ser en
y a la Asamblea Constituyente
la región centroamericana”38. La presidenta de
Costa Rica, Laura Chinchilla (2010-), también ¿Estaba de acuerdo con la consulta popular que el Presidente Zelaya queria realizar?
ha expresado su apoyo a la reincorporación de Sí 24,1%

Honduras al sistema de integración y a la OEA. No 75,9%
En abril de 2010, Chinchilla visitó Honduras
para respaldar los esfuerzos del presidente Lobo
por restablecer los vínculos diplomáticos y co- ¿Está usted de acuerdo con la formación de una Asamblea Constituyente?
merciales con el resto de Centroamérica39.

Sí 29,5%
No 70,5%
Fuente: LAPOP, Barómetro de las Américas.
67
Orlando J. Pérez
Gráfico 2. Apoyo a la reelección presidencial Américas nos deben dar confianza en que esta-
mos midiendo opiniones válidas43.
¿Está de acuerdo con reformar la Constitución para permitir la re-elección presidencial?
Sí 25,1%
No 74,9%
6. Conclusión
La destitución del presidente Manuel Zelaya
Fuente: LAPOP, Barómetro de las Américas. Rosales, el 28 de junio de 2009, reabre heridas
en la región latinoamericana que muchos pen-
Gráfico 3. La destitución del presidente saban estaban cerradas. El golpe de Estado como
modalidad para mediar conflictos políticos se
Zelaya fue un golpe de estado
pensaba un fantasma del pasado. Esto a pesar
¿Considera que la destitución del Presidente Zelaya fue un golpe de estado? de los acontecimientos en países como Bolivia,
Venezuela, Ecuador, Guatemala y otros, donde
Sí 61,1%
No 38,9%
los militares han ejercido o han intentado ejer-
cer poder para remediar conflictos políticos; y
aun cuando todos sabemos que en gran parte
del continente las fuerzas armadas retienen una
Fuente: LAPOP, Barómetro de las Américas. fuerte cuota de poder, particularmente por el
proceso de securitización de los problemas so-
Gráfico 4. Apoyo a la destitución ciales y la proliferación de roles en sus manos.
y exilio del presidente Zelaya El golpe de estado y su evidente éxito a pesar
de la condena y sanciones internacionales, deja
¿Estuvo usted de acuerdo con la destitución del Presidente Zelaya?
al continente, y sobre todo a la subregión cen-
troamericana, en una disyuntiva muy peligrosa
Sí 41,7%
para la democracia.
No 58,3%
La debilidad de los mecanismos institucio-

nales –en Honduras y en otros países del con-
¿Estuvo usted de acuerdo con el envío al exilio del Presidente Zelaya?
tinente– para mediar eficazmente conflictos
políticos es uno de los grandes problemas que
Sí 27,3%
afligen a la región. Aun cuando el sistema inte-
No 72,7%
ramericano haya respondido, mayoritariamen-
te, en forma enérgica ante la crisis de Honduras,
Fuente: LAPOP, Barómetro de las Américas. no podemos olvidar que ese mismo sistema no
pudo (o no quiso) intervenir para mediar en el
conflicto antes de su desborde institucional. La
Los resultados de la encuesta del Baróme-
situación en Honduras deja claro la imperante
tro de las Américas muestran una población
necesidad de establecer mecanismos de diplo-
que puede discernir entre el apoyo u oposición
macia preventiva que puedan hacerle frente a
a un proyecto político particular y el manteni- las amenazas institucionales antes que ocurra
miento del orden constitucional. Cabe señalar, una ruptura.
por supuesto, que estos datos reflejan opiniones
después de la crisis, influenciadas, ciertamente, En el caso del sistema político hondureño,
por su desenlace. Sin embargo, la forma en que hemos visto que su Constitución en vez de ser
se hicieron las preguntas, el minucioso proceso instrumento para resolver conflictos, es causa
metodológico de la encuesta y la trayectoria y de la profundización de los mismos. Podemos
reputación internacional del Barómetro de las mencionar un número amplio de falencias. Por
68
ejemplo, no contiene procedimientos claros Finalmente, la crisis ha dejado heridas muy

para el enjuiciamiento del presidente y no es- profundas en la sociedad hondureña, que no
tablece mecanismos suficientes para procesar serán sanadas a corto plazo. Estas heridas van
los delitos políticos bajo estricto apego al debi- mucho más allá del asunto de la cuarta urna, la
do proceso; impone tropiezos para su adecuada Asamblea Constituyente o la reelección del pre-
reforma; desvirtúa los poderes del Estado en el sidente. Se reflejan en un país que es el segundo
sentido de otorgarle potestades al Congreso Na- más pobre de la región, con índices de desigual-
cional por encima del ejecutivo, lo que dificulta dad altos, con un sistema político bipartidista
la elaboración e implementación de políticas que no puede y no está construido para repre-
públicas, como, por ejemplo, el presupuesto na- sentar bien los intereses de sectores importan-
cional; y le otorga a las fuerzas armadas roles tes de la sociedad hondureña, sobre todo de los
que permiten (e incluso incentivan) su actua- más necesitados, y con una estructura institu-
ción mediadora y, por tanto, su injerencia en la cional que en vez de proporcionar los elemen-
política nacional. Todo esto implica una debi- tos para la mediación de conflictos, los agudiza.
lidad institucional inherente, cuyos resultados El futuro de Honduras dependerá de los esfuer-
hemos visto plasmados en los eventos ocurri- zos que haga el nuevo gobierno para establecer
dos desde principios de 2009 y que culminaron un consenso ante las reformas necesarias en el
en el golpe de estado del 28 de junio. ámbito político, pero sobre todo económico y
social. Adicionalmente, la implementación de
La crisis política abierta por el golpe militar
una amnistía general y las recomendaciones de
en Honduras revivió a la OEA, pero expuso tam-
la Comisión de la Verdad son iniciativas impor-
bién las debilidades de un organismo atado de
tantes para lograr la reconciliación nacional.
manos por las divisiones entre sus miembros.
También será importante reevaluar los roles y
La OEA, que en el pasado hizo la vista gorda
misiones de las fuerzas armadas y su relacio-
ante otros golpes en América Latina, condenó
nes con los demás poderes del Estado. De estos
esta vez sin titubeos el derrocamiento de Zelaya
cambios depende el futuro de la democracia en
y suspendió a Honduras para aislar al gobierno
este pequeño país centroamericano. De no darse
de facto. Pero a la hora de buscar una solución
así, es de temer que la posibilidad de un déjà vu
y superar la crisis mostró debilidades que son
con una ruptura aun más aguda y repercusiones
básicamente un reflejo del desorden en el pai-
más graves para el continente, se pudiera dar en
saje político en América Latina. Para bien o para
futuro no muy lejano.
mal, la “resolución” del conflicto refleja más las
maniobras del gobierno de Estados Unidos que
la actuación de la OEA como institución de me-
diación multilateral. El sistema de integración
Bibliografía
centroamericano tuvo un papel muy secunda- Pérez, Orlando J. (2002). Sistematización del proyecto
rio, y sólo el presidente Arias, de Costa Rica, “Apoyo al programa de reforma y modernización
principalmente por el empuje estadounidense y de las Fuerzas Armadas de Honduras para garan-
tizar la gobernabilidad democrática y el poder ci-
por el deseo de repetir el rol de los años ochenta, vil, HON/01/007”. Acuerdo de Servicios Especiales
desempeñó un papel relativamente importante. # 325/2002, Programa de Naciones Unidas para el
Para Estados Unidos la resolución, aunque cau- Desarrollo (PNUD), 14 de octubre.
sa preocupación entre países importantes como Ruhl, Mark J. (1996). “Redefining Civil-Military Rela-
Brasil, resguarda sus intereses económicos y tions in Honduras”. Journal of Interamerican Stu-
geopolíticos en la subregión y debilita, por lo dies and World Affairs. 38 (Spring).
menos a corto plazo, las aspiraciones del bloque Salomón, Leticia (1999). Las relaciones civiles-militares
en Honduras: balance y perspectiva, Cedoh-Asdi,
de la Alba en Centroamérica.
Tegucigalpa.
69
Orlando J. Pérez
–––––––. (1999a). “Las relaciones civiles-militares en el sus respectivas competencias y con las formalida-
proceso hondureño de construcción democrática”. des legales”. Finalmente, el artículo 354 estipula:
En Rut Diamint (editora), Control civil y fuerzas ar- “El funcionario o empleado público que usurpe
madas en las nuevas democracias latinoamerica- funciones propias de otro cargo será sancionado
nas, Nuevohacer, Grupo Editor Latinoamericano, con reclusión de dos (2) a cinco (5) años, más multa
Universidad Torcuato di Tella, Buenos Aires. de cinco mil (L 5.000) a diez mil (L10.000) lempi-
ras e inhabilitación especial por el doble del tiempo
–––––––. (1997). “Las relaciones cívico-militares en Hon-
que dure la reclusión”.
duras”. En Kevin Casas Zamora (editor), Relaciones
cívico-militares comparadas: entendiendo los me- 7 El 23 de marzo, el poder ejecutivo, mediante el de-
canismos de control civil en pequeñas democracias creto ejecutivo PCM 05-2009, convocó a una consulta
(América Latina), Fundación Arias, San José. popular en lugar de un referéndum, para que la ciu-
dadanía votara si estaba de acuerdo con la convoca-
–––––––. (1993). Policías y militares en Honduras, Ce-
toria de una Asamblea Nacional Constituyente.
doh, Tegucigalpa.
8 “Juzgado de Letras suspende encuesta de junio”, El
Heraldo, 27 de abril de 2009.
Notas 9 “Congreso frena la reelección”, BBC, 24 de junio de

2009; “El Legislativo ratifica plebiscito y referén-
1 “Mel llega a Costa Rica”, La Tribuna, 28 de junio de dum”, La Prensa, 24 de junio de 2009.
2009; “Tensión en Honduras”, BBC mundo, 28 de 10 Artículo 16 de la ley especial que regula el referén-
junio de 2009; “Manuel Zelaya: aún estoy en ropa dum y el plebiscito.
de dormir”, El País (España), 28 de junio de 2009.
11 Declaraciones del secretario privado de la presi-
2 “Congreso destituye a Zelaya”, La Tribuna, 29 de dencia, Enrique Reina, a la agencia de noticias EFE:
junio de 2009; “Congreso separa a Zelaya y nombra “Zelaya insiste en consulta para reformar la Cons-
a Micheletti como nuevo presidente de Honduras”, titución”, Prensa Libre (Costa Rica), 24 de junio de
La Prensa (Nicaragua), 28 de junio de 2009. 2009. El artículo 5º, párrafo 2º de la Constitución
3 Decreto del Congreso Nacional 141, del 28 de junio de Honduras establece: “A efecto de fortalecer y
de 2009, artículos 1º.b) y 2º. hacer funcionar la democracia participativa se ins-
tituyen como mecanismos de consulta a los ciuda-
4 “Zelaya niega haber renunciado”, BBC mundo, 29 de danos el referéndum y el plebiscito para asuntos de
junio de 2009. importancia fundamental en la vida nacional. Una
5 El artículo 2º de la Constitución de Honduras esta- ley especial aprobada por dos (2/3) terceras partes
blece: “La soberanía corresponde al pueblo del cual de la totalidad de los diputados del Congreso Na-
emanan todos los poderes del Estado que se ejercen cional determinará los procedimientos, requisitos
por representación. La suplantación de la soberanía y demás aspectos necesarios para el ejercicio de
popular y la usurpación de los poderes constitui- las consultas populares”. El último párrafo de ese
dos se tipifican como delitos de traición a la Patria. artículo establece: “No serán objeto de referéndum
La responsabilidad en estos casos es imprescripti- o plebiscito los proyectos orientados a reformar el
ble y podrá ser deducida de oficio o a petición de artículo 374 de esta Constitución. Asimismo, no po-
cualquier ciudadano”. El artículo 328, numeral 3 drán utilizarse las referidas consultas para asuntos
del Código penal de Honduras estipula: “Delinquen relacionados con cuestiones tributarias, crédito pú-
contra la forma de gobierno y serán sancionados blico, amnistías, moneda nacional, presupuestos,
con reclusión de seis (6) a doce (12) años, quienes tratados y convenciones internacionales y conquis-
ejecutaren actos directamente encaminados a contas sociales”.
seguir por la fuerza, o fuera de las vías legales: 3. 12 “Destituyen a jefe del Estado Mayor y renuncia el
Despojar en todo o en parte al Congreso Nacional, ministro de Defensa”, La Tribuna, 25 de junio de
al poder ejecutivo o a la Corte Suprema de Justicia, 2009.
de las prerrogativas y facultades que les atribuye la
Constitución”. 13 “Leticia Salomón: La oposición nacional al golpe de
Estado se convierte en fuerza social”, véase www.
6 El artículo 349 del Código penal establece: “Será voselsoberano.com, miércoles, 16 de septiembre de
castigado con reclusión de tres (3) a seis (6) años e 2009.
inhabilitación especial por el doble del tiempo que
dure la reclusión el funcionario o empleado públi- 14 “Elevan a L.5.500 el salario mínimo en Honduras”,
co que: 1. Se niegue a dar el debido cumplimiento El Heraldo, 24 de diciembre de 2008.
a órdenes, sentencias, providencias, resoluciones, 15 Iniciativa subregional perteneciente a Petroamérica,
acuerdos o decretos dictados por las autoridades puesta en marcha por el presidente Chávez en 2005
judiciales o administrativas dentro de los límites de y de la que formaban parte, además de Venezuela,
70
Cuba, la República Dominicana, Nicaragua, Haití y de todos los préstamos y desembolsos a Honduras;
casi todos los países anglófonos del Caricom. 2) suspender todo tipo de reuniones con el “gobier-
no golpista” en Honduras; 3) vedar la participación
16 Esta sección hace uso extenso de varios documen-
de representantes no acreditados por el presidente
tos: Pérez (2002); Ruhl (1996: 33-66); Salomón
Zelaya a reuniones del Sica; 4) apoyar la resolución
(1999, 1999a, 1997, 1993).
de la OEA sobre Honduras de fecha 28 de junio de
17 Carlos Dada y José Luis Sanz, “Cometimos un delito 2009 y solicitar una reunión del Consejo de Seguri-
al sacar a Zelaya, pero había que hacerlo”, El Faro, dad de Naciones Unidas para que “emita una resolu-
2 de julio de 2009, http://www.elfaro.net/secciones/ ción condenatoria y adopte las medidas coercitivas
Noticias/20090629/noticias16_20090629.asp que correspondan”; y 5) tomar medidas necesarias
en contra del gobierno de facto en Honduras, hasta
18 OEA, Consejo Permanente, resolución 953 (1700/09)
tanto no se restablezca al presidente Zelaya en sus
de 28 de junio de 2009. Disponible en http://www.
funciones. Documento disponible en: http://www.
oas.org/consejo/sp/resoluciones/res953.asp
sica.int/busqueda/Reuniones.aspx?IDItem=37551&I
19 OEA, Asamblea General Extraordinaria, resolución DCat=21&IdEnt=1&Idm=1&IdmStyle=1
AG/RES 1 (XXXVII‐E/09) de 30 de junio de 2009. Dispo-
29 “Grupo de Río y cancilleres de LA reclaman la res-
nible en http://www.oas.org/CONSEJO/SP/AG/37SGA.
titución de Zelaya”, El Tiempo, 10 de noviembre de
asp#docs
2009.
20 “Arias se ofrece como mediador en conflicto políti-
30 White House, Office of the Press Secretary, “State-
co hondureño”, La Tribuna, 6 de julio de 2009.
ment from President on the situation in Honduras”.
21 “Zelaya acepta mediación de Arias”, El Tiempo, 7 June 28, 2009.
de julio de 2009; “Honduras: aceptan mediación”,
31 “Senior Administration Officials Hold State De-
BBC mundo, 7 de julio de 2009; “Micheletti acepta
partment Background Briefing via Teleconference
mediación de Arias”, La Tribuna, 7 de julio de 2009;
on Honduras”, CQ Newsmaker Transcripts, June 28,
“Arias mediará en conflicto hondureño si acepta Ze-
2009.
laya”, La Nación (Costa Rica), 7 de julio de 2009.
32 U. S. Department of State, Office of the Spokesman,
22 “Zelaya acepta propuesta de Arias, Micheletti no”,
“U. S. Assistance to Honduras”, July 7, 2009; “State
La Tribuna, 18 de julio de 2009; “Zelaya acepta en-
Department Regular News Briefing”, CQ Newsmaker
cabezar un gobierno de concentración como propo-
Transcripts, July 6, 2009; Secretary of State Hillary Ro-
ne Arias”, El País (España), 19 de julio de 2009.
dham Clinton, “Remarks at the Top of the Daily Press
23 “Lo siento mucho, responde canciller ante propues- Briefing”, U. S. Department of State, July 7, 2009.
ta de restituir a Zelaya en el poder”, El Heraldo, 18
33 U. S. Department of State, Office of the Spokesman,
de junio de 2009; “Gobierno de Micheletti rechaza
“Revocation of Diplomatic Visas”, July 28, 2009; U.
acuerdo inmediato para reinstalar a Zelaya”, La Tri-
S. Department of State, Office of the Spokesman,
buna, 18 de julio de 2009.
“Temporary Suspension of Non-Immigrant Visa
24 “Arias presentó el Acuerdo de San José para buscar Services in Honduras”, August 25, 2009; U. S. De-
reconciliación en Honduras”, La Nación, 22 de julio partment of State, Office of the Spokesman, “Termi-
de 2009; “Arias propone que Mel regrese el viernes”, nation of Assistance and other Measures Affecting
La Prensa, 22 de julio de 2009. the De Facto Regime in Honduras”, September 3,
2009; “Senior State Department Officials Hold Bac-
25 “El próximo jueves debe estar formado el gobierno
kground News Teleconference on Honduras”, CQ
de unidad”, El Tiempo (Honduras), 30 de octubre de
Newsmaker Transcripts, September 3, 2009.
2009.
34 U. S. Agency for International Development, “Con-
26 Jordi Zamora, “Fin de crisis en Honduras, un espal-
gressional Notification #7”, December 18, 2009; U.
darazo a la política multilateral de EEUU”, Agence
S. Department of State, Executive Budget Summary,
France Presse, October 30, 2009; “La comunidad
Function 150 and Other International Programs,
internacional celebra el acuerdo alcanzado en Hon-
FY2011.
duras”, Agence France Presse, October 30, 2009.
35 Secretario Adjunto de Estado Arturo Valenzuela,
27 Unión Europea, Comunicado de Prensa 12255/09.
“Briefing on the Honduran Elections”, U. S. De-
Disponible en: http://europa.eu/rapid/pressRelease-
partment of State, 30 de noviembre de 2009.
sAction.do?reference=PESC/09/84&format=HTML&
aged=0&language=ES&guiLanguage=en 36 Ian Kelly, “Honduran Election”, U. S. Department of
State, 29 de noviembre de 2009.
28 Entre las medidas acordadas por esa organización se
encuentran las siguientes: 1) instruir a los directores 37 “Honduras debe volver a la OEA: Ricardo Martine-
de los países Sica ante el Banco Centroamericano lli”, El Heraldo, 13 de enero de 2010.
de Integración Económica la suspensión inmediata
71
Orlando J. Pérez
38 “Primer acercamiento Nicaragua-Honduras tras gol- 42 Algunos de los que apoyaron la destitución de Ze-
pe de Estado”, El financiero en línea, 9 de abril de laya argumentan que no fue un golpe, pues los mi-
2009. litares no tomaron el poder directamente y actua-
ron en función de una orden de la Corte Suprema
39 “Presidenta electa de Costa Rica reitera apoyo a
de Justicia, y que además Zelaya había violado la
Lobo”, La Prensa, 12 de abril de 2010.
constitución. Este analista rechaza esos argumentos
40 El Barómetro de las Américas en un proyecto diri- y plantea que la destitución de Zelaya constituye
gido por Mitchell A. Seligson, de la Universidad de un claro golpe de Estado, pues se violaron provi-
Vanderbilt, Estados Unidos, y representa un esfuer- siones de la Constitución, como la prohibición a la
zo para medir los valores democráticos en el hemis- extradición, y no se aplicó el debido proceso.
ferio occidental. La encuesta de Honduras para el
43 Por ejemplo, datos publicados en junio-julio de
2010 entrevistó a 1.596 hondureños mayores de 18
2009 reflejaban también oposición a las iniciativas
años en todo el territorio nacional, entre el 6 y 26 de
del presidente Zelaya. Es muy probable que dada
marzo de 2010, con una muestra multietápica, es-
la relativa impopularidad del presidente al momen-
tratificada y por conglomerados, con un margen de
to de estallar la crisis, la consulta popular para la
error de +/- 2,5%. Para mayor información sobre el
cuarta urna hubiera fracasado. Es evidente que el
Barómetro de las Américas véase, www.americas-
presidente Zelaya calculó mal los niveles de apoyo
barometer.org
que tenía entre la población y las posibilidades de
41 Cabe señalar que el presidente Zelaya negó que su triunfar ante una oposición unida y capaz de bus-
intención fuera permitir la reelección y que esta car el rompimiento del orden constitucional, aun
prohibición forma parte de los “artículos pétreos” bajo la presión internacional.
de la Constitución de Honduras cuya reforma está
prohibida explícitamente.
72
La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (Alba)
y su impacto en la seguridad regional
América Latina era percibida hace medio siglo dad perpetua por parte de los países centrales
como una región homogénea, pese a las notorias tras los sucesos del 11 de septiembre de 2001 en
diferencias internas entre países y subregiones. Estados Unidos. Y ahora, al finalizar la primera
En el mundo occidental estaban en boga enton- década del siglo XXI, esa relativa homogeneidad
ces las teorías del desarrollo y la preocupación desapareció en la región1.
central era cómo lograr que los países salieran
del subdesarrollo. Con el liderazgo de la Comi- Sin embargo, la denominación genérica de
sión Económica para América Latina y el Caribe América Latina se mantiene como referente. Y
(Cepal), en la región se postulaba que el fenóme- esta unidad geográfica nominal se justifica al
no del subdesarrollo era paralelo y coetáneo al mirar su historia. Además de características so-
del desarrollo, como consecuencia de la relación ciales y culturales similares, las posibilidades
subordinada que había tenido con este último. de hacer comparaciones en la región provienen
También, que el subdesarrollo había llevado a de un pasado común de relaciones hacia afuera.
configurar una región relativamente homogénea Al menos en el último medio siglo ese pasado
con problemas similares. Además de esta visión común se construyó en función de las relacio-
de unidad, una percepción optimista sobre el nes con Estados Unidos. A este entronque exter-
futuro de América Latina era compartida tan- no se agregan los impactos de la globalización,
to por sectores del establecimiento –frente a las las políticas del Fondo Monetario Internacional
posibilidades de desarrollo–, como por grupos (FMI), la finalización de la guerra fría y las nue-
radicales, que veían a la región como abandera- vas concepciones de seguridad.
da de la revolución en el tercer mundo.
En este contexto, es posible identificar as-
Luego de esos tiempos de idealismos op- pectos y problemas compartidos en América
timistas vinieron las dictaduras adscritas a la Latina, pero siempre habrá diferencias signifi-
doctrina de seguridad nacional, la llamada rede- cativas entre los países y entre las subregiones,
mocratización de América Latina, el final de la además de que los frecuentes cambios en los
guerra fría y el despertar del sueño de la seguri- procesos políticos y en las relaciones interna-
73
cionales dificultan las generalizaciones. Esta gobierno derivadas de la doctrina de seguridad

visión sirve para afirmar que es difícil el trata- nacional. Al finalizar la década, el inicio de so-
miento de problemas comunes en América Lati- lución de la crisis centroamericana completó el
na, en sus subregiones y en sus países, y que las nuevo panorama regional, al mismo tiempo que
generalizaciones suponen riesgos. Y en ello el la crisis de la Unión Soviética, el derrumbe del
problema de la seguridad no es la excepción. comunismo y el fin de la guerra fría dejaban sin
vigencia política a esa doctrina, aun cuando su
Dentro de este contexto y con el fin de en-
inercia ideológica subsistió en las instituciones
tender el impacto de la Alianza Bolivariana para
castrenses.
los Pueblos de Nuestra América (Alba) en la se-
guridad regional, es necesario mostrar los cam- Con la finalización de la guerra fría se con-
bios que llevaron a la creación y el desarrollo firmó la tendencia de configuración de un nue-
de esta organización. Para esto, además de esta vo ordenamiento internacional y una nueva
introducción, el trabajo se divide en cuatro par- etapa de globalización. La seguridad nacional
tes: 1) cambios derivados de la finalización de –engendrada en Estados Unidos como parte de
la guerra fría; 2) proceso de creación de la Alba; la guerra fría– entró en declive y América Latina
3) impacto de esta organización en la seguridad perdió valor estratégico debido a la escasez de
regional; y 4) conclusiones. recursos básicos para los países industrializa-
dos, al desempeño económico deficiente y a la
inestabilidad política. Surgieron entonces mode-
1. Cambios derivados los alternativos de seguridad que no requirieron
de la tutela de Estados Unidos en el continente.
de la finalización de la guerra fría
El Estado dejó de ser el objeto central de la se-
En los años ochenta, la guerra como medio de re- guridad y fue reemplazado por diversas entida-
solución de conflictos entre las potencias se hizo des, como comunidades de países y regiones, la
obsoleta, en contraposición con su proliferación sociedad, la ciudadanía o las personas. Seguri-
en el mundo subdesarrollado. Ante el conflicto dad regional, seguridad comunitaria, seguridad
en Centroamérica, Estados Unidos creó una nue- cooperativa, seguridad democrática, seguridad
va modalidad de tratamiento. La guerra de baja ciudadana y seguridad humana son ejemplos de
la diversidad de adjetivos que buscan sustituir a
intensidad fue la nueva forma de intervención
la ambigua identidad de la seguridad nacional.
militar que emergió cuando la doctrina de segu-
Además, la amenaza principal de la seguridad
ridad nacional iniciaba su decadencia2.
nacional, que son los Estados rivales y el comu-
La potencia intentó recuperar las relaciones nismo, fue sustituida por múltiples amenazas, la
militares bilaterales basadas en intereses de se- mayoría de ellas trasnacionales y difusas, como
guridad compartidos. Pero luego de la guerra de el narcotráfico, el contrabando de armas y el te-
las Malvinas, en 1982, las instituciones castren- rrorismo. Sin embargo, en las consideraciones
ses de América Latina buscaron su propia defi- nacionales e internacionales persiste el predomi-
nición estratégica. nio militar. Además, los nuevos conflictos polí-
ticos y sociales tienden a verse como amenazas
La crisis del modelo de desarrollo económi- que requieren tratamiento militar. Es lo que se
co latinoamericano y el declive de la tutela mili- conoce como securitización (véase, Leal Buitra-
tar de Estados Unidos durante los años ochenta go, 2002, cap. 6: 193-232).
facilitaron el proceso de desmilitarización de
los gobiernos. Con el llamado proceso de re- Esta situación cambió luego del 11 de sep-
democratización en la región salieron a la luz tiembre de 2001, ya que Estados Unidos le de-
pública los desmanes de los militares. Este pro- claró una guerra universal al terrorismo –la más
ceso acabó en gran medida con las prácticas de difusa de las nuevas amenazas– y proclamó la
74
La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (Alba) y su impacto en la seguridad regional
doctrina del ataque preventivo. La concepción cuenca amazónica (Bolivia, Brasil, Colombia,
de seguridad nacional se revalorizó, con varia- Ecuador, Guayana, Perú, Surinam y Venezuela)
ciones. Los Estados recuperaron gran parte de su y en asuntos de seguridad tiene que ver con las
preeminencia y la seguridad tendió de manera amenazas al medio ambiente. La Comunidad
operativa a centrarse nuevamente en ellos. Esta- Sudamericana de Naciones (CSAN), acordada en
dos Unidos buscó implantar su nueva doctrina 2004, con la convergencia de Mercosur (Argen-
sobre la base de coaliciones flexibles a partir de tina, Brasil, Paraguay y Uruguay), la CAN y Chi-
la invasión a Irak (Tokatlian, 2006: 16) sin que le, buscó hacerle contrapeso a la hegemonía de
en América Latina se vieran efectos importan- Estados Unidos en el continente. La Alternativa
tes. El fracaso de los objetivos de esta invasión Bolivariana para América Latina (Alba), puesta
y el desprestigio internacional del gobierno de en marcha en 20044, tuvo el mismo objetivo de
George W. Bush (2001-2005; 2005-2009) en Es- contrapeso a Estados Unidos que la CSAN, pero
tados Unidos abrieron espacios para iniciativas desde una perspectiva más radical y bajo el li-
latinoamericanas en materia de seguridad. Pero derazgo de Venezuela. La Unión de Naciones
los cambios políticos frecuentes en los países Suramericanas (Unasur), creada en 2007 por
no han permitido que se consoliden las inicia- iniciativa de Brasil, fue sucesora de la CSAN de-
tivas vigentes, e incluso las que provienen de bido a su relativo fracaso. La integran los doce
antiguas experiencias de integración, cuya fra- países de América del Sur y es más un meca-
gilidad se ha evidenciado3. nismo de coordinación política que no afecta la
autonomía de los países y las entidades comer-
Actualmente, en la región hay diversas orga-
ciales y de integración (Leal Buitrago, 2008)5.
nizaciones con implicaciones en asuntos de se-
guridad, casi todas creadas luego de finalizada la Por su parte, la inquietud de los gobiernos de
guerra fría. Su proliferación refleja el afán de mar- izquierda de concretar una organización conti-
car distancia con la hegemonía estadounidense nental independiente de Estados Unidos ha sido
que floreció en la región. La mayoría de ellas se recurrente, aunque se ha quedado en acuerdos
apoya formalmente en objetivos comerciales –en de buena voluntad. Al respecto, la última re-
algunos casos de integración–, pero con motiva- unión fue la Cumbre de Cancún, celebrada en
ciones cada vez más políticas. Buena parte son febrero de 2010 e identificada como Cumbre de
frágiles y se superponen con los tratados de libre la unidad, pues reunió a la XXI Cumbre del Gru-
comercio (TLC) con tendencia bilateral. Además, po de Río y a la segunda Cumbre sobre integra-
su centro de operaciones ha sido América del ción y desarrollo. En esta reunión se planteó la
Sur, con ramificaciones en Centroamérica y el creación de la Comunidad de Estados de Améri-
Caribe. México se desdibujó a partir del Tratado ca Latina y el Caribe, sobre la base del principio
de Libre Comercio de América del Norte (Tlcan), del multilateralismo. Para concretarla se acordó
y la crisis frente al narcotráfico que lo agobia en una reunión de los representantes de los países
especial en los últimos años. Sobre esta base, se que firmaron la propuesta de crear esta Comu-
mencionan las organizaciones de la región que nidad, en Caracas, a mediados de 2010, con la
guardan relación con la seguridad. esperanza de que la nueva organización entre
en funcionamiento en 20116.
La Comunidad Andina de Naciones (CAN),
conformada actualmente por Bolivia, Colombia, En la región hay otras entidades que no se
Ecuador y Perú, proviene del Pacto Andino de relacionan con la seguridad, aun cuando en al-
los años sesenta del siglo pasado. Sus objetivos gunas situaciones han servido de excusa para
de integración incluyen jurisdicción en asuntos conformar o proyectar organismos ligados a este
de seguridad. La Organización del Tratado de problema. Entre ellas están la Iniciativa para la
Cooperación Amazónica (Otca), creada en 1995, Integración de la Infraestructura Regional Sura-
integra a los ocho países que hacen parte en la mericana (Iirsa) y el Sistema Suramericano de
75
Integración, que abarca Mercosur, Otca, CAN, Alberto Fujimori en Perú (1990-1995; 1995-2000)
Iirsa y Unasur. Este sistema de integración se en la última década del siglo pasado. No obstan-
articula con organismos como la Asociación te, Venezuela ha sido el animador principal de
Latinoamericana de Integración (Aladi), el Sis- esta convulsión (Leal Buitrago, 2008).
tema Económico Latinoamericano y del Caribe
La relativamente larga transición de la de-
(Sela), y la Corporación Andina de Fomento
mocracia liberal en Venezuela –tierra fértil para
(CAF) (Bouzas et al., 2008).
el caudillismo–, entre 1958 y 1999, culminó con
el triunfo de Hugo Chávez en 1999, como resul-
tado de la crisis de los partidos políticos y la
2. Proceso de creación de la Alba corrupción oficial. En el curso de una década,
el efecto dinámico del nuevo gobierno cambió
El factor político ideológico ha sido el gran ac-
la fisonomía de ese país y tuvo efectos impor-
tivador de los cambios regionales ya menciona-
tantes en su entorno internacional.
dos –así como de unos cuantos de otro orden–,
dentro del caldo de cultivo que significa la pre- El presidente Chávez cambió la Constitución
cariedad de la democracia en buena parte de los y salió airoso de un golpe de Estado en abril de
países de la región, en medio de alteraciones 2002 y de un paro petrolero-empresarial a fina-
en la economía mundial y una globalización les de ese año. En 2005, mediante la ley orgá-
mediada por una larga transición que busca nica de la Fuerza Armada Nacional (FAN), creó
el acomodo de un nuevo orden internacional. la Reserva Militar y Movilización Nacional, y la
La declinación paulatina de la hegemonía con- Guardia Territorial, dos componentes adiciona-
tinental de Estados Unidos y de su influencia les (¿pueblo en armas?) a la FAN (Ejército, Ar-
económica global, frente a la emergencia de po- mada, Aviación y Guardia Nacional). Chávez ha
deres regionales, como China, India y Brasil, y ganado numerosas elecciones y consolidado un
cierta recuperación de la vocería de Rusia como poder que controla las principales instituciones
potencia, han facilitado cambios en América del Estado. Su poco claro proyecto político bus-
Latina, como el surgimiento y desarrollo de la ca afirmar lo que él llama ‘revolución bolivaria-
Alba. Pero para entender este surgimiento y de- na’ o ‘socialismo del siglo XXI’, para proyectarlo
sarrollo, y apreciar el impacto que tiene en la en la región mediante el Movimiento Continen-
seguridad regional, es necesario ubicarlo en el tal Bolivariano, que se apoya en un régimen au-
contexto contemporáneo que lo rodea. toritario que dividió políticamente a Venezuela
(San Juan, 2008).
La región andina ha experimentado la mayor
convulsión en América Latina en las últimas dé- Desde el inicio de su mandato ha sido fre-
cadas. El antecedente principal de esta situación cuente el apoyo del presidente Chávez a go-
es el conflicto armado interno colombiano, he- biernos de izquierda en el continente, además
rencia de una larga historia nacional de violen- de su complacencia con grupos rebeldes en la
cia y de complejidades sociales. El narcotráfico región andina. Sus críticas veladas a la política
fue el detonador que disparó en los años ochenta de Estados Unidos en los primeros años de go-
este conflicto y la injerencia de Estados Unidos bierno se tornaron abiertas y desafiantes, y su
lo proyectó como factor de inseguridad en la re- relación estrecha con Cuba ha exasperado más
gión, a partir de la aprobación, en 1999, del Plan a ese país. El ascenso inusitado de los precios
Colombia. A este hecho se sumaron la larga ines- internacionales del petróleo le permitió conso-
tabilidad política de Ecuador y Bolivia –men- lidarse económica y políticamente en el poder
guada luego por los actuales gobiernos de Rafael y hablar con mayor firmeza y convencimiento,
Correa (2007-2009; 2009-) y Evo Morales (2006- pese a problemas económicos internos como la
2010; 2010-), respectivamente–, y la dictadura de inflación y a mayores índices de inseguridad.
76
La disminución relativa de los precios del pe- colombiano en el acuerdo firmado con Estados
tróleo, el manejo deficiente de la economía, la Unidos para que este país usara al menos siete
persistencia de la inseguridad y la crisis energé- bases militares en Colombia8. Este hecho pro-
tica surgida en los últimos meses de 2009 han vocó numerosas críticas, en especial en Brasil,
afectado el apoyo a Chávez en la opinión públi- Chile, Argentina y los países de la Alba. Pero
ca venezolana. Pero lo que ha despertado más Chávez ha sido reiterativo en ellas y considera
preocupación dentro y fuera del país, en parti- ese acuerdo como una amenaza para la segu-
cular durante el último año, ha sido la compra ridad de Venezuela, ya que lo define como la
de armas –a partir de 2005– a España, China e cabeza de puente para una eventual invasión
Irán, pero, sobre todo, a Rusia (Leal Buitrago, del imperio a este país. Incluso, llegó a llamar
2008; Hirst, 2008)7. a los militares y al pueblo venezolano a prepa-
rase para una guerra con Colombia. La ruptura
El presidente Chávez ha buscado convertirse
unilateral del comercio con Colombia ha sido
en líder regional mediante diversas jugadas po-
uno de los corolarios del problema, junto con
líticas que no siempre le han salido bien. Entre
la justificación de la compra masiva de armas
ellas se cuentan la búsqueda del ingreso de Ve-
convencionales para su defensa, además de la
nezuela al Mercosur, proceso que ha demorado
alianza que busca con Rusia e Irán, y con países
más de la cuenta debido al retardo en ser apro-
poco afectos a Estados Unidos9.
bado en los congresos de los países miembros,
lo que lo ha mantenido en condición de Estado Desde el inicio de este ya largo ambiente con-
asociado, al igual que Bolivia, Chile, Colombia, flictivo, sumado a la estrecha relación de Vene-
Ecuador y Perú. Como preámbulo a esa jugada, zuela con Cuba, al apoyo económico del gobier-
Chávez criticó la negociación bilateral del TLC no del presidente Chávez a ciertos gobiernos de
de Colombia y Perú con Estados Unidos, al pun- izquierda de la región y a la confluencia de ellos
to de retirar a Venezuela de la CAN, en 2006. mismos en sus críticas a Estados Unidos, surgió la
Trató además de competir con Brasil en lideraz- propuesta venezolana de crear la Alternativa Bo-
go regional, pero el presidente Lula (2003-2007; livariana para las Américas, en 2001, en reunión
2007-) lo puso en su lugar de manera diplomáti- con los países del Caribe. Esta propuesta se con-
ca mediante iniciativas regionales. cretó entre Cuba y Venezuela, en 2004. En cum-
bres posteriores de la Alba fueron sumándosele
Sin duda, la mayor confrontación de Chávez
los países que la componen. En 2006 Bolivia, en
ha sido con Colombia. Su temprana posición
2007 Nicaragua, en 2008 Dominica y Honduras
de neutralidad frente al conflicto armado in-
y en 2009 Ecuador, San Vicente y Granadinas, y
terno colombiano, la condescendencia con las
Antigua y Barbuda. En este último año el nom-
guerrillas y la pugnacidad con los paramili-
bre inicial se le cambió por Alianza Bolivariana
tares, todo esto alimentado con el torpe ma-
para los Pueblos de nuestra América, al cual se le
nejo diplomático del gobierno del presidente agregó Tratado de Comercio de los Pueblos, con
Álvaro Uribe (2002-2006; 2006-2010), provoca- lo que la sigla actual es Alba-TCP10.
ron numerosos incidentes y conflictos, con alti-
bajos en las relaciones entre los dos países. Su A mediados de 2009, al año siguiente de in-
desenlace fue el distanciamiento agresivo de Ve- gresar Honduras a la Alba, ocurrió el golpe de
nezuela en los dos últimos años. Este desenlace, Estado que depuso al presidente Manuel Zelaya
creciente y sostenido, comenzó con el apoyo del (2006-2009). Este confuso y prolongado episodio,
presidente Chávez al gobierno ecuatoriano por el en el que Brasil desempeñó un papel poco deco-
bombardeo colombiano al campamento del se- roso y la Organización de los Estados Americanos
gundo al mando de las Farc en territorio fronte- (OEA) y Estados Unidos no supieron administrar
rizo en Ecuador, en 2008. El problema se agravó bien el problema, culminó a comienzos de 2010
más tarde con la falta de claridad del gobierno con las elecciones presidenciales constitucionales
77
y el retiro definitivo de Honduras de la Alba. Seis lombia se ha producido, como es apenas natural,
meses antes, con el rechazo vehemente del golpe en los países de la Alba, estimulados por los pe-
por parte de los países del Alba, esta organización trodólares de Venezuela y las pretensiones de li-
había anunciado la suspensión por tiempo indefi- derazgo continental de su presidente, en especial
nido de Honduras como uno de sus miembros11. en Cuba, Nicaragua, Bolivia y, en menor grado,
en Ecuador, desde cuando su gobierno decidió
Contraria a la tendencia de agrupación en- iniciar la distensión en las relaciones bilaterales
tre vecinos de diversas organizaciones de paí- con Colombia en los últimos meses de 2009. En
ses, la Alba muestra una dispersión geográfica, noviembre de 2009, Venezuela pasó de las ame-
explicada sólo por la afinidad ideológica de los nazas a Colombia a los hechos, ya que la Guardia
gobiernos y, en particular, por su agresivo re- Nacional derribó dos puentes peatonales al norte
chazo a la menguada hegemonía continental de de la frontera con Colombia, construidos por las
Estados Unidos. Antigua y Barbuda, Dominica, comunidades como comunicación local entre los
San Vicente y las Granadinas hacen parte de las dos países. Anteriormente, habían ocurrido ase-
Antillas menores, al oriente del Caribe, en las sinatos de colombianos en territorio venezolano
que, en el otro extremo, está Cuba. Nicaragua y fronterizo, los cuales el gobierno venezolano se
la excluida Honduras son los países más pobres ha negado a investigar. El gobierno colombiano
de América Central. Venezuela, la voz cantante reaccionó denunciando esas amenazas y agresio-
de la Alba, se ubica en territorio continental de nes ante la ineficaz OEA y el Consejo de Segu-
Suramérica, al sur de las Antillas menores, situa- ridad de las Naciones Unidas, que difícilmente
ción que le da el carácter mixto de país caribe, responderá. De hecho, en diciembre de 2009, el
andino, de la Orinoquia y de la Amazonia. Final- gobierno de Venezuela actuó de igual manera:
mente, Ecuador y Bolivia, en América del Sur, llevó al Consejo de Seguridad su queja de que
sin ser limítrofes, son naciones andinas, aunque el conflicto armado colombiano constituye una
el primero tiene anclajes en el Pacífico y la Ama- seria amenaza para la paz y la seguridad inter-
zonia, y el segundo valles extensos al occidente. nacionales.
Pero además de esta dispersión geográfica, el ta-
maño de los países de esta agrupación política En los primeros meses de 2010, el presiden-
es muy desigual. Desde los países de las Antillas te Chávez incrementó sus acciones en contra de
menores, con áreas que fluctuan alrededor de los Colombia, a la par con la profundización de la
500 kilómetros cuadrados, y Cuba, con poco más crisis energética en Venezuela. El blanco han
de 100.000, al igual que Nicaragua, se pasa por sido muchos colombianos visitantes y residen-
Ecuador, que se acerca a los 300.000 kilómetros tes en este país, al extremo de acusarlos de sa-
cuadrados, hasta llegar a Venezuela, con poco botajes para justificar los apagones –derivados
menos de un millón, y Bolivia que sobrepasa esta de la crisis energética– y de espionaje a favor
cifra, pero que es uno de los países más pobres del gobierno colombiano. Tras la detención en
de la Alba. Los actuales ocho países que integran cárceles de varios de ellos, el gobierno colom-
la organización suman poco más de dos millones biano inició en abril una ofensiva diplomática
y medio de kilómetros cuadrados y 69 millones ante la Comisión Interamericana de Derechos
y medio de habitantes. Humanos y envió una nota de protesta al go-
bierno de Venezuela. Y enseguida el mismo go-
bierno emitió un documento poco diplomático
de advertencia para viajeros sobre los riesgos
3. Implicaciones que se corren al visitar a Venezuela, el cual fue
para la seguridad regional respondido con agresividad por Chávez12.
El eco principal de las reiteradas voces del presi- Aun cuando Brasil no forma parte de la Alba,
dente Chávez en contra de Estados Unidos y Co- su condición de potencia regional en ascenso,
78
haber tenido la iniciativa de crear la CSAN y lue- sirve para señalar que el problema del impacto
go la Unasur, y tener como presidente a un líder de la Alba en la seguridad regional radica, en
de izquierda con alta popularidad, las decisio- esencia, en la posición adoptada por el gobierno
nes oficiales que tome en materia internacional venezolano y sus pretensiones de liderazgo en
influyan en los países de la Alba. La actitud de la región. Esta situación pesa mucho más que lo
Brasil frente a los episodios del conflicto entre que ocurre con el resto de países que componen
Venezuela y Colombia no ha sido del agrado del esta organización. Sin embargo, es natural que el
gobierno colombiano, al no haber servido de apoyo que presten los países miembros a Vene-
mediador de las diferencias binacionales, como zuela fortalezca sus actuaciones oficiales, sobre
era su expectativa. Sin embargo, aunque un tan- todo al tener en cuenta el peso individual que
to frías, las relaciones han continuado. Inclusi- tiene cada país en las decisiones de organismos
ve, Brasil sirvió de mediador en la liberación, regionales como la OEA. No obstante, conviene
en marzo y abril de 2010, de militares secues- mencionar algunos aspectos de la Alba que se re-
trados por las Farc. lacionan también con las implicaciones que tie-
ne esta organización en la seguridad regional.
En medio de esta situación, Brasil firmó, en
abril de 2010, un acuerdo de cooperación militar Aunque numeroso, el bloque de países miem-
con Estados Unidos, que aun cuando está lejos bros del Alba tiene relativamente poca significa-
del alcance de los compromisos establecidos en ción económica, pues, excepto Venezuela, son
el acuerdo de Colombia con este país (iniciativa Estados débiles, además de que su comercio entre
secreta colombiana, uso de numerosas bases, pre- sí es escaso. En este sentido, la adopción del su-
sencia de militares y cooperantes en el territorio cre como moneda común, a partir de 2010, como
nacional e inmunidad para este personal), fue acordaron en reunión del año anterior, tiene más
visto como un alivio para el gobierno colombia- significación política que importancia económi-
no13. Habiendo sido Brasil uno de los críticos del ca. En el caso del bloqueo comercial formal a Co-
acuerdo entre Colombia y Estados Unidos, el go- lombia –ya que, aun cuando bastante limitado, el
bierno colombiano y algunos medios percibieron contrabando entre las dos naciones continúa ope-
que el nuevo acuerdo era un amortiguador de la rando– tiene tal vez más impacto económico en
condición nacional de víctima por las críticas re- Venezuela, pese a que el costo mayor de mercan-
cibidas, incluidas las de los países de la Alba que cías importadas de países diferentes a Colombia
han sido estimuladas por el presidente Chávez. El se disminuye para el consumidor mediante sub-
hecho es que el acuerdo de Estados Unidos con sidios oficiales del gobierno venezolano. Por otra
Brasil, luego de más de treinta años de haberse parte, el sánduche en el que parecía iba a quedar
firmado el anterior, se suma al fortalecimiento de Colombia por este este bloqueo, dada la tentativa
lazos militares de esa potencia con Perú, Chile y, de parte del gobierno ecuatoriano de replicarlo, y
por supuesto, con Colombia. Este hecho afecta de la posición geográfica de Colombia entre los dos
manera negativa al Alba e, incluso, a Unasur14. países, con largas y dinámicas fronteras entre sí,
no pudo implementarse dada la debilidad de la
Esta presentación de las ya largas tensiones economía ecuatoriana y sus problemas internos.
entre Venezuela y Colombia, y su reciente agu- Este cambio se manifestó en 2009, mediante el
dización, muestra el uso del recurso de agresión comienzo de solución de la ruptura de relacio-
verbal respaldada con hechos por parte del pre- nes entre los dos países con la reanudación de
sidente Chávez, en particular durante el último tímidas y fluctuantes relaciones diplomáticas,
año, como ayuda para sortear el delicado proble- militares y policiales.
ma político interno que tiene debido a la crisis
energética, la inseguridad y la polarización de la Los demás países de la Alba tienen esca-
población frente a las elecciones para la Asam- sa importancia económica15. En este sentido,
blea Nacional, en septiembre de 2010. También muestran poca incidencia política y reducidas
79
implicaciones en la seguridad de la región. Sin Brasil, y la prolongada transición hacia un nue-

embargo, Cuba y Nicaragua presentan algunos vo orden internacional, entre otros factores, han
matices al respecto. Cuba mantiene un peso posibilitado que los países de la región tomen
político relativamente importante, derivado de sus decisiones de manera más autónoma. Por
la larga permanencia de su gobierno socialista, otra parte, la debilidad de los regímenes de de-
la cercanía geográfica con Estados Unidos y las mocracia liberal en la región, la iniquidad social
reiteradas diferencias con este país16. Pero una en muchas de sus sociedades y el surgimiento de
vez finalizada la guerra fría esta relevancia de- gobiernos de izquierda han reubicado alianzas y
clinó paulatinamente, sin que desapareciera del alineamientos entre los gobiernos. Esta situación
todo. Al dejar de ser el satélite solitario en la ha debilitado antiguas organizaciones suprana-
región de un bloque comunista ya extinguido, cionales, como la OEA y la CAN, y ha facilitado
abandonó las pocas tareas que le quedaban de la creación de otras varias bajo iniciativas que
entrenamiento y apoyo de movimientos insur- combinan capacidades y liderazgos políticos y
gentes en otros países. Desde entonces, ha man- económicos. Pero el común denominador de esta
tenido relaciones cordiales con los países de la situación en la región es la ausencia de lideraz-
región. Incluso, como en el caso de Colombia, gos y visiones estratégicas sostenidas, rubricada
ha ofrecido su colaboración para limar diferen- por la desconfianza entre los gobiernos y la difi-
cias con gobiernos afectos a su régimen, como cultad de desarrollar mecanismos e instancias de
ha ocurrido con Venezuela. integración no sólo económica sino política.
Por su parte, la situación de Nicaragua revis- Las nuevas organizaciones han sido confor-
te una importancia relativa para la seguridad en madas con objetivos políticos de los gobiernos
la región, debido al litigio fronterizo que man- miembros, que con alguna frecuencia sobre-
tiene con Colombia con respecto al archipiéla- pasan intereses económicos de sus países. La
go de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y consecuencia de esta tendencia ha sido la frag-
sus numerosos cayos. Por razón de la soberanía mentación de la región en bloques de países que
que Colombia ejerce sobre este archipiélago, su se identifican con nombres de organismos con
mar territorial en el Caribe es inmenso y con nu- objetivos formales diferentes, pero que entre
merosas fronteras nacionales. Para el presidente sus miembros cuentan países que pertenecen al
Chávez este litigio es potencialmente estratégico, mismo tiempo a distintas organizaciones. Aun-
en términos de un eventual aprovechamiento po- que América del Sur ha sido el eje de este pro-
lítico por la pertenencia de Nicaragua a la Alba ceso, su proyección alcanza el Caribe y América
y la subordinación que ha mostrado su gobierno Central. Este es el caso de la Alba.
con el de Venezuela. Los países de la Alba apo-
Esta fragmentación regional, estimulada por
yan la posición de reclamación del archipiélago
identidades y diferencias ideológicas, ha provoca-
por parte de Nicaragua, y tenderían a respaldar
do tensiones entre países, con efectos sobre la segu-
a Venezuela en una eventual intromisión en el
ridad nacional y regional. Pero, al mismo tiempo,
litigio que ahora está en manos de la Corte Inter-
la superposición de países en distintas organiza-
nacional de La Haya para su estudio y decisión.
ciones ha servido para amortiguar las amenazas
derivadas de tales diferencias y de las tensiones
causadas, al tiempo que los matices ideológicos,
4. Conclusiones sobre todo dentro de la misma tendencia, han
ayudado a este efecto de amortiguación. En ello se
El debilitamiento de la hegemonía ejercida por destaca la ideología de izquierda de los gobiernos
Estados Unidos en el continente, la emergencia de la Alba y los matices que presenta esta ideolo-
económica y política de potencias medias re- gía en otros gobiernos de la región, como los de
gionales en el mundo, entre las que se cuenta Brasil, Chile hasta hace poco y Uruguay.
80
La situación general de la Alba es muy par- salidas políticas inoportunas y algunos cambios
ticular con respecto a otras organizaciones debi- políticos en América Latina.
do a varios factores: la dispersión geográfica de
El impacto de la Alba en la seguridad re-
sus miembros, la heterogeneidad de su tamaño y
gional hacia el futuro depende más de factores
de su importancia económica, la radicalización
externos que internos, aunque la manera como
ideológica de izquierda y el liderazgo de Vene-
Chávez administre a corto y mediano plazo la
zuela, que sobresale por su tamaño y su poten-
situación económica y las tensiones en su país
cial económico, además de las pretensiones de
–además de los resultados de las elecciones de
expansión regional que tiene su presidente. En
septiembre de 2010– influirán en su capacidad
este contexto, su impacto en la seguridad regio-
de liderazgo en ese mecanismo.
nal es relativamente pequeño. Su agregado de
países es visible en la medida en que Venezuela En el contexto externo, Brasil es quizás el
haga sentir su palabra –sobre todo la de su pre- país que más puede influir en ese problema, en
sidente– en foros, situaciones de conflicto y en la medida en que logre consolidar un liderazgo
provocar tensiones internacionales. regional, debilitado un tanto por sus veleidades
de potencia extraregional que han generado con-
El mayor impacto de la Alba para la seguri-
dad ha sido causado por Venezuela – secundado tradicciones en la región. El gobierno que resulte
por el resto de sus países miembros– con respec- elegido próximamente tendrá mucho que ver en
to a Colombia, mediante agresiones verbales que esta situación. También influirá el desempeño
se han ido concretando en términos comercia- del gobierno de Obama (2009-) frente a las trabas
les y de persecución a ciudadanos y visitantes internas que han tenido sus propuestas políticas
colombianos en ese país. La larga tradición de y su atención a las relaciones con América Lati-
relaciones estrechas de Colombia con Estados na. Algo tendrá que ver también el nuevo gobier-
Unidos y la limitada visión diplomática del gono elegido en Colombia y la manera como admi-
bierno de Álvaro Uribe en Colombia sirviendo nistre las relaciones internacionales, que fueron
de estímulo para estos comportamientos. Las mal atendidas por parte del presidente Álvaro
coincidencias iniciales del actual gobierno de Uribe. Naturalmente que hay factores adiciona-
Ecuador con tales prevenciones hacia Colombia les a los mencionados que pueden influir en el
han disminuido, con lo cual esa amenaza se ha impacto de la Alba en la seguridad regional, pero
debilitado relativamente. Sin embargo, el gobier- son de menor importancia que los señalados o
no del presidente Correa ha mostrado oscilacio- poco predecibles en las circunstancias actuales.
nes de acuerdo con conveniencias políticas.
Pero, a pesar de lo planteado, la relativa carrera

Bibliografía
armamentista emprendida desde 2005 por el go-
bierno venezolano y los acuerdos con Rusia e Irán Bouzas, Roberto, Pedro da Motta y Sandra Ríos (2008).
han prevenido a la comunidad internacional sobre “Crisis y perspectiva de la integración en América
del Sur”. En Ricardo Lagos (compilador), América
las implicaciones de esta situación para la seguri-
Latina: ¿integración o fragmentación?, Edhasa, Bue-
dad de la región. La percepción de distensión polí- nos Aires.
tica con América Latina que se derivó del cambio
Hirst, Mónica (2008). “Seguridad en América del Sur.
de gobierno en Estados Unidos disminuyó poco La dimensión regional de sus desafíos políticos”. En
las prevenciones hacia Venezuela. Incluso, estas Ricardo Lagos (compilador), América Latina: ¿inte-
han aumentado a medida que se ha profundizado gración o fragmentación?, Edhasa, Buenos Aires.
el autoritarismo oficial y la polarización interna Leal Buitrago, Francisco (2008). “Una mirada a la segu-
venezolanas, no obstante el debilitamiento que ridad en la Región Andina”. En Ricardo Lagos (com-
pilador), América Latina: ¿integración o fragmenta-
han experimentado las pretensiones expansionis- ción?, Edhasa, Buenos Aires.
tas del presidente Chávez en la región a causa de
81
–––––––. (2006). La inseguridad de la seguridad. Colom- gotá, marzo de 2010; Peter Hakim, “La verdadera
bia 1958-2005, Planeta, Bogotá. historia de Cancún”, Infolatam, Washington, abril
de 2010; Medófilo Medina, “Cancún en serio”, en
–––––––. (2002). La seguridad nacional a la deriva. Del
Razón Pública, Bogotá, 15 de marzo de 2010.
Frente Nacional a la posguerra fría, Alfaomega-Uni-
versidad de los Andes-Flacso-Sede Ecuador, Bogotá. 7 Véase, además, “Los amigos de Chávez”, en El Tiem-
po (Bogotá), “Domingo a domingo”, 30 de agosto de
Sanjuán, Ana María (2008). “Alcances y desafíos de la
2009.
política venezolana hacia la región”. En Ricardo
Lagos (compilador), América Latina: ¿integración o 8 En medio de los rumores sobre el eventual acuerdo
fragmentación?, Edhasa, Buenos Aires. con Estados Unidos, a fines de agosto de 2009, el
presidente Uribe se apresuró a llenar el vacío di-
Tokatlian, Juan (2006). “La fragilidad institucional de
plomático mediante una gira relámpago por siete
los Estados en América Latina”. En José Zepeda Va-
países sudamericanos, con el fin de dar explicacio-
ras (coord. y comp.), Estados frágiles, Radio Neder-
nes a los presidentes. Enseguida, en la reunión de
land Wereldomroep, Hilversum.
Unasur, los ministros de Relaciones Exteriores y
Defensa colombianos buscaron completar ese vacío
con explicaciones adicionales. No obstante, los tér-
Notas minos del acuerdo siguieron siendo un secreto ofi-
cial, sobre todo en el ambiente nacional, hasta que,
a fines de octubre, se firmó el acuerdo en Bogotá,
entre el embajador de Estados Unidos en Colombia
1 Juan G. Tokatlian (2006: 7-26) anota al respecto que y el ministro de Relaciones Exteriores.
luego del optimismo vinieron tres décadas perdi-
das: la de los setenta, década perdida en términos 9 Semana y Cambio, segundo semestre de 2009 y
políticos; la de los ochenta, década perdida en tér- enero a marzo de 2010.
minos económicos; y la de los noventa, década per- 10 http://es.wikipoedia.org/wiki/Alianza_Bolivariana_para_
dida en términos sociales. los_Pueblos_de_Nuestra_America_-_Tratado_de_Comer-
2 La doctrina de seguridad nacional, producto sud- cio_de_los_Pueblos#DE_.22ALBA.22_a_.22ALBA_TCP.22
americano de la guerra fría, ha sido el mayor es- 11 Ibidem
fuerzo por militarizar el concepto de seguridad. Al
ubicar el componente militar en el centro de la so- 12 “Dura ofensiva por presos en Venezuela”, en El
ciedad, trascendiendo las funciones castrenses, se Tiempo (Bogotá), 8 de abril de 2010; “Venezuela,
convirtió en la ideología militar contemporánea de destino riesgoso: Gobierno”, en El Tiempo, 15 de
mayor impacto político en América Latina. No se abril de 2010.
circunscribió a las sociedades donde se gestó, sino 13 “El acuerdo de Brasil”, en El Tiempo (Bogotá), 12 de
que afectó a las instituciones castrenses y a las so- abril de 2010; “Brasil y E.U. firman acuerdo”, en El
ciedades de la región, aun aquellas en las que no Tiempo (Bogotá), 13 de abril de 2010.
hubo gobiernos militares, como en Venezuela y Co-
lombia. Véase Leal Buitrago (2006, capítulo uno). 14 “La soledad del Alba”, en El Comercio.com, Quito,
15 de abril de 2010.
3 El mejor ejemplo de esta fragilidad es la Comuni-
dad Andina de Naciones (CAN), que es la experien- 15 La crisis económica mundial iniciada en 2008 gol-
cia más antigua de integración en la región y una de peó menos a las economías de América Latina que
las primeras en el mundo. a otras latitudes, incluidos los países desarrollados.
No obstante, los países de la Alba, con excepción de
4 Sus miembros son Antigua y Barbuda, Bolivia, Venezuela dado su potencial energético, han redu-
Cuba, Dominica, Ecuador, Nicaragua, San Vicente cido su escasa participación en la economía regio-
y las Granadinas, y Venezuela. nal.
5 Sobre fragmentación regional y organizaciones de 16 Las presiones ejercidas por Estados Unidos en con-
integración, véase Bouzas, Da Motta y Ríos, 2008 tra de Cuba en la OEA se han debilitado, al punto
6 Los intentos de formar una asociación regional se- que sus países miembros aprobaron en 2009, casi
parada de la OEA obedecen en buena medida a las por unanimidad, el ingreso de Cuba a la organiza-
dolorosas experiencias de injerencia de Estados ción sin que cumpliera con la norma de tener un
Unidos en América Latina durante la guerra fría, régimen democrático. Pero fue Cuba la que despre-
incluyendo la promoción y apoyo de dictaduras ció la supuesta importancia de pertenecer a este or-
militares. “La Cumbre de Cancún: ¿Es factible y ganismo continental.
necesario un nuevo organismo regional sin Estados
Unidos y Canadá?”, Programa de Cooperación en
Seguridad Regional, Friedrich Ebert Stiftung, Bo-
82
Parte II
La seguridad interna , externa y regional

de los países de América Latina y el Caribe
Los escenarios de la defensa y de la seguridad en Argentina
a finales de la primera década del siglo XXI
La defensa y la seguridad deben, al menos en gobiernos a recurrir en forma casi compulsiva y

lo que respecta a la República Argentina, tratar- poco reflexiva a la confusión de estos distintos
se por separado, ya que así son encarados en el niveles de la acción estatal.
ámbito legal y en las estrategias institucionales
Esta cuestión atraviesa, también en nuestro
del país. Esto, en un medio en que la partici-
caso, el enfoque teórico, de tal modo que aun
pación pasada de las Fuerzas Armadas en cues-
cuando este es un artículo elaborado en con-
tiones de seguridad interior llevó a los trágicos
junto por aquellos citados como sus autores, lo
desmanes y desatinos de público conocimiento,
cierto es que las mismas cuestiones de necesa-
que no han sido, por otra parte y lamentable-
ria separación y, por ende, de especialización
mente, patrimonio exclusivo del proceso polí-
que la cuestión requiere, han impuesto el he-
tico argentino, sino de casi todos los países del
cho de que uno de estos autores, José Manuel
área, se transforma en una cuestión de princi-
Ugarte, se haya ocupado principalmente de la
pios. Pero además, ya en términos de eficacia y
primera parte del trabajo, referida a las cuestio-
de resultados deseables como producto de una
nes de defensa, y Mariano Ciafardini haya tra-
acertada política pública, consideramos que la
bajado particularmente en la segunda, referida
no separación de los respectivos ámbitos y de
a las cuestiones de seguridad en relación con el
las visiones y acciones del Estado respecto a am-
fenómeno denominado delincuencia organiza-
bas cuestiones conspira sistemáticamente con-
da. Ambos desde ya comparten en un todo la
tra los objetivos que deben plantearse en cada
visión integral del artículo.
caso, en función del desarrollo democrático de
los países y del mejoramiento de la calidad de
vida de nuestros pueblos. A las pruebas nos re-
mitimos en cuanto a los magros, cuando no ne-
gativos y con altos daños colaterales, resultados
obtenidos en aquellos casos en que la presión
política interna y externa ha llevado a distintos
85
1. Características de la actual tre sí y entre determinados grados de oficiales

política de defensa de Argentina y suboficiales, revelan que la reestructuración
está pendiente. Tales circunstancias provienen
1. 1 Introducción: visión en buena medida de las limitaciones presu-
puestarias, a pesar de los progresos en cuanto
desde dos puntos de vista diversos
a la creación e implementación de mecanismos
Si quisiéramos caracterizar la política de de- destinados a mejorar la racionalidad y calidad
fensa argentina actual deberíamos señalar que del gasto en defensa, a los que nos referiremos
después de un prolongado impasse desde las en el curso de este análisis.
leyes 24.948, de reestructuración de las Fuerzas En definitiva, se puede afirmar que en el
Armadas (1998), y 25.520, de inteligencia na- área de defensa la actual administración ha sido
cional –sólo roto por la pobre reglamentación fecunda en realizaciones, que, no obstante, han
de esta última por el decreto 950 de 2002– se chocado, en lo que a medios materiales se refie-
han producido importantes avances en la legis- re, contra el muro casi infranqueable represen-
lación, en la estructura del Ministerio de Defen- tado por las limitaciones presupuestarias.
sa y de las Fuerzas Armadas y en la logística
de estas últimas, así como en la construcción De allí que lo hecho en el área de defensa
de confianza y la cooperación en materia de sea, en su mayoría, aquello que podía realizarse
defensa en el ámbito subregional, aspecto que con actividad, creatividad y trabajo, y con muy
también aporta, como es obvio, a la defensa na- escasos recursos económicos.
cional. Desde estos puntos de vista, se debería
calificar a la política de defensa argentina ac-
tual como exitosa. 1. 2 Fortalecimiento del gobierno político
de la defensa, emisión de normas
Si optamos en cambio por considerar la polí-
necesarias y avances en la construcción
tica de defensa argentina desde el punto de vis-
ta con que lo hace con sobriedad y precisión el
de confianza y en la integración
en el marco subregional
Departamento de Defensa estadounidense, con-
forme al cual, “(…) La misión del Departamento
Un aspecto central de la política de defensa ha
de Defensa es proveer las fuerzas militares ne-
estado constituido por el fortalecimiento de la
cesarias para disuadir la guerra y para proteger
capacidad del Ministerio de formular políticas
la seguridad de nuestro país (…)”, deberíamos
y controlar su ejecución; en definitiva, de ejer-
concluir que el resultado de la política de de-
cer el gobierno político de la defensa. Ello se
fensa argentina no es tan halagüeño.
ha visto reflejado en el incremento significativo
de las áreas sustantivas del Ministerio, así como
En efecto, el material de guerra de las Fuer-
en la incorporación de profesionales jóvenes,
zas Armadas argentinas es anticuado y proviene
en muchos casos con antecedentes o trayectoria
en buena medida de adquisiciones o construc-
académica en la materia. También se han desa-
ciones de material nuevo hechas tres, cuatro o
rrollado programas destinados a establecer las
cinco décadas atrás. Tal circunstancia, además
bases de la política de defensa.
de limitar su eficacia, encarece su manteni-
miento. Además, se advierten limitaciones en Un aspecto de interés, apenas comenzado
materia de adiestramiento y mantenimiento de el mandato del ex presidente Néstor Kirchner
material. El alto porcentaje de gastos en perso- (2003-2007) –y ejerciendo José J. B. Pampuro el
nal respecto del total del presupuesto –que su- cargo de ministro de Defensa– fue la puesta en
pera el 70%– y la desproporción que existe en el ejecución, por decreto 545/2003, del programa
número de oficiales, suboficiales y soldados en- “La defensa nacional en la agenda democrática”,
86
Los escenarios de la defensa y de la seguridad en Argentina a finales de la primera década del siglo xxi
que consistió en la creación de un ámbito de La asunción de Nilda Garré en el Ministerio

debate destinado a la actualización de diagnós- de Defensa dio comienzo a un periodo de rea-
ticos y propuestas para generar consensos para lizaciones en el área. Debe destacarse, en pri-
el abordaje de los principales ejes de la política mer lugar, la reglamentación de la ley 23.554
de defensa nacional, con miras a la elaboración de Defensa Nacional mediante el decreto 727
de un Plan estratégico de defensa nacional. de 2006. Por medio de esta reglamentación,
que “(…) saldó una vieja e insólita deuda (…)”
A tal fin, se constituyeron un Consejo ase-
(Ugarte, 2006)1, se reiteró y precisó aún más el
sor y un Comité académico, estableciéndose un
concepto de defensa estricto que caracterizó a
temario de aspectos fundamentales a discutir y la ley 23.554, referido a la defensa de la sobe-
realizándose jornadas de estudio y análisis con ranía, independencia e integridad territorial del
participación de funcionarios, académicos e país ante agresiones militares protagonizadas
investigadores con trayectoria en el área de de- por países extranjeros.
fensa, e integrantes de los Centros de Estudios
Estratégicos de las Fuerzas Armadas. Finalizado La reglamentación profundizó aún más el
el primer ciclo se publicó un libro con las con- fortalecimiento del rol del Estado Mayor Con-
clusiones de las deliberaciones, a lo que siguió junto y de la actividad que caracteriza a la ley
la organización de talleres y seminarios. mencionada, asignando al jefe del Estado Mayor
Conjunto superioridad por cargo respecto de los
Este proceso constituyó, en definitiva, un jefes de los Estados Mayores Generales de las
esfuerzo válido para sumar ideas a la elabora- Fuerzas Armadas, y agregando a la exclusividad
ción de una política de defensa, aun cuando no de facultades en materia de accionar conjunto
estuvo seguido de realizaciones concretas. ya dispuesta por la ley, la asignación al jefe del
Debe destacarse también como acontecimien- Estado Mayor Conjunto de la responsabilidad
to trascendente de esta etapa, la participación de del empleo de los medios militares en tiempo
Argentina, junto con otros países del Mercado de paz, entregándole a tal efecto el control fun-
Común del Sur (Mercosur) ampliado, en la Mi- cional sobre las Fuerzas Armadas, con facultad
sión de Estabilización de las Naciones Unidas en para impartir órdenes, aspecto complementa-
Haití (Minustah) (2004), que tuvo como protago- do con la asignación a un comando operacio-
nal bajo dependencia del jefe del Estado Mayor
nistas fundamentales a Chile, que participó con
Conjunto de realizar operaciones militares de
Estados Unidos, Francia y Canadá en la misión
tiempo de paz.
inicial (MIFH) y que continuó en la subsiguiente
misión; Brasil, que ejerció el comando militar y En la reglamentación en cuestión se inclu-
envió un contingente muy significativo; y Argen- yeron los aspectos relativos al Consejo de De-
tina, que aceptó ser parte de una misión de la que fensa Nacional (Codena), órgano creado en los
entendió no podía quedar ausente ante la parti- artículos 12 y 14 de la ley, pero jamás convocado
cipación de sus socios subregionales. Del Merco- hasta entonces, disponiéndose su convocatoria,
sur estuvieron también Uruguay y Paraguay. que se materializó dando comienzo al trabajo de
este órgano, de fundamental importancia para
De dicha época cabe referir también la Re-
el planeamiento de defensa.
unión de ministros de Defensa del Mercosur
ampliado, en Buenos Aires (13 de septiembre También cabe poner de manifiesto la aproba-
de 2004), que no llegó a constituirse en una re- ción, por medio del decreto 1691 de 2006, de la
unión especializada permanente como sí lo fue, “Directiva sobre organización y funcionamien-
en seguridad interior, la Reunión de ministros to de las fuerzas armadas”, documento emitido
del Interior o equivalentes del Mercosur am- con la finalidad de explicitar los “parámetros
pliado (RMI). y criterios de la organización y funcionamien-
87
to de las Fuerzas Armadas de acuerdo con los e integración en el marco regional, como de la
principales lineamientos de la Política de defen- incertidumbre en cuanto al tipo de agresión que
sa nacional y el marco legal y normativo vigente podría ser necesario enfrentar en el futuro, pro-
en la materia”, estableciendo los lineamientos curándose además un alto grado de movilidad
necesarios para orientar el funcionamiento y el estratégica y táctica, manteniéndose la actitud
desarrollo de las Fuerzas Armadas, en el marco estratégica defensiva y una disposición, en ma-
de la política del Estado, entre otros aspectos. teria de defensa, tanto autónoma –procurando
mantener una capacidad de defensa del país por
En dicho marco se procedió a derogar el de-
sí mismo– como cooperativa, de contribución a
creto 1116 de 1996, que establecía la “Directiva
la seguridad subregional, regional y mundial.
para el planeamiento militar conjunto” hasta
entonces vigente, dejándose también sin efecto Otro hito significativo fue la sanción de la
la “Directiva estratégica militar 1999”. ley 26.394 (agosto de 2008) mediante la cual se
derogó el Código de justicia militar, establecido
Mediante la directiva en examen se profun-
por la ley 14.209 y sus modificatorias. Aunque
dizaron los lineamientos ya establecidos en la
ya la ley 23.049, sancionada en 1984, había li-
reglamentación de la ley de defensa, en cuanto
mitado algunos de sus aspectos más discutidos,
a fortalecer el rol del Estado Mayor Conjunto y
restringiendo el ámbito de la jurisdicción mi-
el accionar conjunto.
litar a los delitos específicamente militares y
En cuanto al planeamiento estratégico mili- estableciendo un control judicial suficiente de
tar y operacional, se optó por asignar al coman- las decisiones de los tribunales militares, el an-
do operacional establecido bajo dependencia del tiguo Código de justicia militar y sus reglamen-
Estado Mayor Conjunto, al que se encomendaron taciones continuaban teniendo aspectos poco
originariamente las operaciones en tiempo de adecuados para la evolución alcanzada por Ar-
paz, la elaboración del planeamiento estratégico gentina en materia jurídica y de derechos hu-
operacional y su correspondiente ejecución, y de manos, al establecer el juzgamiento de delitos
las operaciones militares, disponiéndose al efec- por tribunales administrativos con jueces suje-
to que hasta tanto dicho planeamiento no acon- tos a la disciplina y relación de comando militar
sejara lo contrario, el territorio argentino en su –carentes, por tanto, de la necesaria indepen-
totalidad conformaría un área estratégica. dencia–, mantener la pena de muerte, limitar el
derecho de elección del defensor por parte del
También en materia de planeamiento militar imputado y mantener tipos penales y sanciones
conjunto se dispuso avanzar en función del cri- disciplinarias poco acordes con la evolución
terio de capacidades en reemplazo del modelo antes señalada.
basado en hipótesis de conflicto. Este criterio
–presente también en Brasil–2 supone alcanzar y La referida ley suprimió la jurisdicción mi-
consolidar la aptitud de ejecutar en forma autó- litar en materia de delitos en tiempo de paz, in-
noma la completa gama de operaciones que de- corporando al Código penal los tipos delictivos
mandan las formas genéricas de agresión que se militares y disponiendo su juzgamiento por par-
manifiestan en los conflictos convencionales de te de la justicia federal, estableciendo además
origen externo generados por actores estatales. un nuevo Código disciplinario militar. Por otra
parte, estableció también normas procesales
En otras palabras, se procuró sustituir el di- penales militares para tiempo de guerra y otros
seño de fuerzas orientado hacia la defensa con- conflictos armados.
tra un Estado determinado supuesto como la
amenaza o el riesgo mayor, por un diseño fun- De ese modo, Argentina quedó incorporada
damentalmente polivalente, flexible y versátil, –único país en Latinoamérica– a la nómina de
en función tanto de la realidad de cooperación países que, como sucede con Alemania y Fran-
88
cia, establecieron en tiempo de paz el juzga- que el “Plan de capacidades militares” elaborado
miento de delitos militares por parte de jueces dentro del Ciclo de planeamiento constituiría el
civiles. marco en el cual se desarrollaría el Plan de in-
versiones para la defensa (Pidef), establecido por
Entre otros aspectos significativos del pe-
el Sistema integral de inversiones para la defen-
riodo indicado debemos destacar la aprobación
sa (Sigid), hoy Sigid II, resolución MD 1441 de
del Ciclo de planeamiento de la defensa nacio-
2008). Dicho Sigid constituye un “conjunto or-
nal, mediante el decreto 1729 de 2007, con la
denado de principios, normas y procedimientos,
finalidad de establecer los procedimientos, la
destinados a regular el proceso de identificación,
asignación de tareas, los documentos a produ-
formulación y evaluación de los proyectos de in-
cir y la supervisión del planeamiento estratégi-
versión para la defensa, establecido también por
co militar a ser efectuado por el Estado Mayor
el Ministerio”.
Conjunto y del planeamiento específico contri-
buyente por parte de las Fuerzas Armadas. Cabe recordar aquí, además, que la resolu-
ción MD 1.603 de 2008 constituyó el Sistema de
A partir de la “Directiva de política de de-
homologación de productos, procesos y servicios
fensa nacional” (DPDN) emitida por el presiden-
de la defensa, precisamente con la función de
te de la nación, se establecieron los aspectos
determinar los productos, procesos y servicios
relativos al Planeamiento estratégico militar y
a homologar, estipular los requisitos que deben
los documentos a emitir, así como la posterior
cumplir y verificar su cumplimiento. Otro hito
supervisión por parte del Ministerio de Defensa
y del Estado Mayor Conjunto. importante está representado por la aprobación
de la “Directiva de política de defensa nacio-
Se procuró, en definitiva, reiniciar sobre las nal”, primera instancia del planeamiento, me-
nuevas bases establecidas por medio de los ins- diante el decreto 1714 de 2009. Tras efectuarse
trumentos referidos el planeamiento destinado una descripción del escenario internacional,
a determinar, sobre la base de un diagnóstico de marcado por la “creciente complejidad de las
la situación estratégica regional y mundial que cuestiones de seguridad internacional”, carac-
incluyera los riesgos y amenazas a los intereses terizadas por la cada vez mayor gravitación de
nacionales, las capacidades militares necesa- actores de naturaleza “no estatal e incluso no
rias para el cumplimiento de la misión y de los nacional”, se impartieron directivas dirigidas,
objetivos fijados al instrumento militar, como entre otros aspectos, a “continuar y profundi-
también el plan para el empleo de los medios zar el proceso de fortalecimiento y consolida-
militares (plan militar de corto plazo) y los pla- ción del pleno y efectivo gobierno político de
nes estratégicos operacionales de él derivados, la defensa nacional, esto es, de la conducción,
así como los planes destinados a prever el desa- administración, supervisión y planificación su-
rrollo y las capacidades del instrumento militar perior de los organismos, dependencias y fun-
a mediano y largo plazo. ciones que componen la planificación superior
Es decir, que el documento fundamental de la defensa nacional (…)”. Otro aspecto fun-
para la determinación de las prioridades y for- damental considerado en la “Directiva”, fue el
mas de obtención del equipamiento para la de- relativo a consolidar “el funcionamiento de la
fensa, se fundaría también en la necesidad de arquitectura institucional ya puesta en marcha
alcanzar las capacidades militares derivadas del y tendiente a la gestión sistémica e integral de
Planeamiento militar conjunto para la defensa. los recursos de la defensa nacional, a la maxi-
mización de la eficiencia en la utilización y
Es necesario destacar, por otra parte, que el empleo de los mismos y al logro de un efectivo
decreto en cuestión, fundado en los artículos 17, accionar conjunto (…)”. Se hizo énfasis en la
18, 21 y 22 de la ley 23.554, estableció también “gestión logística y presupuestaria de la defen-
89
sa”, estableciéndose el propósito de avanzar en Como consecuencia de dicho “Informe” y de

el proceso de constitución de un “sistema lo- otros estudios y análisis del área ministerial res-
gístico integrado de la defensa”, que garantizara pectiva, se creó, por medio del decreto 1451 de
alcanzar adecuados niveles de normalización e 2008, la Dirección general del servicio logístico de
interoperabilidad; debiéndose para ello avanzar la defensa, organismo formado por personal mili-
en el fortalecimiento de la capacidad del Minis- tar y civil especializado en la materia, con la mi-
terio de Defensa para centralizar efectivamente sión de “efectuar la gestión operativa de las con-
“el planeamiento, ejecución y supervisión de las trataciones consolidadas de bienes y servicios de
funciones y actividades logísticas de las Fuerzas uso común en la jurisdicción, y de los programas
Armadas” que se determinaran. de incorporación y modernización de sistemas de
armas” que se aprobaran con las orientaciones del
planeamiento estratégico militar.
1.3 Innovaciones en los aspectos
logísticos de la defensa
1.4 Los asuntos pendientes: presupuesto,
En los aspectos logísticos de la defensa es en medios materiales, personal
donde ha podido advertirse mayor desarrollo y
profundización de la política de defensa. Hemos señalado que la obsolescencia y vejez
de los medios materiales de la defensa consti-
En efecto, se tendió a materializar una rela- tuye una de las más grandes limitaciones que
ción coherente entre las capacidades militares la realidad impone a las medidas que han sido
determinadas mediante el planeamiento, y los adoptadas en el área. La situación reviste parti-
programas de recuperación, modernización y cular gravedad en lo relativo al material aéreo
adquisición de medios materiales para la defen- de combate, donde la adquisición más reciente,
sa; y a establecer mecanismos para verificar la efectuada en los años noventa (los 36 cazabom-
racionalidad de las inversiones en tales medios barderos A-4 M Skyhawk II construidos a fines
materiales, procurándose además avanzar en de la década de los setenta como última expre-
niveles apropiados de normalización e intero- sión de un avión clave en la guerra de Vietnam,
perabilidad, y fortalecer la actividad conjunta, aviones actualizados –no todos, en realidad– y
alcanzando mejores niveles de economía, efi- redenominados 4-4 AR Fightinghawk, con el ra-
ciencia y eficacia, optimizando la calidad del dar Westinghouse APG-66 equiparable a las dos
gasto en defensa. primeras versiones del F-16, además degradado
en su software por pedido británico), expresó
Entre las medidas adoptadas habremos de
una capacidad de ataque al suelo hoy reducida,
destacar aquí la conformación, en el área de
porque no todos vuelan. Completan la nómina
la Subsecretaría de planificación logística y
unos pocos interceptores Mirage III de la déca-
operativa de la defensa del Ministerio, de una
da de los sesenta y también pocos interceptores
Comisión de asesoramiento técnico que, como
Mirage V Finger de los setenta, estos últimos so-
resultado de su labor, emitió un “Informe para
brevivientes del conflicto de las Malvinas.
la modernización del sistema logístico de la de-
fensa”, que contenía un diagnóstico de la orga- En pocas palabras, poca y vieja aviación de
nización y funcionamiento del sistema logísti- combate, en un contexto regional de creciente
co, incluyendo el relevamiento de experiencias renovación de equipo militar. Entre las noveda-
internacionales de modernización en la mate- des sólo es posible contar con la fabricación casi
ria y prescribiendo un plan de acción para su artesanal de aviones de entrenamiento avanza-
optimización e integración, y un programa de do IA-63 Pampa, convertidos progresivamente
implementación para su ejecución. al estándar AT-63 (entrenador-ataque liviano)
90
de fabricación nacional en los talleres de la an- en mejores condiciones de eludir la calificación

tigua Área Material Córdoba, concesionada a la de obsoleto, aunque con muchas limitaciones
empresa estadounidense Lockheed Martin en en mantenimiento y alistamiento por razones
el marco de la sistemática desactivación de las presupuestarias.
capacidades argentinas de producción para la
En cuanto al Ejército, éste constituye una
defensa, realizada durante los noventa.
fuerza relativamente reducida –aproximada-
Las incorporaciones más recientes a la Fuerza mente 40.000 hombres– que presenta una in-
Aérea Argentina fueron cuatro aviones de pasaje- adecuada relación oficiales-suboficiales-solda-
ros Saab 340 B suecos, destinados a la aviación de dos (aproximadamente 5.000, 20.000 y 15.000,
fomento de Líneas Aéreas del Estado. A la aviación respectivamente) e inclusive una inadecuada
de transporte de fomento, destinada a unir ciuda- proporción de oficiales en algunos grados, res-
des no servidas o no servidas adecuadamente por pecto de otros.
la aviación comercial, ha sido asignada prioridad
Tal circunstancia es consecuencia de un
respecto de la renovación de unidades, seguida
problema irresuelto –en lo fundamental– desde
por la aviación de transporte militar –fundamen-
1985: las reducciones presupuestarias se tra-
talmente aviones Lockheed C-130 de diversas ver-
dujeron fundamentalmente en la disminución
siones y condición de alistamiento–, y finalmente
del número de conscriptos, manteniéndose
la aviación de combate, que hasta el momento no
casi intacta la estructura, particularmente en
ha sido objeto de renovación alguna.
el caso del Ejército. También se redujo la incor-
En el caso de la Armada, un conjunto de poración de nuevos oficiales, con el resultado
unidades de superficie construidas durante de existir proporcionalmente menor número de
los setenta, ochenta y principios de los noven- oficiales en los grados inferiores que en grados
ta –fundamentalmente el programa Meko, que superiores, cuando debiera ser a la inversa. Al
aportó cuatro destructores y seis corbetas, es suprimirse la conscripción obligatoria (1994) y
decir, un conjunto de buques con capacidad de sustituirse a los antiguos conscriptos por tropa
lanzamiento de misiles, defensa antiaérea y an- voluntaria, se mejoró sensiblemente la instruc-
tisubmarina, de razonable aptitud para el marco ción de los soldados, pero no su número, en ra-
regional, aunque con limitaciones de alistamien- zón de las limitaciones presupuestarias.
to por razones presupuestarias– constituyen uno Persiste, pues, el desafío de una reestructu-
de los activos más significativos de las Fuerzas ración que obtenga una estructura de Fuerzas
Armadas Argentinas actuales, complementados Armadas que pueda ser debidamente mante-
con tres corbetas A-69 de fabricación francesa nida con el presupuesto posible –que debería
con capacidad de lanzamiento de misiles, más experimentar un incremento, si se pretende
antiguas, y dos lanchas rápidas torpederas. La contar con fuerzas armadas adecuadas para un
Armada cuenta también con el avión de ataque país de las características de Argentina– y que
naval y a tierra Dassault-Breguet Super Etendard, supone pasar de unidades nominales cubiertas
de principios de la década de los ochenta. con personal en número muy inferior al reque-
rido por el respectivo cuadro de organización,
Las incorporaciones significativas más re-
con un excesivo –proporcionalmente hablan-
cientes fueron el buque logístico Patagonia,
do– número de oficiales en algunos grados que
adquirido usado a Francia, y los aviones de ex-
contrasta con un número insuficiente de tropa,
ploración Lockheed P-3 B Orion, cedidos por
a un número menor de unidades con adecuada
Estados Unidos en 1997.
proporción de oficiales, suboficiales y tropa.
Se trata probablemente de la fuerza armada
No obstante lo expuesto y la virtual inexis-
argentina que cuenta con el material que está
tencia de un sistema de reservas, circunstancia
91
que limita significativamente las capacidades El fondo de la cuestión radica en la insufi-

de sostener un conflicto armado prolongado, es ciencia del presupuesto de defensa, más allá de
preciso destacar que la formación de oficiales y los esfuerzos que se están haciendo para mejorar
suboficiales es de calidad y se ha ido perfeccio- la calidad del gasto. En efecto, aunque Sudamé-
nando en los últimos años, y que en materia de rica es una subregión con un gasto en defensa
soldados voluntarios, pese a su reducido núme- comparativamente bajo, éste ha crecido en los
ro –que debería ser cuando menos cuadruplica- últimos años levemente por encima del prome-
do, para guardar proporción con el número de dio mundial (Sipri Yearbook 2009). Según este
oficiales y suboficiales, restringiendo la incor- informe, Sudamérica hoy tiene un representan-
poración de nuevo personal exclusivamente a te entre los quince países con mayor gasto mili-
las limitaciones presupuestarias– tales soldados tar del mundo: Brasil, 12º, con 23.300 millones
están bien instruidos y sus capacidades superan de dólares –el 48% del gasto total sudamerica-
notablemente a las de los antiguos conscriptos. no–, superando a Canadá, España y Australia,
con un incremento de casi 30% en los últimos
El Ejército cuenta con aproximadamente diez años, aunque su gasto representa 1,5% de
1.200 blindados de diversas características, an- su producto interno bruto (PIB), un porcentaje
tigüedad y condición de alistamiento, entre los relativamente bajo.
cuales sobresalen los pertenecientes a la familia
TAM, de construcción nacional sobre diseño ale- Si examinamos el gasto en defensa argenti-
mán-argentino, que incluyen tanques medianos, no, podemos advertir que ha decrecido, medi-
vehículos blindados de transporte de artillería do en dólares constantes, de 2.922 millones de
dotados con cañones de 155 mm (artillería auto- dólares en 1988 a 2.077 millones de dólares en
propulsada), vehículos blindados de transporte 2008 (véase, Sipri Military Expenditures Data-
de personal y vehículos amunicionadores hechos base), es decir que, lejos de haber aumentado,
entre fines de la los setenta y mediados de los ha decrecido en más de 30%. Como porcentaje
noventa, diseño hoy algo obsoleto por las limita- del PIB la caída es perceptible también: de 1,5%
ciones de su blindaje y artillería que contrastan en 1988, a 0,8% en 2007 (Ibidem).
con las capacidades de los tanques adquiridos
Examinemos la situación en otro de los paí-
por Chile y Brasil; complementado con tanques
ses significativos del Cono Sur en términos de
ligeros (cazatanques) SK 105 en modernización,
producto bruto interno, Chile. En 1988, su gas-
tanques livianos resultantes de la utilización de
to en defensa, en dólares constantes, ascendía
torretas de AMX 13 en bateas de SK 105 (tanque
a 2.192 millones; era, a la época, inferior al de
ligero Patagón), vehículos de transporte de per-
Argentina. En 2008 ascendió a 4.778 millones
sonal M-113 con modernizaciones, etc., confor-
de dólares, es decir, experimentó un incremen-
mando dos brigadas blindadas.
to superior al 100%, mientras que Argentina lo
Cuenta asimismo con artillería remolcada, en- redujo 30%. No obstante, en términos del PIB, el
tre las que sobresalen un centenar de cañones CI- gasto chileno se redujo de 5% en 1988 a 3,4% en
TER de 155 mm, así como obuses de 105 mm, arti- 2007, siempre en dólares constantes (Ibidem).
llería antiaérea de 35 mm, 30 mm y 20 mm, etc.
En el caso de Colombia –país afectado por
En definitiva, se puede señalar que aun un conflicto armado interno, aunque aparente-
cuando indudablemente mantiene capacidades mente decreciente– su gasto militar ascendía en
razonables para el marco regional, el Ejército 1988 a 1.659 millones de dólares, inferior en esa
argentino ha quedado en posición significativa- época al de Argentina. Obviamente, a dicha épo-
mente inferior, particularmente en lo relativo a ca se encontraba afectado por el conflicto inter-
material y reservas, a otros dentro de la región no en cuestión. En 2008, ese gasto representaba
que alguna vez lideró. 6.568 millones de dólares, había crecido 400%.
92
En términos del PIB había pasado de 2,4% en También la desproporción entre oficiales,
1988 a 4% en 2007, un porcentaje propio de un suboficiales y soldados, y entre determinados
estado en conflicto (Ibidem). grados de oficiales y suboficiales, heredada de
la inexistencia de reestructuración cuando en
Si se advierte que el gasto militar de Sudamé-
1985 y 1986 se redujo el presupuesto de defensa
rica en su conjunto creció en dólares constantes
de la época de gobierno militar a niveles ade-
54% entre 1999 y 2008 (Sipri Yearbook 2009), tal cuados para tiempo de paz, incide en el gasto en
circunstancia contrasta con la reducción argenti- personal del presupuesto de defensa argentino.
na –producida a lo largo de sucesivos gobiernos,
sin que pueda ser atribuida a ninguna adminis-
tración en particular, aunque acentuada a partir
de los noventa–. Aún en el contexto de una inte-
1.5 Conclusión
gración subregional muy exitosa, es posible ver La política de defensa argentina ha tenido in-
que los socios de Argentina en la integración su- discutibles avances en las áreas de gobierno
bregional han estado lejos de descuidar su gasto político de la defensa, consolidación institucio-
en defensa, sin imitar en modo alguno la política nal y mejora de las estructuras logísticas y la
de restricción unilateral argentina. calidad del gasto. Aún es preciso adelantar la
La circunstancia de que las renovaciones de reestructuración pendiente y revertir el proceso
material en Argentina han sido escasas y consti- de desinversión.
tuido en la mayoría de los casos un aprovecha-
miento de oportunidades de limitada eficacia,
muestra que, pasado cierto límite, las más ade- 2. La cuestión de la seguridad
cuadas políticas de perfeccionamiento de estruc- en lo que respecta al delito organizado
turas, recorte, control, racionalidad y eficiencia en en la Argentina, 2009
gasto, pueden no ser suficientes para cumplir con
la misión fundamental de la defensa: “proveer las Por motivos de mayor claridad de este informe,
fuerzas militares necesarias para disuadir la gue- habremos de separar los hechos que denotan
rra y para proteger la seguridad de nuestro país”. el avance o retroceso de estas modalidades cri-
minales en el país, de la dinámica institucional
Se trata de una decisión que en la Argentina que ha opuesto el Estado argentino al respecto.
excede a un gobierno o a un partido político,
dado que, en definitiva, todos los gobiernos de
los últimos veinticinco años han contribuido a 2.1 Los delitos
la reducción, transfiriendo al siguiente las deci-
siones vitales relativas al reequipamiento de la 2.1.1 Hechos novedosos
defensa en el país.
El hallazgo en distintos sitios de la ciudad de
El problema de la defensa argentina –más Buenos Aires y el conurbano bonaerense de 4,2
allá de los indiscutibles logros obtenidos e in- toneladas de efedrina que había sido importada
cluso acentuados en los últimos tiempos– es de China y la India y que llevaba más de un año
la progresiva desinversión. Este sólo puede ser guardada, parece haber sido el primer indicio
revertido por una verdadera política de Estado, de que el tráfico de efedrina que, como moda-
que sin embarcar al país en una insensata carre- lidad desconocida dentro del amplio espectro
ra armamentista, preserve en la región un “(…) del tráfico de drogas, salió a la luz con motivo
balance razonable de fuerzas (…)”, al decir del de descubrimientos de cargamentos de ese pro-
“Tratado marco de seguridad democrática en ducto en la localidad de Ingeniero Maschwits y
Centroamérica”3, que también favorece la paz. de la sucesión de crímenes mafiosos ligados a
93
esta actividad en el año 2008, habría tenido una El 13 de agosto de 2008 fueron hallados los
detente al menos temporal en el país. cuerpos de tres empresarios vinculados a la
importación de efedrina, en un zanjón de la
La saga de este affaire comenzó a hacerse localidad de General Rodríguez, en la zona
pública cuando la envergadura del descubri- oeste del gran Buenos Aires.
miento en Maschwits y los hechos de ajustes
El 23 de noviembre fue detenido en el Aero-
de cuentas (y la trama de vinculaciones que
parque Metropolitano de la ciudad de Bue-
derivara de la investigación de los mismos)
nos Aires el argentino Mario Roberto Sego-
mostraron el volumen que había adquirido el
via, bautizado como el rey de la efedrina,
tráfico de dicha sustancia, hecho que no tenía
quien habría mandado ocho toneladas de
precedentes conocidos en el ámbito local. El or-
ese precursor químico a México, usando su
den cronológico de los acontecimientos durante
verdadero nombre y una identidad falsa.
2008 es el siguiente:
Numerosos datos indican relaciones entre
El 17 de julio de 2008 la policía bonaeren-
todos estos hechos. Por ejemplo, un empresario
se detuvo a nueve mexicanos en una casa
farmacéutico que conocía a los tres empresarios
quinta de la localidad del gran Buenos Aires
asesinados en General Rodríguez, y que había
Ingeniero Maschwitz, donde se descubrió
hecho negocios con algunos de ellos, hizo lla-
un laboratorio de elaboración de metanfe-
mados telefónicos a los sicarios de la masacre
taminas que iban a ser enviadas a México
de los colombianos en el shopping de Martínez
para alimentar el mercado estadounidense.
(aún más, se comprobó que el día del ataque el
El presunto jefe de la banda, Jesús Martínez
empresario estuvo adentro del shopping).
Espinosa, a quien se vincula con el cartel de
Sinaloa, cayó preso en Paraguay tres meses Aparentemente, a partir de la disposición
después. En su captura, además de la poli- de la Anmat y de que en el país se aumentara
cía paraguaya, habría habido colaboración todo tipo de controles, a partir de que saliera
de la Gendarmería Argentina. a la luz toda la trama del tráfico de la efedri-
En agosto de 2008, la Administración Na- na, la importación de esta sustancia se redujo
cional de Medicamentos, Alimentos y Tec- considerablemente (en 2008 Argentina importó
nología Médica (Anmat) dictó la disposición 11.000 kilos de efedrina y en todo 2009 no ha-
4712 estableciendo las condiciones para la brían sido más de 15 kilos). Es evidente el im-
importación de efedrina. A partir del dictado pacto que tuvieron los controles en el cierre de
de esa resolución, la cantidad de efedrina im- un camino que se había hecho fácil, sobre todo
portada se redujo sustancialmente (informes para los carteles de la droga mexicanos con im-
periodísticos hablan de una reducción de 20 plicación de colombianos y argentinos. Al pa-
toneladas a 13 kilogramos). Hasta que estalló recer este cierre habría afectado posibilidades
el escándalo de la efedrina, esta sustancia se de cumplimiento de compromisos adquiridos y
compraba a 100 dólares el kilo en Argentina eso podría estar relacionado con el desencade-
(donde se conseguía con facilidad) y se re- namiento de hechos violentos con implicados
vendía a 8.000 dólares en México, donde su colombianos que, por otra parte, fueron total-
comercialización estaba prohibida. mente novedosos en el escenario argentino.
El 24 de julio de 2008 dos sicarios en moto Ya en 2009, otro coletazo de estos hechos
asesinaron en un shopping (centro comer- violentos, directamente vinculado a los hechos
cial) en la localidad de Martínez, en la zona del shopping, fue el asesinato por sicarios de
norte del gran Buenos Aires, a dos colom- otro ciudadano colombiano, el 23 de febrero
bianos que habían pertenecido a los grupos de 2009 en la localidad de San Fernando, en la
paramilitares de ese país. zona norte del Gran Buenos Aires, quien tam-
94
bién estaba vinculado a los grupos paramilita- al país como puente de tránsito hacia Europa. En
res (Autodefensas Unidas de Colombia, AUC). enero se encontraron 300 kilos de cocaína emba-
La familia de la víctima nombró como abogado lada, lista para despachar hacia Europa. La poli-
al mismo profesional que representó a Julián cía de la provincia de Buenos Aires la descubrió
Jiménez Jaramillo, el único sobreviviente del en una maderera ubicada en una localidad del
ataque ocurrido en el shopping de Martínez seis sur del Gran Buenos Aires (La Matanza). Como
meses antes. dijo una crónica periodística, el hecho mostraba
dos costados: uno positivo, porque la droga no
Luego de ello no se sucedieron más hechos llegaría a destino, y uno negativo, porque había
de violencia de los que pueda sospecharse que llegado hasta allí desde una frontera ubicada a
estuvieran vinculados con estos asuntos, lo que casi dos mil kilómetros, sorteando lo que debe-
abona aun más la idea de que el circuito de envío rían ser controles rigurosísimos, y quedaba en
ilegal de efedrina al exterior se ha desmantela- claro que en este caso no se había dejado correr
do o reducido a niveles muy inferiores a los que la droga como estrategia para llegar al núcleo de
provocaron los hechos escandalosos de 2008. la organización (entrega vigilada).
Otro indicador de lo antes dicho fue el ha- Una semana antes de este hecho, la Gendar-
llazgo, en agosto de 2009, de las 4,2 toneladas mería había secuestrado 186 kilos de cocaína
de efedrina importada de la India y China, que en el paraje la Estrella, en la provincia de Salta,
llevaban más de un año guardadas. La Policía limítrofe con Bolivia, en una camioneta mane-
Federal Argentina, en colaboración con la Drug jada por dos argentinos. Además, el 23 de ene-
Enforcement Agency (DEA), descubrió en diver- ro, en Aguaray, Salta, la Gendarmería secuestró
sos lugares de la ciudad de Buenos Aires y del 238 kilos de cocaína en una camioneta mane-
gran Buenos Aires la droga que aparentemente jada por un gendarme argentino de rango alfé-
había quedado depositada desde el desmantela- rez, que llevaba tres años trabajando en el norte
miento del laboratorio en Ingeniero Maschwitz salteño y que quedó detenido. El 26 de febrero
sin que nadie la fuera a retirar. se encontraron 160 kilos de cocaína en un apar-
tamento de la ciudad de Buenos Aires, que esta-
Todo el affaire de la efedrina ensambló de
ba esperando a ser embarcada a Río de Janeiro
alguna manera con un hecho de corrupción que
para ser reenviada de allí a Europa y Sudáfrica.
la prensa nacional denominó la “mafia de los Era un cargamento vigilado por la policía anti-
medicamentos”, ya que particularmente uno narcóticos de Gran Bretaña y la Policía Federal
de los empresarios argentinos asesinados tenía Argentina, y en la operación se detuvo al líder
frecuentes relaciones comerciales con empre- de la banda, de nacionalidad serbia.
sarios farmacéuticos que finalmente quedaron
implicados en una gran defraudación cometida Entre febrero y marzo, en una operación
con medicamentos vencidos, en la que se esta- conjunta entre la policía española y la policía fe-
ría comprobando la participación de dirigentes deral y la aduana argentinas, se secuestraron en
políticos y gremiales. Procedimientos policiales España dos cargamentos de 600 y 450 kilos de
recientes han detectado además la circulación cocaína procedentes de Argentina, y se detuvo a
de nuevas drogas sintéticas o de diseño, como la banda, integrada por futbolistas; su cabecilla
la ketamina. era un representante de futbolistas de naciona-
lidad serbia. En mayo fue detenida una banda
cuando se descubrió en Génova un cargamento
2.1.2 Continuidades de 300 kilos de cocaína que provenía de Argen-
tina, en un procedimiento de entrega vigilada
En relación con el tráfico de cocaína, al parecer en el que fueron detenidos un empresario italia-
durante 2009 continuó la tendencia de utilizar no, cuatro italianos más originarios de Nápoles
95
y un ciudadano paraguayo. Pocos días después un juez federal de Salta, apoyado por la Cámara
se identificó el lugar donde la banda preparaba de Apelaciones, dijo que en Salta “llovía cocaí-
otro cargamento, en la provincia de Santa Fe, en na”, refiriéndose a los vuelos clandestinos que
Argentina. Allí se detuvieron tres hombres con arrojaban cargamentos de esa sustancia, y soli-
domicilio en Salta, y un colombiano. La droga citó la instalación de radares suficientes. A ello
habría entrado en una avioneta desde el sur de se sumó la Corte Suprema de Justicia.
Bolivia hasta pistas de aterrizaje en el norte de
El problema de la frontera con Bolivia es
Santa Fe. Su destino final era Nápoles.
una constante en la cuestión del narcotráfico,
En abril había sido asesinado un ciudadano aunque el ingreso por vía terrestre o fluvial pa-
colombiano de apellido Cardona en una fiesta reciera ser secundario respecto al de la vía aé-
en la provincia de Chaco, en la que participa- rea. En cuanto al transporte aéreo, está probado
ron veinte de sus connacionales y que derivó en que es por donde ingresa la mayor cantidad de
un enfrentamiento de bandas de narcos por el estupefacientes al país. Esta vez parecería que
control de un paso desde el Paraguay. El colom- los reclamos de radarización habrían encontra-
biano Galvis Rodríguez al que, como se señaló do eco en sectores gubernamentales, ya que se
anteriormente, dos sicarios asesinaron en San espera concretar la compra en 2010 de sistemas
Fernando, había estado en el Chaco y era primo relativamente sofisticados que serían un avance
de Cardona. concreto en el control.
A 50 kilómetros de la ciudad de Resisten- En el tráfico aparecen involucrados ciuda-

cia, capital del Chaco, está la isla del Cerrito, a danos paraguayos y bolivianos, lo que ya era
donde ciudadanos colombianos van frecuente- una constante histórica. Lo nuevo es la parti-
mente. La isla de Cerrito está cubierta por mon- cipación de colombianos (tal vez producto re-
tes y es un punto ideal para lanzar cargamentos sidual de la desmovilización paramilitar en ese
de cocaína y marihuana desde aviones. Según país) y de personas procedentes de la zona de
un informe confidencial de la Fuerza Aérea Ar- los Balcanes.
gentina, en la zona del Chaco hay cerca de 140
Si bien la mayor parte de los cargamentos
pistas de aterrizaje clandestinas, y según los es-
grandes son descubiertos a partir del sistema de
pecialistas por allí ingresaría al país 80% de la
entrega vigilada, es decir que ingresan al país
droga que llega por vía aérea. En la Argentina
por descuidos simulados de los controles a fin
habría unas 1.500 pistas clandestinas y se regis-
de atrapar a los personajes centrales de la ope-
trarían entre 60 y 100 vuelos ilegales por mes.
ración –por lo que no estarían evidenciando de
En junio fue encontrada una avioneta en una por sí ninguna debilidad en el sistema de vigi-
pista clandestina de la provincia de Santiago del lancia y prevención–, lo cierto es que a la vez
Estero, con 386 kilos de marihuana. En julio fue- indican la decisión de las bandas de seguir uti-
ron detenidos diez africanos con una gran canti- lizando la ruta argentina, lo que indirectamente
dad de cocaína, en el marco de una investigación demuestra la existencia de envíos exitosos. Por
sobre una banda que enviaba mulas a Europa y otro lado, si algo faltaba para demostrar que la
acopiaba cocaína para mandar a Sudáfrica. ruta argentina no ha decaído para nada, está el
siguiente hecho: el 16 de octubre de 2009 se
En septiembre se descubrió en Salta otro descubrió el cargamento más grande en la histo-
cargamento, de 315 kilos de cocaína, que venían ria reciente del país, 2.180 kilos, en un yate que
de Bolivia y, simultáneamente, cayeron deteni- partió de la zona de Ensenada en la provincia de
dos cinco argentinos en Uruguay, acusados de Buenos Aires y tuvo que recalar de urgencia en
integrar una banda de narcos que enviaba co- Uruguay. A partir de una notificación de la DEA,
caína a España, vía Uruguay. En ese mismo mes la Policía Federal comenzó a seguir y a filmar
96
a ciudadanos serbios en la operación denomi- bocas de expendio. Las cocinas han aumentado
nada Guerrero de los Balcanes, llevada a cabo en todo el país y los secuestros de pasta base,
por una banda con cierta infraestructura, como junto con el aumento del consumo de paco fabri-
por ejemplo quince teléfonos satelitales nuevos cado con ese producto, dan cuenta de la elabora-
y gorras con cámaras de filmación. A los 2.180 ción final interna de la cocaína para el consumo
kilos deben agregárseles 490 kilos más que acu- del mercado nacional. Según estimaciones de la
mulaba la misma banda en globos de piñata Secretaría de Programación para la Prevención
como los encontrados en el yate, y que fueron de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotrá-
descubiertos en noviembre en un domicilio de fico (Sedronar), en la Argentina se cocina ya hoy
la ciudad de Buenos Aires. más de 20% de la cocaína que circula.
Los cargamentos record hasta ese momento Los crímenes producto de enfrentamientos
habían sido el Strawbwerry, en 1997, con 2.170 por el territorio de bandas de comercialización
kilos de cocaína en tambores con pulpa de fru- de cocaína no son una novedad y comenzaron
tilla (procedimiento que según la justicia había en los barrios marginales (villas) de la ciudad de
sido “armado por la policía bonaerense”), Car- Buenos Aires y del gran Buenos Aires ya en los
bón Blanco, en 2005, con 1.650 kilos enviados años noventa. Sin embargo, en septiembre más
a España en cargamentos de carbón, y la opera- de veinte hombres armados, algunos de ellos
ción Estadio, de enero de 2008, con 1.100 kilos con chalecos antibalas, entraron en las calles
con destino a España, embalados en placas de de la villa 9 de Julio, del noroeste del conurba-
plástico para proteger el césped de la cancha de no bonaerense, e iniciaron una batalla que ter-
fútbol del club Boca Juniors durante un recital. minó con dos muertos y varios heridos, entre
ellos un policía, en un tiroteo que dejó unas 300
vainas servidas. Un despliegue de tal enverga-
2.1.3 Hechos preocupantes dura, propio de las favelas de Río o San Pablo,
es novedoso para el medio argentino, y como
Si nos atenemos a la clasificación por etapas que no es un hecho aislado, sino que se da en un
ensaya Marcelo Saín en su artículo de esta mis- contexto en que salen a la luz los entramados
ma publicación (páginas 313-327), basándose en mafiosos imperantes en esos barrios populares
el trabajo de Stier y Richards y que se refiere a más pobres, a través del testimonio de sus pro-
“etapa predatoria”, “etapa parasitaria” y etapa de pios habitantes o de las organizaciones que allí
consolidación o “mutualidad” de la delincuen- trabajan, entre ellas los curas de las parroquias
cia organizada, vemos con preocupación que en locales, aparece clara la evidencia de un auge
2009 se produjeron en el país ciertos hechos que de la competencia entre organizaciones con
ponen en evidencia verdaderas luchas por terri- mayor logística y número de integrantes que
torios entre bandas que se disputan el monopo- antes. Esto sería demostrativo de que, según la
lio territorial por la distribución mayorista para secuencia mencionada, se estaría en plena “eta-
el consumo interno, y la instalación de la prácti- pa predatoria”.
ca de cocinas, es decir, de elaboración del estu-
En lo que concierne a la distribución interna
pefaciente que ha entrado al país sin elaborar y
de drogas, es inevitable advertir la connivencia
cuya producción final para el consumo se realiza
de ciertos sectores de las fuerzas de seguridad,
ahora localmente, lo que indica la existencia de
especialmente de las policías locales con con-
un importante mercado interno.
tactos en ciertos niveles de gobierno local en
En efecto, en provincias argentinas como cada caso. En una encuesta publicada en agos-
Santiago del Estero se comenzaron a detectar co- to, realizada en una muestra de mil casos en la
cinas móviles, que hasta ahora se utilizaban sólo ciudad de Buenos Aires y su conurbano, 47%
en Colombia para acercar el producto final a las de los entrevistados contestó que el lugar donde
97
más fácilmente se conseguía droga era su propio Respecto a la trata con fines de explotación
barrio, lo que demuestra el conocimiento públi- laboral, el fenómeno ya evidenciado en el in-
co de los lugares de expendio y es, a la vez, un forme de Derghougassian permanece, aunque
dato indirecto sobre altos índices de consumo. tuvo mucha menos exposición mediática que
En el mes de septiembre, a raíz de una vengan- en 2008. A escasos meses de que el gobierno
za producida por luchas por territorios, se hizo nacional realizara, junto con la Organización de
público que en un barrio del sur del conurbano los Estados Americanos (OEA), el II Encuentro
bonaerense, denominado Luis Guillón, en una internacional sobre la trata de personas, el in-
zona de tres manzanas coexistían al menos cua- forme que presenta el Departamento de Estado
tro kioscos de venta de droga al menudeo. de Estados Unidos al Congreso, que se conoció
en junio en el país, acusó a la Argentina de no
cumplir totalmente con los mínimos estándares
2.1.4 Los otros tráficos de eliminación del tráfico, particularmente en
lo que hace a la persecución y condena de los
En relación con la trata de personas, el robo de autores de estos delitos y también en relación
automotores y la comercialización de autos ro- con la asistencia a las víctimas. Esto después
bados y autopartes, la situación parece haber de los elogios del embajador estadounidense en
mantenido durante 2009 la tendencia ya puesta 2008 por el avance legislativo y los planes de
en evidencia en el informe de Khatchik Derg- lucha contra la trata.
hougassian de 2008.
En relación con el robo de automotores, la
La trata de personas, especialmente de mu-
tendencia ha sido al crecimiento de estos he-
jeres para la comercialización sexual, es predo-
chos, particularmente en el conurbano bonae-
minantemente interna, teniendo su origen más
rense, la zona del país con mayor parque auto-
que todo en las provincias del norte del país. Las
motor. También se ha observado, sobre todo en
redes están integradas por grupos nacionales, y
la segunda mitad del año, un incremento de la
aquí es evidente también la complicidad poli-
violencia en la comisión de este tipo de delitos.
cial y de sectores políticos locales, en particular
Esta circunstancia puso en evidencia la compli-
en lo que se refiere a la explotación sexual, por
cidad de altos niveles policiales con el tráfico
su carácter de oferta al público.
de automóviles y autopartes, cuando el propio
El tráfico internacional de personas tiene a ministro de Seguridad de la Provincia de Bue-
la Argentina como país de destino, fundamen- nos Aires denunció públicamente un complot
talmente de mujeres de países latinoamerica- para desestabilizar su gestión, generado por
nos, sobre todo de Paraguay y, cada vez más, autoridades policiales de la división encargada
de República Dominicana. El flujo dominicano de la prevención del robo de automotores que
parece estar volviendo a hacerse fuerte después habían sido desplazadas por ser sospechosas de
de la oleada migratoria que trajo a cerca de estar vinculadas a irregularidades e ilicitudes
10.000 jóvenes de ese país a la Argentina a fines en el área.
de la década de los noventa. Entre 2007 y 2008
el ingreso de dominicanas habría aumentado
32,78%, y los pedidos de radicación pasaron de
663 a 1.168 en el mismo periodo, según las au-
toridades migratorias. Sin embargo, para abril
de 2009 ya habían sido rechazadas y devueltas
a su país 666 mujeres de esa procedencia, lo
que demuestra una atención especial de las au-
toridades al fenómeno.
98
2.2 Principales medidas del poder dicha medida se instruyó a los jefes de todas las
ejecutivo nacional en materia fuerzas de seguridad federales para que imple-
de narcotráfico y criminalidad menten un protocolo único de recopilación de
la información y cruce de datos estadísticos, a
compleja, 2008 y 2009
fin de establecer qué zonas son de egreso, ingre-
Mediante resolución 433 de 2008, el 28 de fe- so, transporte de sustancias, almacenamiento,
brero se creó en el ámbito del Ministerio de distribución o ubicación de laboratorios. Toda la
Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, el información obtenida debe coordinarse y remi-
Comité científico asesor en materia de control tirse a la Dirección de Inteligencia Criminal, para
del tráfico ilícito de estupefacientes, sustancias mejorar la calidad de la investigación en la ma-
psicotrópicas y criminalidad compleja, confor- teria. Asimismo, se firmaron instrumentos con
mado por integrantes del poder judicial de la países como España, Portugal, Perú y Uruguay,
nación, magistrados fiscales y profesionales en entre otros, para la coordinación de datos con los
la materia. Entre las competencias del Comité países productores y de destino.
se encuentran las de asesorar al ministro de Jus-
En materia de investigación criminal, a par-
ticia, Seguridad y Derechos Humanos de la Na-
tir de la segunda mitad de 2008 se hicieron las
ción en asuntos de:
primeras reuniones del Consejo de Seguridad
Desde el uso hasta el tráfico de estupefa- Interior para diseñar políticas nacionales fren-
cientes. te al narcotráfico y coordinar medidas con los
diferentes gobiernos provinciales en cuanto al
Control de lavado de activos.
refuerzo de zonas sensibles de ingreso de sus-
Elaboración e intervención en los antepro- tancias ilícitas, zonas de egreso (puertos), tras-
yectos de reforma y actualización legislativa porte, almacenamiento y distribución.
en la materia.
Asistencia en las relaciones con organiza- El 28 de julio de 2008 se presentaron los pri-
ciones no gubernamentales del ámbito pro- meros resultados de la “Encuesta nacional sobre
fesional y académico. prevalencias de consumo de sustancias psico-
activas (2008)” que constó del relevamiento de
Diseño de un plan que comprenda y coordi-
51.000 hogares, realizado por el Ministerio de
ne todos los segmentos de intervención del
Salud en conjunto con el Ministerio de Justicia,
Estado, en el marco de su competencia.
Seguridad y Derechos Humanos. El objetivo de
Implementación de convenios de colabora- la encuesta era identificar los problemas sociales
ción técnica. existentes, a fin de que cada ministerio cuente
Coordinación de actividades de cooperación con datos cuantitativos y cualitativos para el di-
jurídica nacional e internacional. seño e instrumentación de políticas sociales. Los
datos de la encuesta abarcaban cuestiones sobre
Por otra parte, el 2 de junio de 2008 se dic- el consumo de sustancias legales e ilegales y las
tó la resolución 1466 del Ministerio de Justicia, formas de acceso a la información de la pobla-
Seguridad y Derechos Humanos, por la cual se ción, y están siendo utilizados por el Estado para
creó el Registro Único de Análisis del Narco- el diseño de planes de prevención o rehabilita-
tráfico (Ruan), con el objetivo de confeccionar ción en las áreas de desarrollo social, trabajo, sa-
un mapa nacional de sustancias que permitie- lud, educación y servicio penitenciario.
ra conocer: 1) las cantidades, y 2) las calidades
de las sustancias secuestradas (en términos de El 31 de julio de 2008 se suscribió el Con-
concentración, elementos de corte, estiramiento venio marco de colaboración y asistencia entre
y demás índices de relevancia físico-químicos), y el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
3) las zonas geográficas de decomiso. A partir de Humanos, el Comité científico asesor en materia
99
de control del tráfico ilícito de estupefacientes, mediante acuerdos complementarios entre los
sustancias psicotrópicas y criminalidad com- sectores empresariales privados, los sindicatos
pleja, y el Ministerio de Salud, cuyo objetivo es y la cartera laboral.
la coordinación de políticas públicas en materia
El 1 de septiembre de 2009 el Comité cientí-
sanitaria en beneficio de las personas privadas
fico asesor presentó ante el ministro de Justicia,
de su libertad, así como de quienes egresen del
Seguridad y Derechos Humanos los lineamien-
Servicio Penitenciario Federal, mediante su in-
tos fundamentales para el Plan nacional de dro-
corporación a los planes vigentes del Ministerio
gas, 2010-2015, entre los que figuran:
de Salud.
La creación de la Comisión nacional de polí-
Los días 9 y 10 de octubre de 2008 se rea-
lizaron las primeras Jornadas nacionales sobre ticas públicas en materia de drogas.
políticas públicas en materia de drogas, orga- La adecuación y ampliación del Centro Na-
nizadas por el Comité científico asesor, el Co- cional de Reeducación Social.
legio Público de Abogados de la Capital Fede- La modificación del régimen de asistencia e in-
ral, y los ministerios de Justicia, Seguridad y ternaciones en establecimientos asistenciales.
Derechos Humanos, de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto, de Educación, El control y diseño de ajuste de los trata-
de Desarrollo Social, del Interior, de Salud, y de mientos a drogodependientes de acuerdo
Trabajo, Empleo y Seguridad Social. También con los instrumentos internacionales.
participaron las facultades de medicina, psico- La promoción de la ampliación de la ley de
logía, farmacia y bioquímica de la Universidad lucha contra el alcoholismo y su reglamen-
de Buenos Aires, la Academia de Toxicología, la tación nacional.
Asociación de Psiquiatría, organismos de dere- El impulso al proyecto de regulación del
chos humanos organizaciones no gubernamen- expendio y publicidad de medicamentos de
tales (ONG), la Procuración General de la Nación venta libre.
y la Defensoría General de la Nación, la Procu-
ración General de la Provincia de Buenos Aires, El impulso al proyecto de ley de reducción
magistrados nacionales y locales, jueces, fisca- del consumo de tabaco.
les, defensores, profesionales de la educación, El impulso al programa nacional de educa-
la salud, el desarrollo social y el trabajo. El obje- ción para la prevención de adicciones y el
tivo fue discutir la problemática, establecer los consumo indebido de drogas.
lineamientos para el desarrollo de un mapa cri- El impulso al programa nacional de asisten-
minal de oferta y demanda de drogas con base cia a las adicciones.
en el análisis del primer corte de la encuesta
nacional de prevalencias del Instituto Nacional La prevención y el tratamiento de adictos en
de Estadística y Censos (Indec) y los documen- institutos de menores.
tos oficiales del Comité científico asesor. La reformulación de las competencias de la
Sedronar.
El 27 de octubre de 2008 se suscribió un Con-
venio marco de colaboración entre el Ministerio La fiscalización de precursores químicos y
de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos y sustancias que sirven para fabricar drogas,
el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad mediante auditorías a las empresas inscritas.
Social, con el fin de tomar medidas de preven- La ampliación de la estructura y competen-
ción y tratamiento de las adicciones dentro del cias de la Administración Nacional de Me-
ámbito laboral, mediante diversos programas dicamentos, Alimentos y Tecnología Médica
de capacitación. Las acciones y los proyectos (Anmat) y del Instituto Nacional de Medica-
que han de implementarse se llevarán a cabo mentos.
100
El diseño e implementación de una campa- jeres, niñas y niños, a continuación se presenta

ña de prevención del abuso de sustancias una síntesis de las mismas desde 2008.
legales e ilegales por los medios de comuni-
cación masiva.
2.2.1 2008
El 30 de septiembre de 2009, el Comité ase-
sor se trasladó bajo la órbita de la Jefatura de Ga- Hacia finales de noviembre de 2006, desde
binete de Ministros con el nombre de Comisión el programa “Las víctimas contra las violen-
nacional coordinadora de políticas públicas en cias”, se culminó la redacción del proyecto
materia de prevención y control del tráfico ilí- de ley de prevención y erradicación de la
cito de estupefacientes, la delincuencia organi- trata de personas y de asistencia a sus víc-
zada transnacional y la corrupción, ampliando timas. El mismo fue enviado al Senado de
sus competencias y funciones. la nación, donde se le hicieron modificacio-
En cuanto al lavado de dinero, el 10 de sep- nes. El mencionado proyecto de ley fue san-
tiembre de 2008, mediante la resolución 281, cionado como ley bajo el número 26.364 el
el poder ejecutivo nacional aprobó la Directiva 29 de abril de 2008 y publicado en el Boletín
sobre la reglamentación del artículo 21 de la ley Oficial el 30 de abril del mismo año.
25.246 de encubrimiento y lavado de activos de El Ministerio de Justicia, Seguridad y Dere-
origen delictivo, por el cual se establece el lími- chos Humanos organizó el primer Congreso
te de cumplimiento de la obligación de reportar internacional del Mercosur y Estados aso-
operaciones sospechosas por parte de los orga- ciados sobre trata de personas y pornografía
nismos competentes. infantil, que se llevó a cabo en Buenos Aires
en junio de 2008.
El 22 de diciembre de 2008 se aprobó, me-
diante la resolución 3907 de ese año, la Agenda Se hicieron exposiciones sobre expe-
nacional para la lucha contra el lavado de acti- riencias y buenas prácticas, e informes
vos y la financiación del terrorismo 2007-2009, de funcionarios de los países que con-
en la que se establecieron veinte objetivos a forman el bloque del Mercosur y Estados
cumplir por la República Argentina, con sus co- asociados.
rrespondientes metas, de acuerdo con los com-
Se trabajó, bajo formato de taller, pre-
promisos asumidos en los organismos interna-
sentando al cierre del Congreso reco-
cionales de los cuales es miembro, tales como
mendaciones y conclusiones sobre las
el Grupo de Acción Financiera Internacional
temáticas de:
(Gafi) y el Grupo Egmont.
• Investigación y persecución del deli-
El 23 de diciembre de 2008, mediante la to de trata.
promulgación del decreto 2226, se autorizó a la
• Experiencias en investigación del
titular de la Unidad de Información Financiera
delito y empoderamiento de las víc-
a intervenir como parte querellante en los pro-
timas.
cesos en los que se investigue la comisión de los
delitos tipificados por la ley 25.246. Esta nueva • Protección y asistencia a las víctimas
facultad le permitirá participar activamente en de trata.
los procesos judiciales en los que se persigan • Planes y programas nacionales de lu-
los delitos de lavado de activos y financiación cha contra la trata.
del terrorismo.
• Utilización del internet para la comi-
Con respecto a las acciones desarrolladas sión de los delitos de trata y porno-
frente a la trata de personas, especialmente mu- grafía infantil.
101
• Administración de justicia. 2.2.2 2009

• Capacitación y posterior debate, a
En la segunda Reunión de autoridades na-
cargo de representantes de las fuer-
cionales en materia de trata de personas,
zas de seguridad de la República Ar-
convocada por el Consejo Permanente de la
gentina.
OEA, se gestionó, de acuerdo con las estrate-
• Explotación sexual de niñas, niños y gias propias de estas reuniones, un consenso
adolescentes. internacional para incluir la idea y la palabra
En junio de 2008 se crearon las unidades es- cliente en los considerandos del documento
pecíficas para combatir la trata de personas final. Así se leyó el mismo incorporándose
en todas las fuerzas de seguridad federales. por vez primera en una reunión de la OEA
la importancia del cliente, sistemáticamen-
Por la misma época se organizó el Curso de
te negada en las reuniones internacionales
capacitación sobre tráfico ilegal y trata de
previas mantenidas por los países miembros
personas, conjuntamente con la Prefectura
(marzo 2009).
Naval Argentina, dirigido a prefectos y pre-
fectas que desarrollan sus tareas en todo el Se organizaron, con el gobierno de la provin-
país, especialmente en las zonas de fron- cia de Santa Cruz, las Jornadas de capacita-
tera. ción sobre prevención y lucha contra la trata
de personas. Talleres a cargo del equipo técni-
En agosto de 2008 se creó la Oficina de Res-
co del programa “Las víctimas contra las vio-
cate y Acompañamiento a Personas Damni-
lencias” y la Oficina de Rescate y Acompaña-
ficadas por el Delito de Trata.
miento a Personas Damnificadas por el Delito
Al mes siguiente se dictó un seminario en la de Trata, dirigidas a las fuerzas de seguridad.
Procuración General de la Nación, dirigido a Desarrolladas en la ciudad de Río Gallegos,
fiscales, en el que se abordó el aspecto legal provincia de Santa Cruz (mayo de 2009).
de la temática de trata de personas, y se ex-
puso sobre los casos asistidos desde la san- Se dictó, en la provincia de Santa Fe, una
ción de la ley 26.364 por las profesionales capacitación dirigida a jueces y fiscales, a
de la Oficina de Rescate y Acompañamien- cargo de la Oficina de Rescate y Acompaña-
to a Personas Damnificadas por el Delito de miento a Personas Damnificadas por el Deli-
Trata. to de Trata y la Unidad Fiscal en materia de
Secuestros Extorsivos y Trata de Personas
El equipo técnico del programa “Las vícti-
(Ufase) (septiembre 2009).
mas contra las violencias” fue convocado
para dictar capacitaciones en la provincia Se dictó, en la provincia de Formosa, el Ta-
de Tucumán en materia de prevención y ller marco para el abordaje del delito de tra-
erradicación de la trata de personas. ta de personas y la asistencia a sus víctimas,
dirigido a funcionarios y funcionarias de
En el marco del cumplimiento de la ley
cuerpos policiales provinciales y fuerzas de
26.364, el 23 de octubre de 2008 se creó el
seguridad con asiento jurisdiccional. El mis-
programa de Protección a las víctimas de la
mo estuvo a cargo de la Oficina de Rescate y
violencia en el Ministerio de Justicia, Segu-
Acompañamiento a Personas Damnificadas
ridad y Derechos Humanos.
por el Delito de Trata, la Secretaría de Segu-
En octubre y noviembre se organizaron jor- ridad Interior y las Fuerzas de Seguridad Fe-
nadas de capacitación sobre prevención y derales, representadas en esta oportunidad
lucha contra la trata de personas, dirigidas por Gendarmería Nacional Argentina (GNA)
a fuerzas de seguridad, en las provincias de (octubre 2009).
Misiones y Salta.
102
Se organizaron, con el gobierno de la provin- Bibliografía

cia de La Rioja, Jornadas de capacitación so-
bre prevención y lucha contra la trata de per- Sipri 2009 Yearbook.
sonas. Talleres a cargo del equipo técnico del Sipri. Military Expenditures Database
programa “Las víctimas contra las violencias” Ugarte, José Manuel (2006). La reglamentación de la
y la Oficina de Rescate y Acompañamiento a ley de defensa: audaz y coherente, con aspectos que
ameritan reflexión, Revista Electrónica Escenarios
Personas Damnificadas por el Delito de Trata,
Alternativos, junio de 2006
dirigidas a las fuerzas de seguridad. Desarro-
lladas en la ciudad de La Rioja, provincia de
La Rioja (noviembre 2009).
Notas
1 La mención hace referencia a la circunstancia de
2.2.3 2010 que habiéndose sancionado la ley de defensa pro-
mulgada el 26 de abril de 1988, su reglamentación
En enero de 2010 se realizaron las prime- fue dictada el 12 de junio de 2006, es decir, más de
dieciocho años después.
ras reuniones anuales de la Mesa de trabajo
interinstitucional conformada en 2006 para 2 Conforme surge de la Estrategia nacional de defen-
sa de Brasil, aprobada por decreto 6703/2008.
el diseño de acciones conjuntas con el Mi-
nisterio del Interior (programa “Las víctimas 3 Artículo 27 inciso b) del Tratado marco de seguri-
dad democrática en Centroamérica.
contra las violencias”, Secretaría de Seguri-
dad Interior y Dirección Nacional de Migra-
ciones), el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos (Secretaría de Derechos Huma-
nos), el Ministerio de Salud, el Ministerio de
Trabajo, la Secretaría de Turismo de la Na-
ción, la Gendarmería Nacional Argentina, la
Prefectura Naval Argentina, la Policía Fede-
ral Argentina y la Organización Internacio-
nal para las Migraciones (OIM). La finalidad
de dicha Mesa fue diseñar actividades arti-
culando las acciones de las diversas áreas.
Actualmente, y por razones de confiden-
cialidad, la Mesa se encuentra conformada
solamente por las divisiones específicas de
trata de personas de cada una de las fuer-
zas de seguridad federales, la Secretaría de
Seguridad Interior y la Oficina de Rescate y
Acompañamiento a Personas Damnificadas
por el Delito de Trata.
103
Seguridad y defensa en Brasil en 2009:
avances en la consolidación de un designio estratégico
Resumen ejecutivo
L
a evolución de los principales aspectos de la agenda de seguridad y
defensa de Brasil durante 2009 permite concluir que el país ha limi-
tado sus políticas al acompañamiento y a la supervisión de las estra-
tegias y directrices establecidas en 2008.
Internamente, el país siguió la institucionalización de la burocracia civil

con el fin de encargarse de las iniciativas gestadas en años anteriores en el
ámbito de la política de defensa. Los pasos iniciales en la implementación de
los planteamientos de la Estrategia nacional de defensa, aun cuando tomados
en gran medida en niveles administrativos y jurídicos, adquieren importancia
una vez que abren espacio para la consecución de los objetivos programáticos
de la misma a mediano y largo plazos. En el ámbito regional, los esfuerzos
se dirigieron fundamentalmente hacia la institucionalización de mecanismos
para el diálogo sobre seguridad y defensa entre los países de la región, con un
fuerte acento en la Unión Suramericana de Naciones (Unasur) y su Consejo
Sudamericano de Defensa (CSD). Los movimientos iniciales en la implemen-
tación de la Estrategia nacional de defensa han permitido a Brasil profundi-
zar en sus intereses regionales, por medio de una política de seguridad con
carácter programático.
La innovación más significativa respecto de los asuntos de la agenda

brasileña de seguridad y defensa se produjo en las dinámicas del nivel sis-
témico, perfilándose una tendencia a incrementar el perfil estratégico de
Brasil. El muy buen desempeño económico del país en el contexto de la
104
Seguridad y defensa en Brasil en 2009: avances en la consolidación de un designio estratégico
crisis global seguramente ha contribuido de manera decisiva a alimentar

la percepción externa de que éste ha crecido en importancia tanto políti-
ca como económica y, aunque en menor medida, también geoestratégica.
En este contexto, Brasil fue capaz de diversificar su red de socios para la
cooperación en el campo militar y se mantuvo activo en el ámbito de la
cooperación multilateral frente a los desafíos de seguridad de carácter trans-
nacional. Estos desarrollos estimularon al país a buscar una participación
en cuestiones de seguridad de elevada sensibilidad política global.
***
Introducción cicio de mayor influencia de parte de los países

emergentes en los procesos decisorios también
A lo largo de 2009, Brasil experimentó un im- en esta esfera.
portante cambio en relación con las percepcio-
nes sobre su influencia en los ámbitos global Esto señala que en 2009 se mantuvieron las
y regional, lo que resultó de la conjunción de principales líneas de continuidad en la agenda y
factores emanados de dichos ámbitos y del proen las políticas de seguridad y defensa del país.
pio protagonismo internacional del país. Así, En el ámbito doméstico, el panorama de la se-
el reconocimiento de su éxito en el manejo de guridad y de la defensa se caracterizó por los
la crisis económica, la consolidación del G-20 movimientos iniciales de la implementación de
como un foro importante y también como actor la Estrategia nacional de defensa introducida en
en el diálogo político sobre asuntos económicos diciembre de 2008, por la discusión de aspectos
globales, y la creciente visibilidad del Bric (Bra- que remiten a los abusos de derechos huma-
sil, Rusia, India y China) se sumaron a la inten- nos perpetrados durante el régimen autoritario
sa diplomacia presidencial, ejercida bilateral y (1964-1984) y por la discusión acerca de las ad-
multilateralmente, a la activa agenda de coope- quisiciones de medios para las Fuerzas Arma-
ración internacional y a la orientación proactiva das, en particular la Fuerza Aérea y la Fuerza
que ha marcado la política exterior para proyec- Naval. Regionalmente, se puso énfasis en la
tar globalmente a Brasil como un actor de cre- consolidación de la Unasur y de su Consejo de
ciente expresión internacional. Seguridad como foros adecuados para el trata-
miento de asuntos políticos y de seguridad re-
Sin embargo, es importante considerar que gional. En términos globales, el intento de am-
las percepciones positivas acerca del ascenso pliar y diversificar el conjunto de países con los
internacional de Brasil reflejan fundamental- cuales Brasil sostiene relaciones más intensas
mente la mayor visibilidad del país en los do- en materia de seguridad, y de lograr mayor si-
minios político y económico, mientras su perfil metría con las grandes potencias en el diálogo
en el ámbito estratégico no ha experimentado político sobre este tema, fueron los principales
cambios significativos. Por esta razón, global y rasgos en 2009 en el ámbito de las políticas de
regionalmente sigue abordando los asuntos de seguridad y defensa en Brasil. Por ende, ellos
seguridad desde una perspectiva que privilegia
son los elementos que analiza este artículo.
el diálogo político y la valoración de marcos
institucionales que reflejen los cambios en la
estructura de poder y del orden internacional y
que posibiliten un trato más simétrico y el ejer-
105
1. Los desarrollos domésticos: de militares en funciones de control y gestión.

la Estrategia nacional de defensa Casi todas estas medidas deben ser aprobadas
por el Congreso Nacional, lo que también abre la
frente a nuevos retos políticos
oportunidad de ampliar el debate político sobre
las necesidades y preocupaciones de defensa del
La Estrategia nacional de defensa (END), presen-
país. El mayor desafío para la implementación
tada formalmente en diciembre de 2008, repre-
de la END es la dotación de recursos presupuesta-
senta el hito más importante en tiempos recien-
les para atender las adquisiciones y los proyectos
tes para la articulación sistemática y consistente
tecnológicos, la ampliación del personal civil y
del sector de defensa en Brasil. Por ende, para
militar de defensa y la reubicación del aparato de
considerar en qué medida y qué dimensiones
defensa en el territorio marítimo y continental.
de la misma han afectado de forma substantiva
Aun cuando en los últimos años el presupuesto
la política y las acciones del país en el ámbito
de este sector ha aumentado significativamente,
de la seguridad y la defensa es necesario exami-
está lejos todavía de contemplar de modo sufi-
nar su implementación. Dada la perspectiva de
ciente las necesidades y demandas planteadas
largo plazo y el amplio alcance de la END, los
en el marco de la END. Por ende, el debate po-
primeros estadios de su desarrollo están relacio-
lítico sobre el presupuesto de defensa adquiere
nados con la expedición de instrumentos nor-
gran importancia, aun si a lo largo de 2009 no se
mativos y jurídicos que faculten a las instancias
avanzó sustantivamente al respecto.
políticas y administrativas para poner en mar-
cha las acciones previstas para la consecución Así, luego de haber logrado una visibilidad
de objetivos en los tres ejes estructurantes de la interna y regional importante, la END se ha sub-
Estrategia: 1) la reorganización de las fuerzas ar- sumido, de cierto modo, en la agenda política,
madas; 2) la reestructuración de la industria de dado que sus principales desarrollos fueron
material de defensa; y 3) la política de composi- marcadamente burocráticos, a excepción de la
ción de los efectivos de las Fuerzas Armadas. definición –que no se logró en 2009– sobre la
compra de los cazas de última generación para
Por esta razón, las primeras iniciativas en el la Fuerza Aérea (Proyecto FX-2) que se mantuvo
ámbito de la END tuvieron un carácter acentuada- como un asunto de mayor visibilidad. Este ras-
mente burocrático y de poca visibilidad política go, sin embargo, no implica la pérdida prema-
y social. En junio de 2009, al presidente Lula da tura de importancia de la END; es, ante todo, la
Silva (2003-2007; 2007-) se le presentó un pa- consecuencia previsible de un proceso político
quete de propuestas, entre las que merecen rede largo alcance que supone una intensa labor
ferencia un ambicioso plan de reequipamiento en los niveles técnico, administrativo, jurídico,
presentado por las Fuerzas Armadas, en el que financiero y político. Por tratarse de un esfuerzo
se detallan las necesidades de adquisiciones sin precedentes en la trayectoria del sector de
hasta 2030, y sus principales proyectos de cien- defensa en Brasil, la implementación de la END
cia y tecnología; la transferencia de la Escuela se enfrenta a la ausencia de tradición y de una
Superior de Guerra a Brasilia; la creación de cultura política interna que privilegie los temas
una Secretaría de Productos de Defensa y otras contemplados en ella, lo que seguramente debe
modificaciones en la estructura del Ministerio, imponer cierta morosidad en su desarrollo.
entre las que se destaca la creación del Estado
Mientras la END estaba en sus estadios ini-
Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas.
ciales de implementación, con niveles relativa-
Otro aspecto que es necesario subrayar es la mente bajos de politización, otros asuntos de
estructuración de una carrera civil para la dela agenda doméstica suscitaron conflictos en
fensa, que responde a la necesidad de corregir el seno de las instituciones de seguridad y de-
la distorsión que representa la presencia masiva fensa. Una crisis importante estalló a raíz de la
106
tentativa de sectores gubernamentales vincula- A pesar de su significado político, la crisis

dos con la protección de los derechos humanos acerca de la ley de amnistía se mantuvo en su
de discutir de nuevo la ley de amnistía de 1979, propia órbita y no afectó el tratamiento de otros
que había absuelto a los militares y a los civi- asuntos que movilizaron la atención y los es-
les acusados de crímenes políticos perpetrados fuerzos políticos por sus implicaciones directas
durante el régimen autoritario (1964-1984), ley para la seguridad y defensa, como lo energético
que constituyó uno de los pilares de la transi- y, en particular, la explotación de los grandes
ción política pactada que tuvo lugar en Brasil. yacimientos de gas y petróleo descubiertos en
los últimos años en la costa brasilera. A finales
El origen de los nuevos cuestionamientos a
de 2008, la empresa estatal Petrobras empezó a
la ley de 1979 se remonta a la condena de un
explotar petróleo en pequeñas cantidades en la
coronel del Ejército a fines de 2008 y a la posi-
capa de presal. Frente a la inminente explota-
bilidad de que su caso también fuera juzgado en
ción a gran escala del hallazgo de yacimientos
la Comisión Interamericana de Derechos Huma-
petroleros con un gigantesco potencial energé-
nos (CIDH). En este mismo contexto, el entonces
tico en la plataforma submarina brasileña, sur-
secretario de Derechos Humanos, Paulo Vanuc-
gieron tres nuevos imperativos directamente
chi, proponía instalar en Brasil una comisión
relacionados con la seguridad y la defensa: 1) la
de la verdad, siguiendo el modelo adoptado en
adaptación de la legislación nacional a las nue-
otros países de la región como Argentina y Perú.
vas condiciones de explotación de petróleo; 2)
La propuesta de creación de la comisión se pre-
la necesidad de fuerte acción en los foros inter-
sentó en el Programa nacional de derechos hu-
nacionales pertinentes para garantizar la sobe-
manos 3 (PNDH-3) a finales de 2009, lo que llevó
ranía del país sobre los recursos encontrados;
al ministro Nelson Jobim, así como a los coman-
y 3) la reforma de la Fuerza Naval con el fin de
dantes militares de las tres Fuerzas Armadas, a
responder adecuadamente a las hipótesis de
anunciar la renuncia a sus cargos.
mayores necesidades y riesgos geoestratégicos.
La crisis fue superada solamente en diciem-
En agosto de 2009, el gobierno federal de Bra-
bre, cuando el presidente Lula aseguró que el
sil anunció cuatro nuevos proyectos para cam-
modelo de amnistía adoptado en Brasil no cam-
biar el marco legal para explotación de petróleo
biaría. El episodio señala el hecho de que, tras
en la capa de presal. La discusión, que hasta el
un cuarto de siglo desde el fin del régimen au-
final del año aún se estaba procesando en el po-
toritario y a pesar de la buena convivencia en-
der legislativo, concierne a cuáles agentes ten-
tre civiles y militares desde entonces, en los dos
drán derecho a explotar la región y qué sistema
sectores todavía hay mucha sensibilidad acerca
regirá la relación entre las inversiones de capi-
de la represión, la tortura y la desaparición de
tal público y privado. En lo que se refiere a la
opositores al régimen militar.
necesidad de acción en los foros internaciona-
Al mismo tiempo, la decisión adoptada re- les, los mayores esfuerzos se centran en el Plan
afirma la preocupación e interés de parte del de levantamiento de la plataforma continental
poder civil de evitar confrontaciones directas brasileña (Leplac), responsable de presentar es-
con el liderazgo militar por cuestiones relacio- tudios científicos a la Comisión de Límites de la
nadas con el periodo autoritario, sobre todo si Plataforma Continental, de las Naciones Unidas
esto implica el riesgo de reintroducir un com- (CLCS). Hasta finales de 2009, la CLCS aún no
ponente de indeseada inestabilidad en el pano- había respondido a la propuesta brasileña, pre-
rama político doméstico. Por otro lado, suscita sentada en 2008, en la cual el país requiere so-
percepciones de que en las relaciones entre ci- beranía sobre las siguientes áreas: 1) los depósi-
viles y militares persiste un flanco de fragilidad, tos de sedimentos en la desembocadura del río
que se manifiesta eventualmente. Amazonas; 2) la cadena de montes submarinos
107
adyacentes a las islas de Vitória y Trindade; y 3) les desarrollos relacionados con la defensa a la
el extremo sur de la orilla continental. agenda del Consejo Suramericano de Defensa.
A lo largo de 2009 se produjeron hechos sig-
La defensa del presal y de las instalaciones
nificativos considerados como amenazas a la
para su explotación se vincula directamente
seguridad sudamericana, incluyendo la con-
con uno de los aspectos centrales de la Estrate-
tinuación de las tensiones entre Colombia,
gia nacional de defensa: la modernización del
Ecuador y Venezuela y de aquellas entre Perú
aparato de defensa y, de modo particular, de la
y Chile, la actuación de poderes extrarregiona-
Fuerza Naval. En relación con esto hay dos pro-
les en el espacio sudamericano y la perspectiva
gramas prioritarios. En primer lugar, el Proyec-
de una carrera armamentista de alcance regio-
to de desarrollo de misiles superficie-superficie
nal. Mientras que, por un lado, estos hechos
adaptados a los buques de guerra existentes en
alimentan percepciones de un cierto deterioro
Brasil. En segundo lugar, el Programa de desa-
rrollo de submarinos (Prosub), con el cual Bra- del panorama de seguridad regional, por otro,
sil, en cooperación con Francia, tiene la inten- su tratamiento multilateral en el marco de una
ción de producir el submarino Scorpène, cuyo institucionalidad genuinamente sudamericana
casco será adaptado para moverse con propul- señala avances importantes en la construcción
sión nuclear. Es necesario destacar que el reto del diálogo político regional sobre seguridad, al
de Brasil con ese programa no tiene que ver con mismo tiempo que tiene consecuencias impor-
disuasión nuclear o poderío tecnológico, sino tantes para la estructura de rivalidades y para
con la intención de cambiar de la estrategia de los lazos de confianza regionales. Desde este
posición fija, actualmente empleada por su Ar- punto de vista, considerada desde la perspec-
mada, hacia una estrategia de movimiento. Ese tiva de los intereses y preocupaciones brasile-
objetivo se puede lograr dado que los submari- ños, la coyuntura regional ha evolucionado de
nos tradicionales sólo alcanzan una velocidad forma satisfactoria, en la medida en que dichos
máxima de 6 km/h, mientras que un submarino asuntos fueron efectivamente incorporados a la
a propulsión nuclear se desplaza a 60 km/h. Este agenda de la Unión Suramericana de Naciones
último programa logró avances importantes en y de su recién creado Consejo de Defensa.
2009, cuando fue aprobado en el Congreso Na-
Brasil ha acompañado atentamente también
cional. En ese año, además, recibió garantías
otros eventos regionales, como el resurgimiento
de crédito de parte de Francia. Así, la cuestión
de los ataques de Sendero Luminoso, la evolu-
energética se ha convertido en un importante
ción de la controversia entre Chile y Perú en la
factor de incentivo a la consecución más inme-
diata de los objetivos y acciones previstas en la Corte de La Haya y el anuncio del inicio de la
END y referidas a la modernización del aparato
explotación petrolera en las islas Malvinas. Con
de defensa, y se presenta como un argumento respecto a la cuestión de las Malvinas, lo que
fuerte en el marco del debate político y parla- había generado mayor preocupación brasileña
mentario sobre la política de defensa. hasta el fin del año fueron los planes de mili-
tarización local anunciados por el Ministerio
de Defensa británico. Sin embargo, aun cuando
Brasil hubiera expresado su preocupación e in-
2. El espacio regional: terés político acerca de las cuestiones citadas, la
avances en la consolidación securitización de estas agendas no se produjo.
de la institucionalidad regional Incluso durante la crisis en Honduras, evento
de seguridad y defensa en el que el país desempeñó un rol importante,
Brasil intentó restringir su actuación a los re-
En el ámbito regional, cabe resaltar que Bra- querimientos del diálogo diplomático y al “prin-
sil buscó, con éxito, incorporar los principa- cipio de no intervención”. Según declaraciones
108
del ministro de Defensa, Nelson Jobim, el empleo tando su comercio de bienes militares con los
de las fuerzas armadas no se ha considerado en países de la región, destacándose la negociación
ningún momento, ni siquiera cuando la Embaja- de exportación de aviones Supertucano a Ecua-
da brasileña estuvo sitiada por las tropas hondu- dor, Paraguay y Perú, y la cesión de tecnología de
reñas (Ministerio de Defensa, Nota 29/09/2009). producción a Colombia (Embrear, 2009). Brasil
La acción nacional quedó, por lo tanto, limitada también fue elegido para la presidencia y sede
a las posibilidades diplomáticas. de la Asociación Latinoamericana de Centros de
Entrenamiento para Operaciones de Paz (Alco-
Un aspecto central en la política de seguri-
paz) en su primera Asamblea general, con lo que
dad regional brasileña, la institucionalización
coadyuvó al reto de aumentar la cooperación mi-
del mecanismo de coordinación de las políticas
litar en acciones humanitarias y operaciones de
de defensa en el nivel regional, ha asumido el
paz (Centro Conjunto para Operaciones de Paz
carácter de un macroproceso en el que Brasil
de Chile, 2009). Cabe destacar que Brasil sigue
ha adoptado como su principal objetivo el ha-
manteniendo la coordinación de tareas con los
cer que los compromisos con la paz de la región
países del Cono Sur, Ecuador y Perú en la Misión
logren fijar expectativas y comportamientos de
de las Naciones Unidas para la Estabilización en
los actores que hacen parte de ella. En marzo de
Haití (Minustah), y que en 2009 se envió a ese
2009, los viceministros de Defensa de los paí-
país el undécimo contingente militar de Brasil,
ses de la región se reunieron en Santiago con
que tiene 1.268 soldados, de los cuales 250 son
el fin de determinar los fundamentos prácticos
de la Compañía de Ingeniería.
del Consejo Suramericano de Defensa (CSD) y
consolidarlos en un plan de acción. Los objeti- De todos modos, el principal logro del CDS
vos definidos –el establecimiento de una zona en la perspectiva brasileña fueron las discusio-
regional de paz y cooperación y la implementa- nes que se dieron en ese marco sobre el acuer-
ción de una amplia agenda para la construcción do militar entre Colombia y Estados Unidos así
de una identidad sudamericana de defensa– fueron como sobre la perspectiva de surgimiento de
considerados sencillos pero efectivos, especial- una carrera armamentista en la región, asuntos
mente en la medida en que reflejan de modo considerados de suma importancia para la
pragmático la originalidad de las discusiones seguridad regional. Según la interpretación bra-
de defensa en América del Sur. sileña, esas dos crisis mantuvieron puntos de
entrelazamiento, mientras incluían también la
En este sentido, Brasil sumó esfuerzos con
los demás países sudamericanos para cumplir posibilidad del aumento de tensiones en algu-
con el “Plan de acción 2009-2010” del CSD, y nos ejes de rivalidad.
recibió con satisfacción los avances sucesivos El origen más inmediato de esa crisis regio-
en la concreción de los cuatro ejes temáticos del nal se refiere, en primer lugar, a la declaración
plan. En cuanto a la meta de fomento a inicia- del gobierno sueco de que las bazucas de las
tivas regionales de capacitación y formación, se cuales se apoderó el Ejército colombiano du-
realizó el primer Encuentro suramericano de
rante la toma de un campamento de las Fuerzas
estudios estratégicos, en la Escuela Superior de
Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc)
Guerra (Río de Janeiro), así como el seminario
habían sido vendidas a Venezuela en 1988. En
Modernización de los Ministerios de Defensa.
segundo lugar, el acuerdo militar secreto entre
Además, los países se comprometieron con la
Colombia y Estados Unidos ha ocasionado apre-
creación del Centro Suramericano de Estudios
hensión entre los demás países de América del
Estratégicos para la Defensa, en Buenos Aires.
Sur, debido a la falta de informaciones preci-
Respecto a la promoción de las industrias y sas acerca de los términos de dicho acuerdo, así
tecnologías de defensa, Brasil sigue incremen- como a la perspectiva del incidente en el que
109
una operación militar colombiana violó la fron- con antelación a los respectivos países miembros
tera con Ecuador. En consecuencia, a mediados limítrofes y a Unasur cualquier maniobra, des-
de 2009 la región vivía un estancamiento críti- pliegue o ejercicio militar; y 3) la necesidad de
co de las expectativas y de la confianza. De su notificar a Unasur el desarrollo de ejercicios mi-
parte, Colombia no se fiaba de sus vecinos para litares con países extra-regionales y de invitar a
resolver su mayor dilema de seguridad, mien- observadores militares en esos casos.
tras importantes actores regionales se sintieron
Desde la perspectiva de Brasil, que siempre
amenazados con la posibilidad de asignación
ha revelado su preferencia por la solución mul-
de un mandato sin restricciones a una potencia
tilateral, 2009 fue considerado un año fecundo
externa con el fin de luchar contra agentes sabi-
para la contención de las crisis y para el debate
damente transnacionales.
sobre la seguridad y defensa regionales (entre-
Según el punto de vista brasileño, la solu- vista del ministro Celso Amorim en Comisión
ción a la crisis pasaría por el suministro de inde Senado Federal, noviembre 2009). Entre la
formación sobre el contenido del acuerdo, así Cumbre de Bariloche, en agosto, y el último en-
como de garantías de que las acciones de Es- cuentro de ministros en Quito, en noviembre,
tados Unidos se limitarían al territorio de Co- Brasil hizo todos los esfuerzos posibles para lo-
lombia. Fue con ese espíritu que el problema se grar algún grado de consenso regional. En los
llevó a la Reunión extraordinaria del Consejo de frentes más polarizados, el país ha avanzado en
jefes y jefas de Estado de la Unasur en San Car- negociaciones bilaterales con todas las partes,
los de Bariloche, en agosto. cuyo principal resultado ha sido la disposición
de Ecuador para la superación de eventuales
Sin embargo, en un intento exitoso de vincu- cismas con Colombia, lo que ha culminado con
lar la cuestión del acuerdo con Estados Unidos la activación de medidas para proteger la fron-
a un tema más amplio, el Canciller colombiano, tera entre ambos países. Por otra parte, Brasil
Jaime Bermúdez, hizo esfuerzos por llevar a Ba- estuvo dispuesto a cooperar con Colombia, ofre-
riloche la existencia de una carrera armamen- ciendo el intercambio de inteligencia del sistema
tista regional. Cabe señalar que, a pesar de un Sivam/Sipam en Amazonas, al tiempo que ha
crecimiento de 90% de los presupuestos militares logrado aumentar la comprensión de Colom-
promedio en los países de América del Sur en- bia acerca de algunas de las preocupaciones de
tre 2003 y 2008, alrededor de dos tercios de los otros países de la región.
gastos regionales se asignan al pago de perso-
nal. Las dificultades económicas que asolaron
América Latina entre las décadas de los ochenta
y los noventa también permiten relativizar ese 3. La creciente proyección global:
incremento del gasto militar. ¿un nuevo global player en seguridad?
En definitiva, ambos asuntos fueron debati- Con respecto a los acontecimientos mundiales
dos multilateralmente y, a finales de 2009, la cri- que afectan las perspectivas de Brasil en mate-
sis ya había perdido su impulso inicial, lo que fue ria de seguridad y defensa, 2009 trajo consigo
demostrado por el resultado de las negociaciones cambios prometedores, especialmente en lo que
ministeriales. Después de dos reuniones extraor- respecta a la inserción del país en las dinámi-
dinarias de ministros de Relaciones Exteriores y cas geoestratégicas internacionales. Sin embar-
de Defensa de Unasur, celebradas en Quito, el 15 go, no hubo avances o cambios importantes en
de septiembre y el 27 de noviembre de 2009, los cómo han sido interpretados los acontecimien-
países sudamericanos tomaron tres decisiones tos de la seguridad internacional en el ámbito
importantes: 1) la medición estandarizada de de definición de las políticas nacionales. Así
los gastos militares; 2) la necesidad de notificar que la tendencia más notable hacia un aumento
110
del perfil de la política brasileña de seguridad Además de los contactos políticos y milita-
internacional es, en analogía con la evolución res con los países de cultura islámica, otros con-
de la política exterior, la búsqueda de la diversi- tactos bajo la forma de conversaciones militares
ficación de los socios tradicionales. hacen creer que Brasil ha tratado de diversificar
los socios en los ámbitos de seguridad y defen-
Las dinámicas económicas y políticas inter-
sa. En esta materia, el desarrollo más notable es
nacionales durante 2009 dieron lugar a impor-
la iniciativa de diálogo militar con la República
tantes implicaciones para la inserción de Bra-
Popular China, que corre paralela a las relacio-
sil en el juego geopolítico global. La fuerza del
nes políticas, con su línea bilateral y dentro de
crecimiento económico nacional ante el telón
la iniciativa Bric.
de fondo de la crisis financiera, la articulación
de asociaciones bilaterales y plurilaterales con Desde 2004, China y Brasil empezaron un
otras economías emergentes, tales como el Bric programa de intercambio de altos oficiales mili-
e Ibas (iniciativa trilateral entre India, Brasil y tares de las tres fuerzas, aumentando su aproxi-
Sudáfrica para promover la cooperación sur- mación en el ámbito de la defensa. El diálogo se
sur), así como el fortalecimiento de los foros ha intensificado a lo largo de 2009, impulsado
multilaterales como el G-20 financiero, tuvie- por el lanzamiento, en noviembre de 2008, de
ron el efecto de cambiar el sistema internacio- la Política de China hacia América Latina y el
nal, elevando el perfil geoestratégico de Brasil. Caribe, en la cual China expresó su intención
Esas modificaciones permiten mayor margen de de aumentar los intercambios militares y la co-
maniobra en los diversos niveles de interacción operación judicial con los países latinoameri-
política internacional, al mismo tiempo que in- canos. Así que, durante una visita del ministro
tensifican las expectativas de la comunidad in- Nelson Jobim a Beijing, Brasil y China firmaron
ternacional con respecto a que el país asumirá un protocolo al Acuerdo de 2004, con el cual
nuevas responsabilidades. incrementaron el programa de intercambio, ini-
ciaron perspectivas de cooperación en ciencia y
Este escenario de mayores expectativas se tecnología y se comprometieron con la instala-
hizo visible en la repercusión que obtuvo el re- ción en Beijing de un Grupo de trabajo para ope-
forzamiento de lazos políticos entre Brasil e Irán. raciones militares conjuntas. La cooperación se
Todos los niveles oficiales de gobierno han he- extendió también mediante la oferta brasileña
cho pública la posición brasileña, favorable al de capacitación de militares chinos para la ac-
programa nuclear iraní con fines pacíficos. La ción en misiones de mantenimiento de paz de
perspectiva de acercamiento de la Conferencia las Naciones Unidas, la cual ocurrirá en el Cen-
de las partes del Tratado de No Proliferación tro de Capacitación de la Paz en Río de Janeiro
(TNP) en 2010, ayuda a explicar el intercambio (Ministerio de Defensa de Brasil, 2009).
de visitas entre funcionarios iraníes y brasileños
durante los últimos meses de 2009. En el ámbito Al igual que China, otros países han ganado
multilateral, Brasil e Irán comparten el interés de espacio como socios prioritarios para la coope-
formular una posición contraria a las presiones ración militar con Brasil. El diálogo con Fran-
para la adopción del Protocolo modelo adicional cia en el ámbito de la seguridad y la defensa es
de salvaguardias de la Agencia Internacional de una evidencia importante de la búsqueda bra-
Energía Atómica (AIEA). Por lo tanto, las motiva- sileña por diversificación, ya que –además de
ciones de esta política de acercamiento reflejan las iniciativas de cooperación en el Programa
algo más que una simple expansión geográfica de desarrollo de submarinos (Prosub) y de la
de los intereses brasileños al área de la cultura preferencia oficial por el caza Rafale en el pro-
islámica en África y Asia, lo que también explicó yecto FX-2– la expresión “relación estratégica”
la negociación de un acuerdo con Turquía para la entre Brasil y Francia ha sido en gran medida
importación de armas pequeñas. destacada en las declaraciones de ambos países.
111
Hubo un denso ejercicio de coordinación entre (Start-II) y la iniciativa de abortar el proyecto de

la Fuerza Aérea y la Fuerza Naval de ambos paí- escudo antimisiles en Polonia.
ses después del accidente del vuelo 447 de Air
France en el océano Atlántico. Por otra parte, du- En un primer momento de gran expectativa,
rante su visita a Brasilia, el presidente Nicolas Brasil invitó a Estados Unidos a asistir a las re-
Sarkozy (2007-) aceptó oficialmente la petición uniones de Unasur, una estrategia que culminó
brasileña de ingresar al Consejo de Seguridad con el intento de iniciar un diálogo directo so-
de las Naciones Unidas, sumando una impor- bre el acuerdo militar entre ese país y Colombia.
tante alianza a la lista de apoyos conseguida por Estados Unidos adoptó la estrategia de evitar el
el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil tema, excepto cuando envió la delegación espe-
(Ministerio de Defensa de Brasil, 2009). cial a Brasilia en agosto, compuesta por el asesor
de seguridad nacional del presidente, James Jo-
Con respecto a la tradicional acción de Bra- nes, el subsecretario de Defensa para Adquisicio-
sil para mantener la estabilidad y el desarro- nes, Tecnología y Logística, Ashton Carter, y la
llo en África, especialmente en los países de secretaria de Estado para Control de Armamen-
la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa tos y Seguridad Internacional, Ellen Tauscher.
(CPLP), las conversaciones con representantes
de la Unión Europea y de sus distintos miem- La confirmación gradual del retraso de los
bros han sido positivas. En septiembre, durante proyectos anunciados y la verificación de sus
la visita del ministro de Defensa Nacional de alcances parciales llevaron a que Brasil adopta-
Portugal, Nuno Severiano Teixeira, Brasil y Por- ra una postura más cauta. Las autoridades bra-
tugal anunciaron medidas para la coordinación sileñas mantuvieron la evaluación de la políti-
de las acciones que ambos países desarrollan en ca de seguridad internacional estadounidense,
África. A la cooperación de las fuerzas navales en búsqueda de iniciativas de reducción de la
en el Atlántico Sur se añadió la posibilidad de asertividad que marcó la administración pasada.
acción conjunta en Guinea Bissau, considerado Durante la visita de la ministra Dilma Rousseff
un país prioritario en el que Brasil ya cuenta a Estados Unidos, la legislatura en Washington
con cerca de trescientos soldados de paz. decidió favorablemente sobre la extinción del
Aparte de las iniciativas en las cuales des- proyecto F-22, con lo que se impulsó la política
empeñó un rol protagónico, Brasil ha seguido de de limitación de la financiación de armas de
cerca la evolución de la dinámica de seguridad tecnología avanzada, que había sido anuncia-
internacional, especialmente los cambios en la da por el presidente Obama al comienzo de su
política de seguridad de Estados Unidos durante mandato. Nuevos cambios en el panorama de
la administración del presidente Barack Obama las relaciones bilaterales con Estados Unidos se
(2009-). En este punto, Brasil recibió con entu- produjeron solamente en el segundo semestre
siasmo el anuncio de cierre de la base militar de 2009, cuando ambos países comenzaron a
de Guantánamo y de la interrupción de la prác- negociar un nuevo acuerdo de cooperación mi-
tica de prisiones internacionales por la Agencia litar, lo que sólo se completó al final del año.
Central de Inteligencia (CIA). Ganaron impor-
tancia entre los expertos el cambio en la políti-
ca antiterrorista de George W. Bush (2001-2005; 4. Balance final
2005-2009), centrada en los actores estatales, a
otra más pragmática, cuya atención se centra en Frente a los muchos interrogantes planteados
grupos específicos y actores transnacionales, así por la crisis económica global, por el complejo
como la distensión en la relación con Rusia de panorama político y estratégico regional y por
la cual fueron ilustrativas las negociaciones para los ambiciosos objetivos de su Estrategia nacio-
actualizar el nuevo Pacto de desarme nuclear nal de defensa, 2009 resultó muy positivo para
112
los intereses de Brasil en las esferas de seguri- te atado a las dinámicas de (in)seguridad de su
dad y defensa. región, de la cual depende para el logro de sus
designios en la misma, y que a la vez persigue
En el plano doméstico, aun cuando los mo-
una estrategia de inserción internacional orien-
vimientos iniciales para la implementación de
tada por la fuerte valoración de la autonomía.
la END se hayan producido más en ámbitos bu-
rocráticos y jurídicos, con muy poco impacto y
visibilidad inmediata, ha sido posible el desa-
rrollo de iniciativas congruentes con los obje- Referencias
tivos y prioridades en ellas asignados. Aunque Boletín Mundorama: http://mundorama.net
muchos de sus aspectos estén pendientes de de-
Centro Conjunto para operaciones de Paz de Chile,
finiciones operacionales más precisas, la END se 05/08/2009. http://www.cecopac.cl/noticias/2009/
sostiene como un poderoso elemento de orienta- agosto/05_08_alcopaz/05_08_alcopaz.htm
ción política y su sentido programático y de lar- Defesanet, Boletín. 2009. http://www.defesanet.com.br/02_bo-
go plazo sigue siendo un importante elemento letins/index.htm
distintivo frente a las incipientes formulaciones Embrear, Informes. 2009. http://www.embraer.com/espa-
anteriores en materia de política de defensa. nol/content/imprensa/
La centralidad que ha ganado la cuestión Ministerio de Defensa de Brasil, Notas a la Prensa, 2009.
https://www.defesa.gov.br/imprensa/
energética corrobora directamente las preocu-
paciones presentes en la esfera de seguridad y Ministerio de Defensa de Brasil, Nota 29/09/2009.
https://www.defesa.gov.br/imprensa/mostra_mate-
defensa. Sin embargo, dichas preocupaciones ria.php?ID_MATERIA=33455
alimentan un sesgo nacionalista que, a su vez,
Ministerio de Defensa de Brasil, Compendio de Noti-
se suma a la mayor proyección externa del país, cias, 2009. https://www.defesa.gov.br/imprensa/
generando interrogantes dentro la región acerca
Entrevista del Ministro Celso Amorim a la Comisión de
de la intención del país de actuar con sus socios Senado Federal. Ministerio de Relaciones Exteriores,
regionales o de disociarse de ellos en favor de Youtube, noviembre, 2009. http://www.youtube.com/
una inserción internacional más autónoma. Los user/MREBRASIL#p/
desarrollos observados en 2009 en el escenario Poder Aéreo, Noticias. 2009. http://www.aereo.jor.br/2009/
regional y las respuestas e iniciativas de Brasil Red de Seguridad y Defensa de América Latina. http://
permiten un acercamiento a la hipótesis de que, www.resdal.org/
en la esfera de la seguridad, para el país es un
imperativo acercarse a sus vecinos e interactuar
proactivamente en favor de la consolidación del
espacio y de una correspondiente institucionali-
dad que sea genuinamente sudamericana, para el
tratamiento de los retos de seguridad y defensa.
Al mismo tiempo, es un hecho que la acción

brasileña en el tablero de la política internacio-
nal parece prescindir de la participación direc-
ta de sus socios regionales, como en el caso del
acercamiento con los demás países del Bric, con
Irán, con la Unión Europea e, incluso, con Es-
tados Unidos. La coyuntura de 2009 expuso de
forma muy clara la dualidad que marca en el pre-
sente la condición de Brasil en el ámbito de la
seguridad internacional: un país inevitablemen-
113
El Caribe: la compleja coyuntura de la seguridad regional
Introducción la necesidad de movilizar recursos internaciona-

les para las labores de rescate y asistencia, levan-
Pocos días después de concluir 2009, el 12 de tó el espectro de la amenaza de tsunamis.
enero de 2010, ocurrió un desastre sin prece-
dentes en la historia del Caribe, por su escala en Para hacer viable la recuperación del país
pérdidas humanas: el terremoto en Puerto Prín- fue vital el mantenimiento del orden público en
cipe, Haití. La devastación causada en la capi- una ciudad de 3 millones de habitantes, aña-
tal haitiana y la enorme cantidad de muertes, diéndose nuevos retos a las funciones que ya te-
calculada en más de 200 mil, resaltó de nuevo nía la comunidad internacional por medio de la
el reto que representan los desastres naturales Misión de Estabilización de las Naciones Uni-
en la agenda de seguridad regional. Los hura- das en Haití (Minustah), reforzada por más efec-
canes Gustav e Ike, y la tormenta tropical Fay, tivos internacionales. Además, es evidente que
que azotaron a Cuba en 2008 causando grandes la estabilidad allí tiene repercusiones en otros
pérdidas económicas (calculadas por el gobier- asuntos de seguridad regional, como el control
no cubano en 4 billones de dólares), ya habían del tráfico de drogas y la migración.
servido para recalcar la vulnerabilidad de las
De esta manera, la tragedia haitiana confir-
sociedades caribeñas ante los desastres natura-
mó que el control de los desastres naturales y los
les. En el propio Haití, el paso de las tormentas
causados por el hombre será una preocupación
ese año dejó ochocientos muertos.
de muy alta prioridad en la agenda de seguridad
El terremoto en Haití, cuyo poder de destruc- caribeña y en la de los actores internacionales
ción se incrementó por la fragilidad de las edifi- en la región. De hecho, esta ha sido una preocu-
caciones y la pobreza urbana, no sólo golpeó la pación creciente, sobre todo desde los estragos
débil economía del país, sino que fue, sobre todo, causados por el huracán Mitch (1998) en Centro
una tragedia humana enorme por la cantidad de América. Como en el caso de Mitch, en esta oca-
muertos y heridos, y la desorganización de la sión el Comando Sur de Estados Unidos desem-
vida cotidiana. Este evento, además de plantear peñó un papel de mucho relieve en el manteni-
114
miento del orden y en las labores de asistencia, situación como una “revuelta” de los territorios
a veces generando fricciones con otros actores franceses en el Caribe, y los hechos de Guada-
por el control que ejerció sobre el aeropuerto lupe como una crisis de seguridad. La respuesta
internacional. La experiencia de Haití indica francesa consistió en una actitud dura con los
que la respuesta a los desastres naturales reque- participantes de las protestas, a la vez que apro-
rirá una combinación de esfuerzos nacionales, baba un paquete económico de 580 millones de
regionales e internacionales, así como la adop- euros. El gobierno de Nicolas Sarkozy (2007-),
ción de medidas preventivas. auspició también un referendo en Martinica y la
Guyana Francesa, cuya población rechazó, por
El otro aspecto de la seguridad que conti- amplio margen de más de 70%, el reclamo de
nuó teniendo una gran importancia durante mayor autonomía. Guadalupe fue excluida de la
2009 tiene que ver con el auge del narcotráfi- consulta. Francia posee importantes intereses de
co, la criminalidad y la corrupción, retos que seguridad en el Caribe, relacionados con la pro-
parecen haberse recrudecido en todo el Caribe. yección de su poder naval y con el Centro Espa-
Por ejemplo, instituciones de mucha influen- cial de Kourou, en la Guyana Francesa, que es
cia social y política en República Dominicana, también el centro espacial de la Unión Europea.
como la iglesia católica, han expresado alarma
con lo que consideran una crisis institucional Finalmente, durante 2009 se planteó la apa-
y de gobernabilidad creada por la penetración rente tendencia a la profundización de la co-
de organizaciones del narcotráfico en las fuer- laboración en el terreno de la seguridad entre
zas de seguridad. En Puerto Rico, las cifras de Venezuela y Cuba. Al menos desde 2004 se han
asesinatos han vuelto a los altos niveles de me- desarrollado relaciones de colaboración militar
diados de los años noventa, y el gobierno deci- entre los dos países, con visitas recíprocas de
dió movilizar la Guardia Nacional para cumplir oficiales de ambas naciones. En 2007, el pre-
labores policiales. La criminalidad continuó en sidente Hugo Chávez (1999-2001; 2001-2007;
el tope de las preocupaciones de la Comunidad 2007-) propuso una junta de defensa nacional
del Caribe (Caricom), incluyendo el problema del Alba (Alianza Bolivariana para los Pueblos
de la pérdida de ingresos turísticos por la alta de Nuestra América-Tratado de Comercio de los
Pueblos). La reforma militar que se llevó a cabo
incidencia criminal.
en Venezuela en 2009, creando la Milicia Boli-
Además, se plantea la interrogante sobre el variana, y la salida del vicepresidente Carrizá-
impacto que tendrá en el Caribe la Inicitaiva Mé- lez, por su oposición a la participación de ofi-
rida para México y Centroamérica, el cual sólo ciales cubanos en la organización de esa fuerza,
incluye a Haití y República Dominicana. Iróni- han vuelto a poner sobre el tapete el alcance de
camente, el éxito de esta iniciativa podría tener la colaboración militar entre los dos países.
el efecto de desplazar las rutas del narcotráfico
El asunto de la alianza de seguridad entre
hacia el Caribe. Los analistas de los patrones del
Cuba y Venezuela tiene como contrapartida la
narcotráfico a menudo han señalado el carácter
iniciativa de Estados Unidos de obtener acceso
fluido de las rutas. Quizá por esto, a mediados
a varias bases militares en Colombia. Venezuela
de 2009 Estados Unidos anunció una iniciativa
ha denunciado la iniciativa estadounidense, así
de seguridad para la Cuenca del Caribe, el Ca-
como la violación de su espacio aéreo por vue-
ribbean Basin Security Initiative (CBSI).
los provenientes de las bases Forward Operating
A comienzos de 2009, Francia enfrentó una Locations (FOL) en Aruba y Curazao. En general,
huelga larga y dura en la isla de Guadalupe, la actitud de Venezuela es de no colaboración y
causada por el aumento en los precios, el des- antagonismo con las políticas de seguridad de
empleo y otras reivindicaciones económicas y Estados Unidos en el Caribe, incluyendo la política
políticas. Algunos comentaristas calificaron la antidrogas. Por ejemplo, la asistencia que ofreció
115
el Comando Sur a Haití fue denunciada por Ve- vas de seguridad. El jefe interino de Minustah,
nezuela como una “invasión”, mientras que Cuba Edmund Mulet, expresó que la recuperación
tuvo una retórica más comedida y tomó iniciati- de Haití tomaría décadas, lo que evidentemen-
vas de colaboración con Estados Unidos. te altera cualquier cronograma para el retiro
eventual de la misión de la ONU4. El terremoto,
El año 2009 muestra un cuadro complejo y
además del elevado número de muertes, dejó
cambiante en el Caribe en el terreno de la se-
aproximadamente un millón de personas sin
guridad, cuyas líneas principales analizamos a
vivienda e interrumpió los servicios básicos de
continuación.
la ciudad5. La situación planteó de inmediato
el espectro de un quiebre del orden público, el
aumento de la violencia y los saqueos, así como
1. Haití y la seguridad el fortalecimiento de las pandillas urbanas.
en condiciones extremas
Para reforzar la seguridad, el Consejo de
El mandato de Minustah, la misión de seguridad Seguridad de la ONU autorizó 2.000 efectivos
de la ONU, se extendió por un año el 15 de octubre militares y 1.500 policías adicionales, tropas
de 2008. A fines de 2009, contaba con 9.057 efec- que vendrían de dieciséis países, incluyendo
tivos, de los cuales 7.032 eran militares y 2.025 900 soldados brasileños6. Además de este apor-
policías. Tenía también un personal civil de 482 te de la comunidad internacional, la respuesta
funcionarios internacionales, 1.228 nacionales y de Estados Unidos ha sido, aparte de la Min-
215 voluntarios. El nivel autorizado es un poco ustah, la de mayor peso en el terreno de la se-
más alto1. En 2009, Minustah mantuvo el orden guridad. El Comando Sur desplegó tres barcos,
durante las elecciones senatoriales parciales, incluyendo el portaviones USS Carl Vinson y el
apoyando ampliamente la celebración de los co- buque hospital USNS Comfort. Se informó que
micios. Su efectividad para controlar la violencia se enviarían 10.000 hombres, incluyendo ele-
se refleja en la reducción de los asesinatos, que mentos de la 82ª división aerotransportada. Los
pasaron de 290 entre enero y septiembre de 2008 militares estadounidenses tomaron control del
a 147 para el mismo periodo de 2009. Algunas aeropuerto internacional y desplegaron tropas
organizaciones de derechos humanos han reco- en los predios del Palacio Nacional, una acción
nocido su eficacia, aun cuando también señalan de fuerte simbolismo. El control del aeropuer-
dificultades en varias áreas, como la protección to creó fricciones con algunas instituciones de
de las mujeres y la frontera2. asistencia7. Las tropas inmediatamente cum-
plieron misiones de mantenimiento del orden
El Consejo de Seguridad de la ONU decidió en la ciudad8. Una encuesta demostró que en
enviar una misión a Haití para investigar la situa- Estados Unidos la decisión de la administra-
ción de seguridad, del 11 al 14 de marzo de 2009, ción del presidente Barack Obama (2009-) de
bajo la presidencia del embajador Jorge Urbina, enviar tropas y recursos civiles a Haití contaba
de Costa Rica. La misión encontró que la Policía con amplio apoyo9.
Nacional haitiana todavía no estaba en condicio-
nes de hacerse cargo de la seguridad y, por ende, La respuesta estadounidense impidió, en-
el mandato de Minustah debía extenderse. Tam- tre otras cosas, un protagonismo mayor de Ve-
bién recomendó que se apoyaran los esfuerzos nezuela, el país que envió los primeros avio-
de las autoridades haitianas para promover la es- nes con asistencia y que preparaba una misión
tabilidad socioeconómica y el desarrollo3. ruso-venezolana cuando se dio el envío de tro-
pas por parte de Estados Unidos. El presidente
El devastador terremoto del 12 de enero de Chávez calificó la acción como una “ocupación
2010 transformó radicalmente la situación hai- encubierta”10. Un analista llegó a plantear la tesis
tiana, incluyendo las necesidades y perspecti- de que se trataba de una gran movida geopolítica
116
para controlar el petróleo y el poderío regional un programa multidimensional que asigna equi-
brasileño11. po, tecnología y recursos para aspectos como la
interdicción y la seguridad fronteriza, la lucha
La reacción cubana a la presencia de Estados
contra la corrupción, la reforma judicial, medi-
Unidos en Haití ha sido más mesurada que la de
das contra el lavado de dinero, y la reducción
su aliado venezolano. La decisión de permitir el
de la demanda de drogas y el flujo de armas ile-
uso de su espacio aéreo fue agradecida pública-
gales, entre otros15.
mente por Hillary Clinton12. Cuba mantiene un
importante contingente médico en Haití, y en la La Iniciativa Mérida tiene implicaciones para
reunión de cancilleres del Alba se pronunció a la seguridad del Caribe. Por un lado, se define
favor de incrementar la cooperación médica del como un plan que abarca a la región al incluir a
bloque de países, sin recalcar la presencia mili- dos países de alta incidencia de tráfico de drogas,
tar estadounidense, que fue el punto central de Haití y República Dominicana. Sin embargo, no
las argumentaciones de Venezuela y Nicaragua. conocemos la cantidad de recursos dedicados al
Caribe, dado que están subsumidos en la asig-
Se debe mencionar también la reacción po- nación a Centroamérica. Un comentarista caribe-
sitiva del gobierno del presidente de Repúbli- ño destacó que, en realidad, para fines de 2009
ca Dominicana, Leonel Fernández (2004-2008; se había gastado solamente 2% de los recursos
2008-) a las labores de asistencia en Haití. La asignados16. Por otro lado, el éxito que pudiera
crisis representa una oportunidad para ampliar tener en reducir los flujos de drogas por la ruta
la colaboración entre ambos países13. de Centroamérica y México podría tener el efec-
to de aumentar el tráfico por las rutas caribeñas,
ya que los analistas han señalado reiteradamente
2. Las nuevas iniciativas de Estados el carácter fluido y cambiante de las rutas y la
Unidos hacia la Cuenca del Caribe: adaptabilidad de los narcotraficantes.
Iniciativa Mérida, Sactsa y CBSI Quizá por esto, Estados Unidos anunció en
2009 la implementación de la Caribbean Basin
Aparte de la participación en las tareas de asis- Security Initiative (CBSI). Ya en septiembre de
tencia y de seguridad en Haití, Estados Unidos 2008 ese país había anticipado la iniciación de un
ha iniciado varios programas de seguridad que diálogo con los líderes de Caricom y República
tienen incidencia en el Caribe. Durante 2008 Dominicana para “reforzar la cooperación mutua
lanzó la Iniciativa Mérida, que sus críticos han en materia de seguridad”17. En la Cumbre de las
llamado el Plan México. Según David T. John- Américas llevada a cabo en Trinidad-Tobago, del
son, secretario de Estado Adjunto, responsable 17 al 19 de abril de 2009, el presidente Barack
de coordinar esta iniciativa en el Departamento Obama reafirmó el interés de su gobierno por
de Estado, se trata de una “alianza de coopera- impulsar ese diálogo y dedicar más recursos a la
ción en seguridad para combatir el tráfico trans- seguridad regional18. Ese compromiso se tradujo,
nacional de narcóticos y el crimen organizado precisamente, en la CBSI, para la cual se asigna-
en México, América Central y el Caribe”14. Los ron 45 millones de dólares, recursos para varios
dos países del Caribe participantes son Haití años, por lo que se trata de una suma bastante
y República Dominicana. En julio de 2008, el modesta. La CBSI está diseñada como un progra-
Congreso estadounidense asignó 400 millones ma multidimensional que tiene como modelo la
de dólares para México y 65 millones para Cen- Iniciativa Mérida para México y Centroamérica19.
troamérica y el Caribe, correspondientes a la El programa se discutió en una reunión técnica
primera fase del plan, que durará tres años. El que se llevó a cabo el 20 de mayo de 2009 en Su-
total asignado para esta Iniciativa es de 1.600 rinam y en la que participaron representantes de
millones de dólares, y ella está diseñada como varias agencias estadounidenses20.
117
Además, Estados Unidos ha reforzado su seguridad entre los estados miembros y entre
presencia en Colombia. El 14 de agosto de 2009 Caricom y otros estados. En realidad se trata
ambos países acordaron un Defense Cooperation de un proceso de integración de las políticas
Agreement (DCA), que se denomina formalmen- y estructuras de seguridad. Ese desarrollo de
te Supplemental Agreement for Cooperation on instituciones subregionales propias continuó
Technical Assistance and Security (Sacta) y que durante 2009. El modelo y las iniciativas de co-
se firmó el 30 de octubre. Mediante este acuer- laboración de Caricom son un ejemplo de lo que
do, Estados Unidos obtuvo acceso a siete bases podría lograrse en toda la región si hubiera la
colombianas: tres aéreas, entre ellas la de Palan- voluntad y las condiciones políticas que viabili-
quero, dos navales, incluida la de Cartagena en zaran un proyecto de seguridad de ese alcance.
la costa Caribe, y dos del ejército21. Venezuela
El proyecto de Caricom se inició en 2005,
denunció el acuerdo como hostil y amenazante
cuando se formuló el Regional Security Fra-
y respondió desplegando fuerzas militares en la
mework. Este esquema se implantó durante 2006
frontera e imponiendo sanciones económicas a
para proveerle seguridad a la copa mundial de
su vecino. Estados Unidos argumentó que el ac-
Cricket que se llevó a cabo al año siguiente. El
ceso a las bases era para propósitos definidos re-
plan de colaboración subregional se formalizó
lacionados con la lucha contra el narcotráfico y
en 2006 en St. Lucia durante la 26ª Conferencia
la insurgencia y que, de todos modos, desde octu-
de Jefes de Gobierno de Caricom. En esa reunión
bre de 2004 Colombia había establecido un tope
se creó la Implementation Agency for Crime and
legal de 800 efectivos militares y 600 contratistas
Security (Impacs), bajo el Consejo de Ministros
estadounidenses en su territorio. Las maniobras
de Seguridad Nacional y Cumplimiento de la
auspiciadas por Southcom en Guyana de julio a
Ley (Consle). Impacs cuenta con cinco comités
septiembre de 2009, Operation Southern Partner
intergubernamentales permanentes.
y Operation Continuing Promise, también fue-
ron denunciadas por Venezuela como parte de La creación de esta agencia regional de segu-
una estrategia geopolítica de Estados Unidos. ridad ha viabilizado el establecimiento de otras
instancias, tejiendo un nuevo entramado insti-
Hay que señalar, por otra parte, que Estados
tucional para coordinar acciones y compartir re-
Unidos enfrenta problemas similares a los del
cursos. Por ejemplo, se establecieron el Regional
resto del Caribe en su propio territorio caribe-
Intelligence Fusion Centre (Rifc), el Joint Regio-
ño: Puerto Rico, donde entre 2008 y 2009 los
nal Communications Centre (JRCC), el Advance
asesinatos se incrementaron en 21,3%, llegando
Passenger Information System (Apis), y el Inte-
a 894 en el último año, una cantidad cercana a
grated Border Security System (Caribsecs). Están
la alta incidencia de mediados de los noventa.
en proceso de organización el Regional Investi-
Esto llevó al gobierno a movilizar a la Guardia
gative Management Team (Rims), la Regional In-
Nacional para que cumpla funciones policiales,
tegrated Ballistic Information Network (Ribin), la
una acción que quizá tenga que ver más con las
Regional Forensic Science Capacity, y el Advan-
relaciones públicas que con estrategias efecti-
ce Cargo Information System (Acis), entre otras
vas en contra del crimen22.
instancias aprobadas por la organización regio-
nal. Impacs informó a la OEA sobre los detalles
de estos avances a comienzos de 201024.
3. Caricom: implantando las nuevas
instituciones regionales de seguridad Edwin Carrington, secretario general de Ca-
ricom, resumió de la siguiente manera los es-
Caricom23 es la única organización regional que fuerzos de integración en el terreno de la segu-
se ha dado a la tarea de construir un conjunto ridad durante la reunión de Consle del 21 de
de instituciones de colaboración en materia de mayo de 2009:
118
Se han dado pasos significativos en el desarrollo colaborador cercano de Raúl Castro. El amplio
de una estrategia regional sobre crimen y segu- cambio en el gabinete incluyó a once funciona-
ridad. Sin embargo, lo que hay que resaltar son
los esfuerzos para hacer efectiva esta estrategia rios, las carteras de Economía, Relaciones Ex-
mediante la implementación de legislación y teriores, Finanzas, Trabajo, Comercio Interno,
tratados para manejar la seguridad fronteriza, Alimentación e Industria Pesada27.
los reglamentos marítimos y un sistema de pro-
tección de la justicia (traducción del editor)25. Cuba intensificó también las relaciones bi-
Además, la discusión de los problemas de laterales con Rusia durante ese año, luego de las
seguridad regional y su carácter multilateral fue visitas del presidente Dimitri Medvedev (2008-)
incorporada en un programa de formación para a la isla en noviembre de 2008 y de Raúl Cas-
diplomáticos de nivel medio26. tro a Moscú en enero de 2009. Durante el año
se firmaron 36 acuerdos y varios ministros cu-
La implantación de CBSI por parte de Esta- banos viajaron a Rusia, entre otras iniciativas
dos Unidos tiene el propósito, al menos en par- de colaboración. Entre los acuerdos firmados
te, de apoyar estas iniciativas de Caricom. se encuentra uno para la explotación de cuatro
bloques petroleros en aguas territoriales cuba-
nas por parte de la compañía rusa Sarubezhne-
4. Cuba: cercanía con Venezuela ft. Las relaciones con Rusia son también claves
y algunos pasos hacia la para el mantenimiento y la renovación del ar-
mamento cubano. La importancia que se le ads-
concertación con Estados Unidos
cribe a esta relación se expresó simbólicamente
Las políticas de seguridad de Cuba durante 2009 en la designación de Rusia como país invitado
se han movido entre el fortalecimiento de la de honor en la Feria del Libro28.
alianza con Venezuela y los países del Alba, la La alianza estratégica de seguridad a la que
búsqueda de alianzas extrarregionales con paí- Cuba le ha otorgado mayor importancia es la
ses competidores de Estados Unidos y algunas que ha venido desarrollando con Venezuela y
iniciativas de acercamiento a ese país en asuntos los países vinculados al Alba. Según un análisis
puntuales de seguridad como los desastres natu- de Carlos A. Romero, esa alianza se caracteriza
rales y las migraciones. Estas iniciativas no han por los siguientes elementos:
estado exentas de dificultades, pero es probable
que la colaboración de seguridad tienda a expan- Una política opuesta a la participación de
dirse aún más en el futuro, incluyendo aspectos Estados Unidos en planes de seguridad y de-
críticos como el control del narcotráfico. fensa regional.
La diversificación de las compras militares,
A principios de 2009 se produjo un cambio
así como de la asistencia técnica y de la for-
significativo en el liderazgo gubernamental, que
mación de recursos humanos.
confirmó el control de Raúl Castro y, por ende,
el peso político decisivo de las Fuerzas Arma- El acercamiento estratégico-militar a China,
das Revolucionarias. Líderes civiles destacados Rusia e Irán y a otros países rivales de Esta-
como Carlos Lage, Felipe Pérez Roque y José Luis dos Unidos y sus aliados29.
Rodríguez salieron del gobierno en los prime-
La colaboración entre ambos países ha in-
ros días de marzo. Algunos de ellos habían sido
cluido visitas mutuas de oficiales y participa-
mencionados como figuras políticas importantes
ción en cursos profesionales desde 2004. Según
para un posible recambio político. Carlos Lage
Romero, “la nueva estrategia cubano-venezola-
fue sustituido en el cargo de secretario ejecutivo
na contempla la necesidad de lanzar la propues-
del Consejo de Ministros por el general de briga-
ta de un bloque regional de defensa, distinto al
da José Amado Ricardo Guerra, ex secretario y
Tratado Interamericano de Asistencia Recípro-
119
ca (Tiar), en donde participe Cuba y no Estados el comandante del grupo de trabajo de Katrina,
Unidos y se dé un apoyo estratégico a gobiernos visitó Cuba en julio de 2009 y sostuvo reuniones
amigos y a movimientos revolucionarios en la de alto nivel para discutir temas relacionados
región”30. No se conoce la existencia de un tra- con los desastres naturales36. Como hemos men-
tado formal de seguridad entre ambos países. La cionado, Cuba también permitió el uso de su es-
oposición venezolana ha venido denunciando pacio aéreo para vuelos de asistencia de Estados
insistentemente la creciente injerencia cubana Unidos luego del terremoto en Haití. Igualmente,
en la seguridad interna y en los organismos de en mayo de 2009 se anunció que se reanudarían
gobierno31. las conversaciones Cuba-Estados Unidos sobre
temas migratorios37. Estas se llevaron a cabo, con
A raíz de la renuncia del vicepresidente
algunas fricciones, en febrero del 201038. Tam-
Carrizález en Venezuela se alegó que ésta estu-
bién se han iniciado conversaciones sobre el res-
vo motivada por diferencias con los planes de
tablecimiento del correo directo39.
poner generales cubanos al mando de la orga-
nización de la Milicias Bolivarianas32. La visita En cuanto al problema de las drogas, dado
del comandante de la revolución y ministro de que las medidas de control del tráfico por la ruta
Tecnología cubano, Ramiro Valdés, encabezan- de Centroamérica y México, bajo la Iniciativa
do una delegación técnica para colaborar en la Mérida, podrían estar alimentando un tráfico
solución de los problemas energéticos venezola- mayor por el Caribe y Cuba (ya en 2009 la incau-
nos, ha generado una preocupación mayor sobre tación de drogas por las autoridades cubanas se
el propósito real de la visita, la cual se especula duplicó)40, es previsible que el problema del nar-
tiene que ver con la seguridad interna del país cotráfico permita mayor colaboración con Esta-
en un momento en que el presidente Chávez dos Unidos. De hecho, desde hace algún tiempo
enfrenta crecientes dificultades políticas33. En existe alguna cooperación en este terreno.
todo caso, la colaboración cubano-venezolana
En el plano de la seguridad interna se de-
en materia de seguridad continuará siendo un
ben mencionar las maniobras Bastión 2009,
asunto político delicado en Venezuela34.
llevadas a cabo en noviembre de ese año. La
Por otro lado, es necesario señalar que Cuba particularidad de estas maniobras, aparte de su
ha tomado cierta distancia de la retórica anties- escala, la mayor en cinco años, es que su hipó-
tadounidense más beligerante del presidente tesis de conflicto estaba basada en una subleva-
Chávez. Por ejemplo, las declaraciones del mi- ción popular interna instigada desde el exterior
nistro de Relaciones Exteriores, Bruno Rodrí- y apoyada luego con ataques de una fuerza aé-
guez Parrilla, luego del terremoto en Haití, fue- rea. Las maniobras Bastión anteriores a 2009 no
ron bastante conciliadoras. Rodríguez “reiteró planteaban un reto desde la propia población.
la disposición de Cuba a cooperar en el terreno El segundo jefe de Estado Mayor de las FAR, ge-
con cualquier país, sin excepción, envuelto en neral de división Leonardo Andollo, dijo que el
la operación humanitaria. Y en efecto, de esta- escenario preveía “el aumento de la actividad
blecer cooperación en el terreno con Estados subversiva del enemigo, encaminada a provo-
Unidos (…)”35. car desorden social e ingobernabilidad, aprove-
chando para ello la situación que se ha creado
Asimismo, durante 2009 y a comienzos de (…) como consecuencia de la crisis financiera y
2010 se han dado algunas iniciativas de colabo- económica de carácter mundial (…)”. Raúl Cas-
ración en el campo de la seguridad que abren la tro, al concluir las maniobras, hizo referencia a
posibilidad de un mayor grado de concertación que “la situación político militar puede compli-
entre Cuba y Estados Unidos en asuntos espe- carse en un mes, más o menos, como lo demues-
cíficos. Por ejemplo, una delegación estadouni- tran hechos recientes en América Latina”41.
dense presidida por el general Russell Honoré,
120
5. República Dominicana: de seguridad, publicado al día siguiente del

drogas y corrupción oficial mensaje presidencial, se hace referencia al caso
de Paya, Baní, a la detención de veintidós miem-
El auge en el consumo de drogas, el narcotráfico bros de la policía en Puerto Plata, al traslado en
y la corrupción oficial ocupó una posición muy masa de la dotación policial de Bonao y al asalto
relevante en el debate público sobre seguridad de la empresa Parmalat por un grupo comanda-
en República Dominicana en 2009, en grado aún do por el mayor de la Fuerza Aérea, Jorge Vargas
mayor que en los años anteriores. El caso del ex Cuello, quien resultó herido en el incidente. El
capitán del ejército, Quirino Ernesto Paulino, periodista señala que en dos años 5.200 miem-
arrestado en 2004 por traficar más de 900 millo- bros de la fuerzas de seguridad han sido expulsa-
nes de dólares en cocaína hacia Estados Unidos, dos y, desde 2004, dos generales y seis coroneles
sirvió para develar las redes políticas y guberna- por narcotráfico y otros delitos. Bolívar señala el
gigantismo de las fuerzas de seguridad (117.255
mentales que tenían las organizaciones del nar-
personas, contando jubilados, 29% de los em-
cotráfico. En agosto de 2008 fueron masacrados
pleados del gobierno central), la mala remune-
siete colombianos en Paya, Baní; el dinero y los
ración y el pluriempleo como las causas para la
1.300 kilos de cocaína que estaban en su pose-
alta incidencia de los casos de corrupción45.
sión desaparecieron. Por este caso fueron acusa-
das veintisiete personas, entre militares y civiles, Las denuncias sobre corrupción oficial y
en parte por las repetidas denuncias del senador los escándalos vinculados al narcotráfico con-
por la provincia de Peravia, Wilton Guerrero, tinuaron ocurriendo durante 2009 y comienzos
quien ha insistido en la participación de oficiales de 2010. El senador de la provincia de Peravia,
de la Marina en el tráfico de drogas. Wilton Guerrero, se ha convertido en una figura
emblemática de las denuncias sobre narcotráfi-
A comienzos de 2009 el reto de la corrupción
co y corrupción. También Mario Vinicio Casti-
de la Fuerzas Armadas y la Policía Nacional ya llo, asesor del poder ejecutivo y presidente de
estaba planteado como un asunto político muy la Comisión Nacional de Ética y Combate a la
relevante. El periódico Hoy editorializó: Corrupción, se ha unido a la denuncia sobre el
La infiltración del narcotráfico en instituciones involucramiento de altos oficiales en estos deli-
públicas es una realidad que los dominicanos tos46. En septiembre de 2009 fueron arrestadas
sensatos deberíamos considerar como una de
once personas, entre civiles y militares, adscri-
las más graves amenazas para la gobernabili-
dad y para el sistema democrático42. tas a la Dirección Nacional de Control de Drogas
(DNCD), en el aeropuerto Gregorio Luperón de
El mismo día en que se publicó este editorial, Puerto Plata por el intento de enviar 43 paquetes
se informó que el presidente Leonel Fernández de cocaína en un furgón destinado a Canadá. La
había advertido en una reunión con 218 oficiales operación la dirigía un capitán de la policía47.
que debían “cuidarse de toda tentación emanada
de los narcotraficantes”43. Luego, el 27 de febre- El caso más dramático fue el de la red de nar-
ro de 2009, la corrupción de militares y policías cotráfico del puertorriqueño José David Figue-
volvió a surgir en el discurso del presidente a la roa Agosto, quien se fugó de la cárcel en Puerto
Asamblea Nacional, en donde dijo: “no nos tem- Rico con una orden de excarcelación falsificada
blará el pulso para limpiar y aplicar todo el peso y llegó a República Dominicana en 1999. Varios
de la ley a aquellas lacras sociales que con sus políticos puertorriqueños, como Ramón Luis
malas acciones empañan el prestigio y el honor Rivera hijo, Ramón Luis Rivera padre, Carlos
de la Fuerzas Armadas y la Policía Nacional”44. López Nieves, Manuel Marrero Hueca, Ángel
Buzo Rodríguez y Antonio Silva, habían solici-
En un interesante artículo del periodista Juan tado su indulto por escrito alegando que era un
Bolívar Díaz sobre la depuración de las fuerzas hombre honesto. Antonio Silva, quien preside
121
una importante comisión legislativa, le visitó licial que viene siendo objeto de denuncias por
varias veces en la cárcel48. En efecto, durante las organizaciones de derechos humanos desde
diez años Figueroa Agosto tuvo relaciones estre- hace algún tiempo: las ejecuciones extrajudicia-
chas y públicas con la elite económica y política les. La Comisión de Derechos Humanos de Re-
del país. En septiembre de 2009 logró evitar su pública Dominicana denunció que en 2008 las
captura luego de una persecución espectacular. muertes de personas en supuestos “intercambios
A Figueroa Agosto se le atribuye el haber cons- de disparos” con la policía ascendieron a 457,
truido una organización que manejaba vuelos aumentando a 533 en 2009. La cantidad oficial
de avionetas con drogas y el lavado de una gran para este año es de 340 muertes que, aun cuan-
cantidad de dinero. Según Wilton Guerrero, Fi- do menor, sigue siendo muy alta. Según la Co-
gueroa Agosto recibía dos avionetas por semana, misión, la mayoría de las veces las víctimas son
que le dejaban 2 millones de dólares cada una. arrestadas y luego ejecutadas, como ocurrió con
Entre otras personas, el coronel José Amado el caso de los secuestradores Cecilio Díaz y Wi-
González González, quien fue asesinado, estaba lliam Batista Checo53.
vinculado a la organización de Figueroa Agosto.
Finalmente, en lo que se refiere a la frontera
Se ha sugerido que su muerte fue para encubrir
dominico-haitiana, la presión migratoria, recru-
el alcance de los contactos oficiales de la orga-
decida por el terremoto en Haití, mantendrá el
nización49. También fueron arrestados dos em-
presarios artísticos50. Una institución respetada asunto en la agenda de seguridad de la isla.
como la Fundación Institucionalidad y Justicia
(Finjus) denunció que los mecanismos de inte-
ligencia simplemente no funcionaban y que el 6. Francia: la crisis de la huelga general
narcotráfico estaba llevando al país al caos51.
Durante 2009, Francia enfrentó una grave crisis
A pesar de la importancia de otros asuntos en sus territorios caribeños. El 20 de enero se
de seguridad, como el de la frontera dominico- inició una huelga general en Guadalupe, auspi-
haitiana, el reto de la corrupción de los cuerpos ciada por una coalición de cincuenta sindicatos
de seguridad ha ido pasando a primer plano en y grupos comunitarios y políticos de diverso
la preocupación y el debate públicos. El proble- tipo. La huelga, que se extendió a Martinica el 5
ma ha llegado a definirse como un asunto de de febrero y duró 44 días, fue provocada por el
gobernabilidad e, incluso, ha puesto en entredi- descontento generalizado ante los altos niveles
cho a la organización antidroga controlada por de desempleo, el costo de la vida, los bajos sa-
los militares, la Dirección Nacional de Control larios, y el control a las importaciones de com-
de Drogas (DNCD). El gobierno ha respondido bustible y alimentos por el empresariado blanco
pasando al retiro a algunos oficiales, pero el (bekes), entre otros factores. Los huelguistas lo-
problema es de gran complejidad y continuará graron paralizar las actividades económicas en
siendo un asunto de mucha importancia polí- Guadalupe y luego en Martinica y se produjeron
tica. Además, la corrupción de las fuerzas de grandes manifestaciones54. Luego de tres noches
seguridad se da en un contexto en que la co- de incidentes violentos, el 19 de febrero Francia
rrupción gubernamental en general se ha con- envió un contingente de 500 policías franceses
vertido en una gran preocupación para el país. a Guadalupe55. También envió 130 policías an-
Anthony P. Maingot ha señalado que “existe un timotines a Martinica para mantener el orden,
fuerte vínculo entre la corrupción tradicional, cuando las protestas se extendieron a esa isla.
general, y la que permite al crimen organizado
operar con virtual impunidad”52. La huelga general concluyó el 4 de marzo,
luego de que el gobierno de Nicolas Sarkozy con-
Al reto planteado por la corrupción del nar- cediera un aumento de 200 euros a los emplea-
cotráfico se suma otro aspecto de la conducta po- dos de más bajos ingresos y aceptara las veinte
122
demandas principales de la coalición de organi- problemas que han condicionado la situación

zaciones que la promovía56. En junio, Sarkozy de seguridad regional durante 2009, un año de
visitó Martinica y Guadalupe para apaciguar importantes eventos y cambios.
los ánimos luego de la huelga. En Martinica, el
En realidad, 2009 concluyó en los primeros
primer ministro francés prometió celebrar un
días de 2010, con el catastrófico terremoto de
referendo sobre la autonomía de los territorios
caribeños. Este se llevó a cabo en enero de 2010 Haití. Este evento de magnitud histórica confir-
en Martinica y la Guyana Francesa, lugares en mará la tendencia de los últimos años de otorgar
donde la oferta de mayor autonomía fue recha- una prioridad muy alta a los desastres naturales
zada por 79% y 70% de los votantes, respecti- y causados por el hombre, lo cual ya estaba en
vamente. El gobierno francés interpretó los rela agenda de seguridad de la región. El asunto
sultados como una reafirmación de los vínculos tiene múltiples aspectos y abarca diversos fenó-
de los territorios caribeños con Francia, bajo el menos meteorológicos, geológicos, climáticos,
arreglo existente57. Guadalupe, sin embargo, fue etc. La prevención y respuesta ante los desas-
excluida de la consulta. tres naturales delimita un terreno importante
para desarrollar la concertación regional.
Las protestas en Martinica y Guadalupe de-
ben haber generado preocupación en la metró- El otro asunto de seguridad que tiene la ma-
polis por los intereses estratégicos de Francia en yor prioridad en todo el Caribe es el conjunto
la región. Esas islas son consideradas de impor- de retos a la estabilidad y la gobernabilidad de
tancia para la presencia naval gala en el Atlánti- los estados de la región provenientes del nar-
co y como eslabón para su proyección naval en cotráfico, la internacionalización del crimen,
el Pacífico, en donde ese país también posee los la corrupción, el lavado de dinero y el auge de
territorios de la Polinesia Francesa y Nueva Ca- la criminalidad y la violencia. Durante 2009 se
ledonia, así como la isla de la Reunión y Mayot- han desarrollado iniciativas importantes que
te en el océano Índico. Por otro lado, aunque no tratan de responder a estos desafíos. Caricom
se informó sobre disturbios en ese territorio, la ha continuado implementando una política de
Guyana Francesa es la sede del Centro Espacial integración en la lucha contra la criminalidad,
Kourou, donde se ensaya la serie de los cohetes que constituye un modelo que podría ampliarse
Ariadne. Kourou es también el centro espacial a toda la región si existieran las condiciones po-
de la Unión Europea y la instalación más sensi- líticas que lo permitieran.
ble desde el punto de vista de la seguridad. Aun
Estados Unidos también ha desarrollado
cuando las protestas fueron controladas por
iniciativas en la Cuenca del Caribe (la Iniciativa
medio de una mezcla de fuerza y concesiones, y
Mérida, Sacta y CBSI), cuyo impacto en el Ca-
el referendo le fue favorable al gobierno francés,
ribe insular aun está por verse. Igualmente, es
la huelga expuso un descontento de fondo que
evidente que las acciones que se están desarro-
podría volver a emerger en el futuro.
llando en Colombia, México y Centroamérica
tendrán consecuencias en el Caribe.
7. Conclusión: ¿zona de colaboración Otro aspecto que condiciona la situación re-

o de conflicto?
gional es el conflicto geopolítico de la alianza
entre Cuba y Venezuela frente a Estados Uni-
Hacer un diagnóstico abarcador de una región dos. Esa alianza incluye el campo de la seguri-
tan compleja y diversa como el Caribe es difícil. dad y la tendencia ha sido de una colaboración
Aun su definición como región es siempre pro- cada vez mayor en ese terreno. En ese contexto
blemática y disputada. En este análisis hemos se ubica también la búsqueda de alianzas con
tratado de identificar algunas de las políticas y actores extrarregionales que puedan hacerle
123
contrapeso al poder regional de Estados Unidos, 12 Hillary Rodham Clinton, “On-the-Record Briefing on
como Rusia, China e Irán. the situation in Haiti”, US Department of State, 16
de enero de 2010 (www.state.gov); Steve Clemons,
“Haiti´s plight can bind US and Cuba”, Guardian.
Debe destacarse también que Cuba ha man-
co.uk, 14 de enero de 2010.
tenido simultáneamente una política de acerca-
13 Néstor Medrano, “Obama y Leonel hablan sobre
miento y diálogo con Estados Unidos en aspectos
Haití”, Listín Diario, 26 de febrero de 2010. www.
puntuales de seguridad, como la migración, las listin.com.do
comunicaciones y los desastres naturales. Pensa- 14 “Johnson´s Statement on the Merida Initiative,
mos que esos contactos continuarán y se profun- March 2009”, US Department of State, 18 de marzo
dizarán en relación con el narcotráfico, terreno de 2009. www.state.gov
de interés común que puede permitir un mayor 15 Ibid.; Andrew Seele, “Overview of the Merida Ini-
grado de colaboración entre ambos países. tiative”, Woodrow Wilson International Center for
Scholars, mayo de 2008.
16 Anthony P. Maingot, “New Directions on Old Paths?
Caribbean Basin Security Initiative (CBSI)”, testimo-
Notas nio del 9 diciembre de 2009, House Committee on
Foreign Affairs, Subcommittee on the Western Hemi-
1 Minustah, United Nations Stabilization Mission in sphere, p. 7. www.internationalrelations.house.gov.
Haiti, “Minustah Facts and Figures”, 18 de febrero Traducción del autor.
de 2010. www.un.org/en/peacekeeping/missions/mi-
17 “Rice anuncia diálogo entre EE.UU. y el Caribe para
nustah/facts.shtml
la cooperación en seguridad”, Departamento de Es-
2 “Open Letter to Members of the UN Security Council tado, 25 de septiembre de 2008.
on the Renewal of Minustah”, International Federa-
18 “The United States and the 2009 Summit of the
tion for Human Rights & National Human Rights De-
Americas: Securing Our Citizens Future”, The Whi-
fense Network, 5 de octubre de 2009.
te House, Office of the Press Secretary, 19 de abril
3 “Report of the Security Council Mission to Haiti, de 2009 (www.whitehouse.gov).
March 2009”, en Council on Foreign Relations, Es-
19 Editorial, “Caricom and the Caribbean Basin Secu-
sential Documents, marzo de 2009. www.cfr.org
rity Initiative”, Stabroek News, 29 de septiembre de
4 “Terremoto en Haití, Minustah afirma que la recupe- 2009.(www.stabroeknews.com
ración de Haití tomará décadas”, Clave Digital (toma-
do de la BBC), 29 de enero de 2010. www.clavedigital. 20 “U.S.-Caribbean Technical Meeting on Security Coo-
com peration”, U.S. Department of State, Office of the
Spokesman, 15 de mayo de 2009. www.state.gov
5 “A glance at Haiti developments 17 days after
quake”, Associated Press, 29 de enero de 2010. 21 Office of the Spokesman, “U.S..-Colombia Defense
Cooperation Agreement”, US Department of State,
6 Edith M. Lederer, “Extra UN troops and police pledged 18 de agosto de 2009; “Signing of the US-Colombia
for Haiti”, Associated Press, 11 de febrero de 2010. Defense Cooperation Agreement”, US Department
7 Deborah Pasmantier, “Anger at US builds at Port-au- of State, 20 de octubre de 2009. www.state.gov
Prince airport”, AFP, 16 de enero de 2010. 22 “Violencia en Puerto Rico”. www.tendenciaspr.com
8 Ramon Espinosa “US soldiers halt violence between 23 Los estados miembros de Caricom son Antigua y
guards, looters”, Associated Press, 29 de enero de 2010; Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Bermuda, Do-
Mark Thompson, “The U.S. Military in Haiti: A Compas- minica, Grenada, Guyana, Haiti, Jamaica, St. Kitts
sionate Invasion”, Time, 16 enero de 2010 (www.time. and Nevis, St. Lucia, St. Vincent and the Grenadi-
com); “U.S., U.N. bost Haiti aid security as looters swarm”, nes, Suriname y Trinidad y Tobago1.
Reuters, 18 de enero de 2010. www.reuters.com
24 Impacs, “Report on measures and actions related to
9 Ken Dilanian, “Poll finds support for long-term U.S. the implementation of the Declaration on Security
role in Haiti”, USA Today, 4 de febrero de 2010. www. in the Americas”, sometido al Comité sobre Seguri-
usatoday.com dad Hemisférica de la OEA, 21 de enero de 2010.
10 “Chavez says U.S. occupying Haiti in name of aid”,
25 “Remarks of Edwin Carrington, Secretary General
Reuters, 18 de enero de 2010. www.reuters.com
of Caricom at the Opening Ceremony of the 8th Mee-
11 Raul Zibechi, “La IV Flota en acción. Un portaavio- ting of Caricom Council of National Security and
nes llamado Haití”, Alai-amlatina, 1 de febrero 2010. Law Enforcement (Consle), Surinam, 21 de mayo
alainet.org de 2009. www.caribbeanpressreleases.com/articles
124
26 “Caribbean Diplomats urged to adopt strategic thinking”, na View, 27 de noviembre de 2009 (news.xinhuanet.
Breaking News, 21 de junio de 2009. news.bn.gs com); “Cuba cierra jornadas de maniobras militares
con “Día Nacional de la Defensa””, EFE (Madrid), 29
27 “Cambios en el gabinete cubano”, BBC Mundo.com, 2
de noviembre de 2009.
de marzo de 2009. news.bbc.co.uk
42 Editorial “Institucionalidad bajo amenaza”, Hoy, 30
28 “Rusia y Cuba intensificaron relaciones bilaterales
de enero de 2009. Véase también el Editorial “Mili-
en 2009”, Escambray, 21 de febrero de 2010. www.
tares, policías y el narcotráfico”, Clave Digital, 30 de
escambray.cu
enero de 2009.
29 Carlos A. Romero, “Venezuela y Cuba. Una segu- 43 Manuel Jiménez, “Presidente advierte a militares de
ridad diferente”, Mundos Nuevos, 27 de marzo de tentaciones narcotráfico”, Hoy, 30 de enero de 2009.
2009. nuevomundo.revue.org
44 “Discurso de presidente de la República ante la
30 Ibid. Asamblea Nacional”, Sección de Archivo, Hoy, 27
31 “Venecuba”, a single nation”, The Economist, 13-19 de de febrero de 2009.
febrero de 2010. En www.progressiveexchange.org 45 Juan Bolívar Díaz, “La depuración del las F.F.A.A. y la
32 “Carrizález salió porque no consolidó las milicias se- PN”, Hoy, 28 de febrero de 2009.
gún aspiraciones de Chávez”, Noticias 24, 16 de fe- 46 “Caso Figueroa Agosto y la credibilidad de las auto-
brero de 2010 (www.noticias24.com); Leandro Uría, ridades”, Clave Digital, 12 de enero de 2010.
“La seguridad de Venezuela, cada vez más cubaniza-
da”, La Nación (Argentina), 1 de febrero de 2010. 47 “Militares y civiles bajo prisión por complicidad en
envío de cocaína”, Hoy, 27 de septiembre de 2009.
33 EFE, “Ramiro Valdés dirige misión en Caracas”, El Nuevo
Herald, 3 de febrero de 2010. www.elnuevoherald.com 48 “El tiguerón de la droga”, Primera Hora, 25 de mar-
zo de 2010, pp. 21-22.
34 Para dos visiones sobre la alianza Cuba-Venezuela,
49 Juan Bolívar Díaz, “¿El eslabón perdido de Figueroa
véase, Max Azicri, “The Castro-Chavez Alliance”, La-
Agosto? El jefe de la DNCD llegó a validar el concepto
tin American Perspectives. 36 (1), enero 2009, pp. 99-
que a veces las mujeres pierden a los hombres”, Cla-
110; Luis Suárez Salazar, “Cuba´s Foreign Policy and
ve Digital, 17 de enero de 2010. También, “Wilton: en
the Promise of Alba”, NACLA Report on the Americas,
caso Agosto hay ´pejes gordos´y ´tiburones´”, Hoy, 4
39 (4), enero-febrero, 2006, pp. 27-32, 44.
de enero de 2010.
35 “Declaraciones del ministro de Relaciones Exterio-
50 Linabel Aybar Rivas, “Se entregaron empresarios ar-
res de Cuba”, Habana Radio, 28 de enero de 2010.
tísticos vinculados Figueroa Agosto…”, Clave Digi-
www.habanaradio.cu
tal, 29 enero de 2010.
36 Red Carroll and Wayne Smith, “U. S.-Cuban Coopera-
51 “Finjus afirma el narcotráfico tiene el país al borde
tion In the Face of Hurricanes and Other Natural Disas-
del caos”, Hoy, 9 de enero de 2010.
ters”. International Policy Report, Center for Internatio-
nal Policy, octubre 2009 ; Elizabeth Newhouse, “Putting 52 Anthony Maingot, op. cit.
Preparadness Above Politics: U. S.-Cuba Cooperation
53 “Derechos Humanos denuncia los crímenes de la
Against the Threat of Hurricanes”. International Policy
policía dominicana”, Tribuna Dominicana.net, 27
Report, Center for International Policy, enero 2010.
de diciembre de 2009 (tribunadominicana.net); Juan
37 “US and Cuba agree to resume migration talks”, Bolívar Díaz, “Sigue la política de ejecuciones”, Hoy,
Reuters, 31 de mayo de 2009. 12 de diciembre de 2009. www.hoy.com.do
38 Juan O. Tamayo, “Cuba critica acremente reunión de 54 “Britons flee French island of Guadaloupe as rioters
enviado de EEUU con disidentes”, El Nuevo Herald, turn on white families”, MailOnline, 19 de febrero de
20 de febrero de 2010. www.elnuevoherald.com 2009 (www.dailymail.co.uk); “Tourists flee French
Caribbean as protests grow more violent”, Fox News,
39 AFP, “EEUU considera positivo primer diálogo sobre 19 de febrero de 2009. www.foxnews.com
correo directo a Cuba”, El Nuevo Herald, 19 de sep-
tiembre de 2009. www.elnuevoherald.com 55 “France proposes to raise salaries to end Guadalo-
upe unrest”, International Herald Tribune, 19 de fe-
40 “Cuba se incauta de más de 3.1 toneladas de drogas brero de 2009. www.iht.com
en 2009”, La Prensa Gráfica, 21 de febrero de 2010.
www.laprensagrafica.com 56 “Sarkozy proposes 580m euros to islands, unions call
plan vague”, France24, 21 de febrero de 2009 (www.
41 Ángel Tomás González, “Temor en Cuba ante una france24.com); “Guadaloupe strike ends after deal”,
revuelta social; los militares ensayan cómo neutra- BBC News, 5 de marzo de 2009. newsvote.bbc.co.uk
lizar una sublevación interna alentada desde fuera”,
El Mundo (Madrid), 30 de noviembre de 2009; “Cuba 57 “Martinique, Guiana reject autonomy from France”,
launches largest military exercise in five years”, Chi- France24, 11 de enero de 2010. www.france24.com
125
Chile: el escenario de la defensa y su proyección regional
1. Visión general tuvo como horizonte y pilares fundamentales la

cooperación vecinal y la integración regional.
Tres grandes hitos marcaron la política de de-
fensa y seguridad de Chile durante el último
año de gobierno de la presidenta Michelle Ba- 1.1 El escenario de las relaciones vecinales
chelet (2006-2010): en el transcurso de 2009
se aprobó la ley de modernización del Minis- Los vínculos con los países vecinos han ocupa-
terio de Defensa, se elaboró el tercer Libro de do un lugar central en la política de defensa de
la defensa nacional y se constituyó el Consejo Chile, lo que se confirmó de nuevo en 2009. La
de Defensa Suramericano (CDS), tras un proceso inserción internacional del país necesita de un
encabezado por Chile en el ejercicio de la pre- entorno vecinal estable, en el que predominen
sidencia pro tempore de la Unión de Naciones las relaciones cooperativas y, en este sentido, la
Suramericanas (Unasur). defensa ha contribuido al logro de este objetivo,
como se puede observar en la dinámica vecinal
Corresponde evaluar estos tres hitos, en pri-
durante los últimos años.
mer lugar como resultado del proceso de madu-
ración de las políticas de defensa que se vienen En 2009, por ejemplo, se cumplieron vein-
esbozando desde la segunda mitad de la década ticinco años del Tratado de paz que puso fin
de los noventa. Al mismo tiempo, es pertinente al conflicto del Beagle con Argentina, y se fir-
analizar sus déficits a la luz de los parámetros mó un nuevo Tratado de integración que da
democráticos de este periodo, es decir, de lo que un marco legal al flujo de múltiples iniciativas
se buscó hacer y lo que efectivamente se logró bilaterales, entre las que sobresale la Fuerza de
después de veinte años de gobierno de la Con- Paz Combinada Cruz del Sur, que deberá estar
certación1. En otras palabras, la evolución que operando en 2011. Así, los vínculos con Argen-
tuvo la defensa como política pública, y cómo tina han alcanzado un grado de consolidación
se insertaron las grandes definiciones estratégi- sin precedentes en la historia de las relaciones
cas en un proyecto de desarrollo nacional que bilaterales, tal como lo han consignado ambos
126
gobiernos, constituyendo además una política de El impacto positivo de la integración y de

estado que, por tanto, no se ve afectada por los la democratización en el ambiente estratégico
cambios políticos que ocurren en ambos países. regional es un hecho que destacó la entonces
presidenta Michelle Bachelet, cuando inau-
Al mismo tiempo, las relaciones de defensa
guró en Santiago el Seminario internacional:
con Bolivia han tenido progresos sustantivos en
América Latina en la perspectiva estratégica, en
el marco de la Agenda de trece puntos estableci-
agosto de 20093. En dicho seminario la manda-
da por la presidente Bachelet y el presidente Evo
taria señaló que América Latina mantiene una
Morales (2006-) en 2006, para definir una hoja de
“estructura de seguridad compleja, colectiva y
ruta que permitiese abordar todos los asuntos de
cooperativa”, por lo que las democracias en la
interés de la relación bilateral. Las visitas de al-
región se deben seguir consolidando, como una
tas autoridades de la defensa, la colaboración en
variable independiente pero estrechamente vin-
temas fronterizos y de seguridad pública, el fo-
culada al tratamiento pacífico de los conflictos.
mento de medidas de confianza y la cooperación
Sostuvo que la región sigue teniendo problemas
entre las instituciones armadas que se registró en
de seguridad tradicionales junto a amenazas o
2009 no deja de ser excepcional, considerando
riesgos no estatales, por lo que es necesario per-
que se trata de dos países que formalmente no
sistir en la cooperación para hacer frente a las
mantienen relaciones diplomáticas.
tensiones antiguas y a las nuevas amenazas a la
Una orientación distinta tuvo la relación seguridad.
con Perú, país con el que hubo un distancia-
En el mismo foro, el director general del Ins-
miento político, luego de que en enero de 2008
tituto Internacional de Estudios Estratégicos de
este país presentara la demanda marítima ante
Londres (IISS), John Chipman, advirtió sobre el
la Corte Internacional de Justicia de La Haya2.
aumento del gasto militar mientras el objetivo
Pese a que en marzo de 2009 entró en vigencia
estratégico de fortalecer y modernizar las fuer-
el Tratado de Libre Comercio entre Chile y Perú,
zas armadas parece “opaco”. El expositor dijo
el estancamiento político tuvo su expresión en
que existen enormes brechas en la arquitectura
el ámbito de la defensa, con la suspensión de las
regional para atenuar, con buenas políticas, los
reuniones del Comité Permanente de Seguridad
problemas de seguridad que limitan la poten-
(Cosede), de la Reunión Dos más Dos en la que
cialidad del desarrollo político y económico re-
participan los ministros de Defensa y de Rela-
gional4.
ciones Exteriores, y con la paralización de otras
iniciativas de cooperación entre ambos países.
En el ámbito sudamericano, y principal- 1.2 Gasto militar

mente a partir de la iniciativa de conformar el
Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de la La reflexión anterior es pertinente justamente
Unasur, se reanudó el diálogo político con Bra- en un año en que los centros especializados en
sil. Aun cuando el Grupo bilateral de defensa, defensa advirtieron acerca del aumento del gas-
mecanismo encabezado por los ministros del to militar en América Latina. A principios de
ramo, no funciona con regularidad, el espacio 2010 se conoció el informe del Stockholm Inter-
de trabajo conjunto en el CDS abrió un contac- national Peace Research Institute (Sipri), el cual
to permanente entre ambos ministerios y sus revela que entre 2005 y 2009 los gastos en de-
equipos de asesoría. Lo mismo ocurrió respec- fensa en América del Sur crecieron considera-
to a otros países, como Ecuador, Colombia e, blemente5. Chile y Venezuela figuran como los
incluso, Perú, con los cuales se establecieron principales destinatarios de armamento, junto
contactos regulares para coordinar posiciones y con Brasil. Los tres países llevan adelante pro-
propuestas en el marco del CDS. cesos de modernización de sus fuerzas armadas,
127
señala el documento que, además, precisa que el pago de coimas por la compra de doscientos
durante 2009 Chile recibió cuarenta tanques tanques Leopard. De hecho, también se criticó
Leopard, completando la recepción de vehícu- el anuncio anticipado del entonces ministro de
los blindados adquiridos en Alemania. Defensa, Francisco Vidal, respecto a la compra
de dieciocho aviones Mirage a Holanda, sin que
Cabe señalar que las autoridades chilenas
la transacción hubiera sido aprobada por las au-
han rechazado permanentemente el informe del
toridades políticas de ese país.
Sipri (y otros que usan metodologías similares)
debido a que incorpora en las cifras de gasto a Estas situaciones alentaron al senador Jaime
las instituciones policiales, que en Chile no for- Gazmuri a plantear la necesidad de modificar
man parte del ámbito de la defensa. También se la legislación para hacer más transparentes los
cuestiona la inclusión de los gastos de previsión procesos de compra7. En el transcurso del mes
social de los uniformados, particularmente alta de mayo de 2009 hubo varias sesiones secretas
en el país. Respecto a las compras de equipa- para analizar las compras de material militar.
miento, la justificación recurrente es la necesi- Entre ellas se analizó el proceso de evaluación
dad del país de reponer material obsoleto. de la eficiencia y la estructura de análisis com-
parado de costos que llevaron a la Fuerza Aérea
Sin embargo, es cierto que en los procedi-
de Chile (Fach) a definir la compra de naves ru-
mientos y decisiones persiste cierta opacidad,
sas. Del mismo modo, el Congreso convocó a
que ha generado también críticas y debates in-
los máximos jefes institucionales para conocer
ternos. La institucionalidad chilena, hasta la
las potencialidades de las Fuerzas Armadas en
fecha, no otorga al Congreso Nacional ninguna
el campo de las telecomunicaciones y de la in-
participación significativa en materia de adqui-
formática, recibiendo un amplio informe de las
siciones militares, lo cual se debe a que pesar de
tres instituciones, en la persona de cada uno de
los avances en asuntos de conducción civil de
los comandantes en jefe.
la defensa, las Fuerzas Armadas mantienen am-
plios espacios de autonomía, que la ley reserva- Por otra parte, una de las mayores dificulta-
da del cobre contribuye a mantener6. En cuan- des que enfrentó el trámite de la reforma a la ley
to a las adquisiciones, no sólo es central tener reservada del cobre fue la diferencia de criterios
un sistema de financiamiento adecuado, sino, con el Ministerio de Hacienda respecto al finan-
también, instancias intermedias de evaluación ciamiento de las adquisiciones de las Fuerzas
de proyectos y especialistas con alta formación, Armadas. El debate estuvo centrado en los cri-
que trabajen en función de una propuesta estra- terios para garantizar la reposición de material
tégica conjunta de desarrollo de la defensa. y la continuidad en los recursos tecnológicos
adecuados al tipo de pertrechos adquiridos. En-
El financiamiento de compras militares fue,
tre las propuestas estudiadas estuvo la de crear
no obstante, objeto de varias discusiones en el
un fondo especial a disposición del presidente,
Congreso, lo que adquirió mayor importancia
con dos grandes ítems: gasto corriente e inver-
dadas las denuncias que vinculaban a altos ofi-
siones. En su momento, el Ministerio de Defen-
ciales con el pago de comisiones por parte de
sa propuso el financiamiento plurianual de la
proveedores internacionales. Así, en enero de
inversión, con criterios similares a los que ope-
2009 el Senado hizo una sesión especial para
ran en el Ministerio de Obras Públicas. También
analizar la adquisición de veinticinco aviones
se contemplaba contar con recursos disponibles
Mirage en 1994. Esto ocurrió después de que el
para situaciones de crisis, pero ambas propues-
poder judicial estableciera que 15 millones de
tas fueron rechazadas por Hacienda.
dólares, de los 109 invertidos en la compra, se
destinaron al pago de comisiones ilícitas. Cinco Con todo, el financiamiento de los pertre-
meses después, la Comisión de Defensa analizaba chos militares sigue siendo un asunto contro-
128
vertido, en el cual hay un déficit de transpa- 1.4 Relaciones con Estados Unidos
rencia significativo, que exige aprobar y poner
en marcha una institucionalidad adecuada que En la última década, la relación con Estados Uni-
debe contemplar mecanismos de control y re- dos en materia de defensa tuvo un salto cuali-
visión periódica. La nueva ley del Ministerio tativo que se expresa, entre otras variables, en
de Defensa constituye sólo un avance parcial la periodicidad anual de las reuniones del CCD.
en esta perspectiva, ya que la Subsecretaría de En efecto, en mayo de 2009 tuvo lugar la IX Re-
Defensa sólo tiene atribuciones para evaluar los unión del Comité Consultivo de Defensa Chile-
proyectos de adquisición e inversión, pero no Estados Unidos, ocasión en la que se abordaron
dispone de las facultades para controlar las ad- asuntos regionales de seguridad, en particular la
quisiciones mismas. situación en Haití, el Consejo de Defensa Sud-
americano, las operaciones de paz Cruz del Sur,
la piratería en Somalia, la seguridad cibernética
1.3 Institucionalidad y proyección y aspectos administrativos del CCD. Además de
internacional de la defensa este mecanismo, en el ámbito de la defensa am-
bos países están llevando adelante el Programa
Durante 2009, y como resultado del cambio de de asociación entre la República de Chile y el es-
gabinete que tuvo lugar en el mes de marzo, entre tado de Texas, de particular interés para la Fuer-
otras cosas, el Área Internacional del Ministerio za Aérea, y que se propone acrecentar la coope-
(que cumplía el rol de dar seguimiento a las ini- ración en el ámbito militar, así como en áreas de
ciativas de cooperación en curso) fue desarticu- aplicaciones civiles con la Guardia Nacional del
lada. En su reemplazo la estructura que asesoró estado de Texas. Temas permanentes en la rela-
al nuevo ministro fue el Departamento Interna- ción bilateral de defensa entre ambos países son
cional del Estado Mayor de la Defensa Nacional la cooperación técnica y tecnológica para proce-
(EMDN). La Subsecretaría de Guerra impulsó al- sos de formación y modernización de las Fuerzas
gunas dinámicas ya presentes, como el propio Armadas; la cooperación en el ámbito medioam-
CDS y el Comité Consultivo de Defensa Chile- biental, de energía e interoperatividad; el apoyo
Estados Unidos (CCD), pero otros compromisos en recursos y tecnología para el desminado hu-
se postergaron. Con Argentina no se efectuó la manitario; y las operaciones de paz.
reunión semestral del Comité Permanente de Se-
guridad (Comperseg) ni la del Dos más Dos, de
ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa, 1.5 La cooperación militar en Haití
prevista para el segundo semestre. Tampoco se
desarrollaron las agendas de trabajo establecidas En el curso de 2009, el Senado chileno renovó
con Bolivia, Ecuador y Uruguay ni se hicieron una vez más la autorización para que más de
las visitas ministeriales previstas. Del mismo 500 efectivos de las fuerzas armadas continúen
modo, no se llevó a cabo la reunión del Grupo participando en la misión de paz que las Na-
Bilateral de Defensa Chile-Brasil ni la del Comité ciones Unidas mantiene en ese país. Especial
de Seguridad y Defensa Chile-Perú (Cosede), aun importancia tuvo la formación, en febrero de
cuando en este último caso la Cancillería se ha- 2009, del Grupo de coordinación de la coopera-
bía mostrado contraria a su realización. Esta pa- ción latinoamericana con la Policía Nacional de
ralización de actividades se prolongó hasta fines Haití (PNH), considerando los graves problemas
del gobierno de la presidenta Bachelet, en marzo de seguridad pública que persisten en la isla. A
de 2010. partir de una iniciativa de Argentina y Chile se
elaboró un programa de trabajo para coordinar
la cooperación latinoamericana en los ámbitos
de formación, capacitación y especialización de
129
la PNH. Si bien esta dinámica quedó sin con- La nueva ley del Ministerio de Defensa eli-
ducción por parte del Ministerio de Defensa en mina las subsecretarías por rama y crea la Sub-
Chile, desde Argentina las autoridades del Mi- secretaría de las Fuerzas Armadas, mientras
nisterio de Seguridad dieron continuidad a la que agrega la de Defensa, con un rol central en
iniciativa. Este año ya se están dictando cursos la definición de políticas y el diseño político-
de formación y capacitación, que están ofre- estratégico de la defensa. La nueva lógica de la
ciendo, además de Chile y Argentina, Brasil y conducción superior de la defensa reorganiza la
Colombia. dimensión política y estratégica, otorgando una
función central al presidente de la República,
por medio del ministro de Defensa. Establece la
2. Los grandes hitos de 2009 figura de un Estado Mayor Conjunto y conso-
lida la Junta de Comandantes en Jefe. Un ele-
2.1 La ley del Ministerio de Defensa mento importante de la nueva ley es que cam-
bia el proceso de planificación estratégica de la
Constituye, sin duda, un avance en el proceso defensa, situando la planificación primaria en
de transformación y modernización de la defen- la Subsecretaría de Defensa que, a partir de la
sa, que llena un vacío de la institucionalidad “Directiva de Defensa Nacional”, deberá reali-
pública en un sector vital para los intereses del zar la apreciación estratégica de acuerdo con los
desarrollo nacional. Su trámite se inició en oc- objetivos de seguridad y de política exterior9.
tubre de 2005, pasando por diversas etapas de
Respecto a la Junta de Comandantes en Jefe,
discusión parlamentaria. En el mensaje presi- su rol y ubicación en la estructura, como órgano
dencial que dio comienzo al trámite legislativo asesor directo del ministro de Defensa, resulta
se señala que: complejo, ya que se sitúa al mismo nivel del
el Gobierno considera necesario que el proyec- jefe del Estado Mayor Conjunto. El diseño de
to introduzca innovaciones importantes en la la ley contempla esta estructura porque busca
institucionalidad política de la defensa, pero
un cambio que no altere el peso que tradicio-
que al mismo tiempo estas innovaciones sean
sustentables conforme ha evolucionado la cul- nalmente tiene el jefe del Estado Mayor en la
tura del sector, y que, en especial instituciona- cultura jerárquica de las Fuerzas Armadas. De-
lice un conjunto de nuevas y buenas prácticas bido a ello, el jefe del Estado Mayor Conjunto es
que han demostrado su eficiencia al interior
un general de tres estrellas que al ser designado
del sector defensa a partir de 19908.
pasa al nivel superior, quedando al mismo nivel
Así, el mensaje refleja los cambios que se fue- de los comandantes en jefe de cada una de las
ron produciendo en la gestión de la defensa, con- ramas de las fuerzas.
ducidos por las autoridades políticas ministeria-
les, cuya legitimidad democrática les permitió La nueva ley sustituye también el mando co-
avanzar en una mayor interacción entre civiles y legiado que existía en la normativa anterior, por
militares y en la conducción político-civil de la el jefe del Estado Mayor Conjunto en su calidad
defensa, a pesar de no contar con un cuerpo le- de conductor estratégico con mando uniperso-
gal acorde a la nueva situación. Así, la nueva ley nal, que ejercerá sobre las fuerzas asignadas a
orgánica viene a reformar la ley del 5 de marzo las operaciones. De esta forma se establece una
de 1932, modificada en 1947, oportunidad en la diferenciación entre la planificación de empleo
que se crearon las tres subsecretarías corresponde la fuerza y el desarrollo o despliegue de la
dientes a cada rama de las Fuerzas Armadas. Ese misma, misión ésta última que sigue como atri-
cuerpo legal se mantuvo hasta el presente, sal- bución de cada una de las instituciones de las
vo el cambio introducido en 1976, que agregó al Fuerzas Armadas. Para tales efectos, en cada
Ministerio de Defensa las instituciones policiales una de sus ramas el comandante en jefe tiene la
de Carabineros e Investigaciones. función de preparar, desarrollar y entrenar los
130
medios institucionales según las directrices de 2.2 El Consejo de Defensa Suramericano

la política de defensa. Al mismo tiempo, el rol
de conductor estratégico es asumido también El 9 de marzo de 2009 se constituyó en Santiago
por el jefe del Estado Mayor Conjunto, lo que el Consejo de Defensa Suramericano de la Una-
garantiza su desempeño adecuado en periodo sur, iniciativa propuesta por Brasil, pero en la
de crisis o de conflicto. que Chile tuvo un papel central en su calidad de
presidencia pro tempore, al convocar, desde ju-
Cabe destacar que esta diferenciación entre nio de 2008, a los viceministros de Defensa para
el empleo de la fuerza y su desarrollo fue un conformar el grupo técnico que tuvo la misión
asunto muy debatido en el Congreso Nacional, de elaborar la propuesta fundacional aprobada
toda vez que lo que hace la ley es establecer una posteriormente por los ministros y, finalmente,
doctrina y un piso para el desarrollo de lo con- por los presidentes, el 17 de diciembre de ese
junto de las Fuerzas Armadas, lo que dependerá mismo año.
en gran medida de la iniciativa de las autorida-
des políticas. Sin embargo, tal cual quedó re- En el proceso de formulación de la propuesta
dactada, la ley está lejos de establecer norma- de estatutos y en la elaboración del Plan de ac-
tivas claras para avanzar en esa perspectiva, y ción estuvieron muy presentes las ideas de gra-
comparativamente está por debajo de las atribu- dualidad y de flexibilidad, buscando fórmulas
ciones que recibe el jefe del Estado Mayor Con- comprensivas y mínimos alcanzables. Por otra
junto en otros países de la región, que han de- parte, la normativa del “Tratado de Unasur”,
sarrollado procesos similares de transformación que establece el consenso como fórmula para
de la defensa y en donde este jefe es el general adoptar decisiones, incentivó la búsqueda de un
más antiguo y la máxima autoridad militar. común denominador, por encima de los intere-
ses diversos que objetivamente existen entre los
Por otra parte, el hecho de que el jefe del países miembros del bloque sudamericano.
Estado Mayor Conjunto pueda volver a su ins-
titución después de terminar su periodo, coarta Una apreciación somera del resultado al-
en alguna medida su independencia para una canzado conduce a valorar como fundamental
labor de conducción conjunta por encima de las la voluntad política y el interés de los gobiernos
culturas corporativas de cada institución, espe- participantes por alcanzar un acuerdo básico en
cialmente si tiene menor antigüedad que los materia de defensa, considerando que este pro-
más altos mandos de cada una de ellas. Según ceso se asentaba en un escenario regional com-
Gonzalo García, ex subsecretario de Guerra con plejo. Como se recordará, al momento de iniciar-
un rol clave en este proceso, la lógica detrás de se los trabajos técnicos para la conformación del
la modalidad aprobada es la de trabajar una cul- CDS, además de la crisis en las relaciones entre
tura de desarrollo conjunto e instalar esta mo- Colombia y Ecuador, había un conjunto de ten-
dalidad de trabajo en el marco legal, para que siones bilaterales que conformaban una situa-
posteriormente otros gobiernos lleven a cabo ción política regional compleja, que elevaban la
una transformación más profunda en materia responsabilidad de Chile respecto a la tarea.
de lo conjunto. De todas formas, García admite
Para llegar a acuerdos en medio de un esce-
como una carencia de la ley el que no se haya
nario tan delicado se evitó abordar materias que
llegado a un acuerdo para que el cargo fuese
suscitaran controversias y se enfatizó en los de-
desempeñado por un general de cuatro estre-
nominadores e intereses comunes que comparten
llas, equivalente al de los comandantes en jefe
los países de la Unasur. Asimismo, se ponderó la
de las diversas ramas10.
importancia de que el proceso constitutivo del
CDS se iniciara con un plan de acción que diera
continuidad y rumbo al esfuerzo hecho en los úl-
131
timos veinte años mediante diversas iniciativas un grupo de trabajo para el desarrollo de una
impulsadas en la región, buscando así mantener metodología tendiente a resolver elementos téc-
el carácter abierto, amplio y cooperativo que es- nicos y de diseño del sistema de medición de
tablecen los principios del CDS. los gastos de defensa de nuestros países, sobre
una base común y de aceptación general.
La presidencia chilena tuvo un rol impor-
tante en la facilitación de los acuerdos, en el
cumplimiento oportuno de las etapas estableci-
2.3 El Libro de la defensa
das y en la elaboración de las propuestas para la
discusión, lo que fue reconocido por todas las Chile fue uno de los primeros países de la re-
delegaciones. Un análisis más profundo permi- gión en elaborar un Libro de la defensa, a par-
te sacar lecciones de los aspectos que se deben tir de la transición a la democracia en 1990. En
mejorar, entre ellos la importancia de poner en 2009 culminó la redacción del tercer Libro de la
práctica mecanismos de consulta rápida y la defensa, que reemplaza a la segunda versión de
ampliación de la red de comunicaciones entre este documento, que data de 2002. Una revisión
los gabinetes de defensa. aún superficial del documento propuesto sugie-
re que se ha hecho un esfuerzo de sistematiza-
Tras la entrega de la presidencia pro tempo-
ción de la política de defensa que el país viene
re de Unasur a Ecuador, este país dio continui-
desarrollando en las dos últimas décadas, apor-
dad al proceso, y el curso actual del CDS refleja,
tando una base conceptual para la comprensión
en alguna medida, el espíritu fundacional con
de las medidas de modernización impulsadas
que fue creado. Esto, aun cuando en agosto de
en las instituciones de las fuerzas armadas.
2009 la instalación de las bases militares esta-
Desde este punto de vista, el material cumple
dounidenses en Colombia y el debate posterior
con aportar información y definir las líneas de
de mandatarios de la Unasur crearon un clima
acción de Chile en materia de defensa12.
complejo para avanzar en las tareas de consoli-
dación del CDS en su primera etapa. Sin embar- El nuevo texto es un esfuerzo importante
go, las Medidas de fomento de la confianza y la en la perspectiva del desarrollo de la política
seguridad (MFCS), ya contempladas en el Plan pública de defensa y da cuenta de los procesos
de acción del CDS, pueden (y han) coadyuvado de modernización que se han puesto en mar-
a generar un clima que fomenta la distensión y cha en los últimos años. A la vez, constituye un
la cooperación en el ámbito regional. marco orientador de los esfuerzos futuros con
miras al fortalecimiento de la concepción con-
Es importante destacar que, tras asumir la
junta de los medios militares; la adopción de un
presidencia del CDS, Ecuador puso en marcha
nuevo modelo de conducción estratégica, que
las iniciativas contempladas en el Plan de ac- distingue entre la planificación y el empleo de
ción, y que la segunda Reunión Ordinaria del la fuerza, punto al que nos referimos al analizar
CDS, que tuvo lugar el 7 de mayo de 2010, apro-
la ley 20.424 de defensa. En esa misma línea,
bó la “Declaración de Guayaquil”. En la misma el nuevo Libro de la defensa se refiere a la ho-
se dan por aceptados un conjunto de procedi- mologación de lenguajes y funciones de las tres
mientos de aplicación de las MFCS y se apro- instituciones, e incluye la preparación de una
baron los “Estatutos del Centro de Estudios Es- fuerza flexible, entrenada y dotada de medios
tratégicos de la Defensa”, como instancia para que le permitan desarrollar misiones en distin-
la generación de conocimiento y difusión del tos escenarios y tipos de conflicto.
pensamiento estratégico sudamericano en ma-
teria de defensa y seguridad11. Para promover la Conviene destacar también la abundante in-
transparencia en los gastos de defensa, Argen- formación que ofrece el Libro sobre la conforma-
tina, Chile y Perú se comprometieron a liderar ción del territorio nacional, sus características y
132
políticas específicas, así como los datos sobre América del Sur contribuye a fomentar la co-
la población del país, si bien en este último operación militar y a alejar las posibilidades de
acápite no se mencionan variables cualitativas un conflicto en la región.
que permitan contemplar los cambios que ex-
perimenta la población chilena y su incidencia
en la dimensión de la defensa. El documento 3. Desafíos y limitaciones
define en sus primeros capítulos el rol del Es-
tado, pero no sitúa esta definición en el marco Durante el último año de gobierno de la presi-
de las transformaciones que se deducen de los denta Bachelet se materializaron avances im-
cambios en el entorno mundial y regional. De portantes en la política de defensa nacional: la
allí que la función de la defensa se refiera a las creación del Consejo de Defensa Suramericano
variables más convencionales. de la Unasur bajo la presidencia pro tempore
de Chile, la elaboración de un nuevo Libro de
Por otro lado, el Libro contiene una amplia la defensa que define las grandes orientacio-
caracterización de las tendencias internaciona- nes que tendrá la política de este sector en los
les que tienen un impacto en la defensa, abar- próximos años, y, por último, la aprobación de
cando todos los fenómenos que se observan en una ley que da origen a un nuevo Ministerio de
el entorno mundial y regional. En este contex- Defensa que tendrá la responsabilidad de cui-
to sería deseable que en un futuro se haga más dar los intereses de seguridad y estratégicos de
énfasis en rescatar y potenciar estrategias que Chile en este nuevo escenario internacional del
incrementen la seguridad del país mediante po- siglo XXI.
líticas de construcción de la confianza, como la
transparencia en los gastos de defensa y la co- Adicionalmente, el fin de una etapa políti-
ordinación de acciones conjuntas con otros go- ca en Chile, con una coalición que gobernó por
biernos, para que ésta sea una política regional. veinte años, significó también la plena norma-
Esto en tanto que si bien la soberanía nacional lización de las relaciones cívico-militares, el re-
–el territorio y su población– siguen siendo los torno de las fuerzas armadas a sus actividades
intereses vitales del Estado y su defensa, el pa- estrictamente profesionales y la completa sub-
pel principal de las Fuerzas Armadas, las ame- ordinación castrense a las autoridades civiles
nazas externas, no provienen ya tanto de los democráticamente electas (proceso que fue po-
países vecinos como de problemas de carácter sible a partir de la detención del ex presidente
global y amenazas asimétricas. Augusto Pinochet (1973-1990) en Londres, en
1998, y el posterior reconocimiento que hicie-
Lo anterior no implicar descartar las crisis
ron los altos mandos de las Fuerzas Armadas de
de carácter vecinal, pero ya no convierte a los
las violaciones a los derechos humanos cometi-
países fronterizos, automáticamente, en hipóte-
das por el régimen autoritario)13.
sis de conflicto. Hoy es más probable que las
fuerzas armadas tengan como escenarios de des- Despejados los componentes más traumáti-
pliegue las operaciones de paz, operativos ante cos de este pasado reciente, se generó el espa-
desastres naturales, de seguridad marítima o de cio político necesario para impulsar reformas y
rescate aéreo, o situaciones de crisis domésticas la reestructuración del Ministerio de Defensa,
en las que actúen como retaguardia y refuerzo de manera tal que éste quedara dotado de una
de fuerzas policiales. Y en este contexto la co- institucionalidad adecuada a los nuevos desa-
operación vecinal y regional es parte esencial y fíos que enfrenta Chile en esta nueva era, en
debería ocupar lugar preponderante en las defi- su entorno regional y mundial. Sin embargo, la
niciones de política de defensa. Así ocurre, por implementación de la nueva ley del Ministerio
ejemplo, con la Estrategia nacional de defensa de Defensa constituye el inicio de un proceso
de Brasil, que establece que la integración con de actualización de las políticas de defensa y
133
de modernización de las Fuerzas Armadas, que proceso de adquisiciones y renovación de equi-

aún tiene varios eslabones que enfrentar. pos que genera recelos en algunos países veci-
nos, no tanto porque Chile pueda constituir una
Los principales tienen que ver con proyec-
“amenaza”, sino porque estas adquisiciones ge-
tos de ley que fueron elaborados en el gobierno
neran una dinámica que esos otros países no es-
anterior y que ahora deberán ser aprobados por
tán en condiciones financieras de seguir.
el Congreso. Entre ellos, la reforma a la carrera
militar; el proyecto de modificación de la ley re- Esto es algo que se deberá evaluar, por los
servada del cobre para el financiamiento de las costos asociados que trae para la propia seguri-
adquisiciones militares; la reforma a la justicia dad del país, pero es importante primero, como
militar, que apunta a cambiar el ámbito de la lo ha sugerido el gobierno de Chile, tener una
aplicación y las competencias de los tribunales metodología adecuada que permita compara-
militares, así como la adaptación de sus procedi- ciones válidas, frente a un asunto del cual se
mientos al nuevo sistema procesal penal vigente abusa mucho por razones de conveniencia polí-
en Chile. Pero sobre todo, la subordinación que tica. Ahora precisamente, en el marco de trabajo
hoy tienen las Fuerzas Armadas en relación con del CDS, se está buscando la estandarización de
el poder civil no ha resuelto los altos grados de criterios (a partir de la metodología que desarro-
autonomía que todavía tienen las instituciones lló la Comisión Económica para América Latina
castrenses en diversas materias que deberían y el Caribe, Cepal, para el caso de Argentina y
(como sucede en cualquier democracia avanza- Chile), lo que constituye un buen punto de par-
da) contar con mayor control y fiscalización por tida para abordar, ya de manera colectiva, un
parte de los poderes del Estado. tema que ha sido históricamente controversial.
Por otra parte, permanece abierto el desafío

de asegurar una mejor sintonía entre las políti-
cas de la defensa y los grandes lineamientos de
Bibliografía
la política exterior, donde debe enmarcarse la Cavallo, Ascanio (1992). Los hombres de la transición,
primera. El creciente énfasis en las relaciones Editorial Andrés Bello, Santiago.
“vecinales de la defensa” ha sido un progreso Fundación Friedrich Ebert (2009). Chile en la Concerta-
importante al respecto, pues en este ámbito se ción, Fundación Friedrich Ebert, Santiago.
ha hecho una contribución significativa al mejo- Rodríguez Elizondo, José (2004). El siglo que vivimos en
ramiento global de las relaciones con países que peligro, Santiago, La Tercera-Mondadori.
son de interés vital para Chile, como Argentina, Sohr, Raúl (1990). La industria militar chilena, Comi-
Bolivia y Ecuador. En este sentido, la defensa sión Sudamericana de Paz, Santiago.
ha contribuido a los objetivos de incrementar
la cooperación bilateral y subregional de la po-
lítica exterior, y es una línea de trabajo que será Notas
importante mantener en los próximos años. Lo
1 Sobre los veinte años de gobierno de la Concerta-
mismo puede decirse de la creciente participa- ción, véase, Fundación Friedrich Ebert, 2009.
ción de Chile en operaciones de paz, lo que ha
2 Para un análisis histórico de las relaciones con Perú,
reforzado el compromiso de nuestro país con el véase, Rodríguez Elizondo, 2004.
multilateralismo y también el establecimiento
3 Seminario internacional: Los desafíos estratégicos
de vínculos con naciones desarrolladas. de América Latina, IISS-Cesim, Santiago, noviem-
bre, 2009.
Sin embargo, un asunto que seguirá siendo
4 Ibid.
complejo para Chile será el del gasto militar. El
crecimiento económico y los altos precios del 5 Anuario del Sipri sobre gasto militar global, Esto-
colmo, 2009.
cobre en esta última década han permitido un
134
6 Sobre la historia de la industria de la defensa chile- 11 “Declaración de Guayaquil”, página web del Con-
na, véase Sohr, 1990. sejo de Defensa Suramericano de la Unasur, 7 de
mayo de 2010.
7 Declaraciones del senador Jaime Gazmuri, diario La
Tercera. Santiago, 20 de junio de 2008. 12 Tercer Libro de la defensa, Ministerio de Defensa
Nacional, Santiago, marzo de 2009.
8 Mensaje presidencial sobre “Ley de la defensa”, Bi-
blioteca del Congreso Nacional, Santiago, 2005. 13 Para un análisis histórico de la transición chilena,
véase, Cavallo, 1992.
9 Ley de la defensa nacional (No. 20.424), Biblioteca
del Congreso Nacional, Santiago, 2009.
10 Entrevista de María Inés Ruz con el ex vice ministro
de Defensa, Gonzalo García, junio de 2010.
135
Colombia: estado del conflicto armado
al final de la administración de Álvaro Uribe*
Resumen ejecutivo
T
ranscurridos casi ocho años de la Política de defensa y seguridad de-
mocrática (PDSD), el escenario de la confrontación armada se muestra
favorable para el Estado colombiano, por cuenta de sus logros recientes
sobre las estructuras políticas, militares y económicas de los grupos al margen
de la ley. Con todo, las tendencias registradas entre 2008 y 2009 sugieren que,
pese a los contundentes golpes recibidos, las organizaciones guerrilleras –en
particular las Farc– están lejos de estar arrinconadas y aniquiladas. Así lo evi-
dencia el incremento en su accionar armado en 2009. Los grupos guerrilleros
evitan los enfrentamientos directos, pues es poco probable que resulten vic-
toriosos, y se muestran, ante las fuerzas militares, como un enemigo difuso,
elusivo y difícil de identificar. Asimismo, la táctica en ascenso de siembra de
minas antipersonales compromete las operaciones del Estado en su contra,
además de sus efectos humanitarios sobre los combatientes y la población ci-
vil. En cuanto a los grupos paramilitares o de autodefensa, con posterioridad
al proceso de desmovilización comenzó a ser evidente, en varias regiones del
país, la presencia de estructuras armadas, fuertemente vinculadas al narcotrá-
fico y otras actividades delictivas. Su presencia y actuación guarda una estre-
cha relación con el aumento de la violencia homicida registrado en 2009. Las
dinámicas transfronterizas, por su parte, resultan fundamentales en el esce-
nario de guerra colombiano, por las ventajas que representan para la guerrilla
en términos militares y económicos. Para Colombia es fundamental consoli-
dar mecanismos de cooperación bilateral que reduzcan la funcionalidad de las
fronteras para los grupos irregulares y eviten el deterioro de las relaciones con
los países vecinos en el marco del conflicto armado.
136
Introducción tajes, propias de la guerra de guerrillas, enmar-

cadas en el principio de economía de fuerza y
Una vez finalizado el segundo gobierno del pre- en la táctica de hit and run (golpear y correr).
sidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2006; 2006- Las organizaciones alzadas en armas compen-
2010), y transcurridos casi ocho años de la Polí- san de esta forma la inferioridad militar frente
tica de defensa y seguridad democrática (PDSD), a su oponente, optando por desgastarlo y des-
el escenario de la confrontación armada en Co- moralizarlo. Los grupos guerrilleros evitan los
lombia se muestra favorable para el Estado, por contactos directos, porque es poco probable que
cuenta de logros recientes sobre las estructuras resulten victoriosos, y se muestran ante las fuer-
políticas, militares y económicas de los grupos zas militares como un enemigo difuso, elusivo y
armados al margen de la ley. difícil de identificar. Así, entonces, la disminu-
ción en el número de combates entre las fuer-
Una serie de hechos ocurridos en 2008 y 2009
zas armadas y la policía con la guerrilla durante
corrobora la fortaleza del Estado frente a los gru-
2009 se explica con la decisión de la guerrilla
pos guerrilleros. Pueden destacarse, por ejemplo,
de eludir los enfrentamientos directos.
los éxitos operacionales de la fuerza pública, que
han impedido el intento de la guerrilla por ingre- En cuanto a los grupos paramilitares o de
sar de nuevo a territorios cercanos a los principa- autodefensa, es importante señalar que con pos-
les centros políticos, económicos y administra- terioridad al proceso de su desmovilización em-
tivos del país. Asimismo, la acción coordinada pezó a ser evidente, en varias regiones del país,
entre el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada la presencia de estructuras armadas, fuertemen-
Nacional, junto con la Policía Nacional, que ha te vinculadas al narcotráfico y a otras activida-
permitido capturar y dar de baja a integrantes des delictivas, denominadas por el gobierno
con posiciones de mando y años de experiencia como bandas criminales emergentes (Bacrim).
en las filas de la guerrilla, pérdidas significativas La presencia y actuación de esas estructuras
a las que se agregan la desmovilización de nume- ilegales se tradujo en el incremento de la vio-
rosos combatientes. No menos importante es la lencia homicida entre 2008 y 2009, incremento
reducción de los recursos obtenidos a partir del que contrasta con el descenso en las masacres
secuestro y las actividades ligadas a las drogas en el marco de la desmovilización de las auto-
ilícitas, consecuencia del menor control territo- defensas.
rial que detentan las organizaciones alzadas en
armas. En la actualidad, el escenario de la con- Este artículo analiza el estado del conflicto
frontación armada lo constituyen principalmen- armado al final de las dos administraciones del
te regiones apartadas y periféricas de la geografía presidente Álvaro Uribe (2002-2006 y 2006-
nacional, en particular zonas fronterizas. 2010). Para tal fin está estructurado en cuatro
partes: en la primera se examinan los antece-
Con todo, las tendencias registradas entre
dentes de la confrontación armada entre el
2008 y 2009 sugieren que pese a los duros y
Estado y la guerrilla; en la segunda se revisan
contundentes golpes asestados por el Estado,
las tendencias durante el periodo 2008-2009,
las organizaciones guerrilleras –en particular las
en cuanto a combates de la fuerza pública, ac-
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia,
ciones armadas de la guerrilla y correlación de
Farc– están lejos de encontrarse arrinconadas y
fuerzas. La tercera parte se centra en las con-
aniquiladas, tal como lo evidencia el incremen-
secuencias que tuvo la desmovilización de los
to en su actividad armada en 2009, que coin-
paramilitares sobre la violencia homicida entre
cide con la disminución en los combates por
2008 y 2009. Por último, en la cuarta se analizan
iniciativa de la fuerza pública.
las manifestaciones de la presencia y actuación
La capacidad armada de la guerrilla se ex- de los grupos guerrilleros en zonas de frontera,
presa en acciones como hostigamientos y sabo- y sus implicaciones para la seguridad regional.
137
1. Antecedentes de la confrontación de las implicaciones que para la seguridad in-

armada entre el Estado terna del país tenía el diseño de planes estraté-
gicos por parte de los grupos guerrilleros en la
y la guerrilla
década de los ochenta2, planes que ejecutarían
en la década siguiente, cumpliendo con la gran
1.1 La fuerza pública:
mayoría de los objetivos trazados3.
modernización y fortalecimiento
La PDSD, como componente central de la es-
Poco después del cambio de gobierno en Colom- trategia del gobierno Uribe en su propósito de
bia, las tendencias de la confrontación armada en garantizar el control eficaz del territorio, com-
el país presentan un balance favorable para el Es- prendía dos áreas prioritarias: primera, desman-
tado, por cuenta de la mayor capacidad de com- telar a los grupos armados irregulares, mediante
bate de la fuerza pública y del retroceso político, el aumento del pie de fuerza y el desarrollo de
militar y económico de los grupos irregulares. grandes operaciones ofensivas, junto con meca-
nismos que incentivaran y facilitaran la desmovi-
Durante el primer gobierno Uribe (2002-2006)
lización, individual y colectiva, de los integran-
la dinámica de la confrontación armada en Co-
tes de esos grupos. Segunda, afirmar el control
lombia tuvo transformaciones sin precedentes. El
territorial mediante el restablecimiento de la pre-
aumento en la capacidad de combate de las fuer-
sencia de la Policía Nacional en todo el territorio,
zas militares invirtió la relación de fuerzas con los
la figura de los soldados campesinos, el estable-
grupos irregulares, forzándolos a reducir signifi-
cimiento de una red de cooperantes de la fuerza
cativamente su accionar armado y su presencia
pública y la protección de la red de carreteras y
territorial. Esta situación, que parece irreversible,
de la infraestructura económica del país.
fue el resultado del proceso de transformación de
la fuerza pública iniciado durante el gobierno de La PDSD cuenta con el apoyo mayoritario de
Andrés Pastrana (1998-2002) y profundizado en el la opinión pública colombiana: su favorabilidad
primer cuatrienio del de Álvaro Uribe. nunca ha estado por debajo de 60% y, en algu-
nos momentos, incluso ha llegado por encima
En este contexto, las fuerzas militares fue-
de 80%4. El elevado porcentaje de apoyo en el
ron sometidas a un proceso de profundos cam-
ámbito doméstico no es difícil de explicar. En
bios institucionales, doctrinarios y tecnológicos,
que se expresó en el incremento del número de el marco de dicha política el número de homi-
efectivos y su profesionalización, la adecuación cidios y secuestros con fines extorsivos descen-
de la doctrina militar a las realidades de la con- dió considerablemente. La tasa de homicidios
frontación armada, la mayor efectividad en el comenzó a registrar una caída a partir de 2003,
planeamiento y conducción de las operaciones, alcanzando en 2006 el índice más bajo en las úl-
la adopción de un concepto operacional proac- timas dos décadas. Tal reducción es consecuen-
tivo, ofensivo y móvil, y el mejoramiento en in- cia del aumento en la capacidad operativa de la
teligencia, tecnología y estructuras de comando, fuerza pública, expresada en un menor nivel de
control y comunicaciones1. Además, se introdujo actividad armada por parte de los grupos irregu-
un esquema de coordinación entre el Ejército, la lares. De ahí que el número de víctimas sea cada
Armada y la Fuerza Aérea, bajo un solo mando vez menor. La disminución en el secuestro, por
responsable (mando unificado), encargado de su parte, refleja la pérdida de influencia de los
las operaciones militares, que comenzó a imple- grupos guerrilleros en los escenarios políticos,
mentarse en diferentes zonas del país. económicos y administrativos más importantes
del país. Es así como la presión militar del Estado
De esta forma el Estado pudo romper con la significó para esos grupos un retroceso hacia
actitud reactiva y estática de las fuerzas milita- zonas rurales y periféricas de la geografía nacio-
res, resultado de la incomprensión total acerca nal5, un revés considerable tras dos décadas de
138
expansión territorial. No sorprende, entonces, registra un descenso en el número de comba-

que 93% de los líderes empresariales considera- tes por iniciativa de la fuerza pública, descenso
ra, según una encuesta de 2008, que las fuerzas que puede explicarse por nuevas dinámicas en
militares estaban ganando la guerra6. la confrontación armada, resultado de los ajus-
tes y cambios en la conducta de la guerrilla, en
La intensificación7 de la confrontación ar- particular, como se señaló, de su decisión de
mada durante el gobierno Uribe se produjo evadir los enfrentamientos directos con su opo-
principalmente como resultado de los comba- nente, junto con el uso de minas antipersonal
tes librados por las fuerzas militares y no como para obstaculizar sus avances terrestres.
consecuencia de las acciones de la guerrilla. Por
primera vez en la historia del conflicto en Co- En el gráfico 2 se presenta la tendencia en el
lombia, la correlación de fuerzas fue claramente número de los combates de las fuerzas militares
favorable al Estado. en contra de cada grupo armado irregular por
separado, evidenciándose que el mayor esfuer-
Como se observa en el gráfico 1, a partir de zo militar del Estado se ha concentrado en las
1999 la fuerza pública empezó a recuperar la Farc, siendo el Ejército de Liberación Nacional
iniciativa en la confrontación armada, gracias (ELN) el segundo grupo armado en número de
al incremento en la movilidad y la mayor ca- contactos armados con la fuerza pública. En el
pacidad de reacción aérea, entre otros factores, caso de las autodefensas, se destaca que, pese
resultado del proceso de modernización y for- al pico en los combates en su contra durante
talecimiento del que fue objeto. Entre 1999 y 2004, estos no se comparan con el número de
2001 los combates por iniciativa de las fuerzas los adelantados contra las guerrillas. De manera
militares crecieron sostenidamente, tenden- general, para 2009 se identifica el descenso en
cia que se aceleró de forma significativa des- los combates librados por la fuerza pública con
de 2002. Luego, entre 2003 y 2006, alcanzaron los diferentes grupos armados irregulares.
niveles sin precedentes. Entre 2007 y 2009 se
Gráfico 1. Comparación de los combates por iniciativa de la fuerza pública

y las acciones por iniciativa de los grupos irregulares, 1998-20098
2.500
2.000
Número de incidentes
1.500
1.000
500
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Combates Acciones
Fuente: gráfico elaborado con base en los datos del Programa Presidencial de Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario (DIH) de la Vicepresidencia de la República.
139
Gráfico 2. Combates de las fuerzas militares

contra los grupos irregulares, 1998-2009
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
FARC ELN Autodefensas Guerrilla no identificada

EPL Nuevas bandas emergentes FARC y ELN
Fuente: gráfico elaborado con base en los datos del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH.
1.2 Las organizaciones guerrilleras: En las circunstancias actuales, la estrategia

entre el debilitamiento y la adaptación del Estado apunta al control territorial, objetivo
que los grupos guerrilleros han relegado a un
Ante los grandes avances conseguidos con la segundo plano, dando prioridad al control de
ejecución de la PDSD, en términos de una muy corredores estratégicos, áreas con recursos eco-
elevada capacidad de combate dirigida con- nómicos y zonas de repliegue9, por lo cual han
tra las organizaciones guerrilleras, estos gru- recurrido a la siembra de minas antipersonal en
pos comenzaron a modificar sus tácticas en estos territorios, conducta que ha resultado es-
función de los cambios en la dinámica de la pecialmente costosa para la fuerza pública.
confrontación. Para garantizar su superviven-
Igualmente, en la actualidad las guerrillas
cia en un contexto adverso, marcado por la su-
privilegian el sabotaje de la infraestructura eco-
perioridad militar del Estado, han recurrido a
nómica, junto con la intensificación de los actos
comportamientos propios de la guerra de gue-
de terrorismo en escenarios urbanos. No obs-
rrillas, buscando evadir los enfrentamientos
tante, es necesario reconocer las limitaciones
directos con las fuerzas militares, para evitar
de esta conducta. La guerrilla sabe bien que la
golpes contundentes en su contra, mediante el
obtención de los recursos necesarios para lograr
repliegue a zonas de refugio. Asimismo, opta-
sus objetivos depende en buena medida de que
ron por acciones esporádicas, como sabotajes y
el impacto sobre la economía no termine afec-
hostigamientos, en pequeños grupos que utili-
tando sus propias fuentes de financiamiento10.
zan la táctica de hit and run (golpear y correr)
De otro lado, la urbanización de su accionar
para reducir al máximo sus costos de opera-
armado implica el riesgo de hacerse aún más
ción. De acuerdo con este principio de econo-
vulnerable, por cuanto demandaría contar con
mía de fuerza, la intención de la guerrilla es
los medios para controlar las grandes ciudades
agotar física y moralmente a las fuerzas milita-
y enfrentar una fuerte contraofensiva, lo que
res, desarrollando acciones que multipliquen
pondría en peligro su influencia sobre las zo-
los escenarios de confrontación, dispersen el
nas rurales. Debe resaltarse que la lucha contra
esfuerzo militar del Estado y dificulten la iden-
la guerrilla ha sido exitosa en áreas cercanas a
tificación del enemigo.
ciudades como Bogotá y Medellín, donde las es-
140
tructuras armadas han sido fuertemente golpeadas zas militares. Cabe anotar que las Farc conservan
en su presencia urbana y su retaguardia rural. alrededor de veinte estructuras móviles, que han
sido las encargadas de desarrollar la táctica de
aguijonear permanentemente a la fuerza pública,
1.2.1 Las Fuerzas Armadas mediante hostigamientos que la mantienen ocu-
Revolucionarias de Colombia pada y lejos de unidades importantes, con pre-
sencia en las fronteras, lo que ha permitido una
Como se aprecia en el gráfico 3, desde 2003 la ac- huida rápida hacia los países vecinos.
tividad armada de la guerrilla de las Farc registra
una tendencia descendente, que en 2007 alcanzó Además de la reducción en su actividad ar-
el nivel más bajo en los últimos diez años11. Sin mada y de su menor presencia territorial, el im-
embargo, hay que señalar que hasta 2006 su ac- pacto de la ofensiva militar sobre las Farc se ex-
presa también en la pérdida de 50% de su pie
cionar superaba ampliamente los niveles regis-
de fuerza12; porcentaje que incluye, además de
trados en el pasado, pese a ser el grupo irregular
ocho integrantes del estado mayor central, tres
más combatido por las fuerzas militares y con el
de los cuales eran miembros del Secretariado,
mayor número de bajas en combate. Durante el
un número considerable de mandos medios que
primer gobierno Uribe las acciones del Estado en
han salido de sus filas por muerte, captura o des-
contra de las Farc fueron 4.492, el nivel más alto
movilización13. El porcentaje de integrantes con
de contactos contra esta guerrilla en el marco de
años de trayectoria y experiencia en la guerrilla
la confrontación armada colombiana.
que abandonan sus filas es cada vez mayor.
Los esfuerzos de adaptación de la guerrilla a
Otro factor que debe considerarse en la si-
las nuevas realidades militares se expresaron en
tuación actual de las Farc es la disminución de
la creación de un bloque móvil por parte de las
sus finanzas. La pérdida de control territorial ha
Farc, y en la posibilidad de conformar comandos
reducido su capacidad para conseguir recursos
conjuntos de área o inter-frentes para realizar ac- económicos. Las finanzas de las Farc estaban
ciones y reaccionar ante la ofensiva de las fuer- estructuradas sobre la base del control terri-
Gráfico 3. Actividad armada de los grupos irregulares, 1998-2009
1.200
1.000
800
600
400
200
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Autodefensas EPL FARC ELN ERG
Guerrilla no identificada ELN, FARC ERP Otras guerrillas
141
torial, que les permitía comprar la droga a los En otros escenarios hubo enfrentamientos
campesinos, negociar con los narcotraficantes y entre el ELN y las Farc. En el departamento de
tener laboratorios14. Los ingresos derivados de Arauca, por ejemplo, las contradicciones alre-
la economía coquera habrían caído en cerca de dedor del control de los recursos económicos
60% desde 2002, y la reducción, en términos y los corredores que conducen hacia el territo-
porcentuales, es aún mayor en relación con los rio venezolano han generado cruentos enfren-
recursos obtenidos por secuestro15. Los pagos tamientos que han dejado numerosas bajas en
por rescate, una importante fuente de ingresos ambas fuerzas.
para la guerrilla, han experimentado una fuerte
El impacto de la ofensiva militar, de una par-
contracción, en el marco del repliegue territo-
te, y de la acción de las autodefensas, de otra, así
rial de sus estructuras armadas.
como las continuas deserciones y las contradic-
ciones con las Farc en algunos escenarios, han
llevado a varias estructuras del ELN a establecer
1.2.2 El Ejército de Liberación Nacional
alianzas con grupos al servicio del narcotráfico,
En cuanto al Ejército de Liberación Nacional, para garantizar su supervivencia; alianzas que
durante el cuatrienio 2002-2006 hay una dismi- constituyen un cambio radical en la postura de
nución muy marcada en sus acciones, resultado esta guerrilla, que había rechazado siempre la
de 1.123 combates, correspondientes al mayor posibilidad de involucrarse en el negocio de
esfuerzo militar emprendido contra esta organi- las drogas, actividad que, en consonancia con
zación a lo largo del conflicto armado. La dismi- el derecho internacional y en particular con el
nución en la capacidad militar del ELN comenzó Estatuto de Roma, llegó a calificar de “delito de
en 2000, y entre los factores explicativos de su lesa humanidad” (Aguilera, 2005). En la actua-
declive, además de la presión de la fuerza pú- lidad, sin embargo, el ELN ha establecido vín-
blica, se encuentran las acciones de los grupos culos con nuevas bandas del narcotráfico en el
paramilitares en su contra. departamento de Nariño y disputa con las Farc
el control de corredores estratégicos, cultivos
Las autodefensas lograron penetrar las zo- de coca y laboratorios para el procesamiento de
nas de elevado valor estratégico para el ELN y droga (International Crisis Group, 2007).
golpear sus estructuras pequeñas, que se vieron
forzadas a replegarse hacia las áreas montaño- A pesar de estas alianzas, el debilitamiento
sas, donde han tenido que buscar el apoyo de militar del ELN es mucho mayor que el de las
las Farc. De aquí que ambos grupos guerrilleros Farc, y su capacidad de adaptación a las nuevas
hayan terminado cohabitando y, en algunos ca- circunstancias del escenario de guerra es toda-
sos, actuando coordinadamente en las regiones vía más limitada y precaria.
más altas de la serranía de San Lucas, en el sur
de Bolívar, la serranía del Perijá, en Cesar y la
Sierra Nevada de Santa Marta. Por otra parte, 2. Tendencias en la confrontación
en los departamentos de Valle de Cauca, Cauca entre el Estado y los grupos
y Chocó, algunas estructuras del ELN han estre-
guerrilleros, 2008-2009
chado vínculos con las Farc o con otros grupos
armados, con el fin de garantizar corredores A lo expuesto en el punto anterior se agrega una
para el narcotráfico y de participar en activi- serie de hechos ocurridos en 2008 y 2009, que co-
dades ilegales, lo que les ha permitido actuar rroboran la fortaleza del Estado frente a los grupos
en alguna medida con autonomía del Comando guerrilleros en la confrontación armada. Se des-
Central de la organización. taca, en primer lugar, la operación Jaque, a me-
diados de 2008, que permitió el rescate, sanos y
142
salvos, de quince rehenes en poder de las Farc: Por otra parte, en octubre de 2009 la fuerza
la ex candidata presidencial Ingrid Betancourt, pública llevó a cabo una serie de intensos bom-
tres contratistas estadounidenses y once miem- bardeos en el marco de una operación contra Al-
bros de la fuerza pública, algunos con más de fonso Cano, máximo dirigente de las Farc tras la
una década en cautiverio. La importancia de esta muerte de Tirofijo, en el área del cañón de las
operación es aun mayor si se considera que las Hermosas (El Espectador, 2 de octubre de 2009),
Farc fueron infiltradas, lo que puso en evidencia al sur del departamento del Tolima. Cano ha sido
la vulnerabilidad de una organización caracteri- objeto de una persecución creciente y perma-
zada por altos grados de hermetismo y cohesión nente por parte de la fuerza pública. La intensa
(Pécaut, 2008). No menos importante es el esce- presión militar en su contra lo forzó a replegarse
nario en el que se desarrolló el rescate: la zona de sobre la cordillera Central, en áreas de páramo a
ejecución del Plan Patriota, en el suroriente del 3.000 metros sobre el nivel del mar.
país, considerada la retaguardia histórica de las El sur del Tolima y las zonas adyacentes ubi-
Farc, donde obtienen una gran proporción de sus cadas en los departamentos de Cauca, Huila,
finanzas, coordinan sus acciones y se localiza la Quindío y Valle del Cauca son uno de los epi-
mayor parte del Secretariado. centros en los que la presión militar del Estado
Asimismo, no debe pasarse por alto la muer- contra la guerrilla se expresa con mayor intensi-
te de alias Raúl Reyes en 2008, tras el bombar- dad. Ello explica la puesta en funcionamiento de
la Fuerza de Tarea del Sur del Tolima (FTST), en
deo por parte de Colombia de un campamento
abril de 2010, por parte del Comando del Ejérci-
en territorio ecuatoriano, un duro golpe para las
to. La misión principal de la FTST, cuyo puesto
Farc, que perdió, por primera vez, a un miembro
de mando está en Chaparral (Tolima), es estre-
del Secretariado en el contexto de una opera-
char aún más el cerco a Alfonso Cano en esta par-
ción militar del Estado en su contra. Más im-
te del país16.
portante aún es el fuerte revés para la guerrilla
en términos de la táctica de repliegue a las áreas A las muertes de Gaitán y el Negro Anto-
fronterizas, para proteger la integridad de su re- nio se suman las bajas durante 2009 de otros
taguardia estratégica. integrantes de la guerrilla, que constituyen una
pérdida sensible para la organización, por tra-
Otro fracaso considerable para este grupo,
tarse de miembros con posiciones importantes,
a comienzos de 2009, fue su intento por recu-
experiencia y trayectoria en sus filas. En octu-
perar el dominio territorial en sectores aleda- bre, poco antes de la acción militar en el sur del
ños a Bogotá. La acción de la fuerza pública, Tolima, murió en un enfrentamiento Patamala,
en desarrollo de la operación Fuerte, impidió segundo al mando de la columna Teófilo Forero,
que se reposicionara en el páramo de Suma- cuyo radio de acción es el vecino departamento
paz, corredor militar y logístico que comunica del Huila, y responsable, entre otros actos, del
a la capital con el suroriente del país, zona de atentado terrorista al club El Nogal de Bogotá,
asentamiento histórico de las Farc. Además, en 2003; del asesinato de Jaime Lozada, anti-
fueron dadas de baja dos figuras importantes guo gobernador del Huila, en 2005; y de nue-
del frente urbano Antonio Nariño, estructura ve concejales de Rivera, en este mismo depar-
responsable de gran cantidad de secuestros ex- tamento, en 2006. La muerte de Patamala, con
torsivos: Arnovis Guevara, Gaitán, jefe máxi- quince años en las Farc, se produjo en Puerto
mo, y el Negro Antonio, segundo al mando, a Rico (Caquetá). A mediados de diciembre cayó
quienes la cúpula había puesto al frente del en Antioquia Danilo, jefe del noveno frente, con
plan 2010, con el que pretendían volver a ha- dos décadas en la organización y responsable
cer presencia en las regiones que abandonaron de 60% de los secuestros realizados en la vía
por la presión militar en su contra. Medellín-Bogotá. Su muerte fue el resultado de
143
la acción conjunta entre la Fuerza Aérea y Co- de esta guerrilla para el periodo 2002-2009. No
mandos Junglas de la Policía Nacional (Semana, obstante, la cantidad de desmovilizados de ese
26 de diciembre de 2009). Durante 2009 fueron grupo durante 2009 está en tercer lugar, después
doce los integrantes de las Farc con posiciones de la registrada en 2008 y 2007 (3.027 y 2.480
de mando y décadas de trayectoria en sus filas casos, respectivamente). El ELN, por su parte,
dados de baja, cifra que comprende comandan- tuvo en 2009 el mayor número de desmoviliza-
tes, jefes de frentes, comandantes de estado mados (492), lo que representa un incremento de 89
yor y jefes de milicias. deserciones frente al año anterior. En total, 2.628
miembros de grupos guerrilleros se desmovili-
En cuanto al ELN, es de destacar la acción
zaron en 2009, 823 menos que el año anterior,
del Estado contra miembros del frente Bolchevi-
cuando la cifra alcanzó un máximo de 3.46117.
ques del Líbano (Tolima). En una operación de-
sarrollada por unidades del Grupo Jungla de la Los avances del Estado frente a los grupos
Policía Nacional en marzo de 2009, fue dado de guerrilleros son, pues, claros e innegables. A la
baja Mauricio, primero al mando de esta estruc- menor capacidad armada de las organizaciones
tura, con una trayectoria de dieciocho años en el irregulares, sus pérdidas territoriales y sus re-
grupo guerrillero. Semanas antes resultó muer- veses militares a manos de la fuerza pública, se
to, también en combates con la Policía, Duván, agregan una menor capacidad de financiación
segundo al mando después de Mauricio. Hechos a partir del secuestro y las drogas ilícitas, y el
posteriores confirmarían la vulnerabilidad y de- impacto de capturas, bajas en combate y desmo-
bilidad de este frente, rasgo representativo del vilizaciones sobre su estructura de fuerza.
ELN en su conjunto, pues Laín, sucesor de Du-
Con todo, las tendencias registradas entre
ván, fue capturado por las autoridades en Girón
2008 y 2009 sugieren que pese a los contunden-
(Santander) (El Tiempo, 22 de marzo de 2009).
tes golpes asestados por el Estado las organiza-
Con pocas semanas de diferencia, una misma es-
ciones guerrilleras –en particular las Farc– están
tructura del ELN perdió a tres altos mandos.
lejos de estar arrinconadas y aniquiladas. Así lo
Todo esto refleja el carácter rápido, preciso evidencia el incremento en su accionar armado
y contundente de la acción de la fuerza públi- en 2009, que coincide con la disminución en
ca contra la guerrilla, a partir de operaciones los combates por iniciativa de la fuerza pública.
conjuntas y un acertado trabajo de inteligencia. Es importante señalar al respecto el aumento de
Sobresale, en particular, el papel de la Fuerza los municipios escenario de acciones armadas
Aérea, así como la obtención de información por parte de la guerrilla y la disminución en los
por parte de la Policía Nacional. que registraron combates por iniciativa de las
fuerzas militares. Asimismo, los departamentos
A las bajas en combate deben agregarse las
en los que aumentaron las acciones armadas ex-
desmovilizaciones. Debido a ellas, las Farc han
ceden significativamente aquellos en los que se
tenido que encuadrillar a sus milicias para su-
incrementaron los combates. La correlación de
plir la deserción dentro de sus frentes, ocasio-
fuerzas en 2009, por su parte, indica un mayor
nando una pérdida de contacto y control de la
número de departamentos en los que la guerri-
población, de una parte, y una menor capacidad
lla tiene ventaja frente al Estado. Las implica-
de logística e inteligencia, de otra. Esta situa-
ciones tanto de la reducción en los combates
ción, en últimas, se ha traducido en una pérdi-
de las fuerzas militares como del aumento de
da mayor de control territorial. Según reportes
la capacidad armada en las Farc se analizan a
oficiales, durante 2009 se desmovilizaron 2.128
continuación.
combatientes de las Farc, cantidad que repre-
senta una disminución respecto a 2008, cuando
se presentó el mayor número de desmovilizados
144
2.1 Decrecimiento en los combates primera, el aumento en el número de acciones

por iniciativa de la fuerza pública en ciertos escenarios departamentales; y, segun-
da, la ampliación del número de municipios en
La dinámica reciente del esfuerzo militar del donde los grupos irregulares hicieron presencia
Estado presenta un cambio importante frente armada.
a la tendencia positiva registrada desde 1999.
En el ámbito departamental, en 2009 aumen-
La reducción en los combates en 2009 contras-
tó el número de acciones irregulares con res-
ta con la tendencia ascendente en la capacidad
combativa de la fuerza pública, iniciada en la pecto a 2008 en diecisiete de los treinta y dos
administración Pastrana y acentuada en el pri- departamentos22 del país y en Bogotá, habiendo
mer gobierno Uribe. disminuido el número de acciones en Caldas,
Cundinamarca, Cesar, Guainía, Huila, La Guaji-
El decrecimiento en los combates se eviden- ra, Magdalena, Meta, Quindío, Sucre y Valle (grá-
cia a partir del número de iniciativas armadas de ficos 4A y 4B).
la fuerza pública en 2008 y 2009 (1.809 combates
y 1.426, respectivamente) (gráfico 1). Esta dismi- Además, como se observa en los mapas 2A
nución no puede interpretarse como una reduc- y 2B, al considerar el número de municipios
ción en la capacidad militar del Estado. El menor escenario de algún tipo de actividad armada se
número de contactos directos entre las partes en evidencia la expansión entre 2008 y 2009 de la
conflicto refleja los cambios en la conducta de los presencia de los grupos irregulares: 148 y 178
grupos guerrilleros, que evitan los enfrentamien- municipios, respectivamente, en trece departa-
tos con la fuerza pública y, además, mediante la mentos23. En los mismos mapas se pueden iden-
siembra de minas antipersonal, obstaculizan su tificar también, con colores más oscuros, los
avance terrestre. En ese orden de ideas es indis- municipios en los que aumentó el número de
pensable la revisión de la PDSD, en función de las acciones realizadas por el conjunto los grupos
nuevas realidades de la confrontación armada18. armados al margen de la ley.
Aun cuando los combates contra los grupos Como se observa en el gráfico 3, durante
armados aumentaron en cinco departamentos 2009 las Farc efectuaron el mayor número de
durante 200919, en tres no hubo ninguno por acciones armadas en el país, seguidas de guerri-
iniciativa de la fuerza pública20 y en veintitrés llas no identificadas24 y, por último, del ELN. Las
se redujo el número de municipios que fueron Farc aumentaron sus actividades en 90% entre
objeto de combates21 (véanse los gráficos 4A y 2008 y 2009. Las acciones correspondientes a
4B). Al analizar por municipios se destaca la re- guerrilla no identificada disminuyeron aproxi-
ducción ostensible en el número de combates madamente en 16% en 2009. En el caso del ELN,
por municipio, como se corrobora al observar ese mismo año sus acciones armadas aumenta-
los mapas 1A y 1B. ron en un 25%.
El incremento en el accionar de las Farc en

2009 contrasta con la tendencia a la baja en sus
2.2 Repunte en el nivel de actividad
niveles de actividad durante los últimos seis
armada de los grupos guerrilleros
años. Por su parte, el escaso protagonismo del
ELN ese año ratifica sus debilidades, cada vez
Como se aprecia en el gráfico 1, además del des-
mayores, en términos de capacidad operativa.
censo en los combates, en el ámbito nacional
hubo un repunte significativo en el número de En 2009, las acciones más recurrentes de la
acciones armadas por parte de los grupos al mar- guerrilla fueron, en su orden, sabotajes, hostiga-
gen de la ley: 560 en 2009 frente a 393 en 2008. mientos, emboscadas, ataques a instalaciones de
En este sentido se destacan dos tendencias: la Fuerza Pública, piratería terrestre y ataques a
145
Gráfico 4A. Comparación de los combates por iniciativa de la fuerza pública

y las acciones por iniciativa de los grupos irregulares, 2008
Meta
Antioquia
Caquetá
Tolima
Arauca
Norte de Santander
Cauca
Nariño
Huila
Guaviare
Córdoba
Putumayo
Meta
Cesar
Antioquia
Bolívar
Caquetá
Caldas
Tolima
Chocó
Arauca
Vichada
Norte de Santander
Boyacá
Cauca
Magdalena
Nariño
La Guajira
Huila
Santander
Guaviare
Casanare
Córdoba
Sucre
Putumayo
Quindío
Cesar
Cundinamarca
Bolívar Combates 2008
Vaupés
Caldas
Guainía
Chocó Acciones 2008
Atlántico
Vichada
Risaralda
Boyacá
Bogotá D.C.
Magdalena
Valle
La Guajira
0 50 100 150 200 250 300 Santander400
350
Casanare
Sucre
Quindío
Gráfico 4B. C Cundinamarca

omparación de los combates Vaupés por iniciativa de la fuerza pública Comb
y las acciones por iniciativa de los grupos irregulares
Guainía
Atlántico
, 2009 Accio
Risaralda
Bogotá D.C.
Meta
Valle
Caquetá
Antioquia 0 50 100 150 200 250 300 350 400
Arauca
Guaviare
Norte de Santander
Córdoba
Huila
Tolima
Putumayo
Valle
Bolívar
Chocó
Vichada
Sucre
Guainía
La Guajira
Quindío
Vaupés
Cesar
Santander
Cundinamarca
Magdalena
Caldas
Combates 2009
Casanare
Risaralda
Acciones 2009
Atlántico
Bogotá D.C.
Boyacá
Nariño
Cauca
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
Fuente: gráficos elaborados con base en los datos del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH.
146
la población, acciones que se incrementaron en Risaralda y Caldas); E5 a una parte de los muni-
comparación con 2008, con excepción de la pira- cipios del norte de Antioquia y sur de Bolívar; y
tería terrestre, que registró un leve descenso (grá- E6, al Catatumbo, en Norte de Santander.
fico 5). Las Farc, principal responsable de estos
El mapa 3B confirma la pretensión de los
incidentes, estarían ejecutando el Plan Renacer,
grupos armados de diversificar su presencia
con el que buscan reactivarse militarmente y re-
en el territorio nacional, mediante la ejecución
conquistar territorios perdidos, privilegiando la
de acciones en más municipios. Estas acciones
siembra de minas antipersonal y la movilización
comprenden emboscadas por medio de la acti-
en pequeños grupos (Ávila, 2009).
vación de artefactos explosivos, al paso de patru-
Pese a las limitaciones en su capacidad de llas del Ejército o la Policía, junto con sabotajes
realizar acciones armadas de gran envergadu- o ataques a la infraestructura pública, así como
ra, en 2009 la guerrilla atacó instalaciones de acciones de piratería terrestre25.
la fuerza pública y efectuó numerosos hostiga-
mientos a unidades de las fuerzas militares. Los
escenarios donde tuvieron lugar estas acciones, 2.3 Correlación de fuerzas entre
que requieren un esfuerzo militar significativo, el Estado y los grupos guerrilleros
se señalan en el mapa 3A, donde se pueden iden-
tificar los municipios en los que se concentra En los gráficos 5A y 5B se puede observar que
el mayor poder de fuego de las organizaciones entre 2008 y 2009 aumentó el número de de-
alzadas en armas. Los escenarios fueron los si- partamentos donde la iniciativa armada de los
guientes: E1 corresponde al Plan Patriota (Meta, grupos irregulares es superior a la del Estado.
Guaviare y Caquetá); E2 al suroccidente del Mientras que en 2008 tres departamentos pre-
país, en las zonas limítrofes de Nariño y Putu- sentaron más acciones irregulares que combates
mayo; E3 al corredor que comunica las zonas de (Valle del Cauca, Risaralda y Cundinamarca), en
presencia histórica de las Farc en el suroriente 2009 esta situación se presentó en siete depar-
del país con el Pacífico colombiano (atravesan- tamentos (Atlántico, Boyacá, Cauca, Casanare,
do el Huila, Tolima, Cauca y Valle del Cauca); Cundinamarca, Nariño, y Risaralda).
E4 a municipios de la zona cafetera (Quindío,
Gráfico 5. Acciones más recurrentes de los grupos irregulares, 1998-2009
700
600
500
400
300
200
100
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Sabotajes Hostigamiento Piratería terrestre Emboscadas

Ataques contra instalaciones de la fuerza pública Ataques a población
147
En 2009 la situación más desfavorable para En el Putumayo, en límites con Ecuador, en

el Estado, desde el punto de vista de la corre- mayo de 2009 el frente 48 de las Farc activó una
lación de fuerza, se presentó en el Cauca, se- carga explosiva, al paso de un camión que trans-
guido de Nariño, Atlántico, Boyacá, Risaralda, portaba efectivos del Ejército, acción que dejó
Casanare, Cundinamarca, Caldas y Quindío. diecinueve militares heridos (El Tiempo, 21 de
También hubo un cambio en el orden de los mayo de 2009). En el Cauca, en noviembre de
departamentos en los que el balance de fuerzas 2009 las Farc atacaron a una unidad militar en
fue favorable para el Estado. En 2008, el Estado Corinto, con un saldo de nueve militares muer-
tuvo mayor superioridad armada en el Meta, se- tos y cuatro heridos. No es la primera vez que
guido de Antioquia, Caquetá y Tolima. En 2009, una acción de este tipo ocurre en la zona. Duran-
Meta siguió siendo el departamento con la site ese año fueron frecuentes los hostigamientos
tuación más favorable para el Estado, pero esta a cascos urbanos municipales, tanto en Corinto
vez seguido de Caquetá, Antioquia y Guaviare. como en Toribío, y los ataques contra la fuerza
pública. El propósito de las Farc es asegurar una
Tal como se puede observar en en mapa 4, en
retaguardia estratégica para Alfonso Cano, quien
2009 los diez departamentos con mayor porcenta-
se encuentra en la cordillera Central27.
je de municipios con superioridad armada de los
grupos irregulares eran: Cauca (31,70%), Putuma- En Nariño, durante mayo de 2009, las Farc
yo (30,79%), Arauca (28,57%), Tolima (19,14%), realizaron acciones que causaron la muerte a
Nariño (19,04%), Risaralda (14,28%), Chocó nueve miembros de la fuerza pública e hirie-
(11,53%), Huila (10,81%), Casanare (10,52%), ron a dos más (El Colombiano, 11 de mayo de
Meta (9,53%). 2009). Además, a comienzos de 2009 cometieron
una masacre contra miembros de la comunidad
A continuación se presentan algunos acon-
indígena a’wá, acusados por la guerrilla de ser
tecimientos representativos de las tendencias
colaboradores de las fuerzas militares. Entre las
analizadas, que permiten apreciar las manifes-
víctimas había menores de edad (Human Rights
taciones y alcances del incremento en la acti-
Watch, 2009). El trasfondo de la masacre es el
vidad armada de la guerrilla en 2009. En mayo
control de un territorio estratégico para el culti-
de 2009, las Farc causaron la muerte a más de
vo, transporte y comercialización de coca, en el
cuarenta integrantes de la fuerza pública, en
que reside esta comunidad indígena. La zona ha
una escalada de acciones que coincidió con el
sido escenario de disputas entre guerrilla, para-
45º aniversario de la creación de la organiza-
militares y estructuras del narcotráfico (Semana,
ción. También se llevó a cabo una acción tipo
10 de febrero de 2009).
comando en el municipio de Garzón (Huila),
que dejó el saldo de un concejal secuestrado En el plano económico, para compensar la
y dos vigilantes y un policía muertos, cuando reducción de ingresos por secuestros, la gue-
la columna móvil Teófilo Forero irrumpió en el rrilla acude a prácticas extorsivas, como se
Concejo municipal con el propósito de plagiar desprende de las acciones contra intereses del
a todos sus integrantes. Más grave aun fue el comercio y la industria, realizadas frente al in-
secuestro y posterior asesinato del gobernador cumplimiento de pagos.
del Caquetá, Luis Fernando Cuéllar, en diciem-
bre de 2009, por parte de esa misma columna En síntesis, el escenario actual de la con-
móvil26. La gravedad del hecho radica en que frontación armada comprende regiones perifé-
ricas y apartadas de la geografía nacional, en
fue realizado contra la máxima autoridad de un
particular zonas próximas a las fronteras con
departamento que en la primera administración
los países vecinos.
Uribe fue el principal escenario del esfuerzo
militar del Estado contra esta organización irre- Hay que destacar la capacidad de las Farc
gular (Arias, 2009). para operar en escenarios urbanos y sus alrede-
148
dores. Buena parte de las acciones descritas se para obstaculizar el paso por tierra de unidades
han desarrollado en zonas próximas a los cas- militares y, así, proteger territorios estratégicos,
cos urbanos municipales. No menos importante no sólo para su resguardo, sino también para la
resulta la capacidad de la guerrilla para alterar siembra de cultivos ilícitos.
el ámbito político departamental y municipal,
La problemática de las minas antipersonal
como lo demuestra el asesinato del gobernador
es particularmente delicada. Entre los militares
de Caquetá y el secuestro de un concejal en Gar-
se registraron más víctimas por efecto de ellas
zón (Huila).
que por la confrontación directa contra el ene-
Otro aspecto que merece atención es la cre- migo28; y en departamentos como Nariño los ci-
ciente exposición y vulnerabilidad de la fuerza viles se han visto más afectados que los milita-
pública a las acciones de la guerrilla, en parti- res por estos artefactos (Ávila, 2009).
cular a las emboscadas y los hostigamientos.
Si se considera la geografía de los incidentes
La capacidad armada de las Farc se expresa en
ocurridos por minas antipersonal (MAP) y muni-
operaciones de esta índole, propias de la guerra
ciones abandonadas sin explotar (Muse) durante
de guerrillas, que se enmarcan en el principio de
2009, es posible identificar una correspondencia
economía de fuerza y la táctica de hit and run.
entre la localización de estos eventos y la distri-
Los grupos alzados en armas compensan así su
bución espacial de los cultivos ilícitos. Además,
inferioridad militar frente a su oponente, y op-
se observa una asociación entre incidentes por
tan por desgastarlo y desmoralizarlo, evitando
MAP y Muse y las zonas donde se adelantan com-
los enfrentamientos directos en los que es poco
bates. En el mapa 5A se destaca que la presencia
probable que resulten victoriosos, y mostrándose
de cultivos de coca y eventos por MAP o Muse
ante las fuerzas militares como un enemigo difu-
coincide en dieciocho departamentos, y en el 5B
so y difícil de identificar. De este modo, la expli-
se identifican los veinte departamentos donde
cación de la baja en los combates de iniciativa de
convergen combates y eventos por esos artefac-
la fuerza pública en 2009 se enmarca en la deci-
tos. En 2009, la presencia de cultivos ilícitos, los
sión de la guerrilla de eludir choques directos.
combates por inciativa de la fuerza pública y los
No es la primera vez que la guerrilla acude incidentes por MAP y Muse convergieron en die-
a este repertorio de acciones (véase el gráfico 4). ciséis departamentos del país29.
Sin embargo, a diferencia de años anteriores, en
En cuanto al número de incidentes por MAP
2009 este tipo de conducta se tradujo en el in-
y Muse, en los mapas 6A y 6B se observa que
cremento en el nivel de actividad armada de las
entre 2008 y 2009 aumentó el número de muer-
Farc. Con todo, ese incremento no puede inter-
tos y heridos por minas y municiones abando-
pretarse como un fortalecimiento de las capaci-
nadas sin explotar en dieciséis departamentos
dades bélicas del grupo guerrillero. Operaciones
del país30.
contra la fuerza pública como las realizadas du-
rante el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) La táctica en ascenso de sembrar minas anti-
escapan a las capacidades actuales de las Farc. personal es una preocupación central de la fuer-
za pública (El Tiempo, 15 de febrero de 2009),
pues compromete la movilidad por tierra de sus
2.4 Minas antipersonal y municiones unidades y entorpece sus operaciones. En el caso
abandonadas sin explotar del Cauca, por ejemplo, los campos minados han
obstaculizado la persecución emprendida por las
En un contexto de inferioridad militar frente fuerzas militares contra la guerrilla, que puede
al Estado, las organizaciones guerrilleras han huir rápidamente hacia sus zonas de refugio des-
dado prioridad al uso de minas antipersonal pués de incursionar en diferentes municipios.
149
Las consecuencias para el Estado son una me- En la disputa por el control territorial la gue-
nor efectividad y contundencia en las acciones rrilla terminó recurriendo a las prácticas de terror
contra la guerrilla, así como en la capacidad de de los paramilitares. De aquí que contribuyera,
reacción y respuesta frente a las emboscadas y particularmente las Farc, a incrementar las víc-
hostigamientos. timas de masacres, aun cuando las autodefensas
son las principales responsables de los asesina-
Cabe señalar que pese a los costosos estos múltiples ocurridos entre 1998 y 2001.
fuerzos por desactivar las MAP y las Muse, las
estructuras guerrilleras pronto compensan las El recurso a las masacres se explica por el
minas retiradas colocando otras. propósito de impedir la consolidación de los
avances del enemigo, golpeando sus redes de
apoyo, redes de informantes, familiares y mili-
cias. Los asesinatos múltiples en algunos casos
3. Las organizaciones
son selectivos, pero en su mayoría se dan indis-
armadas ilegales y su impacto criminadamente. Más allá del interés de eliminar
sobre la violencia homicida los apoyos de un determinado actor, las masacres
tienen el propósito de demostrar a la población
A partir del estudio de diferentes conflictos in- la incapacidad de la contraparte, con la que ha
ternos, Stathis N. Kalyvas (2001) concluye que convivido, para defenderla, y que, por ello, pue-
la violencia generada en medio de la guerra está de ser mejor plegarse al actor que da muestras de
estrechamente vinculada con la presencia de contar con un mayor poderío. La violencia indis-
actores organizados y la forma como estos se criminada es también una forma de castigar a la
relacionan con la población civil. La violencia población que ha sido funcional a los propósitos
en medio de la guerra civil corresponde a un de un determinado actor armado. Las masacres
proceso regulado, no se trata de un fenómeno cometidas por los paramilitares tienen el objeti-
caprichoso ni aleatorio. vo de golpear las redes de apoyo de la guerrilla
y, sobre todo, a pobladores que son percibidos
En Colombia, a pesar del enorme descono-
como bases sociales de la subversión.
cimiento sobre la identidad de los responsables
de las muertes, la dinámica de la violencia su-
giere una relación cercana, sobre todo con la ac-
tuación de los grupos de autodefensas a partir 3.1 La desmovilización de las autodefensas
de la década de los ochenta del siglo pasado. y su impacto en la violencia
Durante el gobierno Pastrana, al tiempo que
se llevaba a cabo la negociación con las Farc, La desmovilización de las autodefensas, en cum-
los grupos paramilitares, que desde los ochen- plimiento del acuerdo de Santa Fe de Ralito, sus-
ta tenían fuertes vínculos con el narcotráfico, crito el 15 de julio de 2003 con el gobierno Uribe,
comenzaron a adquirir mayor protagonismo, lo contribuyó a afianzar la tendencia descendente
cual contribuyó significativamente a la degra- en las masacres que se venía registrando desde
dación del conflicto: las masacres aumentaron 2002, antes de iniciarse el proceso de negocia-
y llegaron a su pico máximo en 2000 (gráfico 6), ción con las Autodefensas Unidas de Colombia
lo que se explica por la lógica de expansión de (AUC). La reducción de la violencia masiva, que
los paramilitares, cuyo propósito era controlar se produjo prácticamente en todos los departa-
los escenarios de producción de coca y las rutas mentos del país, guarda estrecha relación con el
para la exportación de la droga en la costa norte. proceso de consolidación y posterior desmovili-
Además, estas estructuras comenzaron a incur- zación de las estructuras paramilitares.
sionar en las zonas de retaguardia de las Farc, Después de la desmovilización, en varias
en el suroriente del país. regiones del país comenzó a evidenciarse la
150
presencia de estructuras armadas fuertemente inmediato. Una vez desactivado el aparato ar-
vinculadas al narcotráfico y otras actividades mado de las autodefensas, los narcotraficantes
delictivas (El Tiempo, 16 de octubre de 2005), organizaron sus propias bandas y se desataron
denominadas por el gobierno como bandas cri- enfrentamientos entre las diferentes facciones.
minales emergentes (Bacrim). Estas estructuras, Por ejemplo, después de la extradición de Cuco
que en un principio corresponden a reductos Vanoy y Macaco a Estados Unidos, Daniel Ren-
que no se desmovilizaron, cometen homicidios, dón Herrera, don Mario, se enfrentó a las estruc-
pero en niveles moderados y principalmente en turas asociadas a la oficina de Envigado, vin-
el marco de disputas dentro del narcotráfico. culada al desmovilizado jefe de las AUC, Diego
Cifras oficiales dan cuenta de la existencia, en Murillo, don Berna. Los motivos de la disputa
agosto de 2009, de ocho grandes estructuras con se relacionan, en lo esencial, con espacios es-
3.400 integrantes (Llorente, 2009). tratégicos para el narcotráfico. Adicionalmente
se debe considerar la lucha por las tierras y, en
Pese a que se ha querido presentar a estos
particular, por las que estaban bajo el control
grupos como brotes aislados de criminalidad
de don Berna. Esta situación ilustra cómo, con
que están muy lejos de tener la presencia y el
la desmovilización, la unidad del narcotráfico
poderío de las estructuras desmovilizadas, es
quedó en entredicho31.
posible reconocer un patrón que determina su
aparición: la presencia del narcotráfico en zo- Otro elemento a considerar es que, antes, la
nas donde las autodefensas lograron el predo- actividad de algunos grupos de autodefensas se
minio frente a la guerrilla, mediante el recurso orientaba a golpear a la guerrilla directa o indi-
a asesinatos y masacres. rectamente, mientras que en la actualidad son
Así lo afirma la Oficina del Alto Comisiona- frecuentes las alianzas entre las Bacrim y las
do para los Derechos Humanos en Colombia en guerrillas. En Valle del Cauca, Cauca, Nariño y
su informe más reciente: Chocó se han establecido vínculos con el ELN
alrededor del narcotráfico, con el fin de garanti-
Algunos de estos grupos operan de un modo zar corredores y participar en otras actividades
parecido a las antiguas organizaciones parami-
litares, y participan en actividades criminales ilegales. En el sur de Bolívar, Urabá, Córdoba,
tales como narcotráfico, extorsión, despojo de bajo Cauca antioqueño, sur del Cesar, Meta y
tierras, prostitución y trata de personas, así Vichada, al menos seis frentes de las Farc han
como en actividades lícitas, aunque a veces
pactado el manejo conjunto de los cultivos de
irregulares, como loterías y seguridad priva-
da. En las filas de estos grupos hay personas coca, la protección de laboratorios y la utiliza-
desmovilizadas y no desmovilizadas de las an- ción de las rutas para la exportación de droga.
tiguas organizaciones paramilitares, reclutadas Lo cierto es que las autodefensas en el pasado y
voluntaria o forzadamente. Varios de los actua-
les cabecillas fueron anteriormente mandos
las Bacrim hoy en día se encuentran más vincu-
medios de esas organizaciones o militares (Alta ladas a la comercialización de estupefacientes,
Comisionada de las Naciones Unidas para los es decir están más interesadas en controlar las
Derechos Humanos, 2010). rutas y los puntos de embarque, que en los cul-
Después de un periodo caracterizado por la tivos y laboratorios.
acción indiscriminada de las autodefensas con-
Conviene examinar ahora el impacto de las
tra la población, su consolidación territorial ge-
Bacrim sobre los niveles de violencia, en parti-
nera la disminución de las masacres. Con las de-
cular frente al aumento en el número de homi-
nominadas Bacrim se busca mantener el control
cidios desde 2009. Este incremento en la vio-
sobre los territorios donde la desmovilización
lencia homicida contrasta con el descenso en
paramilitar afectó la unidad del narcotráfico.
las masacres en el marco de la desmovilización
De ahí que la reorganización de las estructuras
paramilitar, como se analizará a continuación.
dedicadas a ese negocio se haya dado casi de
151
3.2 Tendencias de la violencia homicida: datos de 2009 del Instituto Nacional de Medicina
masacres y homicidios, 2008-2009 Legal y Ciencias Forenses. Como se aprecia en el
gráfico 7, entre 2008 y 2009 los homicidios au-
A pesar del descenso en el número de víctimas mentaron en quince departamentos32, así como
por masacres (gráfico 6), que pasó de 169 en en las tres ciudades principales del país (Bogotá,
2008 a 98 en 2009, el nivel de asesinatos múl- Medellín y Cali).
tiples durante este último año sigue siendo ele-
La participación de los grupos armados ilega-
vado. Estas masacres revelan enfrentamientos
les en la dinámica de la violencia no se limita a
entre grupos armados, especialmente en Antio-
las grandes ciudades y sus alrededores. Un infor-
quia, Córdoba, Magdalena, Cesar, Nariño, Cau-
me de la Misión de Apoyo al Proceso de Paz de
ca y Valle. Según el informe antes citado de las
la OEA (MAPP/OEA) estima que por lo menos 153
Naciones Unidas, en 2009 en Cartago (Valle),
municipios del país están afectados por las deno-
las Águilas Negras mataron a nueve miembros
minadas Bacrim (Misión de Apoyo al Proceso de
de dos colectivos de derechos humanos y des-
Paz-OEA, 9 de febrero de 2009), situación relacio-
plazaron a cuarenta de sus integrantes.
nada con el aumento del número de homicidios
El número de municipios donde se presen- en el ámbito municipal de 2008 a 2009.
taron masacres también se redujo: 45 en 2009
A partir de las tasas de homicidio por muni-
frente a 51 en 2008. No obstante, como se ve en
cipio, elaboradas con base en los datos de la Po-
los mapas 7A y 7B, la violencia homicida expre-
licía Nacional, es posible distinguir los escena-
sada en masacres persiste en Argelia y El Tambo
rios donde la tasa nacional se duplica e, incluso,
(Cauca), Cali (Valle), Cartagena (Bolívar), Ciéna-
triplica33. En los mapas 8A y 8B los municipios
ga (Magdalena), Medellín (Antioquia), Tumaco
con las tasas más altas se indentifican con los
y Santacruz (Nariño), Villavicencio y Vistaher-
colores rojo y carmín. Al comparar la distribu-
mosa (Meta).
ción espacial de esas tasas en 2008 y 2009 so-
En contraste con la reducción en las ma- bresale la persistencia en el tiempo de los esce-
sacres, al considerar los homicidios se observa narios más críticos en términos del número de
su aumento departamental y municipal, según homicidios por cada cien mil habitantes.
Gráfico 6. Comparación del número de víctimas por homicidios y masacres, 1997-2009
30.000 1.600
Número de víctimas por homicidios
Número de víctimas por masacre
1.400
25.000
1.200
20.000
1.000
15.000 800
600
10.000
400
5.000
200
0 0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Número homicidios Masacres
Fuente: gráfico elaborado con base en los datos del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y del
Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH.
152
Gráfico 7. Comparación del número de homicidios, 2008 y 2009
Antioquia
Medellín
Cali
Bogotá D.C.
Nariño
Atlántico
Cauca
Cundinamarca
Magdalena
Bolívar
Córdoba
La Guajira
Chocó
Sucre
Putumayo
San Andrés
Guainía
Vaupés
Amazonas
Vichada
Casanare
Guaviare
Boyacá
Caquetá
Cesar
Arauca
Quindío
Huila
Tolima
Caldas
Santander
Risaralda
Meta
Norte de Santander
Valle
0 500 1.000 1.500 2.000 2.500
Homicidios 2009 Homicidios 2008
Fuente: gráfico elaborado con base en los datos del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
En los mapas 9A y 9B pueden identificar- A continuación se exponen algunos acon-

se, en azul, los municipios en los que la tasa de tecimientos que evidencian la conexión entre
homicidios disminuyó durante 2009; y, en rojo, estas estructuras armadas, las disputas por mer-
aquellos donde esta aumentó. En veintiocho de cados ilícitos y la tendencia al alza en los homi-
los treinta y dos departamentos del país hay cidios en 2009.
municipios donde durante 2009 la tasa de ho-
El caso de Medellín reviste interés especial.
micidios se incrementó frente al año anterior.
A finales de 2009 la tasa de homicidios en la
153
ciudad era casi el doble de la reportada en 2008 uno de los hombres fuertes de Los Rastrojos, res-
(Valencia, 2009). La capital de Antioquia regis- ponsable de asesinar a por lo menos treinta y dos
traba una caída en los homicidios desde 2003, personas (El Tiempo, 18 de agosto de 2009).
año en que terminó la cruenta disputa entre el
bloque Cacique Nutibara (BCN) y el bloque Me- Pese a los esfuerzos de las autoridades, estos
tro de las AUC, por el control de diferentes sec- grupos ilegales se reorganizan rápidamente, y, de
tores de la ciudad. El recrudecimiento de la vio- acuerdo con el último informe de la MAPP/OEA,
lencia homicida a partir de 2008 se explica por esta dinámica se traduce no sólo en el aumento
el enfrentamiento entre grupos al mando de don de los homicidios, sino, también, en actos como
Mario, narcotraficantes de la oficina de Enviga- desapariciones y secuestros, entre otros. Así, en
do y una organización del norte del Valle, por el Buenaventura (Valle), las denuncias por desapa-
control de actividades ilegales (El Tiempo, 9 de riciones en 2009 se estiman en 160. En Puerto
diciembre de 2007). Libertador (Córdoba), el gobernador de una co-
munidad indígena fue secuestrado, y en Santan-
Como lo expresa un estudio sobre la seguri- der de Quilichao, Buenos Aires y Suárez (Cauca)
dad en Medellín: líderes comunitarios, concejales e integrantes de
la ciudad sigue estando ocupada por muchas comunidades indígenas han sido objeto de inti-
de las bandas criminales que existen hace más midaciones constantes (Misión de Apoyo al Pro-
de un década, la criminalidad se concentra en ceso de Paz-OEA, 26 de abril de 2010).
los mismos barrios, y la disminución de indi-
cadores de delincuencia obedece casi siempre a En síntesis, las denominadas Bacrim repre-
la hegemonía de algún sector del narcotráfico o
del paramilitarismo, produciendo una temporal,
sentan la continuidad de las antiguas autode-
frágil y peligrosa estabilidad en las condiciones fensas, como expresión de los intereses del nar-
de seguridad, que se rompe cada vez que se alte- cotráfico en el país. En este contexto se explica
ra la cadena de mando (Valencia, 2009). el recurso a las masacres y los homicidios de
Es reveladora en este sentido la declaración parte suya, en el marco de ajustes de cuentas
del comandante de la Policía Metropolitana con organizaciones rivales, así como de dispu-
del valle de Aburrá, general Dagoberto García, tas por el control del narcotráfico y otros merca-
cuando menciona que 70% de los homicidios dos ilegales. Asimismo, la violencia contra or-
en la ciudad corresponden a violencia instru- ganizaciones sociales ocurre cuando, por efecto
mental, y que los autores son personas con de sus denuncias o movilizaciones, los intere-
antecedentes judiciales que hacen parte de es- ses en torno al narcotráfico se ven amenazados
tructuras delincuenciales (El Tiempo, 8 de abril (Fundación Ideas para la Paz, enero 2010).
de 2009).
Ante el incremento de la violencia produci-

da por estas organizaciones, el gobierno nacional 4. La confrontación armada
emprendió una ofensiva policial por medio de en las fronteras y las tensiones
acciones simultáneas y articuladas que se han con el vecindario
concentrado en los departamentos de Antioquia,
Sucre, Norte de Santander, Cesar, Casanare, Cau- En la evolución reciente del conflicto armado
ca y Bolívar. Igualmente, se enfatiza en las regio- se destaca el reacomodamiento de los grupos
nes del bajo Cauca, Urabá y Magdalena medio. armados irregulares en las regiones fronterizas.
Como resultado de estas operaciones se ha pro- Aun cuando no es una tendencia reciente, y en
ducido un gran número capturas y judicializa- muchos departamentos que no son de frontera
ciones (Misión de Apoyo al Proceso de Paz-OEA, la guerrilla continúa operando, en áreas próxi-
26 de abril de 2010). Así, por ejemplo, en julio mas a los países vecinos se aprecia el incremento
de 2009 las autoridades capturaron en el Cauca a de las actividades militares y la violencia homi-
154
Mapa1A. Combates en 2008 Mapa 1B. Combates en 2009
155
Fuente: mapas elaborados con base en los datos del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH.
Mapa 2A. Acciones irregulares en 2008 Mapa 2B. Acciones irregulares en 2009
156
Mapa 3A. Acciones de mayor esfuerzo militar, 2009 Mapa 3B. Acciones de menor esfuerzo militar, 2009
157
Mapa 4. Correlación de fuerzas, 2009
Fuente: mapa elaborado con base en los datos del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH.
158
Mapa 5A. Municipios con presencia de cultivos de coca Mapa 5B. Municipios con presencia de combates
y eventos MAP y Muse, 2009 y eventos MAP y Muse, 2009
159
Mapa 6A. Eventos por MAP y Muse, 2008 Mapa 6B. Eventos por MAP y Muse, 2009
160
Mapa 7A. Masacres realizadas en 2008 Mapa 7B. Masacres realizadas en 2009
161
Fuente: mapas elaborados con base en datos de la Policía Nacional.

Mapa 8A. Tasas de homicidios en los municipios, 2008 Mapa 8B. Tasas de homicidios en los municipios, 2009
162
Mapa 9A. Municipios con disminución Mapa 9B. Municipios con aumento
de la tasa de homicidios, 2009 de la tasa de homicidios, 2009
163
Fuente: mapas elaborados con base en los datos de la Policía Nacional.

cida. Lo anterior, lejos de evidenciar el arrinco- es un desafío para el Estado colombiano, en tér-
namiento y la derrota de los grupos irregulares, minos del manejo del conflicto armado, por sus
puede traducirse en la prolongación del conflic- consecuencias sobre las relaciones bilaterales.
to armado, junto con el deterioro de las relacio- Al respecto, cabe destacar, en primer lugar, la
nes bilaterales. disminución en el número de combates en las
zonas fronterizas durante 2009. Entre los doce
Así lo demuestra una extensa literatura in-
departamentos limítrofes34, únicamente en tres
ternacional al respecto. Saleyhan (2007) y Gle-
(Guainía, Vaupés y Boyacá) aumentó el número
ditsch (2007) señalan que los grupos irregula-
de combates de 2008 a 2009.
res situados en las fronteras adquieren ventajas
importantes en el marco de la guerra. Saleyhan En segundo lugar, las acciones armadas de
(2009) explica que estas pueden catalogarse los grupos irregulares aumentaron de forma
como zonas estratégicas en los conflictos arma- significativa en ocho de los doce departamen-
dos, puesto que su localización facilita activi- tos fronterizos35. Entre los cinco con mayor ac-
dades militares como el repliegue y el refugio, y tividad armada en 2009, Nariño, en la frontera
actividades económicas como el abastecimiento. con Ecuador, ocupa el primer lugar; seguido de
Según Studdard (2004), los rebeldes aprovechan Norte de Santander y Arauca, limítrofes con Ve-
los Estados cercanos para obtener rentas eco- nezuela; Putumayo, en límites con Ecuador y
nómicas, ayuda logística, ampliar tropas y es- Perú; y Chocó, que limita con Panamá (véanse
tablecer bases de operaciones. Buhaug y Gates los gráficos 5A y 5B).
(2002) establecen que el desarrollo de guerras
civiles cerca a las fronteras internacionales se Una comparación entre el número de comba-
explica porque los grupos rebeldes pueden uti- tes y acciones armadas, a nivel municipal, ubica
lizar estos espacios para refugiarse y evadir la a Putumayo como el departamento fronterizo con
presión militar del Estado en su contra. mayor porcentaje de municipios con superiori-
dad de los grupos irregulares en 2009, seguido de
La localización de organizaciones armadas Arauca, Nariño y Chocó (véase el mapa 4).
cerca de zonas limítrofes, además de permitir la
prolongación de la confrontación armada, tiene En este contexto, los grupos irregulares han
también efectos negativos en las relaciones en- ejercido una presión creciente sobre la pobla-
tre países vecinos. Gleditsch (2007) destaca las ción en zonas limítrofes, como lo evidencian las
migraciones trasnacionales causadas por la vio- cifras de desplazamiento forzado y las masacres.
lencia, el fomento del comercio ilegal de armas La Oficina del Alto Comisionado de las Nacio-
y el traspaso de rebeldes en búsqueda de recur- nes Unidas para los Refugiados (Acnur) señala
sos localizados en otros países y que son im- el incremento en el desplazamiento forzado en
portantes para su financiación. Saleyhan (2007) Putumayo y Nariño entre 2007 y 2009 (Acnur,
señala la violación de la soberanía por cuenta 14 de marzo de 2009). Además, como se dijo,
de operaciones contrainsurgentes que pueden en 2009 este último departamento fue escenario
transgredir límites fronterizos. de la masacre cometida por parte de miembros
de las Farc contra integrantes de la comunidad
En el caso colombiano es posible apreciar indígena a’wá, que arrojó el mayor número de
claramente las manifestaciones y consecuencias víctimas en los últimos años.
de la presencia de grupos armados ilegales en
zonas fronterizas. Las fronteras se han converti- La presencia de los grupos armados en las
do en escenarios fundamentales para la supervi- fronteras les permite acceso constante a recur-
vencia de estas organizaciones (Cabrera, 2009). sos indispensables para continuar con el esfuer-
La presencia y actuación de los grupos irregula- zo de guerra. Desde estas zonas se establecen
res en municipios próximos a los países vecinos líneas de abastecimiento de bienes primarios y
165
de insumos químicos para el procesamiento de captura y ataque contra estructuras insurgen-

drogas ilícitas. Además, hay un mayor acceso tes (El Tiempo, 9 de febrero de 2010). Brasil y
al tráfico de armas, así como a los puntos de Colombia, por su parte, establecieron en marzo
exportación para el narcotráfico. Estos esce- de 2009 un acuerdo para el desarrollo de ope-
narios superan, en ocasiones, la capacidad de raciones conjuntas sobre vías fluviales, utiliza-
contención de las fuerzas militares. Asimismo, das con frecuencia para el transporte de drogas
como lo afirmó el general Óscar Naranjo, direc- ilícitas (El Tiempo, 11 de marzo de 2009). Con
tor nacional de la Policía, las zonas fronterizas Perú se establecieron reuniones 2+2, entre los
son funcionales para que los grupos armados ministros de Defensa y de Relaciones Exteriores
sigan evadiendo a las autoridades colombianas de ambos Estados, para “intercambiar informa-
(El Tiempo, 7 de marzo de 2010). ción y estrechar la cooperación entre los dos
países en temas como la seguridad fronteriza y
El reacomodamiento en las fronteras ha be- la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo”
neficiado a las guerrillas en los ámbitos político (El Tiempo, 23 de marzo de 2010). Con Ecuador
y militar, por cuenta del deterioro de las relacio- se estableció una Comisión de Asuntos Sensi-
nes entre Colombia y sus vecinos. Basta recor- bles para tratar el asunto de seguridad (El Tiem-
dar la crisis que produjo el bombardeo contra po, 23 de febrero de 2010).
un campamento de las Farc en territorio ecua-
toriano, en el que fue dado de baja Raúl Reyes, Pese a los avances en materia de cooperación
en marzo de 2008. El traspaso de combatientes bilateral con buena parte de los países vecinos,
de la guerrilla, integrantes de los paramilitares aún faltan progresos con Ecuador para la nor-
e, incluso, de efectivos de la fuerza pública, ha malización plena de relaciones con Colombia.
generado un ambiente de desconfianza y acu- Y con Venezuela todavía habrá que ver cómo se
saciones mutuas en la región, por una supuesta desarrollan los acontecimientos. Por último, las
incapacidad militar o tolerancia con los grupos Comisiones Bifronterizas Nacionales (Combi-
armados, situación aprovechada por éstos para fron) mantienen un papel residual en materia de
continuar con sus actividades militares. cooperación en seguridad y asuntos militares.
En un contexto con estas características re- Es claro que las fronteras son un escenario
sulta difícil consolidar mecanismos bilaterales ventajoso para los grupos irregulares, porque
de cooperación, fundamentales en materia de posibilitan evadir la presión del Estado en su
seguridad fronteriza. Saleyhan (2009) destaca contra. Cambiar esta situación requiere del for-
que los Estados, en sus iniciativas para limitar talecimiento de mecanismos de cooperación
la actividad de grupos irregulares en zonas fron- conjunta con los países limítrofes. De lo con-
terizas, difícilmente pueden hacer labores de trario, los grupos guerrilleros seguirán encon-
inteligencia, vigilancia o monitoreo, a lo largo trando en las tensiones entre Colombia y sus
y más allá de las fronteras, sin la autorización y vecinos un escenario funcional a sus propósitos
colaboración de los países vecinos. militares y económicos.
Conviene resaltar al respecto que a partir de

2009 en algunas zonas fronterizas hay avances 5. Conclusiones y perspectivas, 2010
positivos en materia de intercambio de infor-
mación y acciones conjuntas contra estructuras Entre 2008 y 2009 el número de combates por
criminales y grupos irregulares. Las fuerzas mili- iniciativa de la fuerza pública registró un des-
tares colombianas y las autoridades panameñas censo, lo que contrasta con la tendencia al alza
han comenzado a coordinar esfuerzos en cuanto en su capacidad combativa, iniciada en el go-
a recompensas por comandantes de la guerri- bierno Andrés Pastrana y acentuada durante la
lla, así como en materia de procedimientos de primera administración Uribe.
166
Dicha disminución no puede interpretar- cinos son un desafío para el Estado colombiano,
se como una reducción en la capacidad mili- por sus consecuencias sobre las relaciones bila-
tar del Estado. Más bien, el menor número de terales. En consecuencia, es necesario avanzar
contactos armados directos entre las partes en hacia el fortalecimiento de mecanismos conjun-
conflicto refleja los cambios en la conducta de tos de cooperación con los países limítrofes.
los grupos guerrilleros, que evitan los enfren-
En cuanto a las denominadas Bacrim, aun
tamientos con la fuerza pública y mediante la
cuando se las ha presentado como brotes aisla-
siembra de minas antipersonal obstaculizan su
dos de criminalidad, muy lejos de tener la pre-
avance terrestre. El uso creciente de esta táctica
sencia y el poderío de los grupos que se desmo-
compromete la movilidad por tierra de las uni-
vilizaron, es posible identificar un patrón que
dades militares y, así, entorpece las operaciones
determina su aparición: la presencia del narco-
contra la guerrilla.
tráfico en zonas donde las autodefensas logra-
Además del descenso en los combates, entre ron el predominio frente a la guerrilla.
2008 y 2009 hubo un incremento considerable
El aumento en los homicidios en 2009 tiene
en el número de acciones armadas por parte de
una relación estrecha con estas estructuras ile-
los grupos al margen de la ley. En este sentido,
gales, que en mucho representan la continuidad
se destacan dos tendencias: primero, el aumen-
de las antiguas autodefensas como expresión de
to de las acciones en ciertos escenarios depar-
los intereses del narcotráfico. En este contexto
tamentales y, segundo, un mayor número de
se explica el recurso a las masacres y los homi-
municipios con presencia armada de los grupos
cidios, en el marco de ajustes de cuentas con
irregulares. El incremento en el accionar de las
organizaciones rivales, así como disputas en
Farc en 2009 contrasta con la tendencia a la baja
torno al control del narcotráfico y otros merca-
en sus niveles de actividad durante los últimos
dos ilegales.
seis años. El escaso protagonismo del ELN ratifi-
ca sus debilidades, cada vez mayores en térmi- Acontecimientos ocurridos en lo que va co-
nos de capacidad combativa. rrido de 2010 parecen confirmar las tendencias
aquí presentadas en el marco del conflicto ar-
En 2009, las acciones más recurrentes de la
mado en Colombia: en mayo de 2010 fueron da-
guerrilla fueron, en su orden, sabotajes, hosti-
dos de baja nueve infantes de marina en límites
gamientos, emboscadas, ataques a instalaciones
entre Caquetá y Putumayo, mientras adelanta-
de la fuerza pública, piratería terrestre y ataques
ban operaciones contra la guerrilla (El Tiempo,
a la población; acciones que se incrementaron
24 de mayo de 2010). Como en otros incidentes
en comparación con 2008, con excepción de la
contra la fuerza pública, en el Cauca, Guaviare,
piratería terrestre, que registró un leve descen-
Nariño y Putumayo, entre otros departamentos,
so. Aun cuando no es la primera vez que la gue-
puede apreciarse la exposición y vulnerabilidad
rrilla acude a este repertorio de acciones, a dife-
de las unidades militares a emboscadas y hos-
rencia de años anteriores, en 2009 este tipo de
tigamientos. Los grupos irregulares privilegian
conducta representa un incremento en el nivel
acciones basadas en el principio de hit and run
de actividad armada de las Farc. Con todo, este
con el fin de desmoralizar y desgastar a su con-
aumento en la capacidad militar de este grupo
trincante, frente a la imposibilidad de comba-
no puede interpretarse como el fortalecimiento
tirlo directamente. La emboscada de mayo de
en sus capacidades bélicas.
2010 en el Caquetá refleja también la intención
Las fronteras se han convertido en escena- que tienen las Farc de proyectarse como un gru-
rios fundamentales para la supervivencia de las po que logra reactivar su capacidad armada, en
organizaciones armadas, cuya presencia y ac- medio de una coyuntura electoral.
tuación en municipios próximos a los países ve-
167
Las muertes de efectivos de las fuerzas mili- dad fronteriza, con el propósito de, por un lado,
tares por efecto de minas antipersonal, así como reducir la funcionalidad de las fronteras para
las incautaciones de elementos para su produc- los objetivos de la guerrilla y, por otro, evitar el
ción artesanal en lo corrido de 2010, dan cuenta deterioro de las relaciones con los vecinos en el
de la importancia que para la guerrilla revisten marco de la lucha del Estado contra las organi-
los campos minados, y de sus consecuencias zaciones alzadas en armas.
para la movilidad terrestre del Ejército y la erra-
dicación de cultivos ilícitos. La muerte en An-
tioquia del comandante de un grupo de milita- Bibliografía
res que desactivaba varios de estos artefactos en
la zona de El Tanque, junto con la detección y
posterior destrucción de 600 minas antiperso-
nal en el mismo departamento (El Tiempo, 16 de
Libros y artículos en revistas e internet
enero y 18 de mayo de 2010), dan cuenta de la Aguilera Peña, Mario (2005). “El ELN: entre las armas
actualidad de esta problemática. y la política”. En Instituto de Estudios Políticos y
Relaciones Internacionales (Iepri), Nuestra guerra
En cuanto a las Bacrim, se observan enfren- sin nombre. Transformaciones del conflicto en Co-
tamientos como los ocurridos entre Los Paisas y lombia, Bogotá, Norma.
Los Urabeños, al sur de Córdoba y Antioquia, en Arias, Gerson (2009). “Caquetá y la suerte de la segu-
marzo de 2010, que obedecen a la disputa por ridad democrática”. Semana, 24 de diciembre de
2009. Artículo disponible en internet: http://www.
el control del narcotráfico. La presencia y actua-
semana.com/noticias-opinion-on-line/caqueta-
ción de este tipo de estructuras guarda estrecha suerte-seguridad-democratica/133187.aspx (fecha
relación con la tendencia al alza en la violencia de consulta: 20 de abril de 2010).
homicida en diferentes regiones del país (El Tiem- Ávila Martínez, Ariel Fernando (2009). “La guerra con-
po, 18 de enero de 2010). Pese a los esfuerzos de tra las Farc y la guerra de las Farc”. En Corporación
la Policía Nacional, que creó recientemente un Nuevo Arco Iris-Observatorio del Conflicto Armado,
¿El declive de la Seguridad Democrática? Documento
Grupo Especial de Búsqueda para desmantelar a
disponible en internet: http://www.nuevoarcoiris.org.
Los Urabeños, Los Paisas, Los Machos, Renacer, co/sac/files/oca/analisis/Consolidado_informe_2009.
el Ejército Revolucionario Popular Antisubver- pdf (fecha de consulta: 30 de marzo de 2010).
sivo de Colombia (Erpac) y Los Rastrojos, estas Buhaug, Halvard y Gates Scott (2002). “The geography
estructuras tienden a recomponerse rápidamen- of civil war”. Journal of Peace Research. 39 (4).
te, reemplazando a los miembros capturados o Cabera Nossa, Irene (2009). Las fronteras: zonas deci-
dados de baja en operativos de las autoridades. sivas en la prolongación del conflicto colombiano,
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Inter-
Por último, pero no menos importante, in- nacionales-Universidad Externado de Colombia,
formación de la Policía Federal de Brasil sobre Bogotá.
la presencia de bases permanentes de las Farc Décimo cuarto Informe trimestral del Secretario Gene-
en territorio brasilero resalta la importancia de ral al Consejo Permanente sobre la Misión de Apoyo
al Proceso de Paz en Colombia (MAPP/OEA), 26 de
las dinámicas transfronterizas en escenarios
abril de 2010. Documento disponible en internet:
de conflictos armados internos. Además de ser www.mappoea.org/sites/default/files/images/deci-
un espacio para evadir la presión militar de la mosegundo%20informe%20trimestral%20mapp.
fuerza pública colombiana, la guerrilla utiliza la pdf (fecha de consulta: abril 26 de 2010).
frontera colombo-brasileña para obtener ingre- Decimosegundo Informe trimestral del Secretario Gene-
sos de las drogas ilícitas, adquirir equipos y ar- ral al Consejo Permanente sobre la Misión de Apo-
yo al Proceso de Paz en Colombia (MAPP/OEA), 9 de
mas, comprar insumos químicos, entre otros (El febrero de 2009. Documento disponible en internet:
Tiempo, 16 de mayo de 2010). Este punto ratifica www.mappoea.org/documentos/informes/XIV%20In-
la imperiosa necesidad de afianzar mecanismos forme%20MAPPEA%20Colombia%2028%20abr%20
bilaterales de cooperación en materia de seguri- 2010.pdf (fecha de consulta: abril 27 de 2010).
168
Echandía, Camilo (2006). Dos décadas de escalamiento do e iniciativas de paz en Colombia, Fundación Ideas
del conflicto armado en Colombia 1986-2006, Uni- para la Paz-Woodrow Wilson International Center for
versidad Externado de Colombia, Bogotá. Scholars Latin American Program, Bogotá.
–––––––. (1999). “Expansión territorial de las guerrillas Observatorio de Derechos Humanos y DIH (2007). “Diag-
colombianas: geografía, economía y violencia”. En nóstico departamental de Córdoba”. Vicepresidencia
Malcolm Deas y María Victoria Llorente (comps.), de la República-Observatorio de Derechos Humanos.
Reconocer la guerra para construir la paz, Bogotá, Bogotá. Documento disponible en internet: http://
Norma y Universidad de los Andes. www.derechoshumanos.gov.co/observatorio_de_
DDHH/departamentos/diagnosticos/2007/cordoba.pdf
Echandía, Camilo, Eduardo Bechara (2006). “Conducta
de la guerrilla en el gobierno Uribe Vélez (2002- –––––––. (2005). Dinámica reciente de la confrontación
2006): de las lógicas de control territorial a las lógi- armada en Cundinamarca, Vicepresidencia de la
cas de control estratégico”. Análisis Político. 57. República-Observatorio de Derechos Humanos, Bo-
gotá.
Echandía, Camilo, Luis Gabriel Salas (2009). Dinámica
espacial del secuestro en Colombia (1996-2007), Vi- Pécaut, Daniel (2008). “Las Farc: fuentes de su longevi-
cepresidencia de la República-Programa Presiden- dad y de la conservación de su cohesión”. Análisis
cial de Derechos Humanos y DIH, Bogotá. Político. 63, mayo-agosto.
Fundación Ideas para la Paz (2009). “Las Farc: un año Peña, Karina (1997). “La guerrilla resiste muchas mira-
después de Jaque”. Siguiendo el conflicto: hechos y das”. Análisis Político. 22, septiembre-diciembre.
análisis. 58, junio.
Rubio, Mauricio (2005). Del rapto a la pesca milagrosa.
Fundación Ideas para la Paz (2010). “¿Para dónde va el Breve historia del secuestro en Colombia, Universi-
paramilitarismo en Colombia?”. Siguiendo el con- dad Externado de Colombia, Bogotá.
flicto: hechos y análisis. 58, enero.
Salazar, Boris, María del Pilar Castillo (2001). La hora
Fundación Seguridad y Democracia (2003). Fuerzas mide los dinosaurios. Conflicto y depredación en Co-
litares para la guerra. La agenda pendiente de la re- lombia, Cidse-Cerec, Bogotá.
forma militar, Fundación Seguridad y Democracia,
Bogotá. Saleyhan, Idean (2009). Rebels without borders. Trans-
national insurgencies in world politics, Cornell Uni-
Gleditsch, Kristian (2007). “Transnational dimensions versity Press, Ithaca.
of civil wars”. Journal of Peace Research. 44 (3).
–––––––. (2007). “Transnational rebels. Neighboring
Human Rights Watch (2009). “Colombia. Las Farc ase- States as sanctuaries for rebel groups”. World Po-
sinan a 17 integrantes de grupo indígena”. 10 de litics. 59 (2).
febrero. Disponible en internet: www.hrw.org/es/
news/2009/02/10/colombia-las-farc-asesinan-17- Samper, Jimena (2007). “Los empresarios y el conflicto
integrantes-de-grupo-ind-gena (fecha de consulta: armado: entre el compromiso y la amenaza”. Zero.
18 de abril de 2010). 19, octubre.
Informe anual de la Alta Comisionada de las Naciones Studdard, Kaysie (2004). War economies in a regional
Unidas para los Derechos Humanos sobre la situa- context: Overcoming the challenges of transforma-
ción de los derechos humanos en Colombia, 4 de tion, International Peace Academy, New York.
marzo de 2010. Documento disponible en internet: Valencia Rivera, Fernando (2009). “Medellín: un modelo
http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/inde seguridad cuestionable”. En Corporación Nuevo
formes/altocomisionado/Informe2009_esp.pdf (fe- Arco Iris-Observatorio del Conflicto Armado, ¿El de-
cha de consulta: 26 de mayo de 2010). clive de la seguridad democrática? Documento dis-
International Crisis Group (2007). “¿Se está avanzando ponible en internet: http://www.nuevoarcoiris.org.
con el ELN?”. Boletín Informativo sobre América La- co/sac/files/oca/analisis/Consolidado_informe_2009.
tina. 16, marzo. pdf (fecha de consulta: 30 de marzo de 2010).
International Crisis Group (2009). “Poner fin al conflic-

to con las Farc en Colombia: jugar la carta correcta”.
oletín Informativo sobre América Latina. 30, marzo. 2. Artículos en prensa
Kalyvas, Stathis N. (2001). “La violencia en medio de la
guerra civil. Esbozo de una teoría”. Análisis Político. “¿A qué Juegan las Farc?”, El Tiempo (Bogotá), 15 de
42, enero-abril. febrero de 2009.
Llorente, María Victoria (2009). “El mapa de la guerra y “12 muertos y 56 capturados deja ofensiva del Ejército
de la paz en la Colombia actual”. En Cynthia J. Arn- a bandas criminales entre Córdoba y Antioquia”, El
son y María Victorial Llorente (eds.), Conflicto arma- Tiempo, 7 de marzo de 2010.
169
“19 uniformados heridos dejó emboscada contra una “Farc piden a Panamá "suspender ataques" contra esa
patrulla militar en Putumayo”, El Tiempo, 21 de guerrilla en la frontera con Colombia”, El Tiempo, 9
mayo de 2009. de febrero de 2010.
“Alarma por auge de bandas de ex paramilitares en el “Frente Bolcheviques del ELN está prácticamente extin-
país”, El Tiempo, 18 de agosto de 2009. to con muerte de alias Mauricio”, El Tiempo, 22 de
marzo de 2009.
“Aparecen 12 nuevos grupos paras”, El Tiempo, 16 oc-
tubre de 2005. “Gobernación de Nariño confirma masacre de indíge-
nas”. Semana, 10 de febrero de 2009. Artículo dis-
“Ataque de las Farc en Corinto (Cauca) es el peor golpe ponible en internet: http://www.verdadabierta.com/
a la fuerza pública en 2009”, El Tiempo, 11 de no- conflicto-hoy/52-farc/872-gobernacion-de-narino-
viembre de 2009. confirma-masacre-de-indigenassemana (fecha de
“Ataque en Samaniego dejó siete militares muertos y consulta: abril 18 de 2010).
cuatro heridos”, El Colombiano (Medellín), 11 de “Golpes silenciosos”. Semana, 26 de diciembre de 2009.
mayo de 2009. Artículo disponible en internet: http://www.semana.
“Bandas emergentes: mayores generadoras de violen- com/noticias-nacion/golpes-silenciosos/133114.aspx
cia”, El País (Cali), 13 de abril de 2010. (fecha de consulta: 18 de abril de 2010).
“Cerca de 100.000 personas, en cinco municipios del “Gran encuesta de líderes 2002”, Credencial, noviembre
bajo Putumayo, siguen sin energía por atentado”, El de 2002.
Tiempo, 13 de agosto de 2009. “Gran encuesta de líderes 2008”, Credencial, octubre de
“Colombia y Brasil acordaron fortalecer la vigilancia de 2008.
su frontera común mediante el monitoreo del espa- “Guerrilla dinamitó puente que une a Cúcuta con Tibú”,
cio aéreo desde sus respectivos territorios”, El Tiem- en El Tiempo, marzo de 2009.
po, 11 de marzo de 2009
“La culebra viva es el narcotráfico: general Óscar Naran-
“Colombia y Perú analizan cooperación en temas de sejo”, en El Tiempo, 7 de marzo de 2010.
guridad”, El Tiempo, 23 de marzo de 2010
“Las Farc tienen bases permanentes en Brasil dice infor-
“Con campos minados Farc trata de frenar arremetida me de la Policía Federal de ese país”, El Tiempo, 16
del Ejército en Corinto”, El Espectador, 11 de node mayo de 2010.
viembre de 2009.
“Lucha subterránea por las comunas de Medellín”, El
“Confirmado: gobernador del Caquetá fue asesinado por Tiempo, 9 de diciembre de 2007.
las Farc”. Semana, 22 de diciembre de 2009. Artícu-
lo disponible en internet: http://www.semana.com/ “Mientras adelantaban operaciones contra la cuadrilla
noticias-nacion/confirmado-gobernador-del-caque- 15 de las Farc murieron 9 infantes de marina”, en El
ta-asesinado-farc/133088.aspx (fecha de consulta: Tiempo, 24 de mayo 24 2010.
20 de abril de 2010). “Min Defensa activó Comando Conjunto del Pacífico”,
Página oficial del Ejército Nacional, 23 de diciem-
“Cuatro soldados muertos y seis militares desapare-
bre de 2009. Información disponible en internet:
cidos en el Guaviare”. Semana, 24 de marzo de
http://www.ejercito.mil.co/?idcategoria=236946
2009. Artículo disponible en internet: http://www.
(fecha de consulta: 27 de abril de 2010).
semana.com/noticias-conflicto-armado/cuatro-
soldados-muertos-seis-militares-desaparecidos- “Muere Capitán por una mina de las Farc”, El Tiempo,
guaviare/122053.aspx (fecha de consulta: abril 20 18 de mayo de 2010.
de 2010).
“Muertes violentas en la Costa: no hay quién las pare”,
“Destruyen 600 minas antipersonal en Antioquia”, El El Tiempo, 18 de enero de 2010.
Tiempo, 16 de enero de 2010.
“Policía lanza ofensiva contra las Bandas Criminales en
“Ejército se toma comunas de Medellín, tras acciones 159 municipios”, en El Tiempo, enero 25 de 2010.
violentas que dejan 29 muertos”, El Tiempo, 8 de
“Se cierra cerco sobre Alfonso Cano”, El Espectador, 2
abril de 2009.
de octubre de 2009.
El Acnur abre nueva oficina en el norte de Ecuador”, 14
“Seis tractomulas y un furgón incinerados en la vía Ca-
de marzo de 2009. Información disponible en inter-
li-Buenaventura al parecer por las Farc”, El Tiempo,
net: http://www.acnur.org/index.php?id_pag=7385
23 de marzo de 2010.
(fecha de consulta: abril 28 de 2010).
“Uribe y Correa acordaron reunir cuanto antes Comi-
“En Cauca habrá acción militar integral”, El Colombia-
sión de Asuntos Sensibles”, El Tiempo, 23 de febre-
no, 11 de noviembre de 2009.
ro de 2010.
170
Notas pública; y 2) el número de acciones por iniciativa

de los grupos armados ilegales. Las acciones por
* Este artículo se desarrolló en el marco del proyecto iniciativa de los grupos armados ilegales se dividen
de investigación “Seguimiento y análisis del conflic- en cuatro: 1) las acciones contra la fuerza pública
to armado en Colombia” de la línea de investigación (emboscadas, ataques a instalaciones militares y
en Negociación y manejo de conflictos del Centro de hostigamientos); 2) los ataques a poblaciones; 3) la
Investigaciones y Proyectos Especiales (Cipe) (Uni- destrucción de infraestructura; y 4) los actos con
versidad Externado de Colombia-Facultad de Finan- objetivos económicos, es decir la piratería terrestre
zas, Gobierno y Relaciones Internacionales). y los asaltos a entidades públicas y privadas.
1 Para profundizar sobre el proceso de fortalecimien- 8 El número de acciones armadas cometidas por los
to y modernización de la fuerza pública, véase Fun- grupos armados ilegales y los combates por inicia-
dación Seguridad y Democracia, 2003. tiva de las fuerzas militares en 2009 se calcularon a
partir de los datos disponibles hasta el mes de sep-
2 Tanto las Farc (en la séptima Conferencia, celebrada tiembre y una proyección para el último trimestre
en 1982), como el ELN (en la Convención de Hé- de ese año. La fuente de la información fue el Pro-
roes y Mártires de Anorí, realizada en 1983), for- grama Presidencial de Derechos Humanos y Dere-
mularon una serie de lineamientos en los ámbitos cho Internacional Humanitario de la Vicepresiden-
político, económico y militar para avanzar en la cia de la República de Colombia.
consecución de sus propósitos estratégicos. En lo
económico se estableció como prioridad estructu- 9 Para profundizar en la discusión sobre control es-
rar fuentes de obtención de recursos que garantiza- tratégico y control territorial en el primer gobier-
ran la autonomía e independencia financieras. En no del presidente Álvaro Uribe (2002-2006), véase
lo político el énfasis consistió en penetrar, tomarse Echandía y Bechara, 2006.
y afianzarse en escenarios locales de poder. Y en lo 10 En ese sentido resulta pertinente la caracterización
militar el acento estuvo en incrementar el número de los grupos guerrilleros como huéspedes arma-
de frentes y combatientes, así como avanzar hacia dos de la economía, ofrecida por Salazar y Castillo,
los principales centros políticos, administrativos y 2001.
económicos del país.
11 Aunque en 2007 la actividad armada de las Farc se
3 Las transformaciones en las estrategias y tácticas de redujo a un nivel comparable al registrado una dé-
los grupos guerrilleros y su impacto en la dinámica cada atrás, la comparación establecida de acuerdo
del conflicto armado en Colombia han sido exten- con el número de acciones desarrolladas no es vá-
samente analizadas por Camilo Echandía. Véase, lida si se tiene en cuenta que, para entonces, esta
Echandía, 1999 y 2006. guerrilla tenía un poderío que le permitió una se-
4 De acuerdo con los sondeos efectuados por la firma rie de éxitos militares frente a la fuerza pública en
encuestadora Gallup, en marzo de 2008 el 82% de el gobierno del presidente Ernesto Samper (1994-
los entrevistados aprobaba la estrategia del gobier- 1998), que concluyó con el asalto a Mitú, capital
no contra las Farc. del departamento de Vaupés, en zona fronteriza con
Brasil, en 1998. En las condiciones actuales, accio-
5 Por ejemplo, el cerco que las Farc logaron tender alre- nes de esta índole escapan a las capacidades de las
dedor de Bogotá, en la década de los noventa, no exis- Farc, por su inferioridad militar frente al Estado.
te en la actualidad, consecuencia de las operaciones
Libertad I y Libertad II, adelantadas en Cundinamarca 12 Con todo, las Farc han podido compensar, al me-
y cuyo resultado fue el desmantelamiento de cuatro nos parcialmente, algunas de estas pérdidas. Por
frentes de la guerrilla (42, 22, 53 y 54) y de la colum- ejemplo, Raúl Reyes, fue reemplazado por Joaquín
na Reinaldo Cuéllar. Asimismo, operaciones como Gómez en el bloque Sur. Alfonso Cano sucedió en la
Mariscal, Meteoro y Orión cerraron la posibilidad de jefatura máxima de las Farc a Manuel Marulanda,
actuación de la guerrilla en Medellín y ciudades inter- Tirofijo. Véase, International Crisis Group, 2009.
medias cercanas a la capital de Antioquia. 13 Entre 2003 y enero de 2009, como resultado de las
6 “Gran encuesta de líderes 2002”, Credencial, no- operaciones militares, 10.806 guerrilleros fueron
viembre de 2002; y “Gran encuesta de líderes dados de baja y 26.648 capturados y puestos a órde-
2008”, Credencial, octubre de 2008. Una síntesis de nes de las autoridades. Ibid.
la posición de los empresarios frente al conflicto ar- 14 Se calcula que los ingresos derivados de la coca
mado y la construcción de paz en Colombia puede pueden haber disminuido de más de $1.300 millo-
encontrarse en Samper, 2007. nes de dólares en 2002, a unos $500 millones en
7 La medición de intensidad de la confrontación ar- 2007. Ibid.
mada tiene en cuenta dos componentes: 1) el núme- 15 El recurso sistemático al secuestro, un símbolo
ro de combates librados por iniciativa de la fuerza claro de la degradación de la guerrilla, ha sido un
171
medio de presión en el ámbito regional, dado que 27 Con posterioridad a esta serie de incidentes, el Mi-
su intensificación es la etapa previa a la expansión nisterio de Defensa Nacional anunció la creación
territorial. del Comando Conjunto nº 2 del Pacífico, compues-
to por la Tercera División del Ejército, la Fuerza Na-
16 El radio de operación de la FTST se extiende a Río
val del Pacífico y el Comando Aéreo de Combate nº
Blanco y Planadas (Tolima), así como a Florida y
3. Dentro de su jurisdicción se encuentran Caldas,
Pradera (municipios del Valle del Cauca que las
Risaralda, Cauca, Valle del Cauca, Quindío, Nariño
Farc demandan para un eventual intercambio hu-
y cuatro municipios de Chocó.
manitario), y Belalcázar, Toribío, Corinto, Miranda
y Páez (Cauca). 28 Las Farc recurren a las minas antipersonal con el
fin de evitar las ofensivas militares y la erradica-
17 Cifras del Programa de Atención Humanitaria al
ción manual de cultivos de coca en regiones como
Desmovilizado (PADH) del Ministerio de Defensa
el nudo de Paramillo, al norte de Antioquia y el sur
Nacional. Las cifras están disponibles en internet:
del departamento de Córdoba, así como en Nariño,
www.mindefensa.gov.co/index.php?pag=423 (fe-
Meta y el nororiente antioqueño. Véase el Programa
cha de consulta: 21 de abril de 2010).
Presidencial de Acción Integral contra las Minas
18 Para profundizar sobre este último planteamiento, Antipersonal: http://www.accioncontraminas.gov.
véase Fundación Ideas para la Paz, “Las Farc: un año co
después de Jaque”. Siguiendo el conflicto: hechos y
29 Nariño, Putumayo, Caquetá, Guaviare, Meta, Vau-
análisis. 58, junio de 2009.
pés, Vichada, Cauca, Valle del Cauca, Chocó, Antio-
19 Este es el caso de Meta, Caquetá, Guaviare, Guainía quia, Córdoba, Bolívar, Arauca, Norte de Santander
y Vaupés. y La Guajira.
20 Amazonas, Atlántico y Risaralda. 30 Los departamentos en donde aumenta el número
de víctimas de estos artefactos y aquellos en donde
21 Antioquia, Arauca, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cauca,
coinciden combates, cultivos ilícitos e incidentes
Casanare, Cesar, Chocó, Cundinamarca, Córdoba,
por MAP y Muse no son necesariamente los mismos
Huila, La Guajira, Magdalena, Nariño, Norte de
(véanse los mapas 5A, 5B, 6A y 6B).
Santander, Putumayo, Quindío, Santander, Sucre,
Tolima, Valle del Cauca y Vichada. 31 Don Mario, heredero de la facción paramilitar lide-
rada por los hermanos Castaño, se fortaleció prime-
22 Antioquia, Arauca, Atlántico, Boyacá, Caquetá,
ro en Urabá, donde se alió con desmovilizados del
Cauca, Chocó, Córdoba, Guaviare, Nariño, Norte
bloque Élmer Cárdenas que habían estado bajo el
de Santander, Putumayo, Santander, Sucre, Tolima,
mando de su hermano, el ex jefe de las AUC Fredy
Vaupés y Vichada.
Rendón, el Alemán. Después de librar una intensa
23 Antioquia, Arauca, Bolívar, Caquetá, Cauca, Gua- lucha con Los Paisas por el control de una de las
viare, Meta, Norte de Santander, Nariño, Santander, principales rutas de exportación de drogas, a tra-
Putumayo, Vaupés y Vichada. vés del sur de Córdoba y el bajo Cauca antioqueño,
don Mario fue capturado por la Policía Nacional en
24 Pese al desconocimiento, por parte de las autorida-
2009 (Observatorio de Derechos Humanos y DIH,
des, de la organización guerrillera responsable, es
2007).
posible asumir que se trata de las Farc, por los esce-
narios en donde este tipo de acciones armadas tiene 32 Antioquia, Nariño, Atlántico, Cauca, Cundinamar-
lugar. ca, Magdalena, Bolívar, Córdoba, La Guajira, Chocó,
Sucre, Putumayo, San Andrés, Guainía y Vaupés.
25 Los departamentos más afectados por estas accio-
nes son Antioquia, Arauca, Atlántico, Boyacá, Cal- 33 Es importante señalar que los datos de la Policía
das, Caquetá, Casanare, Cauca, Chocó, Córdoba, Nacional muestran una tendencia contraria a los de
Cundinamarca, Bogotá, La Guajira, Guaviare, Hui- Medicina Legal, pasando de 16.140 homicidios en
la, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, 2008 a 15.817 en 2009.
Putumayo, Risaralda, Quindío, Santander, Tolima y
34 Amazonas, Arauca, Cesar, La Guajira, Guainía,
Valle.
Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Vaupés,
26 “Confirmado: gobernador del Caquetá fue asesina- Vichada y los municipios fronterizos de Boyacá y
do por las Farc”, Semana, 22 de diciembre de 2009. Chocó.
Artículo disponible en internet: http://www.sema-
35 Guainía y Amazonas fueron los únicos departa-
na.com/noticias-nacion/confirmado-gobernador-
mentos fronterizos en los que durante 2009 no se
del-caqueta-asesinado-farc/133088.aspx (fecha de
registró ningún tipo de acción armada por parte de
consulta: 20 de abril de 2010).
los grupos armados al margen de la ley.
172
México: el combate al narcotráfico,
la violencia y las debilidades de la seguridad nacional
1. La seguridad: del siglo XX al XXI la seguridad de la frontera común, así como del
y la guerra al narcotráfico flujo de bienes y personas entre ambos países,
denominados “Acuerdos de fronteras inteligen-
Durante la primera década del siglo XXI, México tes”. En 2005 se acordó la agenda de la Alianza
ha visto la transformación de todos los esque- para la Seguridad y Prosperidad de América del
mas de la seguridad en el país, en términos doc- Norte (Aspan), en la que se reafirmó el concepto
trinales e institucionales. Las amenazas tradi- de fronteras inteligentes, que busca garantizar el
cionales, como el imperialismo estadounidense flujo legal de personas y bienes entre los miem-
dejaron de serlo; ahora, Estados Unidos es un bros del Tlcan mediante el uso de tecnología y
socio estratégico en función del Tratado de Li- el intercambio de información.
bre Comercio de América del Norte (Tlcan), y
De manera paralela, en 2005 se desarrolló
por los niveles actuales de cooperación en ma-
México Seguro, primer operativo para enfrentar
teria de seguridad. Asimismo, las guerrillas de
izquierda, incluidas las proindigenistas como la inseguridad relacionada con los carteles del
el Ejército Zapatista de Liberación Nacional narcotráfico en los estados de Tamaulipas, Sina-
(EZLN), existen pero no representan riesgos rea- loa y Baja California, en el que participaron la
les para el Estado. Lo mismo se puede señalar Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), la
sobre los movimientos sociales contestatarios. Agencia Federal de Investigaciones (AFI) y la Po-
licía Federal Preventiva (PFP)1. Uno de los prime-
Después del 11 de septiembre de 2001, la ros efectos de este operativo fue el incremento
prioridad otorgada por el gobierno de Estados en el número de homicidios relacionados con el
Unidos al resguardo de sus fronteras tuvo efec- tráfico de drogas2. En efecto, cuando el Estado
tos inmediatos sobre la seguridad nacional de mexicano hizo uso de la fuerza para enfrentar la
México. Durante la presidencia de Vicente Fox violencia del narcotráfico, se inició una escalada
(2000-2006), el Estado mexicano adoptó la per- constante de homicidios (véase el gráfico 1). Sin
cepción de amenaza del vecino del norte, lo cual embargo, las también llamadas ejecuciones no
se tradujo, en marzo de 2002, en acuerdos sobre son la variable principal para explicar el grado
173
Gráfico 1. Ejecuciones en México, 2001-2010
8.281
6.728
6.290
2.221 2.712
1.776
1.230 1.290 1.304
1.080
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
Fuente: El Universal, 29 de julio, 2010. El periódico Reforma registra para el mismo

periodo de 2010, 6.73 ejecuciones.
* Cifras al mes de julio de 2010.
de la amenaza en que se convirtió el narcotráfi- De esta forma se generaron las condiciones

co para la seguridad nacional de México. políticas y sociales para que algunos carteles
del narcotráfico tomaran el control de ciertas
Cuando el presidente Felipe Calderón asu-
regiones del país, esto aunado a un quinto fac-
mió el poder, en diciembre de 2006, declaró la
tor, la mayor demanda de cocaína en México.
guerra a los carteles del narcotráfico y solicitó
De acuerdo con el presidente Calderón, este
la asistencia de Estados Unidos, que se concretó
cambio en la geografía del mercado vuelve ne-
desde octubre de 2007 en la llamada Iniciativa
cesario el control territorial. Según esta lógica,
Mérida. De acuerdo con el diagnóstico oficial,
el gobierno decide utilizar a las fuerzas arma-
en México confluyeron diversas dinámicas que
das como principal instrumento para retomar
incrementaron el nivel de amenaza del narco-
el control de esas regiones del país, en lo que
tráfico. Primero, los carteles colombianos per-
sería, “una guerra sin cuartel porque ya no hay
dieron fuerza en función de las acciones em-
posibilidad de convivir con el narco […]. No
prendidas por Estados Unidos mediante el Plan
hay regreso; son ellos o nosotros”4.
Colombia. Segundo, los carteles mexicanos asu-
mieron el control del trasiego y distribución de Sin embargo, los carteles como tales no es-
la droga proveniente de Sudamérica hacia Esta- tán integrados por ejércitos regulares, y las gue-
dos Unidos, adquiriendo con ello mayor poder rras del siglo XX se alejan de las definiciones
económico. Tercero, la debilidad institucional previas de guerras entre Estados-Nación. En
de las fuerzas federales, estatales y municipales México esta guerra se inscribe dentro de la ca-
de seguridad pública y procuración de justicia. tegoría de los llamados conflictos asimétricos,
Cuarto, la descentralización del poder federal guerras de baja intensidad, guerras irregulares,
derivado del proceso de democratización en el guerras sin fronteras, etcétera. Además, es claro
país, que debilitó las estructuras políticas y de que el combate al narcotráfico es un conflicto
seguridad en los estados y municipios, lo cual trasnacional, pues México es un país de trán-
las hizo vulnerables ante el poder económico de sito de cocaína, ubicado geográficamente entre
los narcotraficantes3. los consumidores estadounidenses, donde se
174
obtienen las ganancias (el gobierno de Estados organizado transnacional. Primero, terminar con
Unidos captura muy poca cantidad del dinero el poder e impunidad de las organizaciones cri-
que provee esta actividad criminal), y los luga- minales, para lo cual se recurriría a las fuerzas
res en donde se produce la cocaína. Esto lleva a de seguridad del Estado. En segundo término,
sostener que el enfrentamiento no es sólo mexi- fortalecer el control de la frontera por aire, mar
cano y que las estrategias deben ser coherentes y tierra, mediante el uso intensivo de tecnología,
en términos multinacionales. con énfasis en la frontera común entre Estados
Unidos y México. Tercero, mejorar la capacidad
Se trata, además, de una guerra prolongada.
de los sistemas de justicia de la región por medio
Desde su gestación en los años cincuenta del
de reformas institucionales y administrativas, así
siglo XX, con la producción de marihuana y
como la instauración de juicios orales. Y cuarto,
heroína para satisfacer a los consumidores es-
reducir las actividades de las pandillas asociadas
tadounidenses (conformándose un espacio de
al tráfico de drogas y disminuir la demanda de
producción y mercados complementarios, prin-
éstas (Seelke et al., 2010: 15). Para cumplir estas
cipalmente entre los estados de Sinaloa y Cali-
metas parte medular del programa de coopera-
fornia), y luego el ingreso de la cocaína al cír-
ción es la transferencia de tecnología, la capaci-
culo producción-tráfico-consumo, agregándose
tación y la profesionalización, así como el inter-
Colombia, tejió redes criminales muy podero-
cambio de información de inteligencia.
sas. Por el carácter trasnacional del fenómeno,
la violencia que provoca la guerra contra el nar- En esta etapa de la Iniciativa Mérida la co-
cotráfico se acerca a las fronteras del norte del operación privilegió, en términos cuantitativos,
país, pues la lucha por exportar marihuana, he- la transferencia de tecnología en equipo, prin-
roína, cocaína y metanfetaminas es el alimento cipalmente militar e informático, al igual que el
de la violencia mexicana. intercambio de información y los programas de
capacitación. El 30 de junio de 2008 se aproba-
ron los primeros 400 millones de dólares, prove-
2. Iniciativa Mérida nientes de dos programas, International Narcotics
and Law Enforcement (Incle) y el Foreign Military
En marzo de 2007, los presidentes de México, Financing (FMF), controlados ambos por el Depar-
Felipe Calderón, y de Estados Unidos, George W. tamento de Estado. Posteriormente, en marzo de
Bush (2001-2005; 2005-2009), acordaron instru- 2009, se aprobaron 300 millones de dólares más
mentar un nuevo marco de cooperación, confor- de las dos cuentas anteriores y de la cuenta Eco-
mado por programas de transferencia de recur- nomic Support Fund (ESF). Después, en junio, se
sos para combatir el tráfico de drogas y de armas, aprobó una partida extraordinaria por otros 420
al igual que la violencia generada por el crimen millones de dólares, de la cuenta Incle. Finalmen-
organizado. Denominada como Iniciativa Méri- te, en 2010, se desembolsaron otros 210 millones
da, esta cooperación en seguridad se constituyó 250 mil dólares más de las mismas tres cuentas,
con un presupuesto de 1.600 millones de dólares para un total de 1.330.250 millones de dólares5. A
a ejecutarse entre 2008 y 2010. El programa con- pesar de estar aprobados, la Government Accoun-
templaba, además, recursos para Centroamérica, tability Office (GAO) de Estados Unidos observa
República Dominicana y Haití. A México le co- que hasta marzo de 2010 se había transferido
rrespondieron 1.400 millones de dólares, lo cual aproximadamente 46% de los recursos, mientras
significaba fortalecer tecnológicamente sus capa- que sólo se habían gastado 9% de los mismos (Go-
cidades operativas en el combate a los carteles vernment Accountability Office, 2010: 7).
del narcotráfico existentes en el país.
En esta fase, la Iniciativa Mérida se divi-
En principio se plantearon cuatro objetivos dió en cuatro grupos. El primero de ellos tiene
estratégicos para enfrentar el poder del crimen como objetivos combatir al terrorismo, al narco-
175
tráfico y resguardar la seguridad de las fronteras cha un proyecto para establecer una red informá-
terrestres y aéreas. La Secretaría de la Defensa tica de verificación y control, instalando puntos
Nacional y la Secretaría de Marina (Semar) son con equipo biométrico en los 165 puertos de en-
actores clave y, por tanto, los destinatarios de trada aéreos, terrestres y marítimos de México,
cerca de 60% de los recursos en este rubro. Aquí con prioridad en la frontera sur. El INM ya ubi-
destacan los aviones Casa 235 destinados para có esta tecnología en diez sitios de la misma, al
la Semar, orientados al patrullaje y la vigilan- igual que infraestructura para estaciones migra-
cia, principalmente en las fronteras marítimas torias en Cancún, Quintana Roo, Tijuana y Baja
del Caribe y el Pacífico. Cabe señalar que hasta California7. La AGA recibirá equipo de rayos X para
mayo de 2010 estos aviones no habían sido enla revisión de transporte comercial, vehículos y
tregados porque, debido a la gran demanda que equipaje, además de un sistema integrado de vi-
existe en el mercado internacional, hay una lis- gilancia inteligente con capacidad para centrali-
ta de espera de dos años para la entrega de estos zar los datos que producen los puertos de todo el
equipos. Además, el hecho de que el fabricante país. Esto forma parte de la estrategia establecida
sea español y que 50% se ensamble fuera de Es- en la Aspan, diseñada para garantizar el comer-
tados Unidos retrasa aún más la entrega. cio seguro en la región. Hasta el momento, sólo
ha recibido equipo poligráfico para control de
Sobresalen también los helicópteros Bell
confianza8.
412 EP con equipo de visión nocturna para des-
pliegue rápido para la Sedena6. Sin embargo, su El segundo grupo de esta fase de la Iniciati-
tiempo de entrega puede variar de doce a diecio- va Mérida está enfocado a la PGR, la Secretaría
cho meses en función del proceso administrativo de Seguridad Pública (SSP), la Secretaría de Ha-
en el Departamento de Defensa y de éste con el cienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría
proveedor. También está contemplada la trans- de Salud (SS). La primera ya recibió el equipo
ferencia de equipo no intrusivo de rayos gamma blindado y de comunicación para funcionarios
y escáner de ión, para utilizar en puntos de ins- y policías, que incluye desde vehículos hasta
pección dentro del territorio nacional para detec- chalecos antibala. La SSP es la más favorecida
tar drogas, armas, químicos y explosivos. de todas, ya que recibirá 60% de los recursos,
entre los que se destacan aviones Cessna Cara-
Asimismo, se considera la transferencia de van para vigilancia y monitoreo de comunica-
equipo informático para conformar e integrar ciones, helicópteros UH60, también conocidos
bases de datos con registros de personas, armas, como Blackhawk, para transporte y despliegue
drogas y vehículos, para la Procuraduría General rápido, así como equipos móviles de rayos gam-
de la República (PGR), el Centro de Investigación ma y rayos X. Sin embargo, sólo ha recibido los
y Seguridad Nacional (Cisen), el Instituto Na- equipos no intrusivos.
cional de Migración (INM) y la Administración
General de Aduanas (AGA). Con la PGR se tiene La SHCP tenía asignada la transferencia de
un proyecto para la frontera norte con el objetivo infraestructura informática para fortalecer la ca-
de construir una base de datos digital, con los pacidad de la Unidad de Inteligencia Financiera
registros que ya tiene esta dependencia, de trafi- (UIF) contra el lavado de dinero. En primera ins-
cantes de personas, armas y drogas, para lo cual tancia, esta infraestructura le permitiría conec-
ya recibió el software para el Proyecto Constanza tar a la UIF con la Plataforma México, el sistema
a utilizarse en el Operation Against Smugglers informático que enlaza a todas las dependencias
Initiative on Safety and Security (Oasiss). Éste que forman parte de la Estrategia nacional de
forma parte del acuerdo bilateral entre México y prevención del delito y combate a la delincuen-
Estados Unidos vigente desde octubre de 2005, cia, puesta en marcha por el gobierno de Felipe
para combatir el tráfico y la trata de personas en Calderón. Sin embargo, en función del retraso
la frontera. Por su parte, con el INM está en mar- en la entrega de estos recursos, el gobierno de
176
México decidió adquirir por su cuenta el equipo la prohibición de utilizar testimonios obtenidos
para investigar el lavado de dinero. Al parecer bajo tortura o malos tratos9.
el gobierno de Estados Unidos reorientará los re-
cursos económicos para cubrir otras necesidades A pesar de que parte importante de los recur-
(Government Accountability Office, 2010: 26). sos asignados y aprobados en la primera etapa de
Por su parte, la Secretaría de Salud recibirá equi- la Iniciativa Mérida no se ha entregado, el gobier-
po informático para interconectar las oficinas no del presidente Barack Obama (2009-) solicitó
estatales y municipales del Consejo Nacional de al Congreso de su país una nueva cantidad para
Adicciones (Conadic), con el objetivo de exten- dar continuidad al esquema de cooperación en
der a más lugares los programas de prevención y seguridad. Así, el 23 de marzo de 2010, durante
tratamiento contra las drogas. la reunión del Grupo de Alto Nivel de la Iniciati-
va Mérida se anunciaron cuatro objetivos estra-
El tercer grupo del paquete de ayuda se des- tégicos para esta nueva etapa: 1) desmantelar las
tina a fortalecer las instituciones de procuración organizaciones de la delincuencia transnacional
de justicia. La PGR es la principal receptora de que operan en ambos países; 2) fortalecer las
recursos, de carácter informático y de capaci- instituciones públicas responsables del comba-
tación. Las partidas están definidas en torno a te a la delincuencia organizada; 3) desarrollar la
programas que buscan mejorar el sistema de jus- frontera del siglo XXI para facilitar el flujo legíti-
ticia penal, destacándose el financiamiento al mo de mercancías y personas; y 4) fortalecer la
programa de testigo protegido. Adicionalmente, cohesión social de las comunidades de ambos
está contemplado un programa para digitalizar países enfatizando la prevención y la reducción
administrativamente a los ministerios públicos, del consumo de drogas10. Como piedra angular
así como establecer intercambio de información se pretende incorporar la mayor cooperación bi-
y análisis con el Centro Nacional de Planeación lateral en materia de inteligencia entre agencias
e Inteligencia (Cenapi). civiles y militares.
El último grupo se enfoca en fomentar la Lo más importante de esta continuidad es

transparencia mediante el acercamiento con que se está conformando una estructura bilate-
organizaciones no gubernamentales y la capa- ral de seguridad que busca trascender gradual-
citación sobre el conocimiento y respeto a los mente a la Iniciativa Mérida y que se encuentra
derechos humanos. Al mismo tiempo tiene el conformada por:
objetivo de combatir la corrupción en las instan-
Grupo de alto nivel. Presidido por la secreta-
cias de gobierno. Esto último forma parte de los
ria de Estado, Hillary Clinton, y la secretaria
requerimientos establecidos en las cuatro leyes
de Relaciones Exteriores, Patricia Espinosa.
que asignan los recursos para la Iniciativa Méri-
Su objetivo es consolidar una visión estraté-
da, que condicionan hasta 15% de los recursos
gica y mantener continuidad en la coopera-
aprobados en cada una. El primero se refiere a
ción entre México y Estados Unidos.
mejorar los mecanismos de transparencia y ren-
dición de cuentas de las policías federales, esta- Grupo de coordinación política. Presidido
tales y municipales. El segundo hace un llamado por los representantes de seguridad nacio-
al gobierno mexicano para que establezca meca- nal de cada país. Su objetivo es establecer la
nismos de consulta regulares con organizaciones política de monitoreo sobre el progreso de
de derechos humanos y de la sociedad civil. El la relación estratégica bilateral. Además, el
tercero busca la garantía de que los miembros de grupo tiene la tarea de desarrollar un nuevo
la policía y de las fuerzas armadas que hayan co- marco estratégico de seguridad para México,
metido violaciones a los derechos humanos sean tomando en cuenta los desafíos nacionales y
debidamente investigados bajo la jurisdicción de trasnacionales, orientándolo más allá de la
la autoridad civil. El cuarto exhorta a fortalecer Iniciativa Mérida.
177
Grupo de instrumentación bilateral. Presidi- La muerte de dos estudiantes del Tecnoló-

do por el subjefe de Misión y el director de gico de Monterrey, campus Monterrey, y de dos
la Sección Antinarcóticos de la embajada de niños en Tamaulipas, recrudeció las críticas a
Estados Unidos, así como por el subsecreta- la labor que desempeñan las fuerzas armadas
rio para América del Norte de la Secretaría de contra el narcotráfico y sus efectos negativos so-
Relaciones Exteriores de México. El grupo se bre los derechos humanos de la población12. En
reúne una vez cada mes para revisar el proce- 2009, Human Rights Watch (HRW) emitió un do-
so de avance de la Iniciativa Mérida (Govern- cumento en el que informa sobre los diferentes
ment Accountability Office, 2010: 32-24). casos de tortura por parte de las fuerzas arma-
das durante el combate al narcotráfico, así como
el tipo de investigación en curso que realiza la
3. Derechos humanos Procuraduría General de Justicia Militar.
Las fuerzas armadas se han constituido en el De acuerdo con esa ONG internacional, el
principal instrumento del gobierno del presi- problema radica en que el sistema de justicia
dente Calderón en su estrategia contra el crimen militar forma parte de la estructura jerárquica
organizado. Estas, principalmente el ejército, de la Sedena, convirtiéndolo en juez y parte a
enfrentan un problema importante en torno a la vez. La crítica más fuerte por parte de HRW
las violaciones a los derechos humanos que cose dirige a la extensión de la jurisdicción mili-
meten al llevar a cabo sus actividades. En enero tar sobre los civiles, cuando éstos son víctimas
de 2008, la Sedena creó la Dirección General de de violaciones de derechos humanos por parte
Derechos Humanos, con el objetivo de asesorar de militares. Incluso afirmó que “en los últi-
jurídicamente al instituto castrense y fortalecer mos 10 años, los tribunales militares mexicanos
la cultura de respeto a los derechos humanos –que habitualmente asumen la jurisdicción para
dentro del mismo11. investigar los abusos cometidos por militares
contra civiles– no han condenado ni a un solo
Ese mismo año, la Comisión Nacional de
miembro del ejército acusado de cometer una
Derechos Humanos (CNDH) señaló en su Segun-
violación grave de derechos humanos” (Human
do informe especial sobre el ejercicio efectivo del
Rights Watch, 2009).
derecho fundamental a la seguridad pública en
México, que: En cambio, en el marco de la Iniciativa Mé-
si el problema de la delincuencia exige la inter- rida, la Sedena en particular se comprometió a
vención del ejército en tareas policiales, como hacer transparentes las acciones que lleva a cabo
parece ser el caso, entonces debería modificarse para dar seguimiento a las recomendaciones de
el marco jurídico y prever que los miembros de
la CNDH, así como para castigar a los militares
las fuerzas armadas queden sujetos a condicio-
nes jurídicas del orden civil por los abusos de que violen los derechos humanos. Así, en julio
poder que cometan, a fin de que prevalezca el de 2009, el secretario de la Defensa de México,
Estado de derecho y el respeto de los derechos Guillermo Galván, entregó a su homólogo esta-
humanos (Comisión Nacional de Derechos Hu-
manos, 2008).
dounidense, Robert Gates, información relacio-
nada con las medidas que el ejército toma para
Si bien es cierto que en México se inició un prevenir y castigar la violación a los derechos
debate en torno al fuero de guerra, particular- humanos en México en el contexto del combate
mente después de la visita de Hillary Clinton en al crimen organizado13.
marzo de 2009, éste no ha sido lo suficientemente
productivo como para avanzar en las reformas Prácticamente un año después, en julio de
legislativas correspondientes, específicamente 2010, la Sedena publicó en su sitio de internet un
al artículo 16 constitucional, al igual que al artí- nuevo apartado para informar a la sociedad sobre
culo 78 del Código de justicia militar. los mismos asuntos14. Como se puede observar en
178
la tabla 1, el número de quejas presentadas por grave asunto de seguridad humana e incluso re-
la CNDH a la Sedena se ha incrementado expo- gional, principalmente con Guatemala, El Sal-
nencialmente, alcanzando 4.035 entre diciembre vador y Honduras (Armijo, 2009: 172).
de 2006 y junio de 2010, en función de la mayor
De esta manera, vemos que las fuerzas del
exposición y contacto por parte del Ejército con
Estado mexicano encargadas de combatir a los
la población, ya que cumple tareas de seguridad
carteles no han resuelto el problema de los de-
pública e, incluso, de procuración de justicia. Sin
rechos humanos. Si bien la violación de estos
embargo, sólo 1,46% de esas quejas se han con-
no es parte de la estrategia del gobierno, los en-
vertido en recomendaciones (véase la tabla 2).
frentamientos crecientes entre los carteles y las
Otro factor que se considera muy grave en fuerzas policiacas y militares hacen que, a nivel
México en torno a la violación de derechos hu- táctico, la población quede inerme entre dos
manos es el peligro que corren los transmigran- fuegos. Este asunto podría entorpecer el apoyo
tes de los países de América Central cuando real gobierno en esta guerra estratégica del Esta-
corren el país de sur a norte. La CNDH, al igual do mexicano y es, sin duda, uno de los factores
que organizaciones no gubernamentales como que inciden en las encuestas de opinión y en
Amnistía Internacional, han documentado el los medios de comunicación acerca de que el
doble peligro: la extorsión de las autoridades y combate al narcotráfico está afectando crecien-
el ser víctimas del crimen organizado, principal- temente a la población.
mente del grupo los Zetas. Esto es más grave en
los estados de Chiapas, Oaxaca y Veracruz, por
donde atraviesa la ruta del ferrocarril de sur a 4. Las agrupaciones criminales
norte (Amnistía Internacional, 2010). Además, la
situación de vulnerabilidad de los migrantes se Para combatir a la delincuencia común la estruc-
agrava, pues se tiene información de violaciones tura policial del Estado mexicano se compone de
de mujeres, extorsión a menores de edad y se- 423 mil hombres, entre policía federal, estatal y
cuestros para cobrar extorsión a familiares de municipal, así como preventivas y de investiga-
ellos en Estados Unidos (Comisión Nacional de ción. De ellos, los miembros de la Secretaría de
Derechos Humanos, 2009). Este se ha vuelto un Seguridad Pública (Policía Federal) y de la PGR
Tabla 1. Quejas de la CNDH a la Sedena, 2006-2010

2006 2007 2008 2009 2010 Total
En trámite 0 0 21 578 392 991

Concluidas 8 376 1.122 1.066 473 3.044
Total 8 376 1.143 1.644 864 4.035
Fuente: Sedena http://www.sedena.gob.mx/pdf/otros/der_hum/graf_quejas_240710.pdf
Tabla 2. Recomendaciones de la CNDH a la Sedena, diciembre 2006-julio 2010

Dic. 2006 2007 2008 2009 2010 Total
En trámite 0 0 7 29 8 44
Concluidas 0 7 7 1 0 15
En estudio 0 0 0 0 0 0
Total 0 7 14 30 8 59
Fuente: Sedena http://www.sedena.gob.mx/pdf/otros/der_hum/recomendaciones.pdf
179
se dedican a la persecución de delitos federales, A inicios del siglo XXI el comercio de cocaí-
entre los cuales está el narcotráfico. A ellos hay na a través de México se incrementó y los car-
que agregar a las fuerzas armadas, que suman teles comenzaron a enfrentarse por el producto
casi 260 mil hombres, pues gradualmente han y sus cuantiosas ganancias. Los grandes carteles
incorporado más elementos en el combate al del Golfo y Pacífico se fragmentaron. En el golfo,
narcotráfico (véase la tabla 3). los Zetas se independizaron, y en el Pacífico la
agrupación se dividió entre aquellos seguidores
México es un país de casi 110 millones de
de Joaquín Guzmán Loera, el Chapo, y la familia
habitantes. O sea que menos de 1% de la po-
Beltrán Leyva. También se consolidó el cartel de
blación está enrolado en los cuerpos policiacos
Tijuana, para controlar la exportación hacia Cali-
y militares. Con este pie de fuerza el gobierno
fornia. En Michoacán apareció uno nuevo, la Fa-
le hace frente al crimen organizado. Según nu-
milia, conocido por ser el más sanguinario (por la
merosas fuentes de información, los carteles del
modalidad de las ejecuciones de sus rivales, a los
narcotráfico no competían históricamente entre
que les cercenaban las cabezas, y por los crueles
sí, y por ello la violencia no era su modus ope-
métodos de tortura), y éste se enfrentó a muerte
randi; todo lo contrario, se caracterizaban por
con los Zetas para desplazarlos de la región Pací-
el sigilo y la discreción. En el estado de Sinaloa
fico sur (Carrasco y Castellanos, 2009: 112). Todo
se establecieron los líderes más importantes del
esto atomizó a las organizaciones y empezó una
narcotráfico, quienes controlaban casi todo el
guerra sin cuartel entre ellas, extremadamente
mercado (Astorga, 2005). Posteriormente, en los
violenta. Un elemento fundamental es cómo las
años noventa, creció una agrupación nueva, el
agrupaciones criminales mexicanas sustituyeron
cartel del Golfo y su estructura militar, los Ze-
a las colombianas a fines de los años noventa,
tas. Allí comenzaron entonces las rivalidades,
como las introductoras de la cocaína a Estados
a pesar de tener territorios separados, uno en
Unidos (Bagley, 2009: 25). Hay interpretaciones
el Pacífico, conectando con los mercados del
que sostienen que éste es un fenómeno nuevo de
oeste de Estados Unidos, principalmente hacia
“insurgencia criminal” (Jullivan y Elkus, 2010).
California, y el otro en el golfo de México, co-
En 2010, una de las claves para entender los ba-
municado con Texas para el traslado de la droga
lances de poder entre los carteles son las alianzas
al noroeste de Estados Unidos. En los noventa
que cada uno tiene con las distintas agrupacio-
surgió también un tercer cartel en el centro del
nes en Colombia, como se observa en la tabla 4.
país, el de Juárez, que dirigía sus productos ha-
cia la región de los grandes lagos. En esa década Además de las alianzas entre carteles mexi-
ingresó la cocaína colombiana y alteró profun- canos y colombianos, otro factor clave en la
damente las estructuras criminales mexicanas. nueva geopolítica del narco son las rutas para
Tabla 3. Elementos de todos los cuerpos

policiales de México (enero 2009)
Corporación policiaca Elementos
Secretaría de Seguridad Pública (Federal) 32.357

Procuraduría General de la República (Federal) 4.298
Policía Estatal Preventiva 198.897
Policía Ministerial Estatal 26.495
Policía Municipal Preventiva 160.967
Fuente: periódico Reforma, 22 de enero, 2009, p. 6.
180
el transporte de drogas y otros productos ilega- desmonopolización y competencia entre ellos, ya

les por el corredor de Centroamérica, tal como que de dos carteles existentes en 2000 se pasó a
lo muestra la tabla 5. Esto resulta importante no seis en 2010, lo que ha provocado enfrentamien-
sólo por lo que se refiere al tráfico ilegal de mer- tos por los desembarcos de la cocaína colom-
cancías e incluso de personas, sino porque signi- biana en costas del Pacífico principalmente, por
fica puntos críticos para las fuerzas de seguridad las rutas por carreteras de acceso para trasladar
del istmo centroamericano en lo que se puede los narcóticos a la frontera con Estados Unidos,
denominar la nueva geografía de la violencia re- y por el control de las bodegas y las ganancias
lacionada con el narcotráfico. que producen en Estados Unidos, violencia ali-
mentada por el flujo de armas de ese país hacia
En México, durante el gobierno del presi-
México. Todo esto, también en un contexto de
dente Felipe Calderón (diciembre de 2006-julio
ampliación del consumo en México. El segundo
2010) esta guerra entre carteles registra 28 mil
elemento es la estrategia de contención del fenó-
muertos15. Según el Centro de Investigación y
meno por parte del gobierno, que decide emplear
Seguridad Nacional, la violencia y su incremento a fondo a las fuerzas armadas (antes eran sólo
exponencial se debe a dos factores: primero, a la un elemento de apoyo), recibir cooperación in-
Tabla 4. Alianzas de narcotraficantes mexicanos y colombianos, 2010

Cartel mexicano Cartel colombiano y frentes de las Farc Área de influencia
Los Paisas, los Urabeños, los Rastrojos, frentes 48, 27, 10 y 16. México, Estados Unidos (80 ciudades), Guatemala (Pacífico),
Sinaloa-Federación En México con la Familia Michoacana. Belice, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, Colombia,
Venezuela, Ecuador, Perú, Chile, Argentina, Paraguay, Uruguay.
Erpac, los Paisas, los Urabeños, los Rastrojos, frentes 48, 27, 10 y 16. México, Estados Unidos (43 ciudades), Guatemala, Belice,
Golfo-Zetas En México con los carteles de Tijuana, de Juárez y los Beltrán Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, Colom-
Leyva. bia, Venezuela, Brasil, Uruguay, Argentina, Italia, España.
Erpac, los Paisas, los Urabeños, los Rastrojos, frentes 48, 27, 10 y 16. México, Estados Unidos (17 ciudades), Guatemala, El Salvador,
Tijuana En México con los carteles del Golfo-Zetas, de Juárez y los Bel- Costa Rica, Nicaragua, Colombia.
trán Leyva.
Erpac, los Rastrojos, frentes 27, 10 y 16. México, Estados Unidos (El Paso), Colombia, Argentina.
Juárez En México con los carteles del Golfo-Zetas, de Tijuana y los Bel-
trán Leyva.
La Familia Sólo en México con el cartel de Sinaloa-Federación. México y Estados Unidos (Chicago).
Frentes 27, 10 y 16. México, Estados Unidos (36 ciudades), Guatemala, Colombia.
Beltrán Leyva
En México con los carteles del Golfo-Zetas, de Juárez y Tijuana.
Fuente: Americas Quarterly, Spring 2010: 77.
Tabla 5. Países utilizados para el tráfico de drogas por carteles mexicanos,

de Colombia hacia Estados Unidos
Cartel mexicano Países de Centroamérica
Sinaloa-Federación Panamá, Nicaragua, Guatemala

Golfo Honduras, Guatemala
Juárez Diversos países de Centroamérica
Tijuana Ecuador, Nicaragua
Beltrán Leyva Venezuela, diversos países de Centroamérica
Fuente: Americas Quarterly, Spring 2010: 77.
181
ternacional y comenzar un profundo proceso de de la Iniciativa Mérida. En ese país, por lógica
reestructuración y profesionalización de las poli- elemental, los servicios de inteligencia conocen
cías y el sistema de justicia16. De igual forma, en mucho del narcotráfico en México, pues a sus
México se debate sobre si la estrategia se da en el territorios en California, Arizona, Nuevo Méxi-
contexto de la guerra a las drogas, tal como se ha co y Texas ingresan las drogas, que se distribu-
asumido en Estados Unidos desde hace 30 años, yen a todos los estados e, incluso, a Canadá. En
o es un esfuerzo del gobierno para mejorar las Estados Unidos también se lavan y legalizan
condiciones de seguridad pública17. En la prime- cantidades considerables de las ganancias, y las
ra mitad del gobierno del presidente Calderón se armas usadas por los sicarios se adquieren en
acuñó el término “guerra a las drogas”, mientras sus armerías y ferias de armas, protegidas por
que el presidente habla ahora de la lucha por la su constitución y por las leyes de derecho a la
seguridad pública, tratando de transmitir el men- autodefensa, que facilitan que cualquier ciuda-
saje de que el objetivo del gobierno es la protec- dano pueda comprarlas y poseerlas.
ción de la población frente a la violencia18.
El debate en México acerca de la seguridad
nacional se plantea así: ¿se gana o se pierde la
guerra contra el narcotráfico? Sostener que Méxi-
5. Ciudad Juárez, el test co es un Estado fallido, o que está en esa direc-
para el Estado mexicano ción es una falacia. Sin embargo, hay ciudades
e incluso estados del país donde esa hipótesis
Ciudad Juárez y el estado de Chihuahua se han
sí se podría sustentar. Es el caso del estado de
convertido en el termómetro de la violencia en
Chihuahua (frontera con Texas), particularmente
México. Tan sólo en los primeros siete meses de
Ciudad Juárez. A fines de 2009, en una sorpresi-
2010 en el país se registraron 6.773 ejecuciones
va petición, un grupo de empresarios de esa ciu-
por parte de los grupos vinculados al narcotrá-
dad hizo un llamado a las Naciones Unidas para
fico, correspondiéndole al estado de Chihu-
que enviara Cascos Azules, por el incremento de
ahua 1.77419. La prensa internacional, al hacer
la violencia, en particular las ejecuciones, argu-
numerosos reportajes sobre Juárez, traslada al
mentando que por ella ya se habían trasladado a
mundo la imagen de que “todo México es Ciu-
El Paso, Texas, seis mil negocios:
dad Juárez”. Ello ha contribuido incluso a su-
bir la calificación riesgo-país, con los impactos Estamos pidiendo que se forme un grupo que
pida a la Comisión Interamericana de los Dere-
consecuentes sobre la inversión extranjera. Los chos Humanos su intervención, así como de un
mexicanos, al ver todos los días en la televisión, grupo de las fuerzas de paz de la ONU que fre-
al escuchar en la radio y al leer en los diarios nen esta incontrolable situación de violencia.
Ciudad Juárez no ha recibido ningún tipo de
sobre ejecutados, decapitados y cuerpos disuel-
atención de parte de las autoridades, por lo que
tos en ácido, también se asombran y atribuyen está considerada (sic) la ciudad más violenta
al gobierno la incapacidad para controlar al país del mundo, con los índices más altos en cuanto
y, en especial, al narcotráfico. a muertes se refiere, porque ya tener un índice
de más de 10 muertos por día ya es considerado
La violencia y los homicidios se han con- una zona de guerra20.
vertido, sorprendentemente, en indicadores Esta declaración da testimonio de los cues-
de gobernabilidad y eficiencia gubernamental. tionamientos al Estado mexicano y a su capa-
Este es el verdadero motivo por el cual el presi- cidad para otorgar seguridad a la población de
dente Felipe Calderón, también de forma inusi- Juárez, y de que la lucha entre los carteles del
tada, ha reconocido la incapacidad de las pro- narcotráfico está fuera de control. Para el go-
pias fuerzas del Estado mexicano para combatir bierno federal dicha declaración se debió a la
solas a los grandes carteles del narcotráfico, y desesperación de los juarenses. Otra expresión
solicitó la ayuda de Estados Unidos, a través de angustia ciudadana es la que hizo el presi-
182
dente del Consejo Ciudadano para la Seguridad Los habitantes de Ciudad Juárez viven dos
Pública y la Justicia Penal de Juárez, al señalar guerras: la primera es la que se da entre los
a la ciudad como una de las más peligrosas de carteles del Pacífico, del Golfo, de los Zetas y
América Latina: las reminiscencias del cartel de Juárez; y la se-
gunda es la ofensiva militar emprendida por el
En Juárez el homicidio creció en un tiempo
muy corto como jamás se había visto en alguna gobierno federal contra los carteles. El 31 de
parte de México y muy rara vez en el mundo, enero de 2010 esta situación se agravó cuando
entre 2007 y 2009 aumentó en más de 800%. un comando armado de sicarios irrumpió con
En Juárez en 2009 se registraron 191 homici-
dios por cada 100 mil habitantes, debajo de
gran violencia en una fiesta familiar y asesinó a
Juárez está San Pedro Sula, con 119 homicidios quince jóvenes. En un inicio, el presidente Cal-
y San Salvador, con 9521. derón y el ministro de Gobernación insinuaron
Cuando el presidente Calderón llegó al poder, que se trataba de un pleito entre pandilleros, lo
Chihuahua era un estado adonde la violencia en- que provocó el enojo de la comunidad. El go-
tre los carteles del narcotráfico no había arribado. bierno debió rectificar y en respuesta a esta
En diciembre de 2006 sólo se registró un ejecuta- situación límite inició la implementación de
do; en diciembre de 2007, once; en diciembre de una “estrategia integral”.
2008, 173; y en diciembre de 2009, 231. En tér- Ciudad Juárez es el epicentro de la violencia
minos de la violencia en todo el estado, en 2007 provocada por el narcotráfico en México. El pri-
hubo 148 ejecutados; en 2008, 1.652; y en 2009, mer efecto negativo es la huída de los sectores
2.082. Por ello, la comparación es obligada con de ingresos medios, reduciéndose la población
las ciudades colombianas asoladas por la guerra de 1,3 millones a un millón de habitantes, por
entre los carteles de Medellín y Cali en los años el traslado de más de 100 mil familias a luga-
noventa, donde se superaron las tasas de más de res seguros, como El Paso, Texas. Igualmente,
100 homicidios por cada 100 mil habitantes. en los últimos tres años más de 5.000 negocios
En el caso de Juárez, la estrategia del gobier- han cerrado sus puertas. En síntesis, 25% de las
no de Felipe Calderón para tratar de controlar viviendas han quedado abandonadas y 30% de
la situación no ha logrado sus propósitos. Los los comercios han cerrado24.
despliegues de fuerzas federales policiacas y Los carteles del narcotráfico ejecutan a sus
militares continúan en ascenso y la violencia no rivales para controlar las rutas de transporte, los
disminuye. En 2007 se llevaron a Juárez 5.500 embarques y las bodegas donde se resguarda la
militares. A mediados de 2009 la cantidad au- cocaína procedente de Colombia, así como la
mentó a 6.000. Sin embargo, pese a esta milita- marihuana y la heroína producidas en Sinaloa,
rización la violencia no ha disminuido. Por ello Guerrero y Michoacán. A lo que se añade el co-
se podría sostener que la presencia de fuerzas mercio ilegal de nuevas drogas como las anfeta-
militares deriva en una dinámica perversa, en la minas, cuyos precursores químicos se fabrican
cual el despliegue de la fuerza del Estado provo- en China y Estados Unidos. La exportación de las
ca un efecto simétrico, aumentando los homici- drogas a El Paso, y de ahí su transporte hacia el
dios22. En Ciudad Juárez, por el despliegue de centro (Chicago) y este de Estados Unidos, es lo
esta estrategia de contención, las fuerzas arma- que provoca la ola de violencia. Así, en Ciudad
das y policiacas cometen actos contra la pobla- Juárez se acumularon gran cantidad de rezagos
ción civil de forma no voluntaria, que se consi- por las carencias de las políticas de los gobiernos
deran violaciones a los derechos humanos. Por federal y estatal (González Herrera, 2009: 169).
ello, el gobierno municipal, presionado por la
población, se vio obligado a abrir una oficina
de denuncias por violaciones de derechos por
parte de las fuerzas armadas y de policía23.
183
5. Reflexiones finales “empate estratégico” que se balanceará hacia una

u otra dirección, según tengan éxito las grandes
La declaración de guerra a los carteles hecha campañas militares del gobierno y la estrategia
por el presidente Calderón en diciembre de de reestructuración de todas las instituciones de
2006, el incremento de las ejecuciones, el cre- seguridad nacional, o bien, si los carteles, en sus
cimiento exponencial de la asistencia de Esta- reorganizaciones y en los enfrentamientos entre
dos Unidos, el aumento de la presencia de las ellos, logran superar las adversidades e impo-
fuerzas armadas en el combate al narcotráfico y nerse. Ante esta probabilidad de un desempate
en la seguridad pública en ciudades de alto ries- catastrófico a favor de los carteles, Juárez se ex-
go, la conversión de Ciudad Juárez en la ciudad portaría como “modelo” al resto de México.
más peligrosa del mundo, el aumento en el con-
sumo de cocaína y las apreciaciones acerca de Otro elemento que se debe tomar en cuenta
que México se podría convertir en un Estado fa- es que la teoría de la guerra señala que se gana
llido, permiten afirmar, por un lado, que el Estado aquella que conquista las “mentes y los corazo-
mexicano podría estar perdiendo la guerra contra nes” de la población. La percepción ciudadana
el narcotráfico y que, por ende, la estrategia se en México, derivada de una lectura unidimen-
debe cambiar radicalmente (Aguilar y Castañe- sional de las cifras de homicidios causados por
da, 2009). El cambio de estrategia, según los crí- el crimen organizado, ha llevado a hablar del
ticos, debe reorientarse hacia modalidades de fracaso del gobierno. La implementación de la
legalización de las drogas. Otra interpretación llamada estrategia integral, por ejemplo en Juá-
sugiere, por su parte, que el gobierno está lle- rez en febrero de 2010, además de mostrar efi-
vando a cabo una estrategia de victoria, debido cacia e indicadores de éxito, debe transmitir la
a que tiene fortalezas que apenas comienzan a idea a los juarenses de que los gobiernos federal,
articularse, y que rendirán frutos en favor del estatal y municipal sí van a poder recapturar su
gobierno a mediano plazo25. ciudad de las manos de los carteles. También en
el ámbito nacional, el gobierno de Felipe Calde-
Muchos conflictos asimétricos, irregulares o rón debe ganar la guerra en ese frente, lo que no
de baja intensidad, se clasificaron y analizaron es fácil en las condiciones actuales.
en situación de “empate estratégico”, donde no
se puede afirmar que la guerra se gana o se pier- Así, las organizaciones criminales aprove-
de. En el enfrentamiento (o guerra según los go- chan en su propio beneficio las debilidades que
biernos mexicano y estadounidense) que se da tienen las estructuras de seguridad nacional.
entre las fuerzas gubernamentales mexicanas y Uno de los elementos más notables a favor del
los carteles, el impacto social (la violencia) per- narcotráfico es la falta de cooperación y de co-
judica al gobierno al dar la imagen de pérdida herencia entre las estructuras policíacas, milita-
del llamado “monopolio legítimo de la fuerza” res y de administración de justicia. Este es uno
y el obligado control territorial que todo Estado de los elementos empleados por los críticos del
debe ejercer. La percepción de Estado en direc- gobierno, al señalar que la principal vulnerabi-
ción al fracaso se da cuando se emplean indica- lidad del Estado mexicano es la estructura cons-
dores que dan a entender que lo que sucede en titucional y legal (sobre todo la división de los
Juárez es reflejo de todo el país, o tomando en poderes federal, estatal y municipal). Por ello,
cuenta sólo el número de muertos que provoca se han implementado dos estrategias para tratar
la guerra entre los carteles. de transformar las capacidades del gobierno fe-
deral: primera, reformas a los subsistemas de se-
Es difícil afirmar categóricamente que el go- guridad nacional, defensa, inteligencia, justicia
bierno está ganando la guerra, pero afirmar que y policías, así como en los ámbitos estatales y
la estrategia gubernamental ya fracasó es una hi- municipales. Segunda, trascender la asistencia
pótesis que no se sostiene. Por ello, se observa un de Estados Unidos a través de la Iniciativa Méri-
184
da y generar estructuras cada vez más formales dríguez Castañeda (coordinador), La geografía del
de cooperación en seguridad, lo cual podría sig- narcotráfico, región por región, estado por estado,
ciudad por ciudad…, Planeta, México.
nificar el paso previo a la institucionalización
de la interdependencia en la materia. Hasta el Comisión Nacional de Derechos Humanos (2009). “In-
forme especial de la Comisión Nacional de los De-
momento, esta asistencia se dedica a apuntalar rechos Humanos sobre los casos de secuestro en
estas reformas estructurales y a dotar de tecno- contra de migrantes”, México, junio.
logías que son inaccesibles en los mercados. –––––––. (2008). Segundo informe especial sobre el ejer-
cicio efectivo del derecho fundamental a la segu-
La principal preocupación en el ámbito de ridad pública en nuestro país, junio. http://www.
la seguridad nacional es el peligro de que el cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/2infSegPublic
aumento del poder de las organizaciones crimi- a08/2informeSeguridad08.htm
nales y sus efectos en la economía y el siste- Flores Pérez, Carlos Antonio (2009). El estado en crisis:
ma político detengan el proceso de transición crimen organizado y política. Desafíos para la con-
a la democracia o, peor aún, lleven al Estado a solidación democrática, Ciesas, México.
sostenerse en parte en poderes fácticos clandesti- González Herrera, Carlos (2009). “Chihuahua 2008, testi-
nos, que desarrollan actividades ilegales. Entre monio desde Juárez”. En Raúl Benítez Manaut, Abe-
lardo Rodríguez y Armando Rodríguez (editores),
los riesgos está la posible irradiación de la co- Atlas de la seguridad y la defensa de México 2009,
rrupción para facilitar a las organizaciones cri- Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democra-
minales el desarrollo de sus actividades, lo que cia, México (www.seguridadcondemocracia.org).
podría afectar también los derechos humanos de Government Accountability Office (2010). “Merida Ini-
la población (Varios autores, 2009). La democra- tiative. The United States has Provided Counter-
cia mexicana es joven y en 2010 la amenaza más narcotics and Anticrime Support but Needs Better
Performance Measures”. Report to Congressional
grave es el atentado contra los principios demo- Requesters, Washington, July.
cráticos de convivencia provocado por el crimen
Jullivan, John P. y Adam Elkus (2010). “Cartel vs. Cartel:
organizado (Flórez Pérez, 2009). Mexico´s Criminal Insurgency”, en www.smallwar-
sjournal.com (consulta 30 de junio de 2010).
McCaffrey, Barry R. (2009). “El desafío mexicano: co-
Bibliografía rrupción, crímenes y drogas”. En Raúl Benítez Ma-
naut, Abelardo Rodríguez y Armando Rodríguez
Aguilar, Rubén y Jorge G. Castañeda (2009). El Narco: la (editores), Atlas de la seguridad y la defensa de
guerra fallida, Santillana, México. México 2009, Colectivo de Análisis de la Seguridad
con Democracia, México (www.seguridadconde-
Amnistía Internacional (2010). “Migrantes en movimien- mocracia.org).
to en México”. Amnistía Internacional, México.
Ribando Seelke, Clare, Liana Sun Wyler y June S. Beit-
Armijo, Natalia (2009). “Vulnerabilidades de seguridad tel (2010). “Latin America and the Caribbean: Illicit
en la relación México-Centroamérica”. En Raúl Be- Drug Trafficking and U.S. Counterdrug Programs”.
nítez Manaut, Abelardo Rodríguez y Armando Ro- Congressional Research Service, Washington, April.
dríguez (editores), Atlas de la seguridad y la defensa
de México 2009, Colectivo de Análisis de la Seguri- Varios autores (2009). La corrupción y los derechos hu-
dad con Democracia, México (www.seguridadcon- manos: estableciendo el vínculo, Escuela de Gra-
democracia.org). duados en Administración Pública, Tecnológico de
Monterrey, México.
Astorga, Luis (2005). El siglo de las drogas. El narcotráfico,
del porfiriato al nuevo milenio, Plaza & Janés, México. Villalobos, Joaquín (2010). “Doce mitos de la guerra al
narco”, Nexos, enero.
Bagley, Bruce (2009). “La conexión Colombia-México-
Estados Unidos”. En Raúl Benítez Manaut, Abe-
lardo Rodríguez y Armando Rodríguez (editores),
Atlas de la seguridad y la defensa de México 2009, Notas
Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democra-
cia, México (www.seguridadcondemocracia.org). 1 “Instauran operativo México seguro”, El Universal, 12 de
Carrasco, Jorge y Francisco Castellanos (2009). “Mi- junio, 2005, http://www2.eluniversal.com.mx/pls/im-
choacán: la pesadilla de Calderón”. En Rafael Ro- preso/noticia.html?id_nota=126036&tabla=nacion
185
2 José Luis Ruiz, “’Radicalizarán’ el operativo México mental Appropriations Act, 2008 (P.L. 110-252) and
Seguro”, El Universal, 2 de agosto, 2003. http://www2. Section 7045 of the Department of State, Foreign
eluniversal.com.mx/pls/impreso/noticia.html?id_ Operations, and Related program Appropriations
nota=297066&tabla=notas Act, 2009 (Div. H., P.L. 111-8), p. 3.
3 Pablo Ordaz, “El crimen organizado estaba tocando 14 Francisco Gómez, “Revela Sedena informes sobre
las puertas del Estado”, entrevista a Eduardo Medina derechos humanos”, Vanguardia, 28 de julio, 2010.
Mora, procurador general de la República, El País, 23 http://www.vanguardia.com.mx/revelasedenainfor-
de noviembre, 2008. http://www.elpais.com/articu- messobrederechoshumanos-525019.html
lo/internacional/crimen/organizado/estaba/tocando/
15 Jorge Ramos Pérez, “Cisen: 28 mil muertos por gue-
puertas/Estado/elpepuint/20081123elpepiint_6/Tes
rra al narco”, El Universal, 3 de agosto, 2010.
4 Jorge Zepeda Patterson, “El crimen es la mayor ame-
16 Análisis y exposición del director del Centro de In-
naza a los derechos humanos”, entrevista a Felipe
vestigaciones y Seguridad Nacional, Guillermo Val-
Calderón, El Universal, 27 de febrero, 2009. http://
dés, en el diálogo por la “Seguridad, Evaluación y
www.eluniversal.com.mx/nacion/166067.html
seguimiento”, Presidencia de la República, México,
5 Public Law 110-252, June 30th, 2008; Public Law 3 de agosto de 2010.
111-8, March 11th, 2009; Public Law 111-32, June 24th,
17 Cabe señalar que la administración de Barack Oba-
2009; Public Law 111-117, December 16th, 2009.
ma ha intentado cambiar el discurso de guerra a las
6 En junio de 2009, el Congreso de Estados Unidos drogas, otorgando mayor peso a la prevención.
aprobó fondos suplementarios, por lo cual se en-
18 Felipe Calderón “La lucha por la seguridad pública”,
tregarán a la Armada de México tres aviones Casa
2010-06-13, Comunicado de la presidencia. www.
235 y un mayor número de helicópteros Bell 412,
presidencia.gob.mx/?DNA=85&Contenido=57618
Reforma, México, 17 de junio de 2009.
19 Contabilidad del diario Reforma, México, 4 de agos-
7 “Common Enemy Common Struggle: Progress in
to de 2010, p. 1.
U.S.-Mexican Efforts to Defeat Organized Crime
and Drug Trafficking”. A Report to the Members of 20 Reforma, 11 de noviembre de 2009. En particular
the Committee on Foreign Relations, United States este llamado fue hecho por la presidenta de la Aso-
Senate, 18 de mayo, 2010, pp. 20-23. ciación de Maquiladoras de Exportación y el líder
local de la Cámara Nacional de Comercio.
8 Ibidem.
21 “Juárez, la más violenta del mundo”, Reforma, 11 de
9 Public Law 110-252, op. cit., p. 2339-2340.
enero de 2010.
10 Declaración Conjunta sobre Cooperación Bilateral
22 Excelsior, 15 de enero de 2010.
contra la Delincuencia Organizada Transnacional, se-
gunda Reunión del Grupo de Alto Nivel, 23 de marzo, 23 Excelsior, 16 de enero de 2010.
2010. http://www.iniciativamerida.gob.mx/pdf/segun-
24 Milenio, 16 de febrero de 2010.
da-reunion-grupo-alto-nivel_2010-03-23.pdf
25 Entre los que sostienen que el gobierno está imple-
11 “Crea Sedena Dirección General de Derechos Hu-
mentando una estrategia exitosa están: McCaffrey,
manos”, El Universal, 1 de enero, 2008. http://www.
2009: 132; el embajador de Estados Unidos, Carlos
eluniversal.com.mx/notas/471275.html
Pascual, “Estados Unidos está totalmente compro-
12 Marcela Turati, “La CNDH, en el filo de la complici- metido con el combate al narcotráfico”, Reforma, 4
dad”, Proceso, 11 de mayo, 2010. http://www.proce- de septiembre de 2009; y Villalobos, 2010.
so.com.mx/rv/modHome/detalleExclusiva/79235
13 “México. Merida initiative Report”, Responding to
the Requirements of Section1406 of the Supple-
186
Paraguay, un escenario confuso y cambiante
Diego Abente Brun
1. Seguridad y gobernabilidad idea que “castigar” al norte, y especialmente al

democrática departamento de Concepción, porque su guar-
nición militar fue la primera en sublevarse en
La problemática de seguridad en Paraguay ad- 1947 contra el gobierno colorado del general
quirió un cariz diferente a partir de mediados Higinio Morínigo.
de 2009. La agenda pública, que desde la caída
Luego de la transición a la democracia vi-
de la dictadura del general Alfredo Stroessner
nieron dos décadas de abandono. Como señalá-
(1954-1989) había estado centrada en la cons-
bamos en el informe del año pasado:
trucción de un Estado de derecho, sufrió con-
siderables cambios como resultado de la emer- Existen vastos espacios del territorio nacional
gencia de un desafío de insurrección armada. en los que el Estado está simplemente ausente,
especialmente en los departamentos de San Pe-
dro, Concepción y Amambay. En dichas zonas
Irónicamente, el desafío –planteado por la
las plantaciones de marihuana ocupan aproxi-
emergencia de un autodenominado Ejército del madamente 20.000 hectáreas. […] Traficantes
Pueblo Paraguayo (EPP)– se plantea en contra del de drogas, traficantes de armas, contrabandis-
gobierno que acabó con 61 años de hegemonía tas, y delincuentes de todo tipo –paraguayos y
brasileros—ejercen un control de facto de vas-
unipartidaria colorada y en el cual, además, las
tos territorios.
principales fuerzas de izquierda ocupan un lugar
prominente, a pesar de su reducida presencia en Fue precisamente en esta suerte de tierra de
los cuerpos colegiados de elección popular. nadie donde el EPP se organizó y afianzó, y en
donde ha operado.
Lo sorprendente del caso termina allí. El
resto es la crónica de un suceso anunciado. En Segundo, el EPP ha tenido un periodo de
primer lugar, el área de operaciones del EPP, germinación y desarrollo de más de una déca-
el norte del país, ha sido una zona abandona- da, durante la cual creció y se fortaleció sin que
da durante décadas por el Estado. Primero, fue el Estado hiciera nada al respecto. En efecto, los
el general Stroessner quien no encontró mejor antecedentes del surgimiento de este grupo se
187
Diego Abente Brun
remontan al 15 de diciembre de 1997, cuando un pequeño puesto militar en la localidad de Ta-

llevó a cabo un frustrado asalto a una sucursal cuarí, departamento de San Pedro1. En respuesta,
del Banco Nacional de Fomento del pueblo de el gobierno decidió hacer una operación conjunta
Chore, en el departamento de San Pedro. entre las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional
en la zona. Para tal efecto dispuso el despliegue
Con posterioridad, en noviembre de 2001,
del Destacamento Conjunto de Empleo Inmedia-
el secuestro de Edith Bordón de Debernardi
to (DCEI), una fuerza de elite, y del Servicio de
–hija política de un prominente exponente de
Inteligencia del Ejército. La operación fue muy
la dictadura stronista, considerado uno de los
exitosa: centenares de hectáreas de marihuana
hombres más ricos del país– se atribuyó tam-
fueron destruidas, numerosos delincuentes de-
bién a dicho grupo, aun cuando a la sazón se lo
tenidos y la calma volvió a la zona2.
consideraba un desprendimiento militarizado
del Partido Patria Libre. Ese secuestro terminó En abril de 2009 el grupo se atribuyó un falli-
bochornosamente cuando, según observadores do atentado con explosivos en el Palacio de Jus-
calificados, dos integrantes del grupo fueron ticia, y el 16 de octubre del mismo año consumó
identificados, ubicados y secuestrados por una el secuestro del ganadero Fidel Zavala. Esta fue
fuerza parapolicial que pretendía quedarse con la gota que colmó el vaso. La existencia del EPP
parte del rescate. Una filtración permitió que la –negada por muchos, ignorada por otros, mini-
prensa se enterara de su paradero con lo que mizada por los más– finalmente se convertía en
el entuerto se reveló. Ambos fueron procesados el hecho político por excelencia y su erradica-
por la justicia –e incluso uno se presentó como ción en la prioridad de seguridad pública.
candidato a diputado en las elecciones de 2003–
pero los dos terminaron huyendo al Brasil, que Como se desprende del recuento de sus ac-
les otorgó el estatus de perseguidos políticos. ciones3, el EPP actuó impunemente durante casi
trece años, a la vista y paciencia de, al menos,
En dicha época este sector, que después
tres gobiernos, el final del de Juan Carlos Was-
conformaría el EPP, se encontraba también in-
mosy (1993-1998), el de Raúl Cubas (1998-1999),
filtrado en las aéreas periféricas de Asunción,
el de Luis Ángel González Macchi (1999-2003), y
especialmente en asentamientos levantados en
el de Nicanor Duarte Frutos (2003-2008). Sin em-
terrenos tomados por grupos de pobladores. El
bargo, el gobierno de Fernando Lugo (2008-) es el
más conocido de ellos se denominaba Marque-
que debe enfrentar el desafío de combatirlo.
talia, nombre que denotaba la afinidad de este
grupo con las Fuerzas Armadas Revolucionarias El secuestro de Zavala fue una suerte de
de Colombia (Farc). saga de ribetes dramáticos. El ganadero fue cap-
turado el 15 de octubre de 2009 en su propia es-
En septiembre de 2004, el EPP secuestró a la
tancia, Mabel, en la localidad de Huguá Ñandú,
hija del ex presidente Raúl Cubas (1998-1999),
departamento de Concepción. Al día siguiente,
quien fue asesinada en cautiverio. En abril de
2006, el grupo asaltó y quemó la sede de la co- efectivos policiales encontraron su camioneta
misaría policial de Huguá Ñandú, y en marzo y dos de ellos fueron heridos al explotar una
de 2008 hizo lo mismo con la maquinaria de bomba “caza bobos”, al abrir las puertas del ve-
una estancia ubicada en la localidad de Kuru- hículo. Uno de ellos permanece aún en estado
sú de Hierro, dejando mensajes y panfletos de vegetativo.
propaganda. El 31 de julio de 2008 secuestró al A pesar de que el gobierno no interfirió en
ganadero Luis Lindstrom, quien fue liberado 44 las negociaciones de los familiares del secues-
días más tarde, previo el pago de un rescate. trado, las Fuerzas de Operaciones Especiales de
A fines de 2008, el grupo, ahora ya autode- la Policía (Fope) adelantaron un operativo de-
nominado Ejército del Pueblo Paraguayo, asaltó nominado primero Triángulo y luego Sombra,
188
con el envío de 300 efectivos a las zonas de Hu- constantes entre las Fuerzas Armadas y la Po-
guá Ñandú, Puentesiño y Paso Barreto, depar- licía, y la falta de información de inteligencia
tamento de Concepción y área de operaciones de calidad conspiraron en contra del logro de
del EPP. resultados visibles. Por el contrario, el hecho
resaltante fue un absurdo enfrentamiento, el 9
El 15 de diciembre de 2009 el Senado apro-
de mayo, entre un contingente de 300 militares
bó una ley mediante la que se congelaban los
fuertemente armados y una veintena de efecti-
bienes de las víctimas de secuestro y sus fami-
vos de la subcomisaría policial de Huguá Ñan-
liares. La intención aparente era hacer presión
dú. Los militares se disponían a intervenir en
para que los secuestradores finiquitaran las ne-
una fiesta de cumpleaños en una casa ubicada
gociaciones con la familia del secuestrado an-
a unos 150 metros de la sede policial, en donde
tes de que la Cámara de Diputados aprobara el
creían se encontraba una alta dirigente del EPP
texto del Senado y lo enviara al poder ejecutivo
y, alegando ser objeto de disparos por parte de
para su promulgación.
los policías, tomaron la comisaría por asalto y
El 11 de enero, la familia Zavala comenzó redujeron a los efectivos.
a entregar carne en poblaciones con carencias,
La alta dirigente del EPP, que según los mi-
de distintas partes del país, con la consigna de
litares se encontraría en el cumpleaños, nunca
que era “gentileza del EPP”. Finalmente, el 17 de
apareció. Los policías denunciaron ser objeto de
enero de 2010 Fidel Zavala fue liberado4.
un ataque militar brutal sin provocación algu-
Las operaciones policiales lanzadas por el na. El presidente Lugo visitó la comisaría al día
gobierno para ubicar a los secuestradores luego siguiente y pidió excusas, pero los militares se
del desenlace del secuestro de Zavala no fueron mantuvieron en su versión. A medida que pa-
exitosas. Por el contrario, el EPP dio nuevos sig- saron los días, el episodio se hizo más confuso
nos de actividad. En abril, uno de sus presuntos y a la fecha no se conoce con precisión qué fue
líderes se enfrentó a tiros con la policía en el exactamente lo que sucedió. Así expiró el plazo
Chaco, huyó, y pese a una intensa búsqueda no del estado de excepción.
pudo ser ubicado. El 21 de abril un grupo del
En síntesis, los logros del gobierno en su
EPP asesinó a tres trabajadores de una estancia y
a un suboficial de la policía. Este hecho conmo- lucha contra el EPP han sido exiguos. Se trata
cionó al país y llevó al poder ejecutivo a solicitar de un desafío difícil, pues es una guerrilla rural
al Congreso la declaración del estado de emer- por su área de operaciones, pero que opera, sin
gencia en cinco departamentos: Concepción, embargo, con la lógica de una guerrilla urbana.
San Pedro y Amambay en la región oriental, y Es de destacar, no obstante, que por primera vez
Alto Paraguay y Presidente Hayes en el vecino desde su surgimiento el Estado ha respondido
Chaco, al occidente del río Paraguay. con firmeza y voluntad política. Es de suponer
también que con el correr del tiempo y con la
El estado de excepción previsto por la Cons- experiencia que se ha ido acumulando y una
titución permite la utilización de las Fuerzas mejor coordinación, se podrá restablecer la ple-
Armadas en tareas de orden público y la abre- na vigencia del Estado de derecho.
viación de los trámites legales para la detención
de personas. El Ejecutivo solicitó la aplicación
del mismo por 60 días, pero el Congreso lo apro-
bó por sólo 30.
2. Posición geopolítica
y en la seguridad regional
A pesar del amplio despliegue de fuerzas
–en total 1.352 efectivos militares y 2.181 efec- Las acciones del EPP en el último año genera-
tivos policiales5– los roces y malentendidos ron cierto nivel de preocupación en los países
189
Diego Abente Brun
y gobiernos vecinos, especialmente en Brasil. ametralladoras M-4, de procedencia estadouni-

El potencial desestabilizador para ese país no dense, para el cuerpo de elite policial. Además,
se reduce al impacto sobre la situación políti- la Policía adquirió tres helicópteros ligeros fa-
ca paraguaya, puesto que una de las víctimas bricados en España, que cuentan con una sofis-
favoritas del EPP son los empresarios agrícolas ticada tecnología para operaciones tanto urba-
brasiguayos embarcados en la explotación ex- nas como rurales7.
tensiva de la soja.
Un liderazgo efectivo y honesto en el Minis-
Así, el ex presidente José Sarney publicó terio del Interior hizo posible una transformación
una columna en la Folha de Sao Paulo titula- significativa de la Policía Nacional. Por cierto, hay
da “No a la colombianización”, alertando acer- mucho camino por recorrer, pero son evidentes
ca del peligro del surgimiento de una situación los progresos en el saneamiento de la institución,
caracterizada por la alianza entre guerrillas y en su profesionalización y en su modernización
narcotraficantes. Las autoridades del gobierno en términos de equipamiento. Al mismo tiempo,
fueron más comedidas: Marco Aurelio García, el fortalecimiento de la Policía Nacional tuvo re-
asesor para Asuntos Internacionales del presi- percusiones importantes: por un lado, la Policía
dente Lula, minimizó la amenaza como un pro- comenzó a mejorar su desempeño y autoestima;
blema reducido a una veintena de guerrilleros. por otro, sin embargo, en las Fuerzas Armadas se
No obstante, el presidente Lugo obtuvo el res- expresa en voz baja el descontento ante lo que
paldo de la Unión de Naciones Suramericanas se percibe como una política de privilegiar a la
(Unasur) en su última reunión en Buenos Aires, Policía e ignorarlas a ellas.
a principios de mayo de 20106.
En el Ministerio de Defensa no se ha observa-
Las repercusiones locales fueron significati- do un proceso análogo en mucho tiempo. No es
vas. Primero, la conexión evidente entre el EPP de sorprender por tanto el estado de confusión y,
y las Farc ha fortalecido el vínculo con Colom- en algunos casos, de desmoralización de las fuer-
bia. En los numerosos allanamientos realizados zas militares. A esta falta de liderazgo y visión
por la Policía se han encontrado evidencias inse suman descontentos muy básicos. Mientras el
controvertibles de que los paraguayos fueron gobierno asigna recursos para el equipamiento
entrenados por las Farc en Colombia. Además, de la Policía, las Fuerzas Armadas continúan con
correos electrónicos encontrados en las compu- equipos obsoletos. Por ejemplo, el presupuesto
tadoras de Raúl Reyes, el jefe de las Farc muerto del Ministerio del Interior –95% del cual es para
por el Ejército colombiano en la frontera ecuato- la Policía– aumentó de 87 millones de dólares en
riana con Colombia, apuntan a que dichos vín- septiembre de 2007 a 123 millones de dólares en
culos se remontan, por lo menos, al secuestro septiembre de 2009, un incremento de 41%. En
de Edith Bordón de Debernardi, en 2002, en el contraste, el presupuesto del Ministerio de De-
cual elementos de esa guerrilla colombiana par- fensa para el mismo periodo aumentó de 63 a 81
ticiparon como asesores y negociadores. millones de dólares, 28%8. Si el hecho de que el
presupuesto de seguridad sea mayor que el de
Como resultado, los vínculos con el go- defensa de por sí ya genera tensión, el aumen-
bierno colombiano se estrecharon. El entonces to significativo del primero frente al lento creci-
canciller, Jaime Bermúdez, visitó Paraguay para miento del segundo sólo ha servido para agudizar
profundizar la cooperación, y la policía colom- las desavenencias. Todos estos hechos, sumados
biana asesoró a la paraguaya en el caso del se- a la desconfianza y hasta rivalidad tradiciona-
cuestro de Zavala y en el entrenamiento de más les entre ambas instituciones, explican en gran
de 400 efectivos policiales. Además, el gobierno parte los constantes problemas de coordinación
paraguayo adquirió 450 fusiles ametralladoras durante el estado de excepción y el lamentable
Galil ensamblados en Colombia y 200 fusiles desenlace de la operación en Huguá Ñandú.
190
Las Fuerzas Armadas se debatieron también Menos de un mes después, el mismo minis-
en una serie de problemas internos. A princi- tro remitió una carta de protesta a la embajado-
pios de noviembre de 2009 el presidente remo- ra de Estados Unidos quejándose porque en una
vió y reemplazó al primer escalón de la jerarquía cena organizada con militares estadounidenses
castrense. Los cambios se hicieron en medio de y paraguayos, el vicepresidente de la República,
rumores de golpe de Estado, aun cuando lo más Federico Franco, había emitido conceptos con-
probable es que estos sólo se deban a rivalida- siderados ofensivos en contra del gobierno na-
des personales o de promoción9. cional. Tratándola de “diplomática primeriza”,
el ministro advirtió que dicho hecho ponía en
Por otra parte, en los sectores más izquier- riesgo “las ya difíciles relaciones entre ambos
distas del gobierno produjo escozor la notoria y países”11. El gobierno puso paños fríos al inci-
exitosa cooperación colombiana, especialmente dente, alegando que la carta había sido remitida
con la Policía Nacional. En realidad, los detalles a título personal, ya que no había sido enviada
de dicha cooperación sólo se conocen en térmi- por el canal correspondiente a una expresión
nos muy generales, aun cuando fuentes infor- diplomática, el Ministerio de Relaciones Exte-
madas señalan que el asesoramiento/entrena- riores, pero mantuvo a Bareiro en su cargo. El
miento es sustancial y efectivo. Luego, cuando ministro fue interpelado por la Cámara de Dipu-
la prensa comentó que instructores colombia- tados, que por amplia mayoría emitió un voto
nos se encontraban realizando estas tareas de de censura en su contra12.
asesoramiento a la Policía Nacional en la lucha
Lo notable es que el incidente se produjo en
contra el EPP y vinculó una conferencia dicta-
un contexto contradictorio. Por una parte, me-
da por el agregado militar de Colombia, coronel
nos de dos semanas antes el presidente Lugo
Jorge H. Jeréz Cuéllar, en un edificio militar ale-
se había reunido con la secretaria de Estado
daño a la sede del Ministerio de Defensa, con
de Estados Unidos, Hillary Clinton, en ocasión
una cooperación similar con las Fuerzas Arma-
de los actos de asunción del presidente uru-
das, el ministro de Defensa, general (retirado)
guayo José Mujica en Montevideo, y en dicha
Luis Bareiro Spaini, emitió, el 19 de febrero, un
cita puso de manifiesto los lazos de amistad y
comunicado desmintiéndolo10. La curiosa nota,
cooperación entre ambos países13. Por otra, la
luego de reiterar en cuatro puntos que Paraguay
ministra de Defensa de la Argentina, Nilda Ga-
no ha tenido, no tiene ni tendrá asesores extran-
rré, hizo un sorpresivo viaje al Paraguay, menos
jeros que pretendan dictar normas, terminaba de un mes después, para condecorar al general
proclamando que “los pilares fundamentales de Bareiro Spaini por “la labor desplegada por el
la política de seguridad y defensa de la nación ministro Bareiro Spaini a lo largo de su gestión,
paraguaya” eran el “espíritu y los principios de especialmente en lo que hace al desarrollo de
confianza mutua […] del Unasur y del Consejo los lazos bilaterales con la Argentina en materia
de Defensa Suramericano”. de defensa”14.
La contradicción del comunicado sólo sir- Es difícil descifrar un escenario tan contra-
vió para poner en evidencia que las debilidades dictorio. Algunos observadores pretenden ver
de las Fuerzas Armadas no son solamente de en las acciones de Bareiro la mano oculta del
equipamiento, sino también de doctrina. Así, gobierno. Otros tienden a pensar que son per-
mientras en los primeros párrafos se reiteraba el sonales y responden, quizás, a su deseo de con-
carácter independiente de las Fuerzas Armadas, graciarse con algunos sectores de izquierda y
a renglón seguido se sugería que nada menos recibir su respaldo político, el que de hecho ob-
que los “pilares” de la doctrina de seguridad y tuvo. Aun otros señalan al general Bareiro como
defensa del Paraguay son dictados por Unasur y de rancia estirpe stronista y aseguran que los he-
el Consejo Suramericano de Defensa. chos reflejan simplemente un nivel general de
191
Diego Abente Brun
descoordinación y rivalidad que afecta a todo Brasil ya no es más el país latinoamericano

el gobierno. Si los creyentes arguyen que “los de dos o tres décadas atrás, como los demás, pero
deseos del Señor son inescrutables”, los obser- tampoco es todavía la potencia mundial a cuyo
vadores concluyen que los del gobierno no le estatus aspira. Es ingenuo no comprender que
van a la zaga. hoy en día lo primero es un instrumento para lo
segundo, es decir que esta aspiración constitu-
Sea como sea, los hechos pusieron de mani-
ye el interés nacional brasileño por excelencia.
fiesto una contradicción latente de importantes
Por ello, su rol en las cuestiones hemisféricas y
consecuencias geopolíticas. Por una parte, se
en especial en Unasur amerita ser escudriñado
observa un alineamiento pragmático con Co-
más críticamente. Tampoco parece comprender-
lombia que no responde a premisas de carác-
se con precisión la diferencia entre los intereses
ter continental ni a razones ideológicas, sino a
de Brasil y Venezuela.
la necesidad de asistencia y colaboración para
combatir al EPP. Sin duda, el gobierno considera En el caso de Argentina el error es el mismo,
–y así debe hacerlo– que un error grave en este aun cuando las consecuencias son menos signi-
frente bien podría dar pie a un juicio político y ficativas. Por una parte, los asuntos conflictivos
a la destitución del presidente. Por otra, se evi- de la agenda bilateral son de menor envergadu-
dencia también el deseo tout court de algunos ra. Por otra, Argentina no tiene la voluntad ni
sectores de construir un alineamiento ideoló- la capacidad de proyección internacional del
gico con Venezuela y contra Estados Unidos, Brasil, y además desde hace una década vive
usando para dicho efecto a Unasur como ins- consumida por una alta conflictividad interna
trumento. que le resta protagonismo internacional.
Mientras que el primero representa una res- Así pues, la política de defensa del Paraguay
puesta a necesidades fácticas y al interés na- se debate en esta suerte de sube y baja que se
cional concebido como la defensa del Estado mueve por inercia, sin dirección ni sentido. La-
contra las amenazas que pretenden destruirlo, mentablemente, no encuentra ni en las altas es-
el segundo se manifiesta en cambio como una feras castrenses o el ministerio del ramo, ni en el
expresión de deseos ideológicos cuya relación de su elite civil, el liderazgo y la respuesta ade-
con el interés nacional es tenue, en el mejor de cuada para los grandes desafíos del presente.
los casos. Extrapolando la distinción realismo-
En conclusión, es posible –y deseable– que
idealismo del campo de las relaciones exterio-
al final de cuentas la emergencia del EPP sirva
res a la política de defensa, esta tensión refleja
para que las elites tomen consciencia del desafío
también la contradicción entre una política rea-
que enfrenta el país y, ojalá, apelen a una lectura
lista y otra idealista.
lúcida para enfrentarlo con éxito. Si así fuese, no
Como sucede a menudo, la política realista habrá habido mal que por bien no venga.
se encuentra anclada en una sólida comprensión
del interés nacional y en el entendimiento de
que los demás países actúan de la misma mane- Notas
ra. En contraste, la idealista se basa en expresio-
nes de deseos propios proyectados a las políticas 1 ABC, “En Tacuatí es mejor mantener la boca cerrada
para seguir vivos”, 5 de enero de 2009.
de otros países y, por tanto, en una comprensión
deficiente de los intereses reales de dichos Esta- 2 La cobertura periodística ha sido amplia. Algunos
ejemplos son: ABC Color: “Allanan Viviendas Bus-
dos. En este enfoque no existe, por ejemplo, una
cando Armas en Tacuatí”, 9 de enero 2009, y “Ataque
interpretación adecuada de los intereses reales al Puesto de Tacuatí”; Última Hora: 9 de enero 2009,
de Brasil, a diferencia de las expresiones de in- “Infructuoso rastrillaje en distritos de Concepción y
tención formuladas en los discursos. San Pedro”; Última Hora: 10 de enero 2009, “Policía
192
afirma haber capturado a 6 de los miembros del EPP”; 7 Última Hora, 9 de mayo de 2010.
Última Hora: 12 de enero 2009, “Fuerza de Tareas no
8 Cadep, Observatorio Fiscal, Monitoreo Fiscal # 3,
para sus Golpes contra Traficantes de Marihuana”,
enero-septiembre 2002-2009, p. 8.
22 de enero de 2009, y “Llegó el momento de fijar los
ojos en la tarea de la Policía nacional”, 28 de enero 9 Latin America Regional Report, Brazil and the
2009. Southern Cone. “Lugo reacts to coup rumour by fi-
ring top brass”, December 2009.
3 Recuento basado en “Enemigos del pueblo paragua-
yo”, publicado por el Ministerio del Interior. www. 10 ABC Color, 19 de febrero de 2010.
mdi.gov.py
11 ABC Color, 3 y 5 de marzo de 2010.
4 El recuento de las vicisitudes del secuestro de Za-
12 ABC Color, 22 de abril de 2010.
vala se basa en las publicaciones de Última Hora,
especialmente del 16, 18 y 28 de enero de 2010. 13 ABC Color, 1 de marzo de 2010.
5 Informe del general Bartolomé Pineda, comandante 14 ABC Color, 14 de marzo de 2010.
de las Fuerzas Conjuntas, ABC Color, 26 de mayo de
2010.
6 Latin America Weekly Report. “Paraguay: Confusion
undermines operation against EPP”, 13 May 2010.
193
Defensa, seguridad y política externa en Perú, 2008-2010:
pragmatismo y corto plazo
Eduardo Toche
Resumen ejecutivo
E
ste artículo ofrece una panorámica de los principales problemas que
muestran la defensa y la seguridad en el Perú, así como sobre la ges-
tión y conducción del gobierno del presidente Alan García (2006-) al
respecto.
En ese sentido, se destaca la desconexión entre la política gubernamen-

tal y los objetivos estratégicos del país. Las dificultades mayores residen en
la baja articulación entre los diferentes sectores y niveles que conforman el
aparato administrativo del Estado peruano, lo que tiene como resultado la
persistencia de la autonomía funcional de las instituciones militares, que
no se condice con la construcción de una democracia sostenible.
Esto se evidencia en el poco diálogo que existe entre los sectores de

defensa y de relaciones exteriores, cuyos objetivos no han terminado de
armonizarse; de otro lado, favorece la fuerte presencia del componente mi-
litar en las estrategias internas y externas. El resultado es un ejercicio de la
defensa y la seguridad muy distante de su alineamiento con las aspiraciones
de desarrollo. A pesar de ello, es poco probable que estas materias hagan
parte de un debate sustancial en los próximos y cruciales procesos electora-
les, debido, en gran medida, al poco interés que estos asuntos despiertan en
el sector civil y los partidos políticos, en tanto siguen considerándolos un
espacio cerrado de los militares.
194
Defensa, seguridad y política externa en perú, 2008-2010: pragmatismo y corto plazo
1. Seguridad, política exterior y defensa les; y 2) maximizar el poder nacional y proyec-

tarlo, para mantener al país libre de amenazas o
Durante los dos últimos años, el gobierno del en condiciones de enfrentarlas exitosamente.
Perú ha manifestado una conducta pragmática
respecto a sus asuntos de seguridad, defensa y Un asunto que llama la atención al respecto
política exterior. Es decir, aun cuando los aspec- es la poca posibilidad de integrar las políticas
tos doctrinarios de la política de Estado en este sectoriales cuando, a primera vista, se propo-
nen objetivos que establecen prioridades dife-
ámbito están, mal que bien, establecidos en los
rentes, a lo que debe agregarse el desarrollo de
diversos documentos que sirven de directrices
las mismas que, al parecer, no promueve posi-
al sector defensa y al de relaciones exteriores1,
bilidades de interlocución y diálogo. Esto a pe-
los principios establecidos se han relativizado,
sar de que el Acuerdo nacional establecía el año
privilegiando el manejo de situaciones coyuntu-
2006 como plazo para la puesta en marcha de
rales, lo que concuerda con los objetivos guber-
un sistema integrado de defensa nacional y po-
namentales a corto plazo, pero deja muy difusos
lítica exterior4.
sus vínculos con la dirección a largo plazo que
se persigue con las políticas de Estado. Así, durante los últimos años, la Cancillería
ha dedicado gran parte de sus esfuerzos insti-
En ese sentido, cabe resaltar que para elabo-
tucionales a la negociación de tratados comer-
rar sus políticas sectoriales ambos sectores parten
ciales, propuestos como el fundamento de las
del principio de alineamiento con las políticas de
nuevas relaciones que deben tenerse con Esta-
Estado emanadas del “Acuerdo nacional”2: en el
dos Unidos, la Unión Europea y China, entre
caso de las relaciones exteriores, de la sexta políti-
otros países. Asimismo, ha trabajado en accio-
ca y, en el del sector defensa, de la novena3.
nes conducentes a fortalecer las relaciones con
De esta manera, la Cancillería debería obe- Brasil, mediante la inclusión del Perú en las
decer a un mandato en el que se da prioridad instancias de integración auspiciadas por ese
a la inserción comercial del país en el mundo. país, como la Iniciativa para la Integración de
Esta premisa establece seis lineamientos de po- la Infraestructura Regional Suramericana (Iir-
lítica, de los cuales destacamos los numerales 3 sa), específicamente el proyecto de la carretera
a 6, que establecen como objetivos: 3) la inser- interoceánica, los anillos energéticos e, incluso,
ción estratégica del Perú en los espacios andino, la formulación del Consejo de Defensa Sudame-
amazónico, sudamericano y latinoamericano; 4) ricano (CDS), en el marco de la Unión de Nacio-
la alianza estratégica con Brasil y la integración nes Suramericanas (Unasur).
física sudamericana; 5) la asociación estratégica El sector defensa, por su parte, fundamenta
mutuamente beneficiosa con Estados Unidos y su acción en la consideración de las amenazas
con la Unión Europea; y 6) la consolidación de que podrían provenir de la aplicación en el he-
la presencia estratégica del país en la cuenca misferio de doctrinas de seguridad que se consi-
del Pacífico. deren incompatibles con el derecho internacio-
nal, las crisis que podrían surgir con la escasez
En el caso del Ministerio de Defensa, las ac-
de recursos vitales, el terrorismo internacional,
ciones de defensa y seguridad deben garantizar
la delincuencia organizada y el narcotráfico5.
la primacía de los intereses nacionales, traduci-
Como puede notarse, gran parte de esta agenda
dos en “objetivos nacionales”. Para el caso, defi-
no se corresponde estrictamente con el sector
ne cinco objetivos, de los cuales dos se refieren
defensa y, en el mejor de los casos, debería in-
a la política externa y tres a la seguridad interna,
cluir espacios de coordinación intersectorial.
todo ello con base en dos lineamientos de polí-
tica: 1) preservar la independencia, soberanía, Paralela a esta agenda explícita existe una
integridad del territorio y los intereses naciona- no manifiesta que, además, parece ser la prio-
195
Eduardo Toche
ritaria. Si bien los modelos económicos y polí- Ecuador en 1998; el enfriamiento y la tensión
ticos imperantes en el hemisferio, resultado del de sus relaciones con Bolivia por consideracio-
Consenso de Washington, proyectaron la dis- nes ideológicas; y la promoción de la militari-
minución de las tensiones en la región, veinte zación de la frontera con Colombia, de acuerdo
años después el escenario muestra, en términos con ese país. Así mismo, en los últimos años
generales, su reactivación. Esto ha llevado a que las tensiones con Venezuela han sido evidentes,
se haga énfasis en las relaciones bilaterales, con también por consideraciones ideológicas.
un alto componente de seguridad, en especial
En el caso de Venezuela y Bolivia, habría que
con los países vecinos, disminuyendo la impor-
agregar las preocupaciones que surgen no sólo
tancia de la política multilateral, que, dicho sea
por la probabilidad de la expansión de su mo-
de paso, no ha sido materia de gran interés para
delo político hacia el resto de Sudamérica, sino
el Estado peruano durante las últimas décadas.
también por los vínculos crecientes de sus go-
Un ejemplo de esto es la atención decreciente
biernos con potencias extra hemisféricas, como
que en el país se presta a los procesos de las
sería el caso de Irán. El gobierno del presidente
Cumbres, que, de otro lado, experimentan sus
García mantiene relaciones distantes con el ac-
propias crisis.
tual gobierno boliviano, llegándose incluso a se-
En esa línea, debe considerarse también que rios cuestionamientos de uno y otro lado, cues-
los países andinos –entre ellos el Perú–, han tionamientos hechos públicos y que llevaron al
ocupado un espacio limitado en las prioridades más bajo nivel de las relaciones entre países que
globales de Estados Unidos, en los aspectos de históricamente se consideraban aliados natura-
seguridad y defensa (Bonilla y Páez, 2006). Des- les7. Esta precaria situación comenzó a recom-
de el fin de la guerra fría, para Washington la ponerse con el nombramiento como embajador
problemática de la región andina sólo incluyó del Perú en Bolivia del ex canciller Manuel Ro-
dos asuntos de relativa importancia: el narcotrá- dríguez Cuadros, uno de los defensores más fer-
fico y el conflicto colombiano, problemas cuya vientes de la amistad peruano-boliviana.
importancia se fue profundizando a lo largo de
Con Chile, el gobierno peruano debe com-
los noventa, adquiriendo mayor énfasis con las
portarse tratando de solucionar la encrucijada
medidas adoptadas luego de los ataques del 11
que le plantea, por un lado, el alto nivel de in-
de septiembre de 2001. De esta manera, en tér-
versiones de las empresas chilenas en el país y
minos generales, Estados Unidos subordina los
la existencia de un Tratado de Libre Comercio
asuntos regionales a las perspectivas globales
(TLC) entre ambos y, por otro, la reactivación
que enfatizan las visiones de seguridad y los
del diferendo territorial, esta vez marítimo. En
instrumentos militares para el procesamiento
ese sentido, el gobierno peruano se impone la
de agendas complejas.
estrategia de “cuerdas separadas”, es decir, que
En esta línea, la importancia del narcotráfi- es posible y viable impulsar la integración eco-
co en la agenda entre Perú y Estados Unidos es nómica mediante la liberalización de los merca-
indudable. Aun así, entre 2008 y 2009 la coope- dos, evitando que en ésta influyan los ritmos y
ración estadounidense para la lucha antinarcó- enfoques políticos.
ticos descendió a menos de la mitad, en compa-
Sin embargo, esta perspectiva contradice de
ración con 2003 y 20046.
alguna manera lo que el sector defensa se pro-
Ahora bien, en las relaciones bilaterales con pone como objetivo prioritario –“integridad del
los países vecinos lo destacable es la renovación territorio”– que, a su vez, está muy condiciona-
de las tensiones del Perú con Chile, que perma- do por el gasto militar alto y constante que viene
necen pendientes de una serie de aspectos re- haciendo Chile durante las últimas décadas. So-
lacionados con el acuerdo de paz firmado con bre ello, es posible que haya cierta incomodidad,
196
sobre todo en la alta jerarquía militar peruana, aceptable en los indicadores correspondientes
respecto a las críticas y falta de disposición a las zonas andinas y amazónicas del espacio
de las autoridades chilenas a la propuesta del fronterizo (Toche, 2009).
presidente García de liderar una iniciativa de
reducción de compras de armas en la región, Finalmente, las relaciones con Brasil han ex-
incorporada en una propuesta más amplia: el perimentado cambios sustanciales en la medida
“pacto de no-agresión”8. en que éste dejó de ser para el Perú un país le-
jano a pesar de la vecindad, siendo actualmen-
En cuanto a Ecuador, transcurridos más de te un referente estratégico. La complejidad de
cincuenta años de la firma del Tratado de Río de las relaciones con Brasil parte del hecho de que
Janeiro, desconocido parcialmente por ese país, aun cuando el Perú es territorialmente un país
y después de varios enfrentamientos armados amazónico (61% de su superficie corresponde a
desde entonces, como el de 1981 en la cordi- la Amazonia), los proyectos de construcción na-
llera del Cóndor y el de 1995 en el conflicto del cional no incluyeron ese espacio, mientras que,
Cenepa, Ecuador y Perú firmaron, el 26 de ocde otro lado, Brasil emerge como una potencia
tubre de 1998, el Tratado de Itamaraty, median- regional, con proyecciones y objetivos defini-
te el cual dan fin a sus diferencias al respecto. dos, para lo cual ha diseñado un conjunto de
En dicho acuerdo se estableció un plan a largo acciones tendientes a ocuparla, de acuerdo con
plazo para propiciar la integración definitiva sus intereses nacionales (Amayo, 2009).
y mejorar las relaciones entre ambos países: el
Plan binacional de paz y desarrollo9. Concebido Estos desconciertos desde el lado peruano
como una estrategia diseñada de manera conse reflejan bastante bien en algunos programas
junta con el objeto de elevar el nivel de vida de de integración promovidos por Brasil, como la
las poblaciones del norte y nor-oriente del Perú carretera interoceánica, insertada en el progra-
y del sur y oriente del Ecuador, por medio del ma Iirsa, o la conformación de los anillos ener-
desarrollo de actividades y la ejecución de pro- géticos en Sudamérica. En estas situaciones, las
yectos que permitan integrar económicamente iniciativas brasileñas no han estado acompaña-
la región, acelerar su desarrollo productivo y das de declaraciones explícitas de interés por
social, y superar la situación de atraso respecto la parte peruana. Dicho de otra manera, haber
al resto de los territorios de ambos países, este identificado a Brasil como un aliado estratégico
tratado ha tenido efectos importantes en la polí- no ha estado acompañado de la elaboración de
tica de seguridad del Perú, en tanto que al elimi- instrumentos que permitan la negociación de
narse un posible foco de tensiones se dispone intereses entre ambos países.
de mayores recursos para los sectores sociales
de la región. Así mismo, debido a la integración En esta línea, en el desarrollo de las rela-
económica de los pueblos fronterizos en esa ciones bilaterales con Brasil debe señalarse la
zona, el desarrollo económico y comercial allí ausencia de un enfoque de defensa y seguridad.
es creciente. Respecto a ello, al tiempo que se han debilitado
las posiciones peruanas en los mecanismos de
No obstante, un balance en perspectiva
integración subregional –la Comunidad Andi-
permite identificar serias debilidades en los
na de Naciones (CAN)–, el país empezó a mirar
resultados que viene obteniendo este esfuerzo
con interés la formación del foro de Unasur y,
de integración, entre ellas que los éxitos se re-
dentro de éste, la constitución de un Consejo de
flejan sobre todo en el aumento del intercam-
Seguridad Sudamericano, iniciativas en las que
bio comercial y el impacto es visible sólo en las
es evidente el auspicio brasileño.
regiones económicamente más dinámicas (las
costeras). Así, los otros componentes del de- La constitución de un espacio autónomo para
sarrollo sostenible no muestran una evolución cuestiones de defensa y seguridad en el hemis-
197
Eduardo Toche
ferio, sin la participación de Estados Unidos, es racterística definitoria de los países catalogados
positiva en principio. Sin embargo, tres asuntos como de renta media, como es el caso del Perú.
deberían preocupar: 1) que el Consejo de Segu-
Aun cuando es destacable que el Perú tam-
ridad Sudamericano se conciba en un ámbito
bién presenta evoluciones favorables en este
que no es de integración: Unasur es un foro; 2)
rubro, la vigencia de una desigualdad conside-
en la medida en que los países participantes no
rable no puede negarse. Las manifestaciones de
formulen sus intereses y demandas, así como
descontento social son una muestra de que la
procedimientos de consenso, este espacio pue-
distribución del ingreso no mejoró sustancial-
de correr la suerte de los que están vigentes, es
mente durante la fase expansiva de la economía
decir, la burocratización que supone la falta de
peruana12, lo que trae a colación la poca capaci-
instrumentalización de las voluntades decla-
dad existente para procesar institucionalmente
radas; y 3) la ausencia evidente de espacios de
los conflictos sociales. Es decir, los actores es-
participación de la sociedad civil.
tatales y no estatales vienen mostrando limita-
ciones para formular gobernanzas adecuadas en
las dimensiones locales y regionales, de manera
2. Seguridad y gobernabilidad tal que el conflicto no puede ser resuelto, ten-
democrática diendo a formarse escenarios muy violentos.
Aun cuando la política de defensa y seguridad De esta manera, el país muestra dos rostros:
en el Perú muestra una tendencia cortoplacista los territorios y poblaciones que participan en la
debido a las deficiencias en la formulación de dinámica del crecimiento económico y, de otro
instrumentos –falta de articulación intersecto- lado, los que han quedado al margen del mismo
rial y ausencia de objetivos estratégicos, entre o que, dado el caso, participan en economías
otros–, estos problemas también se deben en ilícitas, como el narcotráfico. En relación con
gran medida a los límites impuestos por los estos últimos, la tendencia ha sido a militarizar
modelos económico y político imperantes. En esas zonas como mecanismo de control, ante las
ese sentido, la combinación de centrar lo eco- dificultades de implementar allí estrategias de
nómico en el crecimiento y lo político en la de- desarrollo sostenible.
mocracia electoral ha dado como resultado una
seguridad interna “realmente existente” que no
se relaciona con las tareas del desarrollo, entre 2.1 Rezagos subversivos
ellas el fortalecimiento institucional que permi-
ta la sostenibilidad del sistema democrático. El Perú no supera todavía del todo el proble-
ma subversivo que se originó a inicios de los
En esa línea, la primera cuestión que debe re- ochenta, aun cuando es obvia la derrota militar
saltarse son las condiciones adversas para la de- de Sendero Luminoso y la desaparición del Mo-
fensa y la seguridad del país en el frente interno, vimiento Revolucionario Tupac Amaru (MRTA).
generadas por la persistencia de los problemas Hasta la fecha, el primero persiste en su intento
socioeconómicos. Al respecto, los últimos re- subversivo, manteniendo dos columnas arma-
portes del Instituto Nacional de Estadística e In- das: una que opera en el valle del río Huallaga,
formática (Inei) sobre los resultados en la lucha bajo el mando del denominado camarada Ar-
contra la pobreza invitan al optimismo, dada su temio, y la otra que se encuentra en las alturas
disminución considerable en los últimos años10. de Viscatán y en el valle de los ríos Apurímac y
Sin embargo, además de las observaciones he- Ene (Vrae), al mando de alias camarada José.
chas respecto a las metodologías empleadas11, la
cuestión fundamental radica en la enorme des- Estas dos columnas, en particular la del
igualdad que aun se mantiene en el país, una ca- Vrae, han hecho alianzas con el narcotráfico,
198
potenciando así su actividad delictiva. Frente a el rubro específico de Vrae16, zona en la que el
ello, el Estado peruano planteó, desde el Coman- componente militar de la intervención del Es-
do Conjunto de las Fuerzas Armadas (CCFFAA), tado ha sido fundamental en los últimos años.
dos planes operativos destinados a combatir a Sin embargo, el Programa de monitoreo de cul-
Sendero Luminoso y al narcotráfico. Estos pla- tivos ilícitos de la Oficina de las Naciones Uni-
nes toman el nombre de los lugares geográficos das contra la Droga y el Delito (Onudd) reporta
donde se desarrollan y responden a una lógica que en 2008 la extensión de cultivos de coca
militar de actuación, en tanto buscan recuperar en el Perú se incrementó en 4,5%, totalizando
la presencia efectiva del Estado en territorios 56.100 hectáreas y, como consecuencia, la ofer-
poco controlados por la autoridad estatal. ta potencial de clorhidrato de cocaína se elevó,
llegando a 302 toneladas métricas. A pesar de
En efecto, el denominado Plan Vrae13 man-
que el incremento observado en 2008 no es sig-
tiene a la Fuerza Armada operando frente a lo
nificativo, la tendencia ascendente se mantiene
que se considera el principal foco de Sendero en
por tercer año consecutivo17.
el país14. Para ello, el CCFFAA dispuso la creación
del comando especial Vrae, al mando de un ge-
neral de división, que desde mediados de 2009
2.2 Protesta social y tensiones internas
viene desarrollando el operativo Excelencia,
cuyo objetivo es controlar la zona de Viscatán, El crecimiento constante de la economía perua-
principal bastión senderista. Estas operaciones na basado, entre otros, en la continua inversión
han resultado poco satisfactorias para los objeti- extranjera fundamentalmente en actividades
vos que se propone el gobierno –sobre todo por mineras y energéticas que demandan la cons-
el número de víctimas entre los soldados–, pero trucción de obras públicas, sin generar desarro-
han obligado a Sendero y a los narcotraficantes llo, ha generado en los últimos tiempos un foco
a hacerse visibles, evidenciando la alianza entre permanente de tensiones sociales internas. En
ellos y permitiendo mejores condiciones para otras palabras, la pugna distributiva se trasluce
combatirlos. en la multiplicación de las manifestaciones de
El segundo es el Plan Huallaga que, bajo la protesta social, concentrada sobre todo en los
territorios en donde prima la inversión de in-
dirección de la Policía Nacional, con el apoyo
dustrias extractivas, megaproyectos de infraes-
de la Fuerza Armada, viene desarticulando las
tructura y biocombustibles.
actividades de Sendero Luminoso en dicha re-
gión del país15. Además, un factor importante que contribu-
ye a la escalada de la conflictividad social se re-
Sin embargo, la falta de definición estraté-
laciona con los impactos de los tratados comer-
gica impide una visualización certera sobre la
ciales que ha negociado el país, especialmente
importancia de los factores presentes en el Vrae
con Estados Unidos. En efecto, el acontecimien-
y el alto Huallaga: el problema principal, ¿es el
to social más significativo de los últimos años,
narcotráfico o la subversión? La respuesta lógica
ocurrido en Bagua, en donde la protesta de los
es que el primero puede subsistir sin la segunda,
pueblos amazónicos generó una situación de
pero ésta necesita retroalimentarse de aquel.
alta violencia18, es una consecuencia directa
Así, hay evidencias de los resultados adver- de la forma en que estos tratados se negocian.
sos que se vienen obteniendo con la militariza- De esta manera, la movilización de los pueblos
ción de las zonas cocaleras, que busca derrotar a nativos de la Amazonia peruana ha puesto en
los remanentes subversivos presentes en ellas. A evidencia las inconsistencias del Estado perua-
pesar de ello, el gobierno insiste en su esquema no y la tendencia de los gobernantes a obviar
y decidió aumentar el presupuesto de defensa en los derechos jurídicamente reconocidos de esta
199
Eduardo Toche
población, como son, para este caso, la consulta potencial considerable de integración y desa-
previa, la posesión de territorios y los derechos rrollo hacia el futuro20.
culturales. Esto indica que las políticas guber-
namentales son las que originan un importante
porcentaje de los conflictos. 3.2 Posición geoestratégica
Frente a ello, para la solución de los proble- El Perú se considera como “(…) un país ma-
mas sociales el Estado peruano ha reaccionado rítimo, andino, amazónico, con presencia en
siempre haciendo uso de la fuerza pública y, en la cuenca del Pacífico y en la Antártica y con
algunos casos, recurriendo incluso a la Fuerza proyección geopolítica bi-oceánica (…)”21. La
Armada. Así tenemos casos de protestas socia- proyección antártica se concibe en función de
les por afectaciones al medio ambiente19 o por la proyección de sus meridianos, habiendo ad-
reclamos relacionados con el derecho que los herido al Tratado Antártico desde 1981. Desde
pueblos nativos tienen sobre el uso de sus tie- 1988, el país ha hecho dieciocho expediciones
rras, lo que se ha denominado como el derecho antárticas teniendo como base central la esta-
a la consulta previa de los pueblos originarios. ción Machupichu22.
El caso más sonado ocurrió el 5 de junio de 2009
en la localidad de Bagua, región de Amazonas, La proyección al océano Pacífico se relacio-
al norte del país, en donde veinticuatro policías na con la extensión de sus costas, que le con-
perdieron la vida. fieren una posición privilegiada frente al mer-
cado asiático, mercado económico mundial del
Cabe indicar que existe un vacío legal en futuro. Sin embargo, hay que resaltar que los
cuanto a la adecuada aplicación de las reglas beneficios de esas ventajas comparativas sólo
sobre el uso de la fuerza por parte del Estado pese obtendrán si se articulan una serie de me-
ruano, vacío que estaría siendo corregido por el gapuertos que permitan el ingreso y salida de
actual ministro de Justicia, bajo cuya iniciativa productos extranjeros y nacionales.
se presentaron dos proyectos de ley que buscan
La proyección al océano Atlántico se da
regular dicho uso de la fuerza en dos escena-
principalmente a través de la cuenca hidrográ-
rios posibles: en zonas declaradas en estado de
fica del Amazonas, que vincula al Perú con el
emergencia y en aquellas donde esta excepcio-
Atlántico a través del territorio brasilero. Es me-
nalidad no se ha establecido.
nester también fortalecer la actividad portuaria
de la ciudad de Iquitos, aunado a la integración
vial por medio del proyecto Iirsa con los ejes
3. Posición geopolítica viales estratégicos ubicados en el sur y norte
y seguridad regional del país23, todo ello a fin de responder adecua-
damente a los retos que plantea esa proyección
3.1 Posición geopolítica geoestratégica.
El Perú ocupa una posición central en el hemis- Esta posición y proyección geoestratégicas
ferio sur, lo que le otorga ventajas comparativas convierten al Perú, sin duda, en una suerte de
hub en la región, como el puente natural entre
frente a otros países del área. Históricamente,
Asia y Sudamérica y como lugar de entrada y
el país fue, hasta inicios de la época republica-
salida de los productos que vienen del Asia Pa-
na, un centro del poder en la región. Es el ter-
cífico y del Brasil y los países del Mercado Co-
cero más grande en territorio luego de Brasil y
mún del Sur (Mercosur).
Argentina, limita con cinco naciones y a través
de ellas tiene proyección y presencia en cinco Por otro lado, se debe indicar el enorme po-
grandes cuencas hidrográficas, lo cual le da un tencial energético y de recursos naturales que
200
el Perú posee, cuya importancia ha aumentado 4. Otros problemas relacionados

considerablemente en la actualidad ante su es- con la seguridad y la defensa
casez paulatina debido a los problemas ambien-
tales. No obstante, es necesario señalar también Haber vinculado el factor militar a la solución
que esos recursos tienen una alta vulnerabili- de los problemas de seguridad interna, asociado
dad ante el cambio climático, debido a la enor- con las alertas provocadas por el aumento del
me fragilidad de los ecosistemas del país. En gasto militar en la región, fundamentalmente el
ese sentido, el país tiene, entre otras, fuentes de de Chile y, en segundo lugar, Venezuela, ha ge-
agua muy importantes como el lago Titicaca y nerado una fuerte presión para el aumento del
los grandes ríos amazónicos, y riquezas minera- gasto en este rubro. Así, el presupuesto de la
les que vienen explotándose mediante inversio- República 2010 contempla el aumento de 21%
nes cuantiosas que han llevado a un crecimien- para este sector respecto al año anterior, lo que
to económico superior a la media de la región. confirma la tendencia creciente del último quin-
quenio24. En términos generales, las adquisicio-
nes militares no deberían objetarse si forman
3.3 La posición del Perú frente a la región parte de acciones debidamente fundamentadas
a partir de un análisis adecuado de la situación
Durante la primera década del siglo XXI el país y si se llevan a cabo con los debidos controles
ha mostrado dos criterios visibles en su rela- que otorguen a las operaciones la confianza ne-
ción con la región. En primer lugar se observa el cesaria. Esto último presenta problemas impor-
alineamiento con Estados Unidos. En efecto, el tantes: ha habido sospechas de corrupción, por
acercamiento a la política de ese país y las visitas ejemplo, con respecto a los intentos de compra
continuas de altos funcionarios estadouniden- de tanques chinos. Esta sensación aumenta en
ses, junto con el apoyo, en muchos casos públi- tanto los anuncios de los voceros gubernamen-
co y notorio, al presidente de Colombia, Álvaro tales no dan seguridad sobre la decisión adopta-
Uribe (2002-2006; 2006-2010), por un lado, y las da respecto a esta operación25.
fuertes discrepancias con los presidentes Hugo
Otro punto es el referido al control civil del
Chávez (1999-2001; 2001-2007, 2007-) y Evo
sector defensa, crucial para la reconstrucción
Morales (2006-2010; 2010-), por otro, expresan
de la democracia en el Perú, expuesto en las
el sustento de esta variable de la diplomacia pe-
recomendaciones del Informe final de la Comi-
ruana en los últimos años. Esto influenciado sin
sión de la Verdad y Reconciliación (CVR)26. En
duda por la firma del TLC con Estados Unidos,
ese sentido, al inicio de la presente década se
que en todo momento fue un objetivo central del avanzó significativamente en esa línea, fortale-
gobierno del presidente García. ciendo el Ministerio de Defensa como órgano
El segundo criterio que marca el rumbo de político rector del sector. Aun cuando hay que
la diplomacia peruana en los últimos años es su reconocer que la aprobación de la ley 29075, de
posición en los foros de Unasur, especialmente septiembre de 2007, que define las funciones
la campaña de “no al armamentismo”, iniciada y estructura del Ministerio27 fue un avance, el
por el presidente García en la Cumbre de Bari- impulso decayó, impidiendo el desarrollo de la
loche y que busca, en mayor o menor medida, agenda pendiente.
frenar la compra de equipos militares, en espe- Así, están pendientes una serie de aspectos
cial por parte de Chile, vecino del sur. que conciernen a la modernización del sector,
como por ejemplo lo que atañe al sistema de
movilización nacional y, dentro de éste, los pa-
rámetros que debe tener el servicio militar vo-
luntario, específicamente en relación con las
201
Eduardo Toche
garantías para el ejercicio de derechos por parte tividades de espionaje telefónico realizadas por
del personal involucrado. De igual manera, hay la empresa Business Track31. En ambas situa-
pocos avances respecto a las adecuaciones ins- ciones estuvieron comprometidos oficiales que
titucionales para la incorporación de personal pertenecen o han pertenecido a la Marina de
femenino a las instituciones militares. Guerra del Perú.
De otro lado, una deficiencia notoria es la fal-

ta de implementación del Sistema de Seguridad
y Defensa Nacional, creado en 2005 mediante la
5. Perspectivas 2010
ley 28478. En relación con este punto, se mantie-
Entre 2010 y 2011 tendrán lugar en el Perú dos
nen los cuestionamientos acerca de la composi-
procesos electorales que serán decisivos para
ción del Consejo Nacional de Seguridad, que se
vislumbrar el comportamiento de las tenden-
tipifica en la norma referida.
cias nacionales a mediano plazo. En octubre de
Finalmente, un aspecto muy importante es el 2010 se llevarán a cabo las elecciones regionales
derrotero seguido por el sistema nacional de in- y locales, y en abril de 2011 las elecciones ge-
teligencia. La extrema politización que rodeó al nerales que deberán renovar la representación
Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) durante en el Congreso y elegir al nuevo presidente de
los años noventa resultó en su práctica destruc- la República.
ción y, lo que es más, en la pervivencia de un
Salvo la aparición de factores imprevistos,
“trauma” que aun no se supera28. Recordemos
las proyecciones indican que la defensa y la
que entre las cuestiones básicas que se plantea-
seguridad del país no serán materia del debate
ron para la reestructuración del servicio de inte-
político electoral, tal como ha sido en ocasio-
ligencia estuvo el diseño de controles institucio-
nes anteriores. Este es un indicador que per-
nales que debían ejercer el Congreso –mediante
mite plantear la permanencia de varios cuellos
la creación de una Comisión de Inteligencia–, el
de botella que dificultan la vinculación de los
poder ejecutivo y el poder judicial, además de la
sectores de defensa y seguridad en un marco de
debida formación de sus miembros. Gran parte
democracia sostenible.
de este diseño fue implementándose a lo largo de
la década, aun cuando finalmente las decisiones Lo primero que debe señalarse son los po-
políticas adoptadas han obstaculizado el objetivo cos avances en el establecimiento de controles
propuesto. En noviembre de 2009, el presidente democráticos en los procesos de formulación y
de la Comisión de Inteligencia del Congreso de la ejecución de las políticas públicas de defensa
República, Mauricio Mulder, calificó de “deplo- y seguridad. En efecto, los cambios que debie-
rable” la situación de este servicio, al dar expli- ron darse, por ejemplo, para permitir una actua-
caciones sobre un supuesto espionaje de aviado- ción más decisiva por parte del Congreso de la
res peruanos a favor de Chile29. República, no se han plasmado en la magnitud
requerida. De otro lado, hay que agregar a eso
Un factor asociado a los problemas que pre-
la poca voluntad existente para implementar el
sentan los servicios de inteligencia en el Perú es
Sistema Nacional de Defensa y Seguridad.
la privatización paulatina del sector, cuyo pri-
mer indicio fue la aparición de evidencias de En ambos casos hay que desagregar dos di-
la actuación de empresas privadas de seguridad mensiones del asunto. Uno, los problemas es-
–contratadas por compañías mineras en Caja- tructurales del diseño del Estado peruano, que
marca– en el seguimiento y amedrentamiento fomentan la división de los sectores y la poca o
de dirigentes sociales, y la posesión de armas nula comunicación entre sus diversos niveles
de guerra por parte de dichas empresas30. Un –nacional, regional y local–. Dos, esto hace que
segundo caso fue el descubrimiento de las ac- en las instituciones del sector defensa se instale
202
y fortalezca una percepción de autonomía, a lo tratado de paz con Ecuador de 1998 como, por
que se suma la falta de empoderamiento de la ejemplo, lo concerniente a los acondicionamien-
conducción civil del mismo. En ese sentido, los tos para la libre navegación de navíos ecuatoria-
militares peruanos siguen asumiendo que sus nos en el río Amazonas y la instalación de ofi-
roles no deben armonizarse con los objetivos ge- cinas de aduanas de ese país. La posibilidad de
nerales que se plantea el Estado y, en esa línea, que estos asuntos se muevan depende de la evo-
formulan e intentan imponer su propia agenda lución de los problemas fronterizos y del flujo
a los gobiernos. de migrantes que ese país tiene con Colombia.
Esto se ve facilitado por una autoridad civil En el ámbito de la multilateralidad, es bas-

que debido a los graves problemas de legitimi- tante improbable que haya cambios sustancia-
dad que resultan de un sistema de representa- les en el alineamiento que tiene el Perú respec-
ción política sumamente deteriorado, tiende a to a las políticas hemisféricas que se conducen
escoger la opción más fácil en sus relaciones desde Estados Unidos. Con respecto a defensa
con el segmento militar, es decir, acceder a sus y seguridad, muy probablemente deberá regis-
requerimientos para evitar tensiones que pudie- trarse el aumento en la cooperación antidrogas,
ran desestabilizar al gobierno. luego de un quinquenio de reducción en el flujo
de recursos hacia el Perú. Así mismo, es posi-
Sobre esta base, como se ha expuesto, es ble que haya menos restricciones en la postura
bastante difícil que defensa y seguridad pue- estadounidense sobre las aspiraciones peruanas
dan plantearse como factores cruciales para el en términos de compras militares. Sin embargo,
desarrollo. Por el contrario, en ambos sectores es bastante difícil prever sistemas más transpa-
están arraigadas concepciones arcaicas que rentes respecto a esto último.
contribuyen a ahondar los graves problemas de
desigualdad existentes en el país. Por ejemplo,
los problemas que muestra el frente interno se
Bibliografía
siguen definiendo bajo las nociones clásicas
del “subversivo comunista”, de manera tal que Amayo, Enrique (2009). “¿Existe una política interna-
el tratamiento de los conflictos sociales tiende cional para la Amazonia? Los casos de Perú y Bra-
sil”. En Perú Hoy. Del hortelano su perro. Sin espa-
fácilmente a militarizarse. Incluso la lucha an-
cio ni tiempo histórico, Desco, Lima.
tinarcóticos –aun cuando el liderazgo formal
Bonilla, Adrián y Alexei Páez (2006). “Estados Unidos
debería ser ejercido por el Ministerio del Inte-
y la región Andina: distancia y diversidad”. Nueva
rior– también es un ámbito en que se sigue con- Sociedad. 206, noviembre-diciembre.
siderando la militarización como una solución. Toche, Eduardo (2009). “Integración, fronteriza, demo-
cracia y sociedad en el Perú. Diez años de paz en-
En cuanto al frente externo, seguramente la tre Perú y Ecuador”. En Claudia Donoso (comp.),
atención seguirá concentrada en las relaciones Ecuador-Perú. Evaluación de una década de paz y
con Chile. Respecto a eso, la estrategia peruana desarrollo, Flacso-Ecuador, Quito.
está muy vinculada con la dirección que tome el
proceso que se inició en el Tribunal Internacional
de Justicia de La Haya. Sobre este punto, una cla- Notas
ra fórmula política que ha adoptado el Perú es la
1 Sobre el Ministerio de Defensa, el documento básico
previsión, mediante la puesta en funcionamien- es el Libro blanco de la defensa nacional en, http://
to de un plan de adquisiciones militares que, al www.mindef.gob.pe/; respecto al Ministerio de Rela-
parecer, continuará en los próximos años. ciones Exteriores, son los lineamientos de la política
exterior peruana; en http://www.rree.gob.pe/portal/
Asimismo, es probable que en el futuro cer- pexterior.nsf/1AA43027D97D4C52052567930078A7
68/9D9836B8E66438D805256E52005304B9?OpenD
cano no se reabran los asuntos pendientes del ocument
203
Eduardo Toche
2 El 5 de marzo de 2002, ante una iniciativa del pre- 17 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
sidente Alejandro Toledo (2001-2006), los principa- Delito: Perú, monitoreo de cultivos de coca. Junio,
les partidos políticos del Perú, gremios empresaria- 2009. En www.unodc.org/unodc/en/crop_monito-
les, representantes de las iglesias y organizaciones ring.html
sociales, acordaron instalar el “Acuerdo nacional”,
18 Ver intervención de Defensoría del Pueblo, en
como un ámbito de concertación en el que se ela-
http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/
borarían los principales lineamientos de políticas
documentos/INFORME-ACTUACIONES-BAGUA.pdf
públicas del país.
19 En algunos casos con víctimas fatales como en la
3 http://www.acuerdonacional.pe/AN/politicasesta-
localidad de Chala, región de Arequipa, al sur del
do.html
país, en un conflicto ocasionado por mineros infor-
4 http://www.acuerdonacional.pe/ AN/matrices/De- males.
mocracia/Matriz09%20.pdf
20 Libro blanco de la defensa nacional del Perú. 2005,
5 Véase, capítulo III, página 63, del Libro blanco de la capítulo II, p. 55. Tomado de www.mindef.gob.pe
defensa nacional. www.mindef.gob.pe
21 Ibidem, p. 49.
6 Véanse declaraciones de Rómulo Pizarro, jefe
22 www.mindef.gob.pe
de Devida, en: http://elcomercio.pe/impresa/no-
tas/eeuu-busca-estrategia-andina-lucha-contra- 23 Mayores detalles, véase Libro blanco en www.min-
narcotrafico/20100411/459781 def.gob.pe
7 Recordemos la antigua denominación del alto y 24 http://milexdata.sipri.org/result.php4
bajo Perú al inicio de la República y de las posterio-
25 Véase, al respecto, opinión de Augusto Álvarez
res guerras de la Confederación y del Pacífico.
Rodrich, en diario La República. http://www.lare-
8 Véanse declaraciones del presidente García en: publica.pe/claro-y-directo/08/04/2010/tanques-y-
http://elcomercio.pe/noticia/342191/presidente-gar- cuentos-chinos-de-rafael-rey
cia-pidio-cancilleres-ministros-unasur-acuerden-
26 http://www.cverdad.org.pe/ifinal/pdf/ TOMO %20
pacto-no-agresion
IX/2.1.%20REFORMAS%20INSTITUCIONALES.pdf
9 www.planbinacional.org.pe
27 http://www.mindef.gob.pe/menu/legales/ley_
10 Véase, http://www1.inei.gob.pe/srienaho/enaho220. mindef_01082007.pdf
htm
28 Andrés Gómez de la Torre: “50 años de inteligencia”,
11 Véase, entre otros, comentarios del ex viceministro de Expreso, 22 de abril de 2010. http://www.expreso.
Economía, Kurt Burneo, en http://www.probideperu. com.pe/edicion/index.php?option=com_content&
org/foro_presentaciones/medicomenta.ppt#265,11, task=view&id=87196&Itemid=66 . También, Ciro
Resultados de la medición para reflexionar. Alegría: “Inteligencia: el ‘ni contigo ni sin ti’ de la
democracia peruana”; en: Quehacer, 148; mayo-ju-
12 http://iinei.inei.gob.pe/san/fotonoticias/n9640c01.
nio 2004. http://w3.desco.org.pe/publicaciones/QH/
pdf
qh148/qh148ca.doc
13 http://www.mindef.gob.pe/vrae/index.htm
29 http://www.aeronoticias.com.pe/noticiero/index.
14 www.mindef.gob.pe php?option=com_content&view=article&id=7315
:califican-de-deplorable-servicio-de-inteligencia-pe
15 Existen otros dos planes. Uno de ellos destinado a
ruano&catid=47:nacional&Itemid=109
la defensa exterior del territorio, denominado Plan
Putumayo, que busca impedir el ingreso de las Farc 30 Véase, http://en.wikipedia.org/wiki/Yanacocha . También,
a territorio peruano. El otro, destinado al comba- http://www.corpwatch.org/article.php?id=14350
te contra el tráfico ilícito de drogas en territorios
31 Un seguimiento del caso, puede verse en, http://www.
costeros, en especial en la costa norte, denominado
google.com.pe/search?q=Business+track&hl=es&r
Plan Costa Norte. Hay que señalar que no se tiene
lz=1R2GGLL_es&source=univ&tbs=nws:1&tbo=u
mayor información sobre estos planes.
&ei=vhbaS_DVD4O78gb7_8FG&sa=X&oi=news_g
16 Véanse las declaraciones del ministro de Defen- roup&ct=title&resnum=5&ved=0CB0QsQQwBA
sa, Rafael Rey, en http://www.larepublica.pe/
politica/26/11/2009/rey-presupuesto-para-sector-
defensa-sera-orientado-al-vrae. Ver también, http://
peru21.pe/impresa/noticia/presupuesto-vrae-2010
/2009-11-06/260343
204
Uruguay, claroscuros de la primera gestión de izquierda
en el gobierno y perspectivas del gobierno Mujica
Julián González
Resumen ejecutivo
L
a política exterior uruguaya da muestras incipientes de incorporar
la novedad estratégica regional: las consecuencias de la crisis in-
ternacional desatada por el quiebre hipotecario de 2008 en Estados
Unidos, que aceleraron el posicionamiento de Brasil como actor global con
dimensiones, peso y autonomía propios. Existen señales de que el gobier-
no del presidente José Mujica (2010-) percibió las implicaciones de esta
situación para Uruguay. Sin embargo, el desafío de sintonizar rápida y efi-
cazmente con los impactos regionales de una novedad de tal calibre debe
superar el rezago acumulado por décadas de anomia estratégica del Estado
y la academia uruguayos. En el plano interno, la (in)seguridad ciudadana
constituyó un flanco débil del primer gobierno de izquierda, que concluyó
en marzo 2010. El segundo gobierno del Frente Amplio, capitalizando dicha
experiencia, implementa políticas más integrales que incluyen reformas de
fondo para un sistema carcelario en emergencia. Finalmente, en 2009 se
cerró un quinquenio que podrá ser recordado por la asunción oficial de la
problemática incipiente del crimen organizado y de la realidad del lavado
de activos en Uruguay.
205
Julián González
1. Seguridad, política exterior Ciertamente, las condiciones políticas in-

y defensa ternas e internacionales blindaron al presiden-
te Tabaré Vázquez respecto a cualquier acto de
Durante los últimos años, la seguridad, la política insubordinación militar. Su gobierno contó con
exterior y la defensa en Uruguay tuvieron conti- unos niveles de legitimidad que volvieron im-
nuidad en dos ámbitos, y una novedad significa- pensable cualquier movimiento de indisciplina
tiva. Así, el último año del gobierno del presi- castrense. Por otra parte, los tres ministros de
dente Tabaré Vázquez (2005-2010), que culminó Defensa que tuvo durante su periodo compar-
el 1 de marzo de 2010, sólo registra una novedad tieron bajos niveles de proactividad en sus po-
significativa en este campo: la aprobación de una líticas militares. Ello permite afirmar que más
ley marco de defensa nacional en el Parlamento, allá de lo avanzado en el plano legislativo, con
con el apoyo unánime de los legisladores de to- la aprobación de la ley marco de defensa nacio-
dos los partidos. nal (véase más abajo), el presidente prefirió no
innovar en políticas militares.
Por lo demás, Uruguay continuó con su polí-
tica de contribuir con tropas a algunas misiones En cambio, sí amplió la prerrogativa consti-
de las Naciones Unidas, política que se concentra tucional para designar a las más altas jerarquías
en dos contingentes significativos: en la Repú- militares y apeló a ella con frecuencia. En efec-
blica Popular del Congo (Misión de las Naciones to, removió la ley que limitaba las potestades
Unidas en la República Popular del Congo, Mo- presidenciales para el ascenso a general de los
nuc), con 1.356 efectivos, y en Haití (Misión de coroneles ubicados en el tercio superior de la
Estabilización de las Naciones Unidas en Haití, lista de méritos que elabora el Tribunal de as-
Minustah), con 1.136. En diciembre de 2009, el censos del Ejército2. Así, el generalato del Ejér-
país era el décimo contribuyente en el escalafón cito fue rejuvenecido íntegramente. Es más, el
del Departamento de Operaciones de Paz (DPKO) presidente Vázquez designó como comandante
de ese organismo, con 2.513 efectivos. en Jefe al más joven de los generales, una deci-
sión audaz que se reveló exitosa.
El denominado conflicto de las papeleras
con Argentina y el bloqueo de la principal ruta En realidad, el primer presidente de iz-
de comunicación terrestre entre los dos países quierda en la historia del país apeló con éxito a
(González Guyer, 2009: 148-161) no aportaron una regla no escrita de la democracia uruguaya
novedades. Mientras, el trámite del problema en desde principios del siglo XX: los presidentes
la Corte Internacional de La Haya continuó su democráticos han gobernado las instituciones
curso, esperándose su dictamen en 20101. militares apoyados en su propia estructura
En un plano más general, la adaptación mo- jerárquico-disciplinaria, evitando generar ex-
rosa pero disciplinada de las Fuerzas Armadas cesivas tensiones internas. El mecanismo tra-
uruguayas al ciclo progresista instalado en el dicional supone una ingeniería compleja. Los
país requiere un comentario. Los primeros cin- comandantes en jefe deben contar con legitimi-
co años de gobierno de izquierda culminaron dad y prestigio profesional, además de brindar
sin evento extraordinario alguno en las rela- garantías de lealtad y alguna sintonía –política
ciones civil-militares. Contrariamente a lo que o personal– con el presidente. Completa la fór-
algunos presagiaban, los mandos militares asu- mula cierto grado de manejo en la designación
mieron la nueva realidad sin dramatismo. En de los generales destinados a los mandos estra-
realidad, para el gobierno del Frente Amplio el tégicos. Ella ha permitido no distorsionar las
sector defensa y los militares resultaron menos reglas y lealtades corporativas y garantizar la
conflictivos y problemáticos que la seguridad subordinación militar a las autoridades demo-
interior y la Policía. cráticas3.
206
Otra regla no escrita de la política militar la compleja situación jurídica creada por una
uruguaya –contrapartida de la anterior– es la observación6 que el presidente Tabaré Vázquez
abstención política de invadir la virtual esfera interpuso a la norma, impidiendo su entrada en
de autogobierno corporativo y autonomía de vigencia7.
gestión de la que gozan las instituciones mili-
tares. El presidente Vázquez evitó violarla. El El proyecto de ley comenzó su periplo par-
pragmatismo, una de las características de su lamentario en febrero de 2008, siendo la última
estilo de gobierno, se reflejó también en el vín- decisión trascendente de la ministra de Defen-
culo directo y personal que estableció con los sa Azucena Berruti, cuyo relevo ya había sido
mandos castrenses. anunciado por el presidente cuando decidió en-
viar el proyecto al poder legislativo.
El énfasis durante el primer tramo del go-
bierno de izquierda en aclarar las principales La escasa repercusión pública que tuvo la
violaciones a los derechos humanos durante norma en su proceso legislativo (2008-2009)
la dictadura, una deuda pendiente de la demo- contrastó con la difusión que tuvieron los tres
cracia, generó tensiones con los militares. Aun eventos públicos realizados en el marco del de-
nominado Debate nacional de defensa (2006),
cuando logró algún éxito parcial, el periodo de
organizado por el Ministerio de Defensa con
gobierno 2005-2010 concluyó con el asunto por
el apoyo del Programa de las Naciones Unidas
fuera de la agenda presidencial4.
para el Desarrollo (PNUD) y el asesoramiento de
Desde el punto de vista de la demanda de jus- la Universidad de la República8.
ticia hubo avances. Los principales responsables
La poca repercusión de su trámite parla-
políticos y los ejecutores más connotados de los
mentario es coherente con la forma en que los
crímenes cometidos por la dictadura (1973-1985)
asuntos de defensa se procesan en Uruguay. Y
guardan prisión gracias a la interpretación que
puede explicarse también por la reserva con
el gobierno de izquierda introdujo al artículo 4º
que se debatió y negoció la norma, intentando
de la polémica ley de caducidad de la pretensión
privilegiar la búsqueda de acuerdos en un as-
punitiva del Estado de 19865. En cambio, el re-
pecto sensible que conviene no contaminar con
clamo de verdad sobre desapariciones, muertes y
debates partidarios.
tráfico de niños, pese a ciertos éxitos muy simbó-
licos y de gran impacto, no ha logrado romper el La importancia de los niveles de acuerdo
silencio de quienes tienen la información. Así, el legislativo conquistados no puede minimizar-
problema permanece básicamente irresuelto. se, ya que ese fue uno de los objetivos iniciales
planteados por el Debate nacional sobre defen-
sa. El novedoso diseño que se aplicó como es-
1.1 La ley marco de defensa nacional trategia de elaboración de una norma sin ante-
cedentes en el país contribuyó también a llegar
Como se mencionó, 2009 culminó con la apro- a acuerdos en el Parlamento.
bación de dicha ley, avalada por unanimidad por
los legisladores de todos los partidos. Sin embar- En efecto, los contenidos de la ley marco
go, la aprobación de la norma, inédita en Uru- de defensa nacional surgieron de un proceso
guay, se produjo a fines de agosto en una esmi- de intercambio desconocido. Nunca actores
rriada sesión de la Cámara de Diputados, cuando tan diversos habían tomado parte activa en un
ya la atención pública estaba concentrada en las intercambio de tal naturaleza: los partidos po-
elecciones generales del 30 de octubre. líticos, funcionarios de muy diversas agencias
del Estado, académicos, sociedad civil, además
El nuevo gobierno debe reglamentarla y pode representantes de diversas dependencias del
nerla en práctica. Previamente, deberá resolverse Ministerio de Defensa y de las propias Fuerzas
207
Julián González
Armadas. Al Ministerio de Defensa se le entre- de gestión que, de hecho, dejan el sector de la

garon cinco documentos aprobados por consen- defensa y las políticas militares en manos de las
so en dichos intercambios, y sus contenidos se instituciones castrenses9.
incorporaron al proyecto de ley enviado al Par-
Sin embargo, es necesario precisar que las
lamento.
normas sólo crean mejores condiciones para
Entre las modificaciones que el trámite par- el establecimiento de una nueva modalidad de
lamentario introdujo al texto original del proyec- relación entre técnicos y políticos en esta deli-
to se encuentra la que motivó la observación del cada función del Estado10. La precisión es im-
presidente de la República. El punto de discordia portante porque las leyes recién derogadas no
entre el poder ejecutivo y el legislativo es, básica- explican per se que en Uruguay los gobiernos
mente, el de la potestad de comando –y no sólo democráticos hayan optado tradicionalmente
de asesoramiento al ministro– que el texto apro- por un papel pasivo en la definición de las po-
bado por el Parlamento otorga (artículo 16 C) al líticas militares11. La explicación de fondo del
jefe del Estado Mayor de la Defensa, nuevo orga- protagonismo y la autonomía relativa militares
nismo creado por la ley. debe buscarse en la historia de las instituciones
militares y su relación con el poder político.
De hecho, el texto aprobado por el Parla-
mento crea un cuarto comandante en jefe de las
Fuerzas Armadas, al que se le otorgan funciones
de “planificación y coordinación de operacio- 1.2 Misiones de paz
nes conjuntas y/o combinadas, centralizando
Como se mencionó al comienzo de este artículo,
en su organización los diferentes asuntos vin-
Uruguay es uno de los diez principales contri-
culados con la inteligencia militar, así como la
buyentes de tropas para las misiones de paz de
actuación de los agregados militares acredita-
las Naciones Unidas, y el país que más efectivos
dos ante gobiernos extranjeros” (inciso e.). Lo
confirma el inciso siguiente: “el jefe del Estado aporta en relación con su población y el tamaño
Mayor de la Defensa será un oficial en actividad de sus fuerzas armadas. El último año de gestión
de la misma jerarquía que los comandantes en del primer gobierno de izquierda no aportó no-
jefe de las Fuerzas Armadas” (inciso f.). vedades, confirmando la idea generalizada en la
sociedad uruguaya de que la contribución con
Una vez resuelta esta diferencia y aprobada tropas a las Naciones Unidas es una cuestión
definitivamente la ley, el gobierno posesionado que atañe, sobre todo, a las Fuerzas Armadas.
el 1 de marzo de 2010 tiene en sus manos la
aplicación de esta norma, en la que por primera De cualquier forma, en su discurso ante la
vez se explicita una serie de definiciones polí- Asamblea General de las Naciones Unidas12, el
ticas sobre la defensa nacional, los actores que presidente Vázquez aludió a esta cuestión como
en ella intervienen y sus cometidos, y se esta- demostración del compromiso uruguayo con
blece el mandato de elaborar una ley orgánica las acciones de paz, sin olvidar una mención a
del Ministerio de Defensa y de instrumentar los las dificultades de financiamiento que sufren
procedimientos necesarios para terminar con el dichas actividades por la crisis internacional13.
fuero autónomo de la justicia militar. Luego, fue distinguido por el presidente Barack
Obama (2009-), quien lo invitó a sentarse a su
Su entrada en vigencia, además, modifica lado en una reunión con los mayores contribu-
las misiones de las Fuerzas Armadas y deja sin yentes de tropas para las Naciones Unidas.
efecto una serie de normas contenidas en la ley
orgánica de las Fuerzas Armadas. Puede afir- En 2009, el despliegue uruguayo en Haití
marse que otorga a los gobiernos electos herra- (Minustah), aun cuando no creció significativa-
mientas legales tendientes a superar prácticas mente en número, sí vio ampliarse las misiones
208
asignadas, lo que se reflejó en cambios de su para la segunda gestión del Frente Amplio. Sin
configuración. Lo que había sido un batallón embargo, debe establecerse que la seguridad
del Ejército al que se incorporaban efectivos de no plantea problemas de gobernabilidad en el
la Fuerza Aérea y la Armada en tareas de apoyo, país.
dio lugar a un batallón conjunto. La Fuerza Aé-
Esta afirmación se sustenta en cuatro razo-
rea opera autónomamente un aparato Aviocar
nes: primera, no existen áreas geográficas del
para misiones de reconocimiento, relevamiento
territorio fuera del control del Estado y de sus
fotográfico y transporte, y la Armada cumple
aparatos de seguridad. Segunda, los niveles de
con la tarea de guardia costera en aguas juris-
corrupción de Uruguay son relativamente bajos16.
diccionales haitianas, con ocho bases en dife-
Pese a las vulnerabilidades estructurales del país
rentes puntos de la costa.
(ubicación y características de sus fronteras), a
El accidente sufrido en Haití por un avión las debilidades de ciertos organismos públicos17
de la Fuerza Aérea Uruguaya en octubre 200914, y a la herencia de políticas públicas anteriores18,
en el que toda su tripulación murió, representó no existe evidencia de que organizaciones del
el incidente más grave en más de diez años de crimen organizado hayan logrado niveles de pe-
fuerte participación uruguaya en misiones de netración significativos en el Estado y el sistema
paz y tuvo gran impacto en la opinión pública. político uruguayos.
El número de personal y el equipamiento La tercera razón que debe mencionarse es

que Uruguay pone a disposición de las Nacio- que el país continúa perfeccionando las institu-
nes Unidas en régimen de auto-sustentación ciones dedicadas al control del crimen organi-
constituye no sólo un esfuerzo logístico muy zado. Durante 2009, algunas operaciones exito-
considerable: somete también al conjunto de sas mostraron novedades en ese plano, incluso
las Fuerzas Armadas en Uruguay a una presión mediante la detección, por primera vez en la
significativa. Así, estas actividades, aun cuando historia uruguaya, de una operación de lavado
definidas por ellas mismas como no sustanti- de activos en el sector inmobiliario. Pese a cons-
vas y de apoyo a la política exterior del país, tituir una de las actividades económicas tradi-
pueden ser consideradas como las que mayor cionalmente utilizadas por el crimen organiza-
compromiso en medios y personal exigen a las do para blanquear dineros malhabidos, recién a
instituciones castrenses. partir de 2009 se establecieron mecanismos que
posibilitan algún nivel de control sobre dichos
negocios19. Particularmente significativa fue la
2. Seguridad y gobernabilidad puesta en funcionamiento de los juzgados es-
pecializados en crimen organizado, definitiva-
democrática
mente establecidos en 2009.
En Uruguay los niveles de criminalidad han cre- Por último, la cuarta razón es que las auto-
cido en las últimas dos décadas y las encuestas ridades uruguayas comienzan a disponer de la
de opinión registran la percepción de inseguri- información resultante de la entrada en vigen-
dad como uno de los fenómenos que preocupan cia de la reforma tributaria de julio de 200720
a la población15. Ello, a pesar de que las cifras del que, junto al perfeccionamiento de los sistemas
Ministerio del Interior indican que durante los informáticos de que dispone el Estado, permite
últimos tres años la situación de la criminalidad cruzar los datos de los diferentes agentes econó-
es de estabilidad y no de crecimiento. De todas micos. Esta ingeniería constituye un instrumen-
formas, el asunto estuvo en la agenda pública to poderoso que desalienta la economía infor-
durante los cinco años del primer gobierno de mal y limita la evasión fiscal, además de otros
la izquierda y representa un problema pendiente delitos económico-financieros.
209
Julián González
2.1 Indicadores de violencia y criminalidad Uruguay es una de las sociedades con meno-
res índices de violencia y criminalidad, y es con-
A principios de junio de 2009, en pleno desa- siderada una de las más seguras de Sudamérica,
rrollo del ciclo electoral 2009-2010, cuya fase junto a Chile. Sin embargo, también es cierto que
nacional culminó con la segunda ronda presi- la problemática del delito y el incremento de la
dencial de fines de noviembre21, la centralidad violencia es una cuestión en la que cualquier
que tuvo la seguridad pública en la agenda ofi- uruguayo coincide. Las sociedades naturalmen-
cial a lo largo de la gestión del presidente Váz- te se toman a sí mismas como referencia central
quez sufrió un vuelco radical. y en las últimas dos décadas la criminalidad ha
crecido de manera muy notoria.
En efecto, luego de declaraciones polémi-
cas de la ministra Daisy Tourné, la titular de la Un detalle de los delitos consumados, discri-
cartera de Interior acordó con el presidente la minados según hayan afectado a la propiedad o a
presentación de su renuncia al cargo. El nom- las personas, muestra una evolución con matices
bramiento de Jorge Bruni, un abogado de esti- diferenciales. Así, las denuncias de delitos con-
lo reservado y serio, hasta entonces a cargo del tra las personas y particularmente los homicidios
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, operó –intentos y consumados– han crecido, como se
casi como un sedante, quitando importancia a ve en la tabla 2.
la problemática de la criminalidad como asunto
En cuanto a los delitos contra la propiedad,
de debate electoral.
globalmente se observa cierta disminución de
En realidad, la pérdida de importancia de las denuncias, aun cuando rapiñas y copamien-
la seguridad pública y la violencia, vista con tos –delitos de mayor violencia– son, justamen-
la perspectiva de las cifras del Observatorio te, los que crecen un poco (véase el gráfico 1).
de Violencia y Criminalidad para 2009 y de su Por último, la tabla 3 presenta los delitos
comparación con los años anteriores, es cohe- de carácter sexual. La situación en este caso es
rente con la pérdida de dramatismo que registró bastante similar a la de la tabla anterior. En un
el asunto. marco general de pequeño aumento en su nú-
En efecto, la tabla 1 muestra una situación mero, se verifica el incremento del número de
de virtual estancamiento de las denuncias de denuncias de violación.
delitos en todo el territorio del país durante los
últimos tres años22.
Tabla 1. Uruguay, cantidad de denuncias de delitos totales

y de otros delitos, 2007-2009

2007 2008 2009
Total personas 23.370 25.684 26.231
Total sexuales 1.116 1.188 1.209
Total propiedad 136.203 144.450 133.045
Contrabando 248 140 130
Otros delitos 16.415 15.829 15.482
Total general 177.352 187.291 176.097
Fuente: Ministerio del interior -División Estadística y Análisis Estratégico.
210
Tabla 2. Uruguay, cantidad de denuncias

por delitos contra la propiedad, 2007-2009

2007 2008 2009
105.029 110.904 99.110
Hurtos Consumados 99.842 105.629 94.480
Tentativas 5.187 5.275 4.630
3.836 4.124 3.950
Hurtos de vehículos Consumados 3.692 3.980 3.788
Tentativas 144 144 144
9.990 11.687 12.456
Rapiñas Consumados 9.173 10.570 11.387
Tentativas 817 937 1.069
Daños 11.850 12.417 12.857
Copamientos 146 146 184
Abigeatos 1.988 1.738 1.626
Otros contra propiedad 3.364 3.434 2.862
136.203 144.450 133.045
Fuente: Ministerio del interior-División Estadística y Análisis Estratégico.
Gráfico 1. Uruguay, homicidios y tentativas de homicidio, 2007-2009
300
250
200
150
100
50
0
2007 2008 2009
Homicidios Tentativas
Tabla 3. Uruguay, cantidad de denuncias

por delitos sexuales, 2007-2009

2007 2008 2009
293 310 302
Violaciones Consumados 206 207 212
Tentativas 87 103 90
Otros sexuales 823 878 907
Total sexuales 1.116 1.188 1.209
211
Julián González
2.2 El caso Feldman: un extraño affaire El propietario de la casa donde se encontra-

con múltiples implicaciones ron las armas mató a un efectivo de inteligencia,
para luego resistir violentamente a los grupos es-
Más allá de lo señalado, debe citarse el deno- peciales de la Policía durante casi 24 horas. Ello
minado caso Feldman, un evento extraordinario dio lugar a un espectacular operativo de asedio
cuya repercusión pudo amenazar la estabilidad y asalto a una residencia en las afueras de Mon-
política de la democracia uruguaya y que sirvió tevideo, donde el profesional vivía con varios
para poner en evidencia un conjunto de caren- perros como única compañía. El individuo apa-
cias de los servicios de seguridad del país. rentemente se quitó la vida cuando iba a ser re-
ducido por los policías. Además de haber demos-
A principios de noviembre 2009, cuando trado poseer cierta preparación militar, contaba
comenzaba la campaña política para la segunda con equipo y armamento para resistir un asedio
vuelta electoral entre los dos candidatos presi- y su casa tenía un escondite disimulado y con
denciales triunfadores de la primera vuelta, el puerta de ingreso blindada. Allí se parapetó en la
senador José Mujica (Frente Amplio) y el ex pre- fase final de su resistencia.
sidente Luis A. Lacalle (Partido Nacional, 1990-
1995), de manera aparentemente casual quedó al Como se dijo, el denominado caso Feldman
descubierto un gran depósito ilegal de armas, en dio lugar a una peligrosa maniobra político-
una casa deshabitada de Montevideo. Su propie- electoral. Ella se disparó cuando, apenas des-
tario, Saúl Feldman, contador público de 60 años cubierto el armamento, el ex presidente Jorge
y afectado de un cáncer aparentemente avanza- Batlle afirmó públicamente que el candidato
do, resultó casi no tener relaciones sociales ni presidencial José Mujica y su entorno político
familiares, tampoco vínculos políticos o de ne- tenían vínculos con las armas descubiertas,
gocios que explicaran el extraño caso. las que aseguró podían pertrechar un batallón
completo. Fundó su afirmación en el pasado de
Los fines para los que, a lo largo de un perio- Mujica como dirigente del movimiento guerri-
do aparentemente de muchos años, el profesio- llero, Movimiento de Liberación Nacional, Tu-
nal había acumulado las armas –unas 700 en to- pamaros. Sin embargo, cuando fue citado por la
tal, de muy variado tipo y origen, además de un justicia no aportó pruebas de su afirmación.
volumen importante de pólvora, elementos para
recargar munición y algunas granadas de mano–23 Acto seguido, el asunto llegó a su clímax
no pudieron ser aclarados. Ante la ausencia de cuando en ciertos canales de TV comenzaron a
pistas de investigación plausibles, un juez espe- ser difundidos unos polémicos spots25 sin firma.
cializado en crimen organizado archivó el caso, Rápidamente pudo conocerse que éstos habían
luego de interrogar a decenas de personas24. sido contratados por el Partido Nacional y ela-
borados por un conocido publicista argentino.
El asunto tuvo dos derivaciones principa- Las armas halladas, sus orígenes, las motivacio-
les. Por una parte, dio lugar a una peligrosa ma- nes y posibles vínculos políticos o delictivos de
niobra político-electoral de la que participaron su propietario ocuparon los titulares de los me-
dos ex presidentes de la República: Jorge Batlle dios durante al menos una semana. La oposición
(2000-2005) y Luis A. Lacalle, quien intentaba política llamó al parlamento a los ministros del
ser reelegido. Por otra, dejó al descubierto un Interior y de Defensa Nacional, pero varias de
conjunto de debilidades de los aparatos de se- sus denuncias resultaron infundadas y sus ar-
guridad en el marco de un operativo policial gumentos desbaratados.
que mostró fallas en casi todas sus fases y dejó
serias dudas acerca de las capacidades de los En definitiva, el intento de los partidos de
organismos seguridad e inteligencia del Minis- oposición al gobierno de utilizar el asunto con
terio del Interior. fines estrictamente electorales tuvo el efecto de
212
boomerang político. Desacreditó a sus promo- comenzó con la intervención de un grupo de

tores sin dañar la popularidad del finalmente vecinos para sofocarlo dejó dudas acerca del re-
electo nuevo presidente, José Mujica. Así, mien- sultado de la pericia técnica.
tras la investigación judicial naufragaba por la
Todo indica, por otra parte, que el responsa-
ausencia de pistas plausibles, todo el asunto re-
ble del depósito de armas fue alertado tempra-
sultó sepultado y no se volvió a hablar del mis-
namente. Es llamativo también que Inteligencia
mo. Sin embargo, es inocultable que el affaire
policial destacara a dos desprevenidos agentes
habría podido alterar el desarrollo normal de la
para confirmar el lugar de residencia e identi-
campaña electoral.
dad del propietario del depósito de armas. Así,
No obstante, lo más importante del infortu- éste pudo atacar y asesinar a uno de ellos.
nado intento de manipulación político-electoral
Aun cuando el contador demostró prepara-
fue que contribuyó a dejar en segundo plano los
ción para combatir y disposición a resistir, su
problemas más trascendentes que el caso puso
muerte fue un factor decisivo para frustrar la
en evidencia. A ello contribuyó que, ya al fi-
investigación. La pericia forense fue compleja
nal de un periodo de gobierno durante el cual
y aunque concluyó que Saúl Feldman se auto-
la izquierda tuvo dificultades en la gestión de
eliminó, las versiones contradictorias sobre su
los asuntos de seguridad ciudadana y en plena
muerte y la violencia que caracterizó al procedi-
campaña electoral, tampoco el oficialismo mos-
miento dejaron dudas sobre este punto.
tró interés en profundizar en el asunto.
Finalmente, la interrogante quizá más per-
Sin embargo, resulta llamativo el cúmulo de
turbadora. La vetusta legislación sobre comer-
impericias de los diversos servicios del Ministe-
cio, tenencia y uso de armas de fuego en Uru-
rio del Interior en los procedimientos vincula-
guay sólo convertía al propietario del arsenal en
dos al enigmático asunto. Además, es inevitable responsable de delitos absolutamente menores.
vincular esos errores con viejos déficits insti- ¿Qué razones lo impulsaron a resistirse a las au-
tucionales que arrastra el sector de seguridad toridades? Hasta el momento, la única hipótesis
uruguayo. Aun cuando no es posible analizarlo consistente –por irracional– es la del maniático.
en detalle aquí26, conviene mencionar las prin-
cipales carencias de los aparatos de seguridad Este caso, además, puso a las autoridades po-
del Estado que el caso dejó en evidencia. líticas y judiciales ante la evidencia de un hecho
de enorme gravedad que, al ser descubierto for-
La ausencia de un informe oficial final por tuitamente en un momento político muy delica-
parte de las autoridades –policiales y judiciales– do, dio lugar a un procedimiento donde sucesivos
con el trasfondo del enorme cúmulo de datos y hechos infortunados se acumularon para frustrar
versiones que se difundieron en esos días y cuya la investigación. Tal acumulación de casualidades
veracidad no terminó de dilucidarse, dificultan no puede sino motivar suspicacias y preguntas a
el análisis. Además, fortalecen la hipótesis de las que no es fácil responder con certeza.
contaminación de todo este oscuro asunto por
la intervención de los servicios de inteligencia. Sea como fuere, parece claro que las autori-
El hecho evidente es que la suma de errores y dades políticas están ante la evidencia de pro-
hechos infortunados confluyeron para conver- blemas serios que ponen en cuestión la eficacia
tir el asunto en un verdadero enigma. de unos aparatos de inteligencia del Estado que
durante los veinticinco años posteriores a fin
Aun si el informe oficial de Bomberos indi- de la dictadura han recibido poca atención27.
ca que la causa del principio de incendio que Desarrollados en el periodo de la guerra fría y
condujo al hallazgo del depósito de armas no perfeccionados por la dictadura para el control
fue intencional, el caótico procedimiento que político de la población, los servicios de inte-
213
Julián González
ligencia del Ministerio del Interior fueron, en intención de reintegrarse al mismo, contribuyen
alguna medida, desmantelados y reorientados a explicar que en 2009 no haya habido noveda-
luego de 198528. des en este ámbito.
En el Ministerio de Defensa Nacional, en cam- El asunto más importante que ocupó al

bio, el control político efectivo de la información Consejo Suramericano de Defensa de Unasur,
de inteligencia militar es limitado. El servicio la firma del convenio complementario de co-
de inteligencia de las fuerzas armadas, luego de operación militar para el uso de un conjunto
sucesivos cambios de denominación, se ha resu- de facilidades en territorio colombiano por par-
mido en la Dirección de Inteligencia de Estado, te de las fuerzas estadounidenses, no dio lugar
dependiente del Ministerio de Defensa, de cuyas a iniciativas ni declaraciones de la cancillería
actividades y capacidades poco se conoce, aun uruguaya, que mantuvo la línea general de bajo
cuando seguramente sean escasas. Oficialmente, perfil que caracterizó su política regional.
para las jerarquías militares, los archivos de in-
En general, podría decirse que en sus de-
teligencia correspondientes al periodo de la dic-
cisiones de política exterior Uruguay buscó la
tadura y a sus años previos, son inexistentes29, lo
proximidad de Brasil y Chile. Guardó cuidado-
cual es también un dato en sí mismo.
sos equilibrios tejidos con base en el bajo perfil,
Por otra parte, el caso Feldman puso en el recurso de los cautos silencios y la parsimonia
cuestión la eficacia y confiabilidad de una ins- en la toma de posición frente a asuntos espino-
titución policial que ha venido siendo perfec- sos. De cualquier forma, Montevideo mantuvo
cionada, renovada y mejor atendida presupues- su vínculo de cooperación mutua con Venezue-
talmente, pero que arrastra problemas de larga la basado en proyectos productivos comunes31,
data que se superarán lentamente. aun cuando evitó alinearse con las posiciones
más radicales del presidente Chávez. Continuó
sus buenas relaciones con los países del Alba
3. Posición geopolítica (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nues-
tra América), sin por ello alejarse de Colombia
y en la seguridad regional
y Perú, los dos aliados más estrechos de Estados
Como se señaló en el informe incluido en el Unidos en la región.
Anuario 2009, la política regional de Uruguay
Ya se aludió a la participación uruguaya en
ha tenido un carácter básicamente reactivo, un
Minustah (Haití). Su fuerte contingente militar
tono reservado y perfil bajo. Lo mismo podría
que, sin variar en número, amplió sus misiones
decirse respecto al Mercado Común del Sur
en 2009, contribuye a respaldar la presencia re-
(Mercosur), pese a que durante el segundo se-
gional en la misión de las Naciones Unidas. Sin
mestre de 2009 el presidente Vázquez ocupó la
embargo, Uruguay mantuvo su ausencia políti-
presidencia pro tempore del bloque.
ca y escasa actividad de cooperación al desarro-
El bajo protagonismo regional puede expli- llo en Haití.
carse también porque en 2008-2009 en el Mi-
nisterio de Relaciones Exteriores se sucedieron
dos titulares. Entre marzo de 2008 y agosto de 4. Perspectivas 2010
2009 la titularidad estuvo en manos de Gonzalo
Fernández30. Posteriormente, hasta marzo 2010, El 1 de marzo de 2010 José Mujica asumió como
fungió como Ministro el subsecretario embaja- presidente, encabezando la segunda gestión de
dor Pedro Vaz Ramela. La brevedad de ambas gobierno de la izquierda en Uruguay. La pers-
gestiones, la condición de funcionario del ser- pectiva general que ello plantea es la de cier-
vicio exterior del embajador Vaz y su declarada tos énfasis diferentes y algunos cambios en la
214
política exterior del Uruguay y en su posicio- También se asistirá al despliegue de esfuer-

namiento geopolítico. Ello no significa que un zos dirigidos a revitalizar el Mercosur y muy
cambio dramático sea de esperarse. probablemente a anudar mayores vínculos del
Uruguay con Paraguay y Bolivia, a impulso del
De todas formas, el equipo de gobierno de
nuevo presidente.
la segunda gestión del Frente Amplio ha llega-
do con una vocación regional más fuerte que la De todas formas, Mujica lo ha dicho clara-
expuesta por Tabaré Vázquez durante su admi- mente: él se ubica en una línea afín a la del go-
nistración. Mujica ha asumido el compromiso bierno del presidente Lula. Más allá de lo que
personal de resolver el diferendo con Argentina ocurra en las elecciones que se celebren en Bra-
por la instalación de la planta de celulosa a ori- sil en octubre 2010, es previsible que la política
llas del río Uruguay. exterior de Uruguay tienda a alinearse con Ita-
maraty.
Es muy significativo que el nuevo presiden-
te uruguayo haya vinculado la resolución del
conflicto por la planta de celulosa a un conjunto
de otros asuntos binacionales, algunos de ellos
Bibliografía
regulados por los tratados binacionales del río González Guyer, J. (2009). “La política de seguridad de
Uruguay y del río de la Plata. En efecto, Mujica Uruguay en el 2008: el conflicto por las plantas de
celulosa y las misiones de paz”. En Anuario 2009.
ha establecido que la superación del diferendo
Seguridad regional en América latina y el Caribe,
diplomático con Argentina incluye la navega- Programa de Cooperación en Seguridad Regional,
ción en el río Uruguay y el río de la Plata, el FES, Bogotá.
desarrollo general de los puertos y la actividad Serra, Narcís (2009). La transición militar, Editorial De-
logística en Uruguay –particularmente los puer- bate, Barcelona.
tos en el río Uruguay y el proyecto del puerto
de aguas profundas en la costa atlántica uru-
guaya–, los proyectos de integración energética, Notas
etc. Una vez emitido el fallo de la Corte de La
1 En abril de 2010 la Corte Internacional de Justicia
Haya, al que ambos gobiernos se han sometido, en La Haya resolvió a favor de Uruguay, para que no
el largo bloqueo del puente General San Martín cierre la planta de celulosa causante de la disputa
que une ambos países será levantado más tem- con Argentina. La sentencia del Tribunal establece
prano que tarde. también que Uruguay violó un tratado bilateral, al
no informar ni negociar con Buenos Aires el avance
de la instalación de la fábrica en una de las orillas
Tampoco deben esperarse novedades radi-
del río; pero desestimó el reclamo argentino para
cales en la ubicación de Uruguay respecto a las que Uruguay pague una compensación por daños y
diferencias que existen en el seno de Unasur y perjuicios.
América Latina y cuyo eje puede ubicarse en 2 Ley 17920 promulgada el 22/11/05 por el poder eje-
las relaciones con Estados Unidos. Aun cuando cutivo, reformando el artículo 135 del decreto-ley
Mujica podrá adoptar algunas decisiones más 15.688 de 1984 en la redacción dada por el artículo
11 de la ley 15.848 de 1986. La limitación referida
audaces en este plano –lo mismo podría aven- no existía en la Fuerza Aérea y la Armada. Los as-
turarse en el ámbito más general de la política censos mencionados se aprueban con aprobación
internacional– su enfoque realista de las relacio- previa del Senado.
nes internaciones le conducirá a mantener bue- 3 La excepción más reciente fue la experiencia del
nas relaciones con Estados Unidos y sus aliados presidente Luis A. Lacalle (1990-1995), quien sufrió
serios problemas de indisciplina relacionados con
en la región, y a fortalecer lazos, principalmente la designación de oficiales de su partido en las altas
económico-comerciales, con gobiernos de signo jerarquías militares. En el caso de Vázquez, nadie
claramente antiimperialista. hubiera podido acusarlo de favoritismo partidario.
No existen altos oficiales adictos al Frente Amplio.
215
Julián González
4 Ya en febrero 2009, en su Informe memoria y balan- 16 Uruguay está ubicado, junto a Chile, en el lugar 25
ce de la gestión 2008, el presidente Vázquez sólo del índice de percepción de la corrupción 2009 de
incluyó una mención de tipo retórico al asunto. Transparencia Internacional. Son los dos países mejor
Mientras se redacta este artículo aun no se conoce ubicados en América Latina. http://www.transparen-
el Informe del año 2009, el último de su gestión. cia.org.es/INDICE%20DE%20PERCEPCI%C3%93N%20
2009/Tabla%20sint%C3%A9tica.CPI_2009_table_
5 En http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTex-
spanish.pdf
toLey.asp?Ley=15848&Anchor=. Un grupo de ofi-
ciales militares y policiales, los ex dictadores Juan 17 El nombramiento de un nuevo jerarca en la Direc-
María Bordaberry y el teniente general Gregorio Ál- ción Nacional de Aduanas ha permitido avances en
varez junto al ex canciller Juan C. Blancos, han sido este organismo estratégico, que se han reflejado en
procesados y permanecen en prisión. En octubre de el éxito de algunas operaciones contra organizacio-
2009 el plebiscito que proponía anular parcialmente nes de contrabando de importancia desconocida.
la ley en cuestión no logró el número de votos nece- La Prefectura Nacional Naval, por su parte, logró
sarios. incautar dos mil kg de cocaína y desbaratar a una
organización serbia.
6 El artículo 137 de la Constitución habilita al poder
ejecutivo a interponer tal recurso y comunicarlo al 18 Desde la dictadura y hasta el crack financiero de
Parlamento dentro de un plazo de 10 días. 2001, Uruguay generó condiciones para constituir-
se en plaza financiera regional.
7 La observación interpuesta no ha sido publica-
da oficialmente. Su texto, de 13 carillas (Mensaje 19 En 2009, la Secretaría Anti-lavado de Activos (crea-
Nº52/09 del 09/09/09) dirigido al presidente de la da en 2008) logró desbaratar maniobras inmobi-
Asamblea General del P. Legislativo, tiene la firma liarias, que llevaron al procesamiento judicial de
del presidente Vázquez y de cuatro ministros (De- importantes profesionales, derivación de una ope-
fensa, Interior, Economía y Relaciones Exteriores). ración de la brigada antinarcóticos en 2006, cuando
se desbarató una organización de origen colombia-
8 http://www.mdn.gub.uy/?q=debate_nacional
no con actividades ilícitas en Brasil.
9 A ello se aludió unos párrafos antes, al comentar la
20 http://www.mef.gub.uy/bergara_acde.php
gestión del presidente Vázquez en relación con las
Fuerzas Armadas. 21 Las elecciones internas de candidatos partidarios a
la presidencia tuvieron lugar a fines de junio. A fines
10 Conviene señalar que el Estado y su gestión en Uru-
de octubre se celebraron las elecciones parlamenta-
guay tienen fuertes rasgos corporativos. Existen nu-
rias junto a la primera vuelta presidencial. En mayo
merosas instituciones públicas que funcionan con
de 2010 se cumplieron las elecciones locales.
altos niveles de autonomía y cuyas tecnocracias
acumulan un poder considerable en la elaboración 22 Conviene precisar, a los efectos de contextualizar el
de políticas públicas. Como contrapartida –aun asunto, que la población total de Uruguay ronda los
cuando es una tradición en retroceso– en general tres millones de personas.
los Ministerios poseen capacidades institucionales
23 Si bien el caso fue titular en la prensa durante más
relativamente débiles. La excepción más notable es
de una semana y motivó que los ministros de In-
el Ministerio de Economía.
terior y Defensa Nacional fueran citados al Parla-
11 Por ello se entienden las orientaciones gubernamen- mento, la falta de un reporte oficial final sobre el
tales referidas a asuntos como empleo, estructura y asunto y las muy diferentes versiones de prensa
despliegue de fuerzas, sistemas de armas y adquisi- respecto al número, origen y características de las
ciones, formación militar, etc. Véase Serra, 2009. armas encontradas, impide dar información sobre
cantidades, características exactas o estado de man-
12 http://www.voltairenet.org/article162234.html
tenimiento del material descubierto.
13 El atraso en los pagos de las Naciones Unidas
24 Las investigaciones judiciales no han tomado esta-
obligó al gobierno a otorgar en diciembre un
do público.
préstamo de 15 millones de dólares al Ministerio
de Defensa para saldar la deuda con los efectivos 25 http://www.youtube.com/watch?v=YDK0UZa3hoo
que participaron en misiones de paz. Véase http://
26 Quien desee profundizar en el evento puede con-
www.presidencia.gub.uy/_web/leyes/2009/12/
sultar los archivos de los principales portales de
D3315%20.pdf
información uruguayos en los días posteriores al
14 http://www.fau.com.uy/fallecidos_fau531.html hallazgo de las armas, el 1 de noviembre de 2009.
15 Para un análisis de la evolución de la criminalidad 27 La revisión y reforma de los servicios de inteligencia
durante los últimos veinte años, véase González, es uno de los objetivos que se había fijado el Frente
2009: 148-161. Amplio en su programa para el gobierno que finalizó
216
en marzo de 2010. El asunto ha quedado pendiente dente en el periodo en el que la investigación de

para el gobierno del presiente José Mujica. violaciones de derechos humanos durante la dicta-
dura estuvo en primer plano de la agenda política.
28 Un síntoma de cierto grado de control sobre ellos
Posteriormente, durante 2008, ocupó la titularidad
surge de la posibilidad que tiene el Ministerio de
del Ministerio de Relaciones Exteriores para, a par-
proporcionar a los ciudadanos información acumu-
tir de 2009, quedar a cargo del Ministerio de Defen-
lada en los archivos de inteligencia policial desde
sa Nacional.
antes de la dictadura sobre sus prontuarios políti-
cos, etc. 31 Venezuela ha hecho algunas inversiones producti-
vas y financieras en Uruguay y Ancap, la empresa
29 En 2007, la ministra de Defensa Nacional incautó,
uruguaya de petróleo, ha establecido acuerdos con
en un local del Ejército, un volumen considerable
su homóloga PDVSA para desarrollar emprendi-
de información microfilmada.
mientos tanto en Uruguay como en Venezuela.
30 Fernández es catedrático de derecho penal en la
Universidad de la República y persona muy cerca-
na al presidente Vázquez. Comenzó la gestión como
secretario de la Presidencia y delegado del presi-
217
políticas y conceptos de seguridad
en algunos países de la Alba
Los cambios en las Fuerzas Armadas y la defensa
en la “revolución democrática” de Evo Morales
Sonia Alda Mejías
Introducción ción. En este nuevo mandato se pretende poner

en práctica el Estado plurinacional establecido
La victoria electoral por mayoría absoluta, en en la nueva Constitución. Sin embargo, en este
diciembre de 2005, del Movimiento al Socia- cambio, que el gobierno califica de revolucio-
lismo (MAS) y de su líder Evo Morales dio ini- nario, no hay muchas fórmulas nuevas. Para
cio a una revolución democrática y popular en alcanzar los objetivos anunciados se considera
Bolivia, según el mismo presidente electo. Su imprescindible aplicar un nacionalismo y an-
ascenso responde a la crisis de gobernabilidad tiimperialismo marcados, estrategias económi-
que afecta, aun cuando en diferente medida, a cas antiliberales basadas en un fuerte estatis-
la región en general y al país en particular. El mo y políticas asistencialistas que desde hace
descrédito de los partidos tradicionales y de las tiempo han demostrado sus limitaciones. Por
instituciones gubernamentales favoreció el sur- otra parte, los ensayos sobre democracia parti-
gimiento de nuevos actores políticos que, como cipativa no siempre han garantizado una plena
el MAS, reivindicaban un gobierno que atendie- participación y, además, pueden tener efectos
ra las necesidades populares. Para ello, Morales negativos sobre la institucionalidad.
propuso el establecimiento de una democracia En cualquier caso, desde la primera vez
participativa, de la justicia social y de un Estado que fue investido presidente, en enero de 2006,
plurinacional. El 6 de diciembre de 2009, tras Morales anunció que las Fuerzas Armadas eran
las elecciones nacionales, el presidente Morales un actor fundamental, de cuya participación
y su partido superaron los excelentes resulta- dependía, en buena parte, la ejecución de los
dos de las elecciones anteriores. De acuerdo con cambios prometidos. Así, junto con el pueblo,
la nueva Constitución, aprobada en enero de la institución militar adquiría, desde el princi-
2009, Morales ha podido ser reelegido y el MAS pio de su mandato, una importancia particular.
alcanzó la mayoría absoluta en el Congreso, con Con esta renovación en el cargo presidencial se
lo que se garantiza el proceso de cambios ya garantiza no sólo el proceso de cambio men-
iniciado y, según el presidente, su profundiza- cionado, sino el papel destacado que dichas
221
Sonia Alda Mejías
fuerzas ocupan en el mismo. Desde el inicio del expresar la frontal oposición a que se dedicasen
primer mandato presidencial, ambos actores se a tareas como “la opresión, la represión o la in-
convirtieron en aliados para defender las trans- timidación” con el objetivo de “castrar el coraje
formaciones emprendidas frente a los principa- y el espíritu rebelde de su pueblo”1.
les enemigos de la revolución. Con este objetivo
se orientan las misiones de las Fuerzas Armadas. En contraste con esta posición, pocos días
Sobre esta alianza civil-militar se articulan y jus- después de su elección como presidente de la
tifican los cambios que el gobierno del MAS ha República, Morales manifestó: “Después de re-
introducido y pretende realizar en el campo de flexionar profundamente como capitán gene-
la defensa. ral de las Fuerzas Armadas, he entendido que
es importante potenciar, fortalecer a nuestras
El objeto de este artículo es poner de ma- Fuerzas Armadas, porque un país sin Fuerzas
nifiesto la dimensión y la naturaleza de esta Armadas no sería un país libre, soberano, y por
transformación y sus implicaciones. La estruc- eso hay que fortalecerlas”2. Desde ese momen-
tura usada en este análisis es un marco idóneo to el presidente ha transmitido invariablemente
para examinar dichos cambios en sus dimen- este mensaje, ensalzando su centralidad en la
siones cualitativa y cuantitativa. De esta forma llamada “revolución democrática”. El objetivo
es posible considerar cuán revolucionarios son es involucrarlas en el proyecto de transforma-
y las implicaciones que pueden tener en la ad- ción del MAS, haciéndolas parte “del desarrollo
ministración de la defensa y en el control civil, económico, social, político, cultural de nuestros
elemento imprescindible para asegurar la de- país”3. Mediante la aspiración de la integración
mocratización de la defensa. y la unidad de las fuerzas armadas y el pueblo
se trata de establecer una relación recíproca.
Así, mientras están “al servicio del pueblo”, “to-
1. La alianza pueblo-Fuerzas Armadas dos campesinos o no campesinos, intelectuales
o no intelectuales, indígenas o no indígenas, de-
como instrumento para defender
ben pensar en fortalecer, potenciar a nuestras
la revolución y combatir Fuerzas Armadas”.
el imperialismo
Para el MAS, la relación de enemistad his-
Las escasas menciones que hacía el MAS al ám- tórica entre el pueblo y los militares se expli-
bito de la seguridad y la defensa, y las duras ca por la dominación imperialista a la que his-
críticas dirigidas en el pasado a las Fuerzas Ar- tóricamente han sido sometidos el país y su
madas, como un cuerpo represor, hacían difícil ejército. El gobierno boliviano sostiene que los
suponer que, tras alcanzar la presidencia, Evo militares han estado controlados por las oligar-
Morales las convertiría en algo tan importante quías para asegurar las relaciones de poder de
en su discurso. Como dirigente del movimiento la alianza oligárquica-imperialista. Por ello, la
cocalero su actividad se centró en manifestar su misión asignada a éstos, el “mantenimiento del
oposición frontal a la política de erradicación orden interno”, se tradujo en la represión del
forzosa del cultivo de coca y a la violación de pueblo, mediante persecuciones, asesinatos,
los derechos humanos de campesinos y de ac- desapariciones. Bajo esta forma de dominación
tivistas sindicales, debido a la labor represiva ha de entenderse esa relación de enemistad. La
de las Fuerzas Armadas. Una vez que el MAS se excepción fue la Independencia, único momen-
constituyó como partido nacional y lideró la or- to en el que las Fuerzas Armadas y el pueblo
ganización de buena parte de los movimientos tuvieron la oportunidad de luchar juntos. En
sociales, estas tampoco dejaron de ser objeto de aquel momento decisivo, los “pueblos origina-
crítica. El programa del MAS se expresa en tér- rios” participaron junto a aquellas en la “libe-
minos idénticos. La principal preocupación era ración de nuestros pueblos”4. Así se entiende
222
Los cambios en las Fuerzas Armadas y la defensa en la “revolución democrática” de Evo Morales
que, en la medida en que se recupere esa bre- institucional. Habrá que esperar a la propuesta
ve relación de amistad, será posible conformar presentada por el Ministerio de Defensa en re-
esta alianza y combatir de manera más eficaz lación con la nueva legislación que regulará la
el imperialismo. Con la unión civil-militar, las seguridad y la defensa del país5.
Fuerzas Armadas dejan de colaborar con el im-
En cualquier caso, en Bolivia esta unión
perialismo y la oligarquía, y la tradicional rela-
compromete a las Fuerzas Armadas, junto al
ción de enemistad se convierte en colaboración
pueblo, en la defensa de la revolución y en la
para desarrollar una sociedad “verdaderamente
puesta en práctica del proceso revolucionario.
democrática” en los ámbitos político, social y
Con ello se zanjarían “los tiempos de la dicta-
económico. En esta nueva etapa, ellas serían
dura y el enfrentamiento entre las Fuerzas Ar-
eximidas de cualquier responsabilidad, ya que
madas y el pueblo…”; ahora, éstas “no pueden
habrían sido víctimas de la manipulación de
ser víctimas de los movimientos sociales ni los
aquellos gobiernos, como ha declarado el presi-
movimientos sociales pueden ser víctimas de
dente Morales en numerosas ocasiones.
las Fuerzas Armadas”6. Esta unidad se represen-
Esta alianza guarda un importante parale- ta en el día de la bandera, cada mes de agosto,
lismo con la unidad cívico-miliar implantada desde 2006, mediante un desfile no visto antes,
en Venezuela, unión que se entiende como el en el que participan conjuntamente militares y
mejor medio posible de vencer al enemigo en grupos de pueblos originarios, un acto califica-
una guerra desigual, como es la lucha contra la do de histórico por el presidente7. Esta unión ha
potencia estadounidense y su ambición impe- dado lugar a que las Fuerzas Armadas se hayan
rialista. Esta relación se comprende en términos convertido, junto al pueblo, en un actor impres-
de reciprocidad, justificando la participación de cindible, tanto que Morales reclamó su apoyo
la ciudadanía en la defensa y la de las Fuerzas y presencia en dos de los procesos que justifi-
Armadas en el desarrollo del país. Sin embar- caron su victoria electoral en 2005: la naciona-
go, pese a las similitudes con Venezuela, hay lización de los hidrocarburos8 y la celebración
diferencias considerables en relación no tanto de la Asamblea Constituyente, cuestiones am-
con la concepción de la defensa, compartida bas consideradas fundamentales para iniciar un
por ambos gobiernos, como con el desarrollo y proceso de transformación mediante el cual se
puesta en práctica de dicha concepción (Alda implantase en Bolivia una “verdadera” demo-
Mejías, 2008: 317-340). cracia, un Estado multinacional y pluricultural,
justicia social y la liberación del neocolonialis-
En Bolivia esa alianza está incorporada al mo, del imperialismo y las transnacionales, en-
discurso del gobierno y legitima buena parte tre otras cuestiones.
de sus actuaciones, si bien no se ha puesto en
práctica en la misma medida que en Venezuela. Esta alianza es trascendental, pues mas allá
La nueva Constitución boliviana no contem- de cambiar la relación entre el pueblo y la ins-
pla un concepto de seguridad integral similar titución armada, justifica los cambios que se
al reconocido por la venezolana; de hecho, no deben introducir en la defensa y en las mis-
menciona concepto alguno de seguridad. A ello mas Fuerzas Armadas, al tiempo que legitima
hay que agregar que mientras en Bolivia la ciu- la importancia adquirida por ellas. Mediante
dadanía no está involucrada directamente en la el esquema empleado a continuación se pre-
defensa, en Venezuela este aspecto está consa- tende poner de manifiesto qué cambios se han
grado en su Constitución y en su ley orgánica. introducido, de qué tipo son y cuáles son sus
Esta participación se materializa mediante la implicaciones, particularmente en relación con
organización de milicias. En el caso boliviano, las relaciones civiles-militares y la democrati-
la alianza cívico-militar es un proceso incipien- zación de la defensa, basada en la instauración
te y no tiene, por el momento, respaldo legal ni del control civil.
223
Sonia Alda Mejías
2. Estructura y sistemas 4.800, de la Armada; 6.500, de la Fuerza Aérea;

de seguridad y defensa y 34.800, del Ejército11.
A ello cabe agregar que la relación entre

2.1 Estructura de las Fuerzas Armadas
efectivos totales y población en Bolivia es de 4,6
y demás instituciones de seguridad
militares por cada 1.000 habitantes, de manera
que, aun cuando atendiendo al total Bolivia tiene
En Bolivia, las Fuerzas Armadas garantizan la
una de las Fuerzas Armadas más pequeñas de la
defensa del país y, en caso de ser preciso, la se-
Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), si
guridad interna, junto con la Policía. Estas dos
se considera la proporción de efectivos por cada
instituciones han estado enfrentadas desde la
mil habitantes ésta es muy alta, tanto que entre
transición democrática, al disputarse espacios
sus países vecinos sólo la supera Colombia, so-
de competencia en materia de seguridad inte-
metida a un conflicto interno12. En cuanto a su
rior9. En principio, esa rivalidad habría dismi-
estructura por categorías, durante la presidencia
nuido desde 2005, al orientarse la misión de
de Morales tampoco ha habido cambios. Como
las primeras fundamentalmente al desarrollo
anteriormente, en la actualidad los oficiales re-
nacional. presentan 10% de los efectivos, los suboficiales
De acuerdo con la ley orgánica vigente, de 15% y la tropa 75%13. Estos datos revelan el bajo
1992, las Fuerzas Armadas de la nación están nivel de modernización del aparato de defensa
constituidas por el Ejército, la Fuerza Aérea y la boliviano, debido a los escasos recursos destina-
Fuerza Naval, organizadas así (artículos 16 y 17): dos a ese propósito desde la transición democrá-
el Comando en Jefe es el organismo superior de tica. Frente a las características de unas Fuerzas
mando y decisión, tiene un carácter técnico- Armadas modernizadas, adaptadas a las nuevas
operativo, y la función permanente de coordi- amenazas y conflictos, pequeñas, con gran mo-
nar y dirigir a las Fuerzas Armadas. Está com- vilidad y muy tecnificadas, las bolivianas son
puesto por el comandante en jefe, la Jefatura de numerosas y el Ejército cuenta con el mayor nú-
Estado Mayor General (cuerpo asesor técnico y mero de efectivos, fundamentalmente tropa, con
operativo), la Inspectoría General y Estado Ma- gran diferencia respecto a las otras fuerzas, parti-
yor General. Bajo su mando se encuentran los cularidades que muestran un aparato de defensa
comandos generales de cada fuerza, dentro de poco tecnificado y no muy moderno.
los cuales se reproduce la misma estructura del
En relación con el alistamiento, se realiza
Comando en Jefe10.
mediante el servicio militar obligatorio. Tra-
La misión de la Fuerza Terrestre es defender dicionalmente, el ingreso al Ejército ha tenido
la soberanía e integridad del territorio nacional, mucha demanda, ya que para amplios segmen-
garantizar la seguridad terrestre y coadyuvar en tos de la población rural es una posibilidad de
el mantenimiento del orden público, de acuer- salir de su medio y de adquirir alguna formación
do con las directivas del Comando en Jefe. La (Quintana, 1998). En ese sentido no hay nove-
Fuerza Aérea asegura la soberanía y defensa del dades, y el sistema de reclutamiento se conser-
espacio aéreo nacional, y vigila en forma perma- va e, incluso, se pretende hacer del mismo una
nente para reprimir la piratería en la navegación oportunidad de aprendizaje más premeditada
aérea militar y civil. La Fuerza Naval asegura la y sistemática para el mayor número posible de
soberanía y la defensa de los intereses marítimo ciudadanos. Con ese objetivo algunos cuarteles
fluviales y lacustres de la nación. se han convertido en centros tecnológicos y de
capacitación, para que los reclutas aprendan un
El número de efectivos, 46.100, es el mis- oficio14, pues según el propio presidente el obje-
mo existente antes del inicio de la presidencia tivo es hacer de estos cuarteles y de las Fuerzas
de Evo Morales, y los efectivos por fuerza son: Armadas la “universidad de los pobres”15.
224
En cuanto a la organización de milicias in- implicado el Ejército, que apoya la creación de

tegradas por ciudadanos, mientras que en Vene- este organismo a partir de su propia experien-
zuela la unión cívico-militar permite justificar cia, recogida en la Escuela Militar de Inteligen-
su organización, en Bolivia la alianza pueblo- cia del Ejército (Emie)18. En enero de 2010 se
Fuerzas Armadas, pese a las semejanzas de hizo pública la elaboración de un proyecto de
planteamiento con la unión cívico-militar, no ley, aun cuando su contenido no se conoce.
se ha traducido en la creación de milicias. Los
llamados ponchos rojos, un grupo aymara com-
prometido con el proyecto de Evo Morales, fue- 2.3 Funciones de las Fuerzas Armadas
ron considerados por algunos como un ejemplo y la Policía
de milicia. Sin embargo, no fueron creados por
el gobierno, su origen es anterior, y no se tiene 2.3.1 Misiones de las Fuerzas Armadas
previsto utilizarlos como un medio para prepa-
rar a la población civil ante una posible guerra. De acuerdo con el artículo 244 de la nueva
No obstante, el presidente Morales convocó a Constitución, las Fuerzas Armadas “tienen por
esta milicia indígena a defender la unidad del misión fundamental defender y conservar la in-
país junto a las fuerzas armadas ante las aspira- dependencia, seguridad y estabilidad del Esta-
ciones autonómicas de las provincias ricas del do, su honor y la soberanía del país; asegurar
Oriente boliviano. Públicamente, Morales llegó el imperio de la Constitución, garantizar la es-
a comparar su misión con la del Ejército regular. tabilidad del gobierno legalmente constituido,
Sin embargo, las críticas a estas declaraciones y participar en el desarrollo integral del país”.
llevaron al presidente a desarmarlas y a cam- La única diferencia existente respecto al artícu-
biar sus armas por alimentos16. Sus dirigentes lo de la Constitución anterior sobre la misión
dicen que cuentan con 100.000 hombres arma- de las Fuerzas Armadas (artículo 208) es que
dos pero su armamento es muy antiguo y poco en el texto actual, en lugar de “cooperar” en el
operativo. desarrollo integral del país, se emplea el verbo
“participar”. Esta modificación pretende enfa-
tizar en esta tarea, que se ha convertido en la
2.2 Sistema de inteligencia más importante, ya que a partir de la alianza
establecida con el pueblo se entiende que éste
Hasta el momento no ha existido un sistema na- es el medio más eficaz para hacer llegar a los
cional de inteligencia unificado, sino que cada ciudadanos la ayuda que necesitan.
fuerza cuenta con su servicio. El más estructu-
En relación con el desarrollo nacional, desde
rado ha sido el del Ejército, que ha funcionado
el primer año de gobierno el presidente Morales
con gran autonomía y sin ningún control ni fis-
insistió en el apoyo de las Fuerzas Armadas a
calización.
proyectos de desarrollo y a programas de conser-
En 2008, el ministro de Defensa hizo pú- vación del medio ambiente en áreas rurales. Las
blica la intención de crear la Agencia Central primeras medidas se orientaron a campañas de
del Estado (Aecie)17, orientada a “proteger los atención médica, construcción de infraestructu-
recursos naturales, la lucha contra el crimen in- ra, participación en campañas de alfabetización
ternacional organizado y para planificar lo que o a la protección de la riqueza natural del país.
es el Estado en un nuevo escenario y con una Además de estas tareas, en 2006 el Ejército asu-
nueva Constitución política del Estado”. Para mió también la distribución del bono “Juancito
ello se pretende centralizar la información de Pinto”, programa gubernamental mediante el
las Fuerzas Armadas y de la Policía. En la actua- cual se prestan ayudas familiares para fomen-
lidad el proyecto sigue y en él está directamente tar la escolarización regular de la población in-
225
Sonia Alda Mejías
fantil; en 2008 el pago de la “Renta Dignidad”, neoliberales. Con ello se pretende que este gru-
consistente en el pago de 320 dólares anuales po de empresas se conviertan en el “pilar de la
a personas mayores de 60 años sin jubilación, industrialización en Bolivia”23. Para iniciar esta
mientras que los mayores jubilados reciben 240 recuperación, Cofadena ensambla tractores “al
dólares mensuales; y, en 2009, el bono “Juana servicio del pueblo boliviano”24. Sin embargo,
Azurduy”, ayuda económica destinada a las este se entiende sólo como el primer paso ya
madres gestantes y a los niños menores de dos que, según el comandante en jefe de las Fuerzas
años de edad. Junto a esta cantidad de tareas Armadas, José Luis Cabas, “Mañana la meta de
ya asignadas19, las Fuerzas Armadas también se nuestro singladura serán los tractores, pasado
han incorporado al control aduanero. La presi- mañana los camiones y automóviles, más ade-
dencia de este órgano estatal está a cargo de un lante la industrialización, aprovechamiento del
general retirado y la aduana regional de La Paz litio, la producción de sus derivados y quími-
está dirigida por un militar. En 2008, a las tareas cos. Nuestras empresas empujarán el tren del
programadas se sumaron propuestas y proyec- desarrollo que es política de nuestro presidente
tos que multiplicarían las funciones por cum- y del Estado boliviano”25. Para el inicio de este
plir. Entre ellos, se le encomendaría el desarro- ambicioso proyecto se contará con la colabora-
llo de numerosas actividades económicas. A la ción de Irán y China. Con este papel de lideraz-
labor que ya cumplían en la Empresa Estatal de go otorgado a las Fuerzas Armadas en la reac-
Apoyo a la Producción de Alimentos (Emapa) tivación económica, su protagonismo es aún
se sumó la idea de colaborar en la distribución mayor. Si para contribuir al desarrollo nacional
de alimentos. Incluso se recuperó una antigua no habían dejado de incrementarse las tareas
proposición del Ejército para que los militares militares relacionadas con las políticas sociales
se involucren en la producción de alimentos, y ambientales adelantadas por el gobierno, con
ya que dispondrían de la tierra, los conocimien- su participación en la economía se da un nue-
tos y los medios20. Igualmente se contempla el vo salto cualitativo que aumenta la presencia
control de vías y de carreteras; el transporte de militar en los espacios propiamente civiles. La
hidrocarburos, mediante la aportación de bar- justificación sigue siendo su contribución al de-
cazas de transporte de líquidos, y, como el mis- sarrollo nacional, pero con un valor añadido en
mo presidente propuso en el mes de marzo a la la medida en que, en tanto empresarias, contri-
Fuerza Naval, la exportación de minerales, como buyen a difundir y consolidar el proyecto social
el hierro de El Mutún (Santa Cruz). Además, se gubernamental, basado en el desarrollo endóge-
aprobó un proyecto de la Armada para la cons- no para neutralizar la influencia imperialista.
trucción de la primera terminal portuaria, con
Sin embargo, el desarrollo nacional no es
carácter público y estatal, en Puerto Guijarro
la única misión de las Fuerzas Armadas: deben
(Santa Cruz), que se utilizará para exportar soja
garantizar, además, el mantenimiento del orden
y minerales no ferrosos, por vía fluvial21.
jurídico constitucional y la seguridad interior,
Toda esta evolución pone de manifiesto el en colaboración con la Policía, en caso de ser
firme propósito del presidente Morales de con- necesario. En todo caso, este cúmulo de misio-
vertir a las Fuerzas Armadas en “una empresa nes no las exime de la misión tradicionalmente
de desarrollo”22. Coherente con este objetivo, el asignada: la seguridad exterior. Desde el prin-
mandatario se ha propuesto, además, hacer de cipio, el gobierno denunció el abandono de las
éstas un poderoso agente económico, mediante fronteras durante las administraciones anterio-
la reactivación productiva de la Corporación de res y la necesidad de recuperar el control fronte-
las Fuerzas Armadas para el Desarrollo Nacio- rizo. De acuerdo con el criterio gubernamental,
nal (Cofadena), que según él entraron en quie- la mejor manera de garantizar dicha protección
bra en 1978 debido a la aplicación de políticas es colonizar y potenciar el desarrollo de estas
226
zonas mediante la colaboración de las Fuerzas 2.4 Escenarios de conflicto

Armadas con la población civil26.
Por el momento, en Bolivia no hay una doctrina
Ninguna de las misiones descritas es nue- militar que haya planteado los posibles escena-
va. Si consideramos la dedicación al desarrollo rios de conflicto ni las estrategias que se debe-
nacional y la acción cívica, éstas no presentan rían seguir de acuerdo con los mismos. No obs-
novedad alguna: es una misión que cuenta con tante, el gobierno ha manifestado la necesidad
larga tradición en la región y que ha sido lleva- de crear una doctrina militar coherente con la
da a cabo por las fuerzas armadas latinoameri- nueva Constitución28. Atendiendo a esta necesi-
canas desde los sesenta y los setenta. En el caso dad, en marzo de 2009 se inauguró el Centro de
boliviano la diferencia radica en la proporción Doctrina Conjunto, cuyos resultados deberán
de tareas asignadas con el pretexto de la partici- esperarse. Hasta este momento, las Fuerzas Ar-
pación en el desarrollo nacional. No obstante, el madas siguen manejándose según los criterios
riesgo de militarización que lleva consigo esta de la guerra fría. Sin embargo, pese a la inexis-
acumulación de funciones, propias del ámbito tencia de una doctrina militar, los planteamien-
civil, puede ser considerado secundario si se tos políticos y las declaraciones del presidente y
justifica como un medio para atender las nece- su gobierno, así como las decisiones adoptadas
sidades del pueblo. Conviene insistir también en política exterior, permiten plantear, a grandes
en que aun cuando las Fuerzas Armadas sean rasgos, cuáles podrían ser dichos escenarios.
consideradas un actor decisivo en el proceso re-
volucionario, el nuevo texto constitucional no Hay dos asuntos que el gobierno concibe
modificó el artículo de la Constitución anterior como amenazas constantes: las peticiones de au-
dedicado a sus misiones, a excepción de una tonomía de los departamentos de Oriente y, en
palabra, como se dijo. Los cambios enfatizan el exterior, la ambición imperialista, muy parti-
en las tareas contempladas en la Constitución cularmente su afán de controlar los recursos na-
anterior. La crítica del MAS, como partido de la turales. Frente a dichas amenazas los posibles
oposición, era que los militares se dedicaban escenarios de conflicto son la desintegración de
a la seguridad interior, concretamente a la rela unidad nacional ante la decisión secesionis-
presión de la movilización social y a la lucha ta de esos departamentos y, en relación con la
contra el narcotráfico. Con el mismo texto legal segunda, una ofensiva, fundamentalmente de
ha sido posible que vuelquen buena parte de su Estados Unidos, para controlar los recursos na-
esfuerzo en la labor social, y que conserven im- turales nacionales. De acuerdo con estas ame-
portantes espacios que les proporcionan, como nazas y con los posibles escenarios de conflicto,
antes, autonomía funcional e influencia social. el presidente entiende que las Fuerzas Armadas
están para defender “la unidad del país, el terri-
torio nacional y sus recursos nacionales”29. So-
2.3.2 Misiones de la Policía bre estas dos cuestiones insiste reiteradamente,
ya que, por un lado, las Fuerzas Armadas tienen
La Constitución de 2009 dispone en su artículo un “mandato sublime” del pueblo boliviano y
251 que “La Policía boliviana, como fuerza pú- “una obligación constitucional, noble y sagrada
blica, tiene la misión específica de la defensa de que es defender la unidad del territorio nacio-
la sociedad y la conservación del orden público, nal”, ante lo que el presidente entiende como
y el cumplimiento de las leyes en todo el terri- actitudes separatistas o, según sus palabras,
torio boliviano. Ejercerá la función policial de frente a “gente que quiere dividir Bolivia”. Res-
manera integral, indivisible y bajo mando úni- pecto a los recursos naturales, el mandatario
co, de conformidad con la ley orgánica de la Po- considera que su defensa y protección ha de ser
licía boliviana27 y las demás leyes del Estado”. uno de los principales objetivos que deben re-
227
Sonia Alda Mejías
flejarse en la doctrina militar: “nuestras Fuerzas hay referencia explícita a Estados Unidos, se
Armadas tienen que tener su propia doctrina, afirma que el posible conflicto no se contempla
Fuerzas Armadas que trabajen por el pueblo, sólo con países vecinos. Sin embargo, las tensas
que defiendan los recursos naturales”30. relaciones con la potencia y los acontecimien-
tos vinculados con la firma del Acuerdo de asis-
Por todo ello, el presidente Morales ha in-
tencia militar entre Colombia y Estados Unidos
volucrado directamente a la institución armada
han hecho más explícito el discurso antiimpe-
ante el riesgo de división del país y la ha erigi-
rialista gubernamental a la hora de plantearse
do insistentemente, desde la instalación de la
una estrategia defensiva. Desde cuando se supo
Asamblea Constituyente en 2006, como garante
que en el convenio se contemplaba el uso de
de la unidad nacional. Las diferencias entre el
bases colombianas por parte de Estados Uni-
presidente y las demandas de los departamen-
dos, el gobierno boliviano y el venezolano han
tos de Oriente han inmerso a Bolivia en una
sostenido que el objetivo de ese país es invadir
situación de crisis política que, en sus peores
países latinoamericanos desde bases militares
momentos, ha paralizado al país y ha hecho te-
de la región para saquear sus recursos natura-
mer el estallido de una guerra civil. El último y
les. De hecho, el presidente venezolano, Hugo
quizá más importante fue el de septiembre de
Chávez, ha hecho girar su estrategia defensiva
200831, caso en el cual la insistencia del manda-
sobre este escenario de conflicto. Por su par-
tario sobre el compromiso de las Fuerzas Arma-
te, para Evo Morales el pueblo sabe que “una
das con la unidad nacional se duplicó y éstas,
vez recuperados uno de los recursos naturales
por su parte, ratificaron dicho compromiso.
como son los hidrocarburos, empezó a cambiar
En cuanto a la defensa de los recursos natu- Bolivia (…) estos imperios pretenden provocar
rales, el gobierno justificó la presencia de mili- a las demás naciones sudamericanas y contro-
tares en las instalaciones de las multinaciona- lar, como siempre lo hicieron en toda la región,
les dedicadas a la explotación del gas boliviano, para saquear los recursos naturales”33.
tras el decreto de nacionalización del 1 de mayo
de 2006. La importancia que tiene garantizar al
pueblo boliviano la propiedad y los beneficios 2.5 Políticas antinarcóticos
de los recursos naturales, hasta ahora esquilma-
dos por potencias extranjeras, según el discurso El gobierno del presidente Morales utiliza una
oficial, ha justificado la recreación de escena- estrategia diferente para combatir el narcotráfi-
rios de conflicto concretos: co, respecto a la usada en la década de los no-
En el campo de operaciones, y en la nueva vi- venta. Desde el principio de su mandato, Mora-
sión de las hipótesis de conflictos por nuestros les ha defendido la penalización del consumo
recursos naturales, especialmente los energéti- de drogas y el narcotráfico, pero no la de la hoja
cos, mineralógicos, ecológicos, acuíferos y de
de coca y su producción limitada34. Para el go-
nuestras tierras cultivables, éstas ya no se limi-
tarán solamente a los países limítrofes. Para ello bierno, la concepción de la hoja de la coca como
hemos diseñado un sistema de defensa atípico, uno de los principales elementos de la identi-
llamado “lucha de patriotas”, concebido para dad cultural de algunos pueblos de los Andes,
una lucha prolongada de pequeños núcleos y
asistidos por las comunidades a lo largo y ancho
y el reconocimiento de sus múltiples usos, jus-
del país, los mismos que combatirían al invasor tifican su legalización, el cultivo controlado, su
en forma permanente, hasta derrotarlo, teniendo comercialización, industrialización y exporta-
como aliado el propio medio ambiente32. ción35. En cualquier caso, el presidente descarta
Más allá de las posibles similitudes de esta la represión como forma de control, aun en el
estrategia con el modelo de guerra popular de caso de la coca excedentaria. El método por em-
resistencia cubana y venezolana, es interesante plear sería siempre la concertación. No obstante,
señalar que aun cuando en este documento no la política actual no ha logrado disminuir los
228
cultivos ilegales de coca. De hecho, en Bolivia se las Fuerzas Armadas. El equipamiento con el que
cultivan legalmente 12.000 hectáreas de la hoja, cuentan es de la década de los sesenta y seten-
aun cuando los cálculos de las Naciones Unidas ta, y su renovación exige una fuerte inversión.
señalan que en el país hay cerca de 30.500 hec- A finales de año se presentaron los informes de
táreas, cantidad que representa un aumento de las fuerzas policiales y militares dedicadas a esta
20% sobre las 25.400 que había cuando Morales misión, reflejando los primeros resultados de la
llegó a la presidencia36. llamada nacionalización de la lucha contra el
narcotráfico. Sin embargo, pese a la labor desem-
Este planteamiento contrasta con la lucha
peñada, no es claro que dichas fuerzas sean sufi-
basada en la penalización de la producción
cientes y que sus recursos y capacidades sean los
mediante la erradicación forzosa de cultivos,
que se necesitan para combatir el problema. Sin
método aplicado por los gobiernos anteriores a
la DEA caben serias dudas sobre la posibilidad
200537, política impulsada por Estados Unidos,
de controlar el narcotráfico existente y, además,
que desde 1990 estuvo presente con ayuda fi-
en la medida en que los carteles mexicanos y co-
nanciera, material y humana, mediante el “Con-
lombianos interpreten esta ausencia como una
venio para la prevención integral del uso ilícito
ventaja, es posible que decidan aumentar la pro-
de drogas”38. Esta es otra de las principales dife-
ducción y el tráfico de cocaína.
rencias, pues también desde el principio el pre-
sidente Morales consideró que la lucha contra
el narcotráfico debía adelantarse sin injerencia
policial o militar extranjera. Cuando accedió al 2.6 Evolución de la institucionalidad
cargo sostenía que “los norteamericanos dirigen y sistema de seguridad y defensa
nuestras Fuerzas Armadas y nuestra policía.
Convoco al gobierno de Estados Unidos a ha- En la actualidad, Bolivia carece de una ley de la
cer un pacto de lucha contra el narcotráfico que defensa, aun cuando cuenta con una ley orgáni-
tiene que acabar con el secreto bancario, con ca de las Fuerzas Armadas (1993), que fija su es-
la industria de los precursores y con la deman- tructura, organización y misiones, y con la del
da. Sólo se puede terminar con el narcotráfico servicio militar obligatorio (1966), que regula el
si hay cero cocainómanos y cero mercados”39. reclutamiento, la permanencia y los derechos
Después de varios intentos frustrados de nego- y obligaciones de los reclutas. Oficialmente no
ciar esta colaboración, el gobierno de Bolivia hay un Libro blanco; en 2004 se redactó uno,
ordenó, el 1 de noviembre de 2008, la expulsión que la nueva administración no reconoce.
de los agentes de la Drug Enforcement Admi-
En principio la legislación existente no se en-
nistration (DEA). La principal justificación de
marca dentro de los presupuestos que introduce
esta medida fue la voluntad de que fueran los
la nueva Constitución, en la medida que esta-
bolivianos y no los estadounidenses quienes
blece un “Estado plurinacional comunitario”, lo
diseñasen la lucha antidroga en Bolivia, con el
que “implica que las Fuerzas Armadas también
objeto de “nacionalizar la lucha antidroga”. Se
tienen que transformar su currícula educativa
consideraba que hasta el momento la presencia
para fomentar el respeto y la convivencia pa-
de ese país en Bolivia para combatir este proble-
cífica, como base filosófica de los valores, la
ma era más injerencia que cooperación.
identidad y la cultura de los 36 pueblos indí-
Esta decisión ha obligado a equipar a la Fuer- genas que reconoce la Constitución para sentar
za de Tarea Conjunta (FTC) con aeronaves y me- los cimientos de un régimen de convivencia
dios logísticos para el fortalecimiento de la lucha armónica entre todas las naciones y todas las
contra el tráfico de drogas. La FTC está compues- culturas”40. Por este motivo, la Presidencia de la
ta por miembros de la Fuerza Especial de Lucha República autorizó al Ministerio de Defensa para
contra el Narcotráfico de la Policía (Felnc) y de que revise y actualice las normas militares. Ello
229
Sonia Alda Mejías
justifica la ley de servicio militar obligatorio y la indígena en la defensa, sobre todo en las esferas
ley de armas y explosivos que se encuentran en directivas o en los cargos de mando militares,
proceso de aprobación en el Congreso Nacional. espacios de los que históricamente han sido ex-
Además, se organizaron comisiones para revisar, cluidos. Aun cuando es un objetivo coherente
analizar y presentar propuestas para las siguien- con la ambición de configurar un Estado plu-
tes normas, con el fin de adaptar las existentes a rinacional, este aspecto no asegura el control
los cambios introducidos, así como para regular civil del asunto, una asignatura pendiente en la
aspectos de enorme trascendencia que hasta el democracia boliviana.
momento no lo han estado:
Ley del fondo de defensa del Estado.

2.7 Bases institucionales:
Leyes del sistema judicial militar. la defensa y los poderes del Estado
Ley orgánica de las Fuerzas Armadas.
Ley del sistema de administración de recur- 2.7.1 Poder ejecutivo
sos humanos.
De acuerdo con la Constitución de 2009, el pre-
Ley del sistema educativo militar. sidente de la República es el capitán general (ar-
Ley del régimen de fronteras. tículo 7º), la máxima autoridad de las Fuerzas
Armadas, bajo cuya autoridad se encuentra el
Ley de intereses marítimos, fluviales y ma-
alto mando militar, integrado por el ministro de
rina mercante.
Defensa, el comandante en jefe de las Fuerzas
Ley “soberanía” de seguridad y defensa del Armadas, el jefe de Estado Mayor General de las
Estado. Fuerzas Armadas y los comandantes generales
Ley del sistema de inteligencia del Estado. del Ejército, la Fuerza Aérea y la Fuerza Naval
Ley orgánica del Consejo Supremo de De- (ley orgánica artículo 19).
fensa. Las funciones presidenciales en materia de
41
Ley del régimen del Seguro Social Militar . defensa se mantienen prácticamente iguales a
las de la carta de 1967. Estas, según el artículo
En la medida en que las propuestas aún no
172 son:
son públicas, los cambios que esta nueva legis-
lación va a introducir se desconocen; sin em- 1. Preservar la seguridad y la defensa del Es-
bargo, si nos atenemos a la Constitución, quizá tado.
no sean muchos. Las disposiciones constitucio-
2. Designar y destituir al comandante en jefe
nales relativas a la defensa y particularmente
de las Fuerzas Armadas y a los comandantes
el capítulo VII, dedicado a las Fuerzas Armadas
del Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada.
y a la Policía, apenas presentan variaciones de
contenido o de forma respecto a la Constitución 3. Proponer a la Asamblea Legislativa Pluri-
anterior. La diferencia fundamental entre uno y nacional los ascensos a general de Ejército,
otro texto es la sustitución de la palabra Estado Fuerza Aérea, división y brigada; a almiran-
por la expresión Estado plurinacional, sustitu- te, vicealmirante y contralmirante; y a gene-
ción de términos que tiene importantes impli- ral de la Policía, de acuerdo con informe de
caciones en otros ámbitos, pero que de acuer- sus servicios y promociones.
do con el propio texto constitucional no afecta 4. Declarar el estado de excepción.
directamente a la organización sustancial de la
administración de la defensa o a las relaciones
cívico-militares. En efecto, se introducen cam-
bios que buscan la integración de la población
230
2.7.2 Poder legislativo a almirante, vicealmirante, contralmi-

rante y general de Policía boliviana.
En materia de defensa, la Constitución actual
mantiene prácticamente las mismas atribucio- Hay una comisión específica de defensa en
nes a este poder que reconocía la anterior, si el Parlamento (Reglamento interno de la Cámara,
bien hay una pequeña modificación en el repar- artículos 42-44), que es la que cuenta con un me-
to de facultades entre la Cámara de Diputados nor número de diputados (6). En el Senado hay
y la Asamblea Legislativa42. La diferencia más Comisiones pero ninguna específica de Defensa.
destacable es la supresión del artículo 68 de la
Constitución de 1967, en el que se contempla-
ba la consideración, por este poder, de la decla- 2.7.3 Poder judicial
ración de guerra que hiciera el presidente. La
Los tribunales militares forman parte de la es-
causa puede ser que, en la medida en que en la
tructura orgánica de las Fuerzas Armadas y, por
nueva se declara a Bolivia como Estado pacifis-
tanto, son independientes y autónomos en la ad-
ta, este caso nunca tendría lugar. No obstante,
ministración de justicia (artículo 27, ley orgánica
sí se reconoce el derecho a la legítima defensa.
de la nación), autonomía que se completa al ha-
Las atribuciones constitucionales del legislativo
cer del Tribunal Supremo de Justicia Militar el
en relación con algunos aspectos de la defensa
órgano de máxima instancia (título II, capítulo V).
están consagradas en estos artículos:
Todo ello significa que los militares no pueden
Artículo 158, en el que, entre otras funcio- ser juzgados por la justicia civil. Sin embargo, el
nes, a la Asamblea Legislativa Plurinacional, Tribunal Constitucional ha resuelto que los mi-
compuesta por el Congreso y el Senado43 se litares acusados de violación de derechos huma-
le atribuyen las de: nos podrán ser juzgados por esta. Todavía no se
ha hecho reforma alguna al respecto, aun cuando
Autorizar la salida de tropas militares, sí se tiene previsto llevarla a cabo.
armamento y material bélico del territo-
rio del Estado, y determinar el motivo y
tiempo de su ausencia. 2.7.4 La administración de las Fuerzas
Autorizar excepcionalmente el ingreso Armadas: el Ministerio de Defensa
y tránsito temporal de fuerzas militares
extranjeras, determinando el motivo y el Según la ley orgánica de la nación, vigente des-
tiempo de permanencia. de 1992, el presidente de la República adminis-
tra la defensa mediante dos conductos: en lo
Aprobar el presupuesto general del Esta-
administrativo, por conducto del Ministerio de
do presentado por el órgano ejecutivo.
Defensa, y en lo técnico por medio del coman-
Artículo 159, determina estas funciones en dante en jefe (artículo 18). Esta diferenciación,
relación con el asunto en cuestión para la y el rango de ministro reconocido al comandan-
Cámara de Diputados: te en jefe, que recibe las órdenes directamente
del presidente (artículo 39), determinan que el
Aprobar en cada legislatura la fuerza militar máximo representante de las Fuerzas Armadas
que ha de mantenerse en tiempo de paz. no esté jerárquicamente bajo la autoridad del
El artículo 160 determina las de la Cámara ministro de Defensa, un aspecto fundamental
de Senadores: ya que, en una democracia, la administración de
la defensa debe hacerse por medio de un órga-
Ratificar los ascensos, a propuesta del no ministerial fuerte, bajo cuya dirección se en-
órgano ejecutivo, a general de Ejército, cuentren las fuerzas. Sin embargo, aun cuando el
de Fuerza Aérea, de división y de brigada; contenido de la futura ley orgánica se descono-
231
Sonia Alda Mejías
ce, el nuevo texto constitucional podría cerrar la 2.8 La cooperación internacional

posibilidad de potenciar al Ministerio, ya que su
artículo 246 contempla, igual a la Constitución La magnitud y la dimensión del proyecto de
anterior (artículo 210), que “las Fuerzas Armadas transformación de la defensa, incluyendo la
dependen de la presidenta o del presidente del potenciación de las Fuerzas Armadas, exigen
Estado y reciben sus órdenes, en lo administrati- recursos e ingresos considerables. Junto a las
vo, por intermedio de la ministra o del ministro nuevas partidas previstas para financiar la re-
de Defensa y en lo técnico, del comandante en forma, el gobierno quiere contar también con
jefe”. Con ello éste podría ser de nuevo equipara- la cooperación internacional. En este caso, sin
do jerárquicamente con el ministro de Defensa, embargo, determinadas ayudas se han condi-
en contra de la estructura institucional y jerár- cionado, en particular la de Estados Unidos, en
quica necesaria para asegurar el control civil. tanto se entiende que su colaboración se había
convertido en una injerencia en la soberanía na-
La misión del Ministerio es desarrollar “ac-
cional. Esta crítica se justifica por la presencia
ciones orientadas a la defensa nacional, defensa
sin control, durante la década de los noventa, de
civil y cooperación al desarrollo integral; para
militares estadounidenses en el territorio nacio-
alcanzar la seguridad integral y bienestar gene-
nal, concentrados en la lucha contra el cultivo
ral; a fin de contribuir al logro del bien común
de coca en colaboración con los militares boli-
de la nación”44. Dichas tareas justificarían su or-
vianos. Desde esta perspectiva, aun cuando ini-
ganización en dos Viceministerios: el de Defen-
cialmente el gobierno del presidente Morales se
sa y el de Defensa Civil. Esta estructura, como
esforzó por demostrar que no rechazaba a priori
se ha visto, es anterior al gobierno del presiden-
te Morales y durante su presidencia no se ha ningún tipo de relación con Estados Unidos, no
modificado. Las reformas que ha habido desde ha sido posible llegar a acuerdos. No obstante, el
2008 no afectan sustancialmente la organiza- antiimperialismo gubernamental no equivale al
ción, estructura y competencias ministeriales. rechazo de la ayuda de ese país, sino a aceptar
Los cambios para adecuarse a la Constitución se sólo ayuda económica, aceptación que en nin-
limitan a la reorganización del Viceministerio gún momento podrá determinar política o deci-
de Defensa, denominado ahora Viceministerio sión interna alguna. El resultado es el deterioro
de Defensa y Cooperación al Desarrollo Inte- de las relaciones con Estados Unidos, que llevó,
gral, ámbito que hasta el momento pertenecía incluso, al rompimiento de las relaciones diplo-
al Viceministerio de Defensa Civil. Con ello se máticas, tras la expulsión del embajador de ese
confirma, una vez más, la asociación que el pre- país en septiembre de 2008, y a la cancelación
sidente Morales considera que debe existir ende los vínculos de cooperación establecidos has-
tre las Fuerzas Armadas y el desarrollo social, ta el momento.
misión que, como se vio, estima fundamental.
El ministro de Defensa ha declarado que hay
El ministro no tiene que ser militar. Desde otros países dispuestos a cooperar con Bolivia.
1982, con el inicio del nuevo periodo democrá- Ciertamente, los convenios de cooperación fir-
tico, los ministros han sido mayoritariamente mados poco después de la victoria electoral de
civiles, lo cual es el caso también durante la Evo Morales fueron muchos y muy variados,
presidencia del presidente Evo Morales45. Sin destacándose la colaboración de Gran Bretaña,
embargo, a excepción del ministro y los vicemi- Canadá, España o China. No obstante, frente a
nistros, quienes están en los puestos de direc- los ambiciosos proyectos gubernamentales la
ción continúan siendo, sobre todo, militares. cooperación que finalmente se concretó con es-
tas naciones fue muy limitada46. Conviene des-
tacar los convenios firmados con nuevos actores,
como Rusia47, China o Irán, que recientemente
232
han adquirido protagonismo en la región. En el ayuda de un único país. En este caso, Venezuela
caso de los gobiernos antiimperialistas, como el podría llegar a sustituir a Estados Unidos como
boliviano, tienen trascendencia especial, porque país cooperante.
se convierten en una alternativa de cooperación
y de financiación que evita tener que recurrir a
Estados Unidos. 2.9 Misiones internacionales
Pese a la variedad de convenios de coopera- Desde 1997, con la firma del Memorando de
ción firmados con diferentes países, lo cierto es
entendimiento entre Bolivia y las Naciones
que Venezuela es el cooperante de mayor peso,
Unidas, el país ha participado en diferentes mi-
tanto en el ámbito de la defensa como en otros.
siones. A la mayoría se han enviado observado-
Así, en los tres últimos años el gobierno bolivia-
res, a excepción de la Misión de las Naciones
no ha recibido ayuda de ese país en diferentes
Unidas en la República Democrática del Congo
cuestiones y de formas diversas en este ámbito:
(Monuc) y de la Misión de Estabilización de las
en 2006 se firmó un convenio que acordaba el
Naciones Unidas en Haití (Minustah), en don-
asesoramiento de las tropas de ingenieros para
de sí ha participado tropa, compuesta por 212 y
la construcción de obras de infraestructura y
218 miembros, respectivamente.
caminos, y cursos en institutos venezolanos
para la capacitación de militares bolivianos en A partir de la presidencia de Evo Morales
diferentes materias. Este mismo convenio con- es posible apreciar un gran salto en la partici-
templaba la construcción de varios complejos pación en las misiones de paz. El gobierno ex-
militares en áreas fronterizas para favorecer su presó desde el principio de su mandato su vo-
colonización, como en el departamento de Beni luntad de aumentar la participación en este tipo
o en Puerto Guijarro. En 2007, el gobierno pudo de misiones y los datos ponen de manifiesto el
dedicar 50.000 dólares a mejorar la infraestruc- esfuerzo hecho: mientras en 2005 el aporte de
tura de los cuarteles, una de sus prioridades, Bolivia equivalía a 3,97% del total de América
procedentes del monto total de 10 millones de
Latina, en 2007 alcanzó 7,15%. Por el momento
dólares donados por Venezuela; y en 2008 se
este parece ser el techo, ya que durante 2008
firmó otro acuerdo militar, un “Memorando de
este ascenso sólo se llegó a 7,16%, aun cuando
entendimiento en materia de seguridad y defen-
no debe despreciarse el cambio significativo en
sa”, que trata numerosas cuestiones, pero cuyo
este sentido49.
objetivo fundamental es la capacitación de las
tres fuerzas. La finalidad de esta capacitación,
en palabras del presidente Morales, era que las
Fuerzas Armadas tuvieran “espacios para la pre- 3. Recursos del sistema de seguridad
paración intelectual y técnica”, paso imprescin-
dible para que el país tuviera “su propia doctri- 3.1 Presupuesto de defensa
na militar”48.
El criterio adoptado para valorar el presupuesto
Estos acuerdos podrían contradecir algunas de defensa es su relación con el producto inter-
declaraciones iniciales del gobierno del MAS, ya no bruto (PIB), de acuerdo con lo cual es posible
que desde un principio se anunció insistente- seguir la evolución del gasto al respecto. Duran-
mente que se recurriría a la cooperación inter- te los procesos de transición democrática, Boli-
nacional procedente de diferentes países, para via, al igual que el resto de países de la región,
sustituir la dependencia de Estados Unidos. Sin experimentó una fuerte contracción presupues-
embargo, en dicha cooperación el peso Vene- tal en la partida dedicada a este rubro. Así lo
zuela es de tal magnitud que se corre el riesgo pone de manifiesto el descenso del PIB dedicado
de reproducir un esquema similar, basado en la a defensa, de 3% en 1985 a 1,6% en 200250. A
233
Sonia Alda Mejías
partir de ese año, coincidiendo también con la militar desglosa los gastos no destinados a per-
región, se aprecia una tendencia inversa, aun sonal y señala la partida de inversiones, dato con
cuando más moderada, y así en 2003 el porcen- el que es posible comprobar la modernización y
taje fue de 2,05 y en 2004 de 2,18%. renovación iniciada recientemente. De acuerdo
con esta publicación, en 2007 la inversión repre-
Frente a esta tendencia ascendente hay otro sentó 1,98% del total del presupuesto, mientras
cambio, que coincide con la victoria electoral que en 2008, creció a 3,26%55.
de Evo Morales en 2005. A partir de entonces
la partida presupuestal dedicada a este gasto se
reduce, ya que el porcentaje en relación con el
3.3 Principales adquisiciones
PIB desciende, según las fuentes, a 1,58%, en
2007 y a 1,55% en 200851. Esta tendencia no co- Este esfuerzo de modernización empezó a par-
incide con la del resto de la región, inmersa en tir de 2008 y muy especialmente en 2009. Se
un gran esfuerzo presupuestal para modernizar efectuaron diferentes adquisiciones, centradas
sus aparatos de defensa, lo que provoca el in- sobre todo en la logística, con el fin de facilitar
cremento en el gasto en este rubro. Dicha evolu- el traslado de las fuerzas y mejorar los cuarteles.
ción no deja de ser contradictoria con el interés Para renovar el obsoleto equipamiento militar el
prioritario que le ha concedido el presidente gobierno boliviano ha concertado importantes
Morales al papel de las Fuerzas Armadas en su préstamos con Rusia. En agosto de 2009 solicitó
participación en el desarrollo integral del país. formalmente a la Federación Rusa un crédito re-
Máxime cuando está pendiente la renovación novable de 100 millones de dólares, de los cua-
del equipamiento militar dentro del proceso de les 70 se destinarán a la adquisición de armas y
modernización anunciado, considerado priori- equipos, por primera vez en treinta años. Ante
tario por el gobierno52. En realidad, los datos de la obsolescencia del equipo militar, el ministro
2009 en relación con el gasto en defensa serán de Defensa declaró que Bolivia no pretendía
los que muestren de nuevo una tendencia as- participar en una carrera armamentista, sino
cendente, pues durante ese año el gobierno hizo llevar a cabo una renovación necesaria56. Como
gastos importantes en las diferentes fuerzas. en las adquisiciones anteriores, la mayor parte
de estos fondos se destinará a material logístico,
básicamente de transporte para el traslado de
3.2 Estructura de inversiones tropas o equipos, como camiones, aeronaves de
carga y transporte de personas, embarcaciones
La estructura del gasto en defensa presenta, en navales y helicópteros. Las exigencias presu-
mayor o menor medida, características similares puestales y las necesidades que se deben cubrir
a las del resto de la región, donde la mayor parte no permiten que el problema de la renovación
de los fondos disponibles se destina a la partida del equipamiento militar se resuelva con este
de personal. En Bolivia, la proporción para este primer paso. Su envergadura obliga a conti-
rubro en 2006 fue de 65,85% (incluyendo retiros nuar con estas inversiones durante el segundo
y pensiones), mientras que para el resto de los mandato del presidente Morales, periodo en el
gastos quedó 34,15%53. En 2008, una alta pro- que se pretende el “repotenciamiento total de
porción del presupuesto se siguió destinando al nuestras Fuerzas Armadas”, aun cuando, como
personal; sin embargo, es posible ver la redistri- reconoció el ministro de Defensa, Walker San
bución del gasto, ya que el monto para personal Miguel, “es imposible pretender en una o dos
descendió a 58,62% (incluyendo retiros y pensio- gestiones reponer todo lo que no se hizo en tan-
nes), mientras que 41,38% se destinó a otros gastos años”57. De acuerdo con este proyecto de
tos54. Aun cuando otras fuentes presentan datos renovación, en octubre de 2009 se adquirieron
distintos, la tendencia se confirma. El Balance aviones caza para la combatir el narcotráfico58.
234
4. Esquemas de integración regional situación y la posición de Colombia, ya que el

presidente Chávez, como el resto de los países
En la actualidad, Bolivia participa en todas las miembros, consideraba al gobierno del presi-
organizaciones hemisféricas, latinoamericanas dente Álvaro Uribe “sometido” a las ambicio-
y sudamericanas, que se encuentran en funciones estadounidenses. Tanto que Venezuela con-
namiento. Su gobierno está convencido de la templa a este vecino como la primera amenaza
necesidad de lograr un proceso de integración posible que enfrentaría en caso de invasión por
latinoamericano pleno, como la mayoría, por parte de Estados Unidos, ya que dicha acción se
no decir todos, los gobiernos de la región. Dicha llevaría a cabo a través de Colombia. En idénti-
convicción justifica su presencia en estos foros y co sentido se ha manifestado Bolivia, particu-
organismos regionales y subregionales; sin em- larmente desde la firma del convenio entre ese
bargo, pese a esta coincidencia, sus objetivos son país y Estados Unidos, en octubre de 2009, me-
distintos a los de buena parte de dichos países diante el cual el primero le permite usar siete de
e, incluso, se contraponen con algunos de ellos. sus bases militares.
De acuerdo con sus presupuestos, el interés bo-
liviano se centra en el ámbito latinoamericano y La Alba contempla asimismo la integración
no en el hemisférico, ya que entiende la integra- militar, que de acuerdo con la propuesta vene-
ción como un medio para ser “independientes” zolana se basa fundamentalmente en la genera-
respecto a Estados Unidos y una herramienta lización de la unión cívico-militar en cada país
imprescindible para combatir las posibles pre- latinoamericano, potenciando a las fuerzas ar-
siones o amenazas del imperialismo estadouni- madas como un agente de desarrollo social. En
dense. Así, aun cuando los proyectos de inte- las ambiciosas propuestas del presidente Hugo
gración propuestos por Brasil, como la Unión Chávez, los militares latinoamericanos se con-
de Naciones Suramericanas (Unasur), no tengan vertirían en portadores de un modelo de desa-
un carácter antiimperialista, Bolivia también los rrollo endógeno59. Su interés por la integración
apoya, en la medida en que aspiran a la autono- le ha llevado, también en este ámbito, a ser pio-
mía del área. nero. Chávez fue el primero que empezó, hace
unos años, a plantear propuestas de integración
Sin embargo, la Alternativa Bolivariana para en materia de defensa. La primera de ellas fue
los Pueblos de Nuestra América (Alba) coincide la Organización del Tratado del Atlántico Sur
plenamente con los planteamientos ideológicos (Otas). En 2006 insistió de nuevo en la configu-
del gobierno boliviano y sus objetivos. El Alba es ración de las Fuerzas Armadas del Sur, integra-
un proyecto impulsado por el presidente Hugo das por los miembros del Mercosur.
Chávez con la misma motivación de Morales:
neutralizar la influencia imperialista, anhelo que, Bolivia también ha hecho propuestas en esta
en principio, vincula a todos sus miembros. La materia, al considerar necesario preparar una
única manera de desactivar la alianza oligárqui- estrategia defensiva ante la posible invasión
ca-imperialista es a través de una alianza estraté- estadounidense al continente, como declaró el
gica mediante la cual sea posible el desarrollo de presidente Morales en noviembre de 2009, al
la región sin depender de la potencia norteame- igual que el propio presidente Chávez, a partir
ricana. De hecho, el origen del Alba es, precisa- del acuerdo ya citado entre Estados Unidos y
mente, una propuesta de integración alternativa Colombia. Según esta visión, Morales ha radi-
al Acuerdo de Libre Comercio de las Américas calizado su discurso antiimperialista: “se insta-
(Alca), proyecto de intercambio comercial esta- laron en Guantánamo para amenazar al pueblo
dounidense que integraría a toda la región. cubano, ahora lo hacen en Colombia, que es
otro Guantánamo, pero en Sudamérica”60. De
Uno de los elementos más perturbadores hecho, para el presidente boliviano la firma de
para el desarrollo de estos proyectos ha sido la este tratado es “una provocación a los países
235
Sonia Alda Mejías
que empiezan a dignificar a sus pueblos, a sus fuerzas y en la militarización de la sociedad.

gobiernos, partidos revolucionarios. Es una pro- El riesgo de que ambas circunstancias se den
vocación a los países de la Alba, especialmen- está presente, en tanto la institución armada se
te”. Por todo ello, para él se justifica la creación considere “agente” de la revolución y, además,
de unas fuerzas armadas del Alba, que “adopten como consecuencia de ello, se justifique su pre-
nuevas doctrinas, por supuesto, revoluciona- sencia creciente en las instancias y espacios es-
rias, nacionalistas; nuevas doctrinas donde las tatales propiamente civiles.
Fuerzas Armadas estén al servicio de los pue-
La concesión de estas tareas más civiles
blos y fundamentalmente para la dignidad y la
que militares lejos de reducir la autonomía que
soberanía”61. En relación con la conformación
tradicionalmente han disfrutado las Fuerzas
de una nueva doctrina militar, Morales ya ex-
presó esta preocupación en la VII Cumbre de la Armadas en Bolivia, la consolida o, incluso,
Alba celebrada en Cochabamba en octubre del puede aumentarla. En este caso, a la autonomía
mismo año, cuando planteó la creación de una militar de hecho se suma un marco legal que la
“Escuela militar de soberanía y dignidad del ha favorecido, aún después de la transición de-
Alba”, propuesta recogida en la declaración de mocrática. En este sentido, el MAS podría estar
dicha Cumbre62. contribuyendo al disfrute de esa autonomía. A
ello hay que agregar que en la medida en que
hasta ahora no se ha modificado el marco le-
gal previo, la institución militar conserva una
5. Conclusiones autonomía reconocida legalmente. La razón
Las cuestiones planteadas permiten presentar para mantener vigente esta legislación podría
un cuadro completo de las iniciativas adopta- relacionarse con la aprobación reciente de una
das desde 2005 por el gobierno de Evo Morales nueva Constitución, por lo que no habría sido
en relación con la seguridad y la defensa, así posible emprender aun reformas en este sen-
como su incidencia en el proceso de democrati- tido. Sin embargo, en el nuevo texto constitu-
zación de este ámbito, una tarea en buena parte cional, mediante el cual se pretendía una re-
pendiente aún a la llegada del MAS al poder. El fundación nacional, el statu quo militar no se
primer aspecto por destacar es la importancia modificó en absoluto. De hecho, los artículos
que adquieren las Fuerzas Armadas a partir de de la Constitución anterior (1967) relacionados
la alianza establecida con el pueblo. De acuer- con las Fuerzas Armadas se reprodujeron casi
do con esta relación, el compromiso de éstas idénticos. Con ello no sólo se les aseguraron las
es servir a aquel, y la mejor manera de hacerlo misiones que ya tenían, sino que al potenciar su
es participando en el desarrollo nacional para participación en el desarrollo social se amplia-
contribuir así a poner en práctica una revolu- ron las posibilidades de aumentar su autonomía
ción democrática que, según el gobierno, estaría y poder. Además, la Constitución de 2009 tam-
orientada a atender las necesidades del pueblo. poco somete jerárquicamente al comandante en
Esta misión ha asignado al aparato militar nu- jefe de las Fuerzas Armadas a la dirección del
merosas tareas que, en buena parte, correspon- ministro de Defensa. Con esta línea de mando
den fundamentalmente al ámbito civil y están se renunciaría a fortalecer el poder ministerial,
relacionadas con la salud, la educación, la me- con capacidad para ejercer control civil, y con
dicina y la construcción. A esta labor social se ello, cuanto menos, controlar la autonomía mi-
suma, además, la pretensión de hacer de las litar. Tanto las misiones asignadas a las Fuer-
Fuerzas Armadas el “pilar de la industrializa- zas Armadas como el papel dado al Ministerio
ción del país” a partir de un modelo de desa- muestran en qué medida los pasos dados hasta
rrollo económico endógeno. Todo este proceso el momento por el gobierno boliviano no han
podría desembocar en la politización de las favorecido la necesaria democratización de la
236
defensa. Mediante la participación en el desa- distas, debiendo diseñar la nueva Constitución

rrollo social se están propiciando espacios de como el pueblo lo ha mandado, para ello cada
autonomía funcional y una presencia social e constituyente es representante de una parte de
institucional que corresponderían al ámbito ci- la población. La visión del futuro Estado por los
vil y no al militar. En cuanto al Ministerio, en partidos y agrupaciones sociales, debe reflejar
tanto que en la Constitución se ha renunciado a sólo en el porcentaje de lo que representa en la
fortalecer su posición respecto a las fuerzas, no Constituyente, que al final es lo que representa
parece posible que pueda constituirse como el en la población”. Estas declaraciones demues-
principal instrumento para asegurar el control y tran la conciencia que tienen de sí mismas las
la conducción civil de la defensa. Fuerzas Armadas como un actor capaz de arbi-
trar y tutelar el régimen político. Esta convicción
A estos riesgos se suma la politización de la
sobre tener capacidad y voluntad propia se ha
institución militar, pese a la insistencia del pre-
puesto de manifiesto con absoluta naturalidad
sidente Morales en el respeto a la institucionali-
en numerosas ocasiones64. Ciertamente estas
dad y su negación persistente de dicha politiza-
declaraciones siempre expresan la adhesión mi-
ción. Sin embargo, evitar ese proceso es difícil,
litar a la legalidad; sin embargo, no puede dejar
en la medida en que se involucra a los militares
de observarse que esta posición no es producto
en el desarrollo de un proyecto político parti-
del sometimiento militar a la institucionalidad
cular. Este aspecto hace más compleja la situa-
democrática, por la convicción en el control
ción descrita. La pretensión de contar con las
civil, sino como consecuencia de una decisión
Fuerzas Armadas como “aliado político” puede
propia. De manera que, mientras es posible ob-
tener sus costos si el gobierno no tiene un sóli-
servar un esfuerzo de modernización material
do control sobre la institución, como parece que
respecto al equipamiento militar, que se perci-
hasta el momento ha sido el caso venezolano.
birá en un aumento del gasto militar fundamen-
A diferencia de Venezuela, Morales no ha sido
talmente a partir de 2009, la modernización de
capaz de reducir la autonomía de los militares,
las relaciones civiles-militares no presenta los
consecuencia derivada de todo proceso de poli-
mismos avances, retrasando la democratización
tización63. Pese a que no se han resistido a los
de la defensa.
vínculos establecidos por el gobierno entre ellos
y la proclamada “revolución democrática”, no En relación con la mención del caso vene-
por ello su autonomía se ha reducido. Los be- zolano, cabe hacer una observación. Hay una
neficios que ha reportado a la institución cas- corriente mayoritaria de opinión que considera
trense el interés del presidente por las Fuerzas que el presidente Morales se limita a reprodu-
Armadas han dado lugar a una relación fluida cir el armazón ideológico e institucional de su
con el gobierno. El estamento militar ha defen- homólogo Hugo Chávez. Es cierto que pueden
dido, incluso, el proyecto gubernamental, par- apreciarse aspectos comunes muy importantes
ticularmente su carácter nacionalista, pero no en relación con la gestión de la defensa, pero
por ello ha renunciado a interferir en la política también hay diferencias de carácter cuantitativo
nacional como un actor propio, por ejemplo. En y cualitativo. En cualquier caso, no parece po-
este sentido es significativo el discurso del co- sible suponer que las similitudes se deriven de
mandante general del Ejército en noviembre de una mera copia del modelo venezolano, sino de
2007, ante el presidente de la República: fren- la existencia de un sustrato ideológico común.
te a la situación de división y bloqueo en que Lo cual podría explicar, incluso, que de aquí en
se encontraba la Constituyente, el comandante adelante aumentarán los puntos de coinciden-
hacía a los diputados las siguientes recomenda- cia, un aspecto que podrá desvelarse con la pu-
ciones: “convocamos a nuestros constituyentes, blicación del nuevo y amplio paquete de medi-
a dejar de lado las posiciones sectarias o partidas legales que se espera aprobar en 2010.
237
Sonia Alda Mejías
Bibliografía del Estado Plurinacional, el seguro social militar, la

educación y formación de los futuros efectivos de
Alda Mejías, Sonia (2008). “El alcance de las propuestas la entidad castrense, recursos humanos, así como
del populismo de izquierda en el control civil de la la ley de armas y explosivos y otros. Todo se ha en-
defensa. Venezuela, Bolivia, Ecuador y Nicaragua”. marcado dentro de la llamada seguridad integral,
En I. Sepúlveda y S. Alda (eds.), Nuevas amenazas y pero está por verse si este concepto tiene las mis-
nuevas políticas de seguridad y defensa, Instituto Uni- mas implicaciones que en Venezuela.
versitario General Gutiérrez Mellado, Madrid, v. III. 6 “Evo motiva a las Fuerzas Armadas para garantizar
––––––. (2007). “La participación de las Fuerzas Ar- la unidad del país”, La Razón, 8 de agosto de 2006.
madas en la revolución democrática del MAS. El 7 “Morales espera un análisis del acto indígena-cas-
proyecto de Evo Morales”. En I. Sepúlveda (ed.), trense, La Razón, 8 de agosto de 2006.
Nuevas amenazas y nuevas políticas de seguridad
y defensa, Instituto Universitario General Gutiérrez 8 La Razón, 7 de febrero de 2006. Respecto a esta
Mellado, Madrid. cuestión el presidente manifestó: “el movimiento
indígena originario y campesino, con apoyo de la
Quintana, Juan Ramón (1998). Soldados y ciudadanos. clase media y profesionales se suman al movimien-
Un estudio crítico sobre el servicio militar obligato- to para cambiar nuestra historia y ahí quiero contar
rio en Bolivia, PIEB, La Paz. con las Fuerzas Armadas no sólo para controlar la
seguridad interna y externa, sino para nacionalizar
juntos, especialmente los hidrocarburos”.
Notas 9 Para una descripción detallada de esta rivalidad, véa-
se J. R. Quintana, “Policías y militares: memorias y
1 “Fuerzas Armadas”, Programa del MAS. www.mas- escenarios de conflicto en Bolivia”, febrero de 2004.
bolivia.org/mas/organización/programagob.htm http://www.resdal.org/producciones-miembros/art-
quintana.html.
2 Palabras del presidente de la República, Evo Mora-
les, en la posesión del alto mando militar y policial. 10 Ley orgánica de la defensa, capítulo VI, Del Coman-
http://www.comunica.gov.bo/index.php?i=enlace do en Jefe.
&j=documentos/discursos/200601/24.01.06PoseAlt 11 Balance militar de América del Sur 2004; y Balance
oManMil.html militar de América del Sur 2008, Colección Estudios
3 “Palabras del presidente de la República, Evo Morales 47, Editorial Nueva Mayoría, pp. 114-117 y pp. 39-
Ayma, en el reconocimiento por el alto mando militar 42, respectivamente.
de las Fuerzas Armadas en el Colegio Militar de Ejer- 12 CENM, “Bolivia posee una de las Fuerzas Armadas
cito”. La Paz, 15 de febrero de 2006. http://www.co- más pequeñas de la Unasur, pero tiene casi 5 efecti-
munica.gov.bo/index.php?i=enlace&j=documentos/ vos por cada 1.000 habitantes”, 5 de septiembre de
discursos/200602/15.02.06ReconoAltoMan.html. En 2009.
este sentido, mientras que la importancia otorgada
a las fuerzas armadas no había sido anunciada pre- 13 Balance militar de América del Sur 2004 y de 2008,
viamente, en el programa electoral del MAS sí se ex- p. 118 y pp. 43-49, respectivamente.
presa brevemente su implicación en el desarrollo na- 14 Véase, “Programa de educación alternativa en las
cional, “deben responder a necesidades de cambio, Fuerzas Armadas”, presentado en la Memoria insti-
de transformación y de justicia social que necesita y tucional de Ministerio de Defensa, 2008-09.
reclama el pueblo para liberarse de la dependencia,
del neocolonialismo político y económico, la mise- 15 “Palabras del presidente de la República, Evo Mora-
ria, el atraso... y la usurpación sistemática de sus ri- les, en el acto de posesión del alto mando militar”.
quezas y recursos naturales”, Programa del MAS. http://abi.bo/index.php?i=enlace&j=documentos/d
iscursos/200801/02.01.08PoseAltoMandoMil.html;
4 “Palabras del presidente de la República Evo Mo- y “Palabras del presidente de la República, Evo Mo-
rales en la inauguración del año académico mi- rales, en el 197 aniversario del Ejército boliviano”,
litar en la escuela de sargentos de Cochabam- http://abi.bo/index.php?i=enlace&j=documentos/d
ba”, 11 de febrero de 2008. http://abi.bo/index. iscursos/200711/14.11.07AniversarioEjercito.html
php?i=enlace&j=documentos/discursos/200802/1
1.02.08InauAcadeMilitarCocha.html 16 La Razón, 25 de enero de 2007.
5 El Ministerio ha entregado al presidente Morales 17 http://www.ahorabolivia.com/2008/11/12/gobierno-

quince proyectos que comprenden la defensa y se- boliviano-analiza-creacion-de-agencia-central-de-
guridad integral del Estado, una nueva ley orgánica inteligencia-del-estado, 12/11/2008
de las Fuerzas Armadas, el sistema de inteligencia, 18 http://www.boliviaentusmanos.com/noticias/boli-
la readecuación del Consejo Supremo de Defensa via/articulo22075.php, 15/11/2009.
238
19 Para una descripción detallada de esta primera fase, 30 Discurso de Evo Morales realizado en agosto de
véase Alda Mejías, 2007: 445-472. 2009 con motivo del día de las Fuerzas Armadas.
20 Los Tiempos.com, 23 de mayo de 2008. 31 El origen de la protesta formulada por los departa-
mentos de Oriente, productores de gas, se encuen-
21 Una recopilación de las diferentes misiones reali-
tra en el recorte anunciado en los ingresos que re-
zadas y programadas para las Fuerzas Armadas bo- ciben de dicha imposición para financiar el bono
livianas se encuentra en http://www.laprensa.com. dignidad, dirigido a la tercera edad.
bo/noticias/16-03-08/16_03_08_segu1.php. Respec-
to a la exportación de hierro en particular, véase 32 “Discurso del comandante general del Ejército en
“Palabras del presidente de la República, Evo Mo- el 197 aniversario de la creación del Ejército Na-
rales, en el aniversario de la Escuela Naval Militar”, cional”, 17/11/2007. http://www.aviacionboliviana.
24 de abril de 2008. net/uae/not_001107a.htm
22 “Palabras del presidente de la República, Evo Mo- 33 Fragmento del discurso del presidente Evo Morales
rales, en el 197 aniversario del Ejército boliviano”. en el acto de celebración de la creación del Ejército
http://abi.bo/index.php?i=enlace&j=documentos/d boliviano, 14 de noviembre de 2009.
iscursos/200711/14.11.07AniversarioEjercito.html 34 “Entrevista a Evo Morales”, Página/12, 21 de diciem-
23 “Morales compromete esfuerzos para recons- bre de 2005. No va a “haber “coca cero”, vamos a cul-
truir Cofadena como un pilar de industrializa- tivar de manera racionalizada para el consumo legal.
ción”, 04/12/09. http://abi.bo/nabi/nucleo/noticias. Sí tiene que haber cocaína cero y narcotráfico cero”.
php?i=2&j=20091204230208lx 35 “Seguir defendiendo la milenaria hoja de coca”,
24 La que ha emprendido esta tarea es la Empresa Na- Programa del MAS, www.masbolivia.org/mas/pro-
cional Automotriz (Enauto), integrada como parte grama/progmas.htm. En este mismo sentido se ha
de las empresas de Cofadena. Enauto también se expresado en numerosas ocasiones y así lo man-
encargará de entregar seis equipos completos de tenía insistentemente su viceministro de Defensa
Social, cargo al que los periodistas suelen calificar
perforación, bombas sumergibles y vehículos a la
como de “Zar antidrogas”, Página/12, 20 de junio
Unidad de Explotación de Recursos Hídricos de
de 2006. En la nueva Constitución, la coca está con-
Cofadena que iniciará un programa de perforación
signada como “patrimonio cultural, recurso natural
de pozos en comunidades del altiplano, los valles
renovable de la biodiversidad de Bolivia, y como
y el Chaco boliviano; y de ensamblar aproximada-
factor de cohesión social; en su estado natural no es
mente 50 camiones de 12 cubos de capacidad en los
estupefaciente”.
próximos 12 meses, con un presupuesto unitario de
99 mil dólares, destinados a cubrir todos los reque- 36 El presidente Morales busca conseguir que la Asam-
rimientos de transporte de carga de instituciones blea Legislativa Plurinacional apruebe el aumento
públicas y empresas del Estado. Estos compromi- del número de hectáreas legales a 20.000.
sos se lograrán con el trabajo conjunto que Enauto
37 Fernando Salazar Ortuño, “El Plan Dignidad y el mi-
desarrollará con empresas chinas.
litarismo en Bolivia. El caso del Trópico de Cocha-
25 “Morales compromete esfuerzos para reconstruir bamba”. http://www.monografias.com/trabajos901/
Cofadena como un pilar de industrialización”, bolivia-militares-norteamerica-cultivos-coca/boli-
04/12/09. http://abi.bo/nabi/nucleo/noticias.php?i= via-militares-norteamerica-cultivos-coca.shtml. El
2&j=20091204230208lx Plan Dignidad, aprobado bajo el gobierno de Hugo
Banzer (1997-2002), consolida la presencia militar
26 Este proyecto se formuló en 2006 y se ha comenza- en este ámbito. Pese a las cuatro fases contempladas
do a poner en práctica como evidencia la memoria en dicho Plan: prevención, desarrollo alternativo,
del Ministerio de Defensa, 2008-2009. interdicción y erradicación de plantaciones ilega-
27 http://www.ilsed.org/index.php?option=com_ les de coca, esta última fue en la que se concentró
docman&task=doc_view&gid=147 fundamentalmente la actividad. 900 millones de
dólares fue el presupuesto de este plan, que se des-
28 http://democraciaboliviana.blogspot.com/2009/03/ tinaron, entre otras cuestiones, a la creación de la
presidente-boliviano-pide-ffaa-adecuar.html, Fuerza de Tarea Conjunta (FTC). Este cuerpo espe-
20/03/09. cial destinó todos sus esfuerzos a la “guerra contra
la coca”.
29 Fragmento del discurso del presidente Evo Morales
en el acto de celebración de la creación del Ejér- 38 Ignacio J. Osacar, “Las Fuerzas Armadas que reci-
cito boliviano, 14/11/09. http://www.casamerica.es/ be Evo Morales”, 22 de diciembre de 2005. http://
actualidad-efe/morales-defiende-la-modernizacion- www.nuevamayoria.com/ES/INVESTIGACIONES/?id
de-las-ff-aa-ante-las-posibles-provocaciones-exter- =defensa&file=060905.html. Desde 2000, bajo el
nas-88645 programa Iniciativa Andina Antidrogas de Estados
239
Sonia Alda Mejías
Unidos, Bolivia recibía una partida que en 2004 to- 49 Ibid., edición 2005, 2007 y 2008, p. 110, p. 118, p.
talizó 49 millones de dólares. Además, el programa 120, respectivamente.
de Foreign Military Financing para adquisición de
50 Balance militar de América del Sur, 2004, p. 56.
armamento y entrenamiento dispuso un estimado
de casi 4 millones de dólares, y el International Mi- 51 Estos datos se corresponden con la misma publi-
litary Education and Training asignó en otro progra- cación citada, pero en su edición de 2008, Balance
ma para entrenamiento y educación militar 800 mil militar de América del Sur, p. 23. Estos datos varían
dólares. Fondos adicionales para la lucha contra el en el Atlas comparativo de la defensa de Resdal, en
narcotráfico fueron transferidos como resultado del sus ediciones de 2005, 2007 y 2008, p.108, p. 119 y
Counter Drug Assistance y suman no menos 5,5 mi- p. 119, respectivamente. Sin embargo, coinciden en
llones de dólares más. Dentro del programa Excess señalar la misma tendencia descendente. De acuer-
Defense Articles que transfiere armamento, equipos do con las mismas, en el transcurso de estos años el
y materiales sobrantes, se ha beneficiado a unidades porcentaje respecto al PIB habría sido de 2,18; 2,05
que combaten el narcotráfico y controlan la erradi- y 1,61%, en 2005, 2007 y 2008, respectivamente.
cación del cultivo de coca, a las que se ofrecieron 20
camiones y 10.000 fusiles M-16, además de repues- 52 Resolución ministerial nº 0777, 12/07/07.
tos, uniformes y otros efectos. En 2003, Bolivia se 53 Atlas de la defensa, 2007, p. 119.
ubicó en el segundo lugar entre los países sudameri-
canos que recibieron entrenamiento de Estados Uni- 54 Atlas de la defensa, 2008, p. 119.
dos, con 2.045 de sus efectivos capacitados. 55 Balance militar, 2008, pp. 27-28. En esta publi-
39 “Entrevista a Evo Morales”, Página/12, 21 de di- cación el gasto de personal en 2007 y 2008 es de
ciembre de 2005. 76,27% y 69,43% respectivamente.
40 “Las Fuerzas Armadas en la Constitución Política 56 La anterior dotación de equipos y armamento para
del Estado”. http://www.mindef.gov.bo/images/ase- las Fuerzas Armadas comenzó en 1978, hace 31
soria/cartilla.pdf años, cuando se adoptó el FAL como el fusil de uso
corriente. En 1979, la institución recibió tanques y
41 Ibidem.
carros de asalto que tenían entre 15 y 20 años de
42 Para la comparación, véanse los artículos 59, 62, 66 antigüedad. Las aeronaves de entrenamiento que
y 67 de la Constitución de 1967. posee la Fuerza Aérea Boliviana (FAB) son antiguas
y contadas.
43 Las Cámaras se reunirán en Congreso para los si-
guientes fines: resolver la declaratoria de guerra a 57 Ibídem.
petición del ejecutivo, y determinar el número de
58 Con el decreto 0310 el gabinete ministerial autori-
efectivos de las Fuerzas Armadas de la nación a pro-
puesta del ejecutivo. zó el desembolso de 57,8 millones de dólares para
la compra directa —sin licitación— de seis cazas
44 Las funciones del Ministerio se enumeran en el ar- ligeros de combate K-8 de industria china, insumos
tículo 22, capítulo III. para esas aeronaves y la capacitación de pilotos.
45 Atlas comparativo de la defensa en América Latina, 59 Heinz Dieterich, La integración militar del bloque
Resdal, edición 2008, p. 122 regional de poder latinoamericano, Instituto Mu-
46 El Deber, 25 de abril de 2006. En aquellos momen- nicipal de Publicaciones de la Alcadía de Caracas,
tos, China entregó al Ministerio de Defensa chale- 2004, p. 15: “(…) es vital para el proyecto de in-
cos antibalas, escudos antimotín, camillas, cartu- dependencia de América Latina que los militares
chos de diferente calibre, máscaras antigás, visores comiencen a asumir un nuevo rol en cada país,
nocturnos, granadas de mortero, cerebros electróni- uniéndose a su pueblo y que no actúen más nunca
cos para jeeps, botes de asalto, cascos de combate como si fueran ejércitos de ocupación en su pro-
y chalecos salvavidas. Por su parte, España colabo- pio territorio, comandados por Washington o por
rará con equipos de cartografía y sanidad, e incluso fuerzas transnacionales o por las oligarquías crio-
Estados Unidos con chalecos antibalas, equipos de llas que utilizan a los militares como cancerberos
alpinismo, infantería y material de buceo. para arremeter contra su propio pueblo y cuidar los
groseros privilegios de las elites dominantes en el
47 Además del préstamo que ha concedido Rusia a Bo- continente”.
livia para renovar su equipamiento militar, en fe-
brero de 2009 se firmaron acuerdos de cooperación 60 Nota de El Clarín, 11 de noviembre de 2009. http://
para combatir el narcotráfico y otro de cooperación www.clarin.com/diario/2009/11/11/elmundo/i-
técnica. 02038234.htm
48 http://osintbolivia.blogspot.com/2008/05/el-mun- 61 Nota de La Razón, 9 de noviembre de 2009. http://
do-acuerdo-militar-subordina-las.html, 24/05/08. www.la-razon.com/ultima.asp?id=907169
240
62 En realidad, la resolución tiene un mayor alcance, 63 Martín Tanaka, “Introducción”. En Martín Tanaka
ya que para definir una doctrina militar y constituir (dir.), Las Fuerzas Armadas en la región andina.
una escuela para los países del Alba se constituye ¿no deliberantes o actores políticos?, Comisión
un Comité Permanente de Soberanía y Defensa en Andina de Juristas, Serie Democracia nº 2, Lima,
el marco del mecanismo. En concreto el punto 28 de 2001, pp. 17-20.
la citada resolución reza: “Conforman el Comité Per-
64 Nuevamente en referencia a las divisiones que blo-
manente de Soberanía y Defensa de la Alianza Boli-
quean al país, el mismo Comandante dirigiéndose a
variana para los Pueblos de Nuestra América Alba-
los prefectos sublevados de Oriente advirtió: “Quie-
TCP, como parte del Consejo Político cuyos objetivos
ro dejar claramente establecido y como responsa-
principales serán la definición de una Estrategia de
bles de la seguridad nacional, no permitiremos
defensa integral popular conjunta y la constitución
ninguna acción de hecho que desconozca nuestro
de una Escuela de Dignidad y Soberanía de las Fuer-
ordenamiento legal y ponga en riesgo la seguridad
zas Armadas de los países del Alba-TCP”.
nacional”.
241
“Aquí no se rinde nadie”: seguridad y defensa cubana en contexto
Hal Klepak
Existe un largo debate, no sólo entre académi- nación en vías de desarrollo que haya alcanza-
cos, acerca de la existencia de un excepcionalis- do éxitos similares y que esto es especialmente
mo cubano, o al menos sobre el punto hasta el cierto en Latinoamérica.
cual uno considera que Cuba es excepcional en
En contrario, hay voces menores pero im-
comparación con otros estados de Latinoamé-
portantes que sugieren que Cuba no es tan ex-
rica. Quienes sugieren que sí lo es señalan su
cepcional dentro del contexto latinoamericano.
gobierno de izquierda de vieja data, capaz de
Plantean que, aun cuando es distinta, tiene un
sobrevivir a las amenazas de Estados Unidos,
estatismo con fuertes vínculos a esfuerzos simi-
su sistema de gobierno mayormente estatista o,
lares en otras partes de la región, que su falta de
incluso, comunista, y su sistema social y econó-
democracia va de la mano, tristemente, con la
mico tan distintos de la norma latinoamericana.
norma regional durante la historia, y que a pe-
Quienes lo critican con más fuerza aluden a su
sar de que su economía puede tener problemas
sistema de gobierno dictatorial, incluso totalita-
tiene mucho en común con otros estados de la
rio, a su pobre desempeño en el ámbito de los
región, pues es dependiente y se basa excesiva-
derechos humanos, a su sociedad muy cerrada,
mente en la agricultura, incluso en el monocul-
a su economía y experimento económico falli-
tivo, o en las industrias extractivas. Señalan que
dos, a su devoción continua a una ideología po-
la gran dependencia cubana de las remesas del
lítica y social colapsada, y a mucho más.
extranjero, del azúcar y del níquel para ingresos
Quienes lo admiran están de acuerdo en por exportaciones y de un solo socio comercial
que es excepcional, pero sostienen que esto es histórico, no se aleja mucho de la norma regio-
el resultado de sus éxitos impresionantes en los nal. Y el debate alrededor de estos aspectos, en-
campos de la salud, la educación, la raza y la tre otros, continúa.
igualdad de género, la independencia nacional,
la cultura, el deporte y diversos programas de
asistencia con un alcance impresionante en el
tercer mundo. Señalan también que no hay otra
242
1. Una defensa “real” todas las fuentes privadas de crédito, y que sus
para una amenaza “real” posibilidades de importación se vean muy limi-
tadas (para los argumentos cubanos, véase Ba-
Sin embargo, si existe un área en la que todos tista Odio, 1998: 38-48). Desde la ley Torricelli
los observadores cubanos y latinoamericanos de 1992 en Estados Unidos, una embarcación
podrían estar de acuerdo en que la isla es ex- neutral que atraque en un puerto cubano no
cepcional es en el área de la defensa y la seguri- podrá hacerlo en uno estadounidense durante
dad. Sin importar lo que uno piense del sistema los seis meses siguientes, lo cual asegura que a
político, social y económico que prevalece allí o Cuba sólo lleguen embarcaciones ineficientes y
de la política estadounidense hacia La Habana antiguas, que no operan con carga completa, lo
o hacia Latinoamérica en general, ningún obser- que eleva los precios considerablemente.
vador serio sugeriría que el contexto estratégico
La dependencia de la Unión Soviética, el pilar
de Cuba no es algo distinto después de compa-
de la economía durante tres décadas de membre-
rarlo con cualquier otra nación del hemisferio y,
cía cubana en la “división socialista del trabajo”,
quizá, del resto del mundo.
fue en gran medida una respuesta exitosa a los
El gobierno de Fidel Castro (1959-2006), que desafíos propuestos en el ámbito económico por
ha ostentado el poder durante ya más de medio la guerra económica que libró Estados Unidos en
siglo, ha enfrentado desde sus primeros días la contra del régimen. Dada dicha dependencia, sin
ira y la oposición decidida de la mayor potencia embargo, el colapso del sistema soviético entre
desde Roma, un país con recursos militares, eco- 1989 y 1992 fue el desastre más importante que
nómicos y políticos inmensos e incomparables, pudo sucederle a la economía o al estado cuba-
que se encuentra sólo a 150 kilómetros de la nos, y el país perdió 80% de su poder de compra
isla. Ese Estado ha mantenido consistentemen- en el extranjero, su economía se contrajo entre 35
te una política para derrocar, casi a cualquier y 50% y la población fue golpeada por una ham-
costo, al gobierno en La Habana, un asunto al bruna y enfermedades no vistas desde la guerra
que volveremos más adelante. Y desde que en de la Independencia de 1895-1898 (Suárez Sala-
1996 el Congreso de Estados Unidos aprobó la zar, 2000). Esto también tendría un impacto ma-
ley Helms-Burton, dicha política se ha conver- sivo sobre la seguridad y la defensa cubanas.
tido en ley, y cualquier administración de ese Sin embargo, para el nuevo gobierno de Fi-
país que ha querido mejorar las relaciones con del Castro que llegó al poder en enero de 1959,
Cuba se ha visto frustrada por una serie de obs- después de luchar durante más de dos años en
táculos a cualquier movimiento de ese tipo que los montes orientales de la Sierra Maestra, todo
serían desalentadores para cualquier gobierno, eso estaba en el futuro. Castro le dio a su movi-
sin importar su tendencia política. miento suficiente fuerza para lanzar la ofensi-
La Cuba revolucionaria ha tenido que en- va final que fracturó la dictadura de Fulgencio
Batista (1952-1959) y su ejército, y puso en el
frentar durante casi cincuenta y dos años un
poder un gobierno que tenía la determinación
rango inimaginable de amenazas a su sobera-
de traer reformas profundas a Cuba. Pero gran-
nía, independencia nacional, bienestar econó-
des cambios al statu quo allí, en el contexto de
mico, sistema social y seguridad. Finalmente
la relación de mayor dependencia frente a la
codificadas como una serie de medidas compli-
superpotencia regional en toda Latinoaméri-
cadas y de alcance amplio conocidas en Estados
ca, implicaban, casi inevitablemente, una gran
Unidos como un “embargo” y en Cuba como un
confrontación con Estados Unidos.
“bloqueo”, estas condiciones garantizan que a
Cuba se le niegue acceso a crédito de las agen- En 1959, los intereses estadounidenses do-
cias internacionales de financiamiento y a casi minaban completamente la política, la econo-
243
Hal Klepak
mía e, incluso, el sistema social de la nación. Al principio, el intento de eliminar a Castro

No sólo su comercio y sus inversiones depen- se limitó a presiones para aislarlo diplomática-
dían de Washington por completo; también la mente, perjudicar la economía mediante el sa-
vida política de lo que los cubanos hoy llaman botaje y la guerra económica, esparciendo así el
la “pseudo-república” de 1902-1958. Incluso la rechazo popular a su régimen, y apoyando a la
mayor parte de las mejores tierras para agricul- oposición a su gobierno tanto en el ámbito do-
tura se encontraba en manos estadounidenses. méstico como en el extranjero. Cuando esto fra-
Y la elite nacional tenía lazos más cercanos con casó, se comenzó el reclutamiento del personal
la superpotencia del norte que con cualquier anticastrista, muchos de los cuales habían sido
otro país en la región (véanse, para la histo- partidarios de Batista o miembros de sus fuer-
ria excepcional de esta relación, Pérez, 1982 y zas armadas y de seguridad, con la intención de
1999). Así, desde el principio y con las reformas invadir la isla y derrocar a Fidel usando medios
más tempranas en los sectores eléctrico y agrí- militares (Kornbluh (ed.), 1998). Esta iniciativa,
cola, el nuevo gobierno chocó con los podero- liderada por la Agencia Central de Inteligencia
sos intereses de Estados Unidos. (CIA, por su nombre en inglés) llevó al fracasa-
do desembarco en bahía de Cochinos durante
En los momentos finales del antiguo régi-
men, Estados Unidos intentó incluso encontrar abril de 1961, cuando una fuerza invasora, con-
otro general para dar un golpe y derrocar a Ba- vencida por la propaganda anticastrista de que
tista e impedir un gobierno castrista. Y cuando la milicia cubana desertaría masivamente ape-
Fidel visitó Estados Unidos durante su primer nas llegara un ejército liberador, halló que di-
año en el poder, el presidente Dwight D. Eisen- cha milicia era leal y tenía la determinación de
hower (1953-1957; 1957-1961) no lo recibió y defender la revolución. El desastre que siguió
las relaciones continuaron en picada, llevando convenció a los estadounidenses de que se ne-
al rompimiento de las relaciones diplomáticas cesitarían acciones más sostenidas y drásticas,
en enero de 1961. Sin embargo, Estados Unidos y a los cubanos de que si no montaban una di-
había tomado hacía tiempo la decisión de des- suasión real, capaz de convencer a Estados Uni-
hacerse de la molestia castrista, y los planes de dos de que una invasión directa sería demasia-
asesinar a Fidel y a otros líderes del gobierno do costosa en términos políticos y militares, tal
revolucionario, sabotear la economía nacional y invasión era sólo un asunto de tiempo. Este ha
crear insatisfacciones entre la población crecie- sido el fundamento del análisis estratégico, la
ron durante los primeros años (Paterson, 1994, planeación de defensa y la estructuración de las
en especial los primeros capítulos). fuerzas armadas cubanas, desde esos comien-
zos hasta la actualidad.
Así, el nuevo gobierno debió enfrentar pron-
to una amenaza de proporciones desconocidas
para un estado latinoamericano. Aunque otros
habían hecho frente a la subversión, el sabota- 2. Los orígenes del sistema de defensa
je, el terrorismo, la amenaza de invasión, golpes y seguridad de Cuba
militares e, incluso, guerra económica, ninguno
los había enfrentado todos al mismo tiempo y Por supuesto, la dificultad para Castro era que no
durante un periodo tan prolongado. Durante las sólo se estaba enfrentando a la mayor potencia
siguientes décadas, el gobierno de Estados Uni- del mundo justo a sus puertas, sino que, además,
dos ha intentado destruir la revolución con dis- esta potencia estaba dispuesta a luchar contra la
tintos niveles de determinación, y ese objetivo revolución en todos los frentes: político, militar,
nunca se ha abandonado del todo, ni siquiera económico y social. En el ámbito político, Was-
bajo la administración relativamente moderada hington utilizó rápidamente a la Organización de
de Jimmy Carter (1977-1981). los Estados Americanos (OEA) para legitimar el
244
aislamiento y la expulsión de Cuba de dicha ins- El resultado fue la consolidación de un siste-

tancia interamericana. Además, Estados Unidos ma gigantesco de milicias de tiempo parcial, con
demandó que sus socios menores en la región muchos más miembros que las fuerzas armadas
aislaran económicamente a Cuba mediante un regulares, y una serie de organizaciones para ga-
embargo conjunto y, aun cuando esto sólo tuvo rantizar la seguridad estatal en el frente domésti-
un éxito parcial, perjudicó seriamente las posibi- co. Es importante tener en cuenta que al princi-
lidades de Cuba de lograr acuerdos comerciales pio realmente no había mucho con qué trabajar.
dentro de su propia región. La fuerza numérica del Ejército Rebelde en 1959
sigue siendo debatida por especialistas en Cuba
Por supuesto, el impacto de esto fue una
y en el extranjero, y la historiadora cubana Ma-
insatisfacción considerable con el régimen que
rilú Uralde está trabajando para producir algu-
pronto encontró una válvula de escape relativa-
mente sencilla cuando Estados Unidos comenzó nas cifras definitivas. Lo que sí se puede afirmar
a aceptar automáticamente a cualquier cubano es que cuando La Habana cayó, en enero de ese
que quisiera ir allí como refugiado, una política año, el Ejército Rebelde sólo tenía algunos miles
que se formalizó en la ley del ajuste cubano de de hombres (Macaulay, 1978: 284-295).
1966. Cientos de miles de cubanos huyeron de Gran parte de ese ejército y muchos de sus
la isla hacia Estados Unidos, por razones políti- oficiales, con la victoria ya en sus manos, que-
cas y económicas, con consecuencias enormes rían regresar a sus hogares1. Al mismo tiempo,
para la vida social de Cuba.
se consideraba que el ejército y las distintas
En el aspecto militar y de seguridad, el asun- fuerzas de seguridad de la dictadura de Batista,
to era aun más crudo. Cuba tenía en 1959 una de casi cien mil efectivos si se toman en cuen-
población de aproximadamente seis millones ta todos sus elementos, no eran de fiar y, a ex-
de personas, y tenía que contener a un país de cepción de aquellos miembros con credenciales
casi treinta veces ese tamaño, armado hasta los impecables, que nunca se habían involucrado
dientes como resultado de años de guerra fría en torturas y demás excesos, no fueron incorpo-
con la Unión Soviética, con bases militares en rados a las nuevas fuerzas armadas e institucio-
el sur de Florida, Puerto Rico, Panamá y otras nes de seguridad del gobierno revolucionario.
partes de las Antillas, y con un sistema de segu- Fidel necesitaba gente en la que pudiera confiar
ridad interamericano completamente dominado no sólo para las nuevas fuerzas de seguridad,
por Estados Unidos y que, en términos genera- sino también para manejar gran parte de la eco-
les, apoyaba la política de ese país para derrotar nomía y del país mismo, pues muchos miem-
la revolución. Cuba era un país tercermundista bros de la burocracia, la elite de negocios y la
pobre con inmensos problemas económicos y tecnocracia habían abandonado el país.
sociales que quería subsanar y por los cuales la
revolución había luchado por llegar al poder. Y El Ejército Rebelde se involucró pronto en
la combinación de la oposición nacional apo- el manejo del gran programa de reforma agraria,
yada por la misma superpotencia que quería de muchas de las industrias nacionalizadas que
destruir al nuevo régimen, y la amenaza militar pasaron a control del gobierno a medida que la
directa de esa nación ahora enemiga, significa- revolución viraba hacia la izquierda, y de mu-
ba que La Habana inevitablemente tendría que chos ministerios, además de operar los cuadros
presentar no sólo una fuerza disuasiva capaz de entrenamiento y ocupar los puestos de man-
de hacerle frente a cualquier invasor potencial, do de las fuerzas armadas y las instituciones de
sino también una estructura de seguridad inter- seguridad que se expandían masivamente. Aun-
na que pudiera descubrir y neutralizar cualquier que desde la lucha en Oriente estaban acostum-
indicio de que elementos disidentes se estaban bradas a manejar el gobierno local y la pequeña
movilizando en contra del sistema. industria, el alcance y la variedad de los desa-
245
Hal Klepak
fíos abordados durante este tiempo marcó a las Unidos, el proveedor tradicional y más barato
fuerzas armadas como “revolucionarias” en mu- de armas para las fuerzas armadas cubanas, se
cho más que el nombre. A nadie le sorprendió negó a proveérselas al nuevo gobierno y ejerció
cuando, en estas circunstancias, el hombre que gran presión para que sólo los más osados de
había obtenido la mayor fama por su adminis- sus aliados se atrevieran a hacerlo. Esta resul-
tración del territorio liberado en Oriente duran- tó ser una decisión crucial de Estados Unidos
te 1958, Raúl Castro, fue declarado Ministro de pues, dada la naturaleza y la fuerza de las ame-
facto de las Fuerzas Armadas Revolucionarias nazas a las que se enfrentaba el gobierno cuba-
(FAR) en los primeros días del nuevo gobierno y no, la consecución de armas era esencial para
de jure en septiembre de 1959, cuando las tres su supervivencia. En este momento clave, La
fuerzas principales fueron reorganizadas bajo Habana tuvo que considerar la única otra fuen-
las líneas que esencialmente mantienen hasta te que existía, los países del Pacto de Varsovia
hoy2. Hasta que asumió la presidencia en el ve- (Thomas, 1971: 1009-1242).
rano de 2006, Raúl Castro se mostró más que
capaz de guiar a las FAR y a las demás fuerzas de En 1960, Moscú acordó con cierta reserva
seguridad en la variedad de tareas, tanto tradi- que le proveería una cantidad limitada de armas
cionales como “revolucionarias”, que les serían a las crecientes fuerzas armadas en Cuba y que,
encomendadas durante esos cuarenta y siete con el tiempo, entrenaría a efectivos selecciona-
años. La tarea central, la disuasión de un ataque dos de las FAR en su uso. El sabotaje, animado o
de Estados Unidos, apareció de manera crucial instigado por Estados Unidos, creció entonces en
en su primer discurso como ministro, cuando intensidad y frecuencia con la famosa explosión,
dijo, “No estaremos jamás satisfechos hasta que en marzo de ese año, del barco mercante fran-
por nuestra organización (...) nuestro país esté cés La Coubre que traía armas belgas a la isla, y
en condiciones de hacerse respetar militarmen- que actuó como un catalizador importante en la
te por pequeños y poderosos”3. espiral descendente de las relaciones bilaterales
En los primeros meses, para Fidel el Ejér- (para un vistazo general de este incidente, véase,
cito Rebelde debía seguir siendo una pequeña Szulc, 1987: 514-517). Ochenta y una personas
fuerza, quizás una cuarta parte de las fuerzas murieron en la explosión y Fidel culpó a Estados
militares de Batista, con un armamento más o Unidos a viva voz, llamando al pueblo a que se
menos estándar para unas fuerzas armadas la- preparara para defender la revolución contra un
tinoamericanas en dicha época. Por supuesto, gobierno que utilizaría cualquier medida para
esta idea cambió a medida que evolucionaban derrocarla. Al final de su discurso pronunció por
las amenazas extranjeras (Estados Unidos) y primera vez la frase que ahora es una constante:
domésticas. Ya en septiembre estas amenazas “¡Patria o muerte, venceremos!”.
eran tales que los tres servicios armados fueron
En ese momento comenzó seriamente la or-
reorganizados bajo lineamientos profesionales,
ganización de instituciones de seguridad para
dejando atrás buena cantidad de las tradiciones
defender la revolución en contra de los enemigos
románticas del monte, y tres meses después se
internos. Las primeras habían sido pocas, peque-
formó la primera de las grandes milicias, las Mi-
ñas, y con poca influencia relativa. De las nue-
licias Nacionales Revolucionarias.
vas las más impresionantes fueron los Comités
Un problema clave era armar a estas fuer- de Defensa de la Revolución (CDR): grupos de vo-
zas. Decenas de miles de voluntarios nuevos se luntarios de barrios y bloques de apartamentos
estaban inscribiendo, incluyendo muchas mu- que, mientras hacían toda clase de obras socia-
jeres ansiosas de defender al país y su nuevo les valiosas, también se mantenían atentos a la
proyecto de reforma, siguiendo otra tradición actividad antigubernamental (llamada “contra-
de la lucha en el monte. Sin embargo, Estados rrevolucionaria”) en su sector (Malmierca, 2005:
246
especialmente 24-25). Estos Comités se hicieron bricas o trabajos agrícolas, acuerdan desplegarse
tristemente famosos por fuera de Cuba y fueron y apoyar a la revolución si esta se ve amenazada
objetivo de críticas intensas entre los grupos de y, en general, a cumplir cualquier tarea que les
derechos humanos. Indudablemente, los Comi- sea asignada si son llamados para ello. No son
tés sí tienen un papel de vigilancia que resulta tan omnipresentes como los CDR pero también
infortunado. Sin embargo, en Cuba son más co- le reportan, por medio de la cadena de mando, al
nocidos por organizar ferias locales, cuidar de Ministerio de las Fuerzas Armadas (Minfar) que
los ancianos, estar pendientes de los solteros que se encuentra en la cima.
viven solos, hacer fila para distintos elementos
Se sabe mucho menos acerca del sistema de
del sistema de raciones cuando alguien no lo
seguridad de Estado, responsable de la protec-
puede hacer, y otras tareas relacionadas. Pero,
ción personal de Fidel, Raúl y otros altos oficiales
especialmente en los primeros años de la revo-
del gobierno, además de otras áreas del tejido de
lución, cuando ésta no se hallaba consolidada
la seguridad interna cubana. Este sistema por lo
y la oposición estadounidense era más directa,
general se considera como una parte del Minis-
desempeñaron un papel claro y valioso en iden-
terio del Interior (Minint) pero tiene algunas sec-
tificar y erradicar la oposición activa.
ciones más independientes (Klepak, 2008). A la
Conformados a fines de septiembre de 1960, luz de la amenaza real de asesinato que se cernía
los CDR estaban en operación y fueron útiles al menos sobre Fidel y posiblemente sobre otros
cuando sucedieron los eventos de la bahía de líderes durante los primeros años, el jefe era un
Cochinos, apenas unos meses después. Le per- colaborador cercano de Raúl, el comandante Ra-
mitieron al gobierno neutralizar con velocidad y miro Valdez. Sin embargo, en 1985 la organiza-
eficiencia los elementos anticastristas y bloquear ción fue tomada por el general José Abrantes Fer-
cualquier asistencia brindada a los invasores o nández, quien la dirigió y luego pasó a encabezar
a quienes estaban de su lado. Tal fue su utilidad el Minint como un todo hasta el escándalo del
que en los años siguientes fueron expandidos asunto Ochoa, cuatro años después4.
enormemente y ahora tienen más roles, inclu-
yendo prestar asistencia en campañas de vacu- A fines de 1961 se conformó la Dirección
nación, la campaña para erradicar zancudos por- General de Inteligencia, como la agencia prin-
tadores del dengue, preparar a los jóvenes para cipal de inteligencia estatal, posición que con-
sus dos años de servicio militar obligatorio, re- tinúa teniendo hasta hoy. Sigue siendo res-
integrarlos después de dicho servicio y muchas ponsable de recolectar y analizar inteligencia,
otras actividades. Sin embargo, siguen siendo y en tiempos pasados fue la punta de lanza de
una herramienta gubernamental para detectar la fase de “exportación de la revolución” de la
señales tempranas de oposición activa. política extranjera cubana. Organizada desde
muy pronto bajo lineamientos soviéticos, tiene
Otra organización masiva incluye las Briga- tres elementos operativos: político y económico,
das de Producción y Defensa que, aun cuando contrainteligencia externa e inteligencia militar
menos importantes que los CDR, pueden entrar
(Goure, 1989: 183-184). Algunos observadores
en operación y defender a la revolución de modo
creen que en el trabajo de las distintas agencias
notable, como se vio en su papel potencial para
de inteligencia hay demasiado traslape, y existen
frustrar los disturbios del Habanazo durante
desacuerdos acerca de su eficiencia en general.
agosto de 2004 (para una mirada excelente sobre
este evento extraordinario y las condiciones del Brian Latell, un estadounidense observador
periodo especial que llevaron a él, véase Cam- de Cuba, dice que la estructura de seguridad e
po y Pérez, 1997). Estos son sindicatos obreros u inteligencia cubana es una de las seis mejores
otras organizaciones de masas, grupos locales de del mundo. Por otro lado, el ex embajador mexi-
trabajadores o campesinos que, dentro de sus fá- cano en Cuba, Richard Pascoe Pierce, que trató
247
Hal Klepak
de cerca con todo el sistema durante dos años, pueblo, con una misión revolucionaria que la
tiene una lectura distinta acerca de su calidad y distingue de otras fuerzas policiales en las Amé-
cree que no es tan bueno como se reporta, esen- ricas. Expandida de manera dramática y con
cialmente como resultado del problema de sus demasiada rapidez durante los años noventa,
jurisdicciones superpuestas5. A pesar de estas como respuesta a lo que los cubanos han deno-
interpretaciones variadas acerca del Minint y de minado la ola de crimen del periodo especial,
la inteligencia y seguridad cubanas en general, sus estándares han disminuido como resultado
el sistema como un todo no puede ser tan malo, de esto. Los estándares de educación han caído
porque hasta ahora no se ha logrado asesinar a dentro de la fuerza y su popularidad entre el
ningún alto oficial, a pesar de todos los intentos público también ha sufrido. De su prestigioso
hechos, y el gobierno se ha mantenido. puesto anterior como la fuerza policial más po-
pular de Latinoamérica, a excepción de los Ca-
El inmenso Ministerio del Interior tiene res-
rabineros en Chile, la PNR ha decaído mucho, al
ponsabilidad en un amplio rango de elementos
menos en las ciudades.
internos y de algunos externos de la seguridad
nacional e incluso de la defensa. Tiene a su car- La fuerza es omnipresente en muchas ciu-
go todo, desde el servicio de aduanas hasta los dades grandes, en especial en La Habana y otras
bomberos, desde la guardia costera hasta la in- áreas turísticas, pero se despliega más común-
migración. Parece estar en todos lados con sus mente en las áreas rurales y en los municipios
propias Fuerzas Especiales, que tienen un papel menores de la isla. La policía local mantiene
en reprimir los desordenes que ocurran (para altos estándares, pero abundan las quejas de co-
una historia oficial del Minint y de la seguri- rrupción, aunque sea en los niveles más bajos, y
dad del Estado, véase Ministerio del Interior, una población acostumbrada a una alta eficien-
1992). Esto es importante pues significa que las cia y cortesía policial está viendo como eso se
FAR pueden distanciarse de estos papeles que va atrofiando. Esto no debe llevarse muy lejos y
podrían, en teoría, poner a prueba su estatus de debe entenderse como un declive, no como un
fuerza revolucionaria sin mancha, con una fir- colapso. La policía cubana tiene menos probabi-
me tradición de que “el Ejército no tira contra lidad de aceptar un soborno que casi cualquier
el pueblo”. Esto trae a colación el punto crucial otra fuerza latinoamericana; pero para los cuba-
que debemos resaltar y es que, sin importar la nos resulta inaceptable el hecho de que exista
forma en que se vea en el papel, todo el siste- cualquier posibilidad, sin importar lo pequeña
ma le reportó siempre a Raúl cuando éste era que sea. Desde la expansión ha sido difícil saber
Ministro de las FAR. No queda claro si esto cam- cuál es el tamaño de la fuerza, pero es claro que
biará ahora que es presidente, pero hasta ahora es considerable.
el sistema tiene diversos elementos, todos re-
portando hacia arriba a lo largo de la cadena de
mando. Y así tiene que ser en un país en donde 3. Recursos del Estado
los límites entre la defensa y la seguridad son para la defensa y la seguridad
completamente borrosos.
Con este trasfondo podemos mirar los recursos
Por último, tenemos la Policía Nacional Re- del Estado cubano en los campos de la defen-
volucionaria (PNR), una fuerza fundada en 1959 sa y la seguridad o, para ser consistentes, en
al tiempo con la reorganización de las Fuerzas el campo único que, en el contexto cubano, es
Armadas. La PNR se considera completamente la defensa y la seguridad. Esto se refleja en las
divorciada de las tradiciones policiales del régi- cuentas del país, en las que sólo existe un ítem
men anterior y, al igual que las fuerzas armadas, llamado “defensa y seguridad interna”, y no dos
se ve a sí misma como una fuerza policial del cuentas individuales.
248
Las fuerzas armadas y de seguridad confor- turaleza de la amenaza estadounidense era tal
madas por el Estado cubano siguen existiendo que aun cuando otras partes del Estado tendrían
con la misma formación esencial que cuando que apretarse los cinturones como resultado de
fueron creadas a principios de los años sesenta. la crisis, durante el periodo especial el país ten-
Esto no debe cegarnos al hecho de que los tiem- dría que mantener la guardia más alta que nunca
pos han cambiado. La estrecha conexión militar y que, por tanto, las FAR tendrían que recibir un
establecida entre Moscú y La Habana durante apoyo igual al que habían estado recibiendo7.
los años previos al colapso de comienzos de los Sin embargo, la realidad se impuso y las fuerzas
noventa reconfiguró a las FAR como una fuerza sufrieron recortes repetidos que en pocos años
profesional de tendencia claramente soviética las dejaron con apenas 60.000 efectivos regu-
(en Pavlov, 1993, se halla la mejor descripción lares en lugar del cuarto de millón que había
de este punto). Los soviéticos le proveyeron a servido durante la guerra fría. Durante ese mis-
las FAR un modelo, equipos, armamento, en- mo periodo, el servicio militar obligatorio para
trenamiento, hasta cierto punto pensamiento los jóvenes, que en 1963 se había fijado en tres
estratégico, puestos en el extranjero, tácticas, años, debió recortarse a dos.
uniformes, estructura y organización, sistemas
En pesos, el presupuesto de defensa también
logísticos, repuestos, combustible e incluso una
disminuyó en un cuarto durante el primer año
forma de marchar. Aunque Cuba sigue siendo
del periodo especial y en casi dos terceras partes
Cuba y las fuerzas armadas siguen ligadas de
en los primeros cinco años8. Si estas cifras no
cerca con la cubanía, debe decirse que para un
son suficientemente abrumadoras, se debe re-
observador externo estas tienen rasgos muy so-
cordar que en dólares el desastre fue aún mayor.
viéticos en todos esos otros aspectos.
Para 1995 el valor del peso, fijado formalmen-
Así, el final de la conexión soviética golpeó te en un peso por dólar en 1990, había caído a
particularmente duro a las FAR, en especial en 26 pesos por dólar. En síntesis, las FAR estaban
términos de puestos y cursos en el extranjero, operando virtualmente sin recursos a excepción
exposición al mundo, acceso a inteligencia, de lo que podían encontrar ellas mismas.
combustible, repuestos y nuevas armas. Esto
El sistema de reservas también fue golpeado,
ocurrió al tiempo que a las FAR se les estaba
en especial por la falta de combustible para el
pidiendo asumir nuevas funciones durante la
transporte, lo cual dio como resultado una falta
onda expansiva del periodo especial, funciones
de oportunidades de entrenamiento y de otras
en la producción agrícola y la administración
partes esenciales del sistema de defensa. Desde
de negocios, y enfatizar otras áreas como las
1959, Cuba había dependido de sus reservas para
operaciones antinarcóticos y contra la migra-
completar una fuerza y una postura de defensa
ción ilegal, para demostrarle a Estados Unidos
que le dieran serias dudas a Estados Unidos a la
que Cuba podía ser un buen socio en asuntos
hora de intentar una invasión. Estas reservas se
de seguridad y que no era una amenaza para su
habían vuelto un poco menos centrales como
vecino del norte.
resultado de la expansión de la fuerza regular
A las FAR se les pidió que hicieran todo esto, en los años setenta, y cuando el gobierno de Ro-
que se alimentaran ellas mismas, que operaran nald Reagan (1981-1985; 1985-1989) empezó a
con 10-30% de sus anteriores asignaciones de cumplir sus promesas de “revertir el comunis-
combustible, que hicieran su trabajo con una mo”, mencionando a Cuba como un buen lugar
fracción de su anterior presupuesto, sin recibir para empezar, La Habana pidió garantías a Mos-
equipos o armamento nuevo, ni repuestos para cú de que seguiría apoyando a la isla en caso de
los equipos antiguos6. Pero iban a llegar cosas un ataque. Cuba no recibió tal garantía y empe-
peores. Fidel había dicho al principio que la na- zó a darse cuenta de que si quería impedir un
249
Hal Klepak
ataque así tendría que pararse en sus propios pasadas. Se redujo el impacto de algunos de los
pies en asuntos militares (Furiati, 2003: 548). cuellos de botella para la promoción, obvios en
una fuerza que ha sufrido recortes tan grandes.
El resultado fue simplemente el incremento
El salario militar aumentó, al menos para la tro-
masivo en las fuerzas de reserva, aumentándo-
pa regular, y esto es particularmente cierto para
las hasta tener casi 800.000 miembros de todos
aquellos que trabajan en deberes agrícolas9.
los rangos. Aun cuando la población de Cuba
había alcanzado 10 millones de habitantes, un Tres pequeños navíos de guerra finalmente
esfuerzo de este tamaño era desconocido en la fueron entregados a la Marina de Guerra, aun-
historia de las Américas. Por otro lado, el nivel que es interesante notar que están diseñados
de la amenaza también lo era. El incremento para tareas antinarcóticos y de migración ilegal,
ocurrió con la creación de las Milicias de Tropas actividades que complacen a las autoridades de
Territoriales (MTT), que no sólo tenían el papel defensa y seguridad de Estados Unidos, y no
de apoyar a las tropas regulares durante los pri- para las tareas tradicionales de disuasión y de-
meros días de una invasión, sino que debían so- fensa de la Marina de Guerra Revolucionaria. La
portar el peso del ataque cuando dichas fuerzas moral también ha subido, aun cuando resulta
regulares tuvieran que replegarse y reorganizar- esencial mencionar que la moral militar, aun-
se. Esta organización se convirtió en una de las que parezca sorprendente, no sufrió mucho en
fuerzas de reserva más impresionantes jamás general durante el periodo especial. Esto podría
vistas en el hemisferio y la mejor que se hubiera deberse a varias razones, incluyendo el hecho
organizado en una nación latinoamericana. de que a las tropas les gusta responder a los
desafíos y sentirse útiles; en todo caso, sin im-
Sin embargo, ahora casi no tenían combus-
portar la razón, todos los observadores están de
tible, sus repuestos se estaban acabando, sus
acuerdo en que la moral no decayó tanto como
oportunidades de adquirir nuevos equipos o
era de esperarse y que ha permanecido razona-
armamento eran un sueño y la capacidad de
blemente alta durante toda la crisis.
fuerza regular en la que se habían apoyado para
entrenamiento y apoyo estaba extendida más Sin embargo, estos elementos positivos han
allá de toda medida. La validez de la doctrina ocurrido en un contexto general que ha sido
de la guerra de todo el pueblo, adoptada de los constantemente muy negativo. Las restriccio-
vietnamitas a comienzos de los ochenta, parecía nes de combustible siguen siendo severas, las
estar siendo cuestionada por primera vez mien- promociones lentas para muchos efectivos, los
tras las FAR, tanto regulares como de reserva, se salarios abismalmente bajos, el entrenamiento
tambaleaban bajo estos golpes. en el extranjero sigue sin existir, aunque al-
Las cosas han mejorado desde los peores días gunos puestos en Venezuela han aliviado esta
del periodo especial entre principios y media- situación un poco, y los repuestos y equipos
dos de los años noventa. A las FAR se les entre- nuevos todavía son difíciles de conseguir. Más
garon recientemente algunos vehículos chinos preocupante en términos estratégicos, la reserva
sin blindaje para transporte y entrenamiento sigue estando en problemas a pesar de su des-
liviano. Hay mayor disponibilidad de combus- empeño sorprendentemente bueno en los ejer-
tible gracias a acuerdos con Venezuela. Se han cicios “Bastión” que Cuba ha reiniciado en la
comprado o intercambiado algunos repuestos, primera década del siglo XXI. El país sigue “vo-
y las condiciones en áreas de entrenamiento lando a ciegas” en términos de su inteligencia
y cuarteles, que se habían deteriorado rápida- militar como resultado de la falta de recursos
mente durante los peores años, están mejoran- para mantener siquiera una docena de delega-
do. El presupuesto se está recuperando lenta- dos militares en el extranjero, y por el final de
mente, aunque sigue estando lejos de las glorias la conexión soviética.
250
Los pilotos de la Fuerza Aérea Cubana siguen lado, los ejercicios son razonablemente realistas
sin volar suficientes años para tener un entre- a pesar de la enorme falta de repuestos, y las
namiento eficiente y tienen muy pocos aviones movilizaciones de práctica parecen ser frecuen-
que puedan volar en tiempos de necesidad. La tes, por lo general con una buena participación
Marina de Guerra ha perdido todas sus capacida- y organizadas de manera eficiente. Es más difí-
des de “aguas profundas” y se ha visto reducida cil evaluar el entrenamiento de la reserva, área
a una fuerza defensiva que sólo puede operar en que sigue siendo una prioridad del liderazgo de
los cayos y las islas de archipiélago. Las fuerzas las FAR que entiende su importancia para cual-
armadas regulares siguen siendo muy pequeñas quier posición disuasiva efectiva.
en comparación con las tareas existentes, que se
han incrementado mucho debido a la devasta-
ción causada por la serie de huracanes que ha
4. Esquemas de integración regional
golpeado la isla en años recientes.
En el caso cubano, su aislamiento relativo du-
A pesar de esto, el elemento terrestre de las
FAR mantiene una fuerza disuasoria desplega-
rante tanto tiempo, especialmente en el área de
ble grande, con tanques, vehículos blindados la defensa, significa que su participación en la
de transporte de personal, vehículos especiales integración regional en iniciativas en esa área,
antitanque, un amplio rango de artillería inclu- está, cuando menos, en su infancia. A pesar de
yendo mayormente sistemas autoimpulsados y la retórica de la Alianza Bolivariana para los
misiles antiaéreos y antitanque antiguos pero Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comer-
funcionales. Esta fuerza está dividida en tres cio de los Pueblos (Alba) y de la solidaridad bo-
ejércitos, el Occidental, el Central y el Oriental, livariana, Cuba siente que sigue estando básica-
diseñados para ser lo más independientes posi- mente sola en términos de defensa y seguridad.
ble en sus operaciones de defensa, debido a las Esto no significa que el liderazgo de las FAR no
dificultades que traería el apoyo mutuo si Esta- entienda los importantes cambios en la situa-
dos Unidos lanzara un ataque importante. ción estratégica de Cuba como resultado del
movimiento hacia la izquierda en Latinoaméri-
Mientras que la mayoría de las divisiones ca y la aparición de gobiernos izquierdistas en
cubanas son de tipo “B” y “C”, muchas mantie- gran parte de la región. Pero sí quiere decir que
nen plena capacidad de respuesta y los obser- esos mismos comandantes reconocen que hay
vadores las califican como listas y dispuestas dificultades significativas para transformar esa
para el combate, así sólo estén equipadas con ventaja política general en algo que sea directa-
equipos y armas viejas10. Ese material de guerra, mente útil para la defensa.
aunque antiguo, usualmente se encuentra en
buenas condiciones debido a la práctica gene- Cuba no se ha interesado en la alianza anti
ralizada desde el principio del periodo especial Estados Unidos de países latinoamericanos
de canibalizar vehículos y armas. La gran canti- como ha sido la propuesta del presidente Hugo
dad de vehículos y armas provistas por la Unión Chávez, de Venezuela. La Habana siente que
Soviética por tanto tiempo significa que las FAR esto sólo provocaría a Estados Unidos y que
reducidas de los últimos veinte años han tenido no ayudaría a los esfuerzos cubanos de tender
más equipos de los que pueden usar. Esto les puentes con esa nación y sus fuerzas de defen-
ha permitido tomar repuestos de los vehículos sa. Los cínicos, tanto uniformados como no,
y las armas no utilizadas para hacer funcionar señalan también que si las cosas se complican
las que realmente se necesitan. Sobra decir que los demás países poco podrían hacer para ayu-
esto tendría un efecto indeseable en el caso de darle a Cuba, pues esta última probablemente
una movilización total de la nación bajo la es- sería el primer campo de batalla en cualquier
trategia de la guerra de todo el pueblo. Por otro conflicto con Estados Unidos. Ninguna de las
251
Hal Klepak
fuerzas armadas de Bolivia, Ecuador, Nicaragua de Defensa se ha unido a la Guardia Costera de

o Venezuela se encuentra en una posición para Estados Unidos y a la Agencia Federal Antinar-
realizar operaciones de guerra importantes con- cóticos (Drug Enforcement Agency, DEA) para
tra Estados Unidos en la esfera geográfica donde pedir mayor cooperación con Cuba, un comba-
se encuentra Cuba. Cuba, entonces, tendría que tiente acérrimo en la lucha contra las drogas, en
defenderse sola, pero dentro de un ambiente esla batalla contra este flagelo.
tratégico aun más hostil.
De acuerdo con un acuerdo de cooperación
En términos de la defensa real, la Alba sigue bilateral firmado a mediados de los años noven-
siendo un asunto lejano para las FAR, aun cuan- ta, la Guardia Costera cubana y su homóloga es-
do se están haciendo cosas interesantes en áreas tadounidense (United States Coast Guard, USCG),
tan variadas como la seguridad personal de al- y ocasionalmente otras fuerzas de defensa y se-
tos oficiales, preparación para desastres y asis- guridad, cooperan para manejar el problema de
tencia, medicina militar y ciertas oportunidades la migración ilegal que encaran ambos países. Y,
limitadas de entrenamiento en otras áreas. Con a pesar de que no existe un acuerdo similar entre
Ecuador y Bolivia se está haciendo más bien La Habana y Washington para operaciones anti-
poco y, a pesar de los enlaces históricos entra narcóticos, en la práctica las FAR cooperan con
las FAR y el Frente Sandinista de Liberación Na- la USCG y en ocasiones con la Armada estado-
cional (FSLN) y sus fuerzas armadas en Nicara- unidense detectando e interceptando aviones y
gua, hay poca cooperación activa entre los dos barcos sospechosos que transitan hacia destinos
países en el área de la defensa. en Estados Unidos. Esto por lo general se hace
por medio de los británicos que tienen un activo
Lo mismo ocurre en el Caribe. A pesar de e impresionante programa de entrenamiento y
que Cuba se ha integrado en un amplio rango cooperación con los cubanos en esta área, o por
de actividades y foros de cooperación regio- medio de las Bahamas. Pero en más de una oca-
nal, esto no ha incluido la defensa de ninguna sión se han encontrado formas de pasarle infor-
manera significativa. Esto refleja sin duda el mación clave a las autoridades estadounidenses
dominio estadounidense en la subregión y las de manera más directa (y más rápida).
dudas que existen en el Caribe acerca de la con-
veniencia de despertar la ira del gigante con la Una cooperación igual de impresionante
inclusión de Cuba. Pero también debe decirse pero de bajo perfil ocurre entre las FAR y la Ar-
que, en todo caso, las dificultades económicas mada de Estados Unidos en torno a los asun-
de Cuba limitan sus posibilidades de jugar en tos relacionados con la base en Guantánamo.
la región. La excepción se encuentra en el cam- Las relaciones entre los infantes de marina de
po de las operaciones antinarcóticos, en el que Estados Unidos en la base y las tropas guarda
las FAR cooperan con la Fuerza Real de Defensa fronteras en el lado cubano son excelentes y hay
de las Bahamas y, más ocasionalmente, con las toda clase de operaciones de cooperación, cons-
fuerzas británicas y jamaiquinas que intentan trucción de confianza, reuniones periódicas y
detener el comercio hacia el norte (Arias Fer- buenas comunicaciones. Y las ofertas cubanas
nández, 2001 y 2008). de asistencia en asuntos relacionados con el te-
rrorismo han sido razonablemente bien recibi-
Extrañamente, lo que uno podría llamar la das, excepto en los sectores anticubanos más ra-
cooperación en defensa “regional” está flore- dicales. Finalmente, las solicitudes de permiso
ciendo más con Estados Unidos, así sea en nive- hechas por Estados Unidos para usar el espacio
les bajos. Cuba dejó de ser una amenaza para el aéreo para el paso de aviones en misiones de
Pentágono hace muchos años, como se demos- asistencia frente a desastres naturales han sido
tró durante el famoso debate de la enmienda recibidas con respuestas rápidas y eficientes de
Graham en los años noventa. El Departamento las FAR. Queda claro que todo esto no cambia la
252
posición del gobierno de Estados Unidos sobre Bibliografía

Cuba, pero está construyendo lentamente un
grado considerable de confianza mutua entre Arias Fernández, Francisco (2008). Drogas y mentiras:
dos agresiones contra Cuba, Editora Capitán San
los sectores militares y de seguridad claves en Luis, La Habana.
ambos países.
–––––––. (2001). Cuba contra el narcotráfico. De vícti-
mas a centinelas, Editora Política, La Habana.
Báez, Luis (1997). Secretos de generales, Losada, Bar-
5. Consideraciones finales celona.
Batista Odio, Carlos A. (1998). “Bloqueo, no embargo”.
Las Fuerzas Armadas Revolucionarias, y las de- En El Conflicto Cuba-Estados Unidos, Editorial Fé-
más fuerzas de seguridad ligadas a ellas, han lix Varela, La Habana.
tenido un éxito envidiable en la defensa del ex- Buch Rodríguez, Luis y Reinaldo Suárez Suárez (2002).
perimento revolucionario de su nación en con- Otros pasos del gobierno revolucionario cubano,
Editorial Ciencias Sociales, La Habana.
tra de los enemigos internos y externos. El go-
bierno revolucionario, sin importar la opinión Campo, Homero y Orlando Perez (1997). Cuba: los años
duros, Plaza y Janés, México.
que se tenga de él, sigue en el poder después
Castro, Fidel (1992). Un grano de maíz: conversación
de más de medio siglo, a pesar de la oposición
con Tomas Borge, Oficina de Publicaciones del Con-
seria y violenta en casa y de enemigos feroces y sejo de Estado, La Habana.
muy poderosos en el extranjero. Sus fuerzas de
Diago Izquierdo, Olivia (2007). Epopeya de libertad,
seguridad se han mostrado más que capaces de Editorial Verde Olivo, La Habana.
defender la revolución contra sus enemigos. Furiati, Claudia (2003). Fidel Castro: la historia me ab-
solverá, Plaza Janés, Barcelona.
Además, las FAR han llevado a cabo los es-
fuerzos militares más importantes hechos por Goure, Leon (1989). “Soviet-Cuban Military Relations”.
En Jaime Suchlicki (ed.), The Cuban Military under
cualquier país latinoamericano por fuera de la Castro, University of Miami, Miami.
región, especialmente en África, y han regre-
Klepak, Hal (2008). “Cuba”. En Stuart Farson et al. (ed.),
sado con honra y éxito. Incluso la derrota en Handbook of Global Security and Intelligence, vol.
Granada era inevitable dada la fuerza abruma- II, Praeger, New York.
dora que desplegó Estados Unidos durante su –––––––. (2005). Cuba’s Military 1990-2005. Revolutio-
invasión en 1983. Las FAR son populares, bien nary Soldiers during Counter-revolutionary Times,
Palgrave-Macmillan, New York.
respetadas, eficientes, útiles para la defensa y
también para muchos otros campos de la vida Kornbluh, Peter (ed.) (1998). Bay of Pigs Declassified:
The Secret Report on the Invasion of Cuba, The New
nacional, y han provisto un escudo permanente
Press, New York.
de defensa y disuasión tras el cual el experimen-
Latell, Brian (2006). After Fidel: The Inside Story of
to revolucionario ha podido seguir su rumbo. Castro’s Regime and Cuba’s New Leader, Palgrave/
Estados Unidos toma muy en serio la capacidad Macmillan, New York.
de defensa de Cuba, en especial cuando ha te- Macaulay, Neill (1978). “The Cuban Rebel Army: A Nu-
nido ocasión de pensar en ejercer más presión merical Survey”. Hispanic American Historical Re-
militar directa sobre el gobierno de Castro, y view, May.
hasta ahora ha evitado usar la opción militar en Malmierca, María Teresa (2005). Comités de Defensa de
su trato con dicho gobierno. Dado el nivel de la Revolución: aporte de la revolución cubana, Edi-
ciones Extramuros, La Habana.
amenaza al que se ha enfrentado Cuba durante
tanto tiempo, sus éxitos son valiosos objetos de Ministerio del Interior (1992). Las Reglas del juego: 30
años de la seguridad del Estado (2 tomos), Editorial
estudio e interés. Capitán San Luis, La Habana.
Montes, A. B. (1993). “The Military Response to Cuba’s
Economic Crisis”, Defense Intelligence Agency,
Washington.
253
Hal Klepak
Paterson, Thomas G. (1994). Contesting Castro. The Uni- 3 Citado en ibid., Periódico Hoy, 22 de octubre 1959.
ted States and the Triumph of the Cuban Revolution,
4 Este asunto involucró a un general muy alto de las
Oxford University Press, New York.
FAR y dos coroneles, todos fusilados por sus enla-
Pavlov, Yuri (1993). The Soviet-Cuban Alliance, 1959- ces con una red ilegal de agentes internacionales de
1991, Transaction Publishers, New Brunswick drogas que estaban usando a Cuba para enviar dro-
(New Jersey). gas hacia Estados Unidos. En las circunstancias cu-
banas esto se consideró traición. Véase la opinión
Pérez Villanueva, Omar Everleny (2002). “La adminis-
de Fidel mismo acerca de este asunto en Ramonet,
tración del presupuesto del Estado cubano. Una
2006: 419-435.
valoración”. En Centro de Estudios de la Economía
Cubana, La economía cubana en el 2001, CEEC, La 5 Véase Latell, 2006: 102. Las memorias del tiempo
Habana. que pasó Pascoe Pierce en Cuba se encuentran en
Pierce, 2004..
Pérez, Louis (1999). Cuba between Empires, 1878-1902,
University of Pittsburgh Press, Pittsburgh 6 Raúl Castro, entrevista con El Sol de México, op. cit;
y Montes, 1993: 21; y entrevista con el brigadier ge-
–––––––. (1999). On Becoming Cuban: Identity, Nationa-
neral Orlando Almaguel Vidal, en Báez, 1997: 246.
lity and Culture, University of North Carolina Press,
Chapel Hill. 7 Castro, 1992: 148.
Pierce, Pascoe (2004). En el filo: historia de una crisis 8 Estas cifras vienen de los años correspondientes del
diplomática, Cuba 2001-2002, Ediciones Sin Nom- Anuario estadístico de Cuba, publicado por la Ofici-
bre, México. na Nacional de Estadística, La Habana. Para mayor
discusión acerca de estos asuntos, véase Klepak,
Ramonet, Ignacio (2006). Cien horas con Fidel, Consejo
2005, especialmente pp. 92-97; y Pérez Villanueva,
de Estado, La Habana.
2002: 19-40.
Suárez Salazar, Luis (2000). El siglo XXI: posibilidades y
9 El EJT (Ejército Juvenil de Trabajo) fue fundado en
desafíos para la revolución cubana, Ciencias Socia-
1973 para usar al excedente de jóvenes disponibles
les, La Habana.
para el servicio militar en actividades útiles para
Szulc, Tad (1987). Fidel: A Critical Portrait, Avon Books, el Estado en la agricultura, y ha demostrado ser de
New York. gran beneficio para la nación en los años del perio-
do especial. Sus miembros y los de otras unidades
Thomas, Hugh (1971). Cuba: The Pursuit of Freedom,
en estas tareas pueden recibir un salario superior al
Harper and Row, New York.
de un soldado normal que esté prestando su servi-
cio militar obligatorio.
10 El Ejército sigue usando el sistema soviético de de-
Notas signar sus divisiones como tipo A (con plena fuerza
en hombres y equipos), tipo B (fuerza reducida en
1 Véanse los comentarios acerca de este punto en en- ambos aspectos pero funcional), y tipo C (esencial-
trevistas con los altos oficiales en Báez, 1997. mente no son más que cuadros para ser complemen-
tados con fuerzas de reserva según la necesidad).
2 Sobre los éxitos administrativos extraordinarios
de Raúl en su sector de Oriente durante la guerra,
véase Diago Izquierdo, 2007, especialmente pp. 79-
110. Para la reorganización de las FAR, véase Buch
Rodríguez y Suárez Suárez, 2002: 90-93.
254
Ecuador, tensiones bilaterales y reformas institucionales
en seguridad y defensa
Pablo Celi
Resumen ejecutivo
E
cuador ha atravesado situaciones complejas en los ámbitos de se-
guridad y defensa en los últimos años, derivadas de los efectos que
tiene el conflicto interno colombiano en la frontera norte del país y
de las discrepancias en torno al control de la violencia transfronteriza, que
se han mantenido como factor de tensión en las relaciones bilaterales y han
trascendido el contexto subregional, ocupando la agenda de la Unión de
Naciones Suramericanas (Unasur), la Alianza Bolivariana para los Pueblos
de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (Alba) y la Organi-
zación de los Estados Americanos (OEA).
Sin embargo, desde agosto de 2009, bajo la presidencia ecuatoriana, se

fortaleció la proyección regional del Consejo de Defensa Suramericano (CDS)
como instancia de cooperación y construcción de mecanismos de confian-
za, en medio de los disensos acerca de la presencia estadounidense en bases
militares en territorio colombiano, las incertidumbres frente al incremento
de presupuestos y adquisiciones militares y las percepciones divergentes
sobre los acuerdos de algunos países miembros con actores extra regionales
en asuntos de seguridad y defensa.
En el ámbito interno, la reforma del sistema de seguridad y defensa

constituye un asunto trascendente en la institucionalidad pública del país,
proceso que proviene de las trasformaciones resueltas por la Asamblea
Nacional Constituyente y recogidas en la nueva Constitución y las imple-
mentadas por el gobierno del presidente Rafael Correa (2007-2009; 2009-)
255
Pablo Celi
mediante reformas legales y decisiones administrativas para la gestión ins-

titucional de la seguridad y la defensa nacional.
En este proceso se presentan situaciones innovadoras en torno a la con-

ducción civil del Ministerio de Defensa y su reestructuración, la implanta-
ción legal del sistema de seguridad pública y del Estado y la readecuación
del sistema de inteligencia.
La restructuración del sector defensa ha ido acompañada del incremen-

to en los recursos presupuestales y un amplio plan de renovación y repoten-
ciación de la infraestructura y el equipamiento militar.
Los problemas de seguridad ciudadana continúan siendo un asunto fun-

damental de la agenda gubernamental, que ha tenido variantes de gestión
en el Plan de seguridad ciudadana y el proceso de modernización y reforma
de la Policía.
***
1. Escenario y conflictos de fuerza que compromete la franja fronteriza

de seguridad y defensa colombo-ecuatoriana. Este hecho condiciona
la agenda de defensa, que supuso una mayor
La situación de seguridad en Ecuador ha evo- movilización militar hacia esa frontera, la re-
lucionado de acuerdo con factores externos, el potenciación de capacidades de infraestructura
conflicto fronterizo con Colombia, e internos: y armamento y un proceso de reestructuración
las reformas institucionales en el sector defensa funcional y operativa de las Fuerzas Armadas, a
y el crecimiento y la complejidad de los proble- fin de adecuarlas a las tareas y cursos de acción
mas de seguridad pública. derivados del conflicto que afecta la relación bi-
lateral.
La irradiación del conflicto interno colom-
biano en la frontera norte del país continuó No obstante la reactivación, en noviembre
siendo el principal factor de tensión en materia de 2009, de la Comisión Binacional Fronteriza
de seguridad y defensa, agravado por los efectos (Combifron), mecanismo de acción inmediata
político-militares que dejó el bombardeo a un para el seguimiento y consecución de los com-
campamento de las Fuerzas Armadas Revolu- promisos militares y policiales de seguridad
cionarias de Colombia (Farc) en Angostura, en fronteriza, los principales factores de tensión
marzo de 2008, tras el cual las relaciones bila- entre los dos países continúan siendo el proble-
terales sufrieron su resquebrajamiento más grama del control de la frontera común, en la que
ve, que llevó a la ruptura de parte del Ecuador, operan diverso tipo de fuerzas irregulares: gue-
manteniéndose una situación de inestabilidad y rrilleros, paramilitares y narcotraficantes; y las
tensiones que han gravitado en la evolución del orientaciones opuestas en cuanto a la caracteri-
sistema de defensa. zación de los factores de riesgo y de los medios
para combatirlos.
Como resultado del desborde transfronterizo
de la violencia armada, se ha ido incrementando El conflicto con Colombia ha sobredetermi-
la participación militar del país en la situación nado muchos aspectos de la política exterior
256
ecuatoriana. En el último año, y coincidente apertura a la normalización de las relaciones con

con el ejercicio de la presidencia pro tempore de Colombia, que tienden a regularizarse con la con-
Unasur y del Consejo de Defensa Suramericano, clusión del gobierno del presidente Álvaro Uribe
el conflicto bilateral ha trascendido el contexto (2002-2006; 2006-2010). En un primer momento,
subregional y las diferencias en política exterior el diálogo con la administración del presidente
y de defensa de los dos países se han explicita- Juan Manuel Santos (2010-) ha ido ocupando la
do en organismos como Unasur, Alba y la propia diplomacia bilateral en la perspectiva del resta-
OEA, vinculando las tensiones bilaterales con las blecimiento pleno de las relaciones bilaterales.
preocupaciones multilaterales en torno a la pre-
sencia estadounidense en el área y el crecimien-
to de gastos en defensa y compras de armamento 2. Evolución de la institucionalidad
por parte de los países colindantes al conflicto.
y el sistema de seguridad y la defensa
Tras la entrega de la base aérea de Manta por
parte de Estados Unidos, por la finalización y no 2.1 Reformas legales, roles
renovación del acuerdo de utilización por par- y funciones militares y policiales
te de Ecuador, el conflicto por la presencia de
fuerzas armadas estadounidenses en la zona se La nueva Constitución del Ecuador, vigente des-
desplazó hacia Colombia, tras el nuevo acuerdo de 2008, establece un conjunto de principios que
entre los gobiernos de ambos países, que autori- determinan la naturaleza de la seguridad pública
zaba la utilización de siete bases colombianas a y la defensa nacional, de los que se han deriva-
efectivos del ejército de Estados Unidos. do importantes reformas legales y decisiones de
gobierno acerca de sus ámbitos particulares, es-
Este acuerdo generó incertidumbre y reaccio- tructura y funciones, que tienen relación con los
nes adversas en la región. En la cumbre de Una- roles asignados a las Fuerzas Armadas y la Poli-
sur en Bariloche (a finales de agosto de 2009), cía Nacional, integradas en el actual contexto de
Ecuador ejerció una fuerte presión para que se transformaciones institucionales.
expidiera una resolución en la que se condena-
ra el acuerdo. Aun cuando en la declaración fi- Con la eliminación de la definición de “fuer-
nal no se incluyó esta crítica, Ecuador sí logró za pública”, que agrupaba a las Fuerzas Armadas
un pronunciamiento de advertencia acerca de la y la Policía Nacional, se han precisado las fun-
amenaza representada por la presencia de fuer- ciones y roles correspondientes a cada institu-
zas militares extranjeras a la soberanía e integri- ción (Constitución Política del Ecuador, artículo
dad de los países de la región y a sus efectos con- 160), así como el ámbito de su acción específica:
trarios a la paz y la seguridad regionales. las Fuerzas Armadas “tienen como misión funda-
mental la defensa de la soberanía y la integridad
El contexto de confrontación bilateral y la territorial”; y la Policía Nacional, definida como
nueva proyección de la política de fuerza co- “institución estatal de carácter civil, armada, téc-
lombiana con el acuerdo colombo-estadouni- nica, jerarquizada, disciplinada, profesional y al-
dense para uso de bases militares, acicateó el tamente especializada, cuya misión es proteger el
clima de desconfianza bilateral, favoreciendo la libre ejercicio de los derechos y la seguridad de
aproximación de Ecuador a las posiciones an- las personas dentro del territorio nacional”, tiene
tiintervencionistas venezolanas en el contexto como misión la “protección interna y el manteni-
del Alba y en la polarización de posiciones den- miento del orden público” (artículo 158).
tro de la Unasur.
La profesionalización de las Fuerzas Arma-
Sin embargo, en el último año, el gobierno das y de la Policía Nacional, mediante el perfec-
ecuatoriano mantuvo una posición de mayor cionamiento de sus roles y misiones a partir de
257
Pablo Celi
estas definiciones, constituye en la actualidad 2.2 Sistema nacional

un proceso complejo e inconcluso, que interpe- de seguridad pública y del Estado
la la voluntad política por su profundización,
siendo particularmente controvertidas la inter- El gobierno del presidente Correa ha puesto én-
vención de las Fuerzas Armadas en ámbitos de fasis en la intervención y control civil de algu-
gestión estatal y actividades empresariales. nos sistemas que estuvieron tradicionalmente
bajo conducción militar directa o indirecta, en-
El mandato constitucional de que las Fuerzas
tre ellos el Consejo de Seguridad Nacional y los
Armadas “sólo podrán participar en actividades
servicios de inteligencia militar y policial.
económicas relacionadas con la defensa nacio-
nal” (artículo 164) no se cumple plenamente: Con la aprobación y vigencia de la nueva
los procesos de desinversión no han avanza- ley de seguridad pública y del Estado, del 20
do, manteniéndose la gestión empresarial con de septiembre de 2009, se constituyó el Sistema
participación militar en alrededor de treinta de seguridad pública y del Estado, bajo la direc-
empresas en los sectores agrícola, industrial, ción de la Presidencia de la República y confor-
comercial, de transportes, de hotelería, textil y mado por varias entidades públicas, políticas,
aeronáutico. De igual forma se conserva el con- planes, normas, recursos y procedimientos para
cepto de apoyo al desarrollo (artículo 164), a la seguridad ciudadana y del Estado.
cuyo amparo se ha mantenido la presencia de la
Fuerza Naval en la empresa estatal de petróleos En esta ley, el Consejo de Seguridad Nacio-
(Petroecuador) y la asignación de obras de infra- nal (Cosena) fue sustituido por el Consejo de
estructura al cuerpo de ingenieros del Ejército. Seguridad Pública y del Estado, definido como
órgano asesor del presidente de la República en
Por disposición del artículo 44 de la ley de planes, políticas y estrategias de seguridad públi-
seguridad pública y del Estado, los miembros ca. El Consejo está integrado por el presidente,
activos de las Fuerzas Armadas y de la Policía el vicepresidente, el presidente de la Asamblea
Nacional no podrán participar en directorios, co- Nacional, el presidente de la Corte Nacional de
misiones, comités, consejos consultivos y, en ge- Justicia, los ministros de Defensa, Gobierno, Re-
neral, en organismos colegiados de instituciones, laciones Exteriores y de Coordinación de Seguri-
empresas públicas y organismos de regulación y dad, el jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas
control, a excepción de las entidades de seguri- Armadas y el comandante de la Policía.
dad social de las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional, y de aquellas empresas relacionadas Entre los órganos ejecutores del Sistema de
directamente con la seguridad interna y externa. seguridad pública y del Estado se diferencian los
que corresponden a defensa, orden público y ges-
La Contraloría General del Estado, por pri- tión de riesgos. En la misma ley se definen como
mera vez, en coordinación con el Ministerio de órganos ejecutores de la defensa el Ministerio de
Defensa Nacional, dentro del Plan anual de con- Defensa, el Ministerio de Relaciones Exteriores,
trol correspondiente a 2009, inició una audito- que coordinará la cooperación, intercambio de
ría de gestión a las empresas militares. En una información y operaciones militares combina-
intervención que no tiene antecedentes, el ente das, y las Fuerzas Armadas. Los órganos ejecu-
de control del uso de recursos públicos procedió tores correspondientes al orden público son el
a examinar a veintiocho compañías en las que Ministerio de Gobierno, la Policía Nacional y el
el Estado tiene acciones, incluyendo empresas Ministerio de Relaciones Exteriores en el ámbito
como Santa Bárbara, Fabril-Fame, Hdineagros, de la cooperación internacional.
Acerías del Ecuador, Andec, Explocen Compa-
ñía Anónima, Dinmob, Aychapicho, Sepriv Cía. La ley recoge la definición de la Constitu-
Ltda., y Omnibus-Transporte S. A. ción (en su artículo 388) mediante la cual se
258
estableció el Sistema nacional descentralizado operacionales independientes, con predominio

de gestión de riesgo, no subordinado a las es- de la inteligencia de la fuerza terrestre.
tructuras de defensa y seguridad pública, en el
La crisis institucional puso en evidencia las
que se articula un amplio grupo de instituciones
limitaciones en la capacitación y especialización
públicas y privadas para atender la prevención,
protección, respuesta, mitigación y reparación funcional, la discrecionalidad y escaso control de
ante desastres naturales, catástrofes antropogé- los órganos de inteligencia operativa, sus debili-
nicas y otras calamidades. dades presupuestales y tecnológicas y la preca-
riedad de los mecanismos de control y rendición
de cuentas sobre el alcance y la dirección de las
actividades de los organismos de inteligencia en
2.3 Crisis e innovación
asuntos de defensa y seguridad interna.
en el sistema de inteligencia
La inteligencia policial se desplegó en ám-
Uno de los mayores efectos internos del inci- bitos de lo más diversos: Dirección Nacional
dente de Angostura fue el que afectó a la situa- de Policía Especializada para Niños, Niñas y
ción de los servicios de inteligencia policial y Adolescentes (Dinapen), tránsito, migración,
militar ecuatorianos, cuyo rol en el hecho fue servicio urbano y rural, policía judicial, seguri-
duramente cuestionado por el gobierno1, a raíz dad pública, policía comunitaria. En un ámbito
de lo cual se impulsó un proceso de evaluación más especializado, se articuló a la Unidad de
y reestructuración de los mismos, que generó Investigaciones Especiales (Uies), la Unidad de
tensiones institucionales y puso en evidencia Antisecuestros y Extorsión (Unase), el Coman-
las limitaciones estructurales de este tipo de ac- do Operativo anti Coyotes (Coac) y la Dirección
tividad en el país. Nacional Antinarcóticos.
En ausencia de definiciones estratégicas en Las actividades de algunas de estas unida-
política de seguridad y de una política de inte- des se han financiado con recursos de progra-
ligencia, estas actividades, bajo las condiciones mas de asistencia estadounidenses, a partir de
de la ley de seguridad nacional, tradicional- los cuales, en ciertos casos, han desempeñado
mente se encontraban dispersas en dos ámbitos funciones sujetas a requerimientos de la agenda
dicotómicos: el militar y el policial, sin que la de seguridad de ese país. Bajo el supuesto de
denominada Dirección Nacional de Inteligen- sus limitaciones financieras, las dependencias
cia, adscrita al Consejo de Seguridad Nacional, especiales de la policía han sido destinatarias
pudiese integrarlas ni articularlas bajo una con- de asistencia económica, logística y de capaci-
ducción política que respondiera a lineamientos tación de organismos de Estados Unidos, parti-
estratégicos de seguridad y defensa. Sus preca- cularmente orientada a asuntos de narcotráfico,
rias estructuras han sido muy vulnerables a las terrorismo y migración, sin mayor rendición de
coyunturas e influencias exógenas ligadas a la cuentas sobre el alcance de estos convenios.
asistencia externa, sobre todo estadounidense,
en materia de recursos, infraestructura, capaci- El escalamiento de la tensión fronteriza y la
tación y redes de información. proyección de los factores de riesgo derivados de
los diversos tipos de violencia asociados al con-
En su organización y funcionamiento la flicto (armada, delincuencial, social e incluso
inteligencia militar se mantuvo circunscrita a militar), representó una alerta política acerca de
cada una de las ramas de las Fuerzas Armadas: los problemas críticos acumulados en las estruc-
terrestre, naval y aérea, con un nivel de coordi- turas de inteligencia y evidenció las afectaciones
nación a través de la Dirección de Inteligencia de su autonomía y la desconexión entre las agen-
del Comando Conjunto, pero referidas a sistemas cias, poniendo en duda la existencia de un siste-
259
Pablo Celi
ma nacional de inteligencia, sujeto a orientacio- minantemente estadounidenses; la renovación

nes estratégicas de Estado y control político. del personal de inteligencia; la evaluación, y, en
algunos casos, la suspensión de los convenios de
En junio de 2009 se creó, por medio del de-
cooperación en esta materia.
creto presidencial 1768, la Secretaría Nacional
de Inteligencia, a partir de la reorganización de El Sistema nacional de inteligencia deberá
la antigua Dirección Nacional de Inteligencia, operar con base en el Plan nacional de inteli-
asignándole las funciones de planificación, co- gencia, que será aprobado por el presidente de
ordinación, supervisión, control y ejecución de la República. Este plan deberá fijar las metas
las acciones de inteligencia estratégica y opera- periódicas de las acciones de la Secretaría y los
cional de varios subsistemas: militar, policial, procedimientos de coordinación entre las enti-
la Unidad de gestión de seguridad interna de la dades que conforman el Sistema: Ministerios de
Presidencia de la República y otras fuentes de Defensa, Gobierno, Seguridad y Relaciones Ex-
inteligencia que se pudieran crear. teriores, Secretaría de Gestión de Riesgos, Fuer-
zas Armadas y Policía Nacional.
Posteriormente, en julio de ese mismo año,
la Asamblea Nacional aprobó la ley de seguridad Adicionalmente, la Secretaría Nacional de
pública y del Estado, que establece la Secretaría Inteligencia se encarga de elaborar el Plan nacio-
Nacional de Inteligencia como la entidad res- nal de seguridad integral. De esta forma se busca
ponsable del Sistema nacional de inteligencia, que, bajo un sistema sujeto a una conducción ci-
cuyo titular, el secretario Nacional de Inteligen- vil responsable de coordinar, articular e integrar
cia, no podrá ser miembro activo de las Fuerzas las actividades de los organismos militares y po-
Armadas o de la Policía Nacional. liciales, se avance en la superación de la auto-
nomía operativa, funcional y estructural de esta
Mediante estos dos instrumentos jurídicos función de la seguridad y la defensa nacional.
se busca reestructurar los aparatos de inteligen-
cia militar y policial, bajo conducción civil, de-
signada por el presidente de la República, a fin 2.4 Modernización del Ministerio
de establecer mayores controles políticos a las
de Defensa Nacional
actuaciones de los organismos de inteligencia y
delimitar los ámbitos de la inteligencia para la La estructura orgánica del Ministerio de De-
defensa y la seguridad interna. fensa se está reorganizando, a partir del proceso
En líneas generales, para esta reestructura- de modernización institucional iniciado con la
ción se consideran: la implementación de una nueva ley orgánica de la defensa nacional, vi-
instancia de inteligencia nacional dependiente gente desde enero de 2007, que sustituyó a la
de la Presidencia de la República, que planifi- ley orgánica de las Fuerzas Armadas (que estuvo
que, coordine y articule a los subsistemas de in- vigente desde 1990), que se orienta, de acuerdo
teligencia militar y policial; la reestructuración con el artículo 8º de la ley orgánica de la defen-
de la dirección y unidades de inteligencia de la sa, a consolidar al Ministerio de Defensa como
Policía Nacional; la reorganización de las unida- órgano político, estratégico y administrativo de
des de inteligencia militar y las direcciones de la defensa nacional.
inteligencia de las Fuerzas Armadas, consoli- Las reformas institucionales se desarrollan
dando la Dirección de Inteligencia del Comando como un proceso en el que confluyen defini-
Conjunto; la diversificación de los programas de ciones constitucionales, reformas legales y de-
capacitación, concepciones, métodos y prácticas cisiones administrativas para la estructuración
de inteligencia, a fin de reducir la dependencia sistémica y la gestión integral de la seguridad y
respecto de modelos, enfoques y prácticas predo- la defensa nacional.
260
En el contexto de las reformas legales, en ción constituyeron aspectos muy polémicos en

el campo de la gestión ministerial, se definió el la relación de la Policía con el Ministerio de Go-
Plan estratégico del Ministerio de Defensa Na- bierno, que promueve una nueva ley orgánica
cional 2010-2013, que se orienta a la integración de la Policía Nacional.
administrativa y operativa entre las tres ramas de
La modernización de la Policía se inscribe
las Fuerzas Armadas. Esta integración considera
en el contexto de una reforma policial plasmada
su mando, administración y operaciones conjun-
en una estructura y un sistema de tipo más ci-
tas; la unificación de los sistemas de inteligencia
vil que castrense3. En este contexto se reestruc-
e información; el uso conjunto de instalaciones y
turaron varias unidades de elite de la Policía,
servicios; la integración en formación y adiestra-
siendo la de mayor trascendencia la Uies, que
miento; la homologación y complementariedad
se integró a una Dirección de Investigación, y la
del equipamiento y las adquisiciones conjuntas
creación de la Unidad de lucha contra el crimen
para alcanzar economías de escala.
organizado (Ulco).
Tras la disolución de la Uies, unidad que

2.5 Reforma policial venía funcionando con recursos financieros y
equipos proporcionados por Estados Unidos4,
La escalada de situaciones de inseguridad pú- se abrieron indagaciones por parte de la Fisca-
blica2 por la extensión de bandas delictivas y lía a varios oficiales acusados de destrucción de
una mayor actividad del crimen organizado, información y entrega de información a la em-
que han elevado los índices de homicidios, se- bajada de ese país.
cuestros, sicariato y otros delitos, apremia la
agenda de seguridad gubernamental, que busca En procura de una mejor respuesta policial a
articular el Plan de seguridad ciudadana con un la escalada de inseguridad ciudadana, el Minis-
proceso de modernización y reforma de la Poli- terio de Gobierno conformó una nueva Unidad
cía Nacional, tendiente a elevar sus niveles de de Lucha Antidelincuencial, constituida por
profesionalización y eficiencia. 300 efectivos, como parte de la reestructuración
de la Policía Judicial. A fin de que esta unidad
El sistema de investigación policial y los emprenda un proceso de tecnificación, se la
procedimientos administrativos en la institu- dotó de 4 millones de dólares para equipos5.
Tabla 1. Policía Nacional,

asignación presupuestal, por componentes
Componente Millones de dólares
Análisis, investigación, información, diagnóstico 28,20

Prevención y vigilancia 48,75
Relación Policía-comunidad, servicios e imagen 98,26
Auxilio y respuesta 108,66
Bienestar de Policía y familia 15,88
Formación y especialización 7,41
Comunicación 10
Unidades especiales 2,83
Total 320
Fuente: Ministerio de Gobierno. Agenda de seguridad, soberanía y democracia.
261
Pablo Celi
Tras las denuncias por supuestas violacio- Para la gestión de este presupuesto se creó la
nes de derechos humanos, se disolvió el Grupo Dirección de Bienes Estratégicos del Ministerio
de Apoyo Operacional (GAO), y se abrieron inde Defensa Nacional, como unidad responsable
dagaciones contra policías por supuestas tortu- de los procesos precontractuales, contractuales,
ras contra los detenidos. financieros y de seguimiento y evaluación, que
anteriormente gestionaba la extinguida Junta de
La reestructuración de la Policía Nacional Defensa Nacional.
es un componente fundamental del plan de
seguridad ciudadana, al que se han destinado En la implementación de la economía de la
320 millones de dólares. De este presupuesto defensa, el plan ministerial considera el mante-
34% se destina para auxilio y respuesta rápi- nimiento de empresas relacionadas con la de-
da, y 31% para la relación de la Policía con la fensa o de carácter estratégico y el desarrollo de
comunidad (véase la tabla 1), que constituyen inversiones o alianzas estratégicas en pos de la
los dos componentes privilegiados del Plan de complementariedad e independencia tecnológi-
seguridad ciudadana y modernización de la Po- ca en bienes destinados a la defensa.
licía (Ministerio de Gobierno, Cultos, Policía y
En 2009 el presupuesto de defensa fue de
Municipalidades, s. f.).
1.507’269.497,69 dólares, lo que ubica a este
La repotenciación de equipo y material ha sector en el segundo rubro de asignación del
sido parte de la modernización de la Policía Na- presupuesto del Estado con un porcentaje del
cional, que ha recibido asignaciones especiales 27,9% (Acosta, 2010: 94-95), el más alto del úl-
para ese efecto. timo decenio.
3. Recursos para la defensa 3.2 Fortalecimiento de la capacidad

y repotenciación operativa de las Fuerzas Armadas
de la infraestructura militar La planificación del Ministerio de Defensa prio-

riza el fortalecimiento de la capacidad operativa
3.1 Nuevo marco de gestión de las Fuerzas Armadas, mediante el planeamien-
presupuestal en defensa to por capacidades que considera la repotencia-
ción de la infraestructura de las tres ramas. Para
Mediante decreto ejecutivo, el presidente de
el efecto se prevé una inversión progresiva de
la República dispuso la extinción de la Junta
730’371.545 dólares entre 2009 y 2013. De esta
de Defensa Nacional a partir del 1 de enero de
67% está destinada a la repotenciación de la
2009. La Junta había venido desempeñándose
Fuerza Aérea; 25% a la Fuerza Naval; y 8% a la
desde 1962 como una entidad autónoma, admi-
Fuerza Terrestre. Los desembolsos se presupues-
nistradora del presupuesto reservado y encar-
tan en 26% para el año 2009; 35% para 2010;
gada de las contrataciones de bienes, obras y
25% para 2011; 7% para 2012; y 7% para 2013.
servicios de la defensa nacional.
A partir del ataque de Angostura el gobierno
El decreto de extinción dispuso además que
planteó un plan de modernización y mejora de
las contrataciones de bienes estratégicos para la
la capacidad operativa de las Fuerzas Armadas,
defensa nacional se ejecuten por medio del Mi- enfatizando en que no se trata de una carrera
nisterio de Defensa, para lo cual las asignacio- armamentista, sino de la actualización de la in-
nes para contratar estos bienes se incorporaron fraestructura, que ha sido postergada por varios
al presupuesto del Ministerio de Defensa Nacio- años y requiere de recuperación, con funciones
nal y de las Fuerzas Armadas. disuasivas y de control fronterizo.
262
En este proceso de repotenciación se desta- fortalecimiento de la defensa se destinó princi-

ca el redireccionamiento de las fuentes de apro- palmente a la compra de armamento y equipos,
visionamiento de material y equipos militares a diferencia de lo que ocurría hasta 2007, cuando
hacia países como India, Sudáfrica, Brasil, Chi- se limitaba al mantenimiento del material7.
na o Rusia, lo cual responde a la política de no
depender de Estados Unidos.
3.3 Nuevo plan de defensa interna
La repotenciación de la capacidad aérea
incluye aviones de combate y reconocimiento, A partir del bombardeo colombiano en territorio
helicópteros y radares. Se prevé una inversión ecuatoriano contra un campamento clandestino
de alrededor de 70 u 80 millones de dólares de las Farc, se evaluaron las fuerzas, se reposi-
en veinticinco aviones supersónicos, entre la cionaron los elementos militares y se redefinie-
compra de doce naves Cheetah a Sudáfrica, la ron objetivos, hasta la elaboración del Plan de
repotenciación de siete aviones Kfir y la repara- defensa interna denominado Patria I, destinado
ción de seis Mirage 50 donados por Venezuela. a mejorar la operatividad militar mediante su
Adicionalmente, se compró a China un sistema reagrupamiento territorial y el establecimiento
radárico en 68 millones de dólares; siete heli- de un sistema de mando unificado con fuerzas
cópteros Dhruv, por 45,2 millones a la India; y componentes conjuntas, planificación centrali-
a Rusia dos helicópteros NI para transporte de zada y ejecución descentralizada. El nuevo dise-
tropas, por 22 millones (véase la tabla 2)6. ño busca potenciar el transporte fluvial y marí-
Para la repotenciación del Ejército se desti- timo y la aviación, mejorar las comunicaciones
naron 193,8 millones de dólares para la adqui- y las capacidades de los equipos de inteligencia
sición de armas y se incrementaron los recur- y la velocidad y eficiencia de las operaciones.
sos para sobrevuelos de aeronaves Casa (212 y
De acuerdo con este plan, la protección de
232), Cessna, Aravá, Avro, Gazelle, Súper Puma,
la frontera con Colombia está a cargo de la Fuer-
MI-171 y Aluete. Desde 2008, el presupuesto de
Tabla 2. Principales adquisiciones militares proyectadas

Aviación Naval Ejército
Siete helicópteros Dhruv (India) Modernización de dos submarinos Modernización de diez vehículos blindados
Veinticuatro aviones Supertucano (Brasil) Modernización de armas TBI (submari- Tres helicópteros
nos)
Dos sistemas radáricos (China) Modernización lanchas misileras Reparación sistemas complementarios aviación
ejército
Avión ejecutivo de reconocimiento Torpedos Dieciocho jeeps Agrale Marruá
Recuperación aviones supersónicos Mirage F1 y Kfir Modernización del sistema naval de defen- 180 visores nocturnos
sa (astilleros)
Equipos y materiales Seis aviones no tripulados IAI (Israel) sis- Doce vehículos tácticos
tema de vigilancia nocturna, inteligencia y
radar
Donación aviones (Venezuela) Dos millones de cartuchos calibre 5,56 mm
Seis Mirage-50: fabricados en 1976, modernizados 833.000 cartuchos calibre 9 mm
en 1996, y sus misiles
Negociación: doce aviones caza Cheetah

(Sudáfrica)
263
Pablo Celi
za de Tarea 1, compuesta por 7.500 efectivos del bloques de área, Comunidad Andina de Nacio-
Ejército, la Marina y la Aviación, destacados en nes (CAN), Mercado Común del Sur (Mercosur),
forma permanente y apoyados por 1.500 soldados Comunidad del Caribe (Caricom), Sistema de la
de diversas unidades, movilizados temporalmen- Integración Centroamericana (Sica), y cobra ma-
te en la zona. Se considera también alrededor de yor proyección el más reciente proyecto subcon-
3.000 policías para el control de delitos como el tinental, la Unión de Naciones Suramericanas
contrabando de combustibles y el narcotráfico. (Unasur).
Con la actual división territorial todas las Ecuador asumió la presidencia pro tempore
provincias fronterizas (Esmeraldas, Imbabura, de la Unasur en agosto del 2009, ejerciéndola
Carchi, Sucumbíos, Napo, Orellana y Pastaza) durante el último año sin mayores avances en
se integrarán en un solo frente, a cargo de la su agenda política, comercial, energética, de in-
Fuerza de Tarea 1. La nueva planificación supo- fraestructura o medio ambiental. La actividad
ne que se intensificará el trabajo de control del más dinámica durante el periodo fue la del Con-
territorio, el cuidado de las áreas estratégicas y sejo de Defensa Suramericano (CDS), del cual
la creación de fronteras vivas, y se impedirá que también ejerció la presidencia pro tempore.
cualquier fuerza extranjera ingrese al país, para
lo cual, adicionalmente, en el área fronteriza La presidencia ecuatoriana de Unasur debió
de Sucumbíos se planificó la creación de tres enfrentar, de inicio, la afectación de la situación
nuevos destacamentos en las zonas de Palmar, colombiana a raíz del acuerdo de utilización de
Barranca Bermeja y Cantagallo. bases en su territorio por parte de Estados Unidos
y las reacciones adversas que este acuerdo gene-
En esta planificación confluyen los pro- ró. A partir de la Cumbre extraordinaria de Barilo-
gramas de repotenciación y restructuración de che, en agosto de 2009, el CDS recibió el mandato
las Fuerzas Armadas, dentro de un sistema de de trabajar un diseño de medidas de confianza
mando y operación adaptado a las condiciones y seguridad en la región, que fue ratificado en la
derivadas de la tensión armada en la frontera reunión de cancilleres y ministros de Defensa en
norte, lo cual ha impuesto un proceso de reade- Quito, en septiembre del mismo año.
cuación de la infraestructura, la movilización
de recursos humanos y un reposicionamiento A partir de entonces, bajo la presidencia de
territorial de las unidades militares. Ecuador, el CDS trabajó el mecanismo de me-
didas de fomento de la confianza y seguridad,
aprobado en Quito en noviembre de 2009. Este
4. Integración regional y cooperación mecanismo considera como líneas básicas: el
intercambio de información y transparencia en
en seguridad y defensa
materia de armamento y presupuestos de defen-
La nueva Constitución política define la integra- sa; la notificación de actividades militares intra
ción como un “objetivo estratégico del Estado” (ar- y extra regionales; un conjunto de medidas en
tículo 424) y propugna la integración “de manera los ámbitos de seguridad, vigilancia, control de
especial la andina y latinoamericana” (artículo armas, prohibición de apoyo y prevención de
4º). Entre los diversos espacios de integración, el grupos armados; la garantía de no utilización de
impulso prioritario se orienta hacia “la integración acuerdos que impliquen presencia militar extra
política, cultural y económica de la región andina, regional en contra de la seguridad y la integridad
América del Sur y Latinoamérica” (artículo 418). territorial de los países miembros y la garantía
de mantener a Suramérica como zona libre de
Esta definición constitucional se inscribe en armas nucleares; y un mecanismo voluntario de
un contexto en el que se redefinen las dinámicas verificación mediante visitas e intercambio de
subregionales de integración de los tradicionales información militar.
264
La gestión ecuatoriana fue trascendente para Esta doble integración no deja de contener
que el Consejo de Defensa Suramericano se afian- elementos contradictorios, dada la proclama de
zara como instancia de construcción de confian- la Alba de una “estrategia de defensa integral
za y cooperación, remontando las condiciones popular conjunta” que incluya mecanismos de
complejas en las que asumió la Presidencia por respuesta conjunta que proyectarían una alian-
los efectos regionales del conflicto bilateral co- za militar y una escuela común de doctrina y
lombo-ecuatoriano, los disensos generados por formación de fuerzas armadas, lo cual contiene
las bases militares de Estados Unidos en Colom- una marcada diferencia con el Consejo de De-
bia, y las percepciones de riesgo y desconfianza fensa Suramericano, orientado a una interlocu-
por las adquisiciones militares y los acuerdos ex- ción entre políticas de defensa nacionales y a
traregionales en materia de seguridad y defensa. la generación de mecanismos de confianza, sin
política de defensa común ni conformación de
Ecuador ha puesto énfasis en los procesos una alianza militar ni de un mecanismo de se-
y mecanismos de integración en seguridad y guridad colectiva.
defensa, como una dimensión fundamental de
En el último periodo, el Ecuador ha venido
la integración política, propiciando la constitu-
diversificando el espectro de alianzas y acuer-
ción de regímenes de cooperación alternativos
dos en seguridad, dentro y fuera de la región, a
al deteriorado sistema interamericano.
partir de una visión de un orden internacional
El actual marco constitucional establece como multipolar. Entre los acuerdos de cooperación se
una de las prioridades de la integración latinoa- destacan, además de los que responden a lógi-
mericana y del Caribe, el “impulsar una política cas de integración regional y subregional, los que
común de defensa que consolide una alianza es- aproximan vínculos bilaterales en el entorno an-
tratégica para fortalecer la soberanía de los países dino y latinoamericano, y en la proyección extra-
y de la región” (Constitución Política del Ecua- regional de la actual política exterior ecuatoriana
dor, artículo 425). En esta perspectiva, el gobier- (véanse las tablas 3 y 4).
no ecuatoriano viene propiciando mecanismos De acuerdo con la actual perspectiva de go-
de integración en seguridad y defensa, tanto en bierno, se proyecta insertar las definiciones de
el Consejo de Defensa Suramericano, como en su seguridad y defensa en un ámbito más amplio
participación en el bloque Alba. de las relaciones internacionales, en relación
Tabla 3. Ecuador: acuerdos de cooperación multilateral en seguridad, 2008-2009
Unasur
• Acuerdos de cooperación en materia de defensa
Ministros de Relaciones Septiembre y noviembre
• Consejo de Defensa Suramericano
Exteriores y Defensa
Cumbre Alba-TCP
Comité Permanente de Soberanía y Defensa de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra América (parte del Consejo Político)
Alba Octubre de 2009
• Estrategia de defensa integral popular conjunta

• Escuela de dignidad y soberanía de las Fuerzas Armadas de los países de la Alba-TCP
Argentina, Bolivia, • Cooperación para la defensa, actividades académicas, capacitación técnica militar
Julio de 2009
Ecuador y Paraguay y ejercicios conjuntos
265
Pablo Celi
Tabla 4. Ecuador: acuerdos de cooperación bilateral en seguridad, 2008-2009

Julio de 2008 • Cooperación bilateral en materia militar en programas de desarrollo de la frontera común
• Programas de modernización del Ministerio de Defensa
• Cooperación en operaciones de mantenimiento de paz
Perú
• Colaboración en ciencia, tecnología y producción para la defensa e investigaciones
• Estudios estratégicos de la defensa
• Inteligencia estratégica militar (reformular el sistema ecuatoriano)
Diciembre de 2008 • Cooperación para la defensa (armamento)
Irán
• Apoyo a la Asociación Internacional de Energía Atómica
Julio de 2009 • Capacitación profesional militar y asistencia con médicos chinos militares y maestros de artes marciales
China
• Cooperación en armamento
Rusia Agosto de 2009 • Uso pacífico de energía nuclear y armamentismo
Septiembre de 2009 • Intercambio académico militar
Chile
• Programas de desarrollo para la cooperación en la defensa
Octubre de 2009 • Cooperación para la defensa
Venezuela • Investigación en desarrollo tecnológico militar
• Ejercicios conjuntos
Colombia Noviembre de 2009 • Reactivación de la Combifron
con las definiciones de soberanía, integración Periódicos y revista

y alianzas estratégicas, desde una perspectiva
multipolar que abarca la diversificación de la Expreso, Guayaquil.
cooperación en el ámbito militar en lo que atañe Hoy, Quito.
a tecnología e industria militar, fuentes de apro- El Comercio, Quito.
visionamiento de material bélico y equipos,
El Telégrafo, Guayaquil.
sistemas de vigilancia e inteligencia, doctrina y
El Universo, Guayaquil.
capacitación.
Revista Vanguardia. 178, 180, 181, 196, 205, 243, 246.
Bibliografía
Notas
Acosta, Alberto (coordinador) (2010). Análisis de coyun-
tura. Una lectura de los principales componentes 1 Entre las anomalías se señalaron: el manejo arbi-
económicos, políticos y sociales del Ecuador durante trario y la destrucción de evidencias judiciales, el
el año 2009, Ildis-Flacso, Quito, abril. ocultamiento y filtrado de información, el mante-
nimiento de contactos con redes de inteligencia ex-
Arellano, Félix Gerardo (2009). Nacimiento, evolución y tranjeras sin conocimiento ni autorización superior
perspectivas de la Alianza Bolivariana para los Pue- y, en general, el accionar ajeno al control político de
blos de Nuestra América, Ildis-Fes, octubre. las instancias de gobierno.
Constitución del Ecuador, 2008. 2 Revista Vanguardia. 205. “El mapa del crimen orga-
Ley de seguridad pública y del Estado, 2009. nizado”, septiembre de 2009.
Ministerio de Defensa Nacional. Agenda política de la 3 Revista Vanguardia. 180. “La modernización de la
defensa nacional. Policía Nacional no basta. Entrevista a Gustavo Ja-
lkh, Ministro de Gobierno”, marzo 2009.
Ministerio de Gobierno, Cultos, Policía y Municipalida-
des. Agenda de seguridad, soberanía y democracia. 4 La UIES recibió 2 millones de dólares anuales de los
Estados Unidos, que también entregó 33 vehículos
Modernización de Ministerios de Defensa. Consejo de y cuatro motos, desde 2003.
Defensa Suramericano, Quito 2010.
5 El Comercio, Quito 19 de octubre de 2009.
Resdal (2009). Atlas comparativo de seguridad y defensa.
6 El Comercio, 26 de septiembre de 2009.
7 El Comercio, 8 de febrero de 2009.
266
Roberto Cajina
Introducción 1. Estructura y sistemas de seguridad

y defensa
Este artículo describe y analiza las condiciones
de estructura, recursos y esquemas de integra- Si bien existen un Ministerio de Gobernación
ción regional de Nicaragua en seguridad y de- (Mingob) y uno de Defensa (Mindef), un Ejército
fensa, a diciembre de 2009. Particularmente, y una Policía, Nicaragua no cuenta con un sis-
trata las condiciones que se han desarrollado tema de seguridad y defensa. Lo tuvo durante la
desde principios de 2007, durante el gobierno década de la revolución sandinista (1979-1990),
del presidente Daniel Ortega, del Frente San- pero finalizada la guerra civil la urgencia de re-
dinista de Liberación Nacional (FSLN), un go- construir la economía en ruinas copó la agenda
bierno que partió de lo que en 1995 la entonces nacional, y defensa y seguridad dejaron de figu-
presidenta Violeta Barrios de Chamorro (1990- rar como asuntos prioritarios. Sin embargo, en
1997), definió como un proceso de transición el texto constitucional y la legislación ordina-
“de la guerra a la paz; de un régimen de voca- ria existen normas e indicaciones dispersas que
ción totalitaria a un sistema democrático, libre podrían ser parte del sustento legal y operativo
y pluralista; y de una economía centralizada a de un eventual sistema nacional de seguridad.
un sistema económico de libre mercado”1, a lo
largo del cual empezó a desarrollarse la recon-
versión de los sectores de seguridad y defensa. 1.1 Estructura del Ejército y la Policía
En Nicaragua esto es especialmente importante,
porque se trata de una transición atípica, única Con el fin de la guerra fría, la derrota del FSLN
en América: el tránsito de un autoritarismo de en las elecciones de 1990 y la firma de los
izquierda a la democracia, y ahora al “encua- “Acuerdos de transición” (Cajina, 1997: 68-73)
dramiento de sus vínculos con la República Bo- –despartidización del Ejército y la Policía, sub-
livariana de Venezuela dentro del Alba”2. ordinación a la autoridad civil, redimensiona-
miento de efectivos y presupuesto, a cambio de
267
Roberto Cajina
respeto a la institucionalidad, profesionalismo, El Estado Mayor General (EMG) está consti-

escalafón, grados y mandos–, las fuerzas irregu- tuido por siete direcciones (personal y cuadros,
lares orgánicas fueron desapareciendo. inteligencia y contrainteligencia militar, opera-
ciones y planes, logística, doctrina y enseñan-
Para enfrentar la guerra de agresión financia-
za, asuntos civiles, y finanzas) y dos órganos de
da y políticamente apoyada por Estados Unidos,
apoyo. La Inspectoría General “es un órgano de
en 1983 el gobierno sandinista había instituido el
la Comandancia General, subordinada directa-
servicio militar obligatorio, denominándolo servi-
mente al comandante en jefe del Ejército (…);
cio militar patriótico (SMP). Después de la derrota
designada para la supervisión, evaluación y
electoral del FSLN en 1990, la presidenta Violeta
control del cumplimiento de los planes de ac-
Barrios de Chamorro lo suspendió indefinida-
tividades principales, reglamentos, manuales,
mente3, y con la reforma constitucional de 1995
ordenanzas y demás documentos rectores del
fue abolido. Ese mismo año también se disolvie-
Ejército”4.
ron las milicias populares y la reserva. A partir
de entonces el Ejército y la Policía se rigen por un Territorialmente, las fuerzas están distribui-
sistema de servicio militar y policial voluntario. das en Fuerza Aérea, Fuerza Naval y Unidades
de Combate: una Brigada de Infantería Mecani-
Como parte esencial del proceso de recon-
zada, cinco Comandos Militares Regionales y
versión del sector defensa, entre 1990 y 1992
tres Destacamentos Militares: Norte, Sur y de
el Ejército experimentó una reducción drástica
Montaña (véase el diagrama 1).
de efectivos y presupuesto, hasta convertirse en
el más pequeño y con menos recursos en Cen- Como se aprecia en la tabla 1, el personal
troamérica: pasó de 134.400 efectivos en 1986 del Ministerio representa 0,46% del total. Esta
a 86.810 en 1990, 14.000 en 1994, y 12.000 en relación porcentual se refleja en la asignación
2004 (Cajina, 2005). En la actualidad cuenta de los recursos presupuestales para las dos ins-
con 9.610, entre oficiales, suboficiales y solda- tituciones. En términos de institucionalidad
dos. Asimismo, el presupuesto de defensa se re- democrática, la situación del Ministerio es pre-
dujo dramáticamente, pasando de 182 millones ocupante, agravada desde enero de 2007 por la
de dólares en 1989, a 177 al año siguiente, a 51 manifiesta carencia de personal civil profesio-
en 1993 y a 31 millones en 1995 (Cajina, 1997: nalmente capaz y con la experiencia necesaria
352), año a partir del cual comenzó a experien materia de defensa y seguridad. En 2007, el
mentar leves incrementos. 93% del personal del Ministerio se concentraba
en el Área de Apoyo (División General Admi-
La estructura orgánica del Ejército de Nica-
nistrativa Financiera; Asesoría Legal; Prensa,
ragua es piramidal y jerarquizada, con cuatro
Relaciones Públicas y Protocolo; Auditoría, más
niveles de mando: mando supremo, alto mando,
secretarias, personal de mantenimiento, conser-
mando superior y mando de unidades. El man-
jes y conductores), y apenas el restante 7% era
do supremo es ejercido por el presidente de la
del Área Sustantiva (Cajina, en prensa), propor-
República en su condición de jefe supremo del
ción que se ha mantenido.
Ejército. El alto mando corresponde a la Coman-
dancia General, compuesta por el comandante La estructura de la Policía de Nicaragua tam-
en jefe –a quien se subordinan todas las fuerzas bién es piramidal y jerarquizada. La jefatura na-
del Ejército–, el jefe del Estado Mayor General y cional está encabezada por el primer comisio-
el inspector general. También se subordinan al nado, quien es su director general, y la integran
comandante en jefe los órganos comunes: Infor- cuatro comisionados generales con funciones de
mación para la Defensa, Logística, Cuerpo Mé- subdirección de áreas específicas. Al director
dico Militar, Estado Mayor de la Defensa Civil, general se subordinan las ocho direcciones de
Contrainteligencia Militar y Guardia de Honor. las especialidades nacionales (Auxilio Judicial,
268
Diagrama 1. Organigrama del Ejército de Nicaragua
COMANDANCIA
GENERAL
COMANDANTE
EN JEFE
Jefe Inspector
EMG General
Estado Mayor Sub Jefe

General EMG
Órganos de apoyo Unidades Órganos comunes Otros órganos

a la comandancia Militares
Tipos de fuerza
Personal y Secretaría Consejo
cuadros General Militar
Fuerza Aérea Fuerza Naval
Inteligencia y Relaciones Inspectoría
contra inteligencia Públicas y Unidades de combate
militar Militar
Exteriores Comando
Brigada Inf. Información
operaciones
Operaciones y mecanizada para la defensa Auditoría
Asesoría especiales
planes General
Jurídica
Regimiento de Cuerpo Unidades Comando de
Instituto de
Logística comandancia de ingenieros logísticas apoyo logístico Previsión Social
Militar
1er comando 3er comando Cuerpo Hospital
Doctrina y militar regional militar regional médico militar militar Centro Historia
enseñanza Militar
4to comando 5to Comando Estado mayor
Asuntos Oficina org.
militar regional militar regional de defensa civil Militares
civiles Internacionales
6to Comando Destacamento Contra
militar regional inteligencia Agregados
Finanzas militar Norte militar Militares
Destacamento Unidad tropas Unidad de
Órganos de apoyo militar Sur radio técnica guardia de honor USA JID España
México Francia
al EMG Canadá
Unidad protección Unidad técnica Escuelas y
y seguridad academias
personal canina El China
Puesto general Cuba Honduras
Salvador Taiwán
de mando
Cuerpo de Destacamento
transmisiones militar de Montaña
Unidad de aseo
y servicio EMG
ESEM CSEM ENSAC ENDI
Fuente: http://www.ejercito.mil.ni/
Tabla 1. Detalle de cargos Investigaciones Económicas, Investigaciones de

Ministerio de Defensa-Ejército, 2005-2009 Drogas, Seguridad Personal, Seguridad Públi-
ca, Seguridad de Tránsito, Inteligencia Policial
2005 2006 2007 2008 2009
y Atención a la Juventud y la Niñez), y cuenta
Oficiales 1.475 1.475 ND 1.500 1.500 también con diez órganos de apoyo. Territorial-
Suboficiales 330 330 ND 302 302 mente, los efectivos policiales se despliegan
siguiendo el formato de la división política ad-
Clases 1.463 1.436 ND 1.200 1.200
ministrativa del país, con quince direcciones
Soldados 6.158 6.158 ND 6.410 6.410 departamentales, dos regionales (Atlántico Nor-
Civiles (Ejército) 1.020 1.020 ND 904 904 te y Atlántico Sur), y dos que obedecen a crite-
Civiles (Mindef) 40 48 ND 49 49
rios de cobertura geográfica y operativa (Trián-
gulo Minero Norte y Zelaya Central) (véase el
Funcionarios (Ejército) 85 86 ND 189 189
diagrama 2).
Militares 9.494 9.485 ND 9.601 9.601
Fuente: elaboración propia con base en los presupuestos ge-

nerales de la República (PGR) publicados por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público (MHCP).
269
Roberto Cajina
Diagrama 2. Organigrama de la Policía Nacional de Nicaragua
JEFATURA NACIONAL
DIRECCIÓN NACIONAL
ESPECIALIDADES
NACIONALES
Dirección de Dirección de Dirección de Dirección de Dirección de Dirección de Dirección de

Dirección Investigación Atencióan
Investigaciones Seguridad Seguridad Seguridad Inteligencia
Auxilio Judicial de Drogas a la Juventud y la niñez
Económicas Personal Pública de tránsito Policial
División
D.A.E.M D.O.E.P Interpol Dir. Comisarías
Mujer, Niñez
y Adolescencia
ÓRGANOS DE APOYO
División División División División División

Div. Lab. de Div. Academia División de División División
Asuntos Asesoría legal Archivo Relaciones de personal
criminalística de Policía Salud Administración Finanzas
Internos Nacional Públicas
División División División División

Secretaría Servicios Proyectos Informática
Ejecutiva Policiales
DELEGACIONES DEPARTAMENTALES
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal.
Delegación Dptal
Delegación Dptal
Delegación Dptal
Triángulo Minero
Nueva segovia
Celaya Central
Río San Juan

Chinandega
Matagalpa
Chontales
Managua
Ginotega
Grenada
Masaya
Carazo
Boaco
Madre
RAAN
RAAS
Esteli
Rivas
León
Fuente: http://www.policia.gob.ni/organigrama_policia.html
La tabla 2 muestra la evolución del comple- sonal se mantiene relativamente estable, la Po-
tamiento del Ministerio de Gobernación en el licía acusa una tasa global de crecimiento (TGC)
periodo 2005-2009. Sobresale la asimetría entre de 20,39%. Dado que sólo se indican cantidades
el tamaño de la Policía y el resto de “programas” globales, no es posible determinar si esto signi-
del Ministerio. Mientras en estos últimos el per- fica el incremento en la cantidad de policías en
Tabla 2. Detalle de cargos del Ministerio de Gobernación, 2005-2009

2005 2006 2007 2008 2009
Actividades centrales 281 214 ND 247 246

Policía 8.360 8.805 ND 9.838 10.065
Sistema penitenciario 1.038 1.079 ND 1.080 1.214
Migración y Extranjería 569 546 ND 517 517
Bomberos 350 350 ND 360 350
Gobernaturas departamentales 63 63 ND 65 63
Total 11.011 11.069 ND 12.097 12.476
Fuente: MHCP, PGR 2007.
270
función de fortalecer la seguridad ciudadana. La tabla 4 muestra el despliegue territorial

En todo caso, al igual que sucede con Defensa, de la fuerza policial por departamentos y re-
esta asimetría se reflejará en la distribución de giones, en valores absolutos y porcentuales. De
los recursos presupuestales asignados. acuerdo con las cifras, aparentemente el crite-
rio rector de este despliegue es “mayor cantidad
Observando los datos de los otros “progra-
de efectivos en donde se cometen más delitos”.
mas”, es preciso anotar que mientras la pobla-
Pareciera que la Policía Nacional en su planifi-
ción penal crece geométricamente, la cantidad
cación estratégica no ha traspasado el umbral
de efectivos que administran y custodian los
de lo cuantitativo, dejando por fuera factores
centros penitenciarios permanece virtualmen-
importantes como tipología y peligrosidad de
te congelada. Más aún, en tanto que aumentan
los delitos, perfil de víctimas y victimarios,
la demanda de servicios de bomberos y la mi-
formación y eficiencia de la fuerza desplegada,
gración ilegal, el personal de ambas direccio-
operatividad policial, entre otros. De hecho,
nes permanece congelado, e incluso se reduce,
en Nicaragua no existe una política pública de
como en el caso de Migración y Extranjería.
seguridad ciudadana como tal; lo que hay son
La tabla 3 muestra la distribución del per- planes operativos específicos –contenidos en el
sonal de la Policía por grado y sexo, en valores Plan operativo anual (POA) de la Policía– entre
absolutos y porcentuales. los cuales hay cierto grado de articulación.
Uno de los ejes cardinales de la doctrina El resultado de esta falencia es claro: la Po-
policial es el enfoque de género; sin embargo, licía no cuenta con un verdadero plan de pre-
la relación grado-sexo es notoriamente asimé- vención y coerción del crimen, que se sustente
trica: de cada cuatro efectivos sólo una es mu- en una política expresamente formulada para
jer. Por otra parte, no hay evidencia estadística reducir los niveles de inseguridad ciudadana
que muestre que a mayor cantidad de mujeres e impactar positivamente la calidad de vida
policías hay mayores niveles de seguridad ciu- de la población. Más aún, aunque la Policía ha
dadana. formulado y desarrolla una Política integral de
la relación policía-comunidad que “se basa en
Tabla 3. Distribución de grados policiales, por sexo, 20075

Grado Femenino % Masculino % Total
Primer Comisionado 1 100 0 0 1

Comisionado General -- -- 4 100 4
Comisionado Mayor 5 13,2 33 86,8 38
Comisionado 33 22,8 112 77,2 145
Subcomisionado 88 23,8 281 76,2 369
Capitán 118 24,8 358 75,2 476
Teniente 150 29,8 353 70,2 503
Inspector 287 65,7 517 64,3 804
Subinspector 161 27,6 422 72,4 583
Suboficial Mayor 256 26,3 717 73,7 973
Suboficial 444 25,1 1.236 74,9 1.680
Policía 713 23,5 2.322 76,35 3.035
Sin grado 367 62,3 222 37,7 589
Total 2.623 28,0 6.577 73,0 9.200
271
Roberto Cajina
Tabla 4. Policía: despliegue territorial, por delegaciones, 20076

Departamento/Región Femenino % Masculino % Total
Estela 78 27,1 210 72,9 288

Madriz 49 25,9 140 74,1 189
Nueva Segovia 51 22,7 174 77,3 225
León 95 21,1 356 78,9 451
Chinandega 84 22,2 295 77,8 379
Granada 65 30,0 152 70,0 217
Masaya 54 21,1 202 78,9 256
Carazo 80 33,1 162 66,9 242
Rivas 45 18,1 203 81,9 248
Chontales 66 27,0 178 73,0 244
Boaco 33 24,3 103 75,7 136
Matagalpa 130 28,4 327 71,6 457
Jinotega 70 26,5 194 73,5 264
Raan 82 29,8 193 70,2 275
Raas 84 38,7 133 61,3 217
Zelaya Central 7
42 27,1 113 72,9 155
Río San Juan 41 23,6 133 76,4 174
Triángulo Minero 8
52 35,4 95 64,6 147
Total 1.201 26,3 3.363 73,7 4.564
Fuente: Policía Nacional. Anuario estadístico 2007.
una vinculación entre la demanda del servicio la información relativa a su estructura y fun-
por parte de la población, la calidad del servi- cionamiento no es accesible. La única informa-
cio prestado por la Policía Nacional y la percep- ción pública sobre ellos es la definición de su
ción que sobre estos servicios tiene la población naturaleza y funciones, señaladas en el Código
usuaria”9, la falta de un análisis conceptual ho- militar10, en el caso del Ejército; y en el de la
lístico de la violencia criminal en Nicaragua Policía, someras referencias en informaciones
deja relativamente desarmada a la fuerza públi- periodísticas y ocasionales declaraciones de sus
ca frente a la creciente y cada vez más sofistica- autoridades superiores.
da actividad delictiva.
La DID es uno de los siete órganos comunes
del Ejército, es decir, que atraviesa toda su es-
1.2 Sistemas de inteligencia: tructura. Su misión es “obtener, procesar y ana-
lizar la información de actividades que atenten
estructura y funciones
contra la soberanía, la integridad territorial de
Formalmente, en Nicaragua existen tres siste- la nación y el orden constitucional”. Por man-
mas de inteligencia: en el Ejército, la inteligen- dato constitucional, la DID, como todos los órga-
cia de Estado (Dirección de Información para la nos de inteligencia, tiene prohibido desarrollar
Defensa, DID) y la contrainteligencia militar (Di- actividades de inteligencia política. Por ley se
rección de Información para la Contrainteligen- subordina al presidente de la República en su
cia Militar, Dicim); y en la Policía, la Dirección condición de jefe supremo del Ejército, y orgá-
de Inteligencia Policial (DIP). Pero no existen nicamente depende del comandante en jefe del
leyes específicas que regulen estos sistemas y Ejército.
272
El Código militar define la Dirección de In- nal, según lo determine el presidente; 4) orga-
formación para la Contrainteligencia Militar niza, de acuerdo con la ley, las fuerzas, medios
como un “organismo militar especializado, que y bienes públicos a utilizarse en caso de emer-
está designado para la protección de la Institu- gencia nacional (los bienes privados sólo pueden
ción, para la prevención de actividades delicti- usarse en caso de catástrofe nacional o de guerra,
vas y de acciones que se den a lo interno de la con las indemnizaciones que contempla la ley);
institución que atenten contra la integridad de 5) coadyuva con la Policía en la lucha contra el
la misma. También está destinada para garan- narcotráfico en el territorio nacional, conforme a
tizar la protección física de los mandos, de las lo dispuesto en las leyes; 6) en casos de desastres
instalaciones militares y de los bienes y recur- o catástrofes, realiza acciones de defensa civil
sos del Ejército” (ley 181, artículo 27). para proteger y auxiliar a la población y sus bie-
nes, y colaborar en el mantenimiento del orden
De inteligencia policial no se conoce prácti-
y en las labores de reconstrucción, supeditado a
camente nada, ya que la poca información públi-
las autoridades civiles; 7) colabora, conforme lo
ca es contradictoria e incompleta. Por ejemplo,
disponga el presidente, en la realización de obras
en el organigrama oficial de la Policía Nacional
que contribuyan al desarrollo del país (planes de
aparece como una de las ocho direcciones prin-
salud y educación, conservación y renovación
cipales11, pero no se incluye en la lista de las
once especialidades del cuerpo policial12 y en de recursos naturales, entre otros planes estra-
la ley de la Policía Nacional (ley 228)13 tampoco tégicos).
hay referencia alguna a ella. La Policía Nacional, definida constitucional-
mente como “un cuerpo armado de naturaleza
civil”, tiene como función clásica “garantizar el
1.3 Funciones del Ejército orden interno, la seguridad de los ciudadanos,
y la Policía Nacional la prevención y persecución del delito”, y auxi-
liar al poder jurisdiccional, como lo estipula la
El artículo 92 de la Constitución Política de Ni- ley de funciones de la Policía Nacional en ma-
caragua define al Ejército como “la institución teria de auxilio judicial14. La ley de la Policía
armada para la defensa de la soberanía, de la in- Nacional en su artículo 1º amplía y precisa su
dependencia y la integridad territorial”, y agre- naturaleza y finalidad, como “un cuerpo arma-
ga que “en casos excepcionales el presidente de do de naturaleza civil, profesional, apolítico,
la República, en Consejo de Ministros podrá, apartidista, no deliberante [que] se regirá en
en apoyo a la Policía Nacional, ordenar la inter- estricto apego a la Constitución Política de la
vención del Ejército de Nicaragua cuando la es- República a la que debe respeto y obediencia”,
tabilidad de la República estuviera amenazada y cuya misión es “proteger la vida, la integridad,
por grandes desórdenes internos, calamidades o la seguridad de las personas y el libre ejercicio
desastres naturales”. de los derechos y libertades de los ciudadanos;
El artículo 2º del Código militar amplía esas asimismo es responsable de la prevención y
funciones, señalando que el Ejército: 1) organi- persecución del delito, la preservación del or-
za y dirige la defensa armada de la patria, y de- den público y social interno, velar por el respe-
fiende su integridad territorial, independencia y to y preservación de los bienes propiedad del
soberanía; 2) coadyuva, en caso de necesidad se- Estado y de los particulares, brindar el auxilio
gún determine el presidente de la República, en necesario al poder judicial y a otras autorida-
el mantenimiento de la paz y el orden público; des que lo requieran conforme a la Ley para el
3) ejecuta, en coordinación con los ministerios cumplimiento de sus funciones”. El artículo 3º
y entes estatales, las actividades encaminadas al de la misma ley lista 32 funciones específicas
cumplimiento de los fines de la defensa nacio- de la Policía.
273
Roberto Cajina
1.3.1 Relaciones Policía-Ejército: Ministerio de Gobernación era “coordinar con

delgada línea roja entre defensa nacional el Ministerio de Defensa las acciones conjuntas
y seguridad pública que desarrolle[n] la Policía y el Ejército de Nica-
ragua, cuando así lo haya dispuesto el presidente
Apartes del artículo 2º del Código militar defi- de la República en Consejo de Ministros”. Si bien
nen la relación de cooperación entre el Ejército esto jamás se dio, al menos en la ley existía ese
y la Policía Nacional. El primero, en lo concer- candado de control civil, sólo faltaba aplicarlo.
niente a la paz y el orden público, y el segun- Pero la ley 61215 borró ese precepto, reduciendo
do, en la lucha contra el narcotráfico. En ambos así la estatura institucional de ambos ministerios
casos, la actuación del Ejército no tiene carác- y dejando un importante espacio de autonomía
ter de liderazgo, sino de apoyo a la acción de la funcional al Ejército y a la Policía16.
Fuerza Pública.
El presidente de la República está facultado

1.3.2 Políticas antinarcóticos
para ordenar el inicio de operaciones militares
y combate contra el crimen organizado
“contra grupos de irregulares armados en el terri-
torio nacional cuando excedan la capacidad de
Pese a la escasez de políticas de Estado, en la
las fuerzas de la Policía Nacional para sofocar-
lucha contra la narcoactividad y el crimen or-
los”. Igualmente puede “ordenar, según su crite-
ganizado hay que resaltar que el permanente
rio, en caso de suma necesidad la intervención
esfuerzo conjunto de la Policía Nacional y el
de las fuerzas del Ejército en asonadas o moti-
Ejército ha rendido notables frutos. Ejemplo de
nes que excedan la capacidad de las fuerzas de
ello es la cantidad de cocaína incautada en los
la Policía Nacional para sofocarlos. En cada caso
últimos años (15 toneladas en 2008 y cerca de
deberá informar a la Asamblea Nacional en un
50 entre 2005 y 2008) (Policía Nacional, 2007:
plazo no mayor de siete días” (artículo 5º). Por
27), y los casi 17 millones de dólares, 653 armas
su parte, la ley 288 hace propio el espíritu de la
de todo tipo, especialmente de guerra, y 373
Constitución y preceptúa, entre las funciones de
medios de transporte terrestre, aéreo y acuático
la Policía Nacional: “Mantener o restablecer, en
decomisados al crimen organizado entre 2006 y
su caso, el orden público y la seguridad ciuda-
2007 (Policía Nacional, 2007: 163).
dana, y solicitar al Presidente de la República el
apoyo del Ejército de Nicaragua en casos excep- El Ejército apoya a la Policía dándole infor-
cionales de acuerdo al artículo 92 CN”. mación de inteligencia y a veces apoyo operati-
vo directo, y en la interdicción marítima y aérea
Esto es lo que la Constitución y la legislación
a través de las unidades de las Fuerzas Naval y
ordinaria prescriben, pero la realidad es otra: sin
Aérea que operan en el Pacífico y el Caribe17,
que las capacidades de la Policía hayan sido reba-
coordinadas con unidades del Comando Sur y
sadas por grupos armados, asonadas o motines;
la agencia antidrogas estadounidense (DEA)18.
sin existir “casos excepcionales”, y sin autoriza-
ción del presidente, el Ejército apoya a la Policía
en el mantenimiento de la seguridad en las zonas
rurales. Hay que reconocer que los resultados de
1.4 Seguridad privada
ese apoyo son positivos, pero ambas fuerzas han
El incremento sostenido de la actividad delicti-
operado hasta ahora sin ninguna forma de con-
va ha generado un creciente sentimiento de in-
trol por parte de la autoridad civil.
seguridad en la población, en tanto que aumen-
En consonancia con la Constitución Política, ta la percepción ciudadana de la ineficacia de la
y antes de ser reformada, la ley 290 establecía, acción policial y disminuye la credibilidad de
en su artículo 18, que una de las funciones del las instituciones del sistema de justicia penal.
274
Estos factores explican el florecimiento de las Por otra parte, en el surgimiento y desarrollo
empresas de seguridad privada en Nicaragua. de los servicios de seguridad privada en Nicara-
gua están involucrados, sea como propietarios,
Dos hechos fueron clave para este fenóme-
socios o funcionarios, oficiales de la Policía y
no. Por un lado, la drástica transformación de la
del Ejército (activos o retirados). En el primer
economía nicaragüense, que luego de la derrota
caso, hay que señalar que la vinculación de dos
del FSLN en 1990, pasó de un modelo central-
actividades de naturaleza incompatible, en es-
mente planificado a uno de libre mercado en el
pecial en el plano de la ética profesional y en
que la actividad económica privada inició un
el compromiso que los servidores de la fuerza
proceso de recuperación y desarrollo. Por otro,
pública tienen con la sociedad, inevitablemente
los cambios en los conceptos de propiedad y de
encierra conflictos de intereses que con facili-
seguridad que el nuevo modelo trajo consigo.
dad pueden terminar afectando a la institución
En el gráfico 1 se aprecia el desarrollo de la o a la empresa en la que participa el policía.
industria de seguridad privada en Nicaragua. Se
Hasta antes de 2007, el Ministerio de Go-
observan dos etapas: la primera, de crecimiento
bernación tenía una participación marginal en
lento, entre 1990 y 1995; y la segunda, de cre-
materia de seguridad privada: conforme a la
cimiento acelerado, entre 1995 y 2005. El auge
ley 290, le correspondía “Ratificar o cancelar el
se inicia entre 1998 y 1999, y desde entonces
[permiso de] funcionamiento de los cuerpos pri-
la industria registra un marcado incremento,
vados de seguridad que extiende la Policía Na-
como lo indica la duplicación del número de
cional, supervisar y controlar el funcionamien-
empresas entre 2003 y 2009.
to de éstos a través de la institución policial”.
No obstante la falta de información oficial Pero la reforma de la ley 228 (enero de 2007) le
para los años 2004 a 2008, el fenómeno de la quitó al Ministerio esa atribución pasándola a
seguridad privada ha cobrado importancia más la Policía, lo que le da a ésta un nuevo espacio
allá de su carácter de actividad legítima del de autonomía funcional y mayores niveles de
mercado, sobre todo porque pone sobre la mesa discrecionalidad.
el asunto de la desdemocratización de la segu-
Para la profesionalización y modernización
ridad, la cual ha dejado de ser un bien público
de los servicios de seguridad privada se requie-
al convertirse en una mercancía regulada por la
re una ley que siente los cimientos jurídicos
ley de la oferta y la demanda.
para su adecuado control y que responda a las
Gráfico 1. Empresas de seguridad privada, 1990-2009
109
120
100
80
56
53
60
47 52 56
40 14 21
4 5 8 23
20
2 3
0
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
Fuente: Elaboración de Roberto J. Cajina con base en fuentes oficiales y privadas.
275
Roberto Cajina
necesidades del país. Paradójicamente, en Ni- el artículo 20 de la ley 290 le fijaba al Ministe-
caragua no sólo no existe una ley de seguridad rio de Defensa: dos sustantivas (inteligencia y
pública, sino que ni el Parlamento ni el Ministe- defensa civil) y tres accesorias (medio ambiente
rio de Gobernación ni la Policía han atendido la y recursos naturales; atención a retirados del
solicitud de las empresas de seguridad privada Ejército, y recursos físicos del territorio, estu-
para que se apruebe una ley al respecto. dios territoriales, cartografía y meteorología).
Quedaron entonces dos sustantivas (políticas
y presupuesto de defensa) y cuatro accesorias
1.5 Evolución de la institucionalidad (apoyo al Ministerio de Gobernación en las ac-
y sistema de seguridad y defensa ciones conjuntas Policía-Ejército, participación
en la junta directiva del Instituto de Previsión
El tránsito del autoritarismo a la democracia, a Social Militar, políticas de navegación aérea y
partir de la administración de Violeta Barrios acuática, y agregadurías militares en el extran-
(1990-1997), demandaba la despartidización, o jero), modificadas sustancialmente. A esas seis
más bien la desandinización, del Ejército Popu- funciones modificadas se añadieron siete nue-
lar Sandinista y la Policía Sandinista, institucio- vas, de las que sólo tres (desminado humanita-
nes nacidas de las entrañas del FSLN, en 1979, rio, limitación y control de armas, y relaciones
para la defensa del proyecto revolucionario. civiles-militares) son sustantivas. En resumen,
la reforma restringió sustancialmente el ámbito
Como parte de la reconversión de los secto-
de las competencias del Ministerio de Defensa,
res de seguridad y defensa, la base jurídica de
aunque éste, desde su fundación en 1997, fuera
las instituciones a cargo de los mismos sufrió
importantes cambios que buscaban afirmar la una estructura disfuncional, con una abultada
supremacía del poder civil sobre las fuerzas mi- burocracia de apoyo frente a una burocracia
litares y policiales, y la subordinación de éstas sustantiva muy débil, sin recursos económicos
a la autoridad civil legítimamente constituida. y sin un plan estratégico de desarrollo institu-
La ley 181, la Constitución Política (1995 y sus cional (Cajina, en prensa).
posteriores reformas parciales), la ley 228 y la La reforma de la ley 228 despojó al Ministe-
ley 290 recogen esos principios esenciales en rio de Gobernación de atribuciones sustanciales
todo régimen democrático. A pesar de sus limi-
en materia de control civil, para trasladarlas al
taciones, en el periodo 1990-2007 esta base jurí-
presidente de la República y al director general
dica demostró ser relativamente funcional.
de la Policía, pasando incluso por encima de la
Pero apenas una semana después de su pose- facultad constitucional del Ministerio de inter-
sión en 2007 y con carácter de urgencia, el presi- mediar entre el presidente y el director de la Po-
dente Daniel Ortega presentó ante la Asamblea licía. Así, esta reforma altera la lógica funcional
Nacional una reforma a la ley 290, en la que se de la cadena de mando (Cajina, en prensa: 48-
incluyó una reforma a la ley 228 o ley de la Po- 51) y vulnera el principio de control civil.
licía Nacional. El resultado de esas reformas ha
La Policía Nacional quedó entonces en ma-
sido el quebrantamiento de la institucionalidad
nos del presidente, pero no en términos de con-
de la Policía, el debilitamiento de los Ministe-
rios de Gobernación y de Defensa y la apertura trol civil sino de control partidario. El Ministerio
de mayores espacios de autonomía funcional de Gobernación fue virtualmente desmantelado
para las fuerzas policiales y militares. y aun cuando conserva alguna ascendencia le-
gal sobre la Policía su radio de acción quedó
La reforma propuesta por Ortega, aprobada reducido a la Dirección de Migración y Extran-
por 62 de los 92 diputados de la Asamblea Na- jería, el sistema penitenciario y la Dirección de
cional, eliminó cinco de las once funciones que Bomberos.
276
Quizás uno de los aspectos más importantes cutivo en los sectores de seguridad y defensa,
en este sentido sea que, aunque existe un orde- resulta casi inevitable que el Parlamento funcio-
namiento constitucional y jurídico que regula el ne “como si se tratara de una institución formal
desempeño de las fuerzas militares y policiales, que por disposiciones constitucionales obliga
tradicionalmente el liderazgo político civil y la a realizar allí la legitimación de las propuestas
misma sociedad civil han mostrado poco interés presidenciales” (Donadio, 2008: 145). De hecho,
en los asuntos de seguridad y defensa. De hecho, todos los proyectos de ley referidos a ambos sec-
los diputados aprobaron las reformas comenta- tores han sido introducidos al Parlamento por el
das sin siquiera percatarse del grave daño que le ejecutivo o por militares y policías a través de
estaban causando a la Policía, a los ministerios éste. En pocas palabras, en Nicaragua no existe
de Defensa y de Gobernación y, por extensión, a forma alguna de control parlamentario sobre la
la gobernabilidad e institucionalidad democráti- seguridad y la defensa.
ca en Nicaragua (véase Cajina, s. f.: 35-36).
1.6 Principales acuerdos de cooperación

1.5.1 Control parlamentario
Las relaciones internacionales del Ejército de
La Constitución Política y la ley orgánica del Nicaragua tienen un radio de acción más am-
poder legislativo facultan al Parlamento para plio que las de la Policía. En la subregión ambas
aprobar el PGR; sancionar la ejecución presu- entidades comparten espacios comunes. Los
puestaria; ratificar el nombramiento de los mi- militares participan en la Conferencia de las
nistros de Estado, incluidos los de Gobernación Fuerzas Armadas Centroamericanas (CFAC)19 y
y Defensa; solicitarles informes, interpelarlos y los policías en la Asociación de Jefes de Policía
hasta destituirlos; conformar comisiones espe- de Centroamérica y el Caribe20. Las dos entida-
ciales y de investigación; y ratificar los conve- des subregionales desarrollan actividades ope-
nios internacionales suscritos por el ejecutivo. rativas y de cooperación, intercambio de infor-
mación y desarrollo conjunto de programas de
Sin embargo, el desempeño del Parlamen-
capacitación y adiestramiento mediante cursos
to en materia de seguridad y defensa es igual o
más pobre que el de los ministerios de Gober- y ejercicios conjuntos21, y cuentan con obser-
nación y Defensa. La Comisión de Paz, Defensa, vadores extrarregionales. Asimismo, participan
Gobernación y Derechos Humanos no participa del Sistema de la Integración Centroamericana
en la aprobación del presupuesto de dichos mi- (Sica), en las comisiones de defensa y seguri-
nisterios, y tampoco tiene una articulación fun- dad, respectivamente22.
cional estratégica con las comisiones de Rela-
Ni la Conferencia ni la Asociación son alian-
ciones Exteriores, Presupuesto y Justicia, que le
zas clásicas, sino entidades de cooperación, in-
permita abordar adecuadamente la complejidad
tercambio de experiencias, análisis conjunto
de ambos sectores y ejercer la influencia debi-
de problemas comunes y definición de princi-
da sobre el ejecutivo (Fluri y Johnsson, 2003:
pios de actuación comunes en los ámbitos de
86). Ni el Parlamento en general ni la Comisión
sus respectivas competencias. Sin embargo, en
en particular participan en los procesos de for-
la Asociación sí se contemplan aspectos opera-
mulación de las políticas de defensa y de con-
tivos, como la lucha contra la narcoactividad
ducción política de la defensa que, por cierto,
y el crimen organizado (tráfico de armas y de
tampoco se da (Cajina, 2008: 34).
personas, robo de vehículos). La CFAC tiene una
En sociedades como la nicaragüense, en las estructura operativa activa que puede revelar
que prevalece un fuerte sistema presidencialista cierto embrión de alianza: la Unidad Humanita-
y una arraigada cultura de supremacía del eje- ria y de Rescate (UHR), que sólo opera en casos
277
Roberto Cajina
de desastres naturales o situaciones de calami- Rusia se acreditaron oficinas de enlace militar

dad, como terremotos y epidemias en la subre- que permiten una fluida comunicación para
gión. Existe también la Unidad de Operaciones atender requerimientos de información mutua
de Mantenimiento de la Paz, Uomp-CFAC23, que y dar continuidad a los programas previamente
hasta la fecha no ha operado. establecidos”27.
Fuera de la subregión el panorama se bifur- Además, el Ejército de Nicaragua ha suscri-

ca. La Policía tiene lazos de cooperación bilate- to trece convenios de cooperación militar bi-
ral con España en materia de educación y for- lateral que abarcan estudios militares (becas),
mación; con los países nórdicos en asistencia asistencia y formación para misiones de paz,
financiera a planes y programas específicos de acción social e intercambio de doctrina, y tam-
fortalecimiento institucional, derechos huma- bién sobre políticas de defensa, apoyo con ma-
nos y equidad de género, entre otros; y con Es- terial militar no letal, adquisición de partes para
tados Unidos especialmente en el contexto del mantenimiento de equipos y medios, fortaleci-
Plan Mérida. El Ejército, por su parte, participa miento docente y de infraestructura, ejercicios
de las distintas instancias de defensa del siste- combinados de adiestramiento, patrullaje ma-
ma interamericano y su relación más importan- rítimo conjunto e intercambio de instructores
te en términos estratégicos es quizá la que tiene militares, entre los más importantes.
con el Comando Sur, que comprende cursos de
capacitación, ejercicios humanitarios conjun- Mientras la información oficial del Ejército en
tos, apoyo a la Fuerza Naval (equipos técnicos este campo es relativamente abundante y detalla-
y reparación o modernización de medios de suda, la que corresponde a la Policía es prácticamen-
perficie), y fortalecimiento de infraestructura y te nula y se conoce de forma ocasional a través de
docente, entre otros. Sustenta el carácter estra- los medios de comunicación. La más reciente, por
tégico de esa relación el que entre 1996 y 2009 ejemplo, se refiere a un acuerdo de cooperación
el Ejército y la Policía fueron beneficiados con con el gobierno de los Países Bajos por un monto
18’534.857 dólares en asistencia, y es particu- de 1’470.588 dólares, “con el objetivo de apoyar la
larmente revelador que 92% de ésta (17’187.353 ejecución del Plan estratégico de la institución po-
dólares) corresponda a programas del Departa- licial durante el período 2009-2012, empezando
mento de Defensa en el período 2005-200924. con el Plan operativo anual POA 2010”28. Lo que
Después de Panamá y Honduras, Nicaragua es no queda claro es si esos convenios suscritos por
el país que recibe más asistencia militar y poli- autoridades militares y policiales han sido sancio-
cial estadounidense en Centroamérica. nados por el legislativo.
Expresión de la diplomacia militar del Ejér-

cito son sus nueve agregadurías de defensa (seis
en América, dos en Europa y una en Asia), cuyo
1.7 Participación internacional del Ejército
objetivo es “fortalecer los lazos de cooperación
La única experiencia del Ejército nicaragüense
entre el Ejército de Nicaragua, las Fuerzas Ar-
en misiones de mantenimiento de paz ha sido
madas y Ejércitos de países amigos, así como
como parte de una fuerza multinacional en 2003,
brindar seguimiento a los convenios de cola-
cuando 115 efectivos organizados en la Fuerza
boración suscritos y crear condiciones para la
de Tarea de Ayuda Humanitaria de Nicaragua,
apertura de nuevos espacios de apoyo”25. A su
FTAH, bajo comando español, permanecieron
vez, en Nicaragua se han acreditado trece agre-
seis meses en Irak cumpliendo misiones de aten-
gados militares, navales y aéreos residentes y
ción médica y de desminado humanitario.
nueve concurrentes26. Adicionalmente “y como
resultado de los convenios de cooperación y Aparte de lo aprendido en términos de in-
técnica militar suscritos con Estados Unidos y teroperabilidad, lo más importante de esa expe-
278
riencia fue que, en cumplimiento del mandato En la forma en que el Ministerio de Hacien-
legal, el Ejército acató la decisión del presidente, da y Crédito Público lo presenta y la Asamblea
su jefe supremo, sancionada por el Parlamento. Nacional lo aprueba, el presupuesto asignado a
Esto evidenció por primera vez en la práctica el ambas carteras no se puede desagregar, por lo
carácter profesional apolítico, apartidista, obe- que no es posible analizar su ejecución según re-
diente y no deliberante del cuerpo castrense. sultados. La única forma de hacerlo es en térmi-
nos de la cantidad ejecutada y no de la calidad,
El Ejército también hace parte de la Uomp- eficiencia y transparencia con que se haga.
CFAC, integrada por cuatro unidades militares ni-
vel compañía, y ha participado en los cursos de Con un presupuesto en el que las institucio-
adiestramiento de la Conferencia en el Centro Re- nes se presentan como programas y los recursos
gional de Entrenamiento de Operaciones de Man- asignados a los verdaderos programas no apare-
tenimiento de Paz (Creompaz), en Cobán, Guate- cen reflejados y son administrados a discreción
mala. Esos cursos y en particular el realizado en por la respectiva presupuestada, hay aún un ter-
mayo de 2008, certificaron al Batallón CFAC “para cer problema: el PGR que la Asamblea Nacional
el cumplimiento de misiones de paz, dentro del aprueba a finales del año calendario sufre mo-
marco normativo de las Naciones Unidas”29. dificaciones a lo largo del año de ejecución, de
modo que resulta imposible trabajar con cifras
estables. Además, tales modificaciones nunca
son presentadas por el MHCP ni publicadas en
2. Recursos del sector seguridad
el Diario Oficial de forma consolidada.
2.1 Presupuestos de defensa A continuación se presentan tres tablas (5 a
y seguridad pública 7) que muestran en valores absolutos y porcen-
tuales los recursos asignados al Ministerio de De-
El análisis de los recursos presupuestales de fensa y al Ejército y su relación con el presupues-
las instituciones nicaragüenses de seguridad y to general de la república31. Las tablas permiten
defensa debe partir de la consideración de tres identificar algunas características importantes
problemas básicos. Primero, una de las princi- del presupuesto del sector defensa: 1) la distri-
pales debilidades de la administración pública bución de recursos entre el Ministerio de Defen-
en el país es la falta de información estadística sa y el Ejército es asimétrica. Esta diferencia es
confiable y consistente, lo que dificulta el aná- normal dada la naturaleza, estructura y misiones
lisis. Segundo, la naturaleza, estructura y for- de ambas instituciones, y la cantidad de perso-
mato de presentación del PGR. Teóricamente en nal de cada una; 2) la tendencia incremental del
Nicaragua existe el sistema de presupuesto por presupuesto del sector en el periodo 2005-2009
programas y resultados, pero en realidad no es es engañosa, pues no se trata de aumentos sos-
así. Los ministerios de Gobernación y de Defensa tenidos, sino del resultado de la aplicación del
son dos ejemplos típicos. En el primero la insti- deslizamiento anual del córdoba con respecto al
tución Policía Nacional aparece como uno de los dólar estadounidense32, a un presupuesto típica-
cuatro “programas” del Ministerio30, identificado mente inercial. En términos generales, el PGR de
como “Programa mantenimiento del orden pú- un año es el resultado de sumar al presupues-
blico, protección de la ciudadanía, prevención e to del año anterior el deslizamiento calculado
investigación del delito”, y el propio Ministerio para el ejercicio siguiente y, en alguna medida,
de Gobernación aparece como “Programa activi- del incremento que implican los proyectos de
dades centrales”. Y en el segundo, el Ejército es inversión pública; 3) el sector defensa consume
identificado como “Programa defensa nacional”, un porcentaje relativamente bajo del PGR (en el
y el Ministerio de Defensa como “Programa acti- período 2005-2009 fluctuó entre 3,5 y 2,7); 4) en
vidades centrales”. la distribución porcentual por rubro no se puede
279
Roberto Cajina
diferenciar cuánto corresponde al Ministerio de vicios no personales y materiales y suministros

Defensa y cuánto al Ejército, pero resalta que ser- (más del 90% en total), es poco lo que queda para
vicios personales (salarios y conexos) consume financiar los gastos operativos; 5) no existe forma
casi 60% del total y, si a este rubro se suman ser- de establecer la escala salarial por grado y cargo.
Tabla 5. PGR-Presupuesto de defensa, 2005-2009

(en millones de dólares y porcentajes)
Año PGR Presupuesto de defensa % del PGR
2005 935’895.819 33’270.586 3,55

2006 1.216’744.084 34’902.948 2,87
2007 1.350’984.626 38’936.546 2,88
2008 1.476’923.284 41’729.841 2,83
2009 1.667’067.251 45’158.449 2,71
Fuente: elaboración propia con base en datos del MHCP.
Tabla 6. Relación presupuestal entre Ministerio de Defensa y Ejército, 2005-2009

2005 % 2006 % 2007 % 2008 % 2009 %
Mindefensa 768.797 2,3 1’013.431 2,9 912.395 2.3 891.134 2,1 861.093 1.9
Ejército 32’501.789 97,7 33’889.517 97,1 38’024.151 97.7 40’838.707 97,9 44’297.356 98.1
Total 33’270.586 100 34’902.948 100 38’936.546 100 41’729.841 100 45’158.449 100
Fuente: elaboración propia con base en el PGR publicado por el MHCP 2005-2009.
Tabla 7. Presupuesto de defensa: distribución porcentual,

2005-2008 (por rubro)
Rubro 2005 2006 2007 2008 2008
Servicios personales 60,35 59,58 56,86 57,87 57,26

Servicios no personales 13,11 13,84 13,79 14,46 13,76
Materiales y suministros 20,07 21,33 24,22 24,82 26,42
Transferencias corrientes 0,59 0,55 0,50 0,41 0,36
Gasto de capital 5,88 4,70 4,63 2,64 2,20
Total 100 100 100 100 100
Fuente: elaboración propia con base en el PGR publicado por el MHCP, 2005-2009.
Como puede observarse en las tablas 8 y 9, los cinco programas del Ministerio: activida-
las características de la distribución del pre- des centrales (burocracia ministerial), Policía,
supuesto de seguridad pública (Ministerio de sistema penitenciario, migración y extranjería,
Gobernación y Policía) son similares a las del y bomberos; y según la tabla 9, la Policía consu-
sector defensa: 1) la asimetría en la distribu- me más de 70% del total, así que menos de 30%
ción del presupuesto es más notoria porque corresponde a los otros cuatro programas; 2) a
los recursos asignados deben repartirse entre diferencia del Ejército, la tendencia incremental
280
del presupuesto para la Policía, además de los los recursos que se le asignan; 5) a pesar de lo
factores ya indicados, también responde a au- anterior, no cabe duda de que, al igual que en el
mentos reales, aunque éstos no se correspon- sector defensa, servicios personales consume la
den con las necesidades de la institución; 3) el mayor parte de los recursos asignados.
sector seguridad pública consume más recursos
En el quinquenio 2005-2009 se registra una
que el sector defensa, tanto en términos absolu-
tendencia incremental de los recursos presu-
tos como porcentuales, en relación con el PGR;
puestarios asignados a militares y policías. En él
4) es imposible establecer, de un lado, los sala-
la TGC del presupuesto del Ejército es de 36,29%
rios por grado y cargo y, de otro, la distribución
y la de la Policía es casi el doble: 62,35%. Sin
porcentual por rubro del gasto, por la forma en
embargo, como se dijo, esto no significa necesa-
que se presenta la estructura presupuestaria del
riamente un aumento de los montos asignados.
Ministerio y, además, porque a diferencia del de
Defensa que sólo tiene dos programas, éste tiene Finalmente, como se muestra en la tabla 10, al
cinco. Esto limita el análisis para determinar la comparar el gasto de defensa y seguridad, indivi-
forma en que cada uno de los programas ejecuta dual y agregado, con el gasto social (educación
Tabla 8. PGR-Presupuesto Ministerio de Gobernación,

2005-2009 (en millones de dólares y porcentajes)
Año PGR Presupuesto Mingob Porecntaje del PGR
2005 935’895.819 48’730.342 5,21

2006 1.216’744.084 58’311.553 4,79
2007 1.350’984.626 64’717.301 4,79
2008 1.476’923.284 68’665.298 4,65
2009 1.667’067.251 76’773.043 4,61
Fuente: elaboración propia con base en datos del MHCP.
Tabla 9. Relación presupuestal entre Ministerio de Gobernación-Policía, 2005-2009

(en millones de dólares y porcentajes)
2005 % 2006 % 2007 % 2008 % 2009 %
Mingob 48’730.342 100 58’311.553 100 64’717.301 100 68’665.298 100 76’773.043 100
Policía 35’570.241 72,9 44’290.484 75,9 47’551.812 73,1 52’960.378 77,1 57’963.588 78,4
Fuente: elaboración propia con base en los PGR publicados por el MHCP.
Tabla 10. Comparativo porcentual de los gastos social,

de seguridad y de defensa, 2005-2009
Año Gasto social Gasto de seguridad Gasto de defensa Seguridad + Defensa
2005 28,52 5,09 3,70 8,79

2006 26,30 4,79 2,86 7,65
2007 31,67 4,79 2,87 7,66
2008 31,27 4,67 2,82 7,49
2009 32,38 4,60 2,70 7,30
Fuente: elaboración propia con base en los PGR del periodo.
281
Roberto Cajina
y salud) en el periodo 2005-2009, se revela, por ciativa de militares y policías, no de las autori-
una parte, la tendencia incremental del gas- dades civiles.
to social especialmente a partir de 2007; y por
otra, el decrecimiento del gasto de seguridad y
defensa a lo largo del quinquenio. 3.2 Relaciones con Venezuela
El 11 de enero de 2007, un día después de tomar
2.2 Estructura de inversiones, principales posesión de su cargo, el presidente Daniel Orte-
adquisiciones e industria de defensa
ga incorporó a Nicaragua a la Alternativa –hoy
Alianza– Bolivariana para los Pueblos de Nuestra
La información ofrecida por el PGR en materia de América (Alba). Con el documento de adhesión33
inversiones y adquisiciones en el sector defensa se suscribieron doce instrumentos bilaterales en-
es muy limitada. Las inversiones se relacionan tre Nicaragua y Venezuela, que fueron el objeto
específicamente con proyectos de defensa civil de la I Reunión de la Comisión Mixta de Alto Ni-
(capacitación en gestión de riesgo y prevención vel, cuya Acta final, suscrita por los viceministros
de desastres naturales). Las adquisiciones se de Relaciones Exteriores de ambos países el 6 de
señalan sin mayor detalle como maquinarias y marzo de 2007, recoge los asuntos abordados:
equipos, de comunicación y señalamiento, edu- finanzas, energía, industria y telecomunicacio-
cativos y recreativos, y de oficina y muebles. nes, fortalecimiento del intercambio comercial,
Se trata de inversiones domésticas financiadas infraestructura, transporte, vivienda y turismo,
con rentas del tesoro y donaciones externas. salud, educación, cultura, deportes, agricultura,
Nicaragua no tiene industria de defensa y, en alimentación, economía popular y agua, ciencia
consecuencia, debe importar desde partes para y tecnología, y relaciones diplomáticas34.
reparación y mantenimiento de medios (Federa-
Si bien en principio no hay evidencia públi-
ción Rusa y Cuba) hasta la materia prima para
ca oficial que indique que defensa y seguridad
uniformes y calzado militar. Algunos materiales,
fueran parte del proyecto Alba en Nicaragua,
en especial los no letales, son adquiridos por me-
el 17 de octubre de 2009 el presidente Ortega
dio de la cooperación de la comunidad donante
suscribió la “Declaración de la VII Cumbre de la
(Taiwán y España). No hay información sobre
Alba-TCP”35 (Cochabamba, Bolivia), en la que los
adquisiciones de armamento.
presidentes y jefes de Estado y de Gobierno de
los países miembros acuerdan: “Conformar el
Comité Permanente de Soberanía y Defensa de
3. Política exterior y defensa los Países de la Alianza de los Pueblos de Nuestra
América Alba-TCP como parte del Consejo Polí-
3.1 Esquemas de integración regional tico cuyos objetivos serán la definición de una
Estrategia de defensa integral popular conjunta
Aunque el Ejército y la Policía nicaragüenses
y la constitución de una Escuela de Dignidad y
forman parte de la CFAC y la Asociación de Jefes Soberanía de las Fuerzas Armadas de los países
de Policía de Centroamérica y el Caribe, respec- del Alba-TCP”36. Sin embargo, este compromiso
tivamente, ni una ni otra constituyen una forma internacional en materia de defensa aún no ha
clásica de integración regional y tampoco indi- sido sometido al Parlamento para su aprobación
can una relación política de seguridad y defen- o rechazo.
sa-esquema de integración regional. La razón es
simple: por un lado, el Estado nicaragüense ca- Por otra parte, hay que señalar el intercam-
rece de tal política; y por otro, no existe ningún bio de agregadurías de defensa entre Caracas y
esquema de integración regional en defensa. Es Managua y anuncios de proyectos conjuntos de
más, ambas instancias fueron creadas por ini- acción cívica entre las instituciones militares
282
de ambos países, que hasta la fecha no se han nal para ratificar o rechazar los tratados, con-
concretado37, pero que podrían iniciarse duran- venios o acuerdos internacionales suscritos por
te el actual gobierno, esto es, antes de fines de el ejecutivo es un arma política que los adver-
2011. Sin embargo, hay que resaltar la ausen- sarios del FSLN no vacilarían en usar, especial-
cia de Venezuela entre los trece países con los mente si de Venezuela y el proyecto de la Alba
que el Ejército de Nicaragua tiene programas de se trata. En consecuencia, las perspectivas de
cooperación militar bilateral38, dado que desde sanción legislativa a un instrumento de coope-
marzo de 2008 se creó la Agregaduría de De- ración militar entre las instituciones armadas
fensa de la República Bolivariana de Venezuela de Nicaragua y Venezuela, y por extensión de
en Nicaragua, con concurrencia en El Salvador, los países de la Alba, son bastante remotas.
Honduras y Guatemala39, y en junio de 2009,
cuando el jefe del Estado Mayor del Ejército de Finalmente, es necesario decir que la tran-
Nicaragua viajó a Caracas para participar en la sición a la democracia puso a las instituciones
conmemoración del 188º aniversario de la ba- militar y policial nicaragüenses en el comple-
talla de Carabobo y el día del Ejército Nacional jo entramado de una triple crisis: de identidad,
Bolivariano de Venezuela, la prensa oficial inde legitimidad y de misión. En la búsqueda de
formó que esa visita también tenía como objeti- respuestas a las urgentes preguntas del momen-
vo “consolidar los vínculos de amistad y coope- to –¿qué somos ahora?, ¿nos acepta la sociedad
ración entre nuestras instituciones militares”40. como somos, o no?, y ¿qué hacer en este nuevo
escenario, a quién servir, a quién combatir?– am-
bas instituciones siguieron caminos distintos y
los resultados han sido diferentes. Mientras los
4. Conclusión
militares, conducidos por un liderazgo pragmá-
Independientemente de la estrecha relación per- tico, firme pero flexible y certero, casi de inme-
sonal y política entre los presidentes Daniel Or- diato comenzaron a resolver esas ecuaciones,
tega y Hugo Chávez, por el momento el “factor la Policía aún parece no encontrar la forma de
Alba” no parece ser determinante en los ámbitos despejar esas incógnitas41. El resultado neto de
de la seguridad y la defensa en Nicaragua. esa asimetría es claro: el Ejército consolida cada
vez más su institucionalidad y goza de amplia
Sin embargo, hay elementos que indicarían la legitimidad social y de confianza ciudadana; la
posibilidad de desarrollos ulteriores que reviertan Policía, en cambio, acusa profundas y peligro-
la situación, aunque aún no se puede determinar sas fracturas en su frágil institucionalidad, y la
su naturaleza y contenido, alcances y tiempos. Es confianza que la población había depositado en
importante subrayar que hoy por hoy el Ejército ella está comenzando a erosionarse42.
de Nicaragua preserva y cultiva relaciones estra-
tégicas con el establecimiento militar de Estados
Unidos al igual que con otros de Europa y Asia.
Bibliografía
La Policía lo hace con países de la Unión Europea
y en alguna medida con Washington, aún antes Bautista Lara, Francisco Javier (2002). “Orientación de
de la implementación del Plan Mérida, y no hay la Policía Nacional de Nicaragua hacia el servicio a
la población con enfoque de género”. Ponencia pre-
indicios de que esto pueda cambiar muy sensible-
sentada en el VII Congreso Internacional del CLAD
mente en el futuro inmediato. sobre la reforma del Estado y de la administración
pública, Lisboa, 8-11 de octubre.
Por otra parte, hay que señalar que la corre-
Cajina, Roberto J. (2008). “Mecanismos de control parla-
lación de fuerzas en el Parlamento, en donde el mentario en Centroamérica”. En Isidro Sepúlveda
FSLN es minoría, si bien no es inmutable, no fa- y Sonia Alda (eds.), Administración de la defensa en
vorece al gobierno de Daniel Ortega. El precepto América Latina III. Estudios comparados, Instituto Uni-
constitucional que faculta a la Asamblea Nacio- versitario General Gutiérrez Mellado-Uned, Madrid.
283
Roberto Cajina
(2005). “Reconversión de la defensa y la seguridad en nistrativa del país, sino a criterios del despliegue de
Nicaragua: asimetrías e incoherencias”. Ponencia fuerzas de la Policía Nacional.
presentada en el Seminario Internacional “La Agen- 8 Ídem.
da de Seguridad en Centroamérica”. San Salvador,
El Salvador, 14 y 15 de julio. 9 Francisco Javier Bautista Lara. “Orientación de la
Policía Nacional de Nicaragua hacia el servicio a la
––––––. (1997). Transición política y reconversión mili- población con enfoque de género”. Ponencia presen-
tar en Nicaragua 1990-2005, Cries, Managua. tada en el VII Congreso internacional del CLAD sobre
––––––. (en prensa). Impacto de la reforma de la ley la reforma del Estado y de la administración pública,
290 en la estructura orgánica funcional del Ministe- Lisboa, 8-11 de octubre de 2002. Bautista Lara era
rio de Defensa de Nicaragua” (junio-julio 2007). en ese entonces uno de los subdirectores de la Po-
licía Nacional de Nicaragua. http://www.ocavi.com/
––––––. (s. f.) “Reforma del sector seguridad ciudada- docs_files/file_85.pdf
na, transición política y construcción democrática.
Ley 290 y Ley 228”. En Mirador de seguridad, Revis- 10 Ley 181, La Gaceta. 165, Managua, Nicaragua, 2 de
ta del Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas septiembre de 1994.
Públicas, IEEPP.
11 http://www.policia.gob.ni/organigrama_policia.html
Donadio, Marcela (2008). “La transformación de la ad-
12 http://www.policia.gob.ni/especialidades001.htm
ministración de la defensa en Argentina”. En Isidro
Sepúlveda y Sonia Alda (eds.). Administración de la 13 La Gaceta. 162, 23 de agosto de 1996.
defensa en América Latina III, Instituto Universita-
14 Ley 144. La Gaceta. 58, 25 de marzo de 1992.
rio General Gutiérrez Mellado-Uned, Madrid.
15 Ley de reforma y adiciones a la ley 290, de orga-
Fluri, Philipp y Anders B. Johnsson (2003). Control par-
nización, competencia y procedimientos del poder
lamentario del sector de la seguridad. Principios,
ejecutivo, La Gaceta. 20, 29 de enero de 2007.
mecanismos y prácticas. Guía práctica para parla-
mentarios. 5. Unión Interparlamentaria/Centro de 16 La reforma a la ley 290 se aborda en el apartado
Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas “Evolución de la institucionalidad y sistema de se-
Armadas, Ginebra. guridad y defensa”. Infra.
Nicaragua. Policía Nacional (2009). Anuario estadístico 17 En cumplimiento del Plan permanente de seguri-
2008, Policía Nacional, Managua. dad en el campo y despliegue aeronaval aprobado
anualmente por el comandante en jefe del Ejército.
––––––. (2008). Anuario estadístico 2007, Policía Na-
cional, Managua. 18 Esto según el Acuerdo de cooperación en la elimi-
nación del tráfico ilícito por mar y aire entre los
gobiernos de Nicaragua y de los Estados Unidos
de América (1 de junio de 2001), ratificado por la
Notas Asamblea Nacional (25 de septiembre de 2001).
http://legislación.asamblea.gob.ni
1 Mensaje de la presidenta de la República, Violeta
Barrios de Chamorro, en el acto de traspaso de man- 19 Conformada por las fuerzas armadas y ejércitos de
do militar del general Humberto Ortega Saavedra El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. La
al general Joaquín Cuadra Lacayo. Managua, 21 de CFAC fue constituida en noviembre de 1997 por ini-
febrero de 1995. En Cajina, 1997: 350. ciativa de los jefes militares de la subregión y san-
cionada por los presidentes de Centroamérica en
2 Instituto para la Integración de América Latina y el noviembre de 1997. Véase www.cfac.gob.sv.
Caribe, Intal, BID. http://www.iadb.org/intal/detalle_
introduccion.asp?eid=705&cid=705&aid=1379&ca 20 Su origen se remonta a 1991, cuando, por iniciativa
torig=237 . de los jefes de Policía de El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Panamá, tomaron el nombre
3 Decreto 2-90. La Gaceta. 87. Managua, 2 de mayo de Asociación de Jefes de Policía de Centroaméri-
de 1990. ca. Un año después se constituyó oficialmente la
4 Ley 181 o Código de organización, jurisdicción y Asociación de Jefes de Policía de Centroamérica y
previsión social militar, artículo 15 (1994). Panamá. En 2007, la Asociación estaba formada por
trece cuerpos policiales de once países, y seis insti-
5 Policía Nacional, 2008: 169. tuciones acreditadas en calidad de observadores.
6 Ídem: 172. 21 Véase www.cfac.gob.sv; y Nicaragua. Policía Nacio-
7 Esta demarcación territorial no corresponde a nin- nal, 2008: 149-152.
guna de las unidades de la división política admi- 22 Véase http://www.sica.int/
284
23 Para mayor detalle de la naturaleza, misiones y ac- económica en procura de garantizar la estabilidad
tuaciones de la UHR-Cfac y de la Uomp-CFAC, véase macroeconómica (N. del a.).
www.cfac.gob.sv
33 Texto completo en http://www.nicaraguatriunfa.
24 Military and Police Aid, Department of Defense, com/documentos2006/Firma%20del%20 ALBA -
Central America, 1996-2009, en: www.ciponline. 110107.doc
org/facts
34 Texto completo del Acta final en www.conamorni-
25 http://www.ejercito.mil.ni/ caragua.org.ni/. Se desconoce el texto de los instru-
mentos bilaterales individuales con excepción del
26 De países como Alemania, Argentina, Chile, China,
Convenio Marco.
Corea, Cuba, El Salvador, España, Estados Unidos,
Francia, Gran Bretaña, Guatemala, Honduras, Italia, 35 TCP: Tratado de Comercio de los Pueblos
México, República Popular Democrática de Corea,
36 Antigua y Barbuda, Dominica y San Vicente y las
Rusia y Venezuela (http://www.ejercito.mil.ni/agre-
Granadinas expresaron su reserva porque pertene-
gadurias.html).
cen al Sistema de Seguridad Regional de los Estados
27 http://www.ejercito.mil.ni/ insulares del Caribe Oriental. http://www.alternati-
vabolivariana.org/images/declaracionVIIcumbreal-
28 http://www.policia.gob.ni/index3.html
ba-tcp.pdf. Cursiva del autor.
29 http://cfac.gob.sv/joomla/index.php?option=com_c
37 Entre ellos una carretera para unir la región central
ontent&task=view&id=24&Itemid=32
norte con Bilwi, cabecera de la Región Autónoma
30 Los otros tres son las direcciones de Migración y del Atlántico Norte, RAAN, en la costa caribe nica-
Extranjería, Sistema Penitenciario y Bomberos. ragüense.
31 Dado que por razones de política económica y de 38 Véase http://www.ejercito.mil.ni/rmi_cmb.html
política monetaria la economía nicaragüense está
39 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Vene-
sujeta a un sistema de deslizamiento diario del cór-
zuela, 12 de Marzo 2008 (núm. 38.889)
doba, la moneda nacional, con relación al dólar de
los Estados Unidos, para la conversión de córdobas 40 http://www.ejercito.mil.ni/docs/np2009032.pdf
a dólares el autor tomó la decisión de considerar la
41 Roberto J. Cajina. “Reconversión de la Defensa y la
tasa media anual de cambio oficial, de tal forma que
Seguridad en Nicaragua: Asimetrías e incoheren-
en las cifras presentadas la relación córdoba-dólar
cias”. Ponencia presentada en el seminario interna-
varía de año a año (N. del a.).
cional La agenda de seguridad en Centroamérica.
32 Aproximadamente el 5% anual; sobre esta base se San Salvador, El Salvador, 14 y 15 de julio de 2005.
determina el deslizamiento diario y mensual. El
42 Véase: “Ejército saca mejores notas que la Policía”.
deslizamiento es parte importante de la política
La Prensa. Managua, 12 de octubre de 2009.
285
Venezuela: defensa y seguridad.
Bolivarianismo y socialismo del siglo XXI
Francine Jácome
Introducción pación del poder legislativo. Como resultado, el

control y la supervisión civil se debilitaron aún
El proceso de cambios que se viene adelan- más, pues ésta quedó restringida únicamente a
tando en Venezuela a partir de 1999 ha teni- la Presidencia de la República, llevando a una
do impactos en todos los sectores, incluyendo mayor independencia de los militares con casi
los de seguridad y defensa1. Las percepciones ninguna supervisión institucional. El papel que
de las amenazas que enfrenta el país han cam- desempeña la Asamblea Nacional en las áreas
biado y, por tanto, las propuestas de políticas de seguridad y defensa ha sido mínimo. Las
y estrategias para afrontarlas. En este sentido, comisiones respectivas tuvieron la potestad de
a partir de la Constitución de 1999 se gestaron formular leyes y en el periodo legislativo 2005-
transformaciones importantes en estos sectores, 2010 todos sus miembros pertenecieron al ofi-
modificándose las doctrinas de defensa y de cialista Partido Socialista Unido de Venezuela
seguridad. Entre los aspectos destacados de la
(PSUV). Además, no existe la obligatoriedad de
nueva carta magna estuvo el cambio de nombre,
aprobar en esta instancia los tratados sobre se-
a Fuerza Armada Nacional (FAN), por lo que se
guridad y defensa suscritos con otros países.
creó un sólo alto mando, el planteamiento so-
bre la “corresponsabilidad” entre el Estado y la A partir de la nueva Constitución, entre 2002
sociedad en materias de seguridad y defensa, el y 2008 hubo un proceso de modificación de los
establecimiento del derecho al voto de los mili- marcos legales que definen los conceptos, estra-
tares así como la incorporación formal entre sus tegias, políticas e institucionalidad en los ámbi-
funciones de la cooperación en tareas de segu- tos de seguridad y defensa. Éstos han sido:
ridad interna y su participación en el desarrollo
nacional. 2002: ley orgánica de seguridad de la na-
ción.
De igual forma, los ascensos militares pasa-
2005: ley orgánica de la Fuerza Armada Na-
ron a ser potestad de los militares y del presi-
dente de la República, excluyéndose la partici- cional.
286
Venezuela: defensa y seguridad. Bolivarianismo y socialismo del siglo xxi
2008: ley orgánica de la Fuerza Armada Na- Colombia. Además, los militares pasaron a tener
cional Bolivariana. una participación mucho mayor, no sólo en la ad-
Ley orgánica del servicio de Policía y del ministración pública, sino también en aspectos
Cuerpo de Policía Nacional. relacionados con el narcotráfico, el crimen orga-
nizado transnacional y la seguridad pública.
La primera ley, sancionada por la Asam-
blea Nacional (AN) el 28 de noviembre de 2002, Estos cambios y los que se harían después
tuvo como uno de sus aspectos principales la de 2005 respondieron a la modificación de los
introducción de la concepción de “seguridad y principales escenarios de conflicto, basados en
defensa integral”, la cual reafirmó la correspon- las siguientes amenazas:
sabilidad que tiene la sociedad con el Estado en
esta materia. Igualmente, profundizó la relación Principales amenazas a la seguridad de Venezuela
entre desarrollo y seguridad, otorgándoles a los Internas Externas
militares un papel más importante en las tareas • Pobreza • Intervención militar (Estados Uni-
de desarrollo socioeconómico. • Deterioro económico dos/Colombia)
• Inseguridad personal • Impacto del conflicto colombiano
Más adelante, la nueva ley orgánica de la • Corrupción • Crimen organizado transnacional
Fuerza Armada Nacional, aprobada por la AN • Debilitamiento de la goberna- • Narcotráfico
bilidad (conflictos políticos in- • Deterioro ambiental
el 6 de septiembre de 2005, reiteró la participa-
ternos)
ción de los militares en tareas de desarrollo y de • Problemas ambientales
mantenimiento del orden interno. Algo novedo-
so fue la inclusión de la figura de “reincorpo- Fuente: Jácome (2006a).
ración” de militares retirados al servicio activo
por decisión presidencial. También se modificó En función de ello, el gobierno y la Fuerza
la línea de mando, dividiéndose entre la línea Armada Nacional adoptaron las concepciones
de mando operacional, bajo la conducción del de guerra de cuarta generación que requiere la
presidente de la República, y la administrativa/ utilización de estrategias y mecanismos para en-
funcional, bajo el ministro de la Defensa. Meses frentar al enemigo en un marco de relaciones asi-
antes, en abril, mediante decreto presidencial métricas. A raíz de esto, como se verá más ade-
se creó la figura de la Guardia Territorial2, que lante, se profundizó la estrategia de incorporar a
quedó bajo el Comando General de la Reserva la población civil a la defensa de la nación y se
Nacional y Movilización Nacional, la cual tam- adelantó la noción de la “guerra de resistencia”,
bién se había conformado anteriormente por que incorpora uno de los elementos fundamen-
decreto presidencial. En función de ello, la Re- tales de las doctrinas de seguridad nacional que
serva Nacional y la Guardia Territorial quedaron predominaron en las dictaduras del Cono Sur en
bajo la conducción directa del presidente de la décadas pasadas: la de los “enemigos internos”.
República. Por tanto, con esta ley se modificó la
Sin embargo, esta etapa, centrada en la re-
estructura de la fuerza armada que incluía a los
volución “bolivariana”, dio paso a los plantea-
cuatro componentes (Ejército, Armada, Fuerza
mientos sobre la construcción del “socialismo
Aérea y Guardia Nacional) además de la Reser-
del siglo XXI”, que comenzó en 2005 y tomó
va Nacional y la Guardia Territorial.
auge a partir de 2007, después de la reelección
A partir de estos marcos legales se reforzó el del presidente Chávez en diciembre de 2006.
planteamiento de la alianza cívico-militar para Durante esta nueva etapa, la de la revolución
garantizar la seguridad y defensa de la nación, “socialista”, va a haber cambios importantes en
especialmente en función de la percepción las políticas del gobierno en todos los ámbitos,
de que la principal amenaza era una posible incluyendo los de seguridad y defensa. En mayo
agresión de Estados Unidos a través del vecino de 2007 se ordenó que el nuevo lema de la FAN
287
Francine Jácome
fuese “Patria, socialismo o muerte, vencere- integración regional relacionados con las polí-
mos”. Por último, en el proyecto de propuesta ticas de seguridad y defensa, especialmente en
presidencial de reforma constitucional de 2007 cuanto a la cooperación en seguridad regional.
se incluyeron puntos importantes para la FAN, En cada una de estas secciones se resaltarán los
entre los que se destacaron (Jácome, 2007): cambios más importantes durante los últimos
años y los elementos principales de 2009.
Cambio de denominación a Fuerza Armada
Bolivariana, constituyéndose en un cuerpo
“patriótico, popular y antiimperialista”.
1. Estructura y sistemas
Conducción presidencial de las Milicias Po-
de seguridad y defensa
pulares Bolivarianas.
El presidente de la República decidiría los 1.1. La Fuerza Armada
ascensos a todos los grados y jerarquías. Nacional Bolivariana (Fanb)
Rango constitucional del concepto de “gue-
rra popular de resistencia”. El 31 de julio de 2008, por medio de la ley ha-
bilitante otorgada por la AN, que le permitió al
La Reserva se convertía en un quinto com-
presidente legislar desde febrero de 2007, me-
ponente de la FAN por medio de la Guardia diante el decreto 6.239 se sancionó la ley orgá-
Territorial y Milicia Popular Bolivariana, ba- nica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana
sada en el principio del “pueblo en armas (Lofanb), aprobada posteriormente por la AN,
para la resistencia”. el 6 de octubre. Entre sus principales cambios
Ampliación de sus funciones para que asu- estuvieron la modificación de su nombre al
mieran permanentemente tareas de seguri- incorporar la denominación de “bolivariana”
dad ciudadana. (artículo 1º), lo cual refleja que es una fuerza
que defiende no solamente a la Nación sino un
Esta propuesta fue rechazada en el referén-
proyecto político sobre el que no hay consenso
dum aprobatorio de diciembre de 2007, aunque
nacional. Otro de los elementos fundamentales
por un margen de poco más de 1%, y uno de fue la inclusión de la Milicia Nacional Boliva-
los aspectos más debatidos fueron estos plan- riana (artículo 43), definida como un cuerpo es-
teamientos respecto a la FAN. Sin embargo, en pecial para complementar a la Fanb, que incluye
lo que habría de ser un proceso de reforma la Reserva Nacional y la recién creada Milicia
constitucional de facto, muchos de los cambios Territorial (artículo 51). Las críticas a estos dos
propuestos se irían implementando a partir de cambios fundamentales sostienen que contra-
2008 mediante diferentes leyes. Algunas de vienen la Constitución de 1999, que en su capí-
ellas fueron decretadas desde la Presidencia de tulo III se refiere a la Fuerza Armada Nacional y
la República, por medio de una ley habilitante, en el artículo 328 señala que está integrada por
y otras aprobadas por la AN, donde el oficialis- el Ejército, la Armada, la Aviación y la Guardia
mo contaba con una mayoría casi absoluta. Nacional, y no incluye mención de un cuerpo
especial como la Milicia. Un tercer aspecto fue
En función de estas modificaciones, las si-
la formalización del establecimiento de las re-
guientes secciones buscan identificar los conte-
giones de defensa integral (artículo 23).
nidos más importantes referidos a tres aspectos
principales. Primero, los relacionados con la es- Respecto a la estructura del sector defensa,
tructura y los sistemas de seguridad y defensa; se mantiene la división existente desde 2005.
segundo, los recursos con los que se ha dispuesto Por un lado, el aspecto operacional y por el otro
y su utilización. Tercero, cuáles han sido los el administrativo. Esta estructura (Valles, 2009.
principales planteamientos con respecto a la Véase el anexo 1, página 308) comienza con un
288
nuevo grado militar que es el de comandante trabajo de los Consejos Comunales3, así como
en jefe (presidente de la República), que en el contribuir a la formación de los Comités de De-
lado operativo dirige cuatro instancias: 1) el Co- fensa de los Consejos Comunales con el fin de
mando Estratégico Operacional (artículo 20); 2) fortalecer la unidad cívico-militar. También ten-
los cuatro componentes militares (artículo 29); drá un papel en la recolección de información
3) la Milicia Nacional Bolivariana (artículo 43); de los Consejos Comunales, instituciones del
y 4) las regiones militares (artículo 23); instan- sector público y privado, para la formulación de
cias que conforman la estructura orgánica de la planes y proyectos gubernamentales, que se ha
Fanb. Además, están adscritos directamente al interpretado como una forma indirecta de adju-
comandante en jefe, como instancias de apoyo, dicarles labores de inteligencia.
la Secretaría General del Consejo de Defensa
En relación con estas diferentes funciones
Nacional, el Estado Mayor Conjunto así como la
de las instancias militares, se sostiene que este
Guardia de Honor.
nuevo planteamiento modifica sustancialmente
Por otro lado, el Ministerio del Poder Popular las relaciones cívico-militares, dándoles a los
para la Defensa se encarga de los aspectos ad- últimos un nuevo papel y debilitando el con-
ministrativos de la Milicia Nacional Bolivariana, trol civil. El diseño de las políticas de defensa
de los Componentes Militares, de las Regiones y seguridad está básicamente en manos de una
Militares así como de la Dirección General de In- élite conformada por militares activos y retira-
teligencia. Igualmente incluye a la Contraloría y dos. Pero además, según algunos analistas, estas
a la Inspectoría General de la Fanb, el sistema de modificaciones han conducido a que los milita-
justicia militar y la Comisión de Contrataciones. res (Guardia, 2006 en Jácome, 2007) tengan un
papel importante en la desinstitucionalización
Como se dijo, aparte de la defensa del territo-
del Estado, ya que han asumido una importante
rio nacional, entre las principales funciones de la
cuota de conducción política, especialmente en
Fanb resaltan en el artículo 4º de la Lofanb el pre-
materia de políticas públicas. De igual forma,
parar y organizar a los ciudadanos y ciudadanas
han pasado a tener una tutela sobre todos los
para la defensa integral, participar en alianzas o
aspectos de la vida del país, cosa que en el pa-
coaliciones con las fuerzas armadas de otros paí-
sado formó parte de la tradicional doctrina de
ses para fines de integración (previa aprobación
seguridad nacional.
de la AN), apoyar a distintas instancias del poder
público en la ejecución de sus políticas, cooperar Existe también una tendencia hacia una cre-
en preservar o restituir el orden público interno, ciente politización de la institución militar. La
así como elaborar un plan estratégico de desarro- aceptación y el apoyo oficial por parte de los
llo de la Fanb acorde con el plan de desarrollo militares del proyecto del socialismo del siglo
económico-social de la nación. XXI muestran que se está privilegiando la ideo-
logización sobre la profesionalización. La con-
Respecto al Comando Estratégico Operacio-
cepción “socialista” y “bolivariana” de la fuerza
nal, entre sus funciones (artículo 18) se cuen-
armada se institucionalizó, basada en la noción
tan las de coordinar las acciones militares de
de la unidad entre los militares y el “pueblo”,
la Fanb así como la articulación con la Milicia;
rompiéndose la separación de lo político y lo
también se le han asignado tareas que se rela-
militar (Sucre, 2009).
cionan directamente con el desarrollo nacional,
regional y local. En cuanto a la Milicia, destacan Se calcula (Sipri, 2009) que en la actualidad
entre sus funciones (artículo 46) la de convertir- los cuatro componentes de la Fanb cuentan con
se en el vínculo entre la Fanb y el pueblo para cerca de 130.000 efectivos. Pese a que no existen
la defensa del país, organizar y entrenar a la Mi- cifras oficiales, un miembro del Frente Socialis-
licia Territorial, coordinar, apoyar y orientar el ta de Trabajadores declaró (Tejero, 2010) que las
289
Francine Jácome
milicias obreras cuentan con aproximadamente adelantado por Estados Unidos y que podría lle-
150.000 integrantes, además de 20.000 patrullas gar a una intervención militar. En este sentido,
laborales4 que incluirían alrededor de 300.000 se propuso la “guerra de todo el pueblo” para
trabajadores, todos los que formarían parte de la contrarrestarla. Sin embargo, altos personeros
Milicia Nacional Bolivariana. Ello ha conducido a del gobierno han admitido que la posibilidad
una creciente preocupación respecto a este cuer- de una intervención estadounidense directa es
po, pues se teme que se esté creando una instancia baja y, ante ello, han ampliado la noción sobre
militar paralela en lo que podría ser una profundi- que dicha intervención podría tener dos moda-
zación de una guardia pretoriana que ya se había lidades que eventualmente se implementarían
advertido con anterioridad (Jácome, 2006a). paralelamente. La primera es por medio de dis-
tintos sectores nacionales, lo que profundiza la
El alistamiento militar es voluntario para idea del “enemigo interno” que se ha apuntala-
personas entre los 18 y 30 años de edad, aunque do en el argumento de que el gobierno de Esta-
todo venezolano y venezolana mayor de edad dos Unidos está apoyando y financiando a dife-
tiene la obligación de inscribirse ante la Junta rentes organizaciones políticas y sociales5 para
de Conscripción. Como se ha señalado, con las desestabilizar al gobierno. El 13 de marzo de
modificaciones legales de 2005 y 2008 los espa- 2010, el presidente de la República declaró: “No
cios de participación de los civiles en los ámbi- tenemos planes de agresión contra nadie, pero
tos militares se ampliaron. nos capacitamos para defendernos de amenazas
internas o externas” (Rivera/Hernández, 2010:
El actual proceso de cambios y los plantea-
5.) La segunda tiene que ver con la aseveración
mientos en torno a la revolución “bolivariana”,
de que el país del norte podría adelantar una
en un principio, y actualmente a la construcción
acción “quirúrgica” tipo Panamá o prestar asis-
del “socialismo del siglo XXI”, ha llevado a que se
tencia en la planificación de un magnicidio.
fortalezcan grupos que apoyan al gobierno pero
cuyas actividades en ocasiones se desarrollan Adicionalmente, el general (retirado) Mü-
fuera del marco institucional, utilizando incluso ller, quien se desempeñó como jefe del Estado
la violencia. Por tanto, se ha dicho que en el país Mayor de la Presidencia y fue uno de los prin-
existe un paramilitarismo creciente. Entre los más cipales asesores del presidente Chávez, señaló
conocidos se encuentran los Tupamaros (que tam- un escenario alternativo (en Jácome, 2006a: 40),
bién se han constituido en partido político), el Co- ya que consideró que era “poco factible el uso
lectivo La Piedrita, el grupo Carapaica, que actúan de la fuerza por parte de Estados Unidos contra
básicamente en los ámbitos urbanos. También Venezuela, como también lo es la posibilidad
está el Frente Bolivariano de Liberación (FBL), un de acciones indirectas originadas desde países
grupo guerrillero que opera en la frontera colom- vecinos y por quintas columnas internas”. En-
biana y dice tener como objetivo la defensa de la tonces, ¿cuál sería el escenario de conflicto?
revolución venezolana. Desde el oficialismo se ha Una operación en el marco de la “estrategia de
señalado que existen grupos irregulares organiza- operaciones decisivas rápidas” que incluiría un
dos en la oposición, sin que hasta la fecha esta ataque aéreo y aerotransportado con apoyo en
afirmación se haya demostrado, aunque sí se han los planes andino y Puebla-Panamá.
producido actos de violencia adjudicados a estos
sectores, como la colocación de bombas. Con el incremento de las tensiones con Co-
lombia desde marzo de 2008 y el aumento de
En cuanto a los escenarios de conflicto, en éstas a raíz del acuerdo militar entre ese país y
los últimos cinco años se plantearon básica- Estados Unidos en 2009, la posibilidad de una
mente cuatro (Jácome, 2006a y 2006b). Por un intervención desde Colombia se ha convertido
lado, se insistió que el país requiere prepararse nuevamente, por lo menos en el discurso oficia-
para un escenario de guerra asimétrica que sería lista, en la principal hipótesis. La decisión del
290
gobierno colombiano en diciembre de 2009 de de acuerdos en materia de seguridad regional,

ampliar su base militar en La Guajira y activar especialmente en el marco de la Comunidad
dos batallones aéreos, uno en esta misma zona y Andina de Naciones (CAN). No obstante, esta si-
otro en el departamento de Arauca, ha exacerba- tuación cambió dada la decisión de Venezuela
do esta percepción. Igualmente, a finales de 2009 de retirarse de este organismo. Adicionalmente,
el gobierno venezolano denunció que Panamá en sus primeros años el actual gobierno decidió
también estaba llegando a acuerdos que permi- adherir a varios instrumentos de la Organiza-
tirían la utilización de bases militares por parte ción de las Naciones Unidas. En función de la
de efectivos estadounidenses. Dicha hipótesis concepción bolivariana de la integración y, es-
ha cobrado aún más fuerza a partir de la ruptu- pecialmente a partir de 2004, se inició un pro-
ra de relaciones por parte del presidente Chávez ceso de diversificación de la cooperación. En
en julio de 2010 a raíz de la denuncia del go- primer término, en relación con las áreas que
bierno del presidente Álvaro Uribe (2002-2006; abarca, en la cuales pasan a desempeñar un pa-
2006-2010) ante la Organización de los Estados pel más importante los instrumentos dedicados
Americanos (OEA) sobre la presunta presencia de a cultura, transporte, vivienda y hábitat, evitar
líderes y campamentos de las Fuerzas Armadas la doble tributación, ciencia y tecnología, co-
Revolucionarias de Colombia (Farc) y del Ejérci- municaciones y salud. Esta diversificación in-
to de Liberación nacional (ELN) en territorio ve- cluyó igualmente a los países con los cuales se
nezolano. establecieron estos convenios, existiendo una
tendencia a buscar alianzas extracontinentales
En relación con los diferentes convenios y con países como Rusia, Irán, China, India, Malí,
acuerdos de cooperación en seguridad y defensa, España, Sudán, Kuwait y Corea del Norte. En
lo primero que debe señalarse son las limitacio- el hemisferio se privilegiaron las relaciones con
nes para acceder a este tipo de información, pues Cuba y Nicaragua, los países del Cono Sur, es-
está restringida por razones de “seguridad na- pecialmente Brasil, Argentina y Uruguay, y en
cional”. No obstante se ha encontrado (Jácome, la región andina con Bolivia y Ecuador.
2007) que en el área judicial la mayor parte de
los acuerdos firmados a partir de 1999 se centran Este tipo de acuerdos se están multiplican-
en la relación Cuba-Venezuela, y que la coopera- do y aquellos que se relacionan con la seguri-
ción con los vecinos ocupa un lugar secundario. dad tienen más bien un papel secundario. Pese
En cuanto a aspectos militares, son públicos dos a que el gobierno del presidente Chávez ha rei-
convenios, uno con Rusia y el otro con Bolivia, y terado la importancia de la integración militar,
se tiene información extraoficial de la existencia especialmente en el ámbito sudamericano, no
de otros con Irán, China y Bielorrusia. El ámbito parece haber avanzado mucho en ello, quizá
en el cual existe mayor participación en cuanto a más bien debido a la reticencia de otros países a
la formalización de instrumentos de cooperación participar; aun cuando, como se verá más ade-
es en el de seguridad regional, en la cual también lante, a partir de 2009 el asunto cobró más im-
se incluyen los acuerdos energéticos, ya que el portancia en el marco de la Alianza Bolivariana
gobierno venezolano ha definido la seguridad para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de
energética como una de sus prioridades. Comercio de los Pueblos (Alba-TCP).
En el entorno de los organismos internacio- La excepción ha sido Bolivia, país con el que
nales y actores extrarregionales destaca tam- suscribieron, el 26 de mayo de 2006, el “Acuer-
bién el incremento notorio de instrumentos a do de cooperación técnica entre la República de
los cuales se une Venezuela. Ello se debe en Bolivia y la República Bolivariana de Venezue-
gran parte al hecho de que después del 11 de la en materia de defensa”, y se firmó, en mayo
septiembre de 2001 se produjo, en la región y de 2008, un memorando de entendimiento para
en el hemisferio, una dinámica de proliferación ampliar su cooperación técnico-militar.
291
Francine Jácome
Respecto a la participación internacional de 1.2 Las fuerzas policiales

las fuerzas armadas, en función de la política del y de inteligencia venezolanas
actual gobierno que enfatiza la soberanía y la no
injerencia en asuntos internos, en los últimos La Constitución de 1999 incluyó la conformación
once años no han integrado misiones de paz in- del Cuerpo de Policía Nacional. En este marco, en
ternacionales. No obstante, el Ejército venezo- abril de 2006 se creó la Comisión para la Reforma
lano organizó la Brigada de Asistencia Organi- Policial (Conarepol), con la finalidad de adelantar
zada, que actuó en Cuba, Grenada, Dominica y una reforma policial mediante una amplia con-
Jamaica en asistencia ante desastres naturales, sulta a distintos sectores. En octubre de ese año
así como en la construcción de viviendas. En entregó su informe y recomendaciones.
2003 participó en actividades de asistencia ante
el terremoto en El Salvador. Igualmente, ha sido Dos años y medio después, el 2 de junio de
desplegada en Bolivia y, más recientemente, a 2009, se instaló el Consejo General de Policía,
raíz del terremoto, en Haití. que contó con representantes de las policías
municipales y estatales, y que tuvo como eje
Venezuela ha tomado parte en ejercicios central la elaboración de un programa para que
militares, pero en aquellos en los cuales parti- esta nueva policía fuese un cuerpo profesional.
cipan los que considera sus aliados regionales Fue una instancia cuyo fin era asesorar al mi-
y extrarregionales. En 2006 participó en varias nistro de Interior y Justicia en materia de segu-
maniobras conjuntas, como el de Open Eyes ridad ciudadana. Diseñó políticas públicas para
I-2006, que se efectuó durante la última sema- la reforma policial y lo establecido en la ley, e
na de agosto, junto con las Antillas Holande- hizo propuestas para implementar las recomen-
sas, básicamente con la finalidad de detectar daciones de la Conarepol. Su primera actividad
buques en emergencia. Esto después de la vi- fue la planificación del proceso de desarrollo de
sita a Venezuela del ministro de Relaciones la Policía Nacional.
Exteriores de Holanda en julio, en la cual le
aclaró al gobierno que Aruba no sería utilizada La AN aprobó en abril de 2008 la ley orgánica
por Estados Unidos para permitir una invasión del servicio de policía y del cuerpo de policía na-
(Jácome, 2007). Asimismo, estuvo presente cional. Entre las principales funciones de las poli-
en agosto, junto con Argentina, Brasil, Chile, cías se señalaron (www.consejopolicia.gob.ve):
Francia, Perú y Uruguay en la operación de en- Desarrollar labores preventivas ante los ries-
trenamiento multinacional Cruzex (www.min- gos que puedan correr las personas y las co-
defensa.gov.ve), que se lleva a cabo cada dos
munidades en cuanto a su integridad física,
años. En este caso, los objetivos principales
la de sus propiedades o su hábitat.
fueron la simulación de un escenario de gue-
rra de baja intensidad y el fomento de medidas Poner en práctica las políticas definidas en
de confianza mutua (Jácome, 2007). Posterior- materia de seguridad ciudadana, incluyendo:
mente, hizo parte de la Operación Fraterna con Tránsito de sustancias estupefacientes y
Argentina, Brasil y Uruguay, las operaciones
psicotrópicas.
Caribe y Caraibe, con países del Caribe y Fran-
cia, respectivamente. En septiembre de 2008, Anticorrupción.
Venezuela y Rusia realizaron ejercicios conjun- Antisecuestros.
tos, que incluyeron el sobrevuelo del Caribe de Acaparamiento y especulación alimen-
aviones TU-160, que estuvieron hospedados en taria.
una base militar venezolana. Hacia finales del
Adulteración de medicinas y otros bie-
año también se hicieron maniobras conjuntas
nes de consumo esenciales para la vida.
con la Armada, en las cuales participó el cru-
cero ruso Pedro el Grande. Delincuencia organizada.
292
Turismo y ambiente. en febrero de 2008, cuya finalidad es coordinar

Orden público. la dotación, el entrenamiento y la asistencia téc-
nica al Sistema Integrado de Policía que incluye
Promover y organizar la participación de las a las policías nacional, estatales y municipales.
comunidades organizadas en el servicio de El Consejo Nacional de Policía definirá los pará-
policía comunal. metros de funcionamiento del Fondo. En segun-
Proteger a las personas que participan en mado lugar, el Centro de Formación de la Policía
nifestaciones y concentraciones públicas. Nacional. Asimismo, en el marco de la Misión
Alma Mater, en febrero de 2009 se decretó la
Actuar en la prevención de conflictos por conformación de la Universidad Nacional Ex-
medio de la mediación y conciliación para perimental de la Seguridad (www.unes.edu.
garantizar la paz social. ve), cuyo objetivo será formar al personal de los
Se estableció que la ciudadanía, especial- diferentes órganos de seguridad ciudadana. Se
mente mediante los Consejos Comunales, ten- prevé un proceso a partir del cual los otros ins-
dría una participación activa en la definición titutos de formación policial pasarán a ser parte
de políticas referidas a la seguridad ciudadana, de esta entidad. En diciembre de 2009 se anun-
sobre la base de la corresponsabilidad entre el ció la creación del Fondo para la Investigación y
Estado y la sociedad en esta materia. Oficial- Acción en materia de prevención del delito, así
mente (www.policianacional.gob.ve) se señaló como del Consejo Nacional de Prevención, que
que este ente será complementario a los exis- tendrá como finalidad atacar las causas sociales
tentes en los ámbitos estatales y municipales y y estructurales de la violencia.
que ello será posible gracias a las normativas En relación con los sistemas de inteligencia,
establecidas por el sistema integrado de poli- están conformados básicamente por el Cuerpo
cías. Sin embargo, no queda claro cómo se de-
de Investigaciones Científicas, Penales y Crimi-
limitarán las competencias. Está pautado que
nalísticas (CICPC) y lo que hasta poco se denomi-
se trabajará en coordinación cuando los casos
nó como la Dirección Nacional de los Servicios
sobrepasen estos ámbitos e incluyan varios mu-
de Inteligencia y Prevención (Disip), la policía
nicipios o estados, o cuando el armamento uti-
política del Estado venezolano. Bajo el mando de
lizado por la delincuencia sobrepase el de las
la Fanb, está la Dirección de Inteligencia Militar
policías locales y regionales.
(DIM). El primero (www.cicpc.gov.ve) tiene como
Se estableció que sólo la Policía Nacional función primordial la investigación del delito y
podrá tener cuerpos especiales, eliminando es el órgano principal para indagaciones penales.
esta posibilidad en las locales y estatales. Entre Cuenta con el respaldo del Instituto Universita-
las atribuciones específicas que tiene solamen- rio de Policía Científica (Iupolc) para la forma-
te la Policía Nacional están las de fiscalización ción de profesionales en investigación criminal.
y el control en aduanas, la protección de sedes En relación con la segunda, en diciembre de
diplomáticas y personalidades, las cárceles, lo 2009 el presidente anunció su sustitución por
referente a migración, control marítimo y de el Servicio Bolivariano de Inteligencia (Sebin).
fronteras así como acciones antisecuestro; tam- Tanto este cambio como la creación de la Policía
bién estará a su cargo la relación con policías Nacional forman parte de lo que el gobierno ha
extranjeras. En el diagrama 1 se presenta su es- denominado la “batalla contra la inseguridad”.
tructura orgánica.
Es importante notar que aparte de las ins-
De igual forma, se establecieron diferentes tituciones oficiales se ha estado desarrollando
instancias para apoyar esta nueva estructura po- una perspectiva sobre la necesidad de llevar a
licial. En primer término, el Fondo Interguber- cabo labores de inteligencia desde la ciudada-
namental del Servicio de Policía (Fispol), creado nía. En este sentido, una de las funciones de
293
Francine Jácome
Diagrama 1. Estructura orgánica de la Policía Nacional
MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA

RELACIONES INERIORES Y JUSTICIA
DIRECCIÓN NACIONAL
SUBDIRECCIÓN
MINISTERIO DEL PODER POPULAR

SECRETARÍA GENERAL PARA RELACIONES INERIORES
Y JUSTICIA
OFICINA DE PLANIFICACIÓN,
OFICINA DE ASESORÍA LEGAL PRESUPUESTO, ORGANIZACIÓN
Y SISTEMAS
OFICINA DE GESTIÓN OFICINA DE RECURSOS HUMANOS

ADMINISTRATIVA
OFICINA DE CONTROL
OFICINA DE TECNOLOGÍA DE LA ACTUACIÓN POLICIAL
DE INFORMACIÓN Y ATENCIÓN A LAS VÍCTIMAS
OFICINA DE COMUNICACIÓN
Y RELACIONES INSTITUCIONALES
DIRECCIÓN DE VIGILANCIA DIRECCIÓN DE OPERACIONES

Y TRANSPORTE TERRESTRE Y GRUPOS TÁCTICOS
DIRECCIÓN DE INTELIGENCIA
Y ESTRATEGIA
DIRECCIÓN REGIÓN OCCIDENTAL

DIRECCIÓN REGIÓN LOS LLANOS
CINCO DIRECCIONES REGIONES DIRECCIÓN REGIÓN ORIENTAL E INSULAR
DIRECCIÓN REGIÓN GUAYANA
DIRECCIÓN REGIÓN CENTRAL
Fuente: www.policianacional.gob.ve
la Milicia es la inteligencia y los mismos orga- Esta incorporación de los ciudadanos y las
nismos gubernamentales están entrenando a ciudadanas crea suspicacias y preocupación,
miembros de los Consejos Comunales para ha- pues se teme que esté conduciendo a un mode-
cer la “inteligencia social” en las comunidades lo de vigilancia y denuncia entre los ciudadanos
(El Universal, 10-7-2009), lo cual tiene como fi- que con frecuencia no se refiere necesariamente a
nalidad ejercer la defensa integral de la nación. hechos delictivos, sino a diferencias políticas. De
Es el caso de la Sebin, que ha estado dictando esta manera, estas instancias se utilizarían para la
foros de inteligencia social en las comunidades represión política de sectores que muestran des-
en diferentes partes del país. acuerdo con políticas del gobierno. En este marco,
294
se ha señalado que existe una criminalización cre- institucionales que se comenzaron a gestar
ciente de la protesta y la disidencia. como resultado de los nuevos marcos legales de
2008 y su reforma en 2009. El otro fue la con-
En cuanto a las acciones concretas que se
tinuidad en la adquisición de nuevos equipos
desarrollan desde esta institucionalidad en rela-
y armamentos militares, que se expondrá en la
ción con la política antinarcóticos y el combate
próxima sección. En lo que se refiere a seguri-
al crimen organizado, en 2005 Venezuela deci-
dad interna, el principal hito fue la creación de
dió revisar su política antidrogas y suspendió la
la Policía Nacional, así como el aumento de la
actuación de la Drug Enforcement Agency (DEA)
preocupación ciudadana por los altos índices
en el país. En septiembre de ese año, el gobierno
de inseguridad y los problemas relacionados
de Estados Unidos lo descertificó por primera
con el narcotráfico.
vez, creando un nuevo frente en las crecientes
tensiones entre los dos países, que se acentua- En el caso de la Fanb, 2009 se caracterizó por
ron durante los años siguientes. la puesta en marcha de las nuevas instituciones
y estructuras. Anteriormente, en septiembre de
En función de esta decisión, en enero de
2008, se crearon las cinco regiones estratégicas
2006 se conformó la Oficina Nacional Antidro-
de defensa integral6 y se nombró a sus respecti-
gas (ONA) con la finalidad de ejecutar las políti-
vos comandantes, lo cual modificó la estructura
cas para la lucha contra el tráfico y consumo de
operativa militar, ya que los comandantes de di-
estupefacientes y psicotrópicos. La ONA depen-
visiones deberán rendirle cuentas a los jefes de
de del Ministerio de Interior y Justicia (véase el
cada componente así como a esta nueva figura.
anexo 2, página 309). En cuanto al marco legal,
esta materia se rige básicamente por la ley orgá- El 4 de marzo de 2009 se designó al enton-
nica de delincuencia organizada y la ley orgáni- ces vicepresidente, coronel retirado Ramón Ca-
ca contra el tráfico y consumo de sustancias es- rrizález, como ministro encargado de Defensa,
tupefacientes y psicotrópicas, ambas de 2005. ocasión en la cual señaló que su objetivo central
sería la reorganización del organismo para que
No obstante las declaraciones gubernamen-
se adecuara a la nueva ley. En este sentido, no
tales de avances y éxitos, la percepción existente
tendría tareas de carácter operacional sino ad-
es que el problema del narcotráfico ha ido incre-
ministrativo. Otro de sus proyectos fundamen-
mentándose, y nacional e internacionalmente se
tales sería la materialización de las regiones de
ha señalado la importancia creciente de Vene-
defensa integral. De esta forma, las decisiones
zuela como país de tránsito de la droga, en espe-
del comandante en jefe (el presidente de la Re-
cial hacia Europa y, más recientemente, África.
pública) no pasarían por el Ministerio, sino que
Desde esta perspectiva se considera que existen
irían directamente al ámbito operacional. Igual-
dos problemas fundamentales: primero, los altos
índices de corrupción de los funcionarios encar- mente, el presidente tiene el mando directo de
gados de la lucha contra el narcotráfico. Segun- la Milicia, lo que significa que ahora tiene ma-
do, el problema de rivalidades entre los agentes yor control sobre la Fanb. Además, el jefe del
militares (Guardia Nacional) y policiales. Comando Estratégico Operacional, el ministro
y el comandante de la Milicia tienen la misma
potestad, lo que dificultará una cadena en el se-
guimiento de órdenes.
1.3 2009: el avance de la politización
de las fuerzas de seguridad La implementación de las regiones estraté-
venezolanas gicas de defensa integral podría producir con-
tradicciones en el futuro con los gobiernos lo-
En relación con la Fanb, los aspectos más im- cales y regionales, y se estima que esto formaría
portantes son dos. El primero fueron los cambios parte de un proceso de (re)centralización, pues
295
Francine Jácome
debilitaría a estas autoridades electas. También crisis de energía eléctrica, se decretó el recorte
puede ser una estrategia para fortalecer la parti- temporal de la jornada laboral, y a los funciona-
cipación de los militares en tareas de desarrollo rios de la administración pública se les conminó
y seguridad ciudadana, incrementando la secu- a que durante el resto de la jornada llevaran a
ritización. Se ha señalado (Sucre, 2009) que esto cabo labores comunitarias así como su inscrip-
puede formar parte de un proyecto de “desarro- ción en las milicias obreras (Tejero, 2010).
llismo socialista”, que parte de la percepción de
En marzo de 2010 se propuso la conforma-
que los militares deben desempeñar un papel
ción de las milicias marinas, que acompañarán
fundamental en el fomento del desarrollo sobre
a las milicias campesinas (Lugo-Galicia, 2010).
la base del poder energético del país.
Esta decisión se tomó ante el reclamo de que
Se ha estimado (Gil, 2009) que estos cam- el Estado no tiene la capacidad de enfrentar la
bios profundizan las diferencias entre distintas inseguridad, la piratería y el narcotráfico en alta
perspectivas internas en el sector castrense, lo mar, por lo que parte de la responsabilidad se
cual dificulta una postura institucional homo- transfiere a la ciudadanía. El presidente Chávez
génea. Por un lado, hay un sector comprometido sostuvo que esta debilidad también puede faci-
políticamente, ya que responde a un proyecto litar una incursión de Estados Unidos, por lo
político: el socialismo del siglo XXI; aun cuando que era necesario “crear unas milicias marinas
no queda muy claro si es una posición eminen- que resguarden las costas junto con la Guardia
temente ideológica o una pragmática que per- Costera, la Armada u (sic) otros organismos del
mite su ascenso y participación en el poder; por Estado” (en Lugo-Galicia, 2010: 2).
ejemplo, en el nuevo diseño curricular 2009 se
incluyeron, entre otros asuntos, la ética y moral En este sentido, entre otras normativas lega-
socialista, así como guerra popular de resisten- les que muestran esta creciente tendencia hacia
cia y liderazgo (Espinoza, 2009a). Por otro, exis- la militarización de la sociedad, se destacan:
te otro sector que está orientado más por una La propuesta de ley de propiedad social: es-
perspectiva desarrollista y nacionalista. tablece que uno de los requisitos para traba-
En conclusión, uno de los efectos más impor- jar en las unidades de producción socialis-
tantes de la nueva ley es que se tiende a romper tas será la obligatoriedad de la instrucción
con la tradicional verticalidad de la estructura militar. Será supervisado por los Consejos
militar, generando varios espacios de mandos Comunales que decidirán si las personas
horizontales que fragmentan la toma de deci- han cumplido con los requisitos para poder
siones y, probablemente, llevarán en la práctica formar parte de estas unidades. El poder eje-
a que se dependa cada vez más del comandante cutivo nacional estará encargado de instru-
en jefe quien será el que tendrá el poder de dar mentar el programa de instrucción militar.
coherencia y tomar decisiones. La propuesta de ley orgánica de los Consejos
Comunales: dispone que estas organizaciones
Las modificaciones legales e instituciona-
comunitarias tendrán que trabajar junto a la
les en el sector defensa no afectan solamente la
Milicia para la defensa integral de la nación.
institucionalidad militar, sino también las rela-
Igualmente, estipula que la unidad ejecutiva
ciones cívico-militares. Se profundiza la noción
de los consejos debe incluir entre sus trece
sobre la necesidad de incorporar a la población
comités el de seguridad y defensa integral.
civil en tareas de defensa y seguridad, lo cual
gira alrededor de la Milicia y la formación de La formación de las milicias obreras en las
distintas instancias de este cuerpo. A los ya empresas (Tejero, 2010): cuya finalidad es
mencionados, se suma más recientemente el actuar ante amenazas externas o internas y
hecho de que a partir de enero de 2010, ante la están basadas en la ley de 2008 que establece
296
la figura de los “cuerpos de combatientes”7 los que ingresarían al proceso de reentrena-

que forman parte de la Milicia Nacional Bo- miento. En marzo de 2010 se seleccionaron 261
livariana y tienen por objetivo la organiza- miembros de la Guardia Nacional para que for-
ción popular. Están presentes en aquellas maran parte de la PNB, lo que produjo una polé-
áreas que el gobierno considera estratégicas, mica inscrita en la discusión sobre la necesidad
como el petróleo, la electricidad, las empre- de delimitar claramente los aspectos referidos
sas básicas, el transporte y en diferentes en- a la defensa y a la seguridad. Anteriormente se
tes de la administración pública. había establecido que por ser la policía un ente
La Milicia Campesina Bolivariana y Cuerpo civil y profesional, los militares que buscaran
de Combatientes Ezequiel Zamora: especial- incorporarse tenían que ser dados de baja. Sin
mente en las zonas fronterizas y los llanos. embargo, el presidente Chávez revirtió esta de-
Tiene el objetivo de brindar protección a las cisión al declarar que pasarían a estar en “comi-
nuevas empresas de producción social, coo- sión de servicio”, manteniendo su cargo dentro
perativas y núcleos de desarrollo endógeno de la Fanb (en Espinoza, 2010).
(Lugo-Galicia, 2009). En lo que se considera como la politización
En lo que respecta a la seguridad ciudadana, de la naciente institución, se designó un enlace
en función de la nueva ley, el 29 de noviembre con el PSUV y se considera que las “patrullas”
de 2009 se juramentó, en la Academia Militar, a del partido deben influir sobre el trabajo poli-
la directiva de la naciente Policía Nacional Bo- cial por medio de los consejos comunales. Se
ha señalado (Mayorca, 2009a) que la fuerza po-
livariana (PNB), acto en el cual el presidente de
licial se está politizando, lo cual llevará a mayor
la República declaró que sería “una policía so-
desconfianza, pues la ciudadanía considerará
cialista” (en Mayorca, 2009a). Está previsto que
que se está defendiendo a una parcialidad polí-
una vez finalice su proceso de conformación
tica y no la seguridad de todos. A esto se suma
tendrá una fuerza mayor a la de la Guardia Na-
lo señalado respecto a la percepción de que son
cional y sólo menor a la del Ejército. Se inició el
pocas las posibilidades de que se convierta en
proceso de selección y traspaso de funcionarios
un cuerpo honesto al servicio de la ciudada-
de la Policía Metropolitana (PM), quienes con-
nía, ya que 95% de sus funcionarios y funcio-
forman casi toda de la nueva fuerza. Los altos
narias provienen de la PM (Mayorca, 2009b),
grados de corrupción que han existido tradi-
considerada como corrupta y cuyos miembros
cionalmente en la PM generaron desconfianza
han sido acusados con frecuencia de cometer
desde sus inicios, pues se puso en duda que el
delitos. Esto en el marco de una realidad en la
proceso de “reentrenamiento”, de tres meses de
que, según los expertos, se estima (Theis, 2009)
duración, lograra cambiar esta situación. Según
que en Venezuela en 2008 se produjeron 14.600
la encuesta de 2009 de Latinbarómetro (www.
asesinatos; Caracas es evaluada como la capi-
latinbarómetro.org), las policías venezolanas
tal más violenta de América Latina. De acuerdo
son las que menos confianza inspiran entre to- con estos reportes, en esta capital la media es
das las de América Latina. de más de 100 asesinatos por cada 100.000 ha-
El 20 de diciembre de 2009 se graduaron los bitantes, mientras que la tasa mundial es de 8,8
primeros 953 oficiales, que fueron desplegados por 100.000.
en la parroquia Sucre, una de las más populo- En cuanto a la problemática del narcotrá-
sas y violentas de Caracas. Se estima que el pro- fico, fuentes oficiales (www.mij.gov.ve) señala-
ceso de liquidación de la PM finalizará en julio ron que en 2009 se incautaron 60.154 kilogra-
de 2010. A partir de enero de ese año se inició mos de drogas, siendo 53% marihuana y 46%
el proceso de revisión de 4.000 expedientes de cocaína. La Guardia Nacional (55,79%) y el CI-
miembros de la PM para evaluar cuáles serían CPC (25,83%) fueron los organismos que más
297
Francine Jácome
decomisaron, y el resto se debió a acciones po- 2. Recursos del sistema seguridad,

liciales. Los mayores decomisos fueron en los 2004-2009
estados Táchira y Zulia, fronterizos con Colom-
bia. Según la versión oficial en el territorio na- 2.1 Presupuestos y adquisiciones
cional no existen cultivos, aunque desde hace en el sector seguridad
años otras fuentes han detectado que sí los hay,
aunque en pequeña cantidad. En relación con En Venezuela existe una limitación en el acceso
las actividades de prevención, estos organismos a la información sobre las adquisiciones milita-
también se encargan de desmantelar pistas clan- res, por lo que se depende fundamentalmente
destinas y laboratorios. También señalan haber de la información proveniente del exterior, que
desarrollado acciones por medio de la Escuela tampoco tiene acceso a cifras oficiales. Por tanto,
de Asesores Comunitarios en Prevención Inte- se puede estimar, según las distintas fuentes, que
gral Social, y existen acuerdos entre organismos entre 2004 y 2008 las adquisiciones militares se
del Estado y el sector empresarial para poner en distribuyeron tal como se observa en la tabla 1.
práctica actividades de prevención.
Otro elemento muy importante que debe ser
De igual forma, en función de la lucha con- tomado en consideración cuando se examina el
tra el narcotráfico, la minería ilegal y los grupos presupuesto en el sector defensa es que gran par-
irregulares, en noviembre de 2009 el gobier- te de las compras militares se hacen no con el
no anunció el envío de 15.000 efectivos de la presupuesto del Ministerio de la Defensa, sino
Guardia Nacional a las fronteras con Colombia por medio del Fondo de Desarrollo Nacional
y Brasil. Y en el Plan nacional antidrogas 2009- (Fondem) y mediante créditos adicionales apro-
2013 se incluyó la adquisición de 54 aerona- bados por la Asamblea Nacional (AN). Sobre este
ves durante los próximos tres años (Mayorca, tipo de gastos existe aún menos control.
2010). El Plan operativo de la Guardia Nacio-
nal Bolivariana establece la compra de treinta El incremento en el gasto militar, que has-
helicópteros (Rusia) y veinticuatro aviones de ta 2009 pudo hacerse gracias al aumento del
ala fija (China); en 2010 se estarían entregando, precio del petróleo, se produjo en el marco del
para ser operados por la Fuerza Aérea, diez de proceso de “reequipamiento” militar, iniciado
los helicópteros y ocho aviones, con el fin de por el gobierno en 2004 cuando estimó que los
hacer labores de intercepción de 15% de la dro- equipos existentes eran obsoletos. Ante las ten-
ga colombiana que pasa por el país, según las siones crecientes con Estados Unidos, que in-
cifras oficiales. cluyeron la renuencia de ese país a facilitar re-
puestos, se buscó diversificar los proveedores,
siendo Rusia el más importante. De igual forma,
Tabla 1. Adquisiciones militares, 2004-2008

Año US$ millones Porentaje del PIB
2004 1.520 1,3

2005 2.054 1,4
2006 2.709 1,6
2007 2.262 1,3
2008 1.987 1,0
Fuente: elaboración propia sobre la base de Sipri (2009).
298
en la medida que cobró mayor fuerza la hipóte- Según Bromley (2009), las adquisiciones
sis de una posible intervención estadounidense, venezolanas tienen varios objetivos: primero,
se justificó aún más la necesidad de nuevas ad- como lo ha anunciado el gobierno desde hace
quisiciones para poder defender al país. En la ta- años, modernizar sus equipos. Segundo, la ad-
bla 2 se presentan las principales adquisiciones quisición de equipos militares ha sido impor-
de armamento y equipos entre 2005 y 20088. tante en la profundización de relaciones con
otros países, en función de la búsqueda por par-
Como se puede apreciar, el proveedor más im- te del gobierno del establecimiento de un mo-
portante ha sido Rusia, y se estima que hasta 2009 delo multipolar. En este sentido, aparte de las
el monto gastado fue de alrededor de 4.500 millo- relaciones comerciales, Venezuela ha fortaleci-
nes de dólares (González, 2009). Adicionalmente, do la adquisición de material militar con Rusia,
en septiembre de 2009, Rusia le otorgó a Venezue- China, Bielorrusia e Irán. Tercero está la hipoté-
la una nueva línea de crédito por 2.200 millones tica intervención militar de Estados Unidos.
de dólares, para adquirir, entre otros (El Universal,
2 de febrero de 2010; González, 2009): Sin embargo, existen contradicciones en-
tre las hipótesis de conflicto y los equipos que
92 tanques T-72. se han estado adquiriendo. Desde el oficialis-
Más de 300 vehículos blindados BMP-3. mo se ha insistido en que estas adquisiciones
tienen una finalidad defensiva y de ninguna
Sistemas de defensa aérea S-300VM Antey-
forma son ofensivas. Pero por otra parte se ha
2500, Buk M2 y sistemas misilísticos S-125
señalado (González, 2009) que estas compras
Pechora.
se orientan básicamente a una ofensiva conven-
Baterías móviles de lanzacohetes múltiples cional de un enemigo con un poderío similar,
9K58 y misiles Smerch. lo cual se contradice con la tesis de una “guerra
Tabla 2. Principales adquisiciones de armamento y equipos, 2005-2008

Tipo Cantidad Proveedor
Fusiles AK 103 100.000 Rusia

Helicópteros MI 8, 17, 24 y 26 I 26T 51 Rusia
Radares JYL de largo alcance 10 China
Satélite de telecomunicaciones Venesat 1 1 China
Misiles KAB 500/1500 200 Rusia
Misiles aire-superficie 150 Rusia
Aviones de combate SU 30 24 Rusia
Misiles aire-aire de mediano alcance Vympel R 27 100 Rusia
Misiles aire-aire de corto alcance Vympel R 73 150 Rusia
Miras ópticas de visión nocturna para rifles s/i Bielorrusia
Misiles aire-superficie s/i Bielorrusia
Rifles Dragunov 5.000 Rusia
Lanzacohetes RPG-7 s/i Rusia
Equipos antimotines s/i China
Dispositivos antiaéreos portátiles Igla-S y RBS-70 s/i Rusia
Aviones de entrenamiento K-8 18 China
Patrulleros Novantia 8 España
Submarinos Kilo 3 Rusia
Fuente: elaboración propia sobre la base de Jácome (2006), Bromley (2009), Espinoza (2009b), González (2009) y Sipri (2009).
299
Francine Jácome
de resistencia”, el planteamiento principal del Otra de las críticas fundamentales es la fal-

discurso oficial en los años recientes. Además, ta de transparencia en cuanto a estas compras.
se ha puntualizado (Romero, en Jácome 2007) Como se señaló, la información pública y oficial
que existe contradicción entre algunas de es- es inexistente; tampoco se elaboran ni discuten
tas adquisiciones y el argumento de que se está Libros blancos y no hay control de la Asamblea
ante un escenario de guerra asimétrica, ya que Nacional u otros organismos del Estado respec-
en este tipo de conflicto no se utilizan armas to a estos gastos. Pese a que es signatario de am-
convencionales. En este sentido, los aviones, bas, el gobierno de Venezuela no cumple con
helicópteros y misiles antiaéreos son de poca la entrega de los informes anuales del Registro
utilidad, al contrario que los fusiles, armas por- de Armas Convencionales de la ONU, así como
tátiles y otros sistemas ligeros. tampoco con los referidos a la Convención inte-
ramericana sobre transparencia en las adquisi-
En el marco regional, en cuanto a gasto mi-
ciones de armas convencionales de la OEA.
litar (Coppan, 2010), Venezuela ocupa el sexto
lugar, después de Brasil, Colombia, Chile, Méxi- En el presupuesto nacional de Venezuela bajo
co y Argentina, y en los últimos cinco años ha el rubro de seguridad están incluidos tres ítems
sido el país que más ha incrementado este gasto. (www.transparencia.org.ve): administración de
En este periodo, según los datos del Stockholm justicia (Ministerio del Interior y Justicia) y Mi-
International Peace Research Institute (Sipri) nisterio Público, defensa nacional (Ministerio de
Venezuela ha sido, después de Chile, el mayor la Defensa), así como seguridad interna y orden
comprador de armas en América Latina, y en público.
2008 llegó a superar a ese país. Especialmente
desde Estados Unidos, se ha manifestado el te- La tabla 3 muestra el presupuesto en este
mor de que parte de este armamento pueda des- rubro durante 2009 y las proyecciones del pre-
viarse después hacia las Farc. En este sentido, es supuesto de 2010.
importante tomar en consideración el impasse
En este sentido, hay dos indicadores impor-
que surgió con el gobierno de Suecia en 2009,
tantes (Transparencia Venezuela, 2010). Primero,
cuando unos lanzacohetes adquiridos con ante-
pese a que la seguridad ciudadana es considera-
rioridad por el gobierno venezolano fueron en-
da como uno de los tres problemas principales,
contrados en manos de ese grupo guerrillero.
el presupuesto de 2010 reduce los fondos desti-
Este ritmo de adquisiciones puede llevar al nados a enfrentar esta problemática. Asimismo,
aumento del descontento, especialmente en el aunque el presupuesto de esta área se reduce en
marco de la crisis financiera y económica que términos generales, el sector defensa nacional
afecta al país desde 2009. Existen crecientes re- continúa recibiendo más fondos que los otros dos
clamos desde distintos sectores respecto al di- sectores. Según el presupuesto nacional, 4,10%
nero que se está invirtiendo en gastos militares, se destinará a gastos de defensa nacional, muy
que resta los fondos requeridos para responder a por encima de aquellos adjudicados a los otros
problemas considerados más apremiantes, como dos sectores. De acuerdo con esta organización
la seguridad pública, la educación y la salud. de la sociedad civil, en 2010 el presupuesto uti-
Tabla 3. Presupuesto nacional, rubro de seguridad, 2009 y 2010 (proyecciones)

Año 9 Defensa Nacional Seguridad interna y orden público
Administración de justicia y Ministerio Público (dólares)
2009 2.650,10 millones 4.006,80 millones 960,12 millones

2010 2.193,95 millones 3.042,32 millones 404,65 millones
Fuente: Elaboración propia sobre la base de “Nuestro presupuesto 2010” (www.transparencia.org.ve).
300
lizado para combatir la inseguridad disminuirá 3. Esquemas de integración regional

63,7% con respecto a 2009, y aun cuando el de
defensa también se reducirá, será 7,5 veces ma- A partir de 1999 la política exterior de Venezue-
yor que el de seguridad. la y su participación en los esquemas de integra-
ción tuvieron modificaciones significativas, que
afectaron sus estrategias frente a la cooperación
2.2 Industria de defensa en seguridad y defensa. Dichas modificaciones
se fundamentaron en el planteamiento central
Adicionalmente, aumentaron los proyectos de la necesidad de adelantar una “segunda in-
destinados al desarrollo de una industria mili- dependencia” en América Latina y el Caribe. En
tar propia, que fue planteado como un objetivo este marco se concibe que la independencia res-
en el Nuevo mapa estratégico definido en 2004. pecto a las potencias coloniales del siglo XIX y
En este marco, desde que se incrementaron los comienzos del XX quedó inacabada, puesto que
gastos militares uno de los aspectos fundamen- Estados Unidos se convirtió en el nuevo actor
tales para aprobar los contratos fue garantizar dominante y, por tanto, se plantea que es nece-
la transferencia de tecnología y desarrollo de sario llevar a cabo un segundo proceso de inde-
una industria militar nacional. La Compañía pendencia, para lo cual es primordial la integra-
Anónima de Industrias Militares (Cavim) se ción de las fuerzas militares de la región.
encargaría de ello. El primer anuncio fue el del En función de ello, los cambios que se han
establecimiento, junto con los rusos, de dos fá- producido en Venezuela durante los últimos
bricas para producir las municiones para los once años respecto a las doctrinas de seguridad y
AK-103 así como, más adelante, fabricar este defensa han tenido repercusiones también sobre
armamento y otras armas ligeras en el ámbito las relaciones regionales y hemisféricas. Pese al
doméstico. discurso oficial sobre la necesidad de promover
En el caso del acuerdo con China se incluyó el multilateralismo, en la práctica la estrategia
también el proyecto de fabricar en Venezuela del gobierno venezolano ha llevado a una mayor
satélites con la asesoría de ese país. En 2006, fragmentación en los esquemas de integración
regional y en el ámbito hemisférico. En este sen-
altos funcionarios señalaron (Jácome, 2006b)
tido, se ha privilegiado el enfrentamiento polí-
que se establecerían centros que ofrecerían una
tico-económico por encima de las iniciativas de
plataforma para el servicio de mantenimiento
cooperación que se venían adelantando, princi-
de aviones civiles y militares, no solamente en
palmente en el marco de la Comunidad Andina
el ámbito nacional sino también para otros paí-
de Naciones, del Mercado Común del Sur (Mer-
ses de la región. Además, a comienzos de 2007
cosur), posteriormente en la Unión de Naciones
la Asamblea Nacional aprobó el “Memorando
Suramericanas (Unasur) y en la OEA. El estable-
de entendimiento de cooperación para la fabri-
cimiento de su propio esquema de integración,
cación de aeronaves” entre Irán y Venezuela
la ahora denominada Alianza Bolivariana para
(Jácome, 2007). Entre sus planes estaba previs-
los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Co-
to que se fabricarían diez aeronaves no tripula-
mercio de los Pueblos (Alba-TCP), se ha consti-
das tipo Farj 3 en Teherán, y que posteriormen-
tuido en un eje de integración para adelantar un
te igual número se producirían en Venezuela.
modelo “alternativo” que tiende cada vez más a
A comienzos de 2010 no se tiene conocimiento
rivalizar con iniciativas como la Unasur.
del grado de cumplimiento de este acuerdo.
En el ámbito específico de la cooperación en
defensa y seguridad, el gobierno del presiden-
te Chávez adelantó desde el inicio un conjun-
to de propuestas alternativas, centradas en su
301
Francine Jácome
percepción sobre la principal amenaza para la pueden señalarse aquellas que se han generado
región: Estados Unidos. En función de ello, du- en Unasur. El discurso del presidente Chávez
rante los últimos once años su discurso antiim- de defender con las armas al gobierno de Bo-
perialista ha llevado a la formulación de una se- livia durante los conflictos de septiembre de
rie de iniciativas que giran alrededor de la idea 2008 condujo al descontento entre sectores mi-
de fomentar organismos de cooperación e inte- litares bolivianos, ya que declaró estar dispues-
gración que excluyan a ese país. En cuanto al to a enviar efectivos militares para defender al
sector defensa, se propuso la conformación de gobierno de Evo Morales, mientras que desde
la Organización del Tratado del Atlántico Sur, Unasur se buscaba establecer un diálogo entre
así como otra serie de elementos para la integra- las partes y diseñar mecanismos que evitaran
ción militar, llegando a afirmar que era preciso una escalada de la violencia Las acciones del
conformar una fuerza armada sudamericana. organismo regional fueron las que llevaron a la
Esto en contraposición a planteamientos como normalización de la situación y permitieron la
los de Brasil sobre la necesidad de establecer continuidad en el desarrollo del proceso consti-
mecanismos de diálogo político y prevención tuyente en ese país.
de conflictos, que se cristalizaron en el Consejo
de Defensa Suramericano (CDS), como uno de En 2009 pueden identificarse tres asuntos
los primeros organismos de la Unasur. básicos en cuanto al papel del gobierno venezo-
lano con respecto a la cooperación regional en
En enero de 2008, el gobierno venezolano
seguridad y defensa: primero, lo asociado a las
planteó la necesidad de crear una fuerza militar
actuaciones del CDS, que estuvieron centradas
conjunta así como un consejo de defensa de la
en el acuerdo de cooperación de defensa entre
Alba, lo cual permitiría actuar en forma conjunta
Colombia y Estados Unidos. Segundo, el golpe
ante la hipotética agresión a uno de los miem-
de Estado y la subsiguiente crisis política en
bros de la Alba por parte de Estados Unidos o de
Honduras; y, por último, los aspectos asociados
uno de sus países aliados (Madero, 2008). Esto se
a sus relaciones con Estados Unidos y con acto-
vio reforzado por su orientación hacia el estable-
res extrarregionales en la configuración de un
cimiento de un eje anti Estados Unidos y su acer-
eje antiimperialista.
camiento a países como Irán, China, Rusia, Siria,
Libia y Bielorrusia, entre otros, lo cual ha lleva- Después de su constitución formal en di-
do a que Venezuela sea percibida crecientemente ciembre de 2008, el 9 y 10 de marzo de 2009
como una amenaza a la estabilidad continental, se realizó la primera reunión del CDS, en la que
especialmente por parte de Estados Unidos. Un se descartó crear un ejército conjunto así como
ejemplo de ello es que ese país ha manifestado una especie de Organización del Atlántico Sur,
su preocupación por las numerosas compras de dos propuestas que el gobierno venezolano ve-
equipos militares y armamento, que considera nía manejando desde hace años. En cambio, el
como “excesivas”. CDS se definió como un espacio de diálogo po-
En el contexto multilateral, la OEA se ha con- lítico y de prevención de conflictos, un órgano

vertido en un escenario en el cual se manifiestan consultivo y de concertación en cuestiones re-
las crecientes tensiones que debilitan las posibi- lacionadas con la seguridad y la defensa (Vaz/
lidades de cooperación y de contar con estrate- Jácome, 2009). Sin embargo, en esta primera
gias regionales. Otro de los aspectos que lleva a reunión efectuada en Santiago ya afloraron las
la división entre los países es la forma de enfren- primeras tensiones, relacionadas con las com-
tar al narcotráfico y el crimen organizado. pras de armas y la falta de transparencia en los
gastos militares, lo cual ha llevado a que uno de
En el contexto sudamericano también han los asuntos centrales de las posteriores agendas
surgido tensiones, y entre las más importantes sean las medidas de confianza y seguridad.
302
Pocos meses después, el “Acuerdo en materia de septiembre la Asamblea Nacional aprobó un

de cooperación y asistencia técnica en defensa y nuevo convenio de defensa con Rusia, que in-
seguridad” entre Colombia y Estados Unidos se cluyó la obligatoriedad del Estado venezolano
convirtió en otro elemento de tensión. En fun- de mantener sus contenidos como información
ción de ello, el 28 de agosto de 2010 se celebró confidencial y reservada.
la cumbre extraordinaria de la Unasur en Bari-
loche, en cuya resolución final no se incluyó, Dos meses después, los ministros de Rela-
como proponía el gobierno venezolano, un re- ciones Exteriores y de Defensa de Unasur se
chazo al acuerdo militar Colombia-Estados Uni- reunieron nuevamente en Quito, el 26 de no-
dos. Lo que sí se acordó fue que la presencia de viembre, con dos objetivos principales: buscar
fuerzas militares extrarregionales no podía con- avanzar respecto al convenio entre Colombia
vertirse en una amenaza para la soberanía e in- y Estados Unidos, y disminuir las tensiones
tegridad de los países y, en este sentido, ambos entre Colombia y Venezuela, ante varios inci-
gobiernos declararon que las acciones estarían dentes fronterizos que incluyeron la masacre
circunscritas a la lucha contra el narcotráfico y de ciudadanos colombianos en el estado Tá-
terrorismo en territorio colombiano. chira, la acusación de espionaje colombiano,
la obstrucción del paso en la frontera así como
Sin embargo, Venezuela principalmente, y la interrupción de relaciones comerciales bila-
Bolivia y Ecuador (aunque este último ha mo- terales decretada por el gobierno venezolano.
derado su posición en función del proceso de En este sentido, durante 2009 las relaciones
reanudación de relaciones con el vecino), han
bilaterales estuvieron sujetas a crecientes ten-
hecho críticas a este convenio. Desde el gobier-
siones. Aun cuando una confrontación tradi-
no se juzga que la presencia militar estadouni-
cional no se prevé, lo que puede esperarse es
dense en bases militares vecinas, fortalece el
una tendencia hacia tensiones bilaterales pun-
“cerco” a Venezuela, en el que se incluyen las
tuales que generen conflictos.
bases de avanzada que utiliza Estados Unidos
en Aruba y Curazao. Se ha sostenido incluso El 28 de enero de 2010 se reunió la instan-
que la lucha antidrogas es sólo una excusa para cia ejecutiva del CDS, en una sesión cuyo asunto
hacer labores de inteligencia. central fue el acuerdo Colombia-Estados Unidos.
Sus deliberaciones incluyeron, a petición del go-
Posteriormente, el 15 de septiembre se llevó
bierno de Venezuela, el caso del documento pú-
a cabo una reunión de ministros de Relaciones
blico “Estrategia suramericana, Libro blanco del
Exteriores y de Defensa en Quito, cuyo objeti-
vo era diseñar medidas de fomento de la con- Comando de Movilidad Aérea de Estados Uni-
fianza y la seguridad así como profundizar el dos”, que ha sido denunciado como una muestra
diálogo por medio del CDS. Los aspectos funda- más de la estrategia estadounidense para derro-
mentales de la agenda fueron: intercambio de car al gobierno venezolano. La primera acusación
información militar; transparencia y gastos de la formuló el presidente Chávez en la Cumbre de
defensa; información y consulta sobre activida- Bariloche, y desde entonces se ha convertido en
des militares en zonas de frontera; consulta y un centro de controversia en el seno de Unasur.
cooperación sobre actividades militares no pre- En esta nueva reunión, en Manta, se propuso
vistas; y cumplimiento y verificación de acuer- crear un observatorio para este caso. Más recien-
dos previos. Se abordó de nuevo el acuerdo en- temente, ante la ruptura de relaciones entre Co-
tre Colombia y Estados Unidos. En función del lombia y Venezuela en julio de 2010, se convocó
debate, la propuesta principal fue que todos los a una nueva reunión de cancilleres de la Unasur,
países mostraran sus acuerdos de cooperación que buscarán diseñar una estrategia que permita
militar, para fomentar así mayores niveles de recomponer esta relación y evitar que el conflic-
confianza y transparencia. En Venezuela, el 22 to entre las dos naciones se agrave.
303
Francine Jácome
Sin embargo, estas iniciativas sudamerica- ses militares extranjeras, reiterando la decisión
nas no han tenido mucho éxito, ya que conti- de la VII Cumbre de Cochabamba, en la que se
nuamente afloran las diferencias que existen en solicitaba que Colombia reconsidera la presen-
su seno y que están directamente relacionadas cia militar de Estados Unidos en sus bases.
con perspectivas distintas sobre cuáles son las
El golpe de Estado en Honduras también
principales amenazas a la seguridad regional y,
generó diferencias y confrontaciones. Mientras
por tanto, sobre cómo afrontarlas. Además, es
se buscaban mecanismos de mediación, el pre-
importante tomar en consideración que el CDS
sidente venezolano ofreció su apoyo irrestricto
funciona según acuerdos consensuados y que
al depuesto presidente Zelaya y brindó apoyo
sus decisiones no son vinculantes, por lo que
logístico y financiero para buscar su retorno al
tiene límites en cuanto a sus capacidades rea-
poder. Inclusive, participó activamente en su
les de decisión, reforzando su carácter de espa-
fallido intento de entrar nuevamente a Teguci-
cio de diálogo (Vaz/Jácome, 2009), lo cual en el
galpa en julio y fue un avión de la empresa pe-
marco de creciente fragmentación regional ya
trolera venezolana Citgo el encargado de trans-
de por sí es un avance.
portarlo. Al inicio de la crisis política también
En este sentido, cabe señalar que en la VII declaró la disponibilidad de que militares vene-
Cumbre, del 17 de octubre de 2009, en Cocha- zolanos participaran en su restitución, lo cual
bamba, se decidió constituir el Comité Perma- fue rechazado. De este episodio no solamente
nente de Soberanía y Defensa de la Alba-TCP, salió debilitada la OEA, por su incapacidad de
como parte del Consejo Político, y se determinó encontrar una solución a la crisis, sino también
que uno de sus principales objetivos sería definir el presidente venezolano, cuyo liderazgo regio-
una “Estrategia de defensa integral popular con- nal se vio disminuido, especialmente en Cen-
junta” y la constitución de una “Escuela de Dig- troamérica. Si las finanzas nacionales lo per-
nidad y Soberanía de las Fuerzas Armadas de la miten, parece que se verá obligado a asentar su
Alba-TCP” (www.alianzabolivariana.org)10. Esta presencia fundamentalmente en los acuerdos
acción puede interpretarse como el inicio de la preferenciales de PetroCaribe.
conformación de una institucionalidad paralela
En cuanto a las relaciones con Estados Uni-
a la del CDS. Adicionalmente, en este año Vene-
dos, éstas se han llevado a cabo en el marco de
zuela le cedió a Ecuador seis aviones Mirage 50
las tensiones tradicionales de los últimos once
que había desincorporado de su Fuerza Aérea.
años. Pese al aparente acercamiento durante la V
El 9 de febrero de 2010 hubo una reunión Cumbre de las Américas en Trinidad y Tobago en
extraordinaria del Consejo Político de la Alba, abril de 2009, las relaciones políticas continua-
contando con la presencia de los cancilleres de ron siendo conflictivas, mientras que hubo esta-
los países miembros, para tratar el problema de bilidad en lo referido a las relaciones comercia-
Haití. Como resultado se diseñó un plan para les, especialmente en el suministro de petróleo.
colaborar en la reconstrucción del país, espe-
cialmente en las áreas de salud y educación, Respecto a las relaciones extrarregionales,
para lo cual se creó un fondo humanitario por el presidente Chávez continuó con su estrategia
medio del Banco de la Alba. Se expresó preocu- de adelantar el fortalecimiento de un sistema
pación por la excesiva presencia militar estado- multipolar. En función de ello, uno de los aspec-
unidense. Ya antes, durante la VIII Cumbre de la tos más importantes fue la gira de septiembre de
Alba-TCP en La Habana, del 13 y 14 de diciem- 2009, que incluyó Argelia, Bielorrusia, España,
bre de 2009, para conmemorar el V aniversario Irán, Italia, Libia, Rusia, Siria y Turkmenistán.
de la Declaración conjunta Cuba-Venezuela que Con todos esos países se establecieron acuerdos
dio inicio a la Alianza, se había establecido la de diverso tipo que incluyen el campo energé-
necesidad de que la región estuviese libre de ba- tico, el más importante. En una escala en París
304
declaró a Le Figaro que Irán asiste a Venezuela COPPAN (2010). “Gastos militares en América Latina”.
en el desarrollo de un programa nuclear civil www.analiticainternacional.org
que incluye la construcción de una villa nu- El Nacional. “Advierten de violación a medidas de la
ONU”, Caracas, 11 de septiembre de 2009, p. 12.
clear (El Nacional, 11-9-09).
El Universal. “Capacitan a vecinos en inteligencia so-
cial”, Caracas, 10 de julio de 2009, pp. 1-4.
El Universal. “Venezuela destaca como comprador de
4. Tendencias armas rusas”, Caracas, 2 de febrero de 2009.
El Universal. “Venezuela y Rusia firman acuerdo de coope-
En función de este marco, pueden puntualizar-
ración militar”, Caracas, 28 de julio de 2009, pp. 1-4.
se algunas posibles tendencias para 2010, que
Espinoza, María (2010). “Seleccionados 261 guardias
incluirían: para la Policía Nacional”, El Universal, Caracas, 11
de marzo, pp. 1-7.
La profundización por parte del gobierno de
una concepción restringida-autoritaria de la ––––––. (2009a). “En julio elevan a oficiales técnicos
al primer grupo de suboficiales”, El Universal, Cara-
seguridad, fundamentada en respuestas es- cas, 16 de mayo, pp. 1-2.
tatistas y militares, frente a una perspectiva
––––––. (2009b). “Sistema antiaéreo contará con uno
democrática que busca la incorporación de de los misiles más efectivos”, El Universal, Caracas,
actores no-estatales y el predominio de los 15 de septiembre, pp. 1-4.
civiles en la toma de decisiones. Gil, Gustavo (2009). “Chávez consolida su nueva doc-
trina militar en la Fanb”, El Nacional, Caracas, 6 de
Que la distinción entre las áreas de seguri- marzo, p. 2. Nación.
dad y defensa se haga cada vez más difusa.
González, David (2009). “Las armas de la discordia”,
Mayor incorporación de los militares en la El Nacional, Caracas, 4 de octubre, pp. 1-2. Siete
conformación de la actual elite política y Días.
económica del país. Jácome, Francine (2007). “Venezuela: socialismo del si-
glo XXI y Fuerza Armada Nacional”. Policy Paper.
Tensiones internas dentro de la Fanb, entre el 21. Programa de Cooperación en Seguridad Regio-
sector que acepta la perspectiva político-par- nal, FES. www.seguridadregional-fes.org
tidista y los que mantienen una visión profe- ––––––. (2006a). Venezuela frente al contexto andino y
sional e institucional de la fuerza armada. hemisférico. ¿Cambios en la doctrina de seguridad?
(1999-2005), Ildis, Caracas. www.ildis.org.ve
Debates en torno a las relaciones cívico-mi-
––––––. (2006b). “Venezuela 2006: avances en su doc-
litares, especialmente en función de la cre- trina de seguridad y sus impactos regionales”. Poli-
ciente militarización de la sociedad. cy Paper. 15. Programa de Cooperación en Seguri-
dad Regional, FES. www.seguridadregional-fes.org
Creciente descontento de la ciudadanía por
Lugo-Galicia, Hernán (2010) “El Parlamento propone
la falta de efectividad para confrontar los
crear milicias marinas”, El Nacional, Caracas, 1 de
problemas de inseguridad pública y aumen- marzo, p. 2. Nación.
to del narcotráfico. ––––––. (2009). “Crearán grupos de campesinos arma-
Profundización del proceso de desintegra- dos”, El Nacional, Caracas, 19 de octubre, 4. Na-
ción.
ción regional, especialmente en lo que res-
pecta a defensa y seguridad. Madero, Elinor (2008). “Chávez plantea creación de
fuerza militar conjunta del Alba”, El Nacional, Ca-
racas, 28 de enero, p. 2. Nación.
Mayorca, Javier (2010). “Compra 54 aeronaves para
Referencias combatir a narcos”, El Nacional, Caracas, 11 de
marzo, p. 8. Ciudadanos.
Bromley, Mark e Iñigo Guevara (2009). “Arms and mod-
ernization in Latin America”. En Tan Andrew (ed.), ––––––. (2009a). “La Policía Nacional nacerá con el
The Global Arms Trade, Routledge, London/New germen de la politización”, El Nacional, Caracas, 6
York. de diciembre, p. Ciudadanos 10.
305
Francine Jácome
––––––. (2009b). “Reentrenamiento no garantiza un www.cicpc.gov.ve Cuerpo de Investigacio-

Policía Nacional honesta”, El Nacional, Caracas, 20 nes Científicas, Penales y
de diciembre, p. 8. Ciudadanos. Criminalísticas
Rivera, Adriana y Katiuska Hernández (2010). “Chávez: www.consejopolicia.gob.ve Consejo General de Policía
‘A Henri Falcón no le queda mucho tiempo en el www.mindefensa.gov.ve Ministerio del Poder Po-
cargo’”, El Nacional, Caracas, 14 de marzo, p. 5. Na- pular para la Defensa
ción.
www.mij.gob.ve Ministerio del Poder Po-
Stockholm International Peace Research Institute pular para Interior y Jus-
(2009). Sipri Military Expenditure Database (www. ticia
sipri.org).
www.policianacional.gob.ve Policía Nacional
Sucre, Ricardo (2009). “Socialismo militar en cámara
lenta”. Poder 360°, febrero, www.poder360.com www.unes.edu.ve Universidad Nacional Ex-
perimental de la Seguridad
Tejero, Suhelis (2010). “Instan a usar tiempo libre para
integrarse a milicias”, El Universal, Caracas, 19 de
febrero, pp. 1-9.
Theis, Reyes (2009). “En Venezuela ocurrieron durante
Notas
2008 más de 14 mil homicidios”, El Universal, Ca-
1 Se entiende defensa como disuasión y respuesta
racas, 31 de enero, pp. 1-4.
armada frente a agresiones desde el exterior; es la
Transparencia Venezuela (2010). “Nuestro presupuesto protección de la nación cuya responsabilidad está
2010”, Caracas. www.transparencia.org.ve en manos de las fuerzas armadas. En cuanto a segu-
ridad, existen muchas definiciones y percepciones,
Valles, Juan (coronel) (2009). “Estructura orgánica del
pero en términos generales se trata de protegerse
sector defensa, presentación del Ministerio del Po-
frente a amenazas que pueden venir del interior o
der Popular para la Defensa”. www.mindefensa.
del exterior, ante las cuales se utilizan una variedad
gob.ve
de métodos, que en la distinción clara entre ambos
Vaz, Alcides y Francine Jácome (2009). “El Consejo de campos deben estar en manos de los civiles. Por tan-
Defensa Suramericano. Retos para la cooperación to, especialmente a raíz de las dictaduras militares
en seguridad y defensa en Suramérica”. Policy Pa- en el Cono Sur en décadas pasadas, ha existido una
per. 26. Programa de Cooperación en Seguridad Re- tendencia a buscar una clara delimitación entre las
gional, FES. www.seguridadregional-fes.org dos y a buscar el mando de los civiles sobre ambas.
2 La misión de la Guardia Territorial se definió en
la ley orgánica de la Fuerza Armada Nacional de
Documentos oficiales 2005 como “la preparación y mantenimiento del
pueblo organizado para operaciones de resistencia
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. local, ante cualquier agresión interna y/o externa,
Gaceta Oficial Extraordinaria. 5.453, Caracas, 24 de así como la participación en misiones especiales de
defensa y desarrollo integral de la Nación”.
marzo de 2000 (www.defensoria.gob.ve).
3 Organizaciones comunitarias de base que se pro-
Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana
mueven desde el gobierno central.
2008. Decreto 6.239. Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela, 31 de julio de 2008. 4 Comités de trabajadores que están afiliados al Par-
tido Socialista Unido de Venezuela (PSUV) y que se
Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional. Gaceta
unen a la lucha contra amenazas a la revolución.
Oficial. 38.280, 26 de septiembre de 2005.
5 Inclusive en la Asamblea Nacional espera por su se-
Ley Orgánica de los Concejos Comunales. Gaceta Oficial
gunda discusión la ley de cooperación internacio-
de la República Bolivariana de Venezuela. 39.335,
nal que limitaría el acceso de las organizaciones de
28 de diciembre de 2009.
la sociedad civil a fondos extranjeros y que llevaría
a que sea el poder ejecutivo el que controle y decida
su adjudicación.
Portales 6 Región Occidental: Falcón, Lara, Trujillo, Mérida,
Táchira y Zulia. Región Central: Vargas, Gran Cara-
www.alainzabolivariana.org Alianza Bolivariana para cas, Miranda, Aragua, Carabobo y Yaracuy. Región
Nuestros Pueblos de las los Llanos: Apure, Portuguesa, Barinas, Cojedes y
Américas Guárico. Región Oriental: Delta Amacuro, Monagas,
306
Sucre y Nueva Esparta. Región Guayana: Bolívar y Igualmente, debe advertirse que se incluyen adqui-
Amazonas. siciones que han sido anunciadas pero que no ne-
cesariamente han sido efectuadas o entregadas.
7 Según el artículo 50: “son unidades conformadas
por ciudadanos que laboran en instituciones públi- 9 En 2009 el tipo de cambio era de bolívares fuertes
cas y/o privadas, que de manera voluntaria son re- 2,15 por dólar y el presupuesto de 2010 fue calcula-
gistrados, organizados y adiestrados por el Coman- do a esa tasa de cambio, pese a que en enero de 2010
do General de la Milicia Bolivariana, con el fin de se devaluó a 2,6 para artículos de primera necesidad
coadyuvar con la Fanb en la defensa de la nación”. y 4,3 para productos con divisas preferenciales.
8 No existe una fuente oficial que brinde información 10 Antigua y Barbuda, Dominica y San Vicente y las Gra-
sobre estas adquisiciones. Por tanto, se elabora este nadinas expresaron su reserva, ya que pertenecen al
cuadro de acuerdo con distintas fuentes, con ausen- Sistema de de Seguridad Regional (RSS, por su nom-
cia de información en cuanto a algunos ítems, y se bre en inglés) de las islas del Caribe Oriental.
señala que probablemente existen imprecisiones.
307
Francine Jácome
Anexo 1
Estructura organizativa de la Fanb y su relación administrativa

con el Ministerio del Poder Popular de la Defensa
COMANDANTE EN JEFE
LA FANB DEPENDE DEL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DEPENDENCIA OPERACIONAL
COMANDANTE EN JEFE
ART. 236 C.R.B.V. El MPPD depende organizacionalmente

SECODENA del presidente de la República como
integrante del poder ejecutivo, según
GUARDIA DE HONOR refiere la Constitución en el capítulo II,
E.M.P artículo nº 225.
MINISTERIO JUNTA
DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA DEL PODER POPULAR MINISTERIAL
PARA LA DEFENSA
OF. DE CONTROL
CONTRALORÍA GENERAL Y SEGUIMIENTO DE
DE LA FANB POLÍTICAS PÚBLICAS
FISCALÍA MILITAR CIRCUITO JUDICIAL

PENAL MILITAR
COMANDANTE MILICIA
COMPONENTES REGIONES DEFENSORÍA
ESTRATÉGICO NACIONAL
MILITARES MILITARES MILITAR
OPERACIONAL BOLIVARIANA
ART. 29 ART. 20 INSPECTORÍA GENERAL DIRECCIÓN
ART. 20 ART. 43 DE LA FAN DEL DESPACHO
CONSULTORÍA
OCSEDE
JURÍDICA
308
Anexo 2
Organigrama estructural de la Oficina Nacional Antidrogas
309
Parte III
Tendencias del crimen organizado

en A mérica L atina
Tendencias del crimen organizado en América Latina y el Caribe
El “poder disgregativo” utilizado, entre otros, por el crimen organizado, se manifiesta en

una capacidad relativamente difusa pero efectiva de erosionar y derrumbar las institu-
ciones sociales, económicas y políticas establecidas, mediante un conjunto de acciones
desafiantes y violentas que ponen en evidencia las deficiencias e injusticias del Estado
de derecho. Así, a través del poder ejercido por el crimen organizado se agudizan, super-
ponen y retroalimentan múltiples expresiones de disconformidad y rechazo al régimen
imperante, sin una ideología aparentemente precisa ni un proyecto hegemónico claro.
La criminalidad organizada no pretende un cambio del sistema, sino su adaptación a los
requerimientos de una clase plebeya en ascenso.
Tokatlian, 2000: 34.
1. Los desafíos de la criminalidad da. En la región, el narcotráfico, el tráfico ilegal

organizada a la gobernabilidad de armas, el robo de vehículos y de mercancías,
el contrabando, la trata de personas con fines de
democrática
explotación sexual, laboral o de cualquier otra
Durante la primera década del siglo XXI, la eco- índole, constituyen actividades criminales que
nomía de América Latina tuvo un crecimiento configuran negocios económicos de amplísima
inusitado a partir, básicamente, del desarrollo expansión y rentabilidad. Los grupos y redes
de ciertos enclaves productivos, comerciales y delictivas dedicados a estas labores se han di-
de servicios. Algunos de ellos han sido los dedi- versificado y han adquirido ribetes de alta com-
cados a la producción, comercialización y con- plejidad y dinamismo. En todos los países de la
sumo de drogas prohibidas, de armas, de auto- región pocas actividades económicas han cre-
partes de vehículos robados o de mercancías en cido y se han desarrollado tanto como aquellas
llevadas a cabo por el crimen organizado1.
tránsito, así como a la provisión y uso de servi-
cios sexuales o de mano de obra laboral explota-
313
Buena parte del fabuloso desarrollo de la cri- y servicios, sino de actividades violentas pero
minalidad organizada en América Latina estu- muy rentables, como el secuestro de personas
vo determinada por la conformación –dentro y o el desarrollo de diferentes manifestaciones de
fuera de la región– de grandes mercados ilegales extorsión y sicariato, dando forma a organiza-
en los que se comercializan bienes y servicios ciones delictivas complejas, especializadas en
como drogas, mercancías, vehículos, autopar- este tipo de actos criminales.
tes, sexo, armas, medicamentos o personas. Parte
considerable de la población de todos los países Ahora bien, uno de los principales rasgos de
latinoamericanos, sin excepción, consume este la expansión de la criminalidad organizada en
conjunto de bienes y servicios y acepta manifies- América Latina es que gran parte de los nego-
tamente su provisión mediante dispositivos y cios delictivos implicados están muy imbricados
circuitos ilegales. La demanda social de bienes y con ciertos sectores destacados de las estructu-
servicios, lícitos o ilícitos, provistos u obtenidos ras económicas y políticas de los países. Como
en mercados ilegales ha determinado su expan- lo destaca Naím, estos negocios “jamás habrían
sión y, con ello, ha alentado el desarrollo de las alcanzado su estado actual sin la complicidad
empresas criminales dedicadas a conformar y reactiva de los gobiernos, o sin una sólida infraes-
gular dichos mercados. tructura comercial que incluye empresas que a
menudo son legales, grandes y visibles” (Naím,
En este contexto, en América Latina, al igual 2006: 272). Además, muchos de estos negocios
que en otros lares del mundo globalizado, los ilegales se han expandido como consecuencia de
negocios ilícitos y la configuración de mercados la interacción –formal o informal– con las insti-
ilegales han supuesto el incremento significati- tuciones estatales de control y fiscalización, así
vo de la importancia de los dispositivos del trá- como con actores y actividades económicas y fi-
fico ilegal de los bienes y servicios lícitos e ilí- nancieras legales. Al amparo de la ignorancia o
citos cuya producción, transporte, distribución la complicidad de los gobiernos y de los grupos
y comercialización constituyen las actividades empresariales, numerosas organizaciones delic-
principales de la criminalidad organizada. De tivas muy complejas desarrollan labores insertas
este modo, la centralidad del tráfico ilegal en el en la vida económica y político-institucional de
negocio de la criminalidad de alta rentabilidad los países e incluso controlan algunos aspectos
económica ha convertido en actores estratégicos importantes de la misma, adquiriendo una inci-
del mismo a los grupos de traficantes dedicados dencia y relevancia económica, financiera y po-
al tránsito, intermediación, distribución y colo- lítica inusitada y, en ciertos casos, imposible de
cación de los bienes y servicios comercializados desarticular sin producir un daño notable a cier-
en los mercados ilegales. Este conjunto de labo- tos circuitos productivos o financieros lícitos.
res ha tenido un enorme desarrollo en la región,
en los planos internacional, subregional y local. En todo esto ha sido determinante el alto
La importancia adquirida por los grupos de nar- nivel de corrupción existente en los sectores
cotraficantes mexicanos en el negocio mundial público y privado de América Latina, tanto en
de las drogas ilegales deriva del control casi mo- los órganos de control y fiscalización económi-
nopólico que tienen del tráfico y distribución ca, fiscal y financiera, y en las instituciones de
de algunas de esas sustancias –cocaína y drogas seguridad y judiciales dedicadas a identificar,
sintéticas, en particular– hacia y en las plazas conjurar y reprimir la criminalidad, como en
más grandes de consumo del mundo, las princi- los sectores empresariales, los bancos y las en-
pales ciudades de Estados Unidos2. tidades financieras del sector privado3. Frente
a estos actores, el soborno por parte de los gru-
Otras modalidades de criminalidad organi- pos criminales organizados se ha generalizado
zada en la región no se estructuran en torno de como una forma eficiente de inserción, influen-
la conformación de mercados ilegales de bienes cia y dominio sobre parte de la economía legal
314
así como sobre los órganos estatales y el sistema amplio –cuyo alcance puede ser internacional,
político, lo cual constituye una condición fun- nacional o subregional– y un grado significati-
damental para el desarrollo de la criminalidad vo de complejidad organizativa, compartimen-
organizada en la región. Sólo cuando ello no ha tación funcional, profesionalización y coordi-
sido posible, la actividad criminal se orientó a nación operativa entre los diferentes grupos y
deteriorar o a destruir a dichas instancias me- subgrupos que componen la organización, todo
diante la coacción o las acciones violentas. lo cual le otorga una especificidad sociocrimi-
nal relativa. Esto ocurre particularmente en los
Todo esto da cuenta de que, en verdad, la casos que implican la conformación de merca-
expansión de las diferentes modalidades de la dos ilegales –de estupefacientes, de autos roba-
criminalidad organizada significa un embate dos, de personas, etc.–, ya que la estructuración
considerable a la gobernabilidad democrática de dicho mercado tiene como condición de fun-
de la región, ya que, entre otras secuelas, el “po- cionamiento la formación de redes clandestinas
der disgregativo” de esos negocios coarta y hasta encargadas de la producción, el tráfico, el alma-
destruye la capacidad reguladora de los Estados, cenamiento, la distribución y la comercializa-
mina las capacidades de dirigencia de los gobier- ción de los productos o mercancías en cuestión
nos y afecta el desarrollo de las economías lo- o de algunas de las etapas del negocio. Los acto-
cales. Todo ello plantea nuevos interrogantes y res involucrados en estas redes articulan sus ac-
desafíos para la región en materia de seguridad tividades en la ilegalidad intentando desarrollar
pública. La complejidad de la problemática de el negocio mediante la evasión, la influencia o
la criminalidad organizada impone la necesidad el control de las acciones de las agencias de se-
de desarrollar algunas notas conceptuales acerca guridad del Estado5.
del fenómeno y dar cuenta de la diversidad del
mismo en la región. Vayamos a ello. Tal como lo destacan Becucci y Massari, los
grupos criminales estructurados según “una or-
ganización jerárquica, dotada de un núcleo cen-
tral de comando, de una división interna de ro-
2. ¿Qué es el crimen organizado?
les y que persiste en el tiempo”, constituyen una
La criminalidad organizada constituye un ne- “forma tradicional de asociacionismo criminal”
gocio económico protagonizado por grupos de- poco habitual en las modalidades actuales de
lictivos de varias personas que se organizan y organización delictiva compleja. En la actuali-
dad existe una diversidad enorme de grupos cri-
funcionan en forma estructurada durante cierto
minales que poseen una estructura “fluida o de
tiempo, actuando concertadamente con el pro-
tipo muy estructurado, de dimensión menor o
pósito de cometer uno o más delitos graves, para
mayor, con carácter informal o formal”, aunque
“obtener, directa o indirectamente, un beneficio
prevalecen los grupos organizados sobre la base
económico u otro beneficio de orden material”4.
de “redes” que constituyen un “tipo específico
Lo que la diferencia de la criminalidad co- de relaciones discretas que liga a un conjunto
mún llevada a cabo por delincuentes ocasio- de individuos, objetos o eventos que pueden ser
nales o no profesionales es, justamente, la es- definidos como «actores o nudos» de la red”, es
tructuración de un grupo o banda delictiva que decir, “una serie de nudos interconectados” de
cuenta con cierto desarrollo operativo y logísti- carácter dinámico y de baja vulnerabilidad deri-
co, y con permanencia temporal, cuyas activi- vada de su “estructura segmentada y policéfala”
dades ilícitas buscan generar algún tipo de pro- así como de su extrema “flexibilidad organizati-
vecho o rendimiento económico o material. va” (Becucci y Massari, 2003: 78-82).
En general, la actividad de estas asociacio- Asimismo, la criminalidad organizada, en

nes criminales supone un despliegue territorial tanto actividad orientada a obtener un beneficio
315
económico o material, procura controlar siem- enemigos de éstos; en ese sentido, “la pandilla
pre, directa o indirectamente, sectores clave de criminal es sirviente de los sectores políticos y
las actividades económicas y del sistema polí- económicos y puede ser fácilmente disciplina-
tico gubernamental del ámbito en el que actúa, da por éstos o sus agencias de ley y orden”.
particularmente las agencias responsables de la
Posteriormente, los grupos criminales que
prevención, el control y la represión del delito,
consiguieron consolidarse en un ámbito deter-
y lo hace mediante prácticas ilegales como el
minado y ampliar sus actividades y negocios, co-
soborno y la corrupción pública y privada (véa-
mienzan a establecer relaciones de paridad con
se Virgolini, 2004: capítulos 5 y 6). Sólo hace
aquellos actores políticos y económicos, median-
uso de la intimidación, la extorsión o la violen-
te la combinación de dos factores. Por un lado,
cia cuando la actividad de otras organizaciones
una creciente destreza de intermediación econó-
delictivas o del gobierno o de alguna de sus
mica dirigida a satisfacer la demanda de bienes y
agencias pone en riesgo las actividades del gru-
servicios ilícitos existente en el ámbito social de
po, a expensas de que ello le otorgue visibilidad
actuación, y, por otro, una amplia capacidad co-
pública a sus negocios ilegales. Es por esto que
rruptiva sobre dichos actores, mediante acciones
la criminalidad organizada tiende a generar una
sistemáticas de soborno y de inversión en activi-
situación de estabilidad político-social y econó-
dades económicas lícitas y en el financiamiento
mica en su ámbito de actuación (Castle, 1997).
de la política. Se trata de una “etapa parasitaria”
En general, el desarrollo y la expansión de en la que el grupo criminal desarrolla “una inte-
la criminalidad organizada atraviesa por dife- racción corruptiva con los sectores del poder”.
rentes fases, determinadas por la ampliación De este modo, “la corrupción política que acom-
o diversificación de las actividades ilegales, la paña la provisión de mercancías y servicios ilí-
reconfiguración de las estructuras de los gru- citos proporciona el pegamento necesario para
pos que las llevan a cabo y las relaciones con unir los sectores legítimos de la comunidad y
grupos de aliados o competidores, así como con las organizaciones criminales del bajo mundo”,
los organismos estatales y la sociedad en cuyo permitiendo que éstas adquieran influencia sig-
contexto actúan. Peter Lupsha, sobre la base de nificativa sobre la economía, la política y la ins-
un trabajo de Edwin Stier y Peter Richards, se- titucionalidad locales, y quebrando la posición
ñala que, en sus comienzos, los grupos crimi- de subordinación que mantenían con los actores
económicos y políticos y, en particular, con la
nales pasan por una “etapa predatoria”, signada
policía y la justicia.
por la búsqueda del dominio exclusivo sobre un
área particular que resulta fundamental para el Finalmente, la consolidación del grupo cri-
desarrollo de sus actividades o para la expan- minal y, en especial, el incremento significativo
sión de las mismas, garantizando y afianzando de su capacidad económica, política e institu-
su control mediante el uso de la fuerza o la vio- cional, le permite establecer una relación de
lencia “defensiva” con el fin de “mantener el “mutualidad” con –y hasta de subordinación
dominio sobre un territorio, para eliminar ene- de– los sectores económicos y políticos, en un
migos o para crear un monopolio sobre el uso contexto signado por el control de las estruc-
ilícito de la fuerza”, persiguiendo siempre ob- turas gubernamentales y, en particular, de las
tener “recompensa y satisfacción inmediatos” instituciones policiales y judiciales del Estado.
más que “planes u objetivos a largo plazo”. En “El anfitrión, los sectores políticos y económi-
esta fase, el grupo criminal sólo puede mante- cos legítimos, se vuelve ahora dependiente del
ner una relación de subordinación frente a los parásito, los monopolios y las redes del crimen
actores políticos y económicos, brindándoles organizado, para sostenerse a sí mismo”, dan-
fondos o sirviendo para eliminar o extorsionar a do lugar así a una “etapa simbiótica”. En esta
grupos disidentes, adversarios, competidores o fase la penetración del crimen organizado en
316
las estructuras sociales, económicas, políticas formal, para lo cual se utilizan las economías de
y gubernamentales es dominante y “los medios gran escala y los sistemas financieros, produc-
tradicionales del Estado para hacer cumplir la tivos, de servicios y comerciales altamente glo-
ley ya no funcionan, pues el crimen organizado balizados y desregulados. Con ello se procura
se ha vuelto parte del Estado; un Estado dentro encubrir todo tipo de pistas acerca de los delitos
del estado” (Lupsha, 1997: 27-29). procedentes, neutralizar las actividades admi-
nistrativas y judiciales tendientes a investigar-
Por su parte, en el marco del acelerado pro- los y reprimirlos, y financiar indirectamente el
ceso de globalización, durante los últimos años conjunto de actividades criminales u otras no
las expresiones más desarrolladas de la crimi- vinculadas con ellas. De este modo, cualesquie-
nalidad organizada han adquirido una impron- ra que sean los métodos o mecanismos utiliza-
ta transnacional, porque sus actividades delic- dos para el blanqueo del dinero, éste constituye
tivas se desarrollan en más de un Estado o, si un proceso dinámico que supone distanciar los
se desarrollan en uno solo, su planeación o di- fondos ilícitamente producidos de las activida-
rección tienen lugar en otro, sus efectos tienen des delictivas que los generaron, eliminar todo
impactos sustanciales en otros o el grupo que tipo de rastro de ellas y devolverlos a los auto-
las desarrolla opera también en otros (Unodc, res de aquellos delitos luego de haber ocultado
2004; véase, Becucci y Massari, 2003). su origen7.
Ahora bien, no toda manifestación del cri- Ahora bien, dada la tendencia latinoameri-
men organizado tiene carácter transnacional. cana proclive –bajo el influjo estadounidense– a
Esto es particularmente evidente en América asimilar la criminalidad organizada al terroris-
Latina, en donde sólo algunos de los negocios mo, sin distinciones ni matices que los diferen-
delictivos suponen el desarrollo de activida- cien, es importante destacar que se trata de fe-
des que atraviesan fronteras y cruzan regiones nómenos sustancialmente diferentes. Aunque a
y continentes, llevadas a cabo por redes que veces algunas organizaciones criminales hagan
tienen una capacidad de despliegue y profesio- uso de acciones terroristas o ciertas organiza-
nalización de gran envergadura organizativa o ciones terroristas financien parte de sus activi-
territorial. Por el contrario, numerosísimas or- dades con las ganancias de negocios delictivos
ganizaciones criminales desarrollan activida- complejos, la criminalidad organizada y el te-
des delictivas complejas pero que son de carác- rrorismo constituyen fenómenos diferentes.
ter local, aun si pueden mantener interacciones
fluidas con redes y organizaciones de mayor al- Tal como señala Fernando Reinares, el te-
cance y hasta de proyección transnacional. rrorismo configura una modalidad específica
de “acción política violenta” (Reinares, 1998:
Otro aspecto importante de este fenómeno 16) que implica el uso o la amenaza del uso de
está dado por el destino y tratamiento de las gala violencia para infundir miedo, causando la
nancias económicas obtenidas de la actividad muerte o lesiones graves a una persona o gru-
delictiva. Cuando la envergadura del negocio po de personas que no participan directamen-
es grande y la rentabilidad supera significati- te en las hostilidades en una situación de con-
vamente las necesidades de financiamiento de flicto armado, o produciendo daños materiales
la organización –sus operaciones, estructura en cosas o bienes. Todo esto con el propósito,
logística e inversiones directas de corto alcan- derivado de la naturaleza de las acciones o del
ce o indirectas en otros rubros criminales–, por contexto en el que se cometieron, de intimidar
lo general se recurre al lavado de dinero6. Esos a una población u obligar a un gobierno o a una
fondos deben ser blanqueados o lavados para organización internacional a realizar un acto
ocultar su origen ilícito y posteriormente deben determinado o a abstenerse de hacerlo. Las acti-
reciclarse, legitimarse e integrarse a la economía vidades terroristas tienen un componente físico
317
esencial dado por las lesiones o daños tangibles desarrolladas en sus jurisdicciones y de estable-
producidos sobre personas y cosas, y un impac- cer las prioridades y modalidades de interven-
to psíquico concomitante, que en general resul- ción sobre ellas. Estas labores de gobierno son
ta extraordinario, tanto en el plano individual delegadas sistemáticamente en las cúpulas mi-
como en el social. Así pues, el terrorismo procu- litares y policiales que tienden a securitizar la
ra “suscitar reacciones emocionales tales como criminalidad organizada tomando como marco
ansiedad, incertidumbre o amedrentamiento de referencia sus manifestaciones más signifi-
entre quienes forman parte de un determinado cativas. Esta exageración busca justificar el re-
agregado de la población, de manera que resulte clamo de mayores recursos financieros, huma-
factible condicionar sus actitudes y dirigir sus nos y operacionales, regulaciones normativas
comportamientos en una dirección determina- o procedimentales con mayor grado de discre-
da” (Reinares, 1998). cionalidad, controles más relajados y facultades
más amplias. Ello ocurre, inclusive, en aquellos
En consecuencia, a diferencia de la crimina- países en los que esta problemática es significa-
lidad organizada, que configura una actividad tivamente más reducida y menos lesiva que en
de carácter esencialmente económico, el terro- otros en los que los negocios criminales organi-
rismo constituye una actividad fundamental- zados dominan parte de la vida política, social y
mente política y violenta. económica del Estado. De este modo, la agenda
de seguridad de muchos países latinoamerica-
nos está determinada por este trazo exacerbado
3. La diversidad del crimen organizado y, a veces, desorbitado y fatalista.
en América Latina8 Segundo, la mayor parte de las dirigencias
políticas, autoridades militares y policiales y
En América Latina existe una propensión exten- medios de comunicación masiva de la región
dida a sostener una mirada homogénea acerca acepta acríticamente y asume como propias las
del crimen organizado en la región, pese a que visiones que sobre estos problemas formulan los
éste constituye una problemática compleja y países centrales, en particular Estados Unidos.
multifacética con diversas manifestaciones, ti- Durante los últimos años, este país ha formula-
pos de actividad, niveles de envergadura y fac- do un tratamiento que considera a la criminali-
tores determinantes en cada uno de sus países y dad organizada –en particular, el narcotráfico– y
subregiones. En general, esa impronta homoge- al terrorismo como un mismo fenómeno o como
neizante ha tendido a interpretar el crimen orga- cuestiones análogas, cuya envergadura y natu-
nizado como un fenómeno unívoco y semejan- raleza son similares en toda América Latina. En
te, tanto en Colombia como en Chile, en México dicho enfoque se diluyen las diferencias exis-
como en Uruguay, en Brasil como en República tentes entre estos negocios ilegales y se pierden
Dominicana, en Panamá como en Argentina o de vista las disparidades significativas en las
en El Salvador como en Bolivia, diluyendo así manifestaciones que tienen estas problemáticas
la especificidad que caracteriza el fenómeno en en los diversos escenarios subregionales y do-
cada país. mésticos. Ello deriva del vínculo directo esta-
blecido por Estados Unidos entre terrorismo y
Esta visión es el resultado de dos hechos. narcotráfico, a los que considera como facetas
Primero, en nuestros países generalmente las de un mismo problema de seguridad.
autoridades gubernamentales responsables de
la seguridad pública no son las encargadas de Ahora bien, a contrapunto con estos abor-
formular las políticas de seguridad y, en ese dajes homogeneizantes, en América Latina la
marco, de conceptualizar la dimensión y par- criminalidad organizada es un fenómeno com-
ticularidades de las problemáticas criminales plejo, diversificado y multifacético. El narco-
318
tráfico9 se destaca como la manifestación más Sur –Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay–, al
desarrollada del crimen organizado en la re- tiempo que Brasil está en un plano intermedio
gión10. La trata de personas para la explotación entre unos y otros, aunque allí el narcotráfico,
de la prostitución ajena o la explotación sexual, la trata de personas, el tráfico ilícito de armas y
los trabajos o servicios forzados, la esclavitud las otras actividades referidas adquieren carac-
o la servidumbre o la extracción de órganos, terísticas parecidas a las observadas en aquellos
ha tenido una expansión significativa durante países de alta criminalidad organizada.
las últimas décadas, y actualmente constituye
En este contexto, es importante analizar el fe-
otra de las modalidades más extendidas del cri-
nómeno de la criminalidad organizada en Amé-
men organizado en Latinoamérica11. Otro tanto
rica Latina destacando las regularidades en las
acontece con el tráfico ilícito de armas de fuego,
condiciones estructurales que favorecen estos
así como con otras manifestaciones nacionales
negocios, así como las respuestas estatales a los
de la delincuencia compleja que se repiten en
desafíos que ellos imponen a sus sociedades, con
casi todos los países de la región, tales como el
la intención de identificar las diferencias y simi-
secuestro y la extorsión, los robos calificados de
litudes entre grupos de países al respecto.
mercancías en tránsito o de vehículos, el abi-
geato a gran escala y otros.
La mayor parte de estas actividades del cri- 4. Las condiciones estructurales

men organizado se ha desarrollado al amparo
de la criminalidad organizada
del principal negocio ilegal de la región: el nar-
cotráfico. En gran medida, éste ha impulsado en América Latina
un conjunto de delitos asociados, como el tráfi-
Una lectura general del desarrollo social e insti-
co de armas, el lavado de dinero y el comercio
tucional de América Latina en los últimos trein-
ilegal de precursores químicos. Pero también ha
ta años nos permite apreciar la dimensión sig-
sido decisivo para la expansión de las otras ac-
nificativa que han adquirido ciertas actividades
tividades relacionadas con estos negocios. Los
del crimen organizado, entre las que descuella
vínculos entre esas manifestaciones específicas
el narcotráfico.
y el narcotráfico son directos o indirectos, y
su desarrollo reciente parece relacionarse con No obstante, sólo en países como México,
la transformación del negocio del narcotráfico Colombia y, en menor medida, Brasil, la crimi-
(Serrano y Toro, 2005). Asimismo, el debilita- nalidad organizada y particularmente aquella
miento de los Estados y las deficiencias de los vinculada al narcotráfico ha alcanzado gran
gobiernos han favorecido la expansión de este trascendencia política, económica y social. En
conjunto de actividades criminales (Ibidem). estos casos, más allá de las diferencias naciona-
les y subregionales, la expansión y el desarrollo
Sin embargo, el alcance y la estructuración
de la empresa criminal organizada ha sido favo-
de cada una de estas manifestaciones del crimen
recida por un conjunto de condiciones estruc-
organizado, así como la incidencia que tienen en
turales convergentes que la convirtieron en un
la vida social, política, económica y cultural de
negocio económico de gran magnitud y en un
la región son muy diversos en cada país y subre-
serio problema político e institucional. Vale la
gión. El desarrollo de las actividades y grupos
pena repasar esas condiciones rápidamente.
del crimen organizado en Colombia, México o
algunos países de Centroamérica ha llegado a En primer lugar, en estos países ha existido
niveles inusitados, alcanzando la fase simbió- un altísimo nivel de informalidad y margina-
tica descrita por Lupsha. Como contracara de lidad económica y financiera, en gran medida
ello, la criminalidad organizada constituye un estructurada por el sistema económico y ban-
fenómeno mucho menor en los países del Cono cario formal. Gran parte de la producción y del
319
comercio de bienes y servicios, así como las fi- mecanismo eficiente y válido de resolución de
nanzas de estos países, se desenvuelven en la conflictos y diferencias entre personas y grupos
denominada “economía negra”, esto es, al mar- sociales, étnicos o políticos, el fuerte rechazo a
gen de las regulaciones y controles del Estado. los controles y regulaciones estatales y legales,
Por cierto, la mayor parte de esa economía no se así como la validación extendida de las prácti-
ha conformado históricamente para servir a las cas evasivas o violatorias de dichos controles.
empresas criminales sino, más bien, para hacer Todo ello ha colaborado a crear un clima de pri-
posible la evasión del pago de impuestos me- vatización fáctica y violenta de lo público.
diante el ocultamiento al fisco de gran parte de
las actividades económicas reales. Sin embargo, Este conjunto de prácticas y simbologías
los mecanismos y procedimientos necesarios recurrentes se reproducen entre los diferentes
para enmascarar y hacer uso de los fondos eva- estratos de estas sociedades, en un contexto
didos son los mismos que se pueden utilizar –y signado por un estatalismo exacerbado. Éste se
que se utilizan– como dispositivos para el lava- expresa en la creencia generalizada de que los
do de dinero proveniente de los negocios cri- comportamientos y las prácticas sociales poco
minales de alta rentabilidad. En consecuencia, apegadas a las reglas o claramente ilegales, así
ello ha hecho posible el establecimiento de ne- como cualquier evento de desorden público, in-
gocios empresariales favorables o funcionales clusive aquellos que se derivan de tales accio-
a la criminalidad organizada, sin sospechas y nes violatorias, son una consecuencia directa
permitiendo el lavado de dinero o la utilización de la incompetencia de los órganos estatales de
directa de fondos provenientes del crimen para control –entre ellos la policía– en el ejercicio de
financiar el propio delito. sus funciones preventivas y reguladoras. Así,
las conductas que violan las normas son consi-
De este modo, la debilidad fiscal y la fragili-
deradas manifestaciones inevitables y legítimas
dad de los mecanismos de regulación y control
de la ausencia de un Estado vigilante y eficien-
estatal de las finanzas y de la economía real de
te o de la presencia de poderes públicos que
estos países, ya sea por omisión o por complici-
controlan poco y mal, y que están atravesados
dad, así como la inviabilidad e ineficacia de los
por la corrupción. La creencia de que cometer
parámetros y procedimientos recomendados por
infracciones u ocupar el espacio público es vá-
los organismos internacionales para prevenir y
lido o admisible si las instancias de control ins-
reprimir el lavado de dinero, han permitido que
gran parte de estas economías sean utilizadas e titucional no intimidan o amenazan con cierta
incluso controladas por el crimen organizado. credibilidad a los infractores está muy disemi-
nada en nuestras sociedades y crea condiciones
Segundo, las sociedades de estos países, favorables para la conformación de espacios y
como la mayoría de las sociedades latinoame- relaciones ilícitos y, en ese marco, actividades
ricanas, están atravesadas por prácticas ilegales políticas y económicas clandestinas.
extendidas y por una fuerte legitimación social
de las mismas. Estas prácticas, ya sean cultu- Este proceso ha sido reforzado por la vigen-
rales, políticas o económicas, han supuesto la cia de un marcado prohibicionismo penal sobre
reproducción cotidiana y generalizada de un un conjunto amplio de actividades sociales y
amplio espectro de comportamientos transgre- económicas, pero en un contexto de deslegiti-
sores y violatorios de la legalidad vigente, tales mación social de la autoridad estatal y de los
como la ocupación irregular del espacio públi- poderes públicos encargados de regular y apli-
co, el incumplimiento habitual y consciente de car efectivamente el espectro de prohibiciones
reglas sociales básicas de convivencia y normas formales, por un lado, y por otro, del fracaso
legales ampliamente conocidas, la legitimación sistemático de esas instancias en dichos come-
de la violencia –aún de la violencia letal– como tidos, ya sea por la extensión y validez social de
320
las prácticas ilegales como por la incompeten- Por último, en cuarto lugar, en esos países
cia y corrupción de los agentes estatales. existen instituciones policiales profundamente
deficientes y anacrónicas para emprender ac-
En suma, este conjunto de prácticas sociales ciones preventivas eficaces contra las complejas
y de desarrollos institucionales han contribuido actividades de la criminalidad organizada. Las
a la conformación de economías clandestinas y anomalías de estas policías se derivan de una se-
mercados ilegales que resultaron funcionales a rie de factores tales como el alto nivel de corrup-
la expansión de las diferentes manifestaciones ción y los abusos institucionales vinculados con
de la criminalidad organizada. la protección y regulación de actividades delic-
Tercero, en estos países se han ido confor- tivas de alta rentabilidad, entre ellas el negocio
mando amplios espacios territoriales y sectores de las drogas ilícitas y otras actividades ilegales
sociales sin regulaciones estatales efectivas vin- conexas; la situación de indigencia material y fi-
culadas a la aplicación de la ley, dando forma a nanciera así como el atraso en infraestructura por
una suerte de espacios sin Estado y sin ley pú- el que atraviesan, sumado a los salarios indignos
blica que están segregados y marginados de los de la inmensa mayoría de sus integrantes; el
núcleos centrales altamente desarrollados en lo anacronismo y la desactualización organizativa,
económico, lo social y lo político –en los que operacional y doctrinaria de sus instituciones,
sí se mantiene una presencia estatal reguladora así como la ausencia de un sistema de formación
con algún grado de efectividad–. y capacitación policial actualizado; y la falta de
un dispositivo policial con una estructura de
En las últimas décadas, la conformación inteligencia criminal, despliegue operacional y
de estas zonas socialmente excluidas ha teni- desarrollo logístico integrado y especializado en
do una dinámica muy acelerada en las grandes la lucha contra los grupos que desarrollan activi-
ciudades de la región, sirviendo como escena- dades delictivas complejas.
rio a nuevas formas de marginalidad urbana
derivadas del desempleo masivo y persistente, Sin duda, la incompetencia de los sistemas
la precarización social de la población, la falta policiales locales para desarrollar estrategias
de inversión en los barrios más pobres y despo- eficientes de control de las actividades de la
seídos de cualquier tipo de recursos públicos y criminalidad organizada ha sido un factor de-
privados y la estigmatización negativa creciente terminante de la expansión de las mismas. La
de esos espacios como refugio de las clases peli- incapacidad general de los cuerpos de policía
grosas y de los delincuentes12. de estos países para enfrentar el crecimiento
del crimen organizado y para prevenir y repri-
En estos espacios dos actores se proyectaron mir exitosamente sus diferentes manifestacio-
como instancias dominantes. Por un lado, las nes, así como para neutralizar la intervención
organizaciones criminales que crecieron al am- de algunos de sus núcleos institucionales en la
paro de la ausencia de controles y regulaciones, protección y gerenciamiento de los negocios de-
y de la crisis económica crónica. Y, por otro, los lictivos de alta rentabilidad, ya sea por omisión,
cuerpos de policía que se desarrollaron median- por complicidad o por participación directa en
te la combinación de abusos y violencias ilega- su desarrollo, ha favorecido significativamente
les con la protección o regulación de las activi- el fortalecimiento y la consolidación de la cri-
dades delictivas llevadas a cabo en esos lugares. minalidad organizada.
Así, el cumplimiento de las normas que de he-
cho regulan las relaciones sociales es impuesto Todas estas condiciones estructurales, que
y garantizado por sectores privados de impron- en Colombia y México tienen una profundidad
ta patrimonialista o por grupos delictivos que y una complejidad mayores e incomparables
controlan el lugar, así como por la policía brutal respecto del resto de América Latina, están pre-
y corrupta que gravita sobre esos espacios. sentes también en los países del Cono Sur, esto
321
es, en Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay, así países que los protegen, favorecen, moldean
como en algunos de la región andina, el Cari- y alientan.
be o Centroamérica, entre ellos Ecuador, Perú, Esos grupos criminales no detentan una for-
Bolivia, Venezuela, Panamá, Costa Rica, Nicara- taleza económica y financiera que les permita
gua, pero sólo aparecen como tendencias. Asi- sustentar una capacidad al menos embriona-
mismo, en Brasil y en países centroamericanos ria de captación o control directo o indirecto
como El Salvador, Honduras y Guatemala, esas de al menos una parte del sistema de perse-
condiciones se desarrollan de manera semejan- cución penal –fiscales, jueces y policías– o de
te, análoga a los casos de Colombia y México, las estructuras de gobierno encargadas de la
aunque con una importancia un tanto menor. seguridad pública, mediante la combinación
Por cierto, esas características tienen desarro- de estrategias corruptivas asentadas en accio-
llos y manifestaciones diferentes en estos tres nes de soborno con estrategias de contesta-
grupos de países. En algunos se dan de manera ción armada contra el Estado.
atenuada pero incipiente, mientras que en otros
El proceso de conformación de mercados
tienen un mayor grado de desarrollo y en algu-
ilegales de sustancias, vehículos, armas y has-
nos son, sin duda, más pronunciadas.
ta personas que se ha desarrollado en los paí-
ses del Cono Sur durante la última década y,
en particular, la estructuración creciente del
5. La criminalidad organizada mercado ilegal de drogas, ha sido la expresión
en el Cono Sur más significativa de los rasgos fenomenológicos
mencionados.
Salvando estos matices, las diferencias en los
rasgos fenomenológicos de los negocios de la En efecto, durante los últimos años, el cre-
criminalidad organizada en los países del Cono cimiento sostenido del consumo de drogas ile-
Sur en relación con el resto de América Latina, gales en las grandes urbes de Argentina, Chile,
y en especial con Brasil, país de alta criminali- Paraguay y Uruguay favoreció la formación pau-
dad organizada pero con una institucionalidad latina de un mercado minorista en aumento,
pública menos endeble que las de Colombia y expandido, diversificado y altamente rentable.
México, son significativas en ciertos aspectos Dicho mercado se ha estructurado básicamente
fundamentales: en torno a la comercialización al por menor y el
menudeo de drogas ilegales, sobre todo cocaína
La envergadura y diversificación de los nego- y marihuana, entre los estratos sociales medios
cios criminales e ilegales es incipiente y está y altos de la sociedad urbana. Una década an-
delimitada desde el punto de vista de su dentes, las drogas que se comercializaban y consu-
sidad económica y financiera así como con mían en estos mercados incipientes provenían
respecto a su interacción o incidencia con del pago en sustancias del tráfico internacional
sectores y actividades de la economía y las que atravesaba los territorios de estos países o
finanzas legales. derivaban del microtráfico irregular protagoni-
Las actividades del narcotráfico y de las otras zado por grupos pequeños o no-estructurados.
manifestaciones del crimen organizado son Además, con la excepción de Paraguay, que es el
desarrolladas por redes y grupos delictivos principal cultivador y exportador de marihuana
de pequeña estructuración, vale decir, que del Cono Sur, estos países tampoco producen
no cuentan con una estructura compleja y las drogas más comercializadas en sus merca-
diversificada y, por ende, no poseen autono- dos minoristas: éstas provienen de países ve-
mía organizativa y operacional respecto del cinos o de la subregión y son introducidas por
Estado y, en particular, de las agencias poli- vía terrestre, fluvial y aérea a través de fronteras
ciales y las fuerzas de seguridad de dichos porosas y poco controladas.
322
Ahora bien, el almacenamiento, corte y operativa respecto de la regulación ilegal del

preparación de las drogas ilegales para su co- propio Estado. En gran medida, ello se debe a
mercialización al detal se lleva a cabo en zonas que la magnitud de los mercados de drogas y de
controladas directa o indirectamente por las los negocios ilegales es aún pequeña, lo cual no
incipientes redes y grupos delictivos de narco- favorece la conformación de grupos criminales
traficantes que se han ido constituyendo en ba- con amplia solidez económica y con capacidad
rrios extremadamente pobres y marginados de para penetrar y controlar ciertos circuitos es-
las grandes urbes. Entretanto, la distribución y tatales mediante el soborno, y para conformar
venta minorista de esas drogas se desarrollan, aparatos armados que les permitan mantener
en general, en circuitos de las clases media y una confrontación violenta con el Estado con
alta de esas mismas ciudades. miras a ganar independencia y proteger el cre-
cimiento de los negocios criminales.
El montaje de semejante negocio, muy di-
versificado y extendido, ha supuesto una labor Esto sí ha ocurrido en Brasil, país que actual-
de planificación y ejecución de mediano y largo mente cuenta con el mercado de consumidores
plazo que, además, comprende una territoriali- de cocaína y marihuana más grande de Améri-
dad extendida e intrincada, lo que le otorga una ca Latina y uno de los más grandes del mundo
visibilidad social y política relativa. Y ello, en después de Estados Unidos y Europa (Unodc,
sus orígenes, sólo es posible si se cuenta con 2008). En Brasil, a diferencia de los países del
la protección, la regulación y el control de las Cono Sur, se han creado grandes grupos y re-
instituciones policiales de la jurisdicción, que des narcotraficantes que mantienen una amplia
aun con deficiencias y anacronismos mantie-
capacidad financiera y de respuesta y constre-
nen y reproducen con eficacia el control y la
ñimiento armado contra el Estado, tanto en Rio
vigilancia efectiva de esos territorios. Es decir,
de Janeiro como en São Paulo, todo lo cual está
lo que se ha observado en estos países es que
apuntalado por una extendida trama de tráfico
la tutela policial a los embrionarios grupos nar-
ilegal de armas, controlada también por narco-
cotraficantes ha configurado la condición nece-
traficantes y expandida al amparo de la enorme
saria para la expansión y la estabilización del
corrupción policial existente en el país13.
mercado ilegal de drogas, debido a que ello ha
permitido y garantizado el despliegue y domi-
nio territorial imprescindible para lograrla.
6. Los vacíos institucionales14
En ese contexto, y ya avanzada la estructu-
ración del mercado minorista de drogas, se ha Con excepción de los países de alta criminali-
desarrollado una competencia significativa en- dad organizada como Colombia y México, en
tre grupos o facciones criminales por el control los que el Estado y la economía se hallan muy
territorial vinculado al negocio del narcotráfico. condicionados por los negocios delictivos com-
Se trata, por cierto, de una disputa comercial por plejos y por la acción discrecional de Estados
el dominio de los circuitos de almacenamien- Unidos, en el resto de América Latina el trata-
to, distribución y comercialización al detal de miento institucional de la problemática de la
drogas ilegales y, en numerosas ocasiones, esa criminalidad organizada ha estado signado por
disputa se ha manifestado en enfrentamientos insuficiencias y desajustes profundos, conse-
armados entre esos actores delictivos, en cuyo cuencia de dos hechos fundamentales. Por un
marco se han producido numerosos asesinatos lado, del profundo desconocimiento e ignoran-
mediante el uso de sicarios o de atentados en la cia oficial acerca de la envergadura, la diver-
vía pública. sidad y la complejidad que han adquirido las
Sin embargo, en este contexto, estos grupos diferentes manifestaciones de la criminalidad
narcotraficantes no han contado con autonomía organizada, así como de las tendencias de sus
323
negocios ilegales y el impacto de los mismos so- discriminado y masivo de recursos financieros
bre la vida social, política y económica de estos y humanos o de ocultar las grandes deficiencias
países. Por otro, por la predisposición a afrontar de sus instituciones y los extendidos bolsones
estas complejas problemáticas con orientacio- de corrupción que operan bajo sus mandos. Por
nes y dispositivos institucionales desactualiza- otro, la falta de un diagnóstico serio constitu-
dos, anacrónicos y, por ende, deficientes para ye un impedimento para que las problemáticas
lograr avances en materia preventiva e investi- de la criminalidad organizada se incorporen en
gativa, particularmente ante un fenómeno como la agenda gubernamental de seguridad pública
el de la criminalidad organizada que día a día como un asunto prioritario. Lo cual favorece
adquiere nuevas manifestaciones. que los organismos de seguridad de los Estados
Unidos terminen construyendo e imponiendo
Estos rasgos se han expresado en dos vacíos
un cuadro de situación y un conjunto de estra-
institucionales notables que conviene repasar
tegias frente a la criminalidad organizada de
rápidamente. Primero, los gobiernos latinoame-
acuerdo con sus propios intereses y perspecti-
ricanos no cuentan con un cuadro actualizado
vas, que no siempre convergen con las políticas
e integral de la criminalidad organizada en sus
y la situación real de países latinoamericanos15.
países, que dé cuenta, en el plano estratégico,
Nada de ello ocurriría, por cierto, si los gobier-
de las expresiones fenomenológicas de sus dife-
nos locales no fuesen tan indiferentes ante los
rentes modalidades y manifestaciones, en fun-
asuntos de seguridad pública ni tan permisivos
ción de la formulación de políticas estatales de
para establecer relaciones interinstitucionales
control de las mismas y, en el plano táctico, de
no asentadas en la necesaria reciprocidad, y si
las actividades y acciones concretas de los gru-
las instituciones policiales locales o algunas de
pos criminales organizados, en función de una
sus secciones no fuesen tan proclives a estable-
respuesta policial.
cer una relación de dependencia y subordina-
Las autoridades gubernamentales sucesivas ción ante las agencias estadounidenses, todo
tienden a negar u ocultar el problema bajo la ello alentado por la ayuda económica, prometi-
perspectiva de que el reconocimiento público da o efectivamente entregada.
de su existencia y de su expansión coloca a los
Segundo, en términos de vacíos institucio-
gobernantes en el banquillo de los responsables
nales estos países no cuentan con una instan-
directos de dicha situación. Excepto en Brasil,
cia superior del gobierno que concentre, por un
la justificación más recurrente es la típica afir-
lado, las responsabilidades de formulación de
mación de que el narcotráfico y la criminalidad
las políticas y estrategias de control del crimen
organizada en estos países distan muchísimo de
organizado y, por otro, las labores de conduc-
parecerse o de tener el grado de desarrollo que
ción de la institucionalidad encargada de la
han alcanzado en Colombia o México.
implementación de dichas políticas, especial-
No obstante, la ausencia de un diagnóstico mente en materia de seguridad pública e inter-
apropiado de la criminalidad organizada tiene vención policial. Como cualquier otro aspecto
dos consecuencias importantes. Por un lado, fa- de la seguridad pública, las estrategias de con-
vorece la magnificación irreal del problema por trol de la criminalidad organizada no constitu-
parte de dirigentes y partidos de derecha que yen un asunto exclusivo de la policía, sino que
buscan sacar algún rédito político o demandar configuran una cuestión política que debe ser
sin miramientos el montaje de un estado de definida y abordada integralmente por las au-
seguridad altamente militarizado. En esa mag- toridades gubernamentales. Sin embargo, los
nificación suelen incurrir también los voceros países de la subregión no poseen un organismo
o jefes de las fuerzas de seguridad y policiales, especializado que sirva de instancia de conduc-
para solicitar al poder político el aumento in- ción de las diversas instituciones responsables
324
de ese conjunto de labores. Y tampoco han lación de la necesidad de emprender una guerra
conformado un dispositivo policial unificado y contra las drogas o de llevar a cabo un combate
especializado en el control de la criminalidad glorioso contra el crimen organizado, sino por
organizada, lo que, entre otras cosas, ha dado sentar las bases institucionales necesarias para
lugar a una gran fragmentación institucional afrontar una problemática que forma parte de
que se refleja en la tendencia histórica por la las sociedades capitalistas y que es impulsada,
cual cada cuerpo policial o cada sector de una básicamente, por la demanda creciente de bie-
misma institución policial formula y desarrolla nes, sustancias y servicios ilegales por parte de
sus estrategias y acciones de combate al crimen una porción de nuestras sociedades. Esas bases
organizado. institucionales suponen el desarrollo de un pro-
ceso de actualización normativa, de reforma ins-
Estos vacíos institucionales se inscriben en el
titucional y de formación de cuadros de gestión
marco de un proceso de mayor alcance. En efec-
especializados en este conjunto de temáticas.
to, durante las últimas décadas, en la mayor par-
Se trata, sin más, de una suerte de apropiación
te de los países de la región el signo característi-
política de una problemática tradicionalmente
co de su estructura institucional en esta materia
subsumida en las agencias de seguridad y poli-
ha sido el desgobierno político recurrente sobre
ciales de nuestros países, las que, sin duda, son
los asuntos de la seguridad pública, en cuyo con-
parte del problema.
texto las sucesivas autoridades gubernamentales
delegaron en las agencias policiales el monopo-
lio de la dirección y administración de la segu-
ridad. Es decir, ésta configuró una esfera insti-
Bibliografía
tucional exclusivamente controlada y gestionada Álvarez Pastor, Daniel y Fernando Eguidazu Palacios
por los cuerpos de policía, con base en criterios y (1998). La prevención del blanqueo de capitales,
orientaciones definidos de manera autónoma, y Aranzadi Editorial, Pamplona.
aplicados sin intervención determinante de otros Becucci, Stefano y Mónica Massari (2003). Globalizza-
organismos públicos no-policiales. En conse- zione e criminalità, Editori Laterza, Roma.
cuencia, la dirección, la administración y el con- Blanco Cordero, Isidoro (1997). El delito de blanqueo de
trol integral de los asuntos de la seguridad públi- capitales, Aranzadi Editorial, Pamplona.
ca y, entre ellos, de la criminalidad organizada, Buscaglia, Edgardo y Jan van Dijk (2003). “Controlling
así como la organización y el funcionamiento organized crime and corruption in the public sec-
tor”. En Unodc, Forum on Crime and Society, UN,
del sistema policial quedaron en manos de las New York. 3 (1 y 2), diciembre.
agencias de policía, generando así una suerte de
Castle, Allan (1997). Transnational Organized Crime
“policialización” de la seguridad pública16. and International Security, Institute of Internatio-
nal Relations, The University of British Columbia,
En Brasil, Paraguay y, en menor medida, en Working Paper 19, noviembre.
Uruguay, este proceso ha supuesto, además, la
Fabian Caparros, Eduardo (1998). El delito de blanqueo
firme tendencia a incorporar a las Fuerzas Ar- de capitales, Editorial Colex, Madrid.
madas en el denominado “combate al crimen
Krauthausen, Ciro y Luis Fernando Sarmiento (1993).
organizado”, todo ello alentado por las deficien- Cocaína & Co. Un mercado ilegal por dentro, Tercer
cias del sistema policial en las labores de lucha Mundo Editores, Bogotá.
contra estas problemáticas, así como por el im- Lupsha, Peter (1997). “El crimen organizado transnacio-
pulso del Comando Sur de Estados Unidos y nal versus la Nación-Estado”. Revista Occidental,
sus representantes en las agregadurías militares Instituto de Investigaciones Culturales Latinoame-
ricanas, Tijuana, año 14, 1.
de las embajadas de ese país.
Naim, Moisés (2006). Ilícito. Cómo traficantes, contra-
Los desafíos que se imponen en nuestros bandistas y piratas están cambiando el mundo,
Random House Mondadori, Barcelona.
países no pasan, por cierto, por la insulsa postu-
325
Procopio, Argemiro (1999). O Brasil no mundo das dro- Notas

gas, Editora Vozes, Rio de Janeiro.
Reinares, Fernando (1998). Terrorismo y antiterrorismo, 1 Para una historia del concepto de crimen organiza-
Paidós, Barcelona. do, véase Von Lampe, 2001.
Sain, Marcelo Fabián (2009). “El crimen organizado en 2 Para un análisis acerca de la importancia mundial y
el Cono Sur y Brasil: tendencias y respuestas”. Po- regional de las diferentes modalidades de comercio
nencia presentada en el Seminario Internacional Ini- y tráfico ilícitos en el mundo globalizado y, particu-
ciativa Mérida y el crimen organizado: diagnóstico y larmente, las nuevas manifestaciones de la crimina-
desafíos en las Américas, organizado por el Colecti- lidad compleja, véase Naim, 2006.
vo de Análisis de la Seguridad con Democracia AC 3 Para un estudio sobre la relación entre crimen orga-
(Casede) y el Colegio de la Frontera Norte (Colef), nizado y corrupción pública, véase Buscaglia y Van
Tijuana, México, 23 de febrero. Dijk, 2003.
Serrano, Mónica y María Celia Toro (2005). “Del nar- 4. Unodc, 2004. Véase también Castle, 1997:10. Para
cotráfico al crimen transnacional organizado en un panorama de los estudios sobre crimen organi-
América Latina”. En Mats Berdal y Mónica Serrano zado, véase Von Lampe, 2009.
(comps.), Crimen transnacional organizado y segu-
ridad internacional. Cambio y continuidad, Fondo 5 Para profundizar en este aspecto, véase Krauthau-
de Cultura Económica, México. sen y Sarmiento, 1993, cap. 3.
Tokatlian, Juan Gabriel (2000). “Colombia: un caso de 6 Para un estudio de la cuestión del lavado de dine-
globalización defectiva”. En Juan Gabriel Tokatlian, ro, véanse Blanco Cordero, 1997; Fabian Caparros,
Globalización, narcotráfico y violencia. Siete ensa- 1998; y Álvarez Pastor y Eguidazu Palacios, 1998.
yos sobre Colombia, Grupo Editorial Norma, Bue- 7 Las finanzas ilegales y, en particular, el lavado de ac-
nos Aires. tivos generados por medio de actividades delictivas
Unodc (2009). Global Report on Trafficking in Persons, diversas pasó a constituir una cuestión prioritaria en
United Nations Publication, New York. la agenda de seguridad internacional cuando pode-
rosas organizaciones criminales de carácter transna-
––––––. (2008). 2008 World Drug Reports, United Na- cional comenzaron a controlar porciones importan-
tions Publication, New York. tes del circuito financiero y económico internacional
––––––. (2008a). La amenaza del narcotráfico en Amé- y, en especial, cuando los sistemas financieros de
rica, Naciones Unidas, New York. los países centrales comenzaron a ser utilizados en
forma sistemática y masiva por esas organizaciones
––––––. (2004). Convención de las Naciones Unidas para lavar recursos ilegales. La criminalidad organi-
contra la Delincuencia Organizada Transnacional y zada con capacidad para generar cuantiosos benefi-
sus Protocolos, Naciones Unidas, New York. cios existe desde tiempos remotos y su transnacio-
Viapiana, Luiz Tadeu (2002). Brasil acossado pelo cri- nalización antecede en muchas décadas a la entrada
me, Diálogo Editorial, Porto Alegre. en vigor de los primeros acuerdos y mecanismos
internacionales destinados a prevenir y controlar el
Virgolini, Julio (2004). Crímenes excelentes. Delitos de lavado de capitales. Sin embargo, fue recién en los
cuello blanco, crimen, organizado y corrupción, Edi- últimos años que la criminalidad organizada adqui-
tores del Puerto, Buenos Aires. rió un desempeño transnacional de envergadura y
Von Lampe, Klaus (2009). “The study of organized cri- pasó a constituir una actividad generadora de alta
me: An assessment of the state of affairs”. En Karsten rentabilidad en el plano global. A partir de los años
Ingvaldsen y Vanja Lundgren Sorli (eds.), Organized setenta, la acumulación de capitales de origen ilícito
Crime: Norms, Markets, Regulation and Research, contribuyó a conformar esferas “autónomas” del sis-
Unipub, Oslo. tema financiero internacional y a condicionar áreas
sensibles que consiguieron escapar al control directo
––––––. (2001). “Not a process of enlightenment: The e indirecto de los gobiernos y de los organismos de
conceptual history of organized crime in Germany regulación interestatal, tanto de los países centrales
and the United States of America”. En Centre for In- como de las economías emergentes y el resto de la
ternational Crime Prevention, Forum on Crime and comunidad internacional.
Society, Unodc, New York. 1 (2), diciembre.
8 Aquí seguiré algunas consideraciones al respecto
Wacquant, Loïc (2007). Los condenados de la ciudad. contenidas en Sain, 2009.
Guetos, periferias y Estado, Siglo XX Editores, Bue-
nos Aires. 9 El narcotráfico comprende el conjunto de acciones
delictivas cometidas por un grupo organizado a los
Zaluar, Alba (2004). Integração perversa: pobreza e trá- efectos de producir, almacenar, transportar, distri-
fico de drogas, Editora FGV, Rio de Janeiro. buir, comercializar, aplicar o facilitar estupefacien-
326
tes de manera ilegal; introducir al o sacar del país 13 Sobre la problemática del narcotráfico en Brasil
estupefacientes en cualquier etapa de su fabrica- durante los noventa, véase Procopio, 1999. Para un
ción o materias primas destinadas a su producción; análisis integral del narcotráfico de Brasil en la ac-
organizar o financiar algunas de las acciones men- tualidad, véanse Viapiana, 2002; y Zaluar, 2004.
cionadas o convertir, transferir, administrar o ven-
14 En este apartado desarrollaré las mismas conside-
der el dinero u otra clase de bienes provenientes de
raciones contenidas en relación con el Cono Sur y
algunas de esas acciones; todo ello con el propósito
Brasil pero que creo adecuado hacer extensivas el
de obtener, directa o indirectamente, un beneficio
resto de los países de la región, con las excepciones
económico o material.
señaladas, en Sain, 2009.
10 Para tener un cuadro de situación aproximado de la
15 En materia de narcotráfico, esta tendencia puede
producción, tráfico y consumo de drogas ilegales en
apreciarse bien en las actividades de la Drug En-
el mundo y en América Latina, véanse Unodc, 2008
forcement Agency (DEA) de Estados Unidos en la
y Unodc, 2008a.
subregión.
11 Sobre el tráfico de personas en el mundo y en Amé-
16 He trabajado ampliamente este aspecto en: Sain,
rica Latina, véase Unodc, 2009.
Marcelo Fabián, “La reforma policial en América
12 Para un análisis de las nuevas formas de margi- Latina. Una mirada crítica desde el progresismo”.
nalidad urbana en Estados Unidos y Francia, que Nueva Sociedad, Buenos Aires, mayo de 2009,
guardan una analogía fenomenológica con lo acon- http://www.nuso.org/upload/seguridad/sain.pdf.
tecido en las grandes urbes latinoamericanas, véase
Wacquant, 2007: 40 y ss.
327
1. Globalización, Estados débiles dación democrática y la estabilidad de la región

y crimen organizado transnacional a largo plazo.
El proceso de globalización ha facilitado indis-

El alcance y el impacto de la ola de crimen orga-
cutiblemente la transnacionalización de activi-
nizado transnacional después de la guerra fría,
dades criminales organizadas en las dos últimas
en México particularmente, y en América Lati-
décadas. A manera de ejemplo, el mapa 1 muestra
na y el Caribe en general, no tienen preceden- una representación de las rutas de tráfico de dro-
tes en la historia. A pesar de que la información gas. A grandes rasgos, la globalización se refiere
disponible en el ámbito público es muchas ve- al “acortamiento” de la distancia en una escala
ces parcial, periodística o anecdótica, es posible global, producido por el surgimiento y el fortale-
afirmar que los vínculos o las “alianzas estraté- cimiento de la “red de conexiones”, económicas,
gicas” entre varios grupos de crimen organiza- tecnológicas, sociales, políticas y medioambien-
do transnacional y las grandes organizaciones tales (Keohane, 2001). Por supuesto, como lo han
criminales transnacionales en América Latina, notado muchos escépticos, las transformacio-
el Caribe y Estados Unidos son considerables nes recientes en el sistema mundial no son, de
y se han extendido rápidamente. Además, cada ningún modo, completamente nuevas (Arrighi,
vez es mayor el riesgo, por lo menos en países 1997). Lo que constituye una novedad en el pe-
clave de la región (como Brasil, Colombia, Gua- riodo contemporáneo son la extensión, la inten-
temala y México), de que las alianzas entre las sidad, la velocidad y el impacto de estas transfor-
organizaciones criminales locales e internacio- maciones en los Estados y sociedades alrededor
nales permitan a grupos criminales nacionales del mundo (Held et al., 1999: 1-31). Por ejemplo,
o a guerrillas acceder a los mercados ilícitos in- las organizaciones criminales transnacionales
ternacionales, al proceso de lavado de activos y rusas, como otras redes criminales y terroristas
a los proveedores ilegales de armas. Esto consti- internacionales, han sido capaces de explotar las
tuye un gran impedimento para el crecimiento crecientes facilidades de los viajes internaciona-
económico y una amenaza seria para la consoli- les, la liberalización de las políticas migratorias,
328
la expansión del comercio internacional, el des- pleados, constituyen un caldo de cultivo para
pliegue de sistemas de comunicación de alta la incubación y la multiplicación de cualquier
tecnología y la falta de regulación en el sistema tipo de criminalidad4. En efecto, para muchas
financiero internacional (utilizando técnicas de las personas desfavorecidas de la región in-
sofisticadas para el lavado de activos) para ex- volucrarse en actividades criminales, incluyen-
tender sus empresas criminales más allá de las do formas de crimen organizado, puede ser una
fronteras de sus propios países1. estrategia racional de supervivencia frente a
oportunidades de vida bastante limitadas. Por
El crimen organizado2 crece más fácilmente
otro, los débiles Estados del hemisferio, muchas
en contextos proporcionados por Estados débi-
veces corruptos e ilegítimos, han sido incapaces
les3. La debilidad institucional tradicional, com-
de responder a las graves necesidades de estos
binada con la existencia de un comercio clan-
segmentos “marginados” de sus poblaciones o
destino muy lucrativo de cocaína, de los Andes
de prevenir la expansión de la delincuencia co-
hacia Estados Unidos, pasando por México, han
mún. Les ha costado aún más impedir el creci-
convertido a este país en un blanco atractivo
miento de un crimen organizado transnacional
para las empresas criminales transnacionales
más sofisticado y con mejores tecnologías5.
en las dos últimas décadas (CSIS, 1997: 23-49;
Aglietta y Moutot, 1993: 67-104).
La falta de transparencia y de control efec- 2. Producción, procesamiento

tivo del sistema bancario de muchas naciones y tráfico de drogas ilícitas
latinoamericanas y caribeñas las hace vulne-
rables a la penetración del lavado de activos. 2.1 Breve historia del narcotráfico
La corrupción e ineficacia de las instituciones y del crimen organizado en México
de orden público y de los sistemas judiciales
han permitido que los grupos criminales ope- Desde el siglo XIX, en el estado de Sinaloa, al
ren fuera de la ley, impunemente. En efecto, la noroeste de México, se encuentran rastros de la
práctica dudosa de algunos Estados en la región transformación de la amapola en opio (Bucardo
(por ejemplo, Paraguay, República Dominicana et al., 2005: 281-193).
y Uruguay) de “vender” la ciudadanía, literal-
mente, fue una invitación abierta a los grupos Durante varias décadas, México ha sido una
criminales rusos para establecer operaciones en de las principales rutas de tránsito para la co-
el hemisferio. Según Tom Farer, cuando los Es- caína sudamericana. Sin embargo, los esfuerzos
tados son débiles pero actúan como si fueran para documentar el uso de drogas en el país,
fuertes, “(…) creando leyes y regulaciones que particularmente el uso de droga inyectada, son
aparentan reglamentar, prohibir y gravar activi- relativamente recientes.
dades privadas (…)”, sin la voluntad o la capaci-
Desde sus orígenes (Bucardo et al., 2005:
dad de hacerlas cumplir, crean inevitablemente
sección 2), el cultivo y la comercialización de
espacios o nichos entre la realidad y la legalidad
drogas ilícitas en México han sido influenciados
que pueden y son aprovechados con frecuencia
por circunstancias externas y por la demanda de
por el crimen organizado (Farer, 1999: 251).
estas substancias en Estados Unidos. Un ejem-
En la mayoría de países de América Latina plo clásico es el Harrison Narcotics Act, pro-
y el Caribe, las dinámicas de la globalización mulgado por el Congreso de Estados Unidos en
durante las dos últimas décadas se convirtieron 1914, diseñado para vigilar y regular el mercado
casi en condiciones ideales para la rápida pene- de drogas narcóticas. La expedición de esta ley
tración y extensión del crimen organizado. Por coincidió con la guerra civil revolucionaria en
un lado, los millones de pobres, sub o desem- México, durante la cual el problema del tráfico
329
de opio en territorio mexicano no era un asun- les mexicanos controlaban 75% del mercado de
to de interés para el gobierno. Esta situación, y heroína de Estados Unidos.
el hecho que las políticas de prohibición hicie-
A mediados de los setenta, el gobierno mexi-
ran aumentar el precio de las drogas en Estados
cano, con la aprobación de Estados Unidos, em-
Unidos, llevó al desarrollo del tráfico a pequeña
pezó una campaña para controlar la producción
escala por parte de “emprendedores individua-
de cultivos ilícitos, campaña que buscaba des-
les” locales. Con la consiguiente implementa-
truir los cultivos de amapola y marihuana uti-
ción de las prácticas de control de drogas, estos
lizando herbicidas defoliadores. Esta operación
pequeños traficantes fueron reemplazados por
militar debió suspenderse después de que se
grupos más grandes y mejor organizados que
publicaran varios informes denunciando la pre-
controlan, hasta hoy, la mayor parte del tráfico
sencia de drogas contaminadas en el mercado
ilícito de drogas en México.
estadounidense, con la consiguiente renuncia
El cultivo y el comercio de los productos del principal consejero en asuntos de drogas de
derivados de la amapola fueron declarados ile- la administración del presidente Jimmy Carter
gales en 1926. Las rutas del tráfico de opio se (1977-1981).
extendieron en los años treinta, siguiendo las
Entre 1976 y 1982, el número de consumido-
rutas agrícolas preexistentes y usando la in-
res de heroína en México creció 700%. Inyectar-
fraestructura del ferrocarril del Pacífico que
se heroína era muy popular entre la población
incluía las ciudades fronterizas de Nogales y
detenida (un tercio de la población declaraba su
Ciudad Juárez. En 1934, el gobierno del presi-
uso). El aumento de los costos de producción
dente Lázaro Cárdenas (1934-1940) le dio a la
y comercialización, causado por la prohibición
Procuraduría General de la República (PGR) la
del tráfico de opio llevada a cabo bajo la pre-
función de controlar e implementar la política
sión de los países europeos y de Estados Uni-
contra las drogas.
dos, hizo que la gente pasara de fumar opio a
Durante la segunda guerra mundial, una red inyectarse drogas, principal forma de ingestión
más grande de distribución emergió en Ciudad en el sudeste asiático.
Juárez, de manera simultánea con la moviliza-
La tortura y el asesinato en 1985 de Enri-
ción de las bases estadounidenses a la frontera.
que Camarena, un destacado agente de la Drug
Después de la guerra se estimó que el estado de
Enforcement Agency (DEA), en la ciudad de
Sinaloa era la única fuente de opio en Latino-
Guadalajara, fue una de las primeras señales
américa. Las autoridades mexicanas parecían
del creciente poder y violencia de los carteles
tolerar la producción de opio pensando que se
de la droga. Las organizaciones de tráfico mos-
destinaba al mercado externo, mientras que el
traron también gran capacidad de adaptación a
consumo interno de droga no era considerado
diferentes circunstancias, especialmente en el
un problema mayor.
desarrollo de las rutas del narcotráfico. Durante
En 1969, la administración del presidente Ri- los noventa, en reacción a las actividades de in-
chard Nixon (1969-1973; 1973-agosto de 1974) tercepción para controlar el flujo de drogas ilí-
declaró que México era el principal abastecedor citas que entraban a Estados Unidos por el sur
de drogas de Estados Unidos, particularmente de la Florida, los carteles de droga cambiaron
de heroína y marihuana, y comenzó la Opera- gradualmente las rutas, para que pasaran por
tion Intercept. México había ganado control so- Centro América y México en vez del Caribe (Ba-
bre el mercado de cocaína como resultado del gley, 2007: 4-6). En un comienzo, los carteles
desmantelamiento de una gran red del Medio contrataban a las organizaciones mexicanas ile-
Oriente y Francia que dominaba el contrabando gales de droga que existían desde antes para que
de heroína, de tal manera que en 1974 los carte- se encargaran de distribuir la mercancía dentro
330
del territorio y del otro lado de la frontera con dólares por año en el proceso. El mercado ilíci-
los Estados Unidos, y les pagaban con base en to de drogas en Estados Unidos representa unos
un contrato de servicios. Sin embargo, hacia 150 mil millones de dólares al año (Carnevale
mediados de los noventa, los carteles locales Associate LLC, 2008: 1-2). El mapa 2 muestra las
mexicanos pidieron un pago más alto, entre 40 principales rutas que salen de Colombia hacia el
y 50% del valor de la mercancía de contraban- norte por la costa pacífica, el Caribe y el golfo de
do. Esto aumentó sustancialmente los márgenes México con dirección a México y Estados Uni-
de ganancia de los mexicanos, consolidando su dos, y hacia el este por el mar Caribe y el océano
estatus y permitiéndoles competir, en términos Atlántico con dirección a Europa.
de tamaño, rentabilidad y violencia, con las or-
ganizaciones colombianas. La consolidación de Juntando las ganancias del tráfico de cocaí-
estos poderosos carteles mexicanos pronto pro- na con las derivadas de otras drogas ilícitas (es-
vocó una ola de violencia y de corrupción sin pecialmente marihuana, opio/heroína y metan-
precedentes en México. fetaminas) que crecen o se fabrican en México,
las organizaciones transnacionales de crimen
México sigue siendo un productor signifi- organizado mexicanas ganan por lo menos 15
cativo de opio, tanto para el mercado interno mil millones de dólares anuales en el comercio
como para el externo. Es el principal proveedor ilícito de droga, y durante algunos años podrían
de marihuana para el mercado de Estados Uni- recibir hasta 25 mil millones de dólares, depen-
dos y sigue siendo parte de la ruta de la cocaína. diendo de los precios del mercado. En los úl-
Además, ha emergido como uno de los princi- timos tres años, la competencia dentro y entre
pales productores de metanfetamina de alta ca- los seis principales carteles (Sinaloa, del Golfo/
lidad y bajos precios. Zetas, Tijuana, Juárez, Beltrán Leyva y la Fami-
lia Michoacana) y decenas de otras pequeñas
bandas narcotraficantes ha desatado una guerra
2.2 La conexión colombo-mexicana sangrienta y brutal, dejando un total de 6.290
homicidios solamente en 2008 (Stratfor, 2008:
Durante las dos últimas décadas, los grupos 17). Además de los 3.200 asesinatos relaciona-
mexicanos de crimen organizado se involucrados con la droga en 2007 y de las 1.807 ejecu-
ron progresivamente en el comercio de cocaína ciones que tuvieron lugar en los primeros tres
proveniente de los Andes y Colombia, especial- meses de 2009, desde que el presidente Felipe
mente en el contrabando o tránsito de la cocaína Calderón asumió el poder, el 1 de diciembre de
proveniente de Colombia hacia Estados Unidos, 2006, en México se registraron por lo menos
pasando por territorio mexicano. 11.297 asesinatos relacionados con la droga.
A inicios de los años 2000, múltiples gru- El alcance y la intensidad de las relaciones
pos criminales mexicanos habían desplazado de entre las organizaciones transnacionales de cri-
manera eficaz a los tristemente célebres carteles men organizado mexicanas y el comercio de
(u organizaciones criminales de tráfico) de Me- cocaína de los Andes han evolucionado y se
dellín y Cali, y a los cartelitos, traficantes más han extendido rápidamente desde el principio
pequeños, sucesores de los primeros, como prin- de los años noventa. Esto ha llevado a los car-
cipales traficantes de la cocaína sudamericana teles mexicanos de narcotráfico a ocupar una
en Estados Unidos, que sigue siendo el mercado posición de intermediarios dominantes entre
más grande en el mundo de esta droga. Unos seis los productores y traficantes de droga andinos
millones de consumidores en Estados Unidos y el mercado estadounidense en los últimos
consumen aproximadamente 350 toneladas por diez años. Mientras el mapa 3 presenta la ac-
año (sobre un total de producción anual de 1.000 tividad marítima entre el 1 de enero y el 20 de
toneladas) y gastan cerca de 40 mil millones de diciembre de 2009, los mapas 4 y 4A ilustran
331
las principales rutas aéreas de tráfico que salen comercio de cocaína. En los tres primeros años
de Colombia hacia México y Estados Unidos, de su sexenio, el presidente mexicano Vicen-
atravesando Centro América, y hacia Estados te Fox (2000-2006), primer mandatario en 71
Unidos pasando por el Caribe, en 2003 y 2006. años no perteneciente al Partido Revoluciona-
rio Institucional (PRI), lanzó una gran campaña
gubernamental contra el poder y la violencia
2.3 El auge de los traficantes crecientes de los grupos de Juárez y Tijuana. El
mandatario logró debilitar estos dos carteles,
mexicanos de cocaína
en parte porque la transición del gobierno del
PRI al del Partido Acción Nacional (PAN) bajo
Durante la segunda mitad de la década de los
Vicente Fox, el 1 de diciembre de 2000, preci-
noventa, primero Juárez, bajo la familia Carrillo
pitó la ruptura final de los patrones tradiciona-
Fuentes, y luego Tijuana, bajo la familia Arre-
les y duraderos de soborno que existían entre
llano Félix, se fueron involucrando progresiva-
elementos del partido tradicional mexicano y
mente en el comercio de cocaína proveniente
los principales carteles. De hecho, las iniciati-
de Colombia. A principios de los años 2000, los
vas de Fox contra los carteles, que causaron la
acuerdos anteriores establecidos por los trafican-
muerte de uno de los hermanos Arellano Félix,
tes de Medellín, mediante los cuales les pagaban
la captura de otro y el arresto de un grupo de
a las organizaciones mexicanas un monto por
capos de Juárez, recibieron grandes elogios de
servicios prestados en operaciones de contraban-
Washington y de la administración del presi-
do específicas, fueron reemplazados por nuevas
dente George W. Bush (2001-2005; 2005-2009),
formas de participación, más lucrativas para los
pero no acabaron por completo con ninguna de
traficantes mexicanos. En lugar de altos montos
las dos organizaciones. Sin embargo, crearon
de dinero, empezaron a pedir la mitad de cada
nuevas oportunidades para que las otras ban-
envío de cocaína colombiana. A cambio, garanti-
das mexicanas aumentaran su participación en
zaban la entrega de la otra mitad del envío a los
el comercio de cocaína.
cartelitos colombianos en Estados Unidos. Si no
lo lograban, los colombianos eran compensados Dos organizaciones de tráfico mexicanas,
por sus pérdidas a un precio acordado. De acuer- relativamente menos importantes –el cartel de
do con estos nuevos términos, las organizaciones Sinaloa, encabezado por Joaquín el Chapo Guz-
mexicanas de tráfico aumentaron rápidamente mán Loera y el cartel del Golfo, liderado por
su participación en el negocio muy rentable del Osiel Cárdenas Guillen– se enfrentaron a los
final de la línea de la producción de cocaína en perjudicados traficantes de Juárez y Tijuana du-
Estados Unidos y, en el proceso, se hicieron más rante la primera mitad de los años 2000 y tu-
ricas, poderosas y violentas. Desde por lo menos vieron un éxito considerable. Establecieron sus
el año 2000, los carteles mexicanos han obtenido propios contactos con los cartelitos de Colom-
la mejor parte de los billones de dólares obteni- bia (y también con los traficantes de cocaína de
dos en la distribución de la cocaína en Estados Perú y Bolivia), crearon nuevas rutas aéreas y
Unidos. El mapa 5 muestra los principales desti- marítimas de contrabando por las costas Pací-
nos del tráfico de cocaína proveniente de Colom- fica y del golfo y pelearon violentamente para
bia hacia Estados Unidos, pasando por México, ganar el control de los puntos claves de paso de
así como los precios por gramo en el lugar de la frontera mexicano-estadounidense, especial-
destino (en 1999 y 2005) y las toneladas produ- mente Tijuana y Juárez.
cidas por cada país, en 2005.
En 2003, los carteles de Sinaloa y del Gol-
Los carteles de Juárez y Tijuana no fueron fo se posicionaron en el comercio mexicano de
las únicas bandas mexicanas de narcotráfico cocaína como los más dinámicos, poderosos y
que obtuvieron ganancias durante el boom del brutales, sustituyendo ampliamente a los gru-
332
pos dominantes anteriores, de Juárez y Tijuana. en torno a las ganancias del negocio (mapa 8). Es
Pronto se convirtieron en rivales violentos, dado el resultado de la confluencia de varios factores
que el de Sinaloa peleó para ganarle al cartel del que han hecho de México el epicentro del tráfico
Golfo el control de la plaza de Nuevo Laredo/La- de cocaína proveniente de Colombia y los Andes
redo, que había sido controlada por Osiel Cárde- hacia Estados Unidos. El consumo en Estados
nas y su grupo. El cartel del Golfo respondió a Unidos constituye el centro del comercio. Con el
la violenta agresión de Sinaloa en 2003 contra- éxito que ha tenido Colombia en la reducción del
tando fuerzas especiales desertoras del ejército tamaño de la organización del narcotráfico desde
mexicano –los tristemente célebres Zetas– como los años noventa y a principios de los años 2000
sicarios, para responder al ataque de Sinaloa y el –especialmente desde 2002, cuando se posesio-
Chapo, por lo cual, entre 2003 y 2008, los nive- nó la administración del presidente Álvaro Uri-
les de violencia entre los carteles mexicanos au- be (2002-2006; 2006-2010) y lanzó su política de
mentaron fuertemente. El mapa 6 representa las seguridad democrática con el respaldo del Plan
principales áreas de operaciones de los carteles Colombia diseñado en Washington–, México se
de droga mexicanos más importantes. ha convertido en el país predilecto de tránsito de
la cocaína colombiana.
Entre tanto, a pesar de sus heridas, los gru-
pos de Juárez y Tijuana respondieron al intento En México, la transición política del gobier-
del cartel de Sinaloa de tomar el poder, en un no del PRI al del PAN terminó con el control que
esfuerzo desesperado por mantener sus preca- tenía el PRI, pues el presidente Fox y el nuevo
rios puntos de apoyo en el negocio del contra- liderazgo del PAN en la cima del sistema político
bando de cocaína. Además, surgieron nuevos mexicano abolieron las prácticas tradicionales
carteles en otros estados mexicanos (por ejem- de soborno y corrupción. La supresión de esos
plo, la familia Michoacana), peleando por parti- “controles” permitió la ampliación de la par-
cipar en el negocio. También, divisiones recien- ticipación de los traficantes mexicanos, hasta
tes en el seno de grupos reconocidos como el ahora “vigilados” por el partido-Estado tradicio-
cartel de Sinaloa (que vio a la familia Beltrán- nal que había mantenido el narcotráfico dentro
Leyva alejarse del liderazgo de el Chapo), han de ciertos límites. Las instituciones mexicanas
creado considerables fragmentaciones y luchas judiciales, de orden público y el sistema de
internas entre los carteles de Sinaloa, Tijuana cárceles, debilitados históricamente por la co-
y Juárez. Paralelamente, se ha establecido una rrupción y el soborno, mostraron ser totalmente
serie compleja y cambiante de alianzas entre incapaces de manejar los desafíos que presen-
las diferentes bandas criminales que luchan por taba el crecimiento de las poderosas y violentas
obtener una parte en el mercado mexicano de la organizaciones de narcotraficantes.
droga, que representa entre 15 y 25 mil millo-
nes de dólares al año. El mapa 7 representa las Además, hasta hace poco, Washington hizo
principales áreas de influencia y rutas de tráfico poco para ayudar a México en su lucha solitaria
de los carteles de droga mexicanos más impor- contra el narcotráfico y para controlar el flujo
tantes en 2008. de armas y de dineros provenientes de Estados
Unidos. La aprobación, en 2008, de la Iniciati-
va Mérida, respaldada por Estados Unidos, fue
2.4 Causas y consecuencias un primer paso parcial hacia una nueva era en
de las guerras de la droga en México
la cooperación entre México y Estados Unidos
en relación con el narcotráfico, aunque dada la
La lucha actual, sangrienta y brutal, por el con- dimensión de los problemas que México debe
trol del poder dentro y entre las organizaciones enfrentar como resultado de la conexión mexi-
mexicanas de tráfico de drogas gira básicamente cano-colombiana, esto es sólo el comienzo.
333
En respuesta al aumento de las operaciones mexicanos importantes compran directamente

mexicanas y estadounidenses contra el narcotrá- la cocaína ahora en Perú, dijo Sonia Medina, fis-
fico en México desde finales de 2006, los nar- cal encargada del narcotráfico y del lavado de
cotraficantes mexicanos empezaron a extender activos. En los últimos tres años, en Perú han
su presencia, sus operaciones criminales y sus sido arrestados cuarenta mexicanos, con acu-
relaciones a otros países –aproximadamente a 47 saciones de narcotráfico, sobre todo pequeños
naciones– incluyendo Estados Unidos, Canadá, transportadores que hacían contrabando con
Guatemala, Honduras, Colombia, Perú, Bolivia, cantidades de 10 a 20 kilogramos de cocaína,
Argentina, Chile, la mayoría de los 27 miembros en maletas.
de la Unión Europea, el oeste de África e, inclusi-
Los asesinatos relacionados con la droga
ve, algunas naciones asiáticas como Malasia.
–con el surgimiento repentino de sicarios con-
Basándose en decenas de entrevistas a fun- tratados por los carteles mexicanos– también
cionarios y expertos en siete países, la Associa- están aumentando en los Andes. Tres mexica-
ted Press informa que las organizaciones trans- nos y quince colombianos, que parecían estar
nacionales mexicanas del crimen organizado en el comercio de la droga, fueron asesinados
compran cada vez más en los países andinos en Lima en los dos últimos años. “Cuando las
productores de cocaína y han empezado una mafias peruanas trabajaban exclusivamente con
conexión con países distantes, como Argentina, los colombianos, no se veía eso”, dijo Eduardo
para obtener materia prima para la metanfeta- Castañeda, un fiscal antidrogas peruano.
mina. Las bandas mexicanas han sido arresta-
Otros países latinoamericanos se han con-
das en países tan lejanos como Malasia, donde
vertido en puntos de trasbordo de los quími-
buscan nuevos mercados de cocaína y de “an-
cos utilizados en la metanfetamina, una droga
fetas”. “Hay más narcotraficantes mexicanos en
callejera muy adictiva. Según la DEA, México
Sudamérica hoy que en cualquier otro momen-
suministra entre 80 y 90% de la que se vende
to, punto”, dijo Jay Bergman, el director regio-
en Estados Unidos. Esta droga se elabora con
nal para los Andes de la U. S. Drug Enforcement pseudoefedrina y efedrina, que se encuentran
Administration. “Se cree que los mexicanos es- comúnmente en las medicinas contra el resfria-
tán intentando acercarse a la fuente de suminis- do y la gripa y que por lo general se obtienen en
tro y controlar el transporte”, dijo J. Miles, jefe grandes cantidades en India y China. En 2007,
de la unidad que rastrea el comercio basado en México prohibió la importación y el uso domes-
el lavado de activos en el U. S. Immigration and tico de los dos químicos. El problema creció en-
Customs Service. tonces por fuera. El año pasado Estados Unidos
Traficantes mexicanos han aparecido en mu- identificó por primera vez la manufactura de
chas ciudades colombianas y están ofreciendo metanfetamina y otros estimulantes sintéticos
dinero a los campesinos para aumentar la pro- ilícitos en diez naciones, incluyendo Argentina,
Brasil, Guatemala, Honduras y Perú. En Argen-
ducción de coca. “Tenemos pruebas de que hay
tina, según la DEA, la importación de efedrina
mexicanos instalados en Medellín, Cali, Pereira,
aumentó de 5,5 toneladas en 2006 a 28,5 el año
Barranquilla”, dijo el director de la Policía Na-
siguiente. En 2008, la policía argentina hizo una
cional de Colombia, el general Óscar Naranjo.
redada en los laboratorios bonaerenses de me-
En Perú, el segundo productor de cocaína en tanfetaminas que tenían vínculos con el cartel
el mundo después de Colombia, los traficantes mexicano de Sinaloa. Veintitrés personas fue-
mexicanos están sobornando a los funcionarios ron arrestadas, de las cuales nueve eran mexi-
de la aduana en los aeropuertos y puertos marí- canos. Según el Informe AP, la corte argentina
timos, y están lavando dinero mediante la inver- encargada del caso dijo que el cartel de Sinaloa
sión en finca raíz. Por lo menos cuatro carteles aprovechó la laxitud del control financiero y
334
la lentitud del sistema judicial argentinos para Las bandas criminales regionales en México
importar efedrina de India y China, y luego mo- empezaron una campaña de mercadeo para dejar
lerla, licuarla y enviarla a México en botellas grandes cantidades de droga en el mercado del
de vino. país. Para aumentar su clientela, los vendedores
minoristas de las principales ciudades mexicanas
–que en 2008 eran 35.000– empezaron a regalar
2.5 El uso y abuso de drogas en México muestras gratis a los jóvenes y adultos jóvenes,
fuera de los colegios y en las fiestas. El consumo
Funcionarios del gobierno mexicano sostie- de las mujeres creció de manera sustancial en los
nen la mayoría del tiempo que la demanda de años 2000, especialmente en la medida en que
drogas ilícitas en Estados Unidos es lo que ha los hombres mexicanos presionaban a sus no-
causado el auge de la violencia en México, y vias y esposas para que consumieran drogas con
tienen razón en decirlo. Los 150 mil millones ellos. Las prisiones también mostraron ser mer-
de dólares que se gastan aproximadamente cada cados lucrativos para los vendedores de droga.
año en el consumo de drogas en Estados Unidos Guillermo Zepeda del Centro de Investigación
hacen que este país sea el mercado más grande para el Desarrollo, A. C. (Cidac), un centro de
de drogas ilegales en el mundo. No obstante, si estudios con sede en México, afirma que cuatro
bien México sigue siendo básicamente un país de cada cinco reclusos que no consumía drogas
de tránsito entre los cultivadores de coca y refi- antes de su encarcelación empezaron a hacerlo
nadores colombianos y los consumidores esta- una vez en la cárcel. “Para los guardias, permitir
dounidenses, se está convirtiendo rápidamen- el uso de drogas es muchas veces el precio de la
te en un país de consumidores. Se estima que paz. Reduce el riesgo de motines”.
sólo durante los últimos seis años el consumo Aunque el problema sigue siendo pequeño
de drogas ha aumentado 30%, y la tendencia no en términos comparativos –la tasa de uso de
parece estar a la baja. El presidente Felipe Cal- cocaína en México constituye un tercio de la
derón y su administración consideraban en un argentina, por ejemplo– las autoridades temen
principio las drogas como un problema de segu- que el problema se salga de control. Los crí-
ridad nacional, pero las consecuencias a largo menes que tienen que ver con drogas o alcohol
plazo del aumento del consumo en la salud pú- constituyen ya 62%. El mapa 9 da información
blica mexicana podrían ser igual de graves. sobre el uso de droga en el mundo.
En México el consumo de drogas creció a Frente al aumento del consumo de drogas

mediados de los noventa, a medida que por el en México, el gobierno del presidente Calde-
país aumentaba el tránsito de cocaína colombia- rón lanzó un programa gradual de prevención
na. Las difíciles condiciones económicas, pro- para reducir su uso en la juventud: 1) aumento
ducto de la recesión provocada por el tequilazo de los mensajes antidrogas en los colegios; 2)
en 1994-1995, y un mayor control por parte del identificación de los niños con alto riesgo de
gobierno sobre las transacciones financieras en consumo en los colegios, investigación; 3) nom-
el país, hicieron que los narcotraficantes mexi- bramiento de trabajadores sociales que ayuden
canos pagaran a los contrabandistas locales una al 5-10%, convenciéndolos de que aprovechen
parte del producto de cada envío en vez de un uno de los trescientos centros de prevención a
monto de dinero por prestación de servicios. La la adicción creados recientemente. Además, en
disponibilidad de drogas en México creció des- agosto de 2009 el gobierno de Calderón expidió
pués de los ataques del 11 de septiembre de 2001 una nueva ley, que despenaliza parcialmente
en Estados Unidos, que llevaron a las autorida- la posesión y el uso de pequeñas cantidades de
des de ese país a reforzar considerablemente las la mayoría de las drogas. Ahora, los mexicanos
medidas de seguridad en la frontera. que sean arrestados con pequeñas cantidades
335
de droga serán invitados a seguir un tratamien- 3.2 Cifras sobre la trata de personas
to en vez de ser procesados. Un tercer arresto
por posesión requerirá un internamiento médi- Debido a la naturaleza ilícita de este delito, es
co obligatorio. imposible calcular correctamente el número de
personas víctimas del mismo en el mundo. Según
el U.S. Government Accountability Office (GAO),
3. La trata de personas, el tráfico entre 600.000 y 800.000 personas son víctimas
de la trata internacional de personas, y se estima
ilegal de personas y el secuestro
que 80% de este total son mujeres y hasta 50%
son menores (Wyler CRS, 2009: 2). Si se tomara
3.1 La trata de personas frente
en cuenta la trata de personas dentro de los paí-
al tráfico ilegal de personas
ses, la cantidad alcanzaría entre 2 y 4 millones de
víctimas al año (Wyler CRS, 2009: Summary). El
La trata de personas se define como la explotación
GAO mismo admite que estas cifras son dudosas,
de hombres, mujeres y niños para beneficio eco-
pues la metodología utilizada para obtener los
nómico de otras personas; en breve, es la escla-
datos no puede ser repetida. Para un debate más
vitud moderna (GAO, 2006: 1)6. Particularmente,
amplio sobre las deficiencias de las estadísticas
la trata de personas incluye la fuerza, el fraude y
de la trata de personas, véanse los comentarios
la coerción de individuos (Shirk, 2004: 1)7. Estas
concluyentes de esta sección.
tácticas son las que la diferencian del tráfico de
personas o de migrantes: en la trata, estas son con- Los principales bancos de datos sobre la trata
sideradas víctimas, mientras que en el tráfico ile- de personas son manejados por cuatro organiza-
gal, estas “saben y dan su consentimiento para el ciones: 1) el gobierno de Estados Unidos; 2) la
servicio prestado, con el fin de entrar ilegalmente Organización Internacional del Trabajo (OIT); 3)
en un país extranjero” (Wyler CRS, 2009: 2). la Organización Internacional para las Migracio-
nes (OIM); y 4) la Oficina de las Naciones Unidas
El tráfico ilegal de personas o de migrantes es contra la Droga y el Delito (Unodc) (GAO, 2006:
considerado “un crimen contra el Estado”, mien- 10). Mientras que los datos de estas cuatro orga-
tras que la trata es un “crimen contra una per- nizaciones varían ampliamente, sus conclusio-
sona” (Wyler CRS, 2009: 31). Ni las definiciones nes coinciden en algunos puntos claves:
de Estados Unidos ni la de las Naciones Unidas
de la trata de personas diferencian entre la trata 1. La mayoría de los casos de trata de personas
nacional o internacional (Wyler CRS, 2009: 2). La incluye la explotación sexual.
trata de personas está clasificada como la tercera 2. Las mujeres constituyen la mayor parte de
práctica criminal más lucrativa en el mundo, y en las víctimas.
México está después del narcotráfico y el tráfico
3. La mayoría de las mujeres víctimas tienen
de armas (Shirk, 2004: 3). La rentabilidad en el
menos de 25 años (GAO, 2006: 11; Wyler CRS,
multimillonario comercio mundial de personas
2009: 6).
está creciendo más rápido que en cualquier otra
empresa criminal (Shirk, 2004: 3). Estas prácti- 4. La mayoría de las víctimas son llevadas de
cas alimentan las redes de crimen organizado y un país vecino a otro (Wyler CRS, 2009: 3).
afectan los sistemas públicos de salud, además El gobierno de Estados Unidos calcula que
de devastar a las víctimas física y psicológica- entre 4 y 27 millones de personas son víctimas
mente (GAO, 2006: 1). de trabajo forzado en el mundo (Wyler CRS, 2009:
Summary). Además, la mayor parte de los inmi-
grantes que entran a Estados Unidos cada año en
el marco del tráfico ilegal de personas no son víc-
timas de la trata de personas (Shirk, 2004: 1).
336
En 2006, el Federal Bureau of Investigations diales. Según el Trafficking in Persons Report

(FBI) calculó que la trata de personas generaba 2009, del Departamento de Estado de los Estados
unos 9,5 mil millones de dólares para el crimen Unidos, en 2008 el gobierno mexicano confirmó
organizado cada año (Wyler CRS, 2009: 1). La Or- 55 víctimas de la trata de personas, incluyendo
ganización Internacional del Trabajo ha calcula- veintiocho mujeres y veintisiete hombres (State,
do que aproximadamente 2,4 millones de per- 2009: 208). En 2006, la Organización Interna-
sonas son víctimas de la trata de personas cada cional para las Migraciones identificó seis víc-
año, generando unos ingresos anuales de 32 mil timas mujeres y seis niñas (UN, 2009: 132). De
millones de dólares para el crimen organizado. estas doce personas, siete eran víctimas de ex-
Un estudio del Unodc indica que de todas las plotación sexual, tres de trabajo forzado y una
víctimas documentadas entre 2003 y 2006, entre de servidumbre forzada. Cinco eran hondureñas,
56 y 75% son mujeres, y entre 15 y 25% meno- cinco de otros países centroamericanos y dos de
res (Wyler CRS, 2009: 6). El Unodc establece que Sudamérica. Fuera de esas doce víctimas, en-
79% de los incidentes reportados de trata de pertre 2005 y 2006 la OIM brindó asistencia a siete
sonas incluyen explotación sexual y 18% trabajo niñas y a tres mujeres (UN, 2009: 132). De esas
forzado (Wyler CRS 2009, 30). La Organización diez personas, nueve eran sometidas a la explo-
Internacional del Trabajo informa que 43% de tación sexual (véase Figure 63, United Nations
las víctimas de la trata de personas es sometida 2009 Report on Trafficking in Persons). El Institu-
a la explotación sexual, 32% al trabajo forzado y to Nacional de Migraciones en México confirmó
25% a la combinación de los dos. veintiuna víctimas entre 2005 y 2007, dieciséis
de ellas sometidas a explotación sexual y cinco
El gobierno de Estados Unidos calculó en
a trabajo forzado (UN, 2009: 132). Según el go-
2003 que de 14.500 a 17.500 individuos fueron
bierno mexicano, 22.000 niños son víctimas de
víctimas de la trata de personas en Estados Uni-
la explotación sexual en el país cada año (State
dos (GAO, 2006; 17). Sin embargo, esta cantidad
Human Rights Report, 2008).
es solo una estimación; ese mismo gobierno con-
firmó solamente 900 víctimas entre marzo 2001 El Departamento de Estado de Estados Uni-
y septiembre 2005 (GAO, 2006: 17). El Central dos clasifica a México como un país de “nivel
Intelligence Agency’s Center for the Study of In- 2”, lo que significa que no cumple totalmente
telligence calculó en 1999 que 45.000 a 50.000 con los estándares establecidos en el US Vic-
mujeres y niños son víctimas de la trata de perso- tims of Trafficking and Violence Protection Act
nas cada año (Wyler CRS, 2009: 19). Se cree que (TVPA), pero está haciendo esfuerzos significa-
la gran mayoría de estos individuos ha atravesa- tivos para lograr el cumplimiento8. El Departa-
do la frontera de México a Estados Unidos. El De- mento de Estado clasificó a México en el “nivel
partment of Health and Human Services (HHS) 2” desde 2001; sin embargo, el país estuvo cla-
confirmó 286 adultos extranjeros víctimas en el sificado como un país “nivel 2-lista de vigilan-
año fiscal 2008, de los cuales 45% eran hombres, cia” entre 2004 y 20079. El regreso de México al
lo que constituyó un aumento significativo des- estatus de “nivel 2” en 2008 indicó progresos en
de los últimos años. Adicionalmente, la trata de los esfuerzos para combatir la trata de personas
66 víctimas fue originada en México, cifra más durante la presidencia de Felipe Calderón.
alta que la de cualquier otro país. El HSS confir-
mó la trata de 303 víctimas en el año fiscal 2007, En 2008, el gobierno federal mexicano abrió
las cuales tenían origen en más de cincuenta paí- veinticuatro investigaciones criminales de trata
ses, siendo México el segundo, con 42 víctimas de personas (State, 2009: 207). De estos casos,
(14%) (Wyler CRS, 2009: 25). trece incluían la explotación sexual y once el tra-
bajo forzado. Ese año no hubo ninguna condena
Las cifras de trata de personas entre México federal, estatal o local (State, 2009: 207). El es-
y Estados Unidos son tan vagas como las mun- tado de Chihuahua abrió nueve investigaciones
337
sobre la trata de personas en 2008: dos estaban dos para ser utilizados en trabajos forzados, es-
esperando el juicio en mayo 2009; las otras sie- pecialmente en agricultura y sweatshops para la
te investigaciones seguían en curso (State, 2009: fabricación de ropa (State 2009, 206). Hombres
207). Chihuahua hizo seis juicios por trata de per- guatemaltecos son llevados al sur de México
sonas en 2007, siendo el único estado mexicano para ser utilizados como trabajadores agrícolas.
en haberlo hecho ese año (UN, 2009: 134)10.
La fiscalía de Estados Unidos inició 76 ac-

ciones judiciales contra responsables de la trata 3.4 Métodos utilizados en la trata
de personas entre 2001 y 2002 (Shirk, 2004: 3). de personas en México
Veintitrés de esas acciones tuvieron éxito, con
Para asegurar la cooperación de sus víctimas, los
un resultado de catorce juicios y 92 acusados.
victimarios utilizan el abuso físico y psicológico,
Sesenta y cinco de esas personas condenadas
la violación, el hambre, el consumo forzado de
enfrentaron las penas de la trata de personas. El
drogas y el aislamiento. También amenazan a las
FBI’s Civil Rights Unit (CRU) abrió 655 casos de
familias de las víctimas, prometiéndoles que les
trata de personas entre el año fiscal 2001 y el año
van a causar daño a sus parientes a menos que
fiscal 2007. El Immigration and Customs Enfor-
se sometan. Además, a estas les confiscan los do-
cement (ICE) abrió 1.185 casos de trata de perso-
cumentos necesarios para desplazarse (como el
nas entre los años fiscales 2004 y 2007 (Wyler
pasaporte), amenazándolas con ser deportadas si
CRS, 2009: 27).
buscan ayuda de las fuerzas del orden.
Las redes de trata de personas pueden estar

3.3 Tipología de la trata de personas11 arraigadas y relacionadas con el crimen organi-
zado. Las mexicanas van desde “organizaciones
3.3.1 La explotación sexual familiares principiantes hasta agrupaciones cri-
minales transnacionales sofisticadas” (Wyler
Los destinos más frecuentes para las víctimas de CRS, 2009: 5). Una red de trata de personas pue-
la trata de personas son los centros de turismo de incluir reclutadores, transportadores, inver-
y las ciudades fronterizas (State 2009, 206). Las sionistas, funcionarios corruptos, informantes,
mujeres son obligadas a trabajar en burdeles por guías, cobradores y lavadores de activos (GAO,
poco dinero, si es que reciben compensación 2006: 21). Estos grupos pueden sobornar a ofi-
alguna. Muchas veces, los traficantes piden el ciales mexicanos de orden público o a policías
pago de los gastos de transporte prostituyendo de la frontera, para que mientras ellos atravie-
a las víctimas. Las medidas enérgicas tomadas san la frontera con sus víctimas miren hacia
en Asia contra el turismo sexual lo avivaron en otro lado12.
México (Shirk, 2004: 2). Adicionalmente, las re-
des de crimen transnacional trafican mujeres y Los reclutadores atraen a sus víctimas ofre-
niñas a Estados Unidos por la frontera mexica- ciéndoles trabajos legales en México o en Esta-
na, para su explotación sexual en Estados Uni- dos Unidos. Luego, estas son forzadas a hacer
dos, Canadá y Europa (State 2009, 206). Estas trabajo involuntario (por ejemplo, las niñas o
trabajadoras sexuales son muy vulnerables a la mujeres jóvenes son obligadas a trabajar en bur-
infección por VIH/sida (Wyler CRS, 2009: 6). deles). Muchas veces los reclutadores encuen-
tran a sus víctimas en áreas rurales aisladas y
las llevan a ciudades, lugares fronterizos o tu-
rísticos (State, 2009: 206). Los centros turísti-
3.3.2 El trabajo forzado
cos (Acapulco, Cancún) y las áreas fronterizas
Hombres, mujeres y niños mexicanos son lleva- (Tijuana, Ciudad Juárez) se destacan por ser los
dos del sur al norte de México o a Estados Uni- destinos más frecuentes para las víctimas.
338
Las víctimas de la trata de personas en Méxi- Unidos no puede explicar cómo obtuvo el De-
co muchas veces son originarias de Centroaméri- partamento de Estado sus cifras al respecto. Las
ca, especialmente de Guatemala, Honduras y El víctimas confirmadas no se acercan en lo abso-
Salvador (State, 2009: 206). También vienen de luto a las cifras estimadas de trata de personas a
Sudamérica, el Caribe, Europa del este y Asia. nivel global14. En breve, las víctimas confirma-
das no pueden por sí mismas justificar un cál-
La cantidad de flujos en la era de la globa-
culo tan alto de la trata. Desde luego, es posible
lización también ha hecho aumentar la trata de
que las cantidades disponibles sean correctas,
personas en el mundo (Wyler CRS, 2009: 4). Se-
pero es imposible evaluar su exactitud basándo-
gún el U. S. State Department’s Report on Tra-
se en el número de víctimas confirmadas global
fficking in Persons 2009, la recesión mundial ha
o regionalmente.
incrementado la oferta y la demanda de perso-
nas (State, 2009). La demanda de trabajadores Las principales fuentes de información no
y bienes más baratos ha hecho que aumente usan los mismos estándares para cuantificar la
la de trabajadores forzados. El crecimiento del trata de personas (GAO, 2006: 12-14). Los dife-
desempleo y la disminución de las remesas han rentes países, las organizaciones internaciona-
llevado también a que los pobres de las zonas les y las ONG calculan sus cifras respectivas de
rurales busquen oportunidades de empleo cues- manera diferente. Utilizan también definiciones
tionables y arriesgadas, convirtiéndose en vícti- diversas de la trata de personas, así como dife-
mas posibles de la trata13. Además, la recesión rentes fuentes de información y procedimientos
ha limitado los fondos destinados a las ONG acde validación. Algunas fuentes distinguen de
tivas en la lucha contra la trata de personas. manera arbitraria la trata de personas del tráfico
ilegal de personas o incluyen la trata de personas
Debido a la naturaleza ilícita de la trata de
nacional (por ejemplo, dentro de México) o in-
personas, su cuantificación es una tarea especu-
ternacional, pero no las dos. También podríamos
lativa. Los victimarios más exitosos actúan sin
suponer que algunas naciones no dan las can-
ser molestados por las autoridades. Además,
tidades verdaderas de la trata de personas por
muchas veces a las víctimas les da miedo in-
mantener su imagen ante el resto del mundo.
formar o testificar en contra de los victimarios,
pues tienen miedo de las represalias que éstos
podrían tomar en contra de ellos o de sus fa-
3.5 El secuestro
miliares (GAO, 2006: 12). Especialmente en el
caso de México, muchas veces las víctimas tie- En los últimos años, México se ha convertido en
nen miedo de acudir a las autoridades debido a la “capital mundial del secuestro”, superando a
los altos niveles de corrupción. De hecho, hay Colombia e Irak (Ackerman, 2009). El gobierno
pruebas numerosas que muestran que a veces mexicano calcula que cada mes son secuestrados
las autoridades mexicanas son cómplices de la entre 60 y 70 individuos (CBS News 2009). Sin
trata de personas. Con frecuencia, las víctimas embargo la cantidad real seguramente es mucho
temen que si informan a la policía esa informa- más alta; numerosos secuestros no se denuncian
ción será trasmitida a los victimarios, poniéndo- por miedo a que la intervención de la policía
se así en mayor riesgo. Por consiguiente, el uso ponga en peligro al rehén o porque se teme la
de cifras oficiales de casos confirmados puede corrupción en los bajos mandos de las fuerzas
representar una subestimación del verdadero del orden. Stratfor confirma que en México el
número de casos de trata de personas. secuestro es “uno de los crímenes que menos se
La metodología usada para calcular la trata denuncia” (Stratfor, The Third War, 2009). Tanto
de personas en los informes existentes es desco- bandas profesionales como pequeños criminales
nocida o difícil de justificar. El GAO de Estados principiantes secuestran por todo el país. Los se-
339
cuestradores pueden raptar a cualquier persona, (Time, 2009). En junio de 2009, el Miami He-
desde ejecutivos de multinacionales hasta traba- rald, retomando cifras dadas por funcionarios
jadores pobres; ningún segmento de la población del gobierno mexicano, publicó que en Méxi-
mexicana está a salvo. Últimamente, la clase me- co se producen unos 97 secuestros cada mes y
dia y alta de las ciudades fronterizas del Norte unos 1.165 cada año (Miami Herald, “Mexican
(por ejemplo, Ciudad Juárez) se ha convertido en arrests 2 in teen’s kidnapping, murder”, 2009).
el blanco predilecto de los secuestradores (Ac-
kerman, “Mexico: Country Summary”, 2009).
3.7 Tipología del secuestro
3.6 Cifras de secuestro 3.7.1 El secuestro “clásico”
Debido a que en México muchos secuestros no El secuestro “clásico”, cuando es perpetrado por
se denuncian, es difícil calcular exactamente profesionales, implica el pago de un rescate.
la prevalencia de este crimen. Como se dijo, Una vez que la víctima es raptada, los secues-
el gobierno mexicano estima que entre 60 y 70 tradores piden un monto de dinero a la familia.
individuos son secuestrados cada mes, para un Muchas veces, los secuestradores buscan per-
total de 720 a 840 por año (CBS News, 2009). sonas que tengan parientes en Estados Unidos,
Sin embargo, muchos centros de estudio mexi- pues asumen que estos tienen dinero para pa-
canos creen que en el país hay más de 7.000 gar el rescate. Los victimarios no tienen límites
secuestros por año (Ackerman, “Mexico: Coun- para asegurarse la obediencia de sus víctimas,
try Summary”, 2009). El Instituto Ciudadano de incluyendo la violación de las mujeres y la mu-
Estudios sobre la Inseguridad (Icesi) concuerda tilación o tortura de los hombres. A veces, para
con la cifra de más de 7.000 secuestros al año intimidar a las familias de las víctimas, los se-
(China Daily, 2008). Según el periódico mexi- cuestradores amputan dedos de manos y pies.
cano Reforma, en 2007 fueron denunciados 438 También es común que las ejecuten después
secuestros (Time, 2009). México Unido contra de haber recibido el rescate. Otra modalidad es
la Delincuencia, una ONG creada por víctimas que, si la familia accede muy rápido y entrega
del secuestro, cita cifras de la policía dicien- un monto exorbitante la primera vez, exijan el
do que en 2007 hubo 789 secuestros en el país pago de un segundo rescate.
(CNN, “Everyday there are more and more kid-
nappings”, 2009)15. Sin embargo, México Unido
contra la Delincuencia calcula que cada mes 3.7.2 El secuestro express
aproximadamente 500 personas son secuestra-
das, para un total de 6.000 al año (CNN, 2009). Este tipo es perpetrado generalmente con un
Según el U.S. Congressional Research Service, solo fin: la víctima es raptada por un periodo de
1.028 personas fueron secuestradas en México tiempo relativamente corto (cuestión de horas o
en 2008, de las cuales por lo menos 69 fueron días) con el objetivo de desocuparle sus cuentas
asesinadas (Beittel, 2009: 12). Cerca de 320 de bancarias. Los secuestradores conducen a sus
esas 1.028 (31%) fueron secuestradas en el DF víctimas a varios cajeros electrónicos hasta que
o en el estado de México (Beittel, 2009: 12). A sus cuentas bancarias son vaciadas, como si fue-
manera de comparación, sólo 221 secuestros ra un tipo de “atraco sofisticado”. Los secuestros
fueron denunciados en México en 2001 (CS Mo- express empiezan a menudo como secuestros de
nitor, “Kidnapping Thrives in Mexico”, 2002). carros; taxis ilegales participan también en esta
La Comisión Mexicana de Derechos Humanos modalidad. La clase media mexicana se ha con-
declara que, en su opinión, menos de un tercio vertido en la víctima principal de los secuestros
de los secuestros son denunciados a la policía express.
340
3.7.3 El secuestro virtual tadounidenses, ha llevado a varias organizacio-

nes criminales mexicanas a recurrir al secuestro
La amenaza del secuestro en México ha sido tan como fuente viable de ingresos. Irónicamente,
fuerte que el país ha visto crecer el secuestro los golpes que las autoridades le han dado al
virtual, en el que un “secuestrador” llama a una tráfico de drogas, de armas y de personas, han
familia para convencerla de que su pariente ha provocado el aumento del secuestro. Además, la
sido secuestrado y pide un rescate. En realidad, violencia entre los carteles ha llevado a algunas
nadie de esa familia ha sido raptado. Sin em- organizaciones a los límites del mundo criminal
bargo, familias inocentes hacen transferencias mexicano. Su naturaleza de bajo riesgo y alta
electrónicas a estos secuestradores fantasma recompensa hacen que para las bandas crimi-
para hacer liberar a su pariente supuestamente nales el secuestro sea una oportunidad bastante
retenido. Ha habido casos de secuestro virtual atractiva. Particularmente, la organización Félix
perpetrados desde las cárceles, en los cuales los Arellano, conocida también como el cartel de
detenidos piden que el rescate se haga en forma Tijuana, se ha volcado hacia este para aumentar
de tarjetas de teléfono prepagadas. sus ganancias (Stratfor, 2009).
3.7.4 El secuestro de migrantes 3.9 Los esfuerzos privados

La Comisión Nacional Mexicana de Derechos El miedo al secuestro ha hecho crecer la in-
Humanos calculó que 9.758 migrantes, espe- dustria multimillonaria de protección de indi-
cialmente de origen centroamericano, fueron se- viduos e instalaciones en México. Los ejecuti-
cuestrados en México entre septiembre de 2008 vos de las multinacionales han invertido en la
y febrero de 2009 (Miami Herald, “Mexico report: industria de la seguridad privada, comprando
9.758 migrants abducted in 6 months”, 2009). autos blindados y pagando guardaespaldas. Las
Según un estudio de la Comisión, los rescates va- agencias de seguridad más profesionales ofre-
rían entre 1.500 y 5.000 dólares. Las víctimas en- cen también sistemas de seguridad inteligentes
trevistadas declararon que a veces las autorida- y de reconocimiento (digital o biométrico) a sus
des mexicanas de orden público son cómplices clientes (Ackerman, 2008). Algunas de las más
(Miami Herald, “Mexico report: 9.758 migrants sofisticadas brindan servicios de seguridad pre-
abducted in 6 months, 2009). Estos migrantes, ventivos, y no solamente reactivos.
que atraviesan México para llegar a Estados Uni-
dos, constituyen un blanco vulnerable para las
bandas de secuestradores. Los victimarios piden
3.10 El problema de la calidad de las cifras
dinero a los familiares de las víctimas, asumien-
do que son ellos los que están pagando por el via- Como resultado de las pruebas evidentes de que
je del migrante a Estados Unidos. La Comisión la mayoría de los secuestros en México no son
calculó en 25 millones de dólares el monto total denunciados a las autoridades, los cálculos so-
de los rescates durante esos seis meses. bre su prevalencia no pueden ser corroborados.
Las cifras que da la Comisión Nacional Mexi-
cana de Derechos Humanos (9.758 migrantes
3.8 Efectos de la lucha contra secuestrados en seis meses) superan de lejos las
el crimen organizado en México estimaciones del gobierno mexicano, de 60 a 70
secuestros al mes. Como la policía mexicana es,
La lucha contra el crimen organizado y las orga- en el mejor de los casos, incompetente (y en el
nizaciones de narcotraficantes, tanto por parte peor, cómplice), muchos mexicanos no denun-
de las autoridades mexicanas como de las es- cian el rapto de sus parientes a las autoridades.
341
Nuestra opinión es que las cifras de las ONG y fuego en 2008, casi todas pertenecientes a las
de los profesionales al respecto, de 7.000 se- organizaciones de narcotraficantes (GAO, 2009:
cuestros al año (aproximadamente 600 por mes) 66). En total, los militares mexicanos tienen
parecen más plausibles. Esta cifra incluye los 305.424 armas en su poder en todo el país (E.
clásicos y los express16. Eduardo Castillo, ABC News, 2009). En el año
fiscal 2008, el U.S. Bureau of Alcohol, Tobac-
El gobierno mexicano parece tener interés
co, Firearms and Explosives (ATF) incautó 8.328
en minimizar la amenaza del secuestro, pues
armas en los estados de la frontera mexicana
éste podría dificultar las perspectivas de desa-
(Arizona, California, Nuevo México y Texas),
rrollo económico y turístico, además de ser un
que sirven de pruebas en las investigaciones
punto negro para la imagen del país en el resto
criminales relacionadas con su lucha contra el
del mundo. Sin embargo, cabe señalar, en su de-
narcotráfico (GAO, 2009: 41). El U.S. Immigra-
fensa, que las autoridades sólo pueden informar
tion and Customs Enforcement (ICE) incautó
de los denunciados, por consiguiente sus cifras
1.767 armas de fuego en 2008 en los estados del
son correctas. Si asumimos que 20% de los se-
sureste, y relacionó directamente 152 al tráfico
cuestros son denunciados a las autoridades y
de México (GAO, 2009: 42). El U.S. Customs and
utilizamos las cantidades más altas del gobier-
Border Protection (CBP) incautó 70 en la fronte-
no mexicano (97 secuestros por mes, 1.165 al
ra mexicana (GAO, 2009: 42). Sin embargo, no
año), el total sería 5.825. Esta cifra aproximada
todas ellas estaban relacionadas con el narco-
corresponde a las estimaciones de las ONG y los
tráfico. En algunos casos, los individuos con ór-
profesionales del asunto.
denes pendientes de detención judicial estaban
armados en el momento de su arresto.
4. Tráfico de armas ligeras y municiones El U. S. Bureau of Alcohol, Tobacco, Fi-

rearms and Explosives, una oficina que depen-
4.1 Las cifras del tráfico de armas de del U. S. Department of Justice, utiliza un
sistema llamado eTrace para rastrear electró-
Dada la naturaleza ilícita del tráfico de armas, nicamente un arma de fuego, recurriendo a la
es imposible calcular exactamente la cantidad persona con licencia (federal firearms licensee,
que entran ilegalmente a México desde Estados FFL) que la vendió inicialmente. El gobierno de
Unidos. Por consiguiente, sólo se pueden contar Estados Unidos exige que los fabricantes de ar-
las incautadas por el gobierno mexicano a las mas y los vendedores mayoristas y minoristas
organizaciones criminales en los escenarios de (los almacenes) tengan una licencia. El ATF en
crimen y los allanamientos de droga. El Center Estados Unidos ha otorgado 54.000 de estas li-
for Strategic and International Studies calcula cencias (FFL), mientras que en México sólo el
que cada año 2.000 armas entran al territorio gobierno tiene permiso para vender armas en el
mexicano por la frontera norte (Dooley & Me- país (NPR, 2009). El sistema eTrace da acceso en
dler, 2008: 1). Sin embargo, para estas estadís- línea al sistema de la ATF de rastreo de armas
ticas no se cita ninguna fuente. Según la Cor- (ATF Firearms Tracing System), lo que permite
poración Rand, 16,5 millones de armas ilegales dar con el FFL que vendió el arma en un princi-
circulaban en México en 2004; pero esta esta- pio, en caso de que haya sido fabricada o haya
dística tampoco cita fuente alguna (Rand Cor- pasado por Estados Unidos. Las autoridades
poration, 2009: 24). Según el Centro Nacional mexicanas utilizan el sistema del ATF para veri-
de Planeación, Análisis e Información para el ficar todas las armas incautadas. El ATF declara
Combate a la Delincuencia, de la Procuraduría que tiene registradas más de 62.000 armas de
General de la República de México (Cenapi), fuego incautadas en México desde 1996 (U. S.
el gobierno mexicano incautó 29.824 armas de Embassy Mexico City, 2009). Entre los años fis-
342
cales 2004 y 2008, la oficina del fiscal general tomáticos AR-15 calibre .223 y rifles semiauto-
mexicano, encargada de solicitar el rastreo de máticos tipo AK de 7,62 mm (GAO, 2009: 17).
armas al ATF, presentó 23.159 solicitudes (GAO
2009: 18). De las cerca de 30.000 armas incauta- Funcionarios del gobierno mexicano y del
das por las autoridades mexicanas en 2008, so- estadounidense han hecho declaraciones sobre
lamente 7.206 (24%) fueron sometidas a la ATF la prevalencia de armas y municiones cada vez
(GAO, 2009: 16). Para poner esta cifra en pers- más poderosas y de mayor calibre dentro del
pectiva, el gobierno mexicano (único vendedor armamento usado por las organizaciones mexi-
legal de armas en el país) vende entre 7.000 y canas de narcotráfico en los dos últimos años.
8.000 al año (NPR, 2009). De las 23.159 solicitu- La observación de esta tendencia proviene de
des de rastreo en los últimos cinco años, aproxi- la entrada de armas de este tipo en las bodegas
madamente 20.060 armas provenían de Estados militares de las incautadas en México (Olson,
Unidos (fabricadas o importadas), un porcenta- 2009). Aun cuando no existe mucha informa-
je de 87% (y en los últimos tres años este ha au- ción que corrobore esta declaración, esto no la
mentado a más de 90%) (GAO, 2009: 15). De este hace falsa. Muchas armas de fuego incautadas
total, aproximadamente 68% fueron fabricadas por el gobierno mexicano no son rastreadas por
en Estados Unidos y 19% en otros países antes el sistema eTrace el mismo año en el que son in-
de ser importadas a Estados Unidos y llevadas cautadas, esto en el caso de que realmente sean
a México ilegalmente (GAO, 2009: 3). La ATF no rastreadas (GAO, 2009: 62). Por consiguiente,
pudo establecer un vínculo con Estados Unidos un rifle semiautomático de tipo AR-15, rastrea-
del 13% restante de armas fabricadas en otros do en 2008, puede haber sido incautado por las
países, debido a la falta de información (GAO, autoridades mexicanas años antes. De las 7.206
2009: 16). Las vendidas legalmente por Esta- armas rastreadas en 2008, aproximadamente
dos Unidos a México fueron 403 (1.74%) (GAO, 25% fueron clasificadas como de alto calibre y
2009: 19). Las vendidas legalmente por Estados de alto poder, como los rifles semiautomáticos
Unidos a otros países y las armas militares es- AK y AR-15 (GAO, 2009: 17). Una porción signi-
tadounidenses representan menos de 1% de las ficativa de rifles de esos tipos, incautados por
vendidas ilegalmente y rastreadas. las autoridades mexicanas, habían sido modi-
ficados para darles capacidad de tiro automáti-
De las 20.060 armas provenientes de Esta-
co, una capacidad de grado militar que es ilegal
dos Unidos que fueron rastreadas en los últi-
que los ciudadanos estadounidenses posean.
mos cinco años, alrededor de 70% salieron de
Sin embargo, un conocedor de armas de fuego
Texas (39%), California (20%) y Arizona (10%).
es capaz de convertir los rifles semiautomáticos
Nuevo México, Colorado, Oklahoma, Illinois,
en automáticos en 15 minutos.
Nevada, Washington y Florida completan los
diez primeros estados vendedores de armas en El trabajo de las agencias estadounidenses ha
Estados Unidos. 52% de las monitoreadas por hecho aumentar el número de procesos legales
las autoridades mexicanas y por la ATF pudie- por tráfico de armas. En 2008 solamente, la ATF
ron ser rastreadas hasta el primer vendedor FFL inició 280 casos directamente vinculados con el
registrado (GAO, 2009: 14). De estas, entre 71 y tráfico de armas en México (GAO, 2009: 42). Por
79% fueron rastreadas hasta el almacén que las su parte, el ICE inició 103 casos relacionados con
vendió y entre 15 y 19% hasta las tiendas de este delito en la frontera con México.
empeño (GAO, 2009: 21).
La ATF identifica las siguientes armas como

las más utilizadas por los narcotraficantes: pis-
tolas de 9 mm; pistolas de calibre .38; pistolas
de 5,7 mm; pistolas de calibre .45; rifles semiau-
343
4.2 Métodos utilizados para el tráfico Los traficantes más profesionales casi nunca se
de armas hacia México dejan atrapar, lo que hace imposible cuantificar
sus logros. Es difícil extrapolar las conclusiones
La ATF ha detectado varios medios utilizados sacadas del rastreo de 7.200 armas en 2008 a un
por los traficantes para obtener y transportar espectro aproximado de 30.000 incautadas por
armas a México. Muchos utilizan testaferros, las autoridades mexicanas ese año. Sigue sien-
ciudadanos estadounidenses con archivos cri- do poco claro por qué algunas armas son ras-
minales limpios, para que compren armas a los treadas y otras no; quizá sólo se rastrean las que
vendedores o en los almacenes. Además, la ATF las autoridades creen ser provenientes de Esta-
identificó vendedores con licencia, corruptos, dos Unidos, lo que dificulta aún más la calidad
que venden armas a los traficantes y luego falsi- de las estadísticas. No está más allá de las po-
fican los archivos. Así mismo, los traficantes de sibilidades que las autoridades mexicanas sólo
armas pueden comprarlas a vendedores priva- rastreen esas armas con el objetivo de presentar
dos en las exposiciones de venta de armas, don- el problema de su tráfico como un problema
de según la ley estadounidense no se requiere exclusivamente de Estados Unidos. Al reportar
un control de los antecedentes de la persona esos datos, muchos medios de comunicación
o un recibo de compra. Los medios de Estados estadounidenses reputados declararon que 90%
Unidos llaman esto “la laguna jurídica de las ex- de las armas de fuego incautadas por las autori-
posiciones de armas”. dades mexicanas provenían de Estados Unidos;
esto es una exageración y, según los datos cuan-
Fuera de las armas provenientes de Esta-
tificados que se tienen, una declaración injus-
dos Unidos, las organizaciones mexicanas de
tificable. Además, sería imprudente extrapolar
narcotráfico compran armas de fuego en otros
los resultados de los rastreos a todo el espec-
países, incluyendo algunos de América Latina
tro de armas que aún están en las manos de las
y Europa del este. Muchas andan “flotando” por
organizaciones narcotraficantes, una cantidad
Latinoamérica, remanentes de las pasadas gue-
desconocida. Por razones obvias, las autorida-
rras civiles. Según un informe de la Oficina de
des mexicanas pueden no seleccionar las armas
las Naciones Unidas contra la Droga y el Deli-
de fuego que tienen marcas del ejército guate-
to (Unodc), en Centroamérica entre la mitad y
malteco para que sean rastreadas por la ATF.
dos tercios de las armas son ilegales (Dooley &
Medler, 2008: 1). Muchas de ellas, incluyendo
los rifles militares de tipo AK, siguen sirviendo
durante muchos años. 5. El crimen y la inseguridad
El problema inherente a la cuantificación de Con pocas excepciones, como Argentina, Chile
un comercio ilegal es que se desconoce la totali- y Costa Rica, Latinoamérica se caracteriza por
dad del comercio. Cualquier intento de calcular tener niveles alarmantes de crimen y violencia,
la totalidad del tráfico de armas que entran a ya que, por ejemplo, la tasa de homicidios repre-
México, provenientes de Estados Unidos y otros senta más del doble del promedio mundial. Por
países, parece especulativo. Las incautaciones consiguiente, es la segunda región más violenta
llevadas a cabo por las autoridades mexicanas y en el mundo, después de África subsahariana
estadounidenses resultan de una combinación (Heinemann y Verner, 2006). El crimen consti-
de grandes esfuerzos investigativos, reconstruc- tuye un obstáculo importante para el desarrollo
ciones de la escena del crimen, la inexperiencia de América Latina. Además de los costos que
de algunos traficantes y la suerte. Hasta cierto trae, tiene efectos múltiples en la economía: re-
grado, las autoridades estadounidenses y mexi- duce los ahorros, la inversión, la productividad,
canas deben dar el crédito a la ineptitud de algu- la participación en el mercado laboral, el turis-
nos traficantes cuando hacen algunas redadas. mo y el crecimiento de la economía. También
344
tiene un impacto negativo en las relaciones in- zaciones ha venido a complementar la informa-
terpersonales y en la calidad de vida. La vio- ción producida por las autoridades18.
lencia incontrolada es, asimismo, un desafío al
Las encuestas de victimización brindan in-
monopolio de la violencia por parte del Estado.
formación sobre tres aspectos del crimen: pri-
En México, la mayor limitación en el estu- mero, el número total de crímenes sufridos por
dio del crimen es la falta de información esta- una comunidad en un tiempo determinado (la
dística constante, confiable y oportuna17. Las incidencia); segundo, el número de personas
estadísticas oficiales son muy limitadas, puesto afectadas (la prevalencia); y tercero, el número
que sólo reportan el número de investigaciones de víctimas que denunció el crimen a las auto-
preliminares presentadas ante la Fiscalía. No ridades (la denuncia).
revelan cuántos crímenes y cuántas víctimas
En los países donde las encuestas de victi-
están involucradas en cada caso, ni los porcen-
mización se hacen regularmente, como en Esta-
tajes de los que no se denuncian, ni tampoco
dos Unidos o en Inglaterra, las estadísticas ofi-
los que no se han registrado por otras razones.
ciales y las cifras siguen las mismas tendencias.
La información disponible en los 32 estados es
En el caso mexicano estos datos están totalmen-
aún peor. La falta de consistencia deja a México
te separados19. Las encuestas de victimización
sin un recuento histórico de estadísticas de cri-
llevadas a cabo en otras partes del mundo tien-
men, debido sobre todo a la arbitrariedad de las
den a mostrar una diferencia de uno a tres entre
autoridades en el momento de decidir cómo se
los crímenes perpetrados y los que se reflejan
calculan los datos.
en las estadísticas oficiales. En México la dife-
Como consecuencia, en México hay un pro- rencia es de diez a uno: la encuesta de 2005,
blema de validez y de credibilidad frente a las llevada a cabo por el Instituto Ciudadano de Es-
estadísticas oficiales sobre el crimen en todos los tudios sobre la Inseguridad (Icesi) encontró que
niveles. Por el contrario, las estadísticas propor- en las dieciséis áreas urbanas estudiadas hubo
cionadas por el gobierno en otras áreas se con- 6’507.891 crímenes, mientras que las cifras ofi-
sideran fiables, como el censo, la salud pública ciales mostraron solamente 667.992.
y los informes financieros del Banco de México
Durante 200720, el crimen en México no
(Ruiz Harrell, 2007: 141-143). La incredulidad
presentó cambios significativos respecto a años
ciudadana frente a las cifras oficiales sobre el
anteriores, pero la percepción sobre la inseguri-
crimen tiene orígenes múltiples, pero quizás el
dad aumentó. La Encuesta nacional sobre inse-
factor decisivo es la desconfianza frente a las
guridad (Ensi) recoge información sobre críme-
autoridades responsables de la seguridad pú-
nes de fuero común, que constituyen 95% de
blica. Las autoridades sólo lograron arrestar un
todos los crímenes en México. En 2007, como
sospechoso en 13% de los casos registrados en
en los cinco años anteriores, seis de siete en el
2005 por la Fiscalía y la Procuraduría. El núme-
país (86%) fueron robos, divididos en dos tipos:
ro de sospechosos hace parte de las estadísticas
robos a transeúntes (42%) y robos de partes de
judiciales anuales publicadas por el Instituto
vehículos (20%). Más de la mitad (60%) fueron
Nacional de Estadística y Geografía (Inegi).
perpetrados en lugares donde la gente se siente
En la última década, las organizaciones de la más insegura: las calles y el transporte público.
sociedad civil y la academia se han convertido Fuera de los robos, también se cometen agresio-
en actores importantes para entender la com- nes, que afectaron a 5,7% de la población en-
plejidad de los problemas que enfrenta Méxi- cuestada en la Ensi 2007. Aunque las agresiones
co en seguridad pública y justicia criminal. La sexuales y el secuestro tienen un alto impacto
generación de información y conocimiento útil, individual y social, muestran cifras de 1% y
confiable y de calidad por parte de estas organi- 0,7%, respectivamente.
345
Los indicadores de percepción de la inseguri- En la Ensi 200721, el porcentaje de la población

dad y de la prevalencia del comportamiento cri- adulta que fue víctima de un crimen fue bastante
minal son muy distintos en los diferentes esta- dispar en toda la nación. El más alto se registró
dos del país. En algunos, aunque la prevalencia en Ciudad de México (20,7%), y el más bajo en
del crimen ha disminuido en los últimos años, Zacatecas (2,8%) (véase el gráfico 1). El prome-
la percepción de inseguridad de sus habitantes dio nacional fue de 10,8%. Además de Ciudad de
ha aumentado. En otros, a pesar del aumento en México, los estados que excedieron el punto de re-
la prevalencia, la percepción de la inseguridad ferencia nacional fueron México (15,1%), Baja Ca-
se mantiene estable o disminuye. También hay lifornia (13,2%), Tamaulipas (12,7%), Nuevo León
estados donde la prevalencia y la percepción de (12,4%), Quintana Roo (12,6%), Puebla (12%),
la inseguridad criminal se mantienen altas. Guanajuato (11,4%) y Chihuahua (11,2%)22.
Mientras que el crimen se mantuvo estable Una fuente de información adicional sobre
en el periodo 2004-2007, aumentó la violencia, la inseguridad en México es el índice nacional
particularmente en el uso de armas de fuego. Del de inseguridad (Inis)23, compuesto por tres in-
total de crímenes perpetrados en el país en 2004, dicadores Ensi-5: 1) incidencia del crimen por
en 40% de los casos el agresor llevaba un arma. grupos de mil habitantes; 2) crímenes cometi-
En 2007, en 32% de los crímenes el agresor tenía dos con armas de fuego por 100 habitantes; y 3)
homicidios por mil habitantes. En la escala Inis,
un arma y en 34% de estos casos amenazó a la
entre más grande es el indicador, más alto es el
víctima con ella. Esto significa que mientras en
nivel de inseguridad. Este va de 0, el mínimo
el periodo 2004-2007 el porcentaje de casos en
esperado con cero agresiones; a 6, que corres-
los cuales el agresor tenía un arma cuando come-
ponde a tres veces el promedio actual.
tió el crimen disminuyó, el porcentaje de casos
en los que la usó contra la víctima aumentó. Los Con un puntaje de 5 en el índice de insegu-
estados con los mayores porcentajes de crímenes ridad, el DF es la entidad con el nivel más alto
con armas fueron Guerrero (58%), Ciudad de de inseguridad en el país, pero el número de
México (49%) y el estado de México (44%). homicidios dolosos por 100 habitantes está por
Gráfico 1. Porcentaje de la población adulta víctima de un crimen, México, 2007
%
25
20
15
10
0
Distrito Federal
Méxicol
Nuevo León
Michoacán
Yucatán
Baja California
Puebla
Chihuahua
Sonora
Campeche
Tiaxcala
Coahuila
Sinaloa
Colima
Oaxaca
Tamaulipas
Jalisco
Morelos
Aguascalientes
Chiapas
Zacatecas
Quintana Roo
Guanajuato
Tabasco
Guerrero
Durango
Querétaro
Hidalgo
Veracruz
Nayarit
San Luis Potosí
Baja California Sur
Fuente: Quinta encuesta nacional sobre inseguridad |ENSI-5| 2008, p. 22.
346
debajo del promedio nacional. En Sinaloa, que una averiguación previa a pesar de haber sido
es el tercer estado con mayor puntaje (3,4), tan- denunciados; el número de crímenes sufridos
to la incidencia como la prevalencia del crimen en un mismo incidente por una o varias vícti-
son bajas, aunque tiene la cifra más alta de ho- mas que están registradas en una sola investiga-
micidios en el país (véase la figura 1)24. ción; y los que no fueron registrados por las de-
ficiencias en el sistema oficial de estadísticas.
En México, el método más utilizado para es-
tablecer la tasa de crímenes se basa en el número En 2008, los estados con los mayores por-
de denuncias recogidas por el Ministerio Públi- centajes de crímenes no registrados fueron
co. Sin embargo, utilizar la denuncia como in- Tlaxcala (90%), Campeche (86%), el estado de
dicador resulta limitado, ya que muchos ciuda- México (85%), Chiapas, Jalisco y Guanajuato
danos deciden no denunciar el crimen del que (84%), Tabasco y Oaxaca (83%), Aguascalien-
fueron víctimas. Los que no son denunciados tes, México, Hidalgo y Zacatecas (82%), Gue-
constituyen la llamada “cifra oculta del crimen” rrero (81%), Querétaro (80%) y San Luis Potosí
o “el crimen subregistrado”. (79%). El resto de los estados está por debajo del
La cifra negra del crimen son los que las ci- promedio nacional y sus tasas de no-denuncia
fras oficiales no registran. Se compone de crí- fueron bastante altas también. La cifra negra de
menes no denunciados; los que no llevaron a México fue de 87% en 2007, una de las más al-
Figura 1. México, termómetro del delito
5 Distrito Federal 5.0
4 Guerrero 3.8
Sinaloa 3.4
Baja California 3.4
Chihuahua 3.4
Oaxaca 3.3
Quintana Roo 2.9 Estado de México 3.1
Durango 2.3 3
Sonora 2.3
Tamaulipas 2.3
Puebla 2.2 Morelos 1.9
Michoacán 2.0 Tabasco 1.9
Nayarit 1.8
Nuevo León 2.0 2 Guanajuato 1.7
Jalisco 1.7
PROMEDIO NACIONAL 2.0 Veracruz 1.6
San Luis Potosí 1.3
Chiapas 1.3
Coahuila 0.9
1 Campeche 1.2
Querétaro 0.8 Baja California Sur 1.1
Zacatecas 0.7 Aguascalientes 1.1
Yucatán 0.6 Colima 1.0
Hidalgo 1.0
Tlaxcala 1.0
Fuente: Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguridad A.C.
347
tas en el mundo, y puede ser comparada con cuesta de victimización y eficacia institucional,
diferentes países y ciudades que han experi- desarrollada por el Centro de Investigación y
mentado el mismo tipo de medida, en los que el Docencia Económicas y que se limita al área
porcentaje de denuncia es mucho más alto que geográfica de Ciudad de México y el estado
el 13% mexicano (véase la tabla 1). de México. Según los resultados de la última
edición publicada, después de tres años con-
En el ámbito nacional, los estados con ma-
secutivos en los cuales la delincuencia común
yores porcentajes de casos en los cuales no hubo
se mantuvo estable (2005, 2006 y 2007), desde
averiguación previa en 2007 fueron: Guanajuato
2008 es posible ver un aumento significativo.
(94%), Tabasco (93%), Campeche (92%), el esta-
Esta tendencia puede observarse en semestres:
do de México (91%), Tlaxcala (91%) y Guerrero
hay más crímenes durante la segunda mitad de
(90%). El resto tiene también altos porcentajes
2008 que durante la primera. Respecto a 2007,
de cifra negra comparados con los estándares
el crimen aumentó en 2008, 33% en el estado de
nacionales e internacionales (véase la tabla 2).
México y 40% en Ciudad de México25.
Una fuente adicional de información en
relación con la delincuencia común es la En-
Tabla 1. Porcentajes de denuncia a la policía

de cinco delitos en países y ciudades
Países 1988 1991 1995 1999 2003-2004
Australia 62 70*
Bélgica 60 77 65 68*
Suecia 59 60 61 64*
Suiza 67 63 58 63
Alemania 63 61*
Inglaterra/Gales 70 69 65 64 61*
Escocia 72 67 62 61
Dinamarca 62 60*
Irlanda del Norte 44 53 63 59
Reino Unido 71 67 62 59*
Países Bajos 64 66 58 64 58*
Hungría 58*
Nueva Zelanda 67 57
Francia 62 53 51 54*
Japón 44 54
Noruega 50 53
Australia 61 53 53 52
Portugal 38 51*
Irlanda 51*
Italia 42 50*
EUA 57 58 53 49
Grecia 49*
Fuente: Quinta encuesta nacional sobre inseguridad (ENSI-5), 2008.
348
Tabla 2. Porcentajes de no averiguación previa del total de delitos
Posición Entidad % No AP Posición Entidad % No AP
1 Guanajuato 94 17 Veracruz 84
2 Tabasco 93 18 San Luis Potosí 83
3 Campeche 92 19 Sonora 82
4 Estado de México 91 20 Coahuila 82
5 Tiaxcala 91 21 Tamaulipas 81
6 Guerrero 90 22 Puebla 81
7 Jalisco 89 23 Baja California 81
8 Morelos 88 24 Nayarit 80
9 Distrito Federal 88 25 Chihuahua 79
10 Oaxaca 87 26 Sinaloa 78
11 Zacatecas 87 27 Michoacán 74
12 Querétaro 86 28 Quintana Roo 73
13 Nuevo León 86 29 Yucatán 72
14 Aguascalientes 86 30 Baja California Sur 69
15 Chiapas 85 31 Colima 68
16 Hidalgo 84 32 Durango 68
17 Veracruz 84 ––– NACIONAL 87
Fuente: Quinta encuesta nacional sobre inseguridad |ENSI-5| 2008, p. 52.
6. Protección recta (Murphy, “Intellectual Property & Deve-

de la propiedad intelectual lopment”, 2008: 3). Si una corporación puede
estar segura de que sus recursos no se verán
La Organización Mundial de la Propiedad Inte- comprometidos o serán falsificados, estará más
lectual (Ompi), organismo especializado de las dispuesta a invertir en los países en desarrollo
Naciones Unidas, define la propiedad como las (como México). Adicionalmente, la piratería le
creaciones de la mente: invenciones, obras lite- roba al gobierno mexicano millones de dólares
rarias y artísticas, símbolos, nombres, imágenes de los ingresos fiscales cada año (Murphy, “In-
y diseños usados en el comercio26. tellectual Property & Development”, 2008: 5).
Hoy en día, las violaciones de los derechos de
El comercio bilateral entre México y Esta- propiedad intelectual constituyen una empresa
dos Unidos constituye un porcentaje significa- criminal de bajo riesgo y alta recompensa.
tivo del comercio de ambas naciones. Debido a
su gran cantidad, la protección de la propiedad
intelectual es especialmente importante. El Tra-
6.1 Las cifras de la protección
tado de Libre Comercio de América del Norte
(Nafta, por su nombre en inglés) puso énfasis
de la propiedad intelectual en México
en la importancia de los derechos de propiedad
La Alianza Internacional de Propiedad Inte-
intelectual, especialmente en México.
lectual (Iipa) calcula que en 2003 las pérdidas
México tiene sus propias razones para ase- relacionadas con la piratería en México le cos-
gurar la protección de la propiedad intelectual taron a las compañías norteamericanas aproxi-
en su territorio, a saber el aumento de su ca- madamente 807 millones de dólares27. Ese año,
pacidad para atraer inversión extranjera di- 61% de toda la música y 63% de todo el software
349
vendidos en México fueron pirateados. La Iipa 6.2.1 Las relaciones entre los vendedores
calcula que 90% de todo el mercado musical en piratas y el crimen organizado en México
ese país es pirateado a través de internet (Iipa,
“2009 Special 301 Report on Copyright Protec- Según la Iipa: “es bien conocido que los ven-
tion and Enforcement”, 2009: 66). La industria dedores piratas están conectados a grupos cri-
discográfica calcula que sus pérdidas en 2008 minales (Zetas y familia Michoacana) en los
fueron de 419,7 millones de dólares (Iipa, “2009 mercados piratas populares como La Cuchilla
Special 301 Report on Copyright Protection and en Puebla y Las Vías en San Luis Potosí” (Iipa,
Enforcement”, 2009: 67). La Iipa cita también a la “2009 Special 301 Report on Copyright Protec-
Motion Picture Association of America (MPAA), tion and Enforcement”, 2009: 66)31. Las organi-
afirmando que “México tiene el problema de pi- zaciones de narcotráfico brindan protección al
ratería de videos más prolífico en América Lati- centro más grande de producción y distribución
na” (Iipa, “2009 Special 301 Report on Copyright de productos pirateados, Tepito, en Ciudad de
Protection and Enforcement”, 2009: 67). El Bu- México. En muchos casos, las autoridades se
siness Software Alliance (BSA) calcula que 60% abstienen de hacer redadas de día, por miedo a
del software en México es pirateado, totalizando tener que enfrentar resistencia armada.
497 millones de pérdidas en 2008 (Iipa, “2009
Special 301 Report on Copyright Protection and
Enforcement”, 2009: 67). 6.2.2 La falta de cooperación en el respeto
de los derechos de propiedad intelectual
Una encuesta hecha a los ciudadanos mexi- por parte de los estados mexicanos
canos por la American Chamber of Commerce
encontró que 76% de los encuestados admitió La Iipa declara que, “solamente cuatro de 32
haber comprado productos pirateados. Un 86% gobiernos estatales parecen estar interesados
de los encuestados entre 16 y 18 años admitió en combatir el comercio ilegal y la piratería: el
haber comprado estos productos (Iipa, “2009 estado de México, el Distrito Federal, Jalisco y
Special 301 Report on Copyright Protection and Puebla” (Iipa, “2009 Special 301 Report on Co-
Enforcement” 2009, 66)28. pyright Protection and Enforcement”, 2009: 69).
Los esfuerzos locales, aunque no son cuantifi-
cables, son aún más insuficientes.
6.2 Observaciones no estadísticas
sobre la seguridad
de la propiedad intelectual en México 6.2.3 La impopularidad general
y Estados Unidos de frenar los bienes pirateados
El Office of United States Trade Representati- Una confrontación masiva con los productores,
ve publica un informe anual que da cuenta de distribuidores y vendedores de productos falsi-
los esfuerzos en el respeto de los derechos de ficados puede resultar impopular políticamente
propiedad intelectual. México ha estado en la para la administración del presidente Calderón.
“Lista de vigilancia” desde 200329. El “Informe Muchos mexicanos creen que comprar produc-
especial 301”, de 2009, reconoció los esfuerzos tos piratas se justifica, pues no quieren pagar
mexicanos en el combate contra la piratería in- los precios legítimos para alimentar a los “peces
telectual en el ámbito federal, pero declaró que gordos” de las industrias estadounidenses. Ade-
debe hacerse más (Office of the U. S. Trade Re- más, el “mercado negro” en México emplea gran
presentative, “Special 301 Report”, 2009: 29)30. cantidad de mano de obra local, lo que explica
el apoyo político de muchos de los mercados
negros mexicanos.
350
Las cifras que muestran el impacto del irres- 7.2 El crimen electrónico en México
peto de los derechos de propiedad intelectual
en México varían enormemente. En este caso, En una entrevista con el periódico Reforma,
preferimos referirnos a la fuente más fiable, la Carlos Guel, director de la Unidad de Crímenes
Iipa, cuyas cifras parecen ser las más correctas. Cibernéticos de la Policía Federal Preventiva
Inclusive las cifras del gobierno de Estados Uni- (PFP), advirtió sobre el aumento de actividades
dos eran obsoletas, pues terminaban en 2003. ilegales de las bandas mexicanas por medios
De todas maneras, independientemente de los electrónicos33. Según él, en el caso de las ban-
porcentajes específicos, el irrespeto de los dere- das mexicanas se ha detectado que están com-
chos de propiedad intelectual en México es, sin partiendo códigos con organizaciones rusas y
duda, una epidemia en expansión. de otros lugares de Europa del este, sobre todo
para robar información. Según este informe,
en 2009, México, después de Brasil, era la na-
7. El crimen financiero: ción con el mayor número de cibercriminales
en América Latina, y ocupa el puesto 17 de los
falsificación, fraude informático
20 países con mayor nivel de actividades elec-
y robo de identidad trónicas delictivas. México también ocupa el
puesto 10 de los países con mayor número de
7.1 El crimen electrónico ataques causados por falsos correos electróni-
cos y sitios web.
El fraude cibernético, una actividad criminal en
la que se utilizan los sistemas tecnológicos de Recientemente se denunció la actividad de
información para cometer un delito, se ha con- nuevos grupos en la red, tales como narcotrafi-
vertido en una amenaza que va más allá de las cantes, distribuidores de códigos fraudulentos
fronteras nacionales y, por tanto, requiere de co- a través de archivos MP3 e, inclusive, grupos de
operación internacional. Esta actividad abarca guerrilla. Los sectores que más se ven afectados,
gran cantidad de crímenes, incluyendo el uso de como en el resto del mundo, son el financiero y
computadores y redes informáticas para destruir sus redes y grandes almacenes.
u obtener acceso ilegal a información, propagar
virus o cometer fraudes financieros, difundir
pornografía infantil y facilitar actividades terro- 7.3 El robo de identidad
ristas. La expansión del comercio electrónico y
el uso de los servicios de la banca electrónica y Esta forma de fraude se refiere muchas veces
en línea han hecho crecer el fraude electrónico, a información de un individuo, como su nom-
especialmente el robo de identidad. bre, fecha de nacimiento, dirección, número de
licencia, tarjeta de crédito y cuenta bancaria,
El crimen cibernético abarca el ciber terro-
nombre de usuario y contraseña, que se obtiene
rismo y el crimen organizado. Este último in-
y se utiliza sin su consentimiento y con la in-
cluye el tráfico de drogas, personas y armas,
tención de cometer fraude (Velasco San Martín,
entre otros, y también el secuestro, la piratería,
2008). Actualmente, la mayoría de casos de robo
la pornografía, el fraude y los crímenes tradicio-
de identidad se hacen mediante el phishing,
nales, cometidos utilizando los medios electró-
que se lleva a cabo enviando correos electróni-
nicos. En Estados Unidos, las perdidas en 2008
cos fraudulentos que contienen falsos enlaces y
se estimaron en 70 mil millones de dólares. En
URL, aparentemente de un banco o una compa-
México las cifras no son públicas32.
ñía, a los que el usuario supuestamente debe ac-
ceder para hacer cambios o actualizaciones en
su sistema y base de datos; los criminales hacen
351
que los usuarios vayan a esos enlaces para obte- lacionadas con el crimen cibernético, 1’980.000
ner su información y contraseñas. pesos mexicanos fueron el resultado del fraude
bancario, 2,9 millones de pesos mexicanos al
Los criminales utilizan tres tipos de recur-
envío de correos electrónicos fraudulentos (los
sos para cometer robos de identidad: 1) el uso
correos electrónicos nigerianos, las loterías) y
de plataformas técnicas y electrónicas; 2) las
650.000 del comercio electrónico.
técnicas de ingeniería social como medio alter-
nativo para engañar y cometer fraude; y 3) la Durante 2005 hubo 47 casos de phishing,
vulnerabilidad y falta de información de algu- mientras que en 2006 se detectó un promedio de
nos usuarios, especialmente los que son nuevos un caso por día. El departamento mexicano de
o no utilizan mucho los sitios y servicios. Los crimen cibernético trabajó entre 70 y 80 casos
criminales se están aprovechando también de cada año, en muchos de los cuales terminó li-
las lagunas jurídicas y de la dificultad que tie- berando a los sospechosos, porque la acusación
nen las autoridades para ubicar físicamente al no llevó a una verdadera investigación o por los
criminal mientras se están llevando a cabo las vacíos legales que aún existen en esa área.
transacciones fraudulentas.
El robo de identidad es el crimen con ma-

7.4 Casos específicos por regiones
yor tasa de crecimiento en Norteamérica. El
Federal Trade Commission (FTC) declara que En el estado de Chihuahua, en el norte de
en Estados Unidos 10 millones de ciudadanos México, el fiscal estatal35 informó que en
son víctimas de este crimen cada año, lo que 2008 por lo menos dos secuestros de mu-
representa un costo anual de 50 mil millones de jeres habían sido el resultado de contactos
dólares aproximadamente, tanto para las com- buscados por los secuestradores a través de
pañías como para las víctimas. Aun cuando en internet.
México no existen estadísticas oficiales sobre el
La Comisión Nacional para la Protección y
robo de identidad, la International Association
Defensa de los Usuarios de Servicios Finan-
for Research in Electronic Fraud (Sert) declaró
cieros (Condusef) recibió 7.131 quejas en
en 2004 un total de 557 casos. Por su parte, la
Tamaulipas, en mayo 2009, incluyendo las
National Commission for the Protection and De-
del clonaje y el robo cibernético de tarjetas
fense of Users of Financial Services (Condusef)
de crédito.
revela que 70% de los reclamos por las tarjetas
de crédito en México están relacionados con
gastos incorrectos provenientes de robos, pérdi- 7.5 El marco legal en México
das y problemas electrónicos.
Tradicionalmente, las leyes criminales están
Un informe del Departamento de Crímenes
gobernadas por el principio de territorialidad.
Cibernéticos de la Policía Federal Preventiva
Como internet es un espacio virtual que no está
(PFP) declaró34 que el crimen electrónico en 2006
ubicado en un punto geográfico único, el juicio
había causado pérdidas por casi 5,5 millones de
y castigo de los crímenes cometidos constitu-
pesos mexicanos, y advirtió sobre el aumento
yen un desafío permanente.
en la práctica del phishing, uno de los caminos
principales hacia el robo de identidad. Sin em- El Código penal federal mexicano establece
bargo, las autoridades explican que las cifras explícitamente, en su artículo 211 Bis, un cas-
provienen de los casos en los cuales hay una tigo para quienes alteren, destruyan y causen
queja, y estos sólo pueden ser 10% del total de la pérdida de información en los sistemas in-
fraudes electrónicos, pues el 90% restante pudo formáticos o en los estados financieros de los
no ser denunciado. De un total de pérdidas re- individuos o de las agrupaciones. La ley sólo se
352
refiere al sistema informático local en su sección 7.7 Los crímenes electrónicos

correspondiente a la pornografía infantil, en el en Estados Unidos
artículo 187. Por consiguiente, las otras conduc-
tas electrónicas ilegales deben ser “adaptadas” a Según la información recolectada por el FBI40,
crímenes como el fraude, la extorsión y el robo en 2008 las quejas sobre el crimen online batie-
de información, entre otros. Como resultado, las ron el récord: ese año el Internet Crime Com-
estadísticas de crimen financiero, sobre todo las plaint Center (IC3) recibió 275.284 denuncias,
electrónicas, están incorporadas en conceptos más un aumento de 33,1% respecto al año anterior,
generales como el fraude y la extorsión, lo que im- cuando recibió 206.884 denuncias; en 2006 fue-
pide separarlas y estudiar su particularidad. ron 207.492 y 231.493 en 2005. La pérdida total
asociada con el fraude online fue de 265 millo-
nes de dólares, aproximadamente 25 millones
7.6 Las fuentes importantes más que en 2007. La pérdida promedio indi-
de información sobre este asunto vidual alcanzó 931 dólares. Este total incluye
en México 36 muchos tipos de fraude diferentes y quejas no
fraudulentas. Sin embargo, la investigación in-
La Universidad Nacional Autónoma de Méxi- dica que sólo uno de siete incidentes de fraude
co (Unam) creó varios sitios web para alertar llega a las instancias reguladoras.
a los consumidores y los usuarios sobre las
La pérdida total de todos los casos de fraude
diferentes formas de seguridad electrónica. La
mencionados fue de 264,6 millones de dólares,
Universidad brinda consejos para la identifica-
y de 239,1 millones en 2007. El delito más de-
ción de spams37, pharming38, phishing (www.
nunciado fue la no entrega de mercancía com-
seguridad.unam.mx/usuario-casero/phishing. prada, seguido por el fraude de las subastas
dsc.) así como ideas para prevenir la violación y el fraude de las tarjetas de débito y crédito.
de la privacidad y de la seguridad39. Entre los individuos que denunciaron pérdidas
Algunos miembros de la Asociación Mexi- en dólares por fraude, las mayores pérdidas es-
cana de Internet crearon una página web (www. tuvieron entre las víctimas de fraudes de che-
navegaprotegido.com.mx) que contiene infor- que (3.000 dólares), las víctimas de confiden-
mación para educar a los consumidores sobre cialidad (2.000 dólares), los correos nigerianos
los riesgos del robo de identidad. (África del oeste, 419 dólares de avance) y las
víctimas de fraude (1.650 dólares). Los hombres
El grupo de trabajo cCrime, sobre crímenes denunciaron mayores pérdidas que las mujeres,
electrónicos, fue creado para reunir información lo que puede explicarse por las diferencias en
sobre las tendencias del phishing y para cancelar las compras electrónicas entre unos y otras. Se-
los nombres de dominio asociados con el fraude de gún los datos comparativos de los informes de
identidad. Este grupo está conformado por entida- 2007 y 2008, el correo electrónico y las pági-
des públicas y privadas, incluyendo la Asociación nas web fueron los dos principales mecanismos
de Bancos de México (ABM), la Cámara Nacional para lograr el contacto fraudulento.
de la Industria de Transformación (Canacintra), el
Banco Nacional de México (Banamex), el Banco La tabla 3 muestra la tendencia de las de-
Bancomer, la Asociación Mexicana de Internet nuncias recibidas y de las pérdidas en dólares
(Amipci), la Policía Federal Preventiva, la Comi- para el periodo 2004-2008.
sión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV),
Nic México y la Unam.
353
7.8 La demografía del fraude electrónico dores viven también en el Reino Unido, Nigeria,
en Estados Unidos Canadá, Rumania e Italia (véase el mapa 11).
Las fronteras interestatales e internaciona-

En los casos en los que se logró una ubicación,
les son irrelevantes para los criminales electró-
más de 75% de los autores del crimen eran hom-
nicos. Los problemas jurisdiccionales pueden
bres, y la mitad residían en uno de los siguientes
facilitar sus actividades criminales, pues difi-
estados: California, Florida, Nueva York, Texas,
cultan investigaciones con múltiples víctimas,
Distrito de Columbia y Washington. Estos luga-
múltiples estados/países y pérdidas de dine-
res se encuentran entre los más poblados del
ro muy variadas. Estas estadísticas resaltan la
país (véase el mapa 10).
naturaleza anónima de internet. El género del
Según el tamaño de la población, el Distrito perpetrador fue solamente registrado en 37,3%
de Columbia, Nevada, Washington, Montana, de los casos, y el estado en el que residen los
Florida y Delaware tienen la tasa per capita más autores de crímenes en el ámbito nacional sólo
alta de autores de crímenes en Estados Unidos se registró en 33,3%41.
(véase la tabla 4). Se identificó que los perpetra-
Tabla 3. Denuncias recibidas y pérdidas

en dólares en casos de fraude electrónico
en Estados Unidos, 2004-2008
Año Denuncias recibidas Pérdidas, en millones de dólares
2008 275.284 265

2007 206.884 239,09
2006 207.492 198,44
2005 231.493 183,12
2004 207.449 68,14
Fuente: IC3 2008 Annual Report on Internet Crime.
Tabla 4. Tasa per cápita de autores de crímenes

electrónicos en Estados Unidos
Rango Estado Por 100.000 habitantes
1 District of Columbia 81,32

2 Nevada 80,84
3 Washington 55,38
4 Montana 54,47
5 Florida 47,96
6 Delaware 45,75
7 New York 45,75
8 Hawaii 44,55
9 Utah 41,11
10 California 40,09
Fuente: Internet Crime Complaint Center, “2008 Internet Crime

Report”.
354
Con respecto a las denuncias, el denunciante 8. El lavado de activos

promedio era hombre, entre 40 y 49 años de edad
y residente de uno de los estados más poblados: Cómo se dijo, la globalización representa una
California, Florida, Texas y Nueva York. Alaska, nueva etapa en la internacionalización de los
Colorado y DC (véase el mapa 12), aunque con mercados y en el desarrollo de las redes de co-
un número relativamente pequeño de denuncias municación. Este fenómeno permite transaccio-
(en posición 31, 11 y 45, respectivamente), te- nes entre dos puntos distantes en tiempo real,
nían las tasas per capita más altas de denuncian- sin demoras y con efectos inmediatos, haciendo
tes en Estados Unidos (veáse la tabla 5). Aunque que el dinero se mueva rápido y sin restriccio-
la mayoría de denunciantes era de Estados Uni- nes. Con la globalización están dadas las condi-
dos, IC3 también recibió denuncias de Canadá, el ciones para la penetración de grandes volúme-
Reino Unido y Australia (véase el mapa 13). nes de fondos de origen ilícito en las economías
lícitas del mundo. Este proceso supone la es-
tructuración paralela de grandes empresas cri-
7.9 Principales fuentes de información minales que generan amplios beneficios y bus-
sobre el problema en Estados Unidos can darles una apariencia legal.
El lavado de activos tiene dos objetivos prin-

El Internet Crime Complaint Center (IC3), una
cipales: ocultar los crímenes que produjeron el
asociación entre el FBI y el National White Co-
dinero y asegurarse el provecho del ingreso, me-
llar Crime Center (NW3C), publica un informe
diante el consumo, la inversión o el ahorro en
anual del número de denuncias recibidas por
la economía legal. Para alcanzar estos objetivos
crímenes electrónicos, que detalla datos relati-
se deben cumplir primero una serie de objetivos
vos al volumen y alcance de las denuncias, ca-
intermedios. Según un caso presentado por la
racterísticas del denunciante y del autor del cri-
Aduana de Estados Unidos en 1989, en la pri-
men, datos geográficos, estafas más cometidas y
mera reunión del Grupo de Acción Financiera
referencias a los resultados del IC3.
Tabla 5. Tasas per cápita de denunciantes

de crímenes electrónicos en Estados Unidos,
por 100.000 habitantes
Rango Estado Por 100.000 habitantes
1 Alaska 337,61
2 Colorado 135,46
3 District of Columbia 119,63
4 Nevada 113,07
5 Maryland 111,60
6 Washington 105,95
7 Arizona 101,46
8 Oregon 101,03
9 Florida 95,25
10 California 95,09
Fuente: Internet Crime Complaint Center, “2008 Internet Crime

Report”.
355
(Gafi), en la mayoría de las operaciones de lava- de cambio, las compañías financieras, las coo-
do de activos hay tres elementos presentes: 1) perativas de ahorro y crédito, las instituciones
la conversión del dinero obtenido ilegalmente a de depósito, las compañías de arrendamiento
otros activos; 2) el encubrimiento del verdadero financiero y de transferencias bancarias y los
propietario o de la fuente del ingreso ilegal; y 3) centros de cambio de divisas.
la creación de una percepción de legitimidad de
Los ataques del 11 de septiembre de 2001
la fuente y de la propiedad.
constituyen un punto de referencia en la lucha
Las grandes operaciones, principalmente contra el terrorismo y el crimen organizado. Uno
de narcotráfico u otros mercados ilegales, que de los resultados de esta lucha fue el aumento
operan sobre todo en efectivo, pueden dividirse de la tendencia a delegar responsabilidades.
en tres etapas: colocación, estratificación e in- La nueva legislación se tradujo en el aumento
tegración. La primera consiste en la inyección de las obligaciones para los actores privados
del dinero o del bien obtenido ilegalmente en (bancos, compañías de seguros, etc.), que de-
la economía legal (bancos, casas de cambio, ben ayudar en la lucha contra las actividades
instituciones financieras no bancarias, inmobi- criminales financiadas por medio del sistema fi-
liarias, casinos, etc.). La estratificación en ha- nanciero. La noción del “dinero sucio” pasó de
cer creer que el dinero ilícito tiene un origen estar relacionada sólo con el narcotráfico para
legal, distanciándolo de su origen verdadero y incluir las ganancias obtenidas por todos los de-
mezclándolo con otro proveniente de fuentes litos, tanto del crimen organizado como de otro
legales, mediante múltiples y a veces complejas tipo. Además, ahora el término tampoco está li-
transacciones financieras, lo que hace difícil el mitado al dinero de origen criminal, puesto que
rastreo y la rendición de cuentas (crear capas incluye dinero legítimo teñido por actividades
de legalidad). Finalmente, la integración es la criminales que van desde la evasión fiscal hasta
introducción del dinero en el mercado, los ban- el apoyo a organizaciones terroristas. En con-
cos, las inmobiliarias, el mercado financiero, la secuencia, a medida que las medidas contra el
seguridad, etc., como si fuera total y absoluta- lavado de activos aumentan y se aplican poten-
mente legítimo. cialmente a las actividades legales cotidianas,
la división entre legalidad e ilegalidad se vuelve
más porosa.
8.1 El marco legal mexicano
Para tratar el problema del lavado de activos, 8.2 El cambio de habilidades:
en México se expidió, en 1990, el artículo 115 el lavado de activos en México
Bis del Código federal fiscal. Posteriormente, en
mayo 1996, entró en vigor un decreto que en- Por razones obvias, es imposible estimar exacta-
mendaba diferentes artículos del Código penal, mente los ingresos generados por la producción
del Código federal fiscal y del Código federal de y el comercio de drogas ilícitas. Su ilegalidad
procedimiento criminal. Después de esta refor- implica que no hay archivos confiables de las
ma, el lavado de activos dejó de ser sólo un deli- transacciones. Además, por su carácter ilegíti-
to fiscal y se convirtió en parte de la legislación mo, la información está sujeta a manipulacio-
punitiva. nes: una estrategia común en la arena política
es que se exagere, disminuya o distorsione la
Actualmente, las leyes mexicanas exigen
verdadera naturaleza y el tamaño de la econo-
que las instituciones bancarias y financieras no-
mía ilegal de la droga (Velasco, 2005).
tifiquen a las autoridades las operaciones que
puedan hacer parte de una acción de lavado Para el año 2004 se estimó que los narcotra-
de activos. Estas instituciones son las oficinas ficantes, traficantes de armas y otros criminales
356
lavaron entre 500 mil millones y un billón de Un estudio del Congreso mexicano con da-
dólares en el mundo. Sin embargo, otras fuentes tos del Ministerio de Finanzas, dice que sólo en
declaran que hasta ese año el mismo fenóme- 2008 las autoridades financieras consideraron
no movió aproximadamente 1,5 a 2 billones de “relevantes” transacciones por 6,5 mil millones
dólares anualmente. Para el Fondo Monetario de dólares. Esto no significa necesariamente que
Internacional, la cifra representa de 2 a 5% del sean ilegales, pero sí tienen algún elemento sos-
producto interno bruto (PIB) mundial. pechoso, como por ejemplo alcanzar montos de
10.000 dólares cada una. Este estudio se refiere
Un estudio del Banco Interamericano de al último informe del National Drug Intelligen-
Desarrollo calcula que las transacciones del la- ce Center (NDIC) del Departamento de Justicia
vado de activos en América Latina y el Caribe de Estados Unidos, que declara que los carteles
constituyen entre 2,5 y 6,3% del PIB regional. mexicanos de droga introdujeron anualmente
Las firmas consultoras Mancera y Ernst & Young por lo menos 17.200 millones de dólares prove-
estiman que en México se lavan unos 24 mil mi- nientes de Estados Unidos.
llones de dólares anuales. Otras fuentes indican
que la cantidad de dinero que se lava cada año Un informe de la Comisión Nacional Banca-
en el ámbito internacional alcanza 8% de la eco- ria y de Valores (CNBV) indicó que entre diciem-
nomía global. Respecto al lavado de activos en bre de 2006 y febrero de 2008 la agencia sancio-
2008, varias instituciones han presentado canti- nó a 71 instituciones financieras, incluyendo
dades que no parecen coincidir entre sí. bancos, oficinas de representación, sociedades
financieras y compañías inmobiliarias. Respec-
A finales de 2008, la Financial Action Task to a esto, la Procuraduría reconoció que en 2007
Force (FATF) y su filial para América Latina, Gru- la mayoría de los juicios relacionados con el la-
po de Acción Financiera de Sudamérica (Gafisud) vado de activos (operaciones con recursos pro-
–creada para combatir el lavado de activos– y el venientes de fuentes ilícitas) fueron el resultado
Fondo Monetario Internacional (FMI) publicaron de arrestos de gente con grandes cantidades de
el “Informe mutuo de evaluación”. En este estu- dinero en los aeropuertos del país, de operacio-
dio, el FMI critica las acciones de las autoridades nes contra el crimen organizado o de denuncias
mexicanas en su lucha contra los crímenes de anónimas. Según esto, el número de juicios es
transacciones de recursos de origen ilícito. El in- bajo porque por lo general estos casos son cla-
forme plantea que México enfrenta una amenaza sificados como acuerdos para el transporte o la
sin precedentes contra la estabilidad y la seguri- custodia del dinero y sólo se reconocen como
dad nacional por parte del crimen organizado y crimen organizado cuando hay una relación
el narcotráfico. Agrega que los crímenes relacio- clara con una organización criminal.
nados con el lavado de activos no se han inves- El mapa 14 muestra los estados mexicanos
tigado; las autoridades sólo tenían veinticinco donde entre mayo 2004 y diciembre 2005 se re-
casos oficiales (meses después de la publicación cibieron reportes de transacciones inusuales.
del informe la cantidad pasó a 47) desde 1989,
año en que la actividad fue criminalizada. Se observa que la mayor cantidad de transac-
ciones se hicieron en Ciudad de México, con un
Informes actualizados de la Procuraduría total de 30.000, seguida por Jalisco, con un poco
General mexicana reconocen una cifra baja de más de 10.000. En Nuevo León y el estado de
lavado de activos, 10 mil millones de dólares México hubo entre 2.000 y 10.000 operaciones.
cada año. Sin embargo, la compañía estadouni- En los estados de Sonora, Quintana Roo, Sinaloa,
dense No Money Laundering calcula que en Baja California, Puebla, Tamaulipas, Michoacán,
México este podría representar 45 mil millones Guanajuato, Veracruz y Chiapas entre 1.000 y
de dólares anuales, dado el alto nivel de corrup- 1.999 transacciones, y en el resto del país se re-
ción y de narcotráfico existentes en el país42. portaron menos de mil operaciones inusuales.
357
Según la Unidad de Inteligencia Financiera gen ilícito, el hecho de que el sistema financiero
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, haya aumentado su protección ha llevado a los
por su naturaleza, tres tipos de transacciones fi- criminales a acumular su dinero o a transferir-
nancieras pueden ser asociadas con el lavado lo por otros medios. Hay gente que invierte en
de activos: 1) las ya mencionadas transacciones joyas o compra en efectivo autos de lujo o avio-
relevantes; 2) las transacciones inusuales; y 3) nes, para no dejar rastros fáciles de seguir.
las transacciones inquietantes. Cada una de es-
Una de las nuevas formas adoptadas por el
tas categorías tiene sus propias características
crimen organizado para el lavado de activos es
(cantidades, frecuencia, motivos, etc.).
el uso de tarjetas pre-electrónicas. El encarga-
La Secretaría de Hacienda y Crédito Públi- do de la Unidad Especial de Investigación sobre
co clasificó entre las transacciones relevantes recursos provenientes de fuentes ilícitas de la
las que alcanzan una suma mayor de 10.000 Procuraduría mexicana, Augusto César Peni-
dólares, independientemente de que haya o no che Espejel, declaró44 que las bandas de narco-
elementos que las unan con los escenarios del traficantes, de piratería y de trata de personas
lavado de activos. Estas operaciones totalizaron utilizan esta nueva modalidad para evitar ser
6,5 millones durante 2008. En segundo lugar, controlados. También hay un método conoci-
el Ministerio de Finanzas definió las transaccio- do como el pitufeo, consistente en dividir las
nes inusuales como aquellas que no son con- transferencias y depositar pequeñas cantidades
sistentes con las actividades conocidas de los de dinero en varias cuentas diferentes, para no
clientes bancarios y las transacciones que no hacer transacciones inusuales. Los titulares de
siguen un patrón de comportamiento normal esas cuentas, a su vez, giran cheques a cuentas
sin que haya justificación razonable. Se consi- especializadas y los envían luego a otros países.
deran también inusuales las transacciones de Actualmente, el uso de tarjetas prepagadas y el
personas que podrían estar vinculadas con la fi- pitufeo son las dos prácticas más utilizadas por
nanciación del terrorismo o con actividades re- el crimen organizado para limpiar sus activos.
lacionadas con el lavado de activos. Finalmente Las tarjetas prepagadas están disponibles en los
están las llamadas transacciones inquietantes, bancos, en las compañías de transferencia de
que incluyen las actividades, comportamientos dinero e, inclusive, online, y permiten a los cri-
o actitudes de gerentes, funcionarios y emplea- minales trasladar grandes cantidades de efecti-
dos de las instituciones que podrían incumplir vo de un país a otro sin control virtual alguno.
las leyes financieras. Como lo señala el informe PBS45, México es
el centro más grande de lavado de activos, y
los esquemas utilizados en este delito recurren
8.3 Los mecanismos del lavado a estrategias básicas: los dineros provenientes
de activos en México de la droga son traídos ilegalmente en efectivo
a México y luego llevados de regreso a Estados
Las cifras de la Procuraduría General de la Re- Unidos por medio de mensajeros o de autos
pública informan43 que las estrategias de las or- blindados, así como por transferencia bancaria
ganizaciones criminales han cambiado, y ahora electrónica. Los criminales también lavan dine-
más de 60% de las transacciones de lavado de ro aprovechando los vacíos jurídicos en la le-
dinero no se hacen por medio del sistema tra- gislación bancaria mexicana: a México todavía
dicional financiero, sino de prestanombres que se puede transferir dinero por medio de bancos
compran bienes de lujo, propiedades y negocios o casas de cambio sin un registro del verdade-
de bajo perfil, difíciles de rastrear. Según José ro dueño de los fondos. Además, las medidas
Luis García Marmolejo, antiguo fiscal encarga- existentes, que buscan facilitar las transferen-
do de las operaciones contra los recursos de ori- cias para los mexicanos residentes en Estados
358
Unidos, permiten hacer transferencias de dine- des militares y de policía en diez ciudades de
ro sin abrir una cuenta bancaria en ninguno de dos estados, en julio de 2009, que dejaron por lo
los dos países. Adicionalmente, la legislación menos dieciocho policías y militares muertos y
no contempla otras posibilidades del lavado de dos decenas de heridos, en retaliación contra el
activos, como los bancos offshore, casinos o co- gobierno del presidente Calderón por el arresto
rredurías de bienes raíces. del capo de la familia, Arnoldo Rueda, algunos
observadores han sostenido que México está en
Aunque no se dispone de cifras oficiales
camino a convertirse en un Estado fallido. Du-
o fiables que muestren la persistencia o el au-
rante los ataques, el cartel usó municiones mili-
mento del lavado de activos en México durante
tares, incluyendo granadas lanzadas contra las
la década pasada, la revisión de las cifras pre-
estaciones de policía. Los observadores temen
sentadas en este estudio muestra que el factor
que esté por estallar una narcoguerra entre los
determinante para combatir el problema se en-
soldados armados de los carteles y las fuerzas
cuentra en la estructura institucional del país y
de seguridad federales mexicanas.
no en las leyes e instituciones supranacionales.
Justo antes de las elecciones de julio 2009,
Para enfrentar realmente el problema, Méxi-
el presidente Calderón declaró que la estabili-
co debe desarrollar un marco legal e institucio-
dad democrática mexicana estaba en riesgo, y
nal capaz de solucionar de manera eficaz los
advirtió de la amenaza que representan la vio-
problemas financieros. Como se describe en este
lencia del narcotráfico y el crimen organizado,
estudio, la legislación mexicana ha mostrado re-
sembrando caos y anarquía a través del país. A
cientemente señales de progreso. Estas son, sin
muchos legisladores y agentes de inteligencia
embargo, más lentas que en otros países.
de Estados Unidos les preocupa que las pode-
A pesar de los desarrollos recientes, como rosas y violentas organizaciones de narcotrafi-
la cada vez mayor presión internacional, sobre cantes desestabilicen al gobierno de Calderón,
todo por parte de Estados Unidos, su principal particularmente si los carteles son capaces de
socio comercial, el marco legal mexicano toda- corromper figuras militares claves, como ocu-
vía no cuenta con las herramientas necesarias rrió en 1997 con el zar antidrogas mexicano,
para perseguir y castigar el lavado de activos, y el general Gutiérrez Rebollo. Además, existen
las instituciones judiciales carecen de la capa- muchas pruebas de la corrupción de las fuerzas
cidad técnica para hacerlo. Además, el lavado de orden público municipales y regionales por
de activos se refleja en la economía formal, au- parte de los grandes carteles.
mentando los costos políticos de la persecución.
La ofensiva del cartel de mediados de julio
Como es el caso usualmente en los asuntos re-
fue la confrontación más sangrienta y feroz en
lativos al narcotráfico dentro del contexto mexi-
la historia nacional moderna. Los analistas inter-
cano, las recomendaciones para enfrentar este
pretan los ataques como una prueba de que por
problema se centran en la necesidad de llevar a
lo menos los seis carteles más importantes son
cabo una reforma judicial exhaustiva como base
capaces de llevar a cabo ataques frontales contra
para avanzar en el combate contra este delito.
el Estado y podrían desestabilizarlo seriamente.
A pesar de esos temores, México no puede

9. Conclusiones ser considerado como un Estado fallido. El go-
bierno mantiene el control sobre la mayor parte
9.1 México, ¿un Estado fallido? del territorio nacional, provee servicios públi-
cos básicos, realiza elecciones y lleva a cabo la
Después de los ataques del cartel del narcotrá- mayoría de las demás tareas gubernamentales
fico la Familia Michoacana contra las autorida- claves. Además, las fuerzas armadas mexicanas
359
se mantienen leales y apoyan al gobierno del dos Unidos o el flujo de efectivo de vuelta hacia
presidente Calderón, y son capaces de repeler México. Tampoco ha establecido los mecanis-
ataques directos contra el Estado, como lo demos de cooperación necesarios que se requieren
mostraron incluso frente a los ataques de los para compartir efectivamente inteligencia sobre
narcotraficantes de Michoacán en 2009. No hay crimen organizado con su vecino del sur.
amenaza seria de un “colapso” o “fracaso” inmi-
nente del Estado en México. Bajo la Iniciativa Mérida, de 2008, los dos
países han iniciado una cooperación bilateral
Sin embargo, e incluso ante la ausencia de mejor con respecto a la lucha contra el narcotrá-
un escenario de guerra frontal contra los carteles fico y otras formas de crimen organizado. Ahora
o colapso del Estado, a algunos observadores les Washington reconoce públicamente sus obliga-
preocupa que el gobierno mexicano se vea em- ciones, materiales y morales, de asumir una ma-
pujado a “capitular” y a buscar una conciliación yor parte de la responsabilidad por el rol de Esta-
con las poderosas organizaciones criminales del dos Unidos en la violencia y el crimen derivados
país, a expensas de la estabilidad institucional del narcotráfico en México. Pero Mérida apenas
de México y de la seguridad a largo plazo tanto ha comenzado a funcionar y del lado estado-
suya como de Estados Unidos. Aunque es muy unidense falta mucho por hacer. Es claro que si
poco probable que esto ocurra durante la admi- Washington va a cumplir con sus corresponsabi-
nistración de Calderón, que ha rechazado explí- lidades se requerirán más fondos y mucha más
citamente que cualquier acuerdo de ese tipo sea cooperación durante la próxima década. Una
posible o deseable, el solo hecho de que tal al- pregunta que permanece abierta es si el gobierno
ternativa se mencione subraya el alto precio que de Estados Unidos va a proveer esa cooperación
México está pagando hoy en día, tanto en vidas en la forma sostenida que se requiere.
como en recursos, para combatir a las poderosas
organizaciones narcotraficantes del país. Finalmente, vale la pena mencionar que a
pesar del debate actual sobre la legalización de
Para combatir efectivamente al narcotrá- la marihuana en California, México y a lo largo
fico y a otras formas de crimen organizado, la de gran parte del hemisferio, incluso si ese paso
mayoría de los analistas sostienen que México se da –y no hay garantía de que eso suceda– es
debe emprender serias y complejas reformas de poco probable que la legalización de una droga
instituciones estatales claves como la policía, el ilícita tenga pronto un efecto significativo sobre
sistema judicial, el sistema de prisiones y los la actividad del narcotráfico en México. Lo más
procesos electorales. Si no se llevan a cabo re- probable es que los traficantes se dediquen más
formas institucionales y políticas importantes, intensamente a contrabandear otras drogas ile-
es probable que en el futuro cercano el país gales, como la cocaína, la heroína y las metan-
continúe enfrentando altos niveles de violencia fetaminas, mientras que la competencia entre
relacionada con las drogas y varios desafíos a la grupos rivales se intensifica, llevando a niveles
estabilidad institucional por parte de las organi- aun más altos de violencia relacionada con las
zaciones de narcotraficantes y otras manifesta- drogas. México no puede darse el lujo de espe-
ciones del crimen organizado. rar por una solución tan incierta para atender
sus apremiantes prioridades de reforma institu-
El gobierno de Estados Unidos tiene corres- cional. Incluso con la disminución de los nive-
ponsabilidades claras en la actual guerra contra les de narcotráfico en el país, este (como mu-
las drogas que se libra en México. Hasta aho- chos otros países en el hemisferio) continuará
ra, no ha hecho su parte para controlar la de- enfrentando enormes desafíos a su prosperidad
manda interna de drogas ilícitas, limitar el flujo futura y su estabilidad institucional de diversas
ilegal de armas ligeras desde su territorio hacia formas de crimen organizado, que van más allá
México o prevenir el lavado de dinero en Esta- del narcotráfico.
360
Mapa 1. Rutas del tráfico ilícito de drogas y personas
Trafficking Flows
Cocaine
Heroin
361
Illegal
migrants
Women and
children
Growing Areas
Coca
Opium poppy
Fuente: U. S. Government via: http://www.lib.utexas.edu/maps/world_maps/illicit_trafficking_2000.jpg

Mapa 2. Principales rutas de tráfico de drogas
362
Fuente: Mexican Drug Cartels: Government Progress and Growing Violence of Colombia northwards along the Pacific coasr.com/
images/latinamerica/map/S_America_800.jpg>.
Mapa 3. Actividad marítima sospechosa, 1 de enero-20 de diciembre de 2005
The majority of movement

toward the U.S. is at least a
two stage process
379 Events
153 Events
363
60% Go-Fasts
35% Fishing Vessels
5% Other
Fuente: Department of Defense, Joint Interagency Task Force (JIATF) South.

Mapas 4 y 4A. Patrones de vuelos sospechosos de tráfico de drogas
2003
179 Total Tracks
Cuba
Dominican
Republic Arrivals
Haiti Arrivals
8 Tracks
Mexico
8 Tracks
Dominican
Republic
CENTRAL AMERICA
Guatemala
El Salvador
Belize Venezuela
Nicaragua
Honduras Panama Colombia
Costa Rica
2006
159 Total Tracks
Cuba
Dominican
Republic Arrivals
Haiti Arrivals
46 Tracks 75 Tracks
Mexico
Dominican
Republic
CENTRAL AMERICA
Guatemala
El Salvador
Venezuela
Belize
Nicaragua
Honduras
Costa Rica Colombia
Fuente: White House Office of National Drug Control Policy
364
Mapa 5. Principales destinos del tráfico de cocaína de Colombia hacia Estados Unidos (pasando por México),
precios por gramo (1999 y 2005) y toneladas por país (2005)
Chicago Detriot
$75-100 $50-120
Seatle $75-100 $75-100 New York
Denver
$30-100 $20-25
$100-125
$80-100 $21-40
$100-125 UNITED STATES Atlanta
Dallas $80-100
Los Ángeles $50-80 $100 Atlantic
$30-100 $90-125 Miami Ocean
$50-100 $20-110
$40-60
CUBA HAITI/
DOMINICAN PUERTO RICO/
REPUBLIC U.S. VIRGIN
MEXICO JAMAICA ISLANDS
Pacific 4% ARUBA,
2% 1%
Ocean 2% BARBADOS,
CURAÇAO,
LESSER
Border Traffic 38% ANTILLES
In 2005, 5 million trucks and 92 VENEZUELA
million personal vehicles crossed 545
the border from Mexico, as did
about 90 percent of the cocaine
used in the U.S. Before NAFTA,
The Brazilien Boom
cocaine was carried in overloaded 50%
Cessnas across the Caribbean, a COLOMBIA Cocaine bound for Brazil mostly
risky and expensive trip. Today,
stays there: A recent boom in
365
most cocaine goes by ship to
demand has made Brazil the No. 2
Mexico; there, traffickers often
destination for cocaine, behind the
“shotgun” the load, scattering it into ‘A hello of a lot of Coca' U.S.; it has also fueled the growth of
single kilograms to cross the border
larger and more powerful gangs. In
and reducing overall risk. Since 2000, American crop dusters 2006, when wardens attempted to
have cumulatively sprayed on area interfere with communication
the size of Delaware and Rhode 165 between the imprisoned leaders of
Island to eradicate coca bushes in São Paulo's fearsome First Capital
Colombia. But coca cultivation on Command gang and its foot
2005 cocaine price (per gram) small plots and in out-of-the-way PERU soldiers, the latter went on a
1999 price* places has made up for lost bombing and killing spree that left
production. The State Department, more than 150 people dead and
Estimate pure cocaine production in after discovering thousands of halted commerce for days.
2005 (metric tons) hectares planted outside the areas it 70
had been tracking, said last year it
cannot reliably tally coca production. BOLIVIA
Primary Smugling routes “It's all rather irrelevant”, a State
for cocaine ultimately Department official who wished to
bound for the U.S. remain anonymous said. “There's
still a hell of a lot of coca out there”.
PA BRAZIL
R
A
G
U
* All data from the DEA prices come from cities and surrounding areas. AY
2005 prices come from regional DEA divisions.
Fuente: Ken Dermota, “Snow Fall”, World in Numbers, July/August 2007, Atlantic.
Mapa 6. Principales áreas de operaciones de los carteles mexicanos más importantes
Tijuana Mexicali Juarez Cartel

The dominant cartel until the death of KEY
Amado Carrillo-Funtes in 1997. Led by Cartel areas
Amado brother’s Vicente the Juarez cartel is of influence
BAJA now considerably less powerful Hot spots for
CALIFORNIA drug violence
Nuevo
Laredo
Monterrey
Gulf Carte and
Matamoros
Tijuana Cartel Federation
Also know as Competition between
the Arellano Felix the two cartels has led
organization to violence, in
(AFO), named after particular the Gulf
Eduardo Arellano-Felix states of Tamaulipas
and Francisco Javier and Nuevo Leon.
Arellano-Felix. Violence TAMAULIPAS
366
between the AFO and NUEVO
supportes of Joaquin “El LEON
Chapo” Guzman Lorea,
the historic leader of the
Federation has sprung
up in the border towns

of Tijuana and Mexicali. MICHOACAN
Federation GUERRERO
Elements of El Chapo”
Guzman’s organization Apatzingan
have engaged the Gulf Patzcuaro
Cartel in the southern Morelia
states of Michoacan and Acapulco
Guerrero.
Fuente: The Heritage Foundation. <http://www.heritage.org/research/latinamerica/images/b2163_map1lg.gif>
Mapa 7. Principales áreas de influencia y rutas de tráfico de los carteles mexicanos más importantes, 2008
California
Arizona
San Diego New Mexico
Mexicali
Tijuana
Douglas El Paso
UNITED STATES
Nogales Juarez Texas
Agua
Prieta
Pacific
Nuevo Laredo Laredo
Ocean
McAllen Gulf of
Tijuana cartel MEXICO Reynosa Mexico
Gulf cartel
Juarez cartel Culiacan razil
u ela, B
Venez
Sinaloa Federation
Territories in dispute a,
Mazatlan bi
l om
Tampico Co
Cocaine traffic m Cancun
367
fro Merida
Ephedra traffic Puerto Vallarta
Marijuana and
meth traffic
All drug traffic C hina Veracruz Caribbean
from Mexico City
Lazaro Cardenas
Sea
a BELIZE
from Chin Acapulco
HONDURAS
from Colombia GUATEMALA
Fuente: “Organized Crime in Mexico”, Stratfor, 11 Mar. 2008 <http://web.stratfor.com/images/latinamerica/art/Drug-traffic-routes-and-car-

tel-areas.jpg>.
Mapa 8. Distribución de los grandes grupos del narcotráfico en México, julio de 2009
368
Fuente: Contralinea Magazine, <http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2009/07/12/narcotrafico-la-disputa-por-el-pais/>.

Mapa 9. Uso de la droga en el mundo
EUROPE
ASIA
8,4%
7,4%
10%
10,9%
N. AMERICA 59,7%
0,3% Cocaine
19,5% 17,8%
64,6%
4,7%
23,3%
20,7%
Unweigthed average of
treatment demand in
17,8% 43 Asian countries &
Unweigthed average of territories in 1994-2007.
33,5% treatment demand in 43
European countries or
territories in 2003-2008.
AFRICA
Unweigthed average of treatment
(2001-2006) in Canada,
Mexico and the USA.
369
8,4%
5,1%
S. AMERICA
7,2%
3,1% 16,5% 62,8%

10%
1,7% OCEANIA
52,1% 6,5%
Unweigthed average of 33,2% 0,4% Cocaine
treatment demand in 24
countries in South America,
Central America and Unweigthed average of Unweigthed average of 19,8%
Opiates the Caribbean, 1998-2006. treatment demand in 32 treatment demand in
47%
African countries in Australia and New Zeland
Canabies 1995-2007. in 2005-2007.
Cocaine-type
26,3%
Amphetamine-type stimulants
Others
No data available
Note: Data generally account for primary drug use; therefore polydrug use may increase totals beyond 100%.
Fuente: the UN Office of Drugs and Crime (UNODC), World Drug Report 2009. <http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/WDR-2009.html>.
Mapa 10. Los diez estados con más casos de fraude electrónico en Estados Unidos
10
6
7 9
5
1
10
8
4
3
370
1. California 15,8% 6. Washington 3,9%
2. New York 9,5% 7. Illinois 3,3%
3. Florida 9,4% 8. Georgia 3,1%
4. Texas 6,4% 9. New Jersey 2,8%
5. D.C. 5,2% 10. Arizona 2,6%
Fuente: Internet Crime Complaint Center, “2008 Internet Crime Report”.

Mapa 11. Diez países donde se comenten más crímenes electrónicos
1
9 10
8
5
7 3
371
6
1. United States 66,1 % 6. South Africa 0,79 %

2. United Kingdom 10,5 % 7. Ghana 0,6%
3. Nigeria 7,5 % 8. Spain 0,6%
4. Canada 3,1 % 9. Italy 0,5%
5. China 1,6 % 10. Romania 0,5%
Perpetrators also have been identified as residing in the United Kingdom, Nigeria, Canada, Romania, and Italy.
Inter-state and international boundaries are irrelevant to Internet criminals. Jurisdictional issues can enhance their criminal
efforts by impeding investigations with multiple victims, multiple states/countries, and varying dollars losses.

Mapa 12. Diez estados de Estados Unidos donde se denuncian más crímenes electrónicos
10
4
5
8 6
7
1 9
2
3
372
1. California 14,6 % 6. New Jersey 3,5 %
2. Texas 7,2 % 7. Illions 3,4 %
3. Florida 7,1 % 8. Ohio 3,0 %
4. New York 5,4 % 9. Virginia 2,9 %
5. Pennsylvania 3,6 % 10. Washington 2,9 %
The graph offers a detailed description of the individuals who filed an Internet fraud complaint through Ic3.

Mapa 13. Diez países donde se denuncian más crímenes electrónicos
3
9
1
6
8
5
10
373
4
7
1. United States 92,93% 6. France 0,15%

2. Canada 1,77% 7. South Africa 0,15%
3. United Kingdom 0,95% 8. Mexico 0,14%
4. Australia 0,57% 9. Denmark 0,13%
5. India 0,36% 10. Philippines 0,13%
While most complaints were from the United States, IC3 have also received a number of filings from Canada, the United Kingdom,
and Australia.

Mapa 14. Estados mexicanos donde se recibieron reportes de operaciones inusuales
374
<100 2.000-10.000
100-299 10.737
300-999 29.453
1.000-1.999
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Memoria mayo mayo de 2004-diciembre de 2006. Anexos Unidad de Inteligencia
Financiera, SHCO, México 2005, P. 21
Bibliografía Stratfor (2008). “Mexican Drug Cartels: Government

Progress and Growing Violence”. Dec. 11.
Aglietta, Michele y Philippe Moutot (1993). “Rédeplo- Velasco San Martín, Cristos (2008). “El robo de identi-
yer les réformes: Comment adapter la stratégie de dad en Internet, uno de los fraudes con mayor inci-
transition”. Économie Internationale: La Revue du dencia”. Entér@te en Línea. 74, 27 de noviembre.
Cepii. 54, 2 trimestre.
Velasco, José Luis (2005). “Drogas, seguridad y cambio
Arrighi, Giovanni (1997). Globalization, State Sovereig- político en México”. Nueva Sociedad. 198.
nty, and the ‘Endless’ Accumulation of Capital, Fer-
nand Braudel Center, Binghamton, NY. http://fbc. Williams, Phil (1998). “Organizing Transnational Crime:
binghamton.edu/gairvn97.htm Networks, Markets and Hierarchies”. Transnational
Organized Crime. 4 (3 y 4), Autumn/Winter.
Bagley, Bruce (2007). “What ever happened to the war
on drugs? U. S. Security policy in Latin America af-
ter 9/11”. RMCLAS, Santa Fe, Jan. 24-27.
Bucardo, Jesús, Kimberly C. Brouwer, Carlos Magis-Ro-
Notas
dríguez et al. (2005). “Historical trends in the pro-
1 Para el análisis del impacto de la globalización en el
duction and consumption of illicit drugs in Mexico:
crimen organizado internacional, véase Passas, 1998:
Implications for the prevention of blood borne in-
22-56; y Williams, 1998: 57-86. Los lavadores rusos
fections”. Drug and Alcohol Dependence. 79 (3).
de activos demostraron su sofisticación financiera
Carnevale Associate LLC (2008). “Back to Basics: Princi- cuando ocultaron con éxito sus transacciones ilíci-
ples of an Effective National Drug Control Policy”. tas en el amplio movimiento de capital dentro y fue-
Fixing National Drug Control Policy, Policy Brief, ra de los mercados emergentes. Programaron estas
Carnevale Associates LLC, Gaithersburg, MD, Octo- transacciones durante los movimientos de capital
ber. www.carnevaleassociates.com ocurridos en la crisis del peso mexicano (1995), la
del baht tailandés (1997) y la de la lira turca (2001),
Center for Strategic & International Studies (CSIS) (1997).
entre otras crisis monetarias recientes.
Russian Organized Crime, CSIS, Washington.
2 El Federal Bureau of Investigation (FBI) define el
Farer, Tom (1999). “Conclusion: Fighting Transnational
crimen organizado como “(…) una asociación que
Organized Crime: Measures Short of War”. En Tom
se perpetúa por sí misma, estructurada y disciplina-
Farer (ed.), Transnational Crime in the Americas,
da, de individuos o de grupos reunidos con el pro-
Routledge, New York.
pósito de obtener una ganancia o un beneficio mo-
Heinemann, Alessandra y Dorte Verner (2006). “Crime netario o comercial, total o parcialmente de manera
and violence in development: A literature review ilegal, mientras protegen sus actividades por medio
of Latin America and the Caribbean”. World Bank del soborno y la corrupción”. Center for Strategic &
Policy Research Working Paper. 4041, October. International Studies (CSIS), 1997: 23-24.
Held, David et al. (1999). Global Transformations: Po- El crimen transnacional se define como los críme-
litics, Economics and Culture, Stanford University nes u ofensas cuyo origen, prevención y/o efectos
Press, Stanford. directos e indirectos implican a más de un país.
Mueller, 1998: 14.
Keohane, Robert O. (2001). “Governance in a Partially
Globalized World”. The American Political Science 3 El término Estado “débil”, como se utiliza aquí, no
Review. 95 (1), March. se refiere al tipo de régimen –por ejemplo, autorita-
rio o democrático–, ni a la forma de gobierno –por
Mueller, Gerhard O. W. (1998). “Transnational Crime:
ejemplo, unitario o federalista–, ni a la organización
Definitions and Concepts”. Transnational Organi-
institucional –por ejemplo, presidencialista o parla-
zed Crime. 4 (3 y 4), Autumn/Winter.
mentario–. Se refiere más bien a la capacidad insti-
Paoli, Letizia (1998). “Criminal Fraternities or Criminal tucional del Estado, cualquiera sea su forma, de pe-
Enterprises”. Transnational Organized Crime. 4 (3 y netrar la sociedad, extraer recursos de ella y regular
4), Autumn/Winter. los conflictos. El término se refiere específicamente
a la habilidad que tienen las autoridades estatales
Passas, Nikos (1998). “Globalization and Transnation-
para gobernar de manera legítima, fortalecer sis-
al Crime: Effects of Criminogenic Asymmetries”.
temáticamente las leyes y administrar de manera
Transnational Organized Crime. 4 (3 y 4), Autumn/
efectiva la justicia en todo el territorio nacional. En
Winter.
este sentido, América Latina no ha producido Esta-
Ruiz Harrell, Rafael (2007). “Estadísticas oficiales vs. dos fuertes. Ni el Estado mexicano, durante los 71
percepción ciudadana de la inseguridad: el subre- años de dominación de un solo partido y de auto-
gistro delictivo”. Salud Pública Méx. 49 (sup. 1). ritarismo incluyente bajo el gobierno del PRI, ni el
375
brasileño, durante los más de veinte años de gobier- b) El consentimiento de una víctima de la trata de
no militar y autoritarismo burocrático, pueden ser personas con la intención de explotación conforme
clasificados correctamente como Estados fuertes de lo dispuesto en el sub-párrafo (a) de este artículo
acuerdo con esta definición. Por supuesto, la dico- es irrelevante si se han usado uno de los medios
tomía débil/fuerte abarca un rango subyacente de expuestos en el sub-párrafo (a);
posibilidades. Algunos Estados latinoamericanos o
c) El reclutamiento, el transporte, el traslado, el al-
caribeños son claramente más débiles que otros. En
bergue o la recepción de un niño con el propósito
ese orden de ideas, es válido decir que los Estados
de explotarlo es considerado “trata de personas” así
mexicano y brasileño son ambos más “fuertes” que,
esto no involucre uno de los medios mencionados
digamos, el paraguayo o el haitiano.
expuestos en el sub-párrafo (a) de este artículo;
4 De las 500 millones de personas que viven en Amé-
d) “Niño” significa cualquier persona bajo la edad
rica Latina, 89 viven en la pobreza extrema y casi
de 18 años de edad”.
la mitad son consideradas pobres. Según la Comi-
sión Económica para América Latina y el Caribe de 7 El Departamento de Estado, de acuerdo con la ley
las Naciones Unidas, la proporción de la población Victims of Trafficking and Violence Protection Act
que vive en la pobreza se redujo modestamente en (TVPA), define “las formas graves de trata de perso-
América Latina en los noventa, después de la de- nas” como:
sastrosa “década pérdida” de los ochenta, pero la
“a) tráfico sexual en el cual el sexo comercial está
cantidad podría aumentar de nuevo, pues los Esta-
inducido por la fuerza, el fraude o la coerción, o en
dos Unidos, América Latina y gran parte de la eco-
el cual la persona inducida a llevar a cabo dicho
nomía mundial entraron en recesión en 2001-2002.
acto no ha llegado a la edad de 18 años; o
Clifford Krauss, “Economic Pain Spreads from U. S.
Across Latin America”, The New York Times, 14 de b) el reclutamiento, albergue, transporte, suminis-
octubre de 2001. tro de víveres o aceptación de una persona para
trabajar o efectuar servicios utilizando la fuerza, el
5 Por supuesto, sólo una pequeña parte de la pobla-
fraude o la coerción con el propósito de someterlo a
ción pobre de América Latina (y del mundo en ge-
la servidumbre involuntaria, el peonaje, el cautive-
neral) recurre a la criminalidad de cualquier tipo
rio por endeudamiento o la esclavitud”.
y son aún menos los que se involucran en el cri-
men organizado. En realidad, los más pobres de los Una víctima no necesita ser transportada físicamen-
pobres no están suficientemente equipados para te de un lugar a otro para que el crimen entre dentro
involucrarse en empresas criminales organizadas, de estas definiciones (State, 2009, Introducción).
porque este tipo de actividades requieren unos ni-
8 Los gobiernos que cumplen con los mínimos están-
veles de educación, un saber técnico, un acceso a
dares del TVPA son clasificados como “nivel 1”. Los
recursos financieros, una familiaridad con los pro-
que están haciendo los esfuerzos significativos para
cedimientos burocrático-administrativos y unos
cumplir con los estándares mínimos son clasificados
contactos políticos y con la policía mucho mayores
“nivel 2”. Los que no cumplen totalmente con los es-
de los que pueden tener la población que vive en la
tándares mínimos y que no están haciendo esfuerzos
miseria. Para el debate sobre las características de
significativos están clasificados en el “nivel 3”.
las organizaciones criminales modernas de grande
escala, véase Paoli, 1998: 88-108. 9 La TVPA establece tres factores para determinar
si un país debe estar en nivel 2 (o nivel 2 lista de
6 El protocolo de las Naciones Unidas, “Protocol to
vigilancia) o nivel 3: 1) establecer si el país es un
Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Per-
país de origen, de tránsito o de destino en la trata
sons; Especially Women and Children” (15 Novem-
de personas; 2) el cumplimiento de los estándares
ber 2000) define la “trata de personas” como:
mínimos del TVPA incluyendo, particularmente, el
“a) “Trata de personas” significa el reclutamiento, el hecho que los funcionarios o empleados públicos
transporte, el traslado, el albergue o la recepción de no sean cómplices de la trata de personas; y 3) los
personas, por medio de amenazas o el uso de la fuer- recursos del gobierno y las capacidades para tratar
za u otras formas de coerción, de rapto, de fraude, y eliminar la trata de personas.
de engaño, de abuso de poder o de una posición de
10 El estado de Chihuahua no registró juicios entre
vulnerabilidad, dar o recibir pagos o beneficios para
2003 y 2006. La leyes de Chihuahua sobre trata de
lograr el consentimiento de una persona que tiene el
personas fueron efectivas el 1 de enero 2007 (UN,
control sobre otra persona con el propósito de explo-
2009: 134).
tarla. La explotación incluye, mínimo, la explotación
de la prostitución de otras personas u otras formas 11 El tráfico de niños prevalente en México y en el
de explotación sexual, trabajo o servicios forzados, mundo es una mezcla de explotación sexual y tra-
esclavitud o prácticas similares a la esclavitud, ser- bajo forzado. Los niños también son vendidos ile-
vidumbre o la extracción de órganos; galmente para adopciones. No se encuentran esta-
376
dísticas del tráfico de niños para adopción (Wyler fotografías y esculturas, y los diseños arquitectóni-
CRS, 2009: 18). cos. Los derechos relacionados con el derecho de
autor son los derechos de los artistas intérpretes y
12 Se habla en términos masculinos para ser más con-
ejecutantes sobre sus interpretaciones y ejecucio-
cisos, pero en la trata de personas también han sido
nes, los derechos de los productores de fonogramas
arrestadas y acusadas mujeres.
sobre sus grabaciones y los derechos de los organis-
13 Como un comentario aparte, los recientes progresos mos de radiodifusión sobre sus programas de radio
en la seguridad fronteriza y las restricciones migra- y de televisión” (Wipo, 2009, http://www.wipo.int/
torias han hecho que para entrar a los Estados Uni- about-ip/en/)
dos más migrantes acudan a los traficantes (Wyler
27 En su página web, la IIPA se describe como: “la Alian-
CRS, 2009: 4).
za Internacional de Propiedad Intelectual (IIPA),
14 GAO da una cifra de 600.000 a 800.000 personas víc- creada en 1984, es una coalición de asociaciones
timas de la trata internacional de personas. Sin em- del sector privado que representan a las industrias
bargo, la Organización Internacional par las Migra- de contenidos en su esfuerzos por mejorar la protec-
ciones confirmó solamente 8.000 víctimas de 1999 ción internacional y la aplicación de los derechos de
a 2006 (GAO, 2006: 17). Adicionalmente, el Departa- reproducción de materiales con contenidos y abrir
mento de Estado de los Estados Unidos calcula que mercados cerrados por piratería y otras barreras co-
14.500 a 17.500 personas son llevadas a los Estados merciales”. Las siete asociaciones que forman la IIPA
Unidos cada año. Sin embargo, los Estados Unidos son: the Association of American Publishers (AAP),
confirmaron solamente 900 víctimas entre marzo the Business Software Alliance (BSA), the Entertain-
2001 y septiembre 2005, un periodo de cuatro años ment Software Association (ESA), the Independent
y medio (GAO, 2006: 17). Film & Television Alliance (IFTA), the Motion Picture
Association of America (MPAA), the National Music
15 http://edition.cnn.com/2008/CRIME/08/13/mexico.
Publishers’ Association (NMPA) and the Recording
kidnappings/index.html
Industry Association of America (RIAA). Estas siete
16 Los secuestros de migrantes no pueden ser corrobo- asociaciones representan a más de 1.900 compañías
rados por otra fuente que no sea la Comisión Nacio- que producen y distribuyen material protegido por
nal Mexicana de Derechos Humanos. las leyes de derechos de autor en el mundo (IIPA,
“About Us”, 2009 http://www.iipa.com/aboutiipa.
17 Cuadernos del ICESI 1. Resultados de la quinta En-
html).
cuesta nacional sobre inseguridad (ENSI-5).
28 Las películas son grabadas ilegalmente con video-
18 Fundación Este País, “Inseguridad en México”, 14,
cámaras en las salas de cine para luego ser quema-
enero de 2009.
das en DVD vírgenes y vendidas en el mercado o
19 Rafael Ruiz Harrell, “La ciudad y el crimen / Reali- puestas en la red.
dad delictiva”, Reforma, 6 de marzo de 2006.
29 Sin embargo, México nunca ha estado en la Lista de
20 Fundación Este País, op. cit. vigilancia prioritaria, que en 2009 incluía a Argelia,
Argentina, Canadá, Chile, China, India, Indonesia,
21 Quinta Encuesta Nacional Sobre Inseguridad |EN- Israel, Pakistán, Rusia, Tailandia y Venezuela (Offi-
SI-5| 2008: 22.
ce of the U. S. Trade Representative, “Special 301
22 Quinta Encuesta Nacional Sobre Inseguridad, EN- Report”, 2009: 1).
SI-5, 2008: 22.
30 El capítulo sobre México en el Informe especial 301
23 Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguri- de 2009 dice: “México seguirá en la Lista de vigilan-
dad A.C. (ICESI), “Índice nacional de inseguridad”, cia en 2009. Aunque los esfuerzos para aplicar los
Cuadernos del ICESI, volumen 2. IPR mejoraron en México en 2008, particularmente
a nivel federal, los Estados Unidos exhortan a Méxi-
24 Fundación Este País, op. cit. co a ampliar estos esfuerzos. Los Estados Unidos
25 Ana Laura Magaloni, “La otra crisis de seguridad”, recomiendan a México acordar más recursos a sus
Reforma 18 de julio de 2009. agencias de control, mejorar la coordinación entre
estas agencias –particularmente entre las autorida-
26 La definición completa de la Ompi es la siguiente: des federales, estatales y municipales– y continuar
“la propiedad intelectual se divide en dos catego- a fortalecer la lista de acusaciones y de penalidades
rías: la propiedad industrial que incluye las inven- impuestas por las Cortes.
ciones, patentes, marcas, dibujos y modelos indus-
triales e indicaciones geográficas de procedencia; y Los Estados Unidos también recomiendan a Méxi-
el derecho de autor, que abarca las obras literarias y co fortalecer su régimen de IPR promulgando leyes:
artísticas, tales como las novelas, los poemas y las dar autoridad ex oficio a las autoridades de orden
obras de teatro, las películas, las obras musicales, público y de la aduana; criminalizar la grabación de
las obras de arte, tales como los dibujos, pinturas, películas con videocámaras en los teatros de cine
377
e implementar completamente los Tratados Inter- 36 OECD Policy Guidance on Online Identity Theft.
net Wipo. Los Estados Unidos exhortan a México a
37 www.seguridad.unam.mx/doc?ap=articulo&id=121
brindar protección efectiva contra el uso comercial
desleal de tests confidenciales u otra información 38 www.seguridad.unam.mx/usuario-casero/phar-
generada con el objetivo de obtener aprobación co- ming.dsc
mercial para los productos farmacéuticos y a crear
39 www.seguridad.unam.mx/doc?ap=articulo&id=118
un sistema efectivo que prevenga la expedición de
aprobaciones comerciales para copias no autoriza- 40 Internet Crime Complaint Center, “2008 Internet
das de patentes de productos farmacéuticos. Los Crime Report”. www.nw3c.org
Estados Unidos continuarán a trabajar con México
41 Internet Crime Complaint Center, “2008 Internet
para enfrentar y resolver los problemas relativos
Crime Report”. www.nw3c.org: 6.
a los IPR” (Office of the US Trade Representative,
“Special 301 Report”, 2009: 29). 42 María de la Luz González y Doris Gómora, “PGR
indaga cifra récord de “lavado”, El Universal, 6 de
31 Ninguna otra fuente, fuera de la Iipa, ha confirma-
febrero de 2009.
do este vínculo explícito con las organizaciones de
crimen organizado mexicanas. El vínculo con los 43 Dirección permanente <http://www.elestatal.com/
Zetas puede ser una generalidad plausible en vez index.php?option=com_content&view=article&id
de una conexión confirmada. =1414:cambian-organizaciones-criminales-estrate-
gia-para-lavar-dinero-especialistas&catid=13:come
32 Grupo Reforma, “Crece terrorismo informático en el
ntario-financiero&Itemid=80>
mundo”, Ciudad de México, 2 enero 2008.
44 María de la Luz González, “Dinero “virtual” borra hue-
33 Grupo Reforma, “Destaca México en ciberdelin-
llas del narco”, El Universal, 17 de febrero de 2009.
cuencia”, Ciudad de México, 13 octubre 2008.
45 Dirección permanente: <http://www.pbs.org/wnet/
34 María de la Luz González, “El robo de identidad en
wideangle/episodes/an-honest-citizen/map-colom-
la red aumenta”, El Universal, 4 de junio de 2006.
bia-cocaine-and-cash/countries-of-concern/558/>
35 http://www.e-mexico.gob.mx/wb2/eMex/eMex_2c58b_
not824_crece_la_ola_
378
Daniel Brombacher
Resumen ejecutivo
D
urante mucho tiempo, en Europa se consideró la extensión del cri-
men organizado en América Latina como un problema de los países
de la región y de Estados Unidos, posición que ha ido cambiando
poco a poco debido al creciente flujo trasatlántico de drogas hacia la Unión
Europea y sus países miembros. En algunos países europeos, el consumo
de cocaína se disparó en la década pasada, y las incautaciones y los deli-
tos relacionados con esta droga se han multiplicado. Este dinamismo está
acompañado por el asentamiento del crimen organizado sudamericano en
algunos países de África occidental, a las puertas de Europa, lo que ha gene-
rado más preocupaciones aún en el viejo continente. Por tanto, los gobier-
nos europeos han ido cambiando su actitud al respecto, hacia la conciencia
de que se debería reaccionar frente al creciente comercio ilegal trasatlántico
y proteger mejor a la Unión Europea y a África occidental de este fenómeno.
Mientras que durante mucho tiempo Europa dejó las políticas antidrogas en
América Latina en manos de Estados Unidos, hoy día esto es insuficiente
ya que las rutas hacia ese país ya no se correponden con las rutas hacia el
viejo continente, por lo cual los esfuerzos estadounidenses de interdicción
ya no cubren las necesidades europeas. Por otra parte, la trata de personas
desde Latinoamérica es el otro problema del crimen organizado trasatlánti-
co, aparte del narcotráfico, que ha recibido alguna atención por parte de las
autoridades europeas. El volumen de este delito se desconoce, aun cuando
las estadísticas dejan suponer que sólo en la península Ibérica alcanza nive-
les preocupantes. Hay dos flujos trasatlánticos procedentes de Europa que
fomentan inquietudes en América Latina: el de armas pequeñas y el de los
379
Daniel Brombacher
precursores químicos utilizados para la producción de drogas. Pese a las

críticas hacia Europa por este asunto, estos bienes suelen llegar a América
Latina de manera legal. Es después de llegar al usuario final certificado
cuando las armas y los precursores se desvían al mercado ilegal para caer en
manos del crimen organizado, fuera del alcance europeo. Aún así, la Unión
Europea debería revisar sus criterios de elegibilidad para países importa-
dores de armas y precursores químicos, dada la incapacidad ostensible de
algunos para prevenir el desvío ilegal de estos bienes.
***
1. Introducción: el creciente pero li- sión de actividades de los carteles mexicanos a

los mercados de droga europeos están inducien-
mitado interés europeo en el crimen
do un nuevo pensamiento en las capitales y en
organizado latinoamericano
Bruselas. Hasta hace poco, los esfuerzos euro-
peos por controlar la oferta de drogas en América
Durante mucho tiempo, la Unión Europea y sus
Latina se centraban en proyectos de desarrollo
miembros miraron la problemática del crimen
alternativo, es decir, en medidas de desarrollo
organizado en América Latina más con curiosi-
que buscan sustituir cultivos ilícitos por cultivos
dad que con preocupación. Las ramas principa-
de productos agrarios legales. Este acercamiento
les del crimen organizado en la región –el narco-
al problema ha sido popular en Europa debido a
tráfico, el tráfico de armas, el lavado de dinero, la
su carácter integral y no represivo. Esta estrate-
trata de personas– eran consideradas problemas
gia civil de control de drogas muchas veces estu-
nacionales o de Estados Unidos, sólo en menor
vo acompañada por un rechazo ostensible y, a la
grado relacionadas con los países europeos. Esta
vez, un consentimiento no explícito, a las políti-
posición se manifestó en la creencia de que los
cas de erradicación y de mano dura desarrolladas
esfuerzos estadounidenses para combatir el cri-
en América Latina con apoyo de Estados Unidos.
men organizado en la región atenderían también
Al enfoque más bien civil de control de la oferta
los intereses europeos, es decir, restringirían el se suman en los países europeos fuertes compo-
tráfico de drogas al continente. La cocaína es la nentes de reducción de demanda mediante me-
única droga que se exporta en grandes cantida- didas de prevención, de reducción de daños y de
des desde Latinoamérica hacia allí, y el único despenalización del consumo individual, como
bien ilegal de gran importancia que cruza con en los Países Bajos o en Portugal.
regularidad el Atlántico, por lo cual la agenda
de las amenazas a Europa originadas en América Sin embargo, frente al auge considerable del
Latina es más bien restringida. consumo de cocaína en algunos países europeos
y a la amenaza creciente de desestabilización
Pese al poco interés en el crimen organizado de los estados notoriamente frágiles de África
en Latinoamérica, en Europa empezó un cambio occidental por el impacto del crimen organi-
gradual, hacia una preocupación mayor por las zado sudamericano, poco a poco la Comisión
amenazas que surgen, especialmente a raíz del Europea y los estados del sur de Europa han
narcotráfico. La multiplicación del consumo de adoptado nuevos instrumentos de política in-
cocaína en algunos países, el asentamiento del ternacional de control de la oferta para enfren-
narcotráfico sudamericano a las puertas del contar mejor los flujos al por mayor de narcóticos
tinente, en África occidental, y la posible difu- hacia Europa. El catalizador ha sido, sobre todo,
380
el asentamiento reciente del crimen organizado la gran parte de ellos, tres cuartos, personas entre
en África occidental, poniendo al problema del 15 y 34 años de edad (Emcdda, 2009: 67). Aunque
narcotráfico trasatlántico en la agenda europea Estados Unidos sigue siendo el mayor mercado
de política exterior y de seguridad. de cocaína en el mundo, Europa se le está acer-
cando a grandes pasos. Mientras se calcula que
Aparte del tráfico de drogas, dentro del es-
anualmente entre 500 y 700 toneladas de cocaína
pectro de actividades del crimen organizado sólo
entran a Estados Unidos, se supone que unas 250
la trata de personas con fines sexuales desde
cruzan el Atlántico, aun cuando hay que tomar en
América Latina hacia Europa ha recibido alguna
cuenta que estos estimativos frecuentemente son
atención por parte de las autoridades, aun cuan-
más bien gruesos y carecen de una base empírica
do el fenómeno tiene menor importancia com-
sólida (para los estimativos, véase Unodc, 2008:
parado con los altos índices de trata de personas
76). Al mismo tiempo, desde el año 2000 el precio
desde Europa oriental, Rusia y las ex repúblicas
de la cocaína ha disminuido constantemente en
soviéticas hacia Europa occidental. Por otro lado,
Europa, a pesar de la demanda creciente. El pre-
casi no se toma nota de los flujos trasatlánticos
cio a la baja señala que al mercado entra suficien-
en la otra dirección, de armas o de precursores
te cocaína como para mantener los precios bajos
químicos para la producción de drogas. La razón
frente a una demanda en auge. A la vez, según
por la cual ese problema no ha recibido mucha
datos de la Agencia Antidrogas de Estados Unidos
atención es que la mayor parte de las armas y los
(DEA, por nombre en inglés), en ese país el precio
precursores llegan a las economías ilegales por
de calle de cocaína se disparó en 2008 y en 2007
desvío del comercio legal, y en la mayoría de los
hubo falta de disponibilidad en algunas ciuda-
casos este desvío no tiene lugar en Europa, sino
des (véase: U.S. Drug Enforcement Agency, http://
en América Latina, fuera del alcance europeo.
www.justice.gov/dea/pubs/pressrel/pr121108_
PPGcocaine_05to08graph111408_with%20box.
pdf). Este hecho singular, combinado con la situa-
2. El narcotráfico trasatlántico ción en Europa, pone de manifiesto que el mer-
cado de cocaína mundial y, por tanto, el crimen
2.1 La creciente demanda europea organizado, están respondiendo gradualmente al
cambio de las pautas de consumo en el viejo con-
El mercado de cocaína en Estados Unidos se
tinente y Estados Unidos y se van desplazando
está contrayendo gradualmente desde hace dos
hacia los mercados más dinámicos.
décadas. En comparación con 1990, hoy en día
el consumo de esta droga en ese país se redujo Debido al consumo creciente en Europa, a la
a la mitad. En Europa sucede lo contrario: en apertura de nuevos mercados en Europa orien-
la década pasada las autoridades han podido tal, a la contracción del consumo en Estados
constatar el auge constante en el consumo de Unidos, a la creciente presión contra el tráfico
cocaína, así como de otras drogas. A pesar de de estupefacientes en Colombia y México y al
que la primera estrategia comunitaria antidroga poder adquisitivo del euro en los años anterio-
adoptada por la Unión Europea para el periodo res, el viejo continente se está convirtiendo en
2000-2004 definió la meta de una “reducción el mercado más atractivo para drogas exporta-
considerable” del consumo, ello no se ha logradas desde Sudamérica y para el crimen organi-
do. El consumo, no sólo de cocaína, sino de casi zado. Hay dos indicadores claves para sustentar
todas las drogas, aumentó en la década pasada, empíricamente la tendencia de crecimiento del
con la notable excepción de la heroína. Hoy en mercado de cocaína en Europa: las incautacio-
día se estima que unos trece millones de euro- nes de esta droga y el número de delitos relacio-
peos consumieron cocaína al menos una vez en nados con ella. Primero, en la década pasada las
su vida y unos cuatro millones el año anterior, cantidades de cocaína decomisada aumentaron
381
Daniel Brombacher
rápidamente, sobre todo en España y Portugal, ladas), no es probable que la tendencia de creci-
responsables de la mayor parte de las incautacio- miento del mercado se haya invertido, ya que las
nes. En 2007, en Europa se decomisaron 76,4 to- tasas de consumo y de otros delitos relacionados
neladas de cocaína (véase el gráfico 1) en 91.400 con cocaína siguen en auge (Emcdda, 2009: 69).
casos individuales. Este tipo de delitos creció 62% entre 2000 y 2005
en la Unión Europea (véase el gráfico 2).
Aunque la suma de incautaciones ese año
estuvo muy por debajo de la de 2006 (121 tone-
Gráfico 1. Cocaína incautada, países europeos seleccionados, 2002-2008
140.000
120.000
100.000
Kilogramos de cocaína
80.000
60.000
40.000
20.000
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Bélgica Francia Italia Países Bajos Portugal España Reino Unido Total Europa
Fuente: Unodc, 2009.
Gráfico 2. Delitos relacionados con la cocaína, países europeos seleccionados, 2001-2007
60.000
Delitos relacionados con cocaína
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
España Italia Alemania Reino Unido Francia
Fuente: Emcdda, 2009.
382
No obstante, el aumento no es un fenómeno carga, yates y barcos pesqueros como medios de

generalizado en todos los países miembros. La transporte. Existe evidencia también del uso de
expansión del mercado de cocaína en la Unión avionetas (con tanques adicionales para volar
Europea se debe al incremento en el consumo en sin hacer escala) y aviones de carga que salen
algunos países en los que el mismo aumentó de de Sudamérica para aterrizar con cargas más
manera alarmante: hace diez años, en España las grandes de cocaína en África occidental. Espa-
autoridades contaron 16.799 delitos en relación ña, como país campeón en materia de incauta-
con la cocaína (incluyendo la posesión, consumo, ciones de cocaína en Europa, decomisa más de
venta, tráfico, etc.). En 2006, este número se ha- la mitad de la droga en alta mar, una décima
bía casi triplicado, a 46.200, lo que corresponde parte en contenedores de carga y 6% en aero-
a la triplicación del consumo en el mismo lapso puertos: aparte del tráfico al por mayor, existe
(véase, Emcdda, Statistical Bulletin 2008, Table el goteo constante por medio de mulas, mensa-
DLO-8, “Cocaine Related Offences”, http://www. jeros de cocaína que la llevan en su cuerpo o
emcdda.europa.eu/stats08/dlotab8a). Al mismo la esconden en su equipaje, en vuelos regulares
tiempo, también en Italia y Francia el consumo de entre Europa, Latinoamérica y África occiden-
cocaína se triplicó, mientras que en el Reino Uni- tal (en el caso de Brasil, que mantiene varios
do se multiplicó por cuatro. Allí reside cerca de vuelos directos hacia esta región) (Wright, 2009:
un cuarto de todos los consumidores de cocaína 6-12). Si bien el tráfico de estos mensajeros en
europeos, seguido por España, con 24%, e Italia, número de detenidos es notable, las cantidades
con 22%. En España e Inglaterra casi 12% de la incautadas por esta vía son menores, ya que una
población adulta consumió cocaína al menos una mula no suele tragar más que entre un kilo y
vez en su vida (Emcdda, 2008: 4-15; 2009: 73). Di- un kilo y medio de cocaína. El mapa 1 ilustra
namarca e Irlanda también constatan el auge en el las rutas principales del tráfico y los medios de
consumo de esta droga, mientras que en los últi- transporte más usados en estas rutas.
mos años en países como Alemania el mercado se
ha estabilizado o hasta contraído. Los principales puntos de entrada y redis-
tribución de cocaína sudamericana en Europa
son la región suroccidental con la península
2.2 Las rutas trasatlánticas Ibérica, la región noroccidental con los puertos
de Rótterdam, Amberes o Dover, Italia del sur
La agencia policial europea (European Police sobre todo el puerto de Nápoles y cada vez más
Office, Europol) distingue tres rutas principa- las costas occidentales del Mar Negro, espe-
les de tráfico de cocaína al por mayor a Europa. cialmente el puerto de Constanza en Rumania.
Una ruta norte, que parte de Colombia y Vene- España, Portugal y sus archipiélagos atlánticos
zuela, pasa por las Antillas menores y mayores, son de lejos el punto de entrada más importan-
cruza el Atlántico cerca de las Azores portugue- te de drogas sudamericanas. Si bien hay un co-
sas y llega a las costas del norte de la península mercio directo de cocaína a los grandes centros
Ibérica; una ruta media, que parte de Colombia, portuarios de Holanda, Bélgica e Italia, muchas
Venezuela, Brasil o Argentina, pasa por las is- veces ellos figuran más bien como centros de
las de Cabo Verde, Madeira o las Canarias para redistribución luego de recibir la mercancía a
llegar a la península Ibérica o a los puertos de través de la región suroccidental. Las intensas
Europa noroccidental; finalmente, una ruta afri- relaciones comerciales, históricas y culturales
cana, que parte de Venezuela o Brasil hacia las entre la península Ibérica y Latinoamérica, la
costas de África occidental, sobre todo a los paí- existencia de grandes comunidades de migran-
ses en el golfo de Guinea, para llegar después a tes latinos y sus largas líneas costeras convier-
Portugal o España. La mayor parte de estas ru- ten a España y Portugal en los puntos de entrada
tas son marítimas, y en ellas se usan buques de naturales para el narcotráfico trasatlántico. De
383
Daniel Brombacher
Mapa 1. Rutas principales del tráfico de drogas
Aviones comerciales
Países productores Avionetas
Países de tránsito Lanchas, barcos pesqueros
Buques de carga
Fuente: © Can&Able, 2009
ahí se distribuye la carga ilegal por toda Europa, a menudo terminan presos en aeropuertos eu-
tanto por vías marítimas, como terrestres y aé- ropeos por ingresar con cantidades menores de
reas. La región noroccidental, que comprende a cocaína tragada o escondida en su equipaje, no
los Países Bajos, Bélgica, Inglaterra y Alemania, ha habido hasta ahora noticias sobre cargas de
ofrece las redes de infraestructura más densas y droga mayores pasando de México hacia Eu-
desarrolladas, con acceso a todos los corredores ropa. Si bien la Oficina contra las Drogas y el
transeuropeos. Además, estos países también Delito de las Naciones Unidas (Unodc, por su
albergan grandes comunidades de diáspora que nombre en inglés) estima que 7% de la cocaína
facilitan la redistribución de cocaína por todo que transita por México se desvía hacia el mer-
el continente. Así, hay un flujo constante de cado europeo, estos cálculos no tienen sustento
drogas desde Holanda que atraviesa Alemania empírico. Cuando se analiza cuál fue el último
como país plataforma, para abastecer parte de la país de tránsito para una carga de cocaína deco-
demanda en Italia y Europa oriental. misada en Europa, México no figura como un
país muy importante. En 2007, los países más
México y Centroamérica, contrario al caso importantes de tránsito hacia Europa fueron Re-
de Estados Unidos, tienen una importancia pública Dominicana, con 9% de los casos repor-
inferior como países de tránsito hacia el mer- tados (por una alta cantidad de mulas en vuelos
cado de cocaína en Europa. Aunque pasajeros turísticos), Argentina, con 9%, y Brasil, con 8%,
de vuelos procedentes de México y Guatemala una tendencia que se confirmó en 2008 (Unodc,
384
2009: 72). Tomando el caso aislado de España, a las costas africanas. Los ayudantes africanos
en 2006 un tercio de la cocaína confiscada tenía suelen ser supervisados por un colombiano o
como último país de tránsito a Venezuela, se- venezolano, quien vigila que la mercancía no
guido por República Dominicana (8%), Ecuador se pierda o se robe parte de ella. Las lanchas
(6%), Brasil y Argentina (5% cada uno) (Unodc, transportan la droga a las playas desde donde
2008: 76; Europol, 2007: 4). Además, las ex colo- se lleva a almacenes clandestinos, varios de los
nias y territorios de ultramar de Francia, Reino cuales han sido detectados en los últimos años.
Unido y Países Bajos en el Caribe y las Guaya- El sistema es muy parecido en el caso de avio-
nas figuran como importantes plataformas desde netas y aviones que llegan desde Sudamérica o
las cuales parten cargamentos de cocaína hacia de contenedores con cargas camufladas. Desde
Europa, aunque en las estadísticas no aparecen África occidental la cocaína se transporta de
como países de tránsito si aún mantienen identi- nuevo por vía marítima o terrestre a través de la
dad jurídica europea. Estos datos sobre las rutas zona del Sahel hacia Marruecos y posiblemente
del narcotráfico muestran que los intereses en otros países del norte por las rutas de marihuana
la lucha antidrogas de Estados Unidos y Europa existentes a Europa (Europol, 2009: 16). Hasta
distan geográficamente de manera considerable. hace poco, en toda África no se decomisaba ni
Mientras que hoy en día los esfuerzos estadouni- una tonelada de cocaína al año, pero entre 2005
denses de interdicción se concentran en Colom- y 2008 se incautaron más de medio centenar
bia, en las rutas pacíficas por Centroamérica y sólo en África occidental. En 2006, el 32% de la
en México, Europa recibe la mayor parte de los cocaína incautada en Europa había transitado
flujos de cocaína de países de tránsito que están por África y 17% de los correos humanos de-
por fuera del enfoque antidrogas tradicional. tenidos en aeropuertos europeos en 2008 eran
de origen africano, aunque ambas cantidades
han ido reduciéndose de manera considerable
2.3. Un nuevo tipo de relaciones sur-sur: recientemente (Unodc, 2008: 76; 2009: 74).
África occidental como puerto seguro
Debido a la carencia de datos confiables so-
para el narcotráfico sudamericano
bre la dimensión del narcotráfico en la región,
hacia Europa hay poca certeza sobre los volúmenes de cocaí-
na que transitan por África occidental y noroc-
El desvío del tráfico de cocaína a África occi-
cidental y sobre los actores implicados. La in-
dental no es un fenómeno nuevo, aunque la re-
formación disponible es anecdótica en el mejor
ciente atención mediática al problema lo podría
de los casos. Tomando en cuenta lo dicho, es
sugerir. La ausencia de estructuras de control
de suponer que son casi exclusivamente redes
estatal en el golfo de Guinea ha atraído desde
de narcotráfico colombianas y venezolanas las
hace tiempo al crimen organizado sudameri-
que han ido creando una infraestructura para
cano. Sin embargo, antes se usaban las aguas
el comercio ilícito en algunos países africanos
territoriales de países como Cabo Verde, Gui-
occidentales, como, por ejemplo, la compra de
nea y Guinea Bissau como corredor de cargas
inmuebles y fábricas para camuflar sus verda-
marítimas de cocaína en camino a Europa, sin
deras actividades. La cocaína incautada en Áfri-
poner pie en tierra firme. Desde hace un lus-
ca es sobre todo de origen colombiano y perua-
tro autoridades africanas y europeas han de-
no, y con frecuencia transita por Brasil (Unodc,
tectado el uso creciente de territorios africanos
2009: 74). No hace falta mencionar que espe-
como plataforma logística y de trasbordo por
cialmente los países de habla portuguesa como
parte del crimen organizado sudamericano. Por
Cabo Verde y Guinea Bissau se prestan para el
lo general, las cargas de cocaína provenientes
narcotráfico con Brasil y luego con Portugal. Al-
por vía marítima de Sudamérica se trasbordan a
gunos otros factores que explican el uso de Áfri-
lanchas o yates en alta mar o en las islas frente
385
Daniel Brombacher
ca occidental como plataforma es la creciente ropea, busca transferir experiencias de combate

presión represiva contra la narcoeconomía en al narcotráfico de las agencias sudamericanas
países como Colombia, la ausencia del Estado y a sus pares africanos. Aunque Guinea Bissau y
la debilidad de las estructuras de seguridad en Guinea son los casos que han atraído gran parte
esa región, la pobreza generalizada en un área de la atención internacional, el problema no se
en donde se ubican algunos de los estados me- limita a esos dos países, sino que implica a la
nos desarrollados del mundo, el control refor- mayoría de los estados de la región. Casi todos
zado en las rutas más directas del narcotráfico los países de África occidental han reportado
trasatlántico y el auge del consumo de cocaína crecientes incautaciones de cocaína o han sido
en Europa. Para tener una idea sobre el impac- mencionados como zonas de tránsito por auto-
to del fenómeno sobre esta región: cien kilos ridades de terceros países. Aún así, la verdade-
de cocaína que transitan por los archipiélagos ra magnitud del problema del asentamiento del
frente a Guinea-Bissau se venden en una calle crimen organizado sudaméricano en la región
madrileña a un precio que equivale al valor de se desconoce. La base de datos sobre decomisos
toda la ayuda internacional al desarrollo que re- y delitos relacionados con cocaína es cuestio-
cibe el pequeño país en un año. nable y carece de credibilidad, dado el pobre
desempeño de las autoridades de seguridad en
La instalación del narcotráfico sudamerica-
muchos de los estados de la región.
no cerca de Europa y en territorios literalmente
no controlados ha causado mayor preocupación
en la Unión Europea y sus países miembros, es-
pecialmente en las capitales del suroccidente.
2.4 Los actores
La oferta creciente de cocaína que llega a Eu- del narcotráfico trasatlántico
ropa a través de África, la corrupción, la deses-
Para desenredar el difícil entretejido de actores
tabilización política de los países de esa región
involucrados hay que distinguir los diferentes
y la posible cooperación del crimen organizado
con grupos terroristas en la franja del Sahel son eslabones de la cadena comercial del narcotráfi-
algunas de las preocupaciones europeas más co trasatlántico. Primero el comercio al por ma-
grandes en esta situación. Según rumores, en yor en el triángulo Sudamérica-Europa-África
los golpes de Estado en 2008 en Guinea Bissau occidental, segundo el trasbordo de las cargas
y Guinea se usaron recursos financieros proveen África, en islas europeas o en alta mar, ter-
nientes del narcotráfico. Se sospecha también cero la redistribución de las cargas al por mayor
que los asesinatos del presidente Vieira en a los diferentes mercados europeos, y cuarto la
Guinea Bissau y del comandante en jefe de las venta al por menor.
fuerzas armadas de este país en 2009 están rela-
Aunque a lo largo de la década de los no-
cionados con el narcotráfico, aunque informa-
venta los carteles mexicanos reemplazaron a los
ciones creíbles al respecto son escasas.
colombianos en el dominio del tráfico de drogas
Incluso el Consejo de Seguridad de las Na- hacia Estados Unidos, el tráfico trasatlántico de
ciones Unidas ha expresado su preocupación cocaína aún está principalmente en manos de
por el asunto y ha llamado al gobierno de Gui- redes colombianas con alguna participación de
nea Bissau a tomar medidas para combatir el nacionales venezolanos (Europol, 2009: 19).
tráfico de cocaína en su territorio y sus aguas Ellos son responsables del tráfico al por mayor
territoriales. En Guinea Bissau y Cabo Verde la por vía marítima y aérea, incluyendo las avio-
Unión Europea ha apoyado y financiado pro- netas y los aviones de carga que vuelan directa-
yectos de reforma del sector de seguridad y de mente de Sudamérica a África occidental. En el
control aduanero y marítimo por las mismas caso del tráfico no directo entre país proveedor
razones. Unodc, con apoyo de la Comisión Eu- y país consumidor, los grupos sudamericanos
386
necesitan cooperar en las islas europeas (las y Centroamérica, con pequeñas cantidades de
Azores, Madeira, las Canarias, etc.) o en alta cocaína, que se usa como moneda. La droga dis-
mar con intermediarios que por lo general son tribuida de esta manera no solamente fomenta
europeos o inmigrantes latinoamericanos. el consumo en los países de tránsito, sino que
también permite a las organizaciones interme-
No obstante, en un caso muy parecido a la
diarias establecer una segunda cadena comer-
participación gradual de mexicanos en el narco-
cial de cocaína hacia Europa, por lo general a
tráfico de Colombia a Estados Unidos en los no-
través de mulas en vuelos comerciales hacia el
venta, el crimen organizado sudamericano ha es-
norte o por correo común. Con frecuencia, las
tablecido lazos con intermediarios africanos, en
que manejan esta segunda cadena son redes ni-
su mayoría nigerianos y marroquíes. Como antes
gerianas. En 2007, más de la mitad de las mulas
a los mexicanos, hoy los grupos del narcotráfico
detenidas en aeropuertos europeos provenien-
colombiano suelen pagar a nacionales africanos
tes de África eran de esa nacionalidad (Unodc,
por servicios auxiliares y de logística. Fue me-
2008a: 10-14). Esas redes tienen la ventaja de
diante estos servicios que los grupos mexicanos
disponer de grandes comunidades de inmigra-
entraron en el negocio de drogas hasta llegar a
ción en muchos países europeos que se relacio-
expulsar a sus pares colombianos del tráfico de
nan con base en estructuras étnicas clientelares
cocaína al por mayor a Estados Unidos.
que facilitan la distribución y venta de drogas.
Además, los grupos colombianos necesitan Redes nigerianas controlan muy a menudo los
apoyo local. Aparentemente, sólo en el caso de mercados callejeros de drogas en Europa.
la ‘Ndrangheta y la Camorra italianas, actores
Una vez llegada a las zonas sur y norocci-
cruciales en el negocio de cocaína en Europa, se
dental del viejo continente, la cocaína se redis-
establecen contactos directos entre proveedores
tribuye dentro de Europa desde España y Por-
sudamericanos y grupos del crimen organizado
tugal, las mayores puertas de entrada, seguidas
europeo, evitando de tal manera el costoso uso
por puertos holandeses, belgas e italianos, para
de intermediarios (Europol, 2009: 32-35). Esto
abastecer los mercados en los extremos del con-
es posible por la magnitud de los imperios de
tinente. Es llamativo que varias organizaciones
estas mafias, todavía bastante insólitos en Eu-
delictivas de toda Europa mantienen sucursales
ropa, sus avanzadas estructuras logísticas y su
en la península Ibérica y en los Países Bajos para
íntimo engranaje con la economía legal.
encargarse directamente de la redistribución,
Sin embargo, el caso de las mafias italianas como en el caso de grupos irlandeses, ingleses
es más bien excepcional. Normalmente, tanto o rusos (Europol, 2009: 19 y 28). Últimamente
los grupos colombianos y venezolanos como el también grupos turcos y albaneses –la llamada
crimen organizado europeo necesitan la interme- “conexión turca” (turkish connection)–, que
diación y ayuda de locales en España, Portugal suelen controlar el tráfico de heroína hacia Eu-
o África. Ellos ayudan a organizar el trasbordo ropa, han entrado al tráfico de cocaína, usando
de las cargas de cocaína, consiguen medios de vías a través de Grecia, los Balcanes y el Mar Ne-
transporte y sobornan a las autoridades del res- gro (el puerto de Constanza en Rumania) como
pectivo país. Los grupos de crimen organizado puertas de entrada a Europa en una dirección y
africano disponen de amplia experiencia, con- hacia el Medio Oriente en la otra. Aún hay poca
tactos y redes establecidas del comercio con bie- información sobre por dónde se abastecen estos
nes ilegales hacia Europa, lo que es crucial para grupos, aun cuando queda claro que el cada vez
los sudamericanos, que en Europa y en África se más reducido mercado de heroína y el creciente
mueven en territorios ajenos. Muy a menudo, los potencial de cocaína puede explicar su recien-
narcotraficantes no remuneran a sus colaborado- te entrada a este lucrativo mercado (Europol,
res en efectivo sino, como sus pares en México 2009: 31).
387
Daniel Brombacher
Por lo general, la participación sudameri- ricanos y, por tanto, con poca importancia para
cana termina en la frontera exterior común de la dinámica trasnacional del problema.
la Unión Europea, con la venta y entrega de la
droga a grupos del crimen organizado europeo
y de África occidental. Los narcos colombianos 3. La agenda más allá del narcotráfico
han manifestado poco interés en la venta y el
comercio al por menor en Europa. Los latinoa- 3.1 La trata de personas hacia Europa
mericanos encarcelados en España –los colom-
bianos son el grupo de extranjeros presos por Ningún otro fenómeno de crimen transnacional
delitos relacionados con cocaína más grande en entre Latinoamérica y Europa tiene tanta impor-
este país– o en otros países europeos por la venta tancia como el narcotráfico. Sin embargo, la trata
de drogas, en general tienen poco que ver con de personas de Latinoamérica hacia Europa con
sus compatriotas que manejan el comercio al por fines sexuales sí es un problema, aunque en la
mayor (Emcdda, 2008: 4-15; Unodc, 2008: 78). Si mayoría de los países europeos no ha recibido
bien la venta callejera es la rama más lucrativa de mucha atención de los medios de comunicación
todo el negocio de la cocaína, es también el esla- o de las agencias públicas. La excepción son, una
bón más riesgoso y el más competitivo. El gráfico vez más, España y Portugal, donde la trata de
3 muestra los altos precios de calle de la cocaí- personas trasatlántica llega a niveles mucho más
na en algunos países europeos. Por ejemplo, en altos que en otros países de la región. El Departa-
Alemania un kilo de cocaína de mediana pureza mento de Estado de Estados Unidos ha publicado
se vende a entre 80.000 y 120.000 euros. Toman- estimativos sobre la magnitud del fenómeno en
do en cuenta que unas 250 toneladas –250.000 la Unión Europea; según su informe de 2005 so-
kilos– entran a Europa al año, aun restando los bre trata de personas, habría unos 70.000 brasile-
decomisos, el volumen financiero de la venta al ños, entre 45.000 y 50.000 colombianos y 50.000
por menor es impresionante. Los dividendos de dominicanos, en su mayoría mujeres, trabajando
este negocio se reparten entre todo el universo en prostitución en países europeos, posiblemen-
de agrupaciones del crimen organizado europeo, te víctimas de actividades de trata humana (Ri-
por lo general ajeno a los proveedores latinoame- bando, 2005: 6). No obstante, estos estimativos
Gráfico 3. Precio promedio de un gramo de cocaína al por menor, 2007 (países seleccionados)
120
100
80
60
€
40
20
0
Alemania España Francia Italia Austria Portugal Suecia Reino Unido Turquía Noruega
Fuente: Emcdda, 2009.
388
carecen de una base empírica transparente y no tivos sobre el porcentaje de latinos dentro del
han sido verificados por autoridades europeas, total de personas traficadas en España y los que
por lo cual es necesario utilizarlos con caute- hay son poco confiables.
la. Además, los cálculos llevados a cabo por las
diversas organizaciones –el Departamento de Fuera de España y Portugal, los brasileños
Estado, Unodc, la Organización Internacional son el único grupo significativo de latinoameri-
para las Migraciones (OIM) o la Organización canos que se menciona específicamente en las
Internacional del Trabajo (OIT)– distan mucho estadísticas sobre trata en los países europeos.
en sus metodologías y, por tanto, en sus resulta- Las demás nacionalidades constituyen grupos
dos (United States Government Accountability de menor importancia que no llegan a más de
Office, 2006: 44). Al mismo tiempo, en la Unión una docena de casos al año, aun cuando no hay
Europea no existe una definición común sobre que olvidar que muchos casos no salen a la luz,
el delito de trata de personas, que muy a menu- entre otras porque el delito de trata se confunde
do queda encubierto por otros crímenes como la con otros de índole parecida. Los casos reporta-
migración ilegal o el abuso sexual de menores. dos que implican a brasileños en España (gráfi-
Por tanto, el panorama de datos es más bien dé- co 4) tienen una magnitud comparable con los
bil y es difícil estimar los volúmenes de la trata que implican a europeos orientales, sobre todo
de personas más allá de la evidencia anecdótica ciudadanos rumanos y búlgaros. En cuanto a
de casos reportados (Europol, 2009a: 2). España y Portugal, si bien muy a menudo se re-
portan casos de personas traficadas desde otros
La mayor parte de los casos denunciados países latinoamericanos –Paraguay, República
en la Unión Europea se refiere a ciudadanos de Dominicana, Colombia, Ecuador, Venezuela–
Europa Oriental, Rusia, Ucrania u otras ex repú- los números son más bien modestos compara-
blicas soviéticas; varios de los países que antes dos con los de origen brasileño. Para otros paí-
eran el punto de partida para la trata de perso- ses de la Unión Europea –Italia, Países Bajos,
nas hacia Europa occidental hoy hacen parte de Suiza– existe información más bien anecdótica
la Unión Europea, lo que convierte este comer- sobre supuestos altos índices de trata de perso-
cio ilícito en un delito bastante fácil de cometer. nas de origen colombiano y dominicano, pero
Al mismo tiempo, Nigeria y China también son faltan datos para comprobarlo (Ribando, 2008:
importantes como países fuente de personas S.8; Unodc, 2009a: 232-291).
tratadas hacia Europa con fines sexuales y de
trabajo forzado. Por tanto, el número de casos Con respecto a los actores del crimen orga-
denunciados que involucra a latinoamericanos nizado implicados en el negocio de trata de per-
es bastante bajo –con la excepción de los países sonas entre Latinoamérica y Europa, es poco lo
ibéricos– comparado con el de gente provenien- que ha salido a la luz pública. Diferente al caso
te del oriente de Europa, África y Asia. Por otra de México, donde organizaciones del narcotráfi-
parte, la trata de personas de América Latina ha- co participan también en la migración ilegal y la
cia el viejo continente tiene casi siempre fines de trata de personas hacia Estados Unidos, en Euro-
explotación sexual e implica mayoritariamente a pa no se ha podido identificar tal alianza entre
mujeres entre 18 y 25 años de edad; la trata con narcotráfico y trata. Tanto en el fenómeno de la
fines de trabajo forzado es menos común. migración ilegal como en el de trata de personas,
las redes de la diáspora latinoamericana coope-
España es el país con más casos reportados ran con las organizaciones del crimen organizado
que implican a ciudadanos latinoamericanos. europeas –como las mafias italianas y rusas– que
Un estimativo de una coalición de ONG señaló buscan el control de las economías de prostitu-
que en el país hay cerca de 50.000 residentes ción y que, por tanto, necesitan establecer coali-
víctimas de este delito (véase, Departamento de ciones para abastecer la constante demanda de
Estado, 2009: 262); sin embargo, no hay estima- trabajo sexual (véase Europol, 2009: 21).
389
Daniel Brombacher
Gráfico 4. Delitos relacionados con la trata de personas latinoamericanas

(grupos significativos)
1.200
1.000
Casos reportados
800
600
400
200
0
Bélgica Francia Países Bajos España
(2005 - 2006) (2008) (2005 - 2006) (2005 - 2006)
Brasil Colombia Paraguay
Fuente: Unodc, 2009.
3.2 Los flujos trasatlánticos firmado acuerdos con todos los países andinos,
en contravía, 1: precursores químicos menos con Venezuela, intentando regular de
manera más estricta el comercio de químicos.
El único precursor químico utilizado para la re- Estos acuerdos buscan facilitar la certificación
finación de cocaína que está listado en la tabla 1 del uso final para exportadores europeos, sin
del anexo de la Convención de las Naciones Uni- la cual legalmente no se puede hacer una tran-
das contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sacción de precursores químicos. Aún así, las
sustancias psicotrópicas de 1998 (Convención de cantidades de permanganato necesarias en el
Viena) es el permanganato de potasio (KMnO4). proceso de refinación de cocaína son más bien
Su inclusión en la tabla 1 de la Convención de pequeñas en comparación con otros químicos
Viena implica un mayor nivel de control y regla- que se usan muy a menudo en este proceso,
mentos sobre el comercio de este producto. Sin como el carbonato sódico o el ácido sulfúrico,
embargo, el permanganato, como la mayoría de los cuales no están listados en la tabla 1 de la
las sustancias listadas en la Convención, tiene Convención de Viena. Por tanto, a pesar de la
una amplia gama de usos industriales, por lo cual frecuente reivindicación latinoamericana de
su comercio legal es de grandes volúmenes. Tan que Europa y Estados Unidos deberían contro-
sólo Alemania ha exportado legalmente desde lar mejor el flujo de precursores, es muy difícil
2006 más de 40.000 toneladas de este precursor a impedir por completo el uso ilegal del perman-
Sudamérica, sobre todo a Argentina, Brasil y Chi- ganato, más aún si se toma en cuenta que el
le. En 2008, Colombia decomisó más de cuarenta desvío del comercio legal suele tener lugar en
toneladas de permanganato, de las cuales más de América del Sur y no en Europa. Son más bien
la mitad estaba en laboratorios ilícitos que produ- países como Argentina, Brasil y Chile, que im-
cen esta sustancia domésticamente (International portan o producen precursores, todos limítrofes
Narcotics Control Board, 2010: 15). con países de cultivo de coca y producción de
cocaína, los que deberían vigilar mejor el poten-
El comercio ilegal de permanganato de po-
cial desvío ilegal. El régimen firme de control
tasio se abastece desviando ciertas cantidades
dentro de la Unión Europea tiene un alcance
del comercio legal, por lo general cuando el pro-
muy limitado en los países destinatarios, ya que
ducto ya ha llegado a Latinoamérica. Para impe-
con la entrega del producto se cumple con el
dir mejor ese desvío ilegal, la Unión Europea ha
requisito de certificación del usuario final.
390
La misma problemática se da en el comercio en donde la mayoría de las armas pequeñas y

de efedrina y seudoefedrina, ingredientes para ligeras que están en manos de grupos crimina-
la producción de metanfetamina que tiene lugar les y grupos armados irregulares inicialmente
sobre todo en México, con destino al mercado fueron desviadas de la producción y venta le-
estadounidense. La mayor parte del tráfico ilegal gales. Las fuentes corrientes de tales armas no
con estas dos sustancias se abastece a través del son sólo la importación legal, por vía directa
negocio de drogas farmacéuticas legales que las o por terceros países, sino también la produc-
contienen; la efedrina y la seudoefedrina ya casi ción doméstica, los arsenales del uso legítimo
no se trafican ilícitamente en su forma pura, sino de fuerzas de seguridad y los almacenes desme-
en su forma procesada como farmacéutico. Esto surados de las épocas de conflictos internos en
implica nuevamente la problemática de doble Centroamérica.
uso, que a pesar de reglamentos estrictos hace
El caso de Colombia es emblemático al res-
difícil la distinción entre las vías legales y las ile-
pecto del problema de las armas europeas en ma-
gales. Es por eso que Estados Unidos y Canadá
nos ilegales en América Latina: una investigación
mismos son importantes proveedores de estas
sobre el origen de una muestra grande de armas
sustancias, aunque en su mayoría son trafica-
(cerca de 10.000 piezas) entregadas por las Auto-
das desde países asiáticos como China e India,
defensas Unidas de Colombia (AUC) a lo largo de
cruzando Europa o África, para luego llegar a
su proceso de desmovilización entre 2003 y 2006
Centroamérica o directamente a México (Inter-
demuestra que cerca de la mitad de ellas prove-
national Narcotics Control Board, 2010: 8-11;
nían de Europa, en total 47%, sin Rusia (gráfico
Europol, 2009: 34).
5). Los autores del estudio determinan que 27%
de las armas entregadas por las AUC tenía origen
en los países europeos que en el momento de la
3.3. Los flujos trasatlánticos
desmovilización estaban sujetos al Código de
en contravía, 2: armas pequeñas
conducta de la Unión Europea en materia de ex-
portación de armas de 1998 (véase, Vranck, 2009:
La misma lógica del desvío ilegal vale para el
29-34). Por su parte, el segmento más grande pro-
tráfico de armas pequeñas, municiones y partes
venía de las ex repúblicas del Pacto de Varsovia,
desde la Unión Europea hacia América Latina,
Gráfico 5. Origen de las armas entregadas por las AUC (Colombia), 2003-2006
6% 2% Alemania
2%
Italia
Polonia
4%
Rumania
23% 4%
Hungría
7% Bélgica
3%
Rusia
13% Bulgaria
17%
EE.UU
19% Otros europeos
Otros no-europeos
391
Daniel Brombacher
incluyendo a la República Democrática Alemana. 4. A modo de conclusión: el crimen

Aparentemente, una gran parte de estas armas lle- organizado trasatlántico como
garon a Colombia antes de los años noventa, mo-
desafío europeo. De un interés
mento en que se estableció un régimen más estric-
to de control de estas exportaciones en la Unión limitado a una estrategia coherente
Europea. No obstante, parece que aún durante esa
Aunque los casos descritos sólo dan una idea
década países como Bulgaria, Rumania o Polonia
más bien anecdótica sobre cómo funcionan el
siguieron vendiendo armas sin mayores controles
flujo de armas y el de precursores químicos des-
de usuario final, ya que una parte importante de
de Europa hacia América Latina, existen serias
las armas entregadas por las AUC databan de esta
dudas sobre la participación del crimen organi-
época. Dado que en ese momento estos países aún
zado en el tráfico trasatlántico de estos bienes,
no eran parte de la Unión Europea, no tenían que
respetar las estrictas normas de exportación que tal vez con la excepción del comercio con efe-
hoy son obligatorias para todos los miembros, drina y seudoefedrina con fines ilegales. Tanto
aunque es claro que siempre hay lagunas jurídi- las armas como los precursores químicos llegan
cas que se aprovechan. a manos de las organizaciones criminales y, por
tanto, a las economías ilegales, cuando ya se en-
Un segundo factor que permite explicar la cuentren en tierras latinoamericanas en donde
alta densidad de armas europeas en manos de se desvían de círculos legales, fuera del alcance
las AUC es el problema del desvío que vimos europeo. Dado que tanto armas como precurso-
arriba en el caso de los precursores químicos. res adquieren su estatus de ilegalidad en Amé-
Frecuentemente se trata de armas provenientes rica Latina, es poco factible que el régimen de
de los arsenales de la fuerza pública de países control de exportaciones de la Unión Europea, y
vecinos adonde llegaron de manera legal, como su definición de compradores elegibles de tales
en el caso de Venezuela. Como es sabido, tan- productos, sea efectivo, ya que aparentemente
to en el caso de Colombia como en el de otros los compradores no pueden prevenir el desvío
países de la región, se trata de exportaciones constante de estos bienes tan codiciados.
legales que no llegan a manos ilegales por ven-
ta directa, sino por medio de terceros destinos, Sin embargo, el negocio trasatlántico de ar-
compradores y corredores (véase, Vranck, 2009: mas y precursores no es un problema tan im-
43-49). Tales desvíos se realizan habitualmente portante cuando se lo compara con el creciente
a partir de licencias de comprador final falsi- narcotráfico desde América Latina hacia Eu-
ficadas o por medio de ventas que se llevan a ropa. Los gobiernos europeos están urgidos de
cabo por medio de terceros países considerados controlar mejor el crimen organizado trasatlán-
como importadores elegibles que no tienen pe- tico, aumentando sus esfuerzos de interdicción
ligro de reexportación bajo las normas del Códi- del tráfico de cocaína y de la trata de personas
go de conducta. El caso de las armas pequeñas desde Latinoamérica. Sólo en España el número
que circulan en Río de Janeiro es parecido al de de casos reportados de trata desde los países la-
Colombia: un estudio de 2006 sobre su origen tinoamericanos ha llegado a niveles preocupan-
pudo verificar que una cantidad considerable tes. A la vez, los crecientes índices sobre delitos
de las armas decomisadas por las autoridades relacionados con cocaína y el auge del consumo
brasileñas provenía de Europa, aunque la ma- en algunos países europeos demuestran que el
yoría eran de producción estadounidense, se- narcotráfico ya no es un problema despreciable.
guidas por las argentinas (véase, Dreyfus y Mar- El asentamiento del crimen organizado sudame-
sh, 2006: 26). ricano en algunos países de África occidental
ha servido de catalizador para crear conciencia
sobre la necesidad de que la Unión Europea se
392
prepare mejor para contrarrestar el creciente los países del viejo continente han limitado su
flujo de cocaína hacia sus territorios. oferta de cooperación a sus pares latinoamerica-
nos a proyectos de desarrollo alternativo, cuyos
Mientras que la Comisión Europea ha optado
resultados frecuentemente terminan neutraliza-
por fortalecer estructuras de seguridad en algu-
dos por efectos del desplazamiento de cultivos.
nos países africanos occidentales y por buscar
una cooperación más cercana con la región me- Para Europa y para América Latina sería
diante el diálogo con la Comunidad Económica crucial encontrar una estrategia birregional que
de Estados Africanos Occidentales (Ecowas, por permita controlar de manera más efectiva el trá-
su nombre en inglés), algunos estados miem- fico trasatlántico de drogas. En las condiciones
bros de la Unión Europea han fomentado una actuales, para el crimen organizado es muy fácil
cooperación más operativa para enfrentar el exportar cocaína al viejo continente. Las rutas
problema. En 2007, siete países europeos crea- son múltiples y las instancias de control euro-
ron el Centro de Análisis y de Operaciones con- peas no cuentan con una estrategia sistemática
tra el Tráfico Marítimo de Narcóticos (Maoc-N, para luchar contra el fenómeno del tráfico. To-
por su nombre en inglés) con sede en Lisboa; mando en cuenta la contracción del mercado en
otros estados, la Comisión Europea y Europol Estados Unidos, la presión represiva en Méxi-
participan como observadores. El Centro, que co y el creciente consumo de cocaína en Euro-
ha funcionado con bastante éxito, coordina el pa, no es difícil imaginarse que el narcotráfico
monitoreo marítimo y acciones de interdicción trasatlántico va a seguir aumentando. Hoy, la
del narcotráfico en el Atlántico por parte de las Unión Europea enfrenta esta tendencia bastan-
marinas y guardacostas de los países miembros. te desprotegida, lo que fomenta el florecimiento
Para el Mediterráneo, por el cual pasan las ru- de las economías ilegales en los países produc-
tas tradicionales de marihuana pero creciente- tores y de tránsito. El actual sistema de combate
mente también algunas de cocaína, el gobierno al narcotráfico en Europa está muy fragmen-
francés ha promovido la fundación del Centro tado: las responsabilidades se dispersan entre
para la Lucha Anti-Drogas en el Mediterráneo agencias nacionales, varias direcciones genera-
con sede en la ciudad de Toulon. Más allá de la les de la Comisión y otras agencias tanto dentro
interdicción marítima, Europol recolecta inteli- como fuera del sistema de la Unión Europea. El
gencia sobre el tráfico de cocaína en Europa y la panorama de lucha contra el crimen organizado
pone a disposición de las agencias de seguridad
trasatlántico es más bien confuso. Esto se hace
de los miembros de la Unión Europea, al tiempo
visible en el precio de la cocaína cada vez más
que busca fomentar la coordinación policial de
bajo en las calles europeas frente a un consumo
los esfuerzos nacionales en este ámbito.
en auge, lo que pone de manifiesto la abundan-
Por su parte, las agencias policiales europeas cia de la droga en Europa. Los gobiernos de los
tratan de fortalecer el intercambio de informa- países miembros de la Unión Europea deberían
ción sobre actividades del crimen organizado utilizar su peso en América Latina, su credibili-
con autoridades africanas y sudamericanas. El dad en materia de políticas antidrogas y su ac-
instrumento más común es la designación de ceso a círculos gubernamentales cerrados para
enlaces en sus embajadas en otros países o el Estados Unidos (como los gobiernos de Bolivia
establecimiento de foros bilaterales regulares y de Venezuela) para buscar modos de coope-
para mejorar el flujo de información operativa. ración más allá de lo declarativo. A la vez, la
Más allá de este tipo de diálogo e intercambio Unión y sus miembros, sobre todo los del suroc-
de información, los gobiernos europeos han he- cidente, deberían sistematizar sus esfuerzos de
cho bastante poco en América Latina para con- combate al narcotráfico. Lo mismo es válido para
trolar mejor el creciente flujo de drogas hacia otras ramas menores del comercio ilegal entre las
la Unión Europea. Hasta ahora, la mayoría de dos regiones como el caso de la trata de personas.
393
Daniel Brombacher
En últimas, Europa debería dejar de considerar el Ribando, Clare (2005). Trafficking in Persons in Latin
crimen organizado en América Latina como un America and the Caribbean, Congressional Research
Service (CRS), CRS Report to Congress, Washington.
problema de Estados Unidos, ya que ella misma
está en camino de quitarle a ese país el título del United States Government Accountability Office (2006).
Human Trafficking: Better Data, Strategy, and Repor-
mayor consumidor de cocaína en el mundo. ting Needed to Enhance U.S. Antitrafficking Efforts
Abroad, Washington.
Unodc (United Nations Office on Drugs and Crime)
Bibliografía (2008). World Drug Report 2008, Viena.
–––––––. (2008a). Drug Trafficking as a Security Threat in
Departamento de Estado (2009). Trafficking in Persons West Africa, Viena.
Report 2009, Washington.
–––––––. (2009). World Drug Report 2009, Viena.
Dreyfus, Pablo y Nicholas Marsh (2006). Tracking the
Guns: The International Diversion of Small Arms to –––––––. (2009a). Global Report on Trafficking in Perso-
Illicit Markets in Rio de Janeiro, Viva Río / PRIO, Río nas, Viena.
de Janeiro. Vranck, An (coord.) (2009). Rastreo de armas. Perspec-
Emcdda (European Monitoring Centre on Drugs and tivas sobre el control, tráfico y uso de armas ilegales
Drug Abuse) (2008). Monitoring the Supply of Co- en Colombia, Universidad de Gent/Fundación Ideas
caine to Europe, Technical Data Sheets, Lisboa. para la Paz, Bogotá.
www.emcdda.europa.eu/publications/technical- Wright, Joanna (2006). “Cocaine Traffickers Develop New
datasheets/cocaine-trafficking Routes from Brazil”. Jane’s Intelligence Review. 18 (1).
–––––––. (2009). Informe Annual 2009. El problema de
la drogodependencia en Europa, Lisboa.
Europol (2007). Project COLA: European Union Cocaine
Situation Report 2007, La Haya.
–––––––. (2009). Organized Crime Threat Assessment
(Octa) 2009, La Haya.
–––––––. (2009a). Trafficking in Human Beings in Europa.
An Europol Perspective, La Haya.
International Narcotics Control Board (Incb) (2010). Pre-
cursors Annual Report 2009, New York.
394
Vicios privados, ¿beneficio público?: crimen organizado en el Caribe1
Lilian Bobea
Resumen ejecutivo
A
lo largo del hemisferio occidental, el crimen organizado afecta ne-
gativamente el desarrollo nacional, el bienestar ciudadano y la go-
bernabilidad democrática de los países grandes y pequeños. Carac-
terísticamente trasnacional, estadotrópica, empresarial y reorganizadora, la
criminalidad organizada ha probado ser muy resistente, capaz de ajustarse
a los nuevos contextos sociopolíticos y, sobre todo, capaz de aprovechar los
huecos y las contradicciones de las políticas nacionales y regionales. El cri-
men organizado afecta también las relaciones interestatales, especialmente
entre los países del Caribe y Estados Unidos; más allá del objetivo compar-
tido de combatir el narcotráfico en la región, la relación Caribe-Estados Uni-
dos sigue estando condicionada por asimetrías y tensiones considerables,
en cuyo vórtice los estados más vulnerables están conminados a desempe-
ñar el papel más crítico.
***
395
Lilian Bobea
Introducción Caribe, a partir de la relativa interdependen-

cia geopolítica que determina los impactos
El crimen organizado, el narcotráfico y los siste- del fenómeno y las respuestas en la región. Se
mas violentos que se estructuran a su alrededor asume la noción de crimen organizado en los
arrastran a las sociedades caribeñas hacia una términos consensuados por la Convención de
encrucijada sin precedentes, por los cuantiosos las Naciones Unidas contra la Delincuencia
beneficios que generan y por los altos costos Organizada Transnacional (Convención de Pa-
sociales que extraen de dichas sociedades. Las lermo, 2000), como:
nuevas tendencias criminales y la inseguridad
Un grupo estructurado de tres o más personas
que el auge de la criminalidad desencadena en que exista durante cierto tiempo y que actúe
los ámbitos nacionales afectan la calidad de concertadamente con el propósito de cometer
vida de los ciudadanos, socavando su confianza uno o más delitos graves o tipificados con arre-
en las instituciones (al respecto, véanse Cruz, glo a la presente Convención, con miras a obte-
ner, directa o indirectamente, un beneficio eco-
2008: 228-230; y Morgan et al.: 2006), fragmen- nómico u otro beneficio de orden material3.
tando el capital y la cohesión social e interpe-
lando los fundamentos del contrato social, allí Segundo, se toma como referencia el esce-
donde logran implantarse (sobre el impacto de nario que ofrece la República Dominicana como
la criminalidad organizada en la gobernabili- receptora de crecientes actividades y actores cri-
dad, véase, Bailey y Godson, 2000: 6-7). En las minales violentos, para ilustrar sus impactos en
democracias caribeñas emergentes, las redes diferentes aspectos del bienestar ciudadano, la
criminales enriquecen y, a la vez, se sirven de gobernabilidad democrática, la estructura insti-
fracciones diversas de las elites políticas y eco- tucional del Estado y, en alguna medida, las re-
nómicas, aun a costa de la sobrevivencia misma laciones interestatales. Tercero, se exploran las
del sistema democrático tal y como este funcio- características de estas actividades y se analiza
na en América Latina y el Caribe. la relación fundamental entre la criminalidad
asociada a las drogas y sus efectos en el deterio-
Por su parte, los Estados desorganizados2 ro de las instituciones democráticas en décadas
contribuyen también a la proliferación de nichos recientes. Finalmente, se examina la capacidad
y oportunidades favorables a la criminalidad de respuesta de las instituciones, las políticas
violenta, debido, entre otros factores, a la falta de públicas y los esfuerzos más connotados de co-
coordinación interinstitucional, a las reformas operación desplegados por el gobierno domini-
inacabadas, a la ineficiencia endémica y a la co- cano, frente a la estrategia política de Estados
rrupción rampante que permea sus mecanismos Unidos en la consumación de la inseguridad y
de coacción, sus estructuras judiciales y sus bu- la vulnerabilidad que provoca esta criminalidad
rocracias, especialmente en el ámbito de la segu- organizada.
ridad y la justicia (véase, Zéphir, 2008: 251). Para
muchos Estados de la región, la consolidación de
las redes del crimen organizado y del narcotrá-
fico representa más que un desafío económico,
1. Interdependencia
político y moral, traduciéndose en un indicador (positiva y negativa)
del éxito o fracaso del Estado, de su capacidad Caribe-Estados Unidos
de proveer seguridad a sus ciudadanos, de pre-
servar el estado de derecho y de actuar como un Los países caribeños y Estados Unidos son, in-
agente responsable frente a la comunidad inter- eludiblemente, interdependientes. Esta interde-
nacional. pendencia es positiva y negativa, y ofrece, por
tanto, desafíos y oportunidades. Décadas de mi-
Este documento contextualiza, primero, el gración continua alimentan una diáspora cuba-
crimen organizado y el tráfico de drogas en el na, dominicana, jamaiquina y haitiana radicada
396
en el país del norte4. El grueso del comercio re- 1.2 Las políticas estadounidenses
gional gravita alrededor de ese país, mientras las y sus efectos intermésticos
remesas enviadas a casa por los inmigrantes ca-
ribeños en Estados Unidos constituyen un com- Estados Unidos ha desarrollado políticas con-
ponente esencial del producto interno bruto (PIB) tradictorias hacia la región en torno a la pro-
de sus naciones5. Inversamente, las condiciones blemática del narcotráfico, el tráfico de armas
políticas, económicas y sociales en el Caribe re- y el incremento de la inseguridad, trazando una
percuten en la sociedad y en el gobierno estado- trayectoria caracterizada por un acercamien-
unidenses: desde los beneficios que supone la to poco consistente, generalmente reactivo y
transferencia desigual de capacidades humanas neorrealista, con resultados colaterales previs-
subvencionadas por los pequeños Estados me- tos o imprevistos. Por un lado, la reducción
diante la fuga de cerebros de los más educados progresiva de la inversión en el desarrollo y
(entre 75% y 80% de los que poseen doce años y las deportaciones masivas hacia sus países de
más de escolaridad en los casos de Guyana, Hai- origen de individuos que cometen crímenes en
tí, Jamaica y Grenada)6, hasta los desafíos que Estados Unidos, coinciden con la presión cre-
representan las crisis políticas y de gobernabili- ciente por parte de organismos como la Drug
dad en Haití, Cuba, Jamaica, Trinidad y Tobago y Enforcement Agency (DEA) para que estos paí-
República Dominicana, entre otros. ses sean más proactivos en perseguir y procesar
y, en algunos casos, repatriar, a narcotrafican-
Sin embargo, de todas estas interdependen- tes y delincuentes vinculados a la criminalidad
cias probablemente ninguna supone un desafío organizada8. Por otro, mientras en la región la
mayor a la gobernabilidad democrática nacio- criminalidad compleja sigue siendo una pre-
nal y hemisférica que las actividades criminales ocupación de primer orden para las autorida-
inter e intrarregionales, sobre todo el tráfico y des estadounidenses, ese país continúa siendo
comercio de drogas, armas y lavado de dinero, el principal abastecedor de armas pequeñas y
el tráfico de personas, la corrupción y la violen- sofisticadas en el Caribe, a pesar de que gran
cia que las acompañan. parte de ellas llegan a manos criminales. Ade-
más de constituir en sí mismo un mercado de
ilícitos, muchas de esas armas facilitan diversos
1.1 Dinero “bueno” y dinero “malo” tipos de actividades criminales al proveer pro-
tección y posibilitar la intimidación y la con-
Los pequeños estados caribeños dependen esen- frontación ejercida contra ciudadanos por parte
cialmente del intercambio comercial, las inver- de actores violentos como narcotraficantes, si-
siones externas y los flujos de capitales que in- carios y criminales. En Jamaica, a mediados de
gresan por la vía de las remesas. Pero la economía los noventa se estimaba que 68% de las muertes
transnacional tiene también un lado negativo. El eran ocasionadas con armas de fuego, porcenta-
tráfico y el comercio de drogas han crecido en al- je que aún se mantiene. En Trinidad y Tobago,
cance y complejidad, evadiendo los mecanismos 72,5% de los homicidios cometidos en 2005 es-
de control caribeños, con el objetivo de suplir la tuvieron relacionados con armas de fuego, mu-
demanda insaciable de los mercados europeos y chas de estas reportadas como ilegales (véase
estadounidense. Para el año 2001, el tráfico de Women’s Institute for Alternative Development,
drogas en el Caribe generó unos $3,3 mil millo- 2005). Estas tasas son mucho más elevadas que
nes de dólares (3,1% del PIB de la región); de esta el promedio mundial de homicidios cometidos
cantidad, la cocaína fue la droga más rentable. con armas de fuego (42%). Por tanto, el acceso
En 2006, el mercado de drogas representaba 6% libre y creciente a armas ligeras es un factor que
del PIB regional, lo que se tradujo en unos $5 mil agrava el deterioro de la cohesión comunitaria
millones de dólares en beneficios7. y la seguridad ciudadana, en la medida en que
397
Lilian Bobea
cada vez más personas resuelven sus conflictos 2. El desafío del sector privado
mediante la violencia armada. En consecuencia, predatorio a los recursos públicos
parte de los gobiernos y de la sociedad civil ca-
ribeña consideran la transferencia irresponsable La localización del Caribe entre las zonas pro-
de armamentos hacia la región como un factor ductoras de droga (Colombia, Venezuela, Perú y
que inhibe el desarrollo y socava la seguridad de Bolivia) y de consumo (Estados Unidos, Canadá
sus países, confrontados a una cultura emergente y Europa), explica que dos tercios de la cocaína
de violencia armada y a la pérdida de vidas de jó- que entra en la región termine abasteciendo esos
venes social y económicamente vulnerables. Ello mercados. Se calcula que por las islas caribeñas
motivó a parte del liderazgo caribeño a propo- transita 5,5% de la droga colombiana que se ven-
ner, en 2008, un Tratado de Comercio de Armas de en Estados Unidos (véase, Platzer at el., 2004:
(ATT) que enfatizó en el control de la posesión 191). Gran parte de esta droga sale de los puer-
de armas en manos de civiles, cero tolerancia a tos caribeños oculta en contenedores que logran
la corrupción, promoción de la transparencia y evadir la inspección.
el respeto a los derechos humanos, entre otras
recomendaciones9. Para el año 2000, dos tercios de las impor-
taciones europeas de cocaína pasaron a través
En cuanto a las políticas reactivas, la des- del Caribe, tocando o no suelo de la región,
certificación ha sido el mecanismo coercitivo mientras por allí circuló 47% de la cocaína
primordial empleado por Estados Unidos para demandada en Estados Unidos (Platzer at el.,
penalizar a los países que no responden a los 2004: 192). Sin embargo, en 2003, por el corre-
estándares de cumplimiento definidos por ese dor Centroamérica-México pasó 77% de la co-
país. Ella impone una marca de país frente a los caína consumida en Estados Unidos, frente a
organismos de ayuda internacional y las inver- 22% que se transportó a través del Caribe. Más
siones. Si bien constituye un mecanismo disua- recientemente, se estima en 10% la parte que
sivo contra la falta de acción de los gobiernos, aporta el Caribe en este comercio ilícito (Uno-
tiene el agravante de penalizar a la sociedad en dc y Banco Mundial-Región Latinoamérica y el
su conjunto, al conminar el desvío de recursos Caribe, 2007: 177). Este patrón puede cambiar
económicos para cubrir los costos del logro de drásticamente con las políticas de reforzamien-
resultados inmediatos de la lucha contra la cri- to de las fronteras sur Estados Unidos-México
minalidad organizada, amén de no ser clara la y México-Centroamérica, y con los efectos de
forma como contribuye a cambiar patrones10. la aplicación de la Iniciativa Mérida. Lo que es-
En general, la tendencia que privilegia el trata- tas tendencias revelan es una alta volatilidad en
miento de la criminalidad desde la sola perspec- los flujos y volúmenes y en los tipos de droga
tiva de la seguridad, objetiva el predominio de que fluyen en la región, sea debido a cambios
determinados actores, mecanismos y formas de en los patrones de consumo en los mercados
hacer, sobre otras opciones, promoviendo la mide destino (por ejemplo, el declive del consu-
litarización de las respuestas. Para las precarias mo de cocaína en Estados Unidos mientras au-
democracias caribeñas, ello debilita aún más menta la demanda en Europa) o a consecuencia
el control civil respecto a las fuerzas de segu- de la aplicación de políticas no integradas en la
ridad, que tienen una larga historia de autono- región o por la capacidad que tienen las redes
mía, impunidad e imposición política, sin que criminales de abrir nuevos mercados según se
ello se traduzca, necesariamente, en resultados produzcan oportunidades favorables en los te-
que resuelvan el problema de la criminalidad rritorios caribeños. Aun así, el volumen de la
organizada. droga que circuló entre Jamaica, República Do-
minicana y Haití en 2005 se mantuvo muy alto
(entre 10 y 20 toneladas aproximadamente) con
398
respecto al tamaño de estas economías y su con- millones en 2003 (Unodc y Banco Mundial-Re-
tribución al PIB. Adicionalmente, los crecientes gión Latinoamérica y el Caribe, 2007).
mercados de drogas sintéticas y de heroína in-
Aun cuando es imposible determinar cuán-
dican la maleabilidad y resistencia de las redes
to de este flujo de capital contribuye a las eco-
del narcotráfico para adaptarse a los escenarios
nomías nacionales, no es errado afirmar que el
cambiantes de demanda y de coacción.
crimen organizado genera una inyección de fon-
Desde la perspectiva caribeña, lo más pro- dos que compite con el capital productivo lícito
blemático de estos desarrollos tiene que ver con y, sobre todo, con los limitados recursos de que
la expansión del consumo local y la influencia dispone la administración pública. Como las re-
que, por un lado, puede llegar a tener la mi- mesas, las ganancias provenientes de las drogas
croempresa de drogas ilícitas en las actividades han devenido un componente esencial para las
económicas informales y de subsistencia y, por economías caribeñas, con consecuencias negati-
otro, con la generación de nuevos capitales ilí- vas obvias. Entre los impactos negativos relacio-
citos en la macroeconomía. Hasta el momento nados con la alta rentabilidad del comercio de
no ha sido posible estimar el alcance exacto drogas sobresale la escalada de violencia y crimi-
de ambos fenómenos en ninguno de los países nalidad en la región y sus efectos en el desarrollo
de la región. Ello porque casi no existen estu- humano y material. En Jamaica, por ejemplo, el
dios sistemáticos de consumo local de drogas costo del crimen fue calculado en 3,7% de su PIB
ni evaluaciones económicas consistentes sobre para el año 2003, mientras en Trinidad y Toba-
los vínculos entre capitales formales e informa- go el cálculo fue de 1,6% de su PIB para el mis-
les, lícitos e ilícitos. Fuentes oficiales regiona- mo periodo (véanse, para Jamaica, Francis et al.,
les sugieren que entre 10% y 20% de la cocaína 2003; y para Trinidad y Tobago, Holder y Mutota,
proveniente de Colombia y Venezuela se que- 2006). Estas cantidades incluyen el gasto priva-
da en las islas. Asimismo, las autoridades do- do y público en seguridad, restricciones a la ex-
minicanas calculan que al menos la mitad del pansión productiva, gastos de salud y pérdida de
éxtasis que fluye a través del país se consume productividad.
localmente. Lo cierto es que, más allá de ser es-
tos países puntos claves de tránsito, ellos son
cada vez más puntos de destino para el fortale-
2.1 Competencia violenta
cimiento de mercados internos de droga dura, a
pesar de que la mayor parte de la ganancia per- Este influjo crea mercados que generan ganan-
manece en los lugares finales de destino (Klein cias significativas y empleos ilícitos, así como
et al., 2004). una competencia feroz y violenta por fracciones
Este flujo ilícito se traduce en cuantiosas del mercado (Platzer et al., 2004: 194). Por ejem-
ganancias para los criminales, burócratas co- plo, la República Dominicana se ha convertido en
rruptos y empresarios-negociantes. Cálculos un foco activo del tráfico de drogas debido, en-
recientes cuantifican en cerca de 800 millones tre otras razones, a las capacidades organizativas
de dólares las ganancias producidas por estos transnacionales y de adaptación de los trafican-
mercados ilícitos en República Dominicana, lo tes dominicanos, cambiando alianzas entre car-
que equivale a 5,3% del PIB. En Puerto Rico la teles colombianos y mexicanos (Unodc y Banco
ganancia se calcula en unos 650 millones de dó- Mundial-Región Latinoamérica y el Caribe, 2007:
lares ó 1,4% de su PIB (Klein et al., 2004: 194). 179; U. S. Department of Justice, 2010). Muchas
En términos macroeconómicos, mientras el PIB de estas organizaciones dominicanas transnacio-
del Caribe en 2004 fue de 31,5 mil millones de nales de narcotraficantes (ODTN) descansan en
dólares, los beneficios generados por la cocaína contactos locales que, a su vez, están conectados
en Estados Unidos y Europa alcanzaron 70 mil con una miríada de grupos y puntos de droga en
399
Lilian Bobea
Haití y República Dominicana11. Esta tendencia de la violencia generada por la competitividad

indica un proceso de concentración en el nivel y las respuestas oficiales.
más alto como consecuencia de la competencia
Al examinar la nueva criminalidad insular
y, al mismo tiempo, mayor fragmentación y di-
con cierto detalle, la caracterizo aquí como ur-
versificación en los mercados al detal, por la na-
bana, empresarial, transnacional, oportunista,
turaleza volátil de esos mercados y la sobreofer-
reordenadora, armada y estadotrópica13. Por es-
ta de detallistas. De ello dan cuenta las bandas
tadotrópica me refiero a una agencia criminal
criminales dominicanas establecidas en Nueva
que es funcionalmente atraída hacia el Estado
York, Boston, Filadelfia y Puerto Rico, lo mismo
como un instrumento de articulación, protec-
que en Madrid y Cataluña. Como el Caribe mis-
ción y beneficio. En lugar de confrontar al Es-
mo, los mercados ilícitos intrainsulares se ca-
tado o evitar el enfrentamiento directo con las
racterizan por su fragmentación. Sin embargo,
autoridades, como en el caso de la criminali-
a diferencia de los Estados desorganizados de dad común (estadotropismo negativo), la nueva
la región, los empresarios de ilícitos muestran criminalidad busca establecer alianzas dentro
una alta capacidad para combinar e integrar del Estado y el sector privado (estadotropismo
subcomponentes del circuito criminal. El nego- positivo)14. Este concepto sintetiza gráficamen-
cio de las drogas conecta los barrios más depri- te la peculiaridad de un proceso en el cual el
midos de Santo Domingo, Kingston y Santurce Estado es, al mismo tiempo, un instrumento
con las macrociudades de Nueva York, Boston, explotado por la economía criminal y, a la vez,
Madrid y Ámsterdam, sea por medio de ban- el agente-agencia más afectado por estas acti-
das criminales como los Trinitarios, Dominican vidades. Por tanto, el estadotropismo es crucial
Don’t Play (DDP), Forty Two, o de agentes menos para garantizar la consistencia y robustez de los
estructurados que trafican con drogas, armas y flujos ilícitos regionales. En otras palabras, el
personas. La cocaína es traficada desde Jamaica crimen organizado no puede ser efectivamente
al Reino Unido por medio de bandas conocidas rentable sin esta orientación.
como yardies (véase, Harriot (ed.), 2003).
En contextos de debilitamiento de las insti-
A pesar de tratarse de mercados competiti- tuciones estatales, el uso de mecanismos ilega-
vos y abiertos, no todos los participantes tienen les de coerción, como las prácticas abusivas, el
igual acceso a ellos. La estructura del mercado uso excesivo y letal de la fuerza, la tortura y las
y la división del trabajo que la soporta explota redadas colectivas tienen también el efecto de
al máximo las desigualdades sociales. Cálcu- exacerbar la violencia y socavar el Estado de de-
los conservadores sugieren que por lo menos recho y la credibilidad de las políticas públicas.
unos 120.000 individuos están involucrados El exterminio físico de traficantes e intermedia-
en la producción y comercialización de dro- rios por parte de las fuerzas de seguridad mili-
gas en el Caribe. Un alto porcentaje de ellos no tar o policial tiene el efecto contraproducente
son profesionales, sino trabajadores informales de crear nuevos nichos para el reclutamiento
con ingresos provenientes de múltiples fuentes y, al mismo tiempo, empujar a las redes crimi-
(Platzer et al., 2004: 199)12. De hecho, la mayor nales a buscar mecanismos más eficientes para
parte de las ganancias generadas por medio de contrarrestar la ofensiva oficial. Por tanto, con-
actividades ilícitas apenas beneficia a 10% de trario a lo esperado, el uso extremo de la fuerza
los involucrados, la misma elite criminal que da vía a la movilidad social dentro de los cir-
usualmente permanece protegida por elemen- cuitos del narcotráfico y la criminalidad orga-
tos corruptos dentro del sistema regional de se- nizada, mientras facilita la corrupción y un ma-
guridad y justicia. Por otro lado, aquellos que yor estadotropismo. Consecuentemente, es de
son étnica, racial y económicamente más vulne- esperarse que a mayor dinamismo y relevo de
rables terminan siendo las principales víctimas actores, mayor tienda a ser la desorganización
400
del mercado de ilícitos. También es posible que nidad y Tobago, estadísticas oficiales indican
los costos de los servicios de transporte, corte, que entre 60% y 65% de los crímenes cometi-
empaque y distribución de las drogas sean me- dos anualmente se vinculan con el negocio de
nores, dada la dificultad de estandarizar ciertas las drogas15. Las autoridades holandesas calcu-
prácticas y establecer regulaciones. De más está lan que 75% de los crímenes que ocurren en
insistir en que esta desorganización también se los territorios de ultramar se relacionan con el
traduce en más violencia. Por tanto, se asiste a consumo y el tráfico de drogas ilícitas. En Puer-
una relación perversa con un balance precario to Rico, 56,6% de los asesinatos se deben a las
entre actores criminales, por un lado, y estruc- mismas causas, tomando en cuenta que este
turas institucionales, políticas y sociales, por país ocupa la sexta posición en la escala mun-
otro, por medio del cual se crean condiciones dial de homicidios juveniles (Rodríguez Beruff
favorables para la diversificación de activida- y Muniz, 1996: 55). Más aún, mientras las rutas
des, actores y nichos criminales e ilícitos. de tránsito del narcotráfico cambian constan-
temente en la región, los patrones de violencia
se reafirman gracias a la diversificación de las
3. Criminalidad y violencia, actividades criminales y de los actores públicos
y privados involucrados en redes del crimen or-
desafíos a los Estados caribeños
ganizado. Nuevos tipos de prácticas violentas,
En consonancia con la expansión de los mer- como el secuestro y el sicariato, han devenido
cados de droga en décadas recientes, el Cari- más y más importantes en lugares donde tales
be y Centroamérica han devenido las regiones fenómenos eran prácticamente inexistentes una
más violentas del mundo, con una tasa anual década atrás, como en República Dominicana16,
de muertes violentas de 30 por cada 100.000 Trinidad y Tobago y, en cierta medida, Haití
habitantes para 2007 (Unodc y Banco Mundial- (Unodc y Banco Mundial-Región Latinoamérica
Región Latinoamérica y el Caribe, 2007: III). y el Caribe, 2007: 22-23). Más gravoso aún es
el carácter sistémico que asumen los vínculos
Entre los vectores reportados por Unodc y el entre criminales y sectores oficiales al institu-
Banco Mundial en 2007 se destacan el estable- cionalizarse ciertos patrones informales como
cimiento de redes, circuitos y rutas de tráfico de la corrupción policial. El carácter multicausal
drogas, personas, armas ligeras y mercancías. de esta violencia desafía a los gobiernos y a los
Reportes más recientes destacan la función ciudadanos en la búsqueda de soluciones coor-
catalizadora que tienen en estas dinámicas las dinadas y concordantes con las aspiraciones de-
organizaciones transnacionales de droga y las mocráticas. La mutación y el mimetismo de las
pandillas criminales nacionales (véase U. S. De- tradicionales prácticas políticas clientelares y
partment of Justice, 2010). Tan fundamentales de prebendas favorecen dinámicas autonómicas
como resultan ser estos factores, es poco lo que dentro de las fuerzas de seguridad y las buro-
se conoce sobre cómo interactúan estas dinámi- cracias judiciales estadotrópicas, conformando
cas, actores y relaciones en los ámbitos locales estructuras paralelas al Estado poroso, sobre la
para crear resistencia y adaptabilidad entre las base de intereses y beneficios mutuos, aun allí
estructuras criminales oportunistas. donde la criminalidad no parece tan estructu-
rada como en México o Colombia. Purgas insti-
tucionales sistemáticas de funcionarios respon-
3.1 Delincuencia violenta sables inicialmente de monitorear e interceptar
los circuitos y flujos de drogas confirman este
La violencia relacionada con el narcotráfico fenómeno17.
ha exacerbado la violencia común en términos
cualitativos y cuantitativos. En Jamaica y Tri-
401
Lilian Bobea
3.2 Violencia plural consumo y la distribución se interceptan, posibi-

litando un espacio geográfico para la expansión
Ciudadanos y autoridades nacionales atribuyen de los mercados, así como el establecimiento de
la irrupción de la violencia urbana a la prolife- enlaces institucionales que proveen la seguridad
ración del microtráfico18. Ciertamente, no toda del producto, los canales y el personal, a la vez
la violencia puede atribuirse a esta fuente, pero que dan vía a los mecanismos de blanqueo de
es posible afirmar que la conflictividad intraco- las ganancias. Sin embargo, las actividades cri-
munitaria e interpersonal coexiste con la violen- minales también se expanden hacia zonas peri-
cia organizada y por tiempos es exacerbada por féricas, incluyendo ciudades secundarias donde
ella19. En ocasiones, pandillas callejeras y delin- el Estado apenas controla las fronteras terrestres
cuentes comunes son golpeados por la violencia y costeras. En el proceso, oportunidades de em-
de los agentes estatales (policía, fuerzas antinar- pleo marginal e intermitente proporcionan un
cóticos y militares) que manejan en su favor el ingreso de subsistencia en contextos de pobreza
sistema de impunidad prevaleciente para repri- para un sector cada vez más numeroso de la ciu-
mir rivales o proteger criminales con los cuales dadanía. Para estos sectores, la normalización de
están asociados. Es difícil determinar en qué me- la actividad se refleja en la apreciación de mu-
dida estas prácticas están condicionadas por una chos involucrados en estas actividades que no
arraigada cultura represiva que descansa en la se consideran a sí mismos como violadores de
limpieza social y en la impunidad institucional la ley21. Por medio de estas actividades, la cri-
o son producto del estadotropismo criminal que minalidad organizada resta poder y autoridad al
se ampara en un Estado que deja hacer y pasar. Estado, al asumir el rol de proveedores de servi-
En Jamaica, por ejemplo, las ejecuciones extraju- cios, orden, empleo y seguridad para grupos de
diciales por parte de la policía se consideran en- ciudadanos. También se beneficia de la opaci-
tre las más altas del hemisferio, mientras que en dad de las prácticas clientelares promovidas por
República Dominicana las muertes provocadas los partidos políticos y sus candidatos, a medida
por la policía representan entre 18% y 20% de que éstos interactúan en lo que aquí denomino
los homicidios en las diferentes jefaturas que ha ecosistemas criminógenos.
tenido la institución por décadas. En cualquier
caso, estas tendencias acentúan el perfil criminal
de las sociedades caribeñas, alimentando áreas 4. La problemática
grises donde el Estado no posee el control abso-
en República Dominicana
luto sobre sus propios medios de coerción.
Coincidiendo con la transición democrática de
finales de los setenta y la consolidación de los
3.3 Violencia reorganizadora noventa, en la República Dominicana hubo un
declive de la situación y la percepción de se-
Además de plural, la empresa criminal trasna- guridad ciudadana. Esta tendencia alcanzó su
cional se articula crecientemente a las econo- pico a mediados de la primera década de este
mías nacionales, formales e informales. Así, la siglo, cuando la tasa de muertes violentas pasó
violencia criminal reorganiza el espacio social y de 12,5 por cada 100.000 habitantes en 2001 a
regula los procesos de acumulación, conectando 25,2 en 2004 (véase la tabla 1)22.
las esferas públicas y privadas legales e ilega-
les de manera más innovadora. Por tanto, esta En consecuencia, el porcentaje de personas
violencia armada se deriva de, y también con- que declararon sentirse más inseguras se elevó
tribuye a agravar las crisis de gobernabilidad en de 42% en 1994 a 79% en 2006 (Morgan et al.,
la región20. Esta lógica reorganizadora tiende a 2006: 88), auge que estuvo relacionado con va-
ser más acentuada en las áreas urbanas donde el rios factores: 1) el impacto de los rápidos cam-
402
bios políticos y económicos que acentuaron la 4.1 De tránsito a destino

desigualdad y la exclusión social, generando
mayor informalidad en los dos ámbitos; 2) la Las estadísticas oficiales de 2003 muestran el
presencia mayor y más influyente del crimen incremento de la narcoactividad en el país, in-
organizado, articulado al narcotráfico y a otras cluyendo confrontaciones armadas entre com-
actividades ilícitas transnacionales; 3) la auto- petidores, ajusticiamientos y altercados bajo la
nomización de segmentos burocráticos (policía, influencia de drogas. En 2005, el porcentaje de
militares, fiscales, jueces) y su relación simbió- muertes relacionadas con drogas representó 3%
tica con redes criminales por medio de la inde las muertes violentas. Para 2006 ese porcen-
filtración y la corrupción; y 4) la ausencia de taje ascendió a 10% y en 2007 a 16% (véase la
una estrategia política de seguridad humana tabla 2)23. A pesar de la inconsistencia de las es-
y ciudadana que no descansara en respuestas tadísticas, sin duda ellas muestran una escalada
simplistas y reactivas. de las actividades del narcotráfico y la crimina-
lidad organizada en el país.
Tabla 1. Índice de muertes violentas en Centroamérica y la República Dominicana, 1999-2007
País 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
El Salvador 36,2 37,3 34,6 31,1 32,7 41,0 54,9 55,3 48,7
Guatemala 23,7 25,8 25,2 30,7 35,06 36,3 42,03 45,2 43,3
Honduras 41,17 49,92 53,72 55,89 33,57 31,89 35,03 42,91 40,41
Nicaragua 11 9 10 10 12 12 13 12,46 -
Costa Rica 6,5 6,3 6,5 6,4 7,2 6,6 7,8 7,7 -
Panamá 9,66 10,14 10,18 12,41 10,84 9,70 11,27 11,30 12,07
Bélice 17,13 16,34 24,93 33,13 24,93 28,74 30 33 36,96
República Dominicana 14,39 13,09 12,49 14,51 18,73 25,25 26,41 23,56 20,62
Fuente: Observatorio Centroamericano sobre Violencia (Ocavi),
Tabla 2. Muertes violentas en República Dominicana, 2008
HOMICIDIOS RELACIONADOS DIRECTAMENTE CON LA DELINCUENCIA

Septiembre
Noviembre
Octubre
Febrero
Agosto
Marzo
Enero
Mayo
directamente con la delincuencia

Junio
Tasa de homicidios relacionados

Abril
Total
Julio
Circunstancia
Despojo de arma de fuego 2 2 4 1 2 0 0 3 0 3 6 23

Despojo de motocicleta 0 3 6 5 1 1 0 3 0 6 3 28
Despojo de vehículos 3 1 0 0 0 1 0 0 0 1 0 6
Relacionadas con drogas 29 27 26 22 27 35 32 30 25 30 28 311
Secuestro 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 2
Tratando de robar o atracar 21 4 3 4 11 13 17 9 15 12 5 114
Víctima de robo o atraco 32 38 23 19 20 28 34 27 27 24 25 297
Total 87 75 62 51 61 78 83 73 68 76 67 781 8,95
Fuente: Procuraduría General de la República,
403
Lilian Bobea
Esta tendencia puede establecerse también tos con redes transnacionales. Los barrios social-
por el número de personas arrestadas, deportadas mente más excluidos no son los únicos centros
y extraditadas. De 1988 a 2006, 59.418 personas de almacenamiento y distribución a escala de
fueron arrestadas por su participación en narco- las drogas –más común en barrios de clase me-
actividades. Entre una y otra década hubo un india y alta– pero en ellos se concentran gran parte
cremento cercano a 112% en los arrestos (véase de los puntos de narcomenudeo y, por tanto, es
de Cabral y Cabral, 2009). Actualmente, los arres- allí también donde tiende a concentrarse la vio-
tos relacionados con drogas constituyen la tercera lencia asociada (pandillera y policial). En 2008,
causa de encarcelamiento (18%), después de los las autoridades sugirieron la existencia de unos
homicidios (35%) y los robos (26%) (Fundación 20.000 puntos en el país27. En varios de ellos los
Institucionalidad y Justicia, 2006). Estos arrestos detallistas declararon la obligatoriedad de sobor-
ocurrieron sobre todo en barrios pobres y entre nar a miembros corruptos de la DNCD para po-
los jóvenes. De acuerdo con los tribunales de me- der establecerse en un punto. La violencia es un
nores, entre 30% y 40% de los que están en los componente instrumental en el narcomenudeo y
centros de reclusión (13-17 años) están acusados los tumbes entre pandillas son una de las razones
de narcomenudeo24. Considerar estos grupos de más frecuentes para los enfrentamientos violen-
jóvenes involucrados en estas actividades ilícitas tos entre narcomenudistas. La competencia por
como inherentemente criminales es materia de dela clientela y por los mejores espacios requiere
bate. En algunos casos, su participación está con- no sólo de la disponibilidad de un sistema in-
dicionada por el contexto social y las respuestas formal de seguridad, sino también algunas veces
oficiales que les afectan directamente, aun cuan- del beneplácito de la seguridad formal (policial),
do es cierto que sus características demográficas todo lo cual se agrega a los costos estructurales
los hacen atractivos como una petite gendarmerie del negocio. Este cuadro sugiere intrincados en-
de los mercados ilícitos25. laces entre lo privado criminal y lo público in-
formal, y en la medida en que estas prácticas no
La política gubernamental frente a esta pro-
sean drásticamente sancionadas ellas hablan del
blemática se basa ante todo en la interdicción de
ambiguo rol del Estado como regulador, persecu-
la droga que entra al país y en la desarticulación
tor, controlador y, en ocasiones, beneficiario de
de puntos de venta en las zonas urbanas. Esta-
los negocios ilícitos.
dísticas de la Dirección Nacional de Control de
Drogas (DNCD) indican que entre 2002 y 2006
se realizaron 26.725 operativos para desarticu-
4.3 Expansión y diversificación
lar puntos de venta de droga en los barrios de
de la narcoactividad
Santo Domingo y Santiago, segunda ciudad del
país26. A pesar del despliegue de esta actividad
Desde que el país ha pasado a ser cada vez más
antinarcóticos, sus resultados no parecen ser
un mercado de consumo interno, es plausible
muy efectivos, dado que los narcotraficantes
perfilar la narcotización de la agenda de segu-
continúan encontrando medios y recursos para
ridad en los términos descritos. Por un lado, el
evadir los controles.
que 27% de los ciudadanos entrevistados en las
zonas urbanas declarase haber visto a alguien
vendiendo drogas en 2005 (Morgan et al., 2006:
4.2 Urbanización de la violencia: 105) confirma la preocupación que 53% de los
reordenando la criminalidad ciudadanos manifestaron en 2007 por el incre-
mento de la narcoactividad en el país (Ayunta-
Dado que el país no es productor de drogas, la miento del Distrito Nacional, 2008). A los ojos
que circula en los centros urbanos es introducida de la ciudadanía, mientras más “normales” sean
por intermediarios nacionales que tienen contac- estas actividades criminales, mayor la sensación
404
de pérdida de control social y mayor también la (secuestros, ajustes de cuentas, sicariatos), tal y
capacidad de los actores criminales para rear- como lo muestra el diagrama 1.
ticular los espacios sociales. En este sentido, la
percepción de que la criminalidad organizada es
más efectiva que componentes del Estado desor- Diagrama 1
ganizado repercute en la sociedad de varias ma-
neras (véase le tabla 3) (Bovea, 2010 y 2005)28.
Partidos
políticos
pr rcot
na
Pr ovid can
om ra
ote as tes
4.4 Ecosistemas criminógenos
sta po
fi
s
Policía
privada Policía local y
La relación simbiótica entre actores privados
r
nacional
Comunitarios Pandillas
criminales y actores públicos desregulados o
“cimarrones” da lugar a un nuevo tipo de re-
s
Ejército Narcotraficantes
to
Sicariatos
n
DNCD
ie
lación social y arreglo espacial que denomino
m
•
ha
nc
ecosistemas criminógenos30. Este concepto alu-
Li
de a la interdependencia entre diferentes tipos Capítulos
externos
de agentes y agencias promotores tanto de la
violencia tradicional (violencia familiar, peleas
callejeras, delincuencia común) como de un Fuente: Lilian Bobea.
nuevo tipo de violencia transnacional y armada
Tabla 3. Impactos en diversos ámbitos de la criminalidad y la violencia organizada

por medio del narcotráfico y el microtráfico en República Dominicana
Esfera de influencia Efectos
• Corrupción de miembros de la Policía Nacional.

• Corrupción de miembros de las Fuerzas Armadas.
• Compra de jueces y fiscales.
Institucional
• Deterioro de la confianza institucional.
• Uso de mecanismos extralegales y extraoficiales de enfrentamiento.
• Aumento del consumo en la población joven.
• Aumento de la conflictividad intracomunitaria.
• Posible asociación del consumo con otras actividades ilícitas (delitos menores, prostitución, reclutamiento
menores como mulas).
• Aumento de la percepción de inseguridad.
• Aumento de la desconfianza en las instituciones.
Social
• Aumento de prácticas desesperadas (linchamientos, serenazgos)29.
• Compra de partidos políticos, candidatos, líderes comunitarios.
• Aumento de la criminalidad y la delincuencia.
• Aumento de delitos asociados al tráfico y microtráfico de drogas (secuestros, extorsión, soborno, uso y
tráfico de armas).
Ámbito de la seguridad ciudadana, • Aumento de la violencia asociada al tráfico y microtráfico de drogas (ajustes de cuentas, enfrentamientos
nacional y regional armados entre pandillas).
• Aumento de la población carcelaria.
• Aparición de nuevos actores criminales transnacionales.
• Aumento de la criminalidad transnacional.
Fuente: elaboración propia, septiembre de 2009.
405
Lilian Bobea
El concepto también se elabora a partir de la versa. En Jamaica y Haití, las bandas criminales
teorización sobre redes criminales que sugiere utilizan la violencia política para proyectar un
estructuras e interacciones más bien flexibles tipo de populismo armado en los barrios, sobre
que jerárquicas. En palabras de Phil Williams todo en periodos preelectorales. Esa violencia
(2001), estas redes despliegan una gran variedad armoniza con el desempleo, el hacinamiento,
de funciones, entre las más destacadas la habi- la representación política precaria y la falta de
lidad de traspasar las fronteras entre el mundo protección que padecen estos ciudadanos en un
lícito y el ilícito (véase Williams, 2001: 61-98). contexto de cohabitación conflictiva y violen-
En mi perspectiva, la composición de los ecosis- cia ritualizada (véase Bourgois, 2005). Algunos
temas criminógenos incluye agentes policiales sujetos experimentan una fuerte vulnerabilidad
con quienes los residentes pueden llegar a esta- que se traduce en autoexclusión y que en oca-
blecer relaciones conflictivas o de colaboración, siones los empuja a formar pandillas juveniles,
según actúen estos últimos como informantes maras o “naciones” como un mecanismo de
o asociados en negocios ilícitos. Dicho esto, la auto-protección (Bourgois, 2003: 8).
mayor parte de quienes los integran no son ne-
Las manifestaciones de la violencia dentro
cesariamente criminales o colaboradores de la
de los ecosistemas criminógenos son experimen-
policía, pero pueden llegar a establecer un mo-
tadas e interpretadas de diferentes maneras por
dus vivendi con narcotraficantes o con pandille-
quienes las provocan y por quienes las padecen.
ros para garantizar su propia seguridad, o quizá
Esta complejidad se expresa en el traslape de
para obtener un ingreso modesto, proveniente
víctimas y perpetradores y en la fusión de sen-
del empleo irregular que estos grupos ofrecen
timientos de temor y agresión. Así, la realidad
ocasionalmente.
contradictoria de los ecosistemas refuta las más
Por tanto, estos sectores establecen relacio- simplistas narrativas sobre el crimen y la vio-
nes simbióticas y funcionales con delincuentes lencia según los gobiernos y sus políticas puni-
y pandilleros como una forma de negociar su tivas, y sectores sociales diversos (Ferrándiz y
situación de desempoderamiento. Con frecuen- Feixa (eds.), 2005).
cia, los trabajos informales disponibles dentro
de esos ecosistemas criminógenos incluyen ac-
tividades delictivas de bajo perfil como robo de 4.5 La violencia como un recurso renovable
artículos, cables telefónicos, atracos y venta de
drogas al detalle. Estas actividades se desarro- En la medida en que el narcotráfico se ha vuelto
llan paralelamente con una miríada de trabajos más prominente en años recientes, los aparatos
informales de subsistencia como el reciclaje de de control y sectores de la ciudadanía se han
desechos, la venta de comida, las apuestas o el enfocado más en la violencia proveniente de
autoempleo en lugares no regulados por la ley las pandillas callejeras. Sin embargo, el énfasis
como pequeñas factorías, talleres de mecánica, exclusivo en la delincuencia juvenil enmascara
negocios de compraventa. Si bien algunas de las una intrincada red de comportamientos ilícitos
formas territorializadas de delito menor son fun- que también potencian la violencia. En esta lí-
cionales a arreglos más complejos de la empre- nea de argumentación, la corrupción constituye
sas del crimen organizado, es en las instancias uno de los potenciadores más importantes de la
de influencia y poder más altas del sector públi- criminalidad que eventualmente desemboca en
co y privado donde la política y la economía re- violencia.
sultan más funcionales a los intereses de la cri-
minalidad organizada transnacional. La esfera
de influencia de la nueva criminalidad en estos
ámbitos micro y macro (local y nacional) es di-
406
Tabla 4. Causas de las muertes violentas en República Dominicana, 2006-2008
Cifras absolutas Valores porcentuales
Causas de homicidios Enero-Agosto Enero-Agosto

Promedio %
2006-2008
2006 2007 2008 2006 2007 2008
Robos y afines* 303 283 328 18,7 21,7 20,2 20,0

Drogas 37 207 228 2,3 16,0 14,1 16,4
“”Acción legal” policial-militar y fuera desempeño de función 264 190 298 16,3 14,5 18,4 10,6
Riñas 535 356 387 33,0 27,2 24 28,2
Feminicidios 70 106 133 4,3 8,2 8,2 6,9
Desconocidas 385 154 230 23,7 11,8 14,2 16,5
Otras causas 18 8 14 1,1 0,6 0,9 0,9
Violencia de género e intrafamiliar 9 0 1 0,6 0,0 0,0 0,5
Totales 1.621 1.304 1.619 100 1000 100 100
Fuente: Mayra Brea y Edilberto Cabral (2009).
ficantes que han permeado sus instituciones. En

4.6 ¿Corrupción como siempre?
Santo Domingo y otras ciudades, los ciudadanos
En esta vena, la corrupción oficial es con fre- ven una conexión directa entre la corrupción y el
cuencia designada como un factor que socava narcotráfico. Cerca de 70% de los entrevistados
al Estado, la gobernabilidad democrática y el in- en 2008 opinó que la policía estaba directamente
tercambio comercial. La República Dominicana involucrada con criminales, lo que les generaba
sufre de altos niveles de corrupción, ocupando un sentimiento de temor y desconfianza para re-
en 2006 la séptima posición en el índice de co- portar hechos dolosos a las autoridades (Ayun-
rrupción del Banco Mundial. No es de sorpren- tamiento del Distrito Nacional, s. f.). Ante estos
der entonces que para 87% de ciudadanos entre- casos, el gobierno del presidente Fernández ha
respondido en algunas ocasiones con severidad
vistados por el Latin American Public Opinion
y con cierta consistencia, cancelando y some-
Project (Lapop) ese mismo año, la corrupción
tiendo a un gran número de agentes corruptos;
fuese considerada un fenómeno bastante expan-
pero si bien el gobierno muchas veces ha ganado
dido y un problema muy serio (véase Morgan
la batalla, la guerra continúa31. Un rápido vistazo
et al., 2006 y 2009: 70). Sin embargo, preocupa
a los métodos utilizados por las redes del crimen
menos la corrupción a la que algunos burócratas
organizado para transportar drogas y armas hacia
y agentes someten a los ciudadanos en su inte-
y desde República Dominicana incluye el uso de
racción cotidiana que la asociada al crimen orga-
contenedores, puertos, bombardeos aéreos en li-
nizado. Siendo ambas partes de un continuum,
torales del país, amparados en una colaboración
esta última es la que interpela la gobernabilidad
activa o pasiva de funcionarios dominicanos.
y la seguridad ciudadana y activa la violencia.
Por ejemplo, es bien conocido que los casos más Los casos de Quirino (2005), extraditado a los
dramáticos de ajustes de cuentas y sicariato ocu- Estados Unidos; del general Pedro Goico Guerrero,
rridos en el país en los últimos años involucran a jefe de la avanzada del presidente Hipólito Mejía
altos oficiales militares y policiales, cuyas accio- (2000-2004), encausado por desfalco, tráfico de
nes responden a intereses de mafias de narcotra- drogas y otras actividades transnacionales (Pepe-
407
Lilian Bobea
gate); el caso Paya (2008), que involucró a oficia- el Plan estratégico nacional contra las drogas
les de la Marina de Guerra en el ajusticiamiento (2008-2012), cuyo desafío mayor consiste en su-
de siete presuntos narcotraficantes colombianos; perar las limitaciones presupuestarias y de in-
y el más reciente de una red criminal encabeza- formación, la pobre coordinación entre organis-
da por el narcotraficante puertorriqueño José Fi- mos públicos y privados de prevención y, sobre
gueroa Agosto, en la que se involucraron varios todo, la sostenibilidad de las políticas puestas
oficiales de alto rango, son todos paradigmáticos. en marcha. Por otro lado, aunque no del todo
Ellos sugieren un nuevo tipo de orientación esta- explícita, la estrategia del gobierno dominicano
dotrópica facilitada por una cultura de ilegalidad de enfrentamiento a la criminalidad organizada
muy resistente, que ha permanecido inmutable descansa en la simultaneidad de iniciativas en
por décadas bajo diferentes tipos de gobiernos y los ámbitos nacional e internacional.
elites políticas. Las reacciones de actores estra-
Primero, en términos enunciativos, el eje-
tégicos de la sociedad civil son mixtas. Mientras
cutivo ha reconocido en foros públicos
una buena parte del sector corporativo (65%) ha
declarado que la criminalidad organizada consti- dentro y fuera del país la importancia y las
tuye el mayor obstáculo a la inversión económi- consecuencias del crimen organizado para
ca, otra parte del mismo sector percibe (si bien República Dominicana y para la región. En
no lo admite púbicamente) que la misma genera varias ocasiones, el presidente Fernández ha
un flujo de capitales que beneficia a los negocios admitido ante los medios de comunicación
(Unodc y Banco Mundial-Región Latinoamérica que sectores dentro del Estado dominicano
y el Caribe, 2007). están permeados por prácticas ilícitas y cri-
minales.
Estos diferentes tipos de participación re-
Segundo, más proactivamente, implemen-
quieren el uso sistemático de la violencia como
ta el Plan de seguridad democrática (PSD),
un instrumento de disciplina, control e intimi-
una estrategia nacional contra la criminali-
dación. La violencia puede estar más o menos
dad común y la inseguridad, que descansa
institucionalizada, dependiendo del nivel de
en la voluntad colectiva y el liderazgo ins-
permisividad e impunidad permitido por las
titucional efectivo. Pese al traslape de las
elites políticas, los gobiernos y, en última ins-
dos dimensiones (criminalidad común y
tancia, la sociedad misma, pudiendo llegar a
compleja), los objetivos del Plan se manejan
convertirse en una característica intrínseca de
separados de los objetivos de la estrategia
la cultura política y la propia democracia, ac-
antinarcóticos, más relacionada con las es-
tuando como un catalizador de cambios valora-
tructuras de defensa que con las policiales.
tivos –institucionales y sociales– y de prácticas
en los ecosistemas criminógenos. Tercero, se promueve la conformación de
un cierto consenso nacional alrededor de la
problemática de la inseguridad, mediante
iniciativas como el Diálogo de las Fuerzas Vi-
5. A la búsqueda de virtudes
vas (2010), que abordó por primera vez los
y beneficios públicos
problemas de las amenazas a la seguridad na-
cional y la seguridad pública.
Parte del liderazgo político y gubernamental
dominicano ha desplegado algunos esfuerzos Cuarto, se promueve la coordinación intera-
para enfrentar la criminalidad organizada y sus gencial con la conformación del Consejo de
redes. Tal es el caso de la iniciativa de la ad- Seguridad Nacional, encabezado por el pre-
ministración del presidente Leonel Fernández sidente e integrado por las agencias guber-
para desarrollar una reingeniería institucional namentales relacionadas con la seguridad
orientada a lograr los objetivos enunciados en pública, nacional y la defensa.
408
Algunas reformas institucionales puestas en ribe, incluido el dominicano, es la formación de

marcha en años recientes están orientadas tam- consensos de alcance nacional alrededor de ac-
bién a mejorar aspectos críticos de la administraciones que afecten algunas de las tendencias más
ción de justicia, y a coadyuvar al enfrentamiento acuciantes de la criminalidad organizada. Esto es
de la criminalidad organizada. Tal es el caso de más complicado aun cuanto esta permea no sólo
la promulgación de un nuevo Código procesal estamentos del aparato estatal, sino también del
penal (ley 76-02), que cambió el régimen inqui- sistema político (partidista), empresarial y los ci-
sitorio por uno acusatorio y contiene algunas mientos mismos de la sociedad civil.
previsiones frente a la delincuencia organizada.
En el plano internacional, el gobierno domi-
Asimismo, desde hace poco más de dos décadas
nicano ha promovido:
existen algunos instrumentos jurídicos como el
Código penal, cuyos artículos 265, 266 y 267 se La diversificación de sus relaciones con otros
refieren a la asociación de malhechores y aluden actores estatales regionales, hemisféricos e
a la delincuencia organizada32; la ley 50-88 sobre internacionales, por medio de acuerdos bi-
drogas narcóticas, que creó la Dirección Nacio- laterales de entrenamiento, intercambio de
nal de Control de Drogas (DNCD) como el organis- información y convenios intrarregionales
mo responsable de aplicar la ley y que estipula de cooperación, planeamiento y desarrollo
las sanciones a la asociación de grupos con fines de observatorios de criminalidad con orga-
criminales33; la ley contra el lavado de activos, nismos como la Organización de los Estados
que se refiere a la participación de grupos crimi- Americanos (OEA) (véase la tabla 5).
nales organizados como un agravante a las penas La conformación de alianzas estratégicas
imputadas por este crimen34; y la ley sobre tráfi- con agencias internacionales de inteligencia
co ilícito de personas35. Dicho esto, y a pesar de y de coacción.
este conglomerado de leyes y protocolos en los
En los últimos tres años, el país ha sido va-
que se listan sustantivamente diversos tipos de
rias veces anfitrión de cumbres regionales
crímenes, resalta la ausencia de una legislación
de seguridad y contra el narcotráfico y el
comprensiva (en el país y en Centroamérica) que
crimen organizado. Más recientemente ha
tipifique las actividades y agrupaciones de la cri-
promovido una cumbre regional sobre Haití
minalidad organizada y que vincule las agencias
y ofreció organizar una cumbre internacio-
y las acciones de prevención, protección y actua-
nal sobre narcotráfico.
ción contra tales actividades y organizaciones.
Esta falencia dificulta aún más la implementa- Al diversificar su portafolio de contrapartes
ción de mecanismos de control y persecución en y poner el problema de la seguridad en el ámbito
los ámbitos nacionales y regionales. Ciertamen- de las relaciones interestatales y del desarrollo,
te, esta vaguedad legal no es exclusiva de Repú- el gobierno dominicano envía también un men-
blica Dominicana, si se toma en cuenta el hecho saje a la comunidad internacional, sobre todo a
de que ni desde el propio Sistema de la Integra- Estados Unidos, sobre su relativa independen-
ción Centroamericana (Sica) se ha logrado deli- cia en el manejo de estos asuntos. Así parece
near un marco jurídico, legal y vinculante, que indicarlo el acuerdo firmado con el gobierno de
proponga procedimientos, establezca sanciones Venezuela en mayo de 2010, por medio del cual
y contribuya a desarrollar lineamientos para la los dos países se comprometen a intercambiar
acción estratégica integrada intra e inter estatal, inteligencia y prácticas mejoradas de preven-
en el ámbito regional y hemisférico, contra la cri- ción y rehabilitación. Tomando en cuenta que el
minalidad organizada. gobierno del presidente Hugo Chávez cortó en
2005 todo tipo de relación con Estados Unidos
Otra limitación, cuya superación supone una y la DEA en este campo, no es arriesgado afir-
gran prueba de fuego para los gobiernos del Ca- mar que Washington es el interlocutor silente
409
Lilian Bobea
Tabla. 5 Niveles de coordinación nacional e internacional

y acuerdos interagenciales concertados por el gobierno dominicano
Coordinación inter-institu-
Intercambio de información
cional Dirección Nacional de Acuerdos interagenciales internacionales
y coordinación internacional
Drogas (DNCD)
• Ministerio • Department of Justice, Drug En- 1. CBSI (Iniciativa de Seguridad de la Cuenca del Caribe)
de las Fuerzas Armadas forcement Administration (DEA) Acuerdo países Caricom-Estados Unidos-República Dominicana
(Mifa) • Joint Interagency Task Force (JI-
• Fuerza Aérea Dominicana TES) • Reducción tráfico de drogas, personas y armas.
• Marina de Guerra • POLICE (Policies Federal Belga) • Desarticular organizaciones criminales.
• Ejército Nacional • Fuerza Aérea Colombiana • Impactar en la seguridad pública y nacional.
• Policía Nacional (PN) • U. S. Custom and Border Protec- • Lucha contra el terrorismo y delincuencia organizada
• Departamento Nacional tion (CBP) • Promoción de justicia social en la región del Caribe.
de Investigaciones (DNI) • Policía de Colombia
2. República Dominicana-Colombia
• Procuraduría • Policía Holandesa
General de la República • Armada Nacional de la República • Combifront (Cooperación fronteriza). Sobre seguridad fronteriza e inter-
• Dirección de Colombia cambio de información DNCD, Mifa, PN, DNI.
General de Aduanas • Real Policía Montada de Canadá • Acuerdo bilateral colombo-dominicano:
• Consejo Nacional de • United States Southern Com- • Intercambio de información e inteligencia sobre narcotráfico, crimen trans-
Drogas mand (USSC) nacional y terrorismo, lavado de activos y transacciones financieras del nar-
• Secretaría Administrativa • Policía Federal Alemana de Inves- coterrorismo
de la Presidencia tigación Criminal • Capacitación y entrenamiento.
• Policía de Quebec • Acuerdo interinstitucional Dirección Antinarcóticos de Colombia / DNCD
• Oficina Nacional Antidrogas
(ONA), Ministerio Venezolano de 3. Convenio bilateral interestatal República Dominicana-Venezuela.
Poder Popular
• Intercambio de información e inteligencia sobre narcotráfico, crimen trans-
nacional y lavado de activos.
• Intercambio de experiencias en materia de prevención sobre el uso de
drogas.
4. Convenio bilateral con Federación Rusa
• Intercambio de información, capacitación, prevención contra las drogas nar-

cóticas y sustancias psicotrópicas, precursores químicos y lavado de activos
provenientes del narcotráfico.
5. Convenio bilateral con África occidental
Acuerdos interinstitucionales con las agencias antidrogas de:

• Togo.
• Ghana.
• Cabo Verde.
• Guinea Bissau.
• Sierra Leona.
• Gambia.
• Intercambio de información e inteligencia sobre narcotráfico, crimen trans-
nacional y terrorismo.
6. Acuerdo regional con el gran Caribe (Troika)

México, Colombia, República Dominicana.
• Intercambio de información, capacitación y prevención contra drogas y

sustancias psicotrópicas, sustancias y precursores químicos, lavado de
activos provenientes del narcotráfico.
Fuente: elaboración propia, a partir de información proporcionada por la DNCD, 2010.
410
en esta trilogía. A juicio propio, estos acuerdos les. El Estado necesita restablecer su capacidad
puedan ser considerados de nueva generación, de regular la violencia mediante el incremento
concertados entre gobiernos para potenciar las de la transparencia y la rendición de cuentas
capacidades de las agencias respectivas en paí- (accountability), reduciendo las áreas grises de
ses abastecedores, intermediarios y receptores micropoderes autónomos. Para administrar la
del tráfico de ilícitos. Estos acuerdos también violencia en lugar de ser un detonante de ella, el
se enmarcan en una visión más holística, que Estado debe establecer nuevos pactos sociales y
toma en cuenta factores de desarrollo y de segu- políticos con actores estratégicos para negociar
ridad humana. espacios de no violencia. Es urgente desarrollar
liderazgos locales y capital social positivo para
A pesar de estos progresos, en el día a día
regular y administrar la seguridad en los ámbi-
las políticas de interdicción y desmantelamien-
tos locales. Estos objetivos sólo pueden lograrse
to siguen teniendo un acercamiento reactivo
entendiendo primero la problemática, sus cau-
en áreas y sectores específicos. Se requiere un
sas y manifestaciones, y rearticulando políticas
reenfoque sistémico para desarticular los nexos
específicas a cada realidad.
institucionales y la capacidad de toma del sis-
tema político por parte de la criminalidad orga-
nizada transnacional (partidos políticos, corpo-
raciones).
6. ¿Es la tercera la vencida?
Políticas estadounidenses hacia
Esto es válido no sólo para República Do- la región. Iniciativa de seguridad
minicana. De hecho, 2009 fue uno de los años
para la Cuenca del Caribe
más sangrientos para algunas de las sociedades
del Caribe, resultado de la confrontación con Las políticas estadounidenses de seguridad ha-
las redes criminales. Por ejemplo, mientras los cia la región han oscilado entre la reacción (por
jefes de gobierno de la Comunidad del Caribe ejemplo, la posición asumida frente a la crisis
(Caricom) se reunían con la secretaria de Esta- haitiana de los noventa, cuando ese país fue con-
do Hillary Clinton, a propósito de la Iniciativa siderado por las autoridades de Estados Unidos
de Seguridad de la Cuenca del Caribe (CBSI), como una experiencia fallida de construcción
eventos violentos ocurrían en uno de los vecin- de un estado democrático) y el déficit de aten-
darios más pobres de Kingston, Jamaica. Tivoli ción, admitido incluso por la secretaria de Esta-
Gardens era sitiada por las fuerzas de seguridad do, Hillary Clinton, en su más reciente visita a
bajo una caótica persecución de Christopher la región37. Cuando se miran en retrospectiva las
Coke, el don de la droga en ese país, un criminal políticas estadounidenses, pasando por la ini-
con grandes influencias políticas que había sido ciativa Bush (2001) de la “Tercera Frontera”, que
deportado de Estados Unidos y solicitado de incentivó una consistente presencia militar del
nuevo en extradición bajo cargos de tráfico de Comando Sur, no se puede menos que concor-
armas y drogas. La confrontación duró cuatro dar con su insuficiencia para conjurar asuntos
días y costó la vida a setenta y tres ciudadanos complejos como el narcotráfico en la región38.
jamaiquinos, revelando cómo el arresto de un Además, siendo una región muy fragmentada,
solo individuo puede desencadenar una guerra marcada por múltiples momentos de tensión y
virtual que pone en juego la gobernabilidad es- conflictos con Estados Unidos, muchos países
tablecida (sea esta legítima o no)36. Enfrentar los caribeños rechazan el corolario de que “una
factores dentro de los sistemas criminógenos y política entalla a todos”. Ha habido muchas di-
las inclinaciones estadotrópicas del crimen or- vergencias alrededor de las prioridades identi-
ganizado requiere por tanto reformular las es- ficadas por Estados Unidos en la agenda contra
tructuras estatales y las relaciones interagencia- el crimen organizado. Sin desconocer las pre-
411
Lilian Bobea
ocupaciones compartidas y la buena voluntad –––––––. (2009). “Criminalidad organizada: los piratas
que avala muchas de las estrategias conjuntas, modernos del Caribe”. En Hans Mathieu y Paula
Rodríguez Arredondo (eds.), Seguridad regional en
varios gobiernos caribeños han expresado sus América Latina y el Caribe. Anuario 2009, Friedrich
preocupaciones sobre los efectos colaterales de Ebert Stiftung, Bogotá.
las políticas puestas en marcha en el ámbito re- –––––––. (2005). “Estudio cualitativo sobre la inseguri-
gional. A esto se agrega una percibida y no del dad y criminalidad en barrios del Distrito Nacional y
todo errada desconfianza desde el país del nor- Santiago, 2005, Santo Domingo, República Domini-
cana” (no publicado).
te respecto a las capacidades de gestión de los
pequeños Estados caribeños para asumir una Bourgois, Philippe (2005). “Más allá de una pornografía
de la violencia. Lecciones desde El Salvador”. En
agenda, aunque en ella se reflejen los intereses Francisco Ferrándiz y Carles Feixa (eds.), Jóvenes sin
domésticos estadounidenses. Esta situación ha tregua. Culturas y políticas de la violencia, Anthro-
disparado concepciones erradas por parte del pos, Barcelona.
liderazgo caribeño, que en ocasiones asiste a la –––––––. (2003). In Search of Respect: Selling Crack in
convocatoria de diálogo más como un “convi- the Barrio, segunda edición, Cambridge University
dado de piedra” que como un actor comprome- Press, Londres.
tido. Al amparo de la administración del pre- Brea de Cabral, Mayra y Edilberto Cabral Ramírez
sidente Barack Obama (2009-), Estados Unidos (2009). “La violencia en República Dominicana: na-
turaleza, evolución reciente y perspectivas de con-
promueve un nuevo acercamiento estratégico trol”, Santo Domingo. Psicologiacientifica.com
hacia la región: por un lado, la Iniciativa Méri-
Cruz, José Miguel (2008). “The Impact of Violent Crime
da para México, Centroamérica y República Do- on the Political Culture of Latin America: The Spe-
minicana, y por otro un “mini-Mérida” con los cial Case of Central America”. En Mitchell A. Seligson
países de Caricom y República Dominicana, la (ed.), Challenges to Democracy in Latin America and
the Caribbean: Evidence from the Americas Barometer
Iniciativa de Seguridad para la Cuenca del Ca- 2006-2007, Vanderbilt Universtiy/USAID, Nashville.
ribe (CBSI, por su nombre en inglés). Quizás es
Docquier, F. y A. Marfouk (2004). “Measuring the Inter-
extemporáneo especular sobre la proyección y national Mobility of Skilled Workers”. World Bank
la dirección de ambas iniciativas, pero en cier- Policy Research Working Paper. 3381.
ta medida ellas reflejan una nueva generación Fajnzylber, Pablo y J. Humberto López (eds.) (2008).
de políticas que recapitula sobre los fracasos de Remittances and Development: Lessons from Latin
las anteriores estrategias. El hecho de que: 1) se America, World Bank, Washington.
parta de incluir factores causales que trascien- Ferrándiz, Francisco y Carles Feixa (eds.) (2005). Jóve-
den la actividad criminal; 2) se asuma la nece- nes sin tregua. Culturas y políticas de la violencia,
Anthropos, Barcelona.
sidad de concertar propuestas estatales y socia-
les, dadas las particularidades de los países y Francis, Alfred A., A. Harriott, et al. (2003). Crime and
Development: The Jamaican Experience, University
la diversidad de escenarios de conflicto; y 3) se
of the West Indies (Mona Campus), Kingston.
ponga la discusión en un plano de responsabi-
Fundación Institucionalidad y Justicia, Oficina Nacional
lidades compartidas, sugiere un giro al menos
de la Defensa Pública y Procuraduría General de la
más alentador que en el pasado. República (2006). “Informe de resultados del primer
censo nacional penitenciario”. Santo Domingo.
Harriott, Anthony (ed.) (2003). Understanding Crime in
Bibliografía Jamaica: New Challenges for Public Policy, Univer-
sity of the West Indies Press, Kingston.
Bailey, John y Roy Godson (eds.) (2000). Organized Cri- Holder, Y. y F. Mutota (2006). “Guns and Criminality: A
me and Democratic Governability: Mexico and the Case Study of Trinidad and Tobago”. Background pa-
U.S.-Mexican Borderlands, University of Pittsburgh per prepared for the World Bank study on Crime and
Press, Pittsburgh. Violence in the Caribbean, World Bank, Washington.
Bobea, Lilian (2010). “Organized Violence, Disorganized Klein, Axel, Marcus Day y Anthony Harriott (eds.)
States”. En E. Desmond Arias y D. Goldstein (eds.), (2004). Caribbean Drugs: From Criminalization to
Violent Pluralism, Duke University Press, Durham. Harm Reduction, Ian Randle Publ., Kingston.
412
Kruijt, Dirk (2010). “Desigualdad y violencia en América chell A. Seligson (ed.). Challenges to Democracy in
Latina”. En Celestino del Arenal y José Antonio Sa- Latina America and the Caribbean: Evidence form
nahuja (eds.), América Latina y los bicentenarios: una the Americas Barometer, 2006-2007, Vanderbilt
agenda de futuro, tras 200 años de independencia, Si- University, Nashville.
glo XXI y Fundación Carolina, Madrid (en prensa).
Mishra, Prachi (2007). “Migration and Brain Drain: Evi-
dence from the Caribbean”. The B.E. Journal of Eco- Notas
nomic Analysis & Policy. 7 (1).
Morgan, Jana, Rosario Espinal y Mitchell A. Seligson 1 El título elabora sobre la paradoja sugerida por Ber-
(2006). Cultura política de la democracia en Re- nard Mandeville (1714) “Vicios privados, beneficio
pública Dominicana: 2006, Vanderbilt University, público”, que se refiere a cómo la avaricia indivi-
Nashville. dual puede resultar en cooperación y en retribucio-
nes colectivas. Agradezco los comentarios de Cyrus
Platzer, Michael et al. (2004). “Illicit Drug Markets in the Veeser, Rut Diamint y Phil Williams a este ensayo.
Caribbean: Analysis of Information on Drug Flows Versión adaptada del artículo, “Private Vices wi-
Through the region”. En Axel Klein, Marcus Day y thout Public Benefits: The Dominican State v.s. Or-
Anthony Harriott (eds.), Caribbean Drugs: From Cri- ganized Crime”, que publicará el Ridgway Center,
minalization to Harm Reduction, Ian Randle Publis- SSI Monograph Series, University of Pittsburgh.
hers and Zed Books, Londres/Nueva York/Kingston.
2 Uso este término para referirme a Estados con un
Procuraduría General de la República (2004). “Informe control deficiente de sus componentes instituciona-
sobre muertes violentas y homicidios, 2000-2004”. les; pobre coordinación intraestatal; escaso control
Santo Domingo. www.procuraduria.gov.do sobre componentes autónomos (corrupción); pobre
Rodríguez Beruff, Jorge y Humberto G. Muniz (1996). monitoreo y corrección del desempeño adminis-
Security Problems and Policies in the Post-Cold War trativo; baja captación de recursos por vías legales,
Caribbean, McMillan, Londres. tributarias y su empleo en procesos de distribución
de bienes sociales; y, sobre todo, control limitado
Rojas Aravena, Francisco (2006). “El crimen organizado sobre la distorsión y el abuso de las garantías cons-
internacional: una grave amenaza a la democracia titucionales a sus ciudadanos.
en América Latina y el Caribe”, Flacso, Santiago.
3 Organización de las Naciones Unidas, resolución
––––––. (2005). “Notas sobre gobernabilidad e insti- 55/25, Convención de las Naciones Unidas contra
tucionalidad democrática”. En L. Tomassini (ed.), la delincuencia organizada transnacional, 8 de ene-
¿Qué espera la sociedad del gobierno?, Centro de ro 2001. http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/1292.
Análisis de Políticas Públicas, Asociación Chilena pdf (consultada en julio de 2008). Para elaboracio-
de Ciencia Política, Santiago. nes sobre el concepto, véase Rojas Aravena, 2006:
Sánchez, Álex. “Hispaniola: The Caribbean’s New Big 9. Rojas destaca su carácter transnacional y empre-
Leaguers in the Drug Trafficking Trade”. Council sarial orientado a la comisión de actos delictivos, el
of Hemispheric Affairs. http://www.coha.org/hispa- rebase de los controles gubernamentales, el uso de
niola-the-caribbeans-new-big-leaguers-in-the-drug- la violencia para la obtención de poder económico
trafficking-trade y social, no tanto político; su adaptabilidad a nue-
vos contextos y su especialización.
U. S. Department of Justice, National Drug Intelligence
Center (2010). “National Drug Threat Assessment 4 10% del total de la población nacida en el extranje-
2010”. Report 2010-Q0317-001, Washington, febrero. ro en Estados Unidos proviene del Caribe. En Nue-
va York representan un cuarto de la población.
Unodc y Banco Mundial-Región Latinoamérica y el Ca-
ribe (2007). “Crime, Violence, and Development: 5 Fajnzylber y López (eds.), 2008. Se estima que las
Trends, Costs, and Policy Options in the Caribbean”. remesas representan 9% del PIB de República Do-
Report. 37820. minicana, y en el caso de Haití y Jamaica hasta 21%
y 18,3%, respectivamente. En 2006, el 20% de los
Williams, Phil (2001). “Transnational criminal networ- hogares reportó recibir remesas regularmente (véa-
ks”. En John Arquilla y David Ronfeld, Networks se “Remittences Forum. International Fund for Agri-
and Netwars, RAND, Pittsburgh. cultural Development”, April 2008. www.ifad.org).
Women’s Institute for Alternative Development (2005). 6 Véase Mishra, 2007. http://www.imf.org/external/
“A Human Security Concern: The traffic, use and pubs/ft/wp/2006/wp0625.pdf (consultado el 20 de
misuse of small arms and light weapons in the Ca- julio de 2010). El porcentaje asciende a 85% y 89%
ribbean” (Trinidad and Tobago). para la fuerza laboral calificada que emigra a países
Zéphyr, Dominique (2008). “Corruption and its Impact desarrollados. Véase también, Docquiery Marfouk,
on Latin American Democratic Stability”. En Mit- 2004. http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDS-
413
Lilian Bobea
ContentServer/WDSP/IB/2004/09/22/000160016_200 15 Véase la apreciación de Peter Phillips, ministro de

40922150619/Rendered/PDF/wps3381.pdf (consulta- Interior de Jamaica. www.alterpress.org, 5 de abril
do el 20 de julio de 2010). 2006.
7 www.unodc.org/pdf/barbados/caribbean trends 16 Registros periodísticos estiman en unos 300 casos
2000-2001 los crímenes por encargo ocurridos en los últimos
dos años, involucrando en muchos casos a militares
8 De acuerdo con el Banco Mundial, Estados Unidos
y policías. Este fenómeno, calificado por el actual
repatrió unos 31.000 criminales convictos al Caribe
procurador general de la República como “el brazo
entre 1998 y 2004. Véase “Case studies: Criminal
armado del narcotráfico”, sobrepasa las capacidades
Deportation in Jamaica”. Banco Mundial.
del Estado dado que 90% de los casos quedan impu-
9 Véase Caribbean Perspective: Sustainable Develop- nes. Véase http://dominicanoshoy.com/articulos/ar-
ment and the Arms Trade Treaty (ATT) (Conference ticulo/dominguez-brito-dice-90-casos-sicariato-que-
Outcome Doc.) St John’s, Antigua and Barbuda Oc- dan-impunes/ (consultado el 24 de julio de 2010).
tober 23, 2008. http://www.iansa.org/regions/came-
rica/documents/AntiguaATT08.pdf (consultado el 17 En un momento, el secretario de las Fuerzas Arma-
22 de julio de 2010). das dominicanas declaró públicamente que “no se
puede descartar que miembros del Ejército Nacio-
10 Véase “Caribbean Basin Security Initiative: Cho- nal u otras instituciones de la seguridad nacional
osing the Right Course”, testimonio de Stephen Jo- estén involucrados con el trafico de drogas y otras
hnson, ex subsecretario adjunto del Departamento prácticas criminales”. Véase Margarita Cacahuate,
de Defensa para Asuntos Hemisféricos, ante el Co- “Sigfrido Pared reconoce vínculos militares y nar-
mité de Asuntos Externos de la Cámara Baja, Was- co”, 11/9/2005.
hington, 9 de diciembre de 2009. http://www.in-
ternationalrelations.house.gov/111/joh120909.pdf 18 Esta afirmación se sustenta en investigaciones pro-
(consultado el 21 de julio de 2010). En su presen- pias llevadas a cabo en los barrios de Santo Domin-
tación, Johnson insistió en no regatear la ayuda a go bajo encargo de la Consultora Newlink y del Mi-
estos países, “3,2 billones en un lapso de 25 años es nisterio de Interior y Policía, entre 2005 y 2007.
insignificante comparado con lo que Estados Uni- 19 La delincuencia de la calle es una expresión de lo
dos gasta en asistencia de seguridad en otras parque Bourgois considera “cultura de la calle”, para
tes del mundo, especialmente en el Medio Oriente. referirse a un complejo simbólico e ideológico inte-
Aunque no recomiendo la ayuda como solución, los ractivo que emerge como contra respuesta a la ex-
micro presupuestos de la región no pueden asumir clusión social ejercida contra los pobres por el resto
muchos gastos en contranarcóticos, seguridad pú- de la sociedad y sus instituciones. En algunos casos
blica y seguridad de puertos”. ella deriva en autoalienación y creciente degrada-
11 Entre agosto y octubre de 2006, la DNCD dijo haber ción social. Véase Bourgois,2003: 8.
desmantelado 1.500 de estos puntos de droga, locali- 20 La discusión sobre las crisis de gobernabilidad tras-
zados en áreas urbanas del país. Véase Álex Sánchez, ciende los objetivos de este ensayo; baste decir que
“Hispaniola: The Caribbean’s New Big Leaguers in para Rojas Aravena (1995) se trata de “un ejercicio
the Drug Trafficking Trade”, Council of Hemispheric de gobierno que descansa en la institucionalidad po-
Affairs. http://www.coha.org/hispaniola-the-caribbe- lítica del Estado, el desarrollo del sistema político,
ans-new-big-leaguers-in-the-drug-trafficking-trade de la cultura cívica y de las relaciones entre la eco-
(consultado el 15 de abril de 2010). nomía, la política y las formas eficientes de la admi-
12 Esta cifra puede estar subestimada, si se toma en nistración pública”. Véase Rojas Aravena, 1995.
cuenta la gran cantidad de detallistas callejeros y per- 21 Entrevistas y grupos focales con residentes de ba-
sonas involucradas en las transacciones en cada país. rrios, Línea basal plan de seguridad democrática,
13 El neologismo de estadotropismo que introduzco aquí Newlink, 2006.
elabora a partir del concepto de “tropismo” como 22 Procuraduría General de la República, “Informe
una tendencia inherente de las plantas a reaccionar sobre muertes violentas y homicidios”, 2000-2004
al estímulo solar. El diccionario Merriam Western se Santo Domingo, República Dominicana. www.pro-
refiere al tropismo como “una orientación involunta-
curaduria.gov.do
ria por un organismo y sus partes que involucra girar
u orientar sus movimientos o el patrón de su creci- 23 Procuraduría General de la República, Reporte anual
miento. Puede ser una respuesta positiva o negativa “Razones de muertes violentas”, años 2006, 2007 y
a la fuente de estímulo”. 2008.
14 En el caso de la criminalidad común, la caracterizo 24 Doris Pantaleón, “40% de menores presos es por nar-
como estadotropismo negativo, en vez del estado- co”. Santo Domingo, República Dominicana, Listín
tropismo positivo del crimen organizado. Diario, 15 de agosto de 2009.
414
25 Un estudio en República Dominicana encontró que 33 Ley 50-88 sobre drogas, del 30 de mayo de 1988
89% de los miembros de pandillas fueron recluta- (G.O. 9735). Sobre drogas y sustancias controladas
dos en los barrios más pobres del Distrito Nacional. en la República Dominicana y sus modificaciones
Mirric. “Consultoría para evaluación y documenta- contenidas en la ley 35-90 del 7 de junio de 1990
ción participativa”. (G.O. 9785) y la ley 17-95 del 17 de diciembre de
1995 (G.O. 9916), artículos 10 y 60.
26 ONE, República Dominicana en cifras 2007: 332.
34 Ley 72-02 contra el lavado de activos provenientes
27 Revista 110, “DNCD dice en el país existen 20.000
del tráfico ilícito de drogas y sustancias controladas
puntos de droga”, 26 de marzo de 2008. Sobre los
y otras infracciones graves. Promulgada en Santo
decomisos, véase Diario Libre, “Zonas exclusivas
Domingo, República Dominicana, el 29 de mayo de
compiten con barrios en comercio de drogas”. San-
2002.
to Domingo, República Dominicana. http://www.
diariolibre.com/noticias_det.php?id=78903 35 Ley 137-03 sobre tráfico ilícito de migrantes y trata
de personas, República Dominicana, 7 de agosto de
28 Bobea, 2010. También Bobea, 2005; y Grupo focal
2003.
con residentes del Distrito Nacional, Ministerio de
Interior y Policía, enero 2010. 36 Hay que recordar que parte del poder de Coke pro-
venía de sus relaciones en las altas esferas del go-
29 Modalidad de vigilancia no necesariamente violen-
bierno jamaiquino.
ta (aunque hay casos en que si se atrapa a un ladrón
podrían producirse linchamientos), que se utiliza 37 De acuerdo con sus palabras, “Estamos de vuelta y com-
cada vez más frecuentemente para prevenir la de- prometidos”. Véase DoS’ “Remarks With Antigua and
lincuencia. La gente toma turnos por las noches Barbuda Prime Minister Baldwin Spencer”, 6/10/2010
para vigilar por cuadras. www.state.gov/secretary/rm/2010/06/142984.htm.
Sobre esto, véase Bobea, 2009. Incluso la Iniciativa
30 Aquí elaboro a partir del concepto de sistemas vio-
Mérida refleja ambos comportamientos: la escasez
lentos acunado por Dirk Kruijt. Kruijt se refiere a la
de fondos, apenas S$2’155.000 para adquisición de
concurrencia de diferentes tipos de violencia: una
equipos y consultoría técnica en lavado de dinero, re-
proveniente de actores armados, bandas de ex com-
forzamiento del entrenamiento policial y de la DNCD,
batientes, paramilitares, guerrilla y bandas crimina-
equipamiento de la Marina de Guerra y proyectos
les y pandillas juveniles que pueden ser encontra-
de reforma. También para desarrollar un sistema de
das en Centroamérica, la región andina y el Caribe.
base de datos y crear un programa de seguridad con-
Para más detalles, véase Kruijt, 2010, en prensa.
junta en la frontera dominico-americana. Véase el
31 Primicias, “Penetración del narcotráfico a Fuerzas texto del memorándum firmado por el gobierno de la
Armadas y PN provoca expulsión de 820 miembros: República Dominicana, el Bureau of Public Affairs y
Peajes de narcos a militares y policías enriquecen a la Office of the Spokesman, Washington, 29 de junio
quienes se dejan sobornar”. República Dominicana, de 2009.
32 Código Penal de la República Dominica (artículos 38 Uno de los aspectos más críticos es sobre énfasis en la
265-267), Santo Domingo, 24 de enero de 2007, interdicción y la coacción, así como el determinante
http://www.suprema.gov.do/codigos/Codigo_Penal. peso de los militares en las acciones antidrogas.
pdf (consultado el 22 de julio de 2010).
415
Introducción 1. Metodología
y fuentes de investigación
América Central enfrenta numerosos problemas
sociopolíticos, especialmente en relación con el Para este estudio fue necesario obtener datos
crecimiento de la inseguridad y la violencia. Los y estadísticas comprehensivas. La mayor parte
fenómenos más recientes están generando nue- de la información proviene de organizaciones
vos desafíos, que amenazan las bases del Esta- multilaterales, como la Organización de las Na-
do y la seguridad. Este artículo se enfoca en las ciones Unidas (ONU), sus órganos y agencias,
actividades del crimen organizado, con énfasis y la Organización de los Estados Americanos
sobre el delito transnacional, para lo cual ofrece (OEA). A veces se usan datos del Departamento
las estadísticas y mide las tendencias de cuatro del Estado de los Estados Unidos (DOS), cuyos
problemas: narcotráfico, trata de personas, tráfi- informes sobre narcotráfico y trata de personas
co de armas y homicidios, problemas escogidos en cada país son muy conocidos y usados por
porque son los crímenes que más amenazan a la organizaciones y grupos alrededor del mundo.
sociedad y están profundamente vinculados a Una fuente muy importante es el Observatorio
la delincuencia transnacional organizada. Centroamericano sobre Violencia (Ocavi), que
colecta y muestra datos sobre violencia en la
En cada aspecto el estudio brinda las esta-
región. El Ocavi sirve como el miembro esta-
dísticas más actualizadas y mide las tendencias
dístico de la Comisión de Seguridad de Centro-
en cada país y en la región en su conjunto. Los
américa del Sistema de la Integración Centro-
países investigados son Costa Rica, El Salvador,
americana (Sica). El artículo incluye también
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.
estadísticas y datos recogidos en cada país, por
ejemplo, información de los ministerios públi-
cos, los sistemas judiciales y las fuerzas policia-
les o cualquier otro cuerpo de seguridad de los
países estudiados.
416
2. Definición de crimen organizado La organización tiene fines operacionales, lo

que significa que es dinámica y que funcio-
En la actualidad existe una definición de cri- na en la realidad social.
men organizado que puede servir como un refe- Por lo general, inician con actividades en
rente para facilitar la investigación del fenóme- la ilegalidad, pero intentan llevar algunas
no. Así, según la Organización de las Naciones áreas a espacios de legalidad.
Unidas, el crimen organizado incluye:
Las formas de organización varían según
Las actividades colectivas de tres o más per-
sonas, unidas por vínculos jerárquicos o de las actividades, el tamaño y hasta el país. Se
relación personal, que permitan a sus dirigen- ha identificado que asumen, cada vez más, un
tes obtener beneficios o controlar territorios o esquema tipo empresa, con encargados de dife-
mercados, nacionales o extranjeros, mediante
rentes áreas de trabajo, como las que se obser-
la violencia, la intimidación o la corrupción,
tanto al servicio de la actividad delictiva como van en la figura 1.
con fines de infiltrarse en la economía legítima,
en particular por medio de: a) el tráfico ilícito En Costa Rica se ha podido determinar con
de estupefacientes o sustancias sicotrópicas y mayor precisión la organización de las bandas
el blanqueo de dinero, tal como se definen en dedicadas, por ejemplo, al robo de vehículos.
la Convención de las Naciones Unidas contra
Estas bandas tienen altos grados de organización
el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias
sicotrópicas de 1998; b) la trata de personas, (Casas, 2006) y se estructuran en diferentes ni-
tal como se define en el Convenio para la re- veles jerárquicos, de forma que quienes operan
presión de la trata de personas y de la explo- en las partes más sencillas (los que roban los
tación de la prostitución ajena de 1949; c) la
falsificación de dinero, tal como se define en el
carros) no conocen a sus jefes ni el destino de
Convenio internacional para la represión de la los vehículos que roban. Se sabe que, además
falsificación de moneda de 1929; d) el tráfico de los encargados del robo, las bandas tienen
ilícito o el robo de objetos culturales, tal como personal dedicado a:
se definen en la Convención sobre medidas
que deben adoptarse para prohibir e impedir la Transporte de vehículos, ya sea hacia luga-
importación, la exportación y la transferencia
e [sic] propiedad ilícita de bienes culturales de
res dentro o fuera del país.
1970 y la Convención sobre bienes culturales Talleres para el desmantelamiento o altera-
robados o ilegalmente exportados de 1995 del
ción de los vehículos.
Instituto Internacional para la Unificación del
Derecho Privado de las Naciones Unidas para Contabilidad y finanzas
la Educación, la Ciencia y la Cultura; e) el robo
de material nuclear, su uso indebido o la ame- Infiltración al Estado en sus diferentes áreas,
naza de uso indebido en perjuicio de la pobla- ya sea en el poder judicial o en el poder eje-
ción, tal como se define en la Convención sobre cutivo.
la protección física de los materiales nucleares
de 1980; f) los actos terroristas; g) el tráfico ilí- Abogados para defender a los involucrados
cito o el robo de armas y materiales o disposi- penalmente, para algunos niveles de la or-
tivos explosivos; h) el tráfico ilícito o el robo
ganización.
de vehículos automotores; e i) la corrupción de
funcionarios públicos.
Un informe periodístico describió así la or-
En resumen, las actividades de crimen or- ganización de las bandas dedicadas al robo de
ganizado, tienen los siguientes elementos en vehículos:
común: Un cabecilla, con gente dedicada a la venta;
otros en la falsificación de documentos y unos
Organización de al menos tres personas, que se encargan de ejecutar los robos, son parte
pero por lo general de muchas más. de la estructura piramidal de las bandas dedi-
cadas al “bajonazo” para apoderarse de vehí-
Existencia de una jerarquía y funciones muy culos. El grado de organización alcanzó tal es-
bien definidas para cada nivel. pecialización que los grupos tienen contactos
417
Figura 1. Esquema de organización de las actividades

del crimen organizado
PROVEDURÍAS
RELACIONES
CON EL ESTADO PRODUCCIÓN
FINANZAS TRANSPORTE
SEGURIDAD DISTRIBUCIÓN
a escala internacional. Por esa razón en Costa Transporte. Contratan choferes y pilotos, y
Rica es normal decomisar autos robados en Es-
organizan el transporte de la droga.
tados Unidos, México y Centroamérica. Tanto
la Fiscalía como el [Organismo de Investigación Distribución. Organizan los grupos de ven-
Judicial] OIJ estiman que los cabecillas no son
delincuentes comunes y corrientes, sino perso- tas en las comunidades. Tienen también
nas con un nivel económico bueno, que tienen contadores, agentes de dinero, cuidadores
estudios universitarios, pero ante todo perso- de casas y supervisores de grupos.
nas muy inteligentes, que manejan con gran
destreza los adelantos tecnológicos. Aunque se Producción y construcción. Cuentan con la-
estima que funcionan en el centro de San José, boratorios y químicos, obreros, guardias de
los delitos los ejecutan en cualquier parte del
país. No hay datos exactos del número de ban- seguridad y operadores de radio.
das, pero se sabe que operan por sectores. Por
ejemplo, un grupo está en Escazú, Santa Ana y
Finanzas. Son los encargados de “lavar el di-
Pavas y se especializa en sacar carros de coche- nero”; también hay coordinadores de segu-
ras. Otro se ocupa del sector de Goicoechea y ros, planificadores financieros, encargados
Moravia, que usa como método el “bajonazo”. de los negocios legales y contadores.
En Desamparados se han detectado varias ban-
das, algunas dedicadas a “bajar” motociclistas. Relaciones con el Estado. Todos tienen sus
Otra gente opera en Curridabat y San Francisco
de Dos Ríos (La Nación, 10 de agosto de 2003).
abogados y testaferros, y enlaces para man-
tener contactos con funcionarios públicos.
Existe también alguna información que des-
cribe los eslabones en que está dividida la cade- Operaciones armadas. Cuentan con sicarios,
na de las bandas dedicadas al tráfico de drogas. guardaespaldas, encargados de hacer inteli-
gencia, analistas e informantes.
Compras. Son los que compran la materia
prima, productos químicos y otros equipos.
418
Característica importante de las bandas con Estados Unidos. Hoy, casi 90% de la cocaína
mayor organización son sus intentos recientes consumida en ese país se trafica por el corredor
por penetrar los aparatos políticos, judiciales y de Centroamérica y México (U. S. National Drug
hasta policiales de los países en donde operan. Threat Assessment Report, 2009: 214). Además,
Aun cuando se afirma que hasta el momento no en 2007, 14% de las incautaciones globales de
han tenido mucho éxito, sí hay casos que com- cocaína se hicieron en Centroamérica (Unodc,
prueban dichos intentos. 2009: 76).
En general, se conoce que éstas son organi- Este artículo se enfoca más en este aspec-
zaciones muy dinámicas, que se adaptan rápi- to, puesto que el narcotráfico atrae o fomenta
damente al cambio, de manera que pueden res- el uso de la violencia, el tráfico de armas y, en
ponder con facilidad a los esfuerzos, muchos o ocasiones, el tráfico de seres humanos. Se pue-
pocos, que hacen los Estados en su contra. de decir que es la causa primordial de muchos
problemas de inseguridad y violencia que afli-
gen hoy a la región.
3. Manifestaciones
del crimen organizado en la región
3.1.1 Estadísticas y tendencias
A continuación describimos algunas tendencias
del crimen organizado en Centro América, sobre Las estadísticas que ofrecen la mejor idea sobre
la dimensión del problema del narcotráfico son
todo las relacionadas con el tráfico de drogas, la
las incautaciones (específicamente de cocaína,
trata de personas, el tráfico de armas de fuego y
en todas sus formas), el número de personas
los homicidios asociados a este fenómeno.
detenidas o condenadas por este delito y los re-
cursos estatales dedicados a combatirlo. Todas
estas estadísticas deben ser examinadas por pe-
3.1 Narcotráfico riodos generalmente de cinco a diez años, cuan-
do sea posible. En los últimos años, la región
El negocio de las drogas consiste en el culti-
se ha convertido en un lugar importante para el
vo, la manufactura, la distribución y la venta
tránsito de drogas, principalmente de cocaína.
de drogas ilícitas. La mayor parte del narcotrá-
La tabla 1 y el gráfico 1 muestran las incautacio-
fico que afecta a Centroamérica es el traslado
nes de base y clorhidrato de cocaína, por país,
de las drogas producidas en Sudamérica hacia
desde 2000 hasta 2008.
los mercados en Norteamérica, principalmente
Tabla 1. Incautaciones de cocaína en base y clorhidrato (kg), 2000-2008

País 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Costa Rica 5.871 1.748 2.955 4.291 4.590 7.029 22.890 32.435 21.700
El Salvador 431 20 2.068 2,038 2,704 32 101 4,081 1.350
Guatemala 1.517 4.103 2.927 9.193 4.481 5.073 280 730 2.200
Honduras 1.215 717 79 5.469 3.934 472 2.714 6.000 6.500
Nicaragua 961 2.717 2.207 1.110 3.703 6.947 9.720 13.489 19.500
Panamá 7.400 2.656 2.588 9.487 7.068 15.607 32.000 60.000 51.000
Total 17.395 11.961 12.822 31.768 26.480 35.160 71.705 116.735 102.250
Números destacados en gris muestran el líder anual.
Fuente: Unodc.
419
Gráfico 1. Incautaciones de cocaína por años, en miles de kilos, 2000-2008
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Panamá Nicaragua Honduras Guatemala El Salvador Costa Rica
Aun cuando los datos muestran una tenden- paración entre los diferentes países analizados,
cia, no reflejan la situación por completo. Es este estudio calcula la cantidad de detenciones
necesario hacer una advertencia: las cifras de por 100.000 habitantes. Sin embargo, hacer una
incautaciones en cualquier lugar no necesaria- comparación exacta es muy difícil, ya que las de-
mente reflejan el verdadero escenario. Por ejem- finiciones y las leyes son diferentes en cada sitio,
plo, aunque Guatemala incautó 2,2 toneladas de y los datos, cuando existen, vienen de fuentes
cocaína en 2008, el DOS estima que ese año por diversas que tienen maneras distintas de medir
ese país pasaron casi 400. Sin embargo, las ci- el delito. De todos modos, este criterio y las es-
fras muestran claramente que la cantidad (kg) de tadísticas pertinentes brindan una idea sobre la
cocaína incautada ha crecido. Durante los ocho situación. En la tabla 2 se pueden ver las tasas de
años analizados, en Centroamérica esa cantidad detenciones por este delito. En total, Costa Rica
se incrementó casi seis veces. Algo cambió en y Panamá detienen más personas que el resto de
2006, cuando el número de las incautaciones se la región. Únicamente en 2005 (cuando hay da-
duplicó. Antes de ese año, éstas crecían con un tos más actualizados) hay un país, Guatemala,
ritmo más lento. Además, parece evidente que con una cantidad más alta que las de esos dos
Panamá es un lugar importante para el tráfico de países. No obstante, en Costa Rica, Panamá y
cocaína. En efecto, en los últimos tres años, la El Salvador el número de detenidos se ha man-
mitad de la cocaína incautada en toda la región tenido relativamente estable durante los años
se decomisó en ese país. Durante el mismo pe- medidos. Guatemala enfrenta un incremento
riodo, Costa Rica contribuyó con entre la cuarta alarmante: entre 2003 y 2005 la tasa de deten-
y la tercera parte de la cocaína incautada en la ciones por narcotráfico creció más del doble.
región entera. Según la Oficina de las Naciones Con respecto a Honduras y Nicaragua, no hay
Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc, por suficiente información para hacer una compa-
su sigla en inglés), en 2007 las incautaciones en ración o análisis.
Panamá y Costa Rica representaron 8% y 5% del
total de la cocaína incautada en el mundo, res- Otro criterio para mostrar las tendencias del
pectivamente (Unodc, 2009: 7). problema de narcotráfico es el gasto de recur-
sos estatales dedicados a combatir la oferta y la
Otra medida importante del problema del demanda de drogas. La Comisión Interamerica-
narcotráfico es el número de detenidos por el na para el Control del Abuso de Drogas (Cicad)
delito de tráfico de drogas. Para hacer una com- de la Organización de los Estados Americanos
420
(OEA) ofrece los mejores datos para hacer una La tabla 3 muestra los presupuestos anua-
comparación entre los países de la región con les de los planes nacionales contra las drogas
respecto a este asunto. Cada tres años, la Cicad de cada país. Estas cifras solamente incluyen
recolecta y analiza las estadísticas y tendencias los recursos dedicados a combatir la oferta y
de cada nación, para producir los informes del la demanda de drogas, y sólo se refieren a los
Mecanismo de evaluación multilateral (MEM). presupuestos asignados por el gobierno, por lo
Los informes brindan una idea sobre la situa- que muchas veces no incluyen los fondos de
ción del uso, abuso, oferta, producción y tráfi- la cooperación internacional o del autofinan-
co de estupefacientes en los diferentes países ciamiento (por lo general por el decomiso del
analizados y permiten las comparaciones entre dinero sucio). Si se incluyeran los otros fondos
ellos. En breve, el MEM es una herramienta di- mencionados, estas cantidades aumentarían.
señada por la Cicad para analizar y evaluar los Sin embargo, dado que en la medida de lo posi-
avances de los países del hemisferio en materia ble este artículo trata de analizar estas estadísti-
de lucha contra el narcotráfico. cas con criterios comparables, sólo se incluyen
Tabla 2. Detenidos por narcotráfico, 2000-2007 (tasa por 100.000 habitantes)
País 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Costa Rica 32.01 29.53 34.47 27.33 24.00 ND 27.00 ND

El Salvador 12.33 11.73 11.91 13.72 ND 12.00 ND 14.00
Guatemala ND ND ND 20.00 31.00 52.00 ND ND
Honduras ND ND 11.00 16.40 1.04* 1.13* 2.44* ND
Nicaragua ND ND ND ND ND ND ND 19.00
Panamá 30.59 24.21 21.68 25.68 25.80 20.16 26.00 ND
Estas cifras vienen de los informes del Mecanismo de evaluación multilateral (MEM) de la Comisión Interamericana para
el Control del Abuso de Drogas (Cicad). Otras vienen de datos del Ocavi y algunos de la Unodc.
Los cálculos fueron hechos con la información de población tomada de www.indexmundi.com
* Sólo se encuentran números de acusados, que en general es más bajo que el de detenidos.
Tabla 3. Presupuestos nacionales para la lucha contra las drogas,

2001-2006 (en millones de dólares)
País 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total
Costa Rica 0,27 0,29 ND 1,20 1,91 1,33 5,00

El Salvador ND 0,46 ND 3,37 5,40 6,66 15,89
Guatemala 0,16 0,26 ND 2,84 2,86 2,83 8,95
Honduras ND ND ND ND ND ND ND
Nicaragua ND 0,16 ND ND ND ND 0,16
Panamá ND ND ND 0,47 1,11 2,27 3,85
Total 0,43 1,17 ND 7,88 11,28 13,09 33,85
Estas cifras solamente incluyen los recursos dedicados a la reducción de la oferta y la demanda, no
incluyen otras de administración o dirección.
Todos los datos vienen de los informes del MEM de Cicad, cifras redondeadas.
421
los presupuestos asignados por el gobierno para de personas recurriendo a la amenaza, al uso de
combatir la oferta y la demanda. la fuerza, el rapto, el engaño, el fraude, el abuso
de poder o de una situación de vulnerabilidad,
Es claro que, en la región, los gastos públi-
con fines de explotación sexual, laboral o de
cos dedicados a la lucha contra las drogas han otra índole. Es un delito considerado como una
crecido. Algunos países, principalmente Hon- forma de esclavitud moderna.
duras y Nicaragua, no ofrecen datos sobre los
presupuestos asignados para esta tarea. Estos Hay que señalar que el tráfico ilícito de mi-
países son los más pobres de Centroamérica y grantes también es parte del problema; muchos
a veces no cuentan con los recursos necesarios inmigrantes centroamericanos se trasladan por la
para medir o analizar sus gastos en una forma región y por México hacia Estados Unidos. Aun
tan comprehensiva como el resto. También se cuando es importante contar y clasificar estos ca-
observa que, según estos datos, El Salvador y sos como parte de la trata de personas, éstos no
Guatemala gastan mucho dinero en este proble- son situaciones de tráfico de seres humanos con
ma, lo que posiblemente se explica por el grave fines de explotación sexual o laboral.
problema que tienen ambos Estados, de pandi-
El tráfico de personas también aumentó du-
llas u otros grupos que trafican drogas.
rante los años recientes. Los grupos delictivos
Se observa asimismo el cambio en los gastos han expandido sus operaciones criminales al
estatales de la región en conjunto. Aun cuando tráfico de migrantes así como a la explotación
faltan algunas cifras, se puede afirmar que du- sexual comercial (ESC). El tráfico de personas
rante los cinco años medidos (2001-2006) han crece como parte de los negocios del crimen or-
aumentado. Entre 2004 y 2006 los presupuestos ganizado. La mayoría de las víctimas de la trata
para combatir el problema de los estupefacien- son mujeres y menores, particularmente forza-
tes en la región casi se duplicaron. En la tabla 4 das con fines de ESC.
puede observarse el incremento astronómico en
Centroamérica sufre la trata por varias razo-
los gastos asignados para este problema.
nes: como un lugar de tránsito y también como
mercado. Muchas víctimas son migrantes que
pagan para ser trasladadas a Estados Unidos. En
3.2 Trata de personas otras ocasiones, lugares como Costa Rica y Pana-
má son los destinos para las víctimas de la ESC.
La trata de personas está definida como la cap-
tación, el transporte, el traslado o la recepción
Tabla 4. Cambio de presupuesto en los gastos asignados

para la lucha contra las drogas, 2002 y 2006
País Porcentaje de cambio
Costa Rica 459

El Salvador 1.448
Guatemala 1.088
Honduras ND
Nicaragua ND
Panamá* 483
* Cambio entre 2004 y 2006.
422
3.2.1 Estadísticas y tendencias guerra. El exceso de estas armas y el fácil acceso

a las mismas se combina con la existencia pan-
Las estadísticas sobre la trata de personas en dillas y con instituciones débiles, combinación
Centroamérica son muy difíciles de encontrar que genera una situación muy preocupante. El
y cuantificar por varias razones, entre ellas que tráfico de armas está relacionado con los nego-
la tipificación del problema varía en cada país. cios del crimen organizado y el crecimiento de
El problema es muy complejo y los países de la la violencia. Además, según analistas, el creci-
región tienen sus propias leyes y agencias esta- miento de la narcoguerra en México hace que la
tales para combatirlo. Las estadísticas más com- plétora de armas centroamericanas sea traficada
pletas son las del Instituto Latinoamericano de hacia ese país. Los carteles utilizan armas y ma-
las Naciones Unidas para la Prevención del De- terial explosivo provenientes de Centroamérica
lito y el Tratamiento del Delincuente (Ilanud), para hacer la guerra contra el Estado mexicano.
que recientemente concluyó su estudio sobre la Por eso es importante ver las estadísticas alrede-
trata de personas en Centroamérica, usando los dor del tráfico ilícito de armas y su relación con
ministerios públicos de cada país como fuen- el narcotráfico.
tes de datos. No obstante, el Instituto dice que
“resulta difícil cuantificar, o al menos tener una
cifra aproximada, sobre la realidad de la trata de 3.3.1 Estadísticas y tendencias
personas” (Ilanud, 2009: 20).
Las estadísticas sobre el tráfico de armas, tal
como las otras, son recogidas por las fuentes
3.3 Tráfico de armas gubernamentales de cada país. Los ministerios
públicos ofrecen datos, cuando los tienen, so-
El tráfico de armas se define como el tránsito bre las incautaciones de armas ilícitas y el tráfi-
ilícito de armas, por lo general armas de fuego co de esas armas. Como todos los datos de este
livianas o ligeras, pero también granadas, minas informe, la fidelidad de las estadísticas depende
u otro tipo de material explosivo. La obtención de las fuentes. Algunas oficinas gubernamen-
de armas para fuerzas policiales y militares no tales no ofrecen estadísticas tan comprensivas
es parte del comercio ilícito de armas. En cuan- como otras. Además, en este caso no existe una
to a este último, Centroamérica enfrenta un organización o agencia que recolecte todas las
gran problema. Las guerras civiles de los años cifras sobre el tráfico o las incautaciones de ar-
ochenta crearon un ambiente lleno de armas de mas ilícitas. La Cicad brinda los datos recolecta-
Tabla 5. América Central: casos de trata de personas

denunciados e investigados, 2003-2008
País 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total
Costa Rica ND ND 1 ND 1 3 5
El Salvador ND 17 35 69 36 31 188
Guatemala ND ND ND ND ND ND 134
Honduras ND ND ND 2 2 10 14
Nicaragua 14 13 6 13 16 ND 62
Panamá ND 3 8 6 34 ND 51
* Datos para Guatemala son la suma de los años.
423
dos por los ministerios públicos de cada país y entre 2002 y 2006 las incautaciones en la región
que se presentan en los informes del MEM. Esos aumentaron casi tres veces. Durante el mismo
informes ofrecen los datos más comprehensivos periodo, Guatemala incrementó más de tres ve-
sobre los decomisos de armas traficadas. Otras ces el número de armas incautadas. Honduras
cifras vienen del Ocavi. también muestra un crecimiento de más del
doble entre los mismos años. Faltan los datos
Según los datos de la tabla 6, Costa Rica y
específicos para mostrar un cambio en el resto
Panamá decomisaron la mayoría de las armas
de la región.
ilícitas traficadas en la región durante los años
mostrados, mientras que Nicaragua y El Salva- Los informes del MEM tienen información
dor fueron los que menos lo hicieron (muchas sobre el número de armas incautadas en rela-
veces esta información obedece a la falta de da- ción con delitos de tráfico de drogas. Esta es-
tos). Es difícil establecer con certeza la situa- tadística es útil para mostrar una tendencia en
ción de los países que no recolectan ni analizan la relación entre ambos delitos de naturaleza
cifras sobre este fenómeno. Por ejemplo, en un transnacional.
periodo de seis años El Salvador incautó 278
En la tabla 7 se observa que en Panamá se
armas. Sin embargo, este país enfrenta un gran
incautaron la mayoría de las armas relacionadas
problema de pandillas que están armadas. Es
con delitos de drogas, casi 42% del total para los
decir, aun cuando estas cifras son las mejores
años medidos. Siguen Honduras, con una por-
con que cuentan las organizaciones multilate-
ción de 24%, luego El Salvador con 23% y Cos-
rales y otras fuentes, no muestran la realidad
ta Rica con 12%. No hay suficientes cifras para
completa en ciertos países.
medir las tendencias en Guatemala y Nicaragua.
En los años mostrados, Costa Rica incautó Los datos muestran también una tendencia a la
aproximadamente la mitad del total de armas reducción en las incautaciones de armas rela-
ilícitas decomisadas en la región, mientras que cionadas con el tráfico de drogas. Entre 2002 y
Panamá decomisó 31%, Guatemala 12%, Hon- 2006 los decomisos bajaron 73% en Costa Rica,
duras 6% y El Salvador 1% del total. Por falta de 48% en El Salvador y 79% en Honduras. No hay
datos, Nicaragua muestra una cifra minúscula, cifras suficientes para medir las tendencias en
de menos de 0,1%. Guatemala, Nicaragua y Panamá.
Se observa asimismo que el número de ar-

mas incautadas ha crecido. Según estas cifras,
Tabla 6. Incautaciones de armas ilícitas, 2000-2006
País 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total
Costa Rica ND ND 1.047 1.002 4.674 2.258 2.977 11.958

El Salvador ND ND ND ND 103 85 90 278
Guatemala ND 9 204 200 789 1.062 708 2.972
Honduras 373 163 141 83 116 310 330 1.516
Nicaragua ND ND ND ND ND ND 24 24
Panamá 1.001 1.704 * * * ND ND 7.354
Total 24.102
La mayoría de estas cifras vienen de los informes del MEM de Cicad, otras vienen de datos del Ocavi.
*Panamá encuentra un total de 4.649 armas los años 2002 y 2004,
424
Tabla 7. Armas ilícitas incautadas en relación con arrestos por delitos

por tráfico de drogas, 2000-2006
País 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total
Costa Rica ND ND 66 83 33 16 18 216

El Salvador ND ND 114 110 81 54 59 418
Guatemala* ND ND ND ND ND ND ND ND
Honduras 168 41 113 13 20 52 24 431
Nicaragua ND ND ND ND ND ND ND ND
Panamá** ND ND ** ** ** ND ND 763
Total 1.828
Estas cifras vienen de los informes del MEM.

*Guatemala no dispone del número de armas descomisadas en relación con el tráfico de drogas.
**Panamá tiene un total de 763 armas decomisadas relacionadas con delitos de drogas entre 2002 y 2004.

3.4 Homicidios La tabla 8 y el gráfico 2 muestran con cla-

ridad la situación de violencia en cada país.
Este problema, el último analizado en este artí- Muchas veces, el crimen organizado usa el ho-
culo, incluye otras formas de crimen relaciona- micidio para mostrar fuerza, controlar territorio
das con grupos delictivos, narcotráfico y tráfico y vengar o amenazar a la sociedad y al Estado.
de armas, que amenazan el tejido social o las Es obvio que los países más afectados por las
bases del Estado. En este sentido, los datos so- pandillas, El Salvador, Guatemala y Honduras,
bre homicidios muestran el crecimiento de la tienen las tasas más altas de la región. Además,
inseguridad social que, muchas veces, se asocia ellos tienen instituciones débiles y carecen de
o es producto del crimen organizado. los recursos necesarios para enfrentar su pro-
blema de inseguridad, impunidad e injusticia.
3.4.1 Estadísticas y tendencias Hay que señalar que entre 2003 y 2006 la
tasa de homicidios en cada país creció. En este
Las cifras más importantes son las tasas de ho- periodo, El Salvador tuvo el mayor crecimiento,
micidio por cada 100.000 habitantes y el número con un aumento de 78%. Le siguieron Guate-
de secuestros en cada país. Estos datos muestran mala, con 29%, Honduras, con 28%, Costa Rica,
que la violencia está sistematizada y ofrecen una con 13%, y Panamá, con 2%. Sólo en Nicaragua
comparación entre los países de América Cen- la tasa disminuyó, con una reducción de 30%
tral. Unodc brinda los mejores datos de estos crí- (véase el gráfico 2).
menes, gracias a su Encuesta de las tendencias de
crimen, compilada más o menos cada año. Aquí Con respecto a las cifras de secuestros, ini-
se han complementado sus datos con algunos cialmente este estudio intentó incluir datos
más actualizados del Observatorio Centroameri- sobre este fenómeno en la región. El secuestro
cano sobre Violencia (Ocavi). es utilizado como una herramienta del crimen
organizado, especialmente de los grupos vin-
Según la Declaración de Ginebra, en Amé- culados al narcotráfico, para extorsionar, ganar
rica Central la tasa de homicidios por cada dinero o vengarse. En teoría, los datos sobre
100.000 habitantes en 2004 fue 29,3, excedida secuestro serían útiles para mostrar el creci-
únicamente por la región de África del Sur, con miento de los grupos delictivos. Sin embargo,
31,7 (Geneva Declaration: 71). las estadísticas no son muy fieles ni útiles para
425
Tabla 8. Homicidios por cada 100.000 habitantes, 2001-2006
País 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Promedio
Costa Rica 6,64 6,44 6,99 6,47 7,81 7,91 7,04

El Salvador 34,98 31,54 32,70 41,00 56,67 58,07 42,49
Guatemala 25,20 30,70 35,06 36,30 42,03 45,20 35,75
Honduras 53,72 55,89 33,57 31,89 35,06 42,91 42,17
Nicaragua 10,00 10,00 12,00 12,00 7,98 8,41 10,07
Panamá 10,56 9,56 10,85 9,71 11,26 11,04 10,50
Fuentes: Unodc y Ocavi
Gráfico 2. Tasa de homicidios por 100.000 habitantes, por año y país, 2001-2006
70
60
50
40
30
20
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
medir el problema o hacer comparaciones entre esto, algunas de las tasas más altas registradas
los países de la región, y tampoco se publican. de secuestro en el mundo ocurren en países no
comúnmente asociados con el secuestro (Uno-
Según el informe de la Unodc, Crimen y desa-
dc, 2007: 73-74).
rrollo en Centroamérica:
El informe presenta como ejemplo una com-
(…) las estadísticas oficiales de secuestro no
paración entre Colombia, un país conocido
reflejan el grado del problema de secuestro en
un país. Hay varias razones para esto. Las de- por el fenómeno del secuestro, y Canadá, que
finiciones de secuestro varían enormemente, es considerado estable y pacífico. En términos
desde una muy específica ofensa de rapto de cuantitativos, Canadá contabiliza muchos más
un niño con el propósito de extorsionar dinero
de los padres, a leyes más genéricas proscri- secuestros anuales que Colombia, porque allí el
biendo el mover gente en contra de su volun- crimen se reporta más.
tad. […] Muchos secuestros no son reportados
a la policía, […] precisamente en países donde
el secuestro es común. […] Como resultado de
426
4. Algunos casos de crimen organizado El secuestro de menores y la violencia contra

en Centroamérica las víctimas de ese delito es una manifestación
frecuente del crimen organizado en Guatemala.
La presencia de redes del crimen organizado Aquí el propósito es extorsivo, dado que se bus-
puede constatarse no sólo por los datos mencio- ca obtener grandes cantidades de dinero por los
nados, sino por la existencia de casos concre- rescates. Por otra parte, no se pueden dejar de
tos reportados por los medios de comunicación lado los crímenes por narcotráfico, pandillas,
masiva. A continuación se presentan algunos explotación sexual comercial, extorsión y tráfi-
de ellos, recogidos a partir de una revisión de co de armas.
prensa hecha en septiembre, octubre y noviem-
bre de 2009.
4.3 Honduras
4.1 Nicaragua En Honduras el crimen organizado se manifies-

ta en casos de secuestro y de tráfico de estupefa-
Para el caso nicaragüense las manifestaciones cientes, sobre todo a Estados Unidos. Honduras
más claras y frecuentes del crimen organizado funciona como país de tránsito de un gran nú-
son, sobre todo, las referentes al narcotráfico de mero de narcoavionetas, por ejemplo.
todo tipo de sustancias estupefacientes. La des-
El secuestro también es frecuente en Hon-
articulación de narcobases, la incautación de duras. En 2009, las noticias reportaron al me-
drogas en las fronteras, la detección de cultivos nos 73 denuncias de raptos de niños e, incluso,
de marihuana, narcolaboratorios y narcodóla- de ancianos, que además parecen contar con la
res, entre otros, son las noticias principales en complicidad de algunos oficiales o guardias de
los diarios del país. seguridad. Asimismo, se dan los denominados
Por otra parte, el secuestro se ha convertido “secuestros express” y secuestro de migrantes,
en un problema importante. Se han articulado entre otros.
bandas dedicadas a este tipo de crimen con el También hay crímenes de extorsión, lavado
objetivo principal de localizar víctimas, prin- de dinero, sicariato, trata de personas, tráfico de
cipalmente personas relacionadas con la esfera armas, pandillas y, más recientemente, terroris-
política del país o extranjeros. De forma más ge- mo financiado por múltiples actividades como
neral, se observan casos de explotación sexual, el lavado de dinero.
estafa, sicariato, corrupción, trata de personas,
tráfico de armas y cibercrimen, y la inserción de
las pandillas o maras en los sectores más vul- 4.4 Costa Rica
nerables.
En el caso costarricense la mayor parte de los ti-
pos de crimen organizado que se presentan tie-
4.2 Guatemala nen que ver con el robo de vehículos por parte de
bandas organizadas, además del narcotráfico y la
En este país las redes del crimen organizado corrupción en empresas e instituciones públicas.
relacionadas con el lavado de dinero predo- Ejemplo de ello son las noticias sobre balaceras
minan en casos de exportación de productos entre narcotraficantes, la utilización del correo
como el cardamomo por parte de varias empre- nacional para el tráfico de cocaína, los detenidos
sas investigadas por las autoridades e, incluso, por el robo de grandes cantidades de vehículos,
en otros vinculados con el financiamiento del actos de corrupción en las jefaturas de policía y
narcotráfico. casos tan trascendentes de corrupción como el
427
de Caja-Fischel, con ex presidentes de la Repú- Sin embargo, además de las maras, la tra-
blica involucrados. ta de personas y el narcotráfico son visibles, al
igual que en los demás países de la región, y hay
La actividad de las pandillas o maras y los
también casos de explotación sexual comercial
secuestros se dan en mucha menor medida,
infantil, estafas, secuestros y corrupción.
pero este tipo de casos se observa cada día más.
Otras manifestaciones son el lavado de dinero,
la extorsión y el tráfico de armas.
5. Conclusiones
Como un cáncer social, el crimen organizado
4.5 Panamá transnacional busca lugares frágiles en donde
instalarse. Por eso, la región centroamericana
En este país las noticias sobre el crimen organi-
es un anfitrión perfecto para estos parásitos so-
zado destacan, al igual que en Costa Rica, mayor
ciales. Las tendencias analizadas muestran una
incidencia de la corrupción, con casos como los
situación muy grave. Este informe presentó,
de las aduanas y otros órganos estatales como
apoyado en datos variados y comprensivos, el
las autoridades de tránsito y los ministerios, así
crecimiento de los problemas asociados al cri-
como en los partidos políticos, los bancos y las
empresas. men organizado transnacional, como evidencia
el considerable aumento de las cifras de los as-
El narcotráfico también está presente en te- pectos analizados.
rritorio panameño, en gran medida por su cerca-
nía a países exportadores como Colombia, que Actualmente, después de las guerras de las
lo utilizan de puente. Esto se manifiesta en las décadas pasadas, América Central enfrenta la
grandes cantidades de narcos presos, los carga- amenaza del crimen transnacional. El número
mentos de drogas confiscados por las autorida- de armas traficadas, los homicidios y los casos
des, los colombianos detenidos en el aeropuerto de tráfico de seres humanos han crecido. Lo más
panameño por posesión de drogas para tráfico, preocupante es el posicionamiento de la región
narcos vinculados con otros crímenes, etc. como un lugar importante para el tráfico de dro-
gas ilícitas, combinado con los problemas de
corrupción, la debilidad institucional y el creci-
4.6 El Salvador miento de grupos delictivos que sufre el istmo.
Es visible la corrupción y la violencia en donde
En El Salvador el caso más crítico respecto al hay presencia de carteles y un Estado débil.
crimen organizado es el de las pandillas o ma-
Con el crecimiento y la expansión de los car-
ras que, a su vez, se vinculan con otros delitos
teles mexicanos, Centroamérica está en la mira
como el robo, el secuestro y, por supuesto, el
de estas organizaciones. Los datos muestran el
narcotráfico, para su financiamiento. Las maras
se han convertido en un problema grave para El aumento de las incautaciones de cocaína y de
Salvador, que poco a poco se va extendiendo a armas traficadas por el istmo. La región no está
los demás países centroamericanos. Sobre este preparada adecuadamente para abordar el pro-
problema se reportan casos como los de Maras blema del crimen organizado. Las estadísticas
Salvatruchas, involucradas con homicidios y también muestran este hecho. Las bajas cifras
extorsiones, que han logrado ser desarticula- en incautaciones en varios países de la región,
das, maras que están incursionando en España, especialmente de armas y drogas, no reflejan la
capturas de pandilleros de la MS y la 18, que verdadera situación. En estos países es probable
son las principales organizaciones del país, por que la debilidad institucional y la corrupción
mencionar algunos ejemplos. expliquen la falta de datos exactos. Sin embargo,
428
la presencia y los actos de los grupos delictivos Unodc (2009). World Drug Report. http://www.unodc.
en la región continúan creciendo. org/documents/wdr/ WDR _2009/ WDR 2009_eng_
web.pdf
U. S. National Drug Threat Assessment Report, 2009.
http://www.usdoj.gov/ndic/pubs31/31379/31379p.
Bibliografía pdf
El Heraldo, “Caso Hank vuelve a la palestra”, 10 de ju-
Casas, Kevin (2006). Venciendo el temor, San José,
nio de 2000.
PNUD.
La Nación, “Objetan libertad de juez”, 8 de febrero de
Geneva Declaration. “Global Burden of Armed Violen-
2000.
ce Report”. http://www.genevadeclaration.org/pdfs/
Global-Burden-of-Armed-Violence-full-report.pdf La Nación, “Oficial del OIJ preso con coca y heroína”, 15
de octubre de 2003.
Ilanud (2009). “Diagnóstico de las capacidades naciona-
les y regionales para la persecución penal del delito
de trata de personas en América Central”, Ilanud.
Unodc (2007). Crimen y desarrollo en Centroamérica.
http://www.unodc.org/pdf/research/Estudio_de_
Centro_america_2007.pdf
429
Anexo
Bases de datos por tema y por país
Costa rica
http://ministeriopublico.poder-judicial.go.cr/noticias/noticias/Secuestro%20Extorsivo.html
http://www.poder-judicial.go.cr/salatercera/indice%20penal/S.htm
http://www.asamblea.go.cr/proyecto/14000/14079.doc
http://74.125.95.132/search?q=cache:WurOF0RLyuQJ:www.elfinancierocr.com/ef_archivo/2009/agosto/23/_MMedia/0000008435.doc+secuestro+extorsivo&cd=14&hl=es&ct=clnk&gl=cr
Secuestro http://www.tdc.odd.ucr.ac.cr/metadato.php?var2=TDC000267
extorsivo http://74.125.95.132/search?q=cache:96MFOmk5TCcJ:asamblea.racsa.co.cr/proyecto/tx_base/14014.doc+secuestro+extorsivo&cd=39&hl=es&ct=clnk&gl=cr
http://www.mopt.go.cr/documentos/Boletines/2008/Consejos-para-protegernos.pdf
http://www.estadonacion.or.cr/estadoregion2008/PDF/Grano_maiz/7modulo%20seguridad.pdf
http://www.estadonacion.or.cr/info2002/nacion8/Po-fortalecimiento/Informe%20final%20Administracion%20de%20justicia%20y%20seguridad%20ciudadana.pdf
http://www.incae.ac.cr/ES/clacds/seminarios/foroseguridad/Espinoza-Control-del-Delito.pdf
www.asamblea.go.cr/proyecto/14700/14702.doc
430
Robo de
http://www.estadonacion.or.cr/estadoregion2008/regional2008/paginas/JM%20Rico%20Ponencia%20Marco%20conceptual.pdf
vehículos y otros
http://www.rree.go.cr/politica-exterior/index.php?stp=21&langtype=&Submit=Download&download=yes&txt_name_file=Nicaragua%20(declaraci%F3n)230703.doc
http://www.icd.go.cr/sitio/index.php
Tráfico y
consumo http://www.iidh.ed.cr/comunidades/seguridad/docs/seg_publicaciones/Seminario-Nicaragua/Documentos/11-amenaza-narcotrafico.pdf
de drogas
www.icd.go.cr/sitio/downloads/uploads/web.../Bol_3_2008.pdf
http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/6590.pdf
Tráfico ilícito de
migrantes http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/6050.pdf
y trata de personas
http://www.una.ac.cr/idespo/pdf/PRESENTACION_MIGRACION_TRATA_PERSONAS.pdf
http://www.arias.or.cr/images/publicaciones/DialogoCentroamericano-171108.pdf.
Tráfico de
http://www.asamblea.go.cr/actas/comision/cpogob/2006-2010/tercera/acta038.doc.
armas
http://www.arias.or.cr/images/publicaciones/LaviabilidadSobreunComercio.pdf.
Nicaragua
Secuestro www.quinchobarrilete.org/modulos/.../reformas_codigo_penal_Nicaragua.pdf
extorsivo http://www.poderjudicial.gob.ni/arc-pdf/cpp01.pdf
http://www.confidencial.com.ni/2009-627/pdf/edicion627.pdf
Robo de vehículos
www.conamornicaragua.org.ni/.../UNA%20POLICIA%20DIGNA%20%20270208.doc
y otros
www.conamornicaragua.org.ni/.../NICARAGUA%20COMO%20VAMOS.doc
http://www.policia.gob.ni/cedoc/sector/drg/diagdrog.pdf
http://www.policia.gob.ni/cedoc/sector/drg/D_09_01_15_droga.pdf
http://www.cancilleria.gob.ni/docs/files/3269.pdf
http://desastres.cies.edu.ni/digitaliza/tesis/t114/seccionb.pdf
Tráfico y consumo
http://www.policia.gob.ni/cedoc/sector/planfc/directrizdptal2004.pdf
de drogas
http://www.migob.gob.ni/cnlcd/documentos/plan_nacional_antidroga_809.pdf
www.hacienda.gob.ni/documentos/presupuesto/.../file
http://legislacion.asamblea.gob.ni/normaweb.nsf/($All)/7CEACCD4067BA3CD062570A10057C1A9?OpenDocument
http://www.ienddhh.org.ni/documentos/11.pdf
Tráfico ilícito de http://www.gtzgenero.org.ni/_publicacion/TRATA%20PERSONAS%20FINAL.pdf
migrantes y trata
http://www.gtzgenero.org.ni/_publicacion/Manual%20Guía%20Metodológica.pdf.pdf
431
de personas
http://www.undp.org.ni/proyectos/1/95
http://www.undp.org.ni/files/proyecto/1198188239_Sumario%20Ejecutivo.pdf (Aplicable a Centroamérica)
Tráfico de armas
http://www.policia.gob.ni/cedoc/sector/relinter/CAM.pdf (Aplicable a Centroamérica)
http://www.cinco.org.ni/archive/28.pdf
El Salvador
Robo de vehículos http://www.pnc.gob.sv/servicios/vehiculos_robados.php

y otros http://www.cnsp.gob.sv/descargas/4_resultadosproyecto.pdf
http://www.csj.gob.sv/leyes.nsf/ef438004d40bd5dd862564520073ab15/92af2708c0412f2e06256df2005a43c2?OpenDocument
http://www.gobernacion.gob.sv/eGobierno/SeccionesPrincipales/Eventos/Archivo2005/Estudiantes+dicen+no+al+consumo+de+drogas.htm
http://www.ceprode.org.sv/article.php?story=20060630162036897
Tráfico y consumo http://www.csj.gob.sv/LINEAS%20JURISPRUDENCIALES.nsf/0/102270f1f148e7440625695a005476c8?OpenDocument

de drogas http://www.ucad.edu.sv/archivos/EL%20LAVADO%20DE%20ACTIVOS.pdf
http://www.ccad.ws/documentos/legislacion/PM/T-5.pdf
http://www.nacionesunidas.org.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=221
http://www.elsalvadorcompite.gob.sv/documentosIC/Reporte_SISE/2005/No4_Seguridad.pdf
http://www.isdemu.gob.sv/legislacion/Cr%E9ase%20el%20Comit%E9%20Nacional%20contra%20la%20Trata%20de%20Personas.pdf
http://www.mspas.gob.sv/comunicaciones/trata_personas/pdf/conceptos_basicos.pdf
http://www.isna.gob.sv/Documentos%20e%20Investigaciones/OEA%20Combate%20al%20Delito%20de%20Trata%20de%20Personas.pdf
http://www.rree.gob.sv/sitio/sitiowebrree.nsf/pages/bases_concurso
migrantes y trata http://www.mspas.gob.sv/comunicaciones/trata_personas.asp
de personas
http://www.mspas.gob.sv/comunicaciones/trata_personas/pdf/brochure_trata_de_personas.pdf
432
http://www.seguridad.gob.sv/Web-Seguridad/Migracion/trata.htm
http://www.elsalvador.org/Embajadas/Estados Unidos/Prensa2.nsf/e498be3b0f6599a1852569910014d0d8/b7fe4231a6627a8a8525716a00739974?OpenDocument
http://www.isdemu.gob.sv/legislacion/PROTOCOLO%20TRATA%20TRANSNACIONAL%20-%202006-2.pdf
http://www.cnsp.gob.sv/programas/p-menosarmas.htm
http://docs.google.com/viewer?a=v&q=cache:rrfUwRcBIrIJ:www.pnud.org.sv/2007/component/option,com_docman/task,doc_download/gid,739/Itemid,56/+tráfico+de+armas+"tráfi
co+de+armas"&hl=es&gl=cr&pid=bl&srcid=ADGEESj6KO_Pkvn39XYPq-yrDHVqJTS3o1xTKUATVWyXLlp9k7tFKvzyNPwbiX5kIRtuNkDA3PrqKAccZXerL6D74B6sLu_if5C4902e3J-
Tráfico de armas
jWoxygffl9qo6zr0ttBRSUJsuT6nBTdQL7&sig=AHIEtbQjg4REhVHglIvvrzKM0a_MwWuN7Q
http://www.rree.gob.sv/sitio/Comunicaciones.nsf/1818f7529cb182ec88256bad0063911e/ecceff845e24fd1106256bdd00539614?OpenDocument
www.pnud.org.sv/2007/component/option,com_docman/.../Itemid,56/
Honduras
http://www.cncn.gob.hn/cncn/index2.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=50&Itemid=44
http://www.conadeh.hn/noticias/proteger_mar.htm
Tráfico y consumo http://www.poderjudicial.gob.hn/juris/Leyes/Ley%20sobre%20uso%20Indebido%20y%20Trafico%20Ilicito%20de%20Drogas%20y%20Sustancias%20Psicotropicas.pdf

de drogas http://www.gobernacion.gob.hn/descargas/declaracion_cartagena.pdf.
http://www.cncn.gob.hn/cncn/index.php?option=com_frontpage&Itemid=1
http://ftp.cnbs.gov.hn/uif_pdf/reglamento_modelo_Cicad.PDF
http://www.cofadeh.org/html/noticias/jovenes/index_geleria.htm
http://www.ciprodeh.org.hn/Leyes%20Derechos%20Humanos/convenio%20represion%20trata.htm
http://www.gobernacion.gob.hn/web_migracion/pagactu/Boletin%20Trata%202.pdf
migrantes y trata http://www.migracion-remesas.hn/document/trata_personas_americas.pdf
de personas
http://www.canaturh.org/wp-content/uploads/2008/10/legislacion-nacional-e-internaciona.pdf
http://www.aci-erp.hn/doct/Remesas_Economia%20_ERP.pdf.
http://www.cofisa.hn/amvas/pdf/ERP%20ocotepeque.pps.
http://www.ciprodeh.org.hn/Amnistia.htm
www.sre.hn/TRATADOS%20POR%20MATERIA/Alianza/TD224.pdf
http://cidbimena.desastres.hn/docum/crid/Enero2004/pdf/spa/doc5048/doc5048-c3.pdf.
433
Tráfico de armas
http://www.ffaah.mil.hn/index.php/noticias/estado-mayor-conjunto/568-la-doctrina-militar-en-las-ffaa-de-honduras.html?start=1
http://www.fhis.hn/Barrio%20Ciudad/Document%20Library/PIMB/Danli,%20el%20Paraiso/Danli,%20El%20Paraiso%20Parte%205.pdf.
http://www.conadeh.hn/noticias/Entrevista_golpe_de_estado.htm
Guatemala
http://www.odhag.org.gt/html/TOMO4C2.HTM
http://www.i-dem.org/rd/2008/enero/050908-1518.htm
Secuestro extorsivo http://www.oj.gob.gt/es/QueEsOJ/EstructuraOJ/UnidadesAdministrativas/CentroAnalisisDocumentacionJudicial/infomensual/2009/InfoMens%2062.pdf
http://biblioteca.usac.edu.gt/tesis/04/04_5909.pdf
http://biblioteca.usac.edu.gt/tesis/04/04_6808.pdf.
http://portal.sat.gob.gt/sitio/index.php/impuestos/vehiculos/13-registro-fiscal-de-vehlos/8025-aviso-robo-de-vehiculos.html
http://www.denuncias.com.gt/galeria/Robo.pps.
Robo de vehículos http://www.sieca.org.gt/publico/Doctos_y_Publicaciones/Documentos_Analiticos/Integracion_Siglo_XXI/comision_politica_matriz_de_seguimiento.htm

y otros http://www.mp.gob.gt/index.php?option=com_content&view=article&id=91:operativos-contra-robo-furgones&catid=1:latest-news&Itemid=108
http://www.ceg.org.gt/noticiacompleta.php?id_noticia=1271
http://www.caldh.org/ylajuventudque/cap03.pdf
http://digi.usac.edu.gt/bvirtual/investigacio_files/INFORMES/COYUNTURA/INF-2003-016.pdf.
Tráfico y consumo
http://www.seccatid.gob.gt/quienes.html
de drogas
http://biblioteca.flacso.edu.gt/asp/glQuery.asp?buscable=S&encabezamiento=TRAFICO%20DE%20DROGAS
http://www.i-dem.org/?p=15726
http://www.onu.org.gt/contenido.php?ctg=1412-1399-1338-unfpa
434
http://www.iglesiacatolica.org.gt/20090901.pdf
http://www.savethechildren.org.gt/index.php?option=com_content&view=article&id=49&Itemid=23&lang=es
migrantes y trata http://200.35.172.197/incedes/file.php/1/Documentos/Doc_Trata_de_Personas_revisado.pdf
de personas
http://congreso08.org/
http://www.minex.gob.gt/index.php?Itemid=30&id=2174&option=com_content&task=view
http://www.ohchr.org.gt/documentos/ponencias/Palabras%20seminario%20violencia%2016112009%20(em).pdf
http://www.pami-guatemala.org/Documentos/Ley92009.ppt.
Tráfico de armas http://www.iepades.org/honduras.pdf
http://www.iepades.org/abordando.pdf
http://www.nasgt.com.gt/espanol.htm
http://www.iepades.org/abordandoProblema.pdf
http://www.fundesa.org.gt/es/publicaciones/05_-_Boletin_de_Desarrollo_Indice_Global_de_Paz.pdf
Panamá
Robo de vehículos http://www.asamblea.gob.pa/legispan/Pdf_TRA_his/2000_TRA_HIS/2003_tra_HIS/PROYECTOS/2003_P_016.pdf

y otros
http://www.ministeriopublico.gob.pa/Image/Informe_de_Situacion_Procuraduria_General_de_la_Nacion_Mayo_2009.pdf
http://www.eac.com.pa/espanol/pdf/tratadosbilaterales.pdf
Tráfico y consumo http://www.presidencia.gob.pa/ver_nodo.php?cod=103
de drogas
http://www.asamblea.gob.pa/noticias-08/2008/notimay09/06-05-09-03.html
http://www.ministeriopublico.gob.pa/ImgDocPdfs.aspx?Id=282
http://www.mingob.gob.pa/?pag=vernoticias&idnoticia=568&tipo=2
http://www.asamblea.gob.pa/legispan/Pdf_LEY/1990_LEY/1996_LEY/1996_PDF/1996_048_LEY.pdf
http://www.uaf.gob.pa/leyes/leyes/leyn41-2000.pdf
Tráfico ilícito de http://www.juspax.org.pa/ACTIVIDADES/Taller_Trafico.html
migrantes y trata
http://www.ministeriopublico.gob.pa/Image/Resumen%20Ejecutivo%20sobre%20el%20Fortalecimiento%20de%20las%20capacidades%20Nacionales%20y%20Regionales.pdf
de personas
http://www.smn.gob.pa/Noticias/new_notice/CULMINA%20CAPACITACI%D3N%20SOBRE%20TRATA%20DE%20PERSONAS%20EN%20EL%20SENAN.html
http://www.ministeriopublico.gob.pa/DiscursosPdfs.aspx?Id=88
http://www.defensoriadelpueblo.gob.pa/sub.php?spid=523&st=1
Tráfico de armas http://www.presidencia.gob.pa/ver_nodo.php?cod=469
http://www.smn.gob.pa/Noticias/new_notice/REINTEGRO%20DE%20LA%20EMBARCACION%20DE%20LIGIA%20ELENNA.html
435
http://www.mingob.gob.pa/imprimir.php?idnoticia=279&tipo=2
http://bdigital.binal.ac.pa/bdp/descarga.php?f=artpma/vision%20de%20paz.pdf
http://www.mef.gob.pa/Portal/2007-comunicados/2007-UniversitariosColombianosInteresadosEnProtocolosDeCooperacionEntreAmbosPaises.html
en Colombia y la región andina, 2008-2009
Introducción
Este artículo es una actualización y ampliación del primer trabajo sobre
crimen organizado en Colombia y la región andina que el autor realizó para
el Observatorio de Crimen Organizado en América Latina en 20081. Consta
de tres secciones: 1) la actualización de los datos estadísticos disponibles
sobre cultivos de coca y producción potencial de cocaína en la región an-
dina, trata y tráfico de personas, y exportaciones e importaciones de armas
pequeñas y municiones de guerra; 2) la descripción y caracterización de los
actores internos y externos del crimen organizado en cada país/subregión,
y de las principales políticas y programas para el combate al crimen organi-
zado; y 3) un listado actualizado de fuentes seleccionadas sobre el crimen
organizado en Colombia y la región andina.
436
Actualización y ampliación de los mapeos sobre el crimen organizado en Colombia y la región andina, 2008-2009
1. Actualización de los mapeos sobre el crimen organizado en Colombia y la región

andina, 2008-2009
1.1 Cultivos de coca y producción potencial de cocaína en la región andina
Tabla 1. Producción potencial de cocaína y área cultivada con coca en Colombia, Bolivia y Perú
(número de familias involucradas en el cultivo, 2006-2008)
Área cultivada
Producción potencial de cocaína (toneladas) Número de familias
(hectáreas)
involucradas en el cultivo
País Unodc ONDCP USDOJ Unodc ONDCP USDOJ
2006 2007 2008 2006 2006 2007 2006 2007 2008 2006 2006 2006 2007 2008
Colombia 610 600 430 718 550 535 78.000 99.000 81.000 157.200 157.200 167.000 80.000 59.328*
Bolivia 94 104 13 135 115 120 27.500 28.900 30.500 25.800 25.800 29.500 N/A N/A
Perú 280 290 302 288 265 210 51.400 53.700 56.100 37.000 42.000 36.000 N/A N/A
Total 984 994 845 1.141 930 865 156.900 181.600 167.000 220.000 225.000 232.500 N/A N/A
* Unodc, Colombia-Coca Cultivation Survey, julio de 2009.

Fuentes: Unodc World Drug Report 2009; United States Department of Justice (USDOJ), National Drug Threat Assesment 2009;
ONDCP, “Current State of Drug Policy: Successes and Challenges”, enero de 2008.
Tabla 2. Plantas de procesamiento de cocaína destruidas, 2006-2008

Laboratorios para pasta de coca Laboratorios para base
Laboratorios básicos Cristalizaderos Cristalizaderos
y base de cocaína de cocaína
País Dpto. de Estado Dpto. de Estado

Unodc Unodc Unodc
de Estados Unidos de Estados Unidos
2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008
Colombia N/A N/A N/A 2.045 2.095 2.531 1.952 2.875 3.238 202 265 267 205 2401 301
Bolivia 6.268 6.268 7.557 4.070 3.087 4.988* 4.070 3.087 4.988 3 NA NA 3 6 7
Perú N/A N/A N/A 707 649 1.205 713 627 1.205 11 16 19 11 16 19
Total 6.268 6.268 7.557 6.822 5.831 68.724 6.735 6.589 9.431 216 NA /NA 219 262 327
* Categorizados por Unodc como laboratorios de pasta de coca y cocaína en Bolivia y pasta de coca y base de cocaína en Colombia.
Fuentes: Unodc monitoreo de cultivos de coca 2009 (Bolivia, Perú, y Colombia); United States Department of State Bureau for In-
ternational Narcotics and Law Enforcement Affairs. International Narcotics Control Strategy Report. Volume I. Drug and Chemical
Control, marzo de 2009.
437
Gráfico 1. Producción potencial de cocaína (mt) en la región andina, 1994-2008
1.200
1.000
800
Metric tons
600
400
200
0
1995 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Colombia Perú Bolivia
Fuente: Unodc World Drug Report 2009.
1.1 Trata y tráfico de personas
Tabla 3. País de origen/destino, intensidad, víctimas, intención de trata

Intensidad
País de País de la trata Víctimas Intención de trata
Comentarios
origen (región de destino) a países (mayoría de casos reportados) (mayoría de casos reportados)
destinos
Argentina
Brasil
Perú • Mujeres Explotación sexual
Bolivia Mediano
Chile • Menores /Trabajo forzado
Estados Unido
España
Unión Europea
Suramérica
• Mujeres Explotación sexual
Colombia Centroamérica Alto
• Menores trabajo forzado
Estados Unidos
Asia
Colombia
Venezuela
• Mujeres
Ecuador España Mediano Explotación sexual
• Menores
Chile
Ecuador
• Mujeres Explotación sexual La mayoría del tráfico de per-
Perú Perú Mediano
• Menores Trabajo forzado sonas en Perú es doméstico
México
• Mujeres Explotación sexua Importancia por su carácter de
Venezuela Caribe Alto
• Menores Trabajo forzado país de tránsito
Estados Unidos
Fuentes: U. S. State Department, Trafficking in Persons Report, 2009; Unodc, Report on Human Trafficking, 2009.
Nota: Venezuela ha incrementado su importancia como país de tránsito en el tráfico de humanos. Según el Departamento de Estado
de Estados Unidos, este país andino es utilizado como un punto de partida de Sudamérica para el tráfico de mujeres y menores hacia
México, el Caribe, Norteamérica y Europa con fines de explotación sexual y trabajo forzado. Una ruta utilizada con frecuencia lleva
venezolanas/os a Curazao, tanto forzadamente como por medio de ofertas de trabajo falsas. De ahí son después traficados a Holanda y
otros países de Europa occidental. A la vez, es importante destacar que no sólo son venezolanas/os lo que salen de Venezuela; también
hay colombianas/os y ecuatorianas/os, entre otras nacionalidades, que son traficados por este país a mercados ilegales en el exterior.
438
1.3 Exportaciones e importaciones de armas pequeñas y municiones de guerra
Tabla 4. Países importadores, países vendedores, volumen total 2000-2005, productos principales
Importaciones de armas Vol. total Principales
Ranking
País pequeñas y ligeras (SALW), (dólares) países vendedores Productos principales
región
importador municiones, sus partes 2000-2006 2000-2005 (>70%)
andina 2005 2006
Vol. total 2000-2006 (dólares) (>70%)
Estados Unidos • Municiones

9’065.669 España • Armas pequeñas
Bolivia 5 2’261.821 1’709.790
Brasil • Pistolas
China • Revólveres
• Armas de fuego militares
• Armas militares
Estados Unidos • Pistolas
Colombia 119’558.787 1 17’145.912 39’204.023 Israel • Revólveres
Sudáfrica • Lanza granadas
• Lanza llamas
• Otros
Estados Unidos • Munición para armas pequeñas
Ecuador 16’901.922 3 2’563.758 2’434.345 Brasil • Pistolas
Francia • Revólveres
España • Munición para armas pequeñas
Perú 16’655.239 4 2’692.177 4’192.824 Estados Unidos • Pistolas
Italia • Revólveres
Rusia
• Munición para armas pequeñas
Estados Unidos
• Pistolas
Venezuela 52’632.112 2 3’034.903 19’490.436 España
• Revólveres
Australia
• Armas de fuego militares
Italia
Fuente: Comunidad Segura. “El balance de la balanza: exportaciones e importaciones de armas pequeñas y ligeras (APL), sus partes
y munición en América Latina y el Caribe 2000-2006”. En: En la mira 09/2008.
Nota: en la región andina se observa una tendencia de aumento en los gastos de defensa y seguridad. La tabla 4 muestra que el
incremento de las importaciones de armamentos es particularmente marcado en Venezuela, Colombia y Perú. Hay un aumento
importante en la compra de armas de Rusia, Irán, Israel y China. Por ejemplo, entre 2005 y 2008 Venezuela gastó más de 4.400
millones de dólares en adquisición de armamento de Rusia, incluidos veinticuatro aviones de combate Sukhoi, cincuenta heli-
cópteros de combate, y 100.000 fusiles de asalto de última generación. A mediados de 2009, el presidente Hugo Chávez anunció
que su país estaba negociando la compra de armamento por un valor de 2.200 millones de dólares a Rusia. Este negocio incluirá
la adquisición de docenas de tanques de guerra rusos. Sin embargo, Venezuela no es el único país en la región que invierte en la
compra de armas: Colombia y Bolivia también tienen contratos pendientes con Rusia, China y Estados Unidos.
439
2. Ampliación de los mapeos sobre do en septiembre de 2007, y su segundo líder,

el crimen organizado en Colombia Wilber Varela (Jabón), asesinado el 1 de febrero
de 2008 en Mérida (Venezuela), siguen activos
y la región andina
en toda la cadena de producción, transporte y
distribución de cocaína, y también en el lava-
2.1 Descripción y caracterización
do de dinero. Ejercen coerción, intimidación y
de los actores internos
dominio territorial por medio de Los Rastrojos
y externos del crimen organizado y Los Machos, sus respectivos grupos de sica-
en cada país/subregión2 rios, en su lucha por el control de rutas y acceso
al producto primario. Mientras Los Machos si-
2.1.1 Colombia guen teniendo su base en el departamento del
Valle, controlando laboratorios en zonas rurales
Los narcotraficantes colombianos han evolu-
y el acceso a ciudades y pueblos de la región y
cionado considerablemente desde la década de
a lo largo de la costa Pacífica, Los Rastrojos –li-
los ochenta. La extinción de los grandes carte-
derados actualmente por Comba– han buscado
les de la droga de Medellín y Cali en los años
llenar el vacío que dejó la desmovilización del
noventa, principalmente durante los gobiernos
de César Gaviria (1990-1994) y Ernesto Samper grupo paramilitar Autodefensas Unidas de Co-
(1994-1998), se debió en parte al alto perfil de lombia (AUC), expandiendo su influencia en los
sus líderes y a sus estructuras verticales centra- departamentos del Valle, Cauca, Nariño, Cho-
lizadas, que los convirtieron en blancos cada có, Putumayo y Norte de Santander. Montoya
vez más fáciles de combatir por las autoridades. centralizó el control operacional; Varela tendía
Las organizaciones narcotraficantes de la actua- a depender más de operadores independientes
lidad son mucho más pequeñas y podría haber y grandes socios externos. A ambos les pagaban
hasta 150 de ellas. con frecuencia por “prestar sus nombres” a ope-
raciones de narcotráfico en las que, aparte de
eso, no participaban mayormente.
• El Cartel del Norte del Valle y sus sucesores
El desmantelamiento de los grandes carteles
El cartel del Norte del Valle fue la única estructura propició el surgimiento de individuos y grupos
lo bastante sólida como para retomar el negocio especializados en transporte y lavado de di-
de los grupos de Medellín y Cali. Asumió el con- nero. Algunos de los socios de los carteles de
trol de la mayor parte del tráfico de droga y ex- Medellín y Cali en los años ochenta y noventa,
pandió sus operaciones a finales del gobierno del como Beto Rentería y Salomón Camacho, han
presidente Samper y comienzos del de Andrés mantenido un perfil más bajo, uniendo fuerzas
Pastrana (1998-2002). Compuesto originalmen- con operadores más grandes, como Juan Carlos
te por clanes familiares, era menos jerárquico y Abadía (Chupeta), arrestado en 2007, y Hermá-
abarcador que sus predecesores, pues dependía goras González (el Gordo), capturado en Vene-
más de filiales para el transporte y la venta. Cada zuela el 9 de marzo de 2008, para concentrarse
vez más debilitado por la presión de las fuerzas en el lavado de grandes sumas de dinero por
de seguridad y por sus fricciones internas, hoy medio de inversiones legítimas. Otras personas
sólo siguen en el negocio unos pocos capos y sus han adquirido reputación como facilitadores
socios, la mayor parte de los cuales han ascendi- de transporte internacional. Fabio Ochoa Vasco
do desde las filas de los viejos carteles grandes y (Carlos Mario) ha sido vinculado con el trans-
han establecido sus propias redes. porte de cocaína y el lavado de dinero por el
Elementos de las facciones más fuertes de lo Caribe hacia México; se sospecha que Eduardo
que era el cartel del Norte del Valle antes de que Restrepo Victoria (el Socio), enlace con el cartel
su jefe Diego Montoya (Don Diego) fuera deteni- de Tijuana en México, fue un importante socio
440
de Varela; se cree que Daniel Barrera (el Loco) cales de narcotráfico. Por ejemplo, en la región
obtiene droga de las Fuerzas Armadas Revolu- del bajo Cauca, en el norte de Antioquia, miem-
cionarias de Colombia (Farc), a las que provee bros del antiguo bloque Central Bolívar de las
de precursores químicos, y que se ha asociado AUC se han vuelto a armar y controlan centros
con grandes traficantes para sacar droga desde de acopio de base de coca en zonas semi rura-
el aeropuerto internacional de Bogotá. les; la Organización Nueva Generación (ONG),
que mantiene la estructura del bloque Liberta-
Actualmente, las autoridades colombianas
dores del Sur de las AUC, ha tratado de penetrar
temen el surgimiento de una nueva generación
las comunidades cocaleras controladas por las
de narcotraficantes de bajo perfil que subcontra-
Farc en las montañas de Nariño.
tan gran parte de la cadena y son difíciles de de-
tectar. Las redes de narcotraficantes que fungen También se han detectado nuevos grupos ar-
de empresarios en ciudades grandes y medianas mados ilegales involucrados en el narcotráfico
exportan regularmente pequeñas cantidades de y otras actividades criminales, como la extor-
cocaína por varios medios, como servicios pos- sión y el robo de tierras, a lo largo de corredo-
tales, correos humanos (mulas), vuelos comer- res estratégicos y en las fronteras con Venezue-
ciales y barcos de carga. la, Ecuador y Panamá (algunos de ellos operan
cristalizaderos). Entre los más notorios están
En el extremo inferior de la cadena de pro-
el grupo de Arnulfo Sánchez González, Pablo,
ducción sigue habiendo intermediarios entre los
en la alta Guajira; el de Darío Usura, Otoniel o
cultivadores de coca y las redes de narcotráfico
Mauricio, en los departamentos de Córdoba, Ce-
en algunas regiones, sobre todo en aquellas con
sar, Antioquia, Chocó y Magdalena; el de César
una mayor presencia militar y en donde las Farc
A. Torres Lujan en el sur de Bolívar; el de Walter
no ejercen un control territorial, y en aquellas
con una larga tradición de cultivos de coca. Aun- Ochoa Guisao, el Guerre, en el Magdalena me-
que las Farc son compradoras cada vez más im- dio; las Águilas Negras, que operan (al parecer
portantes de hoja de coca, pasta de coca y base todavía sin un mando unificado) en varios de-
de cocaína, los intermediarios en regiones como partamentos en la costa Caribe y pacífica, en la
la serranía de La Macarena (departamentos de frontera con Venezuela y Ecuador, así como en
Meta y Caquetá) y a lo largo del río Putumayo (en el interior de Colombia; el Ejército Revoluciona-
las fronteras con Ecuador y Perú) siguen com- rio Popular Antiterrorista Colombiano (Erpac),
prando el producto primario a los campesinos liderado por Pedro Oliviero Guerrero, Cuchillo,
y transportándolo a granel a los laboratorios de en los departamentos de Guaviare y Vichada: y
cristalización ubicados en el departamento del Los Paisas bajo el mando de Ángel de Jesús Pa-
Vichada y a lo largo de la costa Pacífica. checo Chancí, Sebastián, en Antioquia, Córdo-
ba, Magdalena y Sucre.
• Los nuevos grupos armados ilegales
• Las guerrillas de las Farc
El surgimiento de nuevos grupos armados ilega- y del Ejército de Liberación Nacional (ELN)
les en el país después de la desmovilización de
los paramilitares de las AUC tiene que ver con Si bien la participación de las Farc en el nego-
el control de los recursos primarios de la droga cio de la droga es generalizada, la naturaleza de
–cultivos, instalaciones de procesamiento para dicha participación varía según la región. Según
producir pasta de coca, base de cocaína y cocaí- las fuerzas de seguridad colombianas, tienen pre-
na pura, y rutas de narcotráfico regionales– que sencia en 428 de los 1.100 municipios del país,
estos grupos buscan salvaguardar de otras orga- incluidos 128 con cultivos ilícitos. El control que
nizaciones ilegales, incluidas las Farc. También ejercen sobre poblaciones y territorios en zonas
tienen vínculos con estructuras nacionales y lo- rurales les ha permitido definir las condiciones
441
para sembrar, cosechar y procesar coca. Las Farc gunas autoridades colombianas creen que pue-
también son las únicas compradoras de los pro- de haber unas 100.000 familias involucradas;
ductos primarios de coca en las áreas que contro- Unodc calculó que había 67.000 en 2006. En la
lan. Algunos de sus frentes han ascendido en la cuenca del Orinoco (Vichada, Arauca, Casana-
cadena para controlar el contrabando de precur- re) y Meta-Guaviare, 85% y 65% de campesinos,
sores químicos y la producción de cocaína pura, respectivamente, producen base de cocaína.
y han establecido vínculos con organizaciones Pese a tener más conocimientos especializados,
narcotraficantes internacionales. Las fuerzas de los campesinos siguen recibiendo apenas 2% de
seguridad creen que algunos de los principales las utilidades que reporta el narcotráfico.
carteles mexicanos compran a las Farc hasta 55%
de la cocaína que introducen a Estados Unidos,
sea directamente o por intermediarios. Para faci- 2.1.2 Perú
litar el envío a los traficantes internacionales, las
Farc han ido invirtiendo cada vez más en asegu- En los últimos años, las organizaciones narco-
rar las rutas y los medios de transporte, y se sabe traficantes de Perú, que tradicionalmente han
que han establecido nexos con redes centroame- operado en grupos familiares muy organizados
ricanas que sirven de trampolines para desarro- (clanes o “firmas”), han dejado de ser produc-
llar operaciones más grandes en México, Estados toras de pasta de coca y base de cocaína para
Unidos y Europa. convertirse en productoras y exportadoras de
cocaína de alta calidad. Aunque no han alcan-
El Ejército de Liberación Nacional, más pe- zado el mismo nivel de desarrollo de sus pares
queño que las Farc, ha negado repetidamente su mexicanos o colombianos, existe un alto riesgo
participación en negocios de droga, pero cada de expansión. La Dirección Antidrogas (Diran-
vez es más claro que sus frentes que operan en dro) de la Policía Nacional del Perú ha incau-
regiones productoras de coca y corredores estado en laboratorios clandestinos moldes para
tratégicos cerca de la frontera venezolana y al prensar la cocaína en “ladrillos” para la expor-
sur de la costa pacífica dependen de ingresos tación, con logos distintivos de “firmas” para su
relacionados con el narcotráfico. Frentes mili- identificación.
tarmente debilitados en regiones como el sur de
Bolívar, en donde los insurgentes tienen bue- Los clanes peruanos son las principales or-
nas relaciones con las comunidades, parecen ganizaciones encargadas de la exportación, el
depender más de los “impuestos” que cobran a transporte y la distribución de cocaína y “paco”
los cultivos de coca; existe evidencia creciente (pasta base de cocaína) en los prósperos mer-
de que los frentes más fuertes en Nariño, Cesar, cados de droga del Cono Sur. En asocio con
Norte de Santander y Arauca están implicados traficantes brasileños, “firmas” peruanas en el
en el procesamiento y el transporte de pasta de valle del río Apurímac y Ene (Vrae) despachan
coca, base de cocaína y cocaína pura. cocaína en aviones pequeños cuyo destino es
Brasil. Los clanes peruanos cuentan con la ayu-
da de familiares en el área de cruce a Chile de
• Los campesinos
Tacna-Arica y Santiago, y también utilizan a Bo-
Se sabe que los campesinos que cultivan y cose- livia como país de tránsito para ingresar a Chile,
chan coca se han ido sofisticando, pues los ni- Argentina y Brasil.
veles de producción se han mantenido a pesar
de que el tamaño promedio de las parcelas se ha • Traficantes colombianos y mexicanos en el Perú
reducido en más de la mitad. Los campesinos
también han aumentado la producción de base Sin embargo, las principales operaciones de
de cocaína, que se vende a un mayor precio. Al- exportación de cocaína son manejadas por re-
442
presentantes de las organizaciones mexicanas tivar coca y procesar pasta de coca en pozas de
y colombianas, lo cual ayudaría a explicar el maceración cerca de los ríos Mantaro y Ene. En
aumento en la producción potencial de cocaí- los últimos dos años y medio, los dos grupos
na, así como las modalidades innovadoras de han incrementado las operaciones violentas en
exportación. Estas organizaciones están en contra de la policía antinarcóticos y en contra
el Perú porque no existe capacidad local para de los funcionarios del gobierno, en lo que pa-
competir por los mercados y garantizar la carece ser una nueva estrategia de “limpiar” los
lidad y entrega del producto. Aunque se cree corredores de tránsito de policías “desafiantes”
que los principales carteles de droga de Méxi- y otras presencias estatales. Los esfuerzos de
co dirigen operaciones en el Perú, el vicefiscal erradicación manual forzada por parte de las
general para investigaciones especiales sobre fuerzas de seguridad se ven seriamente dificul-
crimen organizado de México, José Luis Santia- tados por las acciones armadas de Sendero. Por
go Vasconcelos, dijo en octubre de 2007 que el ejemplo, en Yanajanca (alto Huallaga) se detec-
cartel de Sinaloa, que parece tener contactos en taron campos minados y bombas caseras en las
el país desde hace algún tiempo, era el único plantaciones de coca.
que contaba con la “capacidad logística y finan-
Entre agosto de 2008 y mayo de 2009, Sen-
ciera” para dirigir operaciones de exportación
dero Luminoso dio muerte a 33 y lesionó a 48
importantes desde el Perú.
miembros de las fuerzas de seguridad. Civiles
Desde 2002 existe evidencia creciente que también han sido afectados por la violencia
indica que colombianos del cartel del Norte del desatada por Sendero en los epicentros del nar-
Valle trabajan con el cartel de Sinaloa. Ambos cotráfico en Perú, a saber, las zonas del Vrae y
grupos compran cocaína peruana que llevan alto Huallaga. Analistas conocedores del asunto
hasta la costa pacífica mexicana. También hay estiman que el grupo guerrillero tiene entre 350
indicios de que al cartel de Sinaloa, con ayu- y 600 miembros. Sin embargo, la organización
da colombiana, le interesa la etapa de procesa- sufre de divisiones internas crecientes, que de-
miento de cocaína. Un laboratorio clandestino bilitan su cohesión y confinan su actividad a
destruido en 2007 era operado por químicos algunas regiones. El grupo que opera en el Vrae
colombianos y se cree que pertenecía al cartel. bajo el mando de los hermanos Quispe Palomi-
Narcotraficantes colombianos también operan no, que supuestamente formaron parte de la or-
en Tocache (Huallaga) y en Monzón. Tres mexi- ganización desde principios de la década de los
canos y un colombiano que fueron arrestados en ochenta, frecuentemente ha expresado su apoyo
Lima a comienzos de noviembre de 2007 tenían a cocaleros y parece tener una capacidad orga-
en su posesión no sólo cocaína, sino también nizativa más desarrollada que su contraparte en
precursores químicos utilizados para la produc- el alto Huallaga. Pese a ello, se puede decir que
ción de anfetaminas. en los últimos dos años, Sendero ha represen-
tado una amenaza cada vez más grande para el
• Remanentes de Sendero Luminoso Estado peruano en lo referente al narcotráfico y
la seguridad pública.
Liderados por Artemio en el valle del Alto Hua-
El incremento de las acciones armadas y la
llaga y Aguaytía (entre Huánuco y Ucayali) y
participación cada vez más profunda en el nar-
por Alipio en el Vrae, los dos remanentes de la
cotráfico por parte de Sendero Luminoso, ha
agrupación guerrillera rural Sendero Luminoso
hecho que la política contrainsurgente cobrara
han estructurado una fuerza con considerable
otra vez más peso en el debate político en Perú.
capacidad militar que provee seguridad a los
En general, el papel de Sendero en el narcotrá-
narcotraficantes. Según informes, a fines de
fico parece confinarse a la protección de rutas
2004 los hombres de Alipio empezaron a cul-
443
para narcotraficantes y al cobro de impuestos Comando da Capital (PCC) de Brasil. A mediados

a cocaleros. El tráfico como tal parece estar to- de 2009, la policía boliviana encontró y destru-
davía en manos de otros grupos pequeños de yó dos cristalizaderos de cocaína grandes en el
narcotraficantes y medianos acopiadores pe- departamento de Santa Cruz. En los operativos
ruanos, así como de traficantes mexicanos que varios colombianos fueron detenidos.
están ganando importancia en Perú. También
La cantidad de extranjeros arrestados por
hay indicios de que algunos grupos de Sende-
tratar de llevar cocaína a Europa, sobre todo a
ro tienen sus propios cultivos de coca y pozos
España, desde el aeropuerto de Santa Cruz, ha
de maceración. Lo cierto es que el enlace entre
aumentado. Entre el 1 de enero y el 10 de octu-
la organización y los narcotraficantes es clave
bre de 2007, la Fuerza Especial de Lucha contra
para la sobrevivencia del grupo armado.
el Narcotráfico (Felcn) arrestó a 94 bolivianos
Pese a los rumores de que las Farc están ope- que intentaban pasar cocaína por los aeropuer-
rando en Perú, Crisis Group fue informado de tos internacionales del país, así como a un nú-
que su presunta actividad a lo largo de la fron- mero considerable de europeos.
tera y los operativos en el alto Huallaga, Ucayali
y Aguaytía eran probablemente intentos de es- • Los mercados de la hoja de coca y el narcotráfico
tablecer corredores logísticos que comuniquen a
sus tropas en Colombia, mas no participación en Se calcula que 10% de la hoja de coca que llega
nuevas operaciones políticas o de narcotráfico. al mercado legal en La Paz se desvía hacia la
producción de droga en otras partes. Según in-
formes, se detectó complicidad entre algunos de
2.1.3 Bolivia los dueños de almacenes en el mercado y nar-
cotraficantes. De acuerdo con funcionarios de
En Bolivia no hay grandes organizaciones de la policía en La Paz y Buenos Aires, a Argentina
narcotraficantes, pues allí la norma son clanes se ha introducido ilegalmente hoja de coca legal
familiares pequeños y compactos, difíciles de para procesarla y convertirla en pasta de coca.
infiltrar, que operan sobre todo en La Paz/El
Alto y los departamentos de Cochabamba (cen-
tro) y Santa Cruz (oriente). Sin embargo, algu- 2.1.4 Venezuela
nas organizaciones extranjeras pequeñas, sobre
todo colombianas, peruanas y mexicanas, son Los narcotraficantes colombianos están uti-
activas en el país. Grupos bolivianos trafican lizando cada vez más el territorio venezolano
cocaína del Perú para transportarla hasta Brasil, para introducir su cocaína en Estados Unidos y
que también es el destino de cerca de 70% de Europa, en especial los estados de Zulia, Táchi-
la cocaína boliviana. La cocaína procesada en ra y Apure, en el occidente y suroccidente del
Cochabamba se lleva por la selva hasta pistas país. Algunas fuentes creen que la reubicación
aéreas clandestinas en Beni, desde donde avio- del tráfico por Venezuela se debe tanto a peleas
nes livianos la transportan hasta el estado de entre narcotraficantes como al mejoramiento en
Rondônia en Brasil, ya sea directamente o por la aplicación coercitiva de la ley en Colombia,
Paraguay. sobre todo en los departamentos de Norte de
Santander, Santander y Cesar. Es posible que
las redes del crimen organizado estén utilizan-
• Narcotraficantes extranjeros en Bolivia
do, por lo menos como cubierta protectora, la
El principal lugar de salida de la cocaína bolivia- gran cantidad de población colombiana que
na es el departamento de Santa Cruz, en donde vive en Venezuela, de la cual cerca de medio
presuntamente viven dos miembros del Primeiro millón tiene residencia legal pero que, según
444
algunos, asciende a tres o cuatro millones si se zolanos obtenidos ilegalmente para operar en el
cuentan los inmigrantes ilegales. país. Miembros de las Farc, el ELN y traficantes
colombianos parecen estar negociando en Táchi-
• Narcotraficantes colombianos y la creciente ra el tránsito de drogas con la Guardia Nacional
violencia criminal en Venezuela y la policía de los municipios fronterizos. Se ha
arrestado a agentes del Cuerpo de Investigacio-
Si bien las Farc y el ELN tienen presencia a lo lar- nes Científicas, Penales y Criminalísticas (CICPC)
go de la frontera y algunos miembros de las Farc y de la Guardia Nacional cuando intentaban car-
pueden manejar actividades relacionadas con el gar pequeños aviones con cocaína.
narcotráfico desde Caracas, las autoridades an-
Es posible que los narcotraficantes hayan
tinarcóticos venezolanas se han concentrado en
corrompido a oficiales y funcionarios militares
combatir a los grandes narcotraficantes colom-
del más alto rango. Según se afirma, los oficiales
bianos vinculados con el antiguo grupo parami-
buscan cargos a lo largo de la frontera colombia-
litar de las AUC, como Vicente Castaño (el Profe),
na para obtener ganancias. Dado que algunos
Miguel Ángel Mejía (el Mellizo) y Salomón Ca-
tienen estilos de vida opulentos e incluso extra-
macho Mora, así como al cartel del Norte del Va-
vagantes, no es descartable que haya bastante
lle. Hay algunos indicios de que, incluso después
corrupción. Se cree que un grupo de generales
de la desmovilización de las AUC, los individuos
de la Guardia Nacional dirige una operación
y grupos que tienen nexos con los paramilitares
conocida como el cartel del Sol, que según se
siguen siendo más perseguidos que los rebeldes.
afirma controla las operaciones de tránsito a lo
Aunque no se sabe de capos del narcotráfico largo del eje Arauca, Bolívar y Delta Amacuro.
locales, la ausencia de controles adecuados para Mauro Marcano, periodista y concejal de Ma-
investigar los grandes montos de capital que in- turín, estado de Monagas, en el nororiente de
gresan a la economía es un caldo de cultivo per- Venezuela, fue asesinado el 1 de septiembre de
fecto para engendrar poderosas organizaciones 2004 tras haber denunciado repetidamente al
narcotraficantes. Esto se refleja en la violencia cartel del Sol. El 5 de marzo de 2007, el nar-
que aqueja a los barrios tuguriales de Caracas, cotraficante Ceferino García, sospechoso de ser
como Petare y Catía, impulsada por guerras te- uno de los líderes del mismo, fue arrestado bajo
rritoriales por el control de actividades delicti- el cargo de ser el autor intelectual del asesinato.
vas y criminales, entre ellas la distribución de Sin embargo, ningún alto oficial de la policía o
droga para el consumo local. del ejército en el estado de Monagas ha sido lle-
vado a juicio por cargos relacionados con narco-
• Corrupción oficial tráfico. Marcano había hablado de connivencia
entre García y el general Alexis Maneiro Gómez
La presunta participación de oficiales de la pode la Guardia Nacional (un comandante de inte-
licía y el ejército en actividades de narcotráfico ligencia y jefe del comando regional 7, con base
preocupa mucho. Un indicador plausible del fra- en Puerto La Cruz), el coronel Juan Fabricio Ti-
caso de las autoridades en su lucha contra el tráfi- rry, jefe del destacamento No. 77 en Monagas, y
co de drogas, y posiblemente de su participación José Manuel del Moral, ex jefe de policía en el
en este tipo de actividades, es la disminución de estado de Monagas.
las incautaciones de droga en territorio venezo-
lano al tiempo que dichos decomisos aumentan
en otros países, incluyendo narcóticos proceden- 2.1.5 Ecuador
tes de Venezuela. Otro indicador podría ser el
hecho de que los narcotraficantes colombianos Los grandes cargamentos de cocaína provienen
están utilizando documentos de identidad vene- sobre todo de la facción del cartel del norte del
445
Valle dirigida por Diego Montoya, arrestado hace erradicación segura le dieron más peso al lado
poco. Trabaja mediante alianzas flexibles con gru- militar.
pos más pequeños que incluyen a ecuatorianos,
Aunque los objetivos antinarcóticos, que fue-
colombianos y peruanos a cargo del transporte,
ron los que más acogida tuvieron en Estados Uni-
el almacenamiento y la exportación. Las dro-
dos, están lejos de haberse cumplido del todo, su
gas atraviesan por tierra la frontera colombiana
papel en la lucha contra los grupos insurgentes
(Putumayo) hasta Puerto Francisco de Orellana
Farc y ELN se cuestiona poco. Sin duda, el Plan
(provincia de Orellana) y Nueva Loja (provincia
Colombia fortaleció a las fuerzas de seguridad del
de Sucumbíos), a menudo transportada por mu-
gobierno y les permitió, desde 2002, confrontar a
jeres y niños. Las Farc parecen estar cobrando un
unas Farc cada vez más poderosas y lograr éxitos
“impuesto” por el paso fronterizo de la cocaína o
militares importantes, y también proceder con la
la pasta de coca, pero también se cree que parti-
desmovilización de los principales grupos para-
cipan en actividades de narcotráfico en Ecuador,
militares. Sin embargo, el balance no es del todo
sobre todo el frente 48 en la región fronteriza de
positivo: el proceso de desmovilización ha sido
Tulcán (Carchi, Ecuador) e Ipiales (Nariño, Co-
objeto de críticas, las organizaciones no guberna-
lombia), y la columna móvil Teófilo Forero a lo
mentales (ONG), la Organización de las Naciones
largo de la ruta Mocoa-La Hormiga-San Miguel,
Unidas (ONU) y las organizaciones de derechos
en Putumayo. Se afirma que trabajan con grupos
humanos interamericanas siguen acusando con
delictivos de Sucumbíos que manejan operacio-
argumentos verosímiles a las fuerzas armadas de
nes de contrabando de gasolina. Los principales
violación de los derechos humanos, las Farc y el
compradores son los carteles mexicanos de Sina-
ELN siguen activos y todavía no se han solucio-
loa, Juárez y Tijuana.
nado los problemas estructurales subyacentes,
sobre todo en las áreas rurales.
2.2 Políticas y programas para el combate Documentos del gobierno colombiano seña-
al narcotráfico y el crimen organizado lan que de los 10.700 millones de dólares inverti-
dos por Bogotá y Washington entre 1999 y 2005,
2.2.1 Colombia el 57,5% se destinó a la erradicación de cultivos
de coca mediante fumigación aérea y medios ma-
La política antinarcóticos de Colombia está liga- nuales, y a la modernización de las fuerzas de
da a la política de seguridad democrática (PSD) seguridad; el 26,6% se destinó al fortalecimiento
del presidente Álvaro Uribe (2002-2006; 2006- institucional, incluido el sector judicial. Algunos
2010), que tiene como objetivo recuperar la se- observadores independientes señalaron que es-
guridad en zonas de conflicto en las que operan tas cifras podrían subestimar los fondos colom-
grupos armados ilegales que derivan ingresos bianos que se invierten en la Policía y el Ejército
del narcotráfico. El Plan Colombia, una estra- para el desarrollo de actividades antinarcóticos,
tegia conjunta con Estados Unidos, ha tenido porque es difícil desagregar los gastos destinados
como ejes principales la imposición coercitiva a actividades de contrainsurgencia y a activida-
de la ley y los aspectos de seguridad en la lucha des contra la droga. La sola financiación de Es-
contra la droga. Inicialmente propuso un pre- tados Unidos fue de 6.300 millones de dólares
supuesto de 7.500 millones de dólares (4.000 hasta el año fiscal 2009.
aportados por Estados Unidos), repartidos casi
equitativamente entre programas militares y no Los esfuerzos por controlar los cultivos ilí-
militares. Sin embargo, dichas proporciones citos, principalmente mediante fumigacion aé-
se alteraron prácticamente desde el comienzo, rea, arrojan resultados ambiguos. Durante su
pues los costos de los helicópteros y los aviones aplicación inicial, la fumigación contribuyó a
de alas fijas utilizados para la fumigación y la la rápida reducción del área de dichos cultivos,
446
de 102.000 hectáreas en 2001 a 80.000 en 2004. cubría cerca de 78% del comercio de la droga,
Sin embargo, pese a una tasa sostenida de fumi- se pudo controlar mejor gracias a una mayor co-
gación –más de 130.000 hectáreas anuales des- operación con Estados Unidos; aunque los ex-
de 2002, con un pico de 172.025 hectáreas en pertos creen que la reducción en el número de
2006–, el área cultivada aumentó a 86.000 hec- barcos sospechosos detectados en 2006 se de-
táreas en 2005 y disminuyó apenas ligeramente bió, por lo menos en parte, a la capacidad de los
a 78.000 en 2006. Según Unodc, más de 70% traficantes para adaptarse a las circunstancias,
de los cultivos identificados en 2006 estaban como planear vuelos por territorios no monito-
en zonas nuevas. Por otra parte, la reducción de reados a lo largo de la frontera con Venezuela y
la parcela promedio y el desarrollo de técnicas pasar cargamentos más pequeños por las fronte-
para proteger los cultivos han significado que ras con Brasil y Perú.
sólo 25% de los que han sido fumigados por aire
Si bien las autoridades colombianas han
se han erradicado de manera permanente; el
puesto énfasis en sus golpes contra las finan-
resto vuelve a crecer rápidamente. Según Uno-
zas de las organizaciones delictivas y los grupos
dc, en 2007 había 99.000 hectáreas de coca y en
armados ilegales, la capacidad de las redes de
2008 bajó a 81.000 hectáreas.
narcotráfico para lavar activos parece haberse
La dudosa efectividad de la fumigación aérea visto afectada apenas marginalmente. La intro-
ha fomentado el incremento de la erradicación ducción del sistema de oralidad en los juicios
manual. Desde fines de 2004, el gobierno ha (oral accusatory system) y de una ley que pe-
establecido más de 130 grupos de erradicación naliza la financiación del terrorismo le ha dado
manual (GEM) de 30 hombres, y entre 2002 y al Estado nuevas herramientas para combatir el
2006 la técnica se amplió desde 2.762 hectáreas lavado de activos, pero éstas aún no se utilizan
hasta 42.110, y ha sido más efectiva, pues sólo plenamente. Desde su creación en 1999, la Uni-
15% de las parcelas analizadas por Unodc han dad de Información y Análisis Financiero (Uiaf),
experimentado resiembras. Algunos funciona- una institución independiente que antes estaba
rios colombianos dicen que el programa pronto vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito
se ampliará aún más, aunque este método se si- Público, ha mejorado la detección de flujos de
gue utilizando para complementar, mas no para dinero sospechosos, de cerca de 399,1 millones
sustituir, la fumigación aérea, porque es difícil de dólares en 2002 a 559 millones en 2005. La
implementarlo en zonas de conflicto. Unidad de Control de Lavado de Activos de la
Fiscalía aumentó gradualmente la extinción de
La prioridad asignada a la aplicación coer-
dominio, al pasar de 1.099 activos en 2002 a
citiva de la ley y a la interdicción produjo al
4.348 en 2006, y expropió 6.627 activos en ese
comienzo mejores resultados. Las incautacio-
nes de cocaína aumentaron de 95,2 toneladas mismo periodo. Sin embargo, la diversificación
en 2002 a 168,4 en 2005, y bajaron luego a 130,9 de los métodos de lavado de activos y la habili-
en 2006, en gran parte, según creen los exper- dad para explotar tanto las lagunas jurídicas en
tos, debido a cambios en las técnicas de tráfico. las reglamentaciones nacionales como la falta
De modo similar, el incremento exponencial de de capacidad de las autoridades para monito-
la capacidad de las fuerzas de seguridad permi- rear las operaciones de cambio de divisas han
tió inicialmente a las autoridades ser más efec- mantenido a los traficantes un paso por delante.
tivas en la interrupción de los movimientos de El director de la Uiaf, Mario Aranguren, admitió
cocaína. La interdicción aérea incrementó rápi- que a través del sector financiero colombiano
damente la detección de vuelos sospechosos, se blanquean hasta 8.000 millones de dólares
de 141 en 2002, cuando se reactivó el Plan de anuales de dinero del narcotráfico.
interdicción aérea con Estados Unidos, a 462
en 2004. El tráfico marítimo, que según se creía
447
2.2.2 Bolivia los Yungas (al norte de La Paz) se han mostrado

reticentes a erradicar. Sus cultivos han crecido
El presidente Evo Morales (2006-2010; 2010-) es constantemente en los últimos tres años, y el go-
muy consciente de la sensibilidad política que bierno sólo ha logrado la erradicación volunta-
reviste la coca en su país. El enfoque de su go- ria de 1.250 hectáreas. Desde 2006, la asistencia
bierno de izquierda es “cocaína no, coca sí”. To- para desarrollo alternativo de la Unión Europea
davía lidera a las seis federaciones de sindicatos (UE) se ha desplazado del Chapare a los Yungas.
de cocaleros en la región del Chapare (departa- Tiene como objetivo construir mejores carrete-
mento de Cochabamba), y los movimientos so- ras e infraestructura, prestar servicios educati-
ciales y sindicatos relacionados con los cultivos vos y sociales así como fomentar la siembra de
son una parte importante de su partido Movi- cultivos alternativos con el fin de mejorar el ni-
miento Al Socialismo (MAS). A fines de 2006, el vel de vida y desalentar la coca. La UE también
gobierno lanzó su Estrategia de lucha contra el incluye el enfoque de “control social” en sus
narcotráfico y revalorización de la hoja de coca programas en los Yungas, para dar coherencia
2007-2010, que tiene un doble objetivo: “a) ra- a la estrategia global del gobierno. Sin embargo,
cionalizar, estabilizar y controlar la producción si se quiere reemplazar la coca como principal
de hoja de coca en un nivel sostenible mediante fuente de ingreso para 50.000 familias, es preci-
la participación social; y b) garantizar los pro- so que haya otros cultivos rentables al alcance
pósitos legítimos de la coca producida”. de los campesinos.
La erradicación forzada del excedente de Aunque los cocaleros del Chapare parecen
coca ha sido reemplazada por la erradicación respetar las medidas del gobierno para frenar
consensual, cuyas metas están siendo esta- los cultivos de coca, en los parques naturales
blecidas por los sindicatos de cocaleros. En el vecinos, Isiboro Secure y Carrasco, los cultivos
Chapare, el control del área de coca ha conta- han aumentado considerablemente; los parques
do con el apoyo de la exitosa implementación del departamento de Santa Cruz también corren
del principio según el cual cada miembro del peligro. Esto sugiere que los campesinos sin tie-
sindicato puede cultivar un “cato” de tierra. La rra e incluso agricultores del Chapare podrían
erradicación de la coca cubrió un total de 6.250 estar entrando ilegalmente a los parques para
hectáreas en 2007, más de 1.000 más que en talar el bosque primario y sembrar coca para
2006, la mayor parte en el Chapare. El gobierno producir cocaína. El gobierno dice estar com-
intentó registrar cada hectárea de coca en esta prometido con el uso de las Unidades Móviles
zona para fin de año mediante mecanismos de de Patrullaje Rural (Umopar) de la Felcn para
“control social”, que incluyen alentar a los ve- erradicar estos cultivos, con resultados escasos
cinos y miembros de los sindicatos a denunciar hasta el momento.
violaciones de la regla de un “cato”. Tanto la
El gobierno ha apoyado iniciativas tendien-
Fuerza Especial de Lucha contra el Narcotráfico
tes a legitimar varios aspectos de la producción
(Felcn) de la Policía Nacional como el vicemi-
de coca: aumentar el límite legal nacional de los
nisterio de Defensa Social han recibido un nú-
cultivos de coca de 12.000 a 20.000 hectáreas;
mero creciente de informes de cocaleros advir-
abrir un tercer mercado legal para hojas de coca
tiendo sobre los cultivos en exceso, sobre todo
en Caranavi (al norte de La Paz); una reglamen-
en el Chapare.
tación comercial de junio de 2006 que permite a
El éxito de la erradicación voluntaria y el los cocaleros vender hoja de coca no procesada
“control social” parece estar estrechamente liga- en los mercados nacionales sin utilizar a comer-
do al prestigio del presidente Morales entre los ciantes minoristas como intermediarios; un ar-
campesinos de su bastión político en el Chapa- tículo (384) en la nueva Constitución, aprobada
re. Por el contrario, los cocaleros de la región de en enero de 2009, que estipula que la hoja de
448
coca es parte del patrimonio cultural nacional; de impedir el transbordo de cocaína peruana es
y la campaña para retirar la hoja de coca de la indispensable controlar mejor las fronteras con
lista de sustancias prohibidas de la Convención Perú y Brasil.
de las Naciones Unidas sobre drogas.
De hecho, a Brasil le preocupa el tráfico des-
Como los cultivos de coca actuales se extiende territorio boliviano. La capacidad de Bolivia
den a 30.500 hectáreas, según Unodc, un tope de para frenar el flujo de droga ha disminuido des-
20.000 hectáreas significaría una disminución de que Estados Unidos redujo su participación
sustancial y, al mismo tiempo, una meta realista. directa en sus operaciones antinarcóticos, y
Sin embargo, el gobierno necesita poder imponer desde que la Drug Enforcement Agency (DEA)
el cumplimiento de ese límite y garantizar que fue expulsada del país, en 2008. Por consiguien-
las 20.000 hectáreas se utilicen exclusivamente te, a Brasilia y a La Paz les interesa establecer
para consumo e industrialización tradicionales. una comisión bilateral y un diálogo de alto ni-
Todavía no se sabe a ciencia cierta cuánta coca se vel para mejorar los mecanismos de respuesta,
necesita para abastecer la demanda tradicional. en especial para cooperación de inteligencia.
El Instituto Nacional de Estadística (INE), con fi-
nanciación de la Comisión Europea, adelanta un
“Estudio integral de la hoja de coca en Bolivia”, 2.2.3 Perú
que incluye ocho estudios sobre aspectos espe-
cíficos, está siendo realizado, cuya concusión se Al igual que en Bolivia, desde hace siglos los
espera a finales de 2010. pueblos andinos del Perú han cultivado la coca
para fines tradicionales como mascar la hoja y
Pese al fuerte liderazgo del presidente Mora- preparar té y remedios medicinales. En 1978, la
les y al apoyo popular con que cuenta, el presi- ley general de drogas permitió el cultivo de coca
dente y su partido, el MAS, dependen de los sin- para satisfacer la demanda tradicional (calcula-
dicatos de cocaleros y los movimientos sociales da en 9.000 toneladas de hoja de coca anuales)
para el apoyo callejero. Después de los violentos y prohibió cualquier excedente. Así mismo, es-
enfrentamientos entre los cocaleros y los habi- tableció el registro de cocaleros y el monopolio
tantes urbanos en Cochabamba el 11 de enero de la Empresa Nacional de la Coca (Enaco) para
de 2007, que dejaron un saldo de dos muertos y la comercialización e industrialización de las ho-
cientos de heridos, los cocaleros se han movili- jas. Los cultivos de coca en el Perú, país que an-
zado en varias ocasiones para “defender” de la tes era el mayor productor del mundo, se reduje-
oposición de derecha al gobierno de Morales y ron notoriamente entre 1995 y 1999, de 115.300
a la Asamblea Constituyente, que concluyó su a 38.700 hectáreas. Sin embargo, en la primera
trabajo en diciembre de 2007. década del siglo XXI los cocaleros han ido reac-
tivando los campos, incrementando los cultivos
Las fuerzas armadas y la Fiscalía general
hasta abarcar 56.100 hectáreas en 2008, según
cooperan, compartiendo recursos y realizando
Unodc, y elevando la producción de hoja de coca
operaciones conjuntas. Sin embargo, la Felcn hasta alcanzar 114.100 toneladas en 2006, de las
necesita tecnología de vigilancia electrónica y cuales 92% se desvía a la producción de droga.
apoyo logístico, y sobre todo helicópteros pro-
pios. Bolivia realiza interdicción de precurso- Para reducir las áreas cocaleras que exceden
res químicos en el marco del acuerdo Precan de la demanda interna anual estimada, el gobier-
la Comunidad Andina de Naciones (CAN), así no desarrolla dos tipos de erradicación manual:
como la Operación Seis Fronteras, una iniciativa voluntaria –“gradual y concertada” según las
de la Conferencia Internacional para el Control autoridades– y forzada, o “programada”. La Co-
de Drogas (Idec) que cubre los países andinos misión Nacional para el Desarrollo y Vida sin
más Venezuela y Brasil. Sin embargo, con el fin Drogas (Devida), creada en 2002 para diseñar,
449
coordinar e implementar políticas de control de alternativo pero no lograron ganarse la vida así,
drogas, es la entidad encargada de los progra- han vuelto a sembrar coca.
mas voluntarios, que tienen como complemento
programas de desarrollo alternativo. En 2004 se Mientras el gobierno del presidente Alejan-
erradicaron en total 2.733 hectáreas según ese dro Toledo (2001-2006) concentró sus esfuerzos
esquema, 3.266 en 2005 y 2.551 en 2006. Más en una erradicación que no logró frenar la expan-
de 62.000 familias en 779 comunidades han sión de la coca, la Estrategia nacional 2007-2011,
participado en el programa. La erradicación for- del gobierno del presidente Alan García (2006-)
zada de cultivos ilícitos, adelantada por la Uni- pareció en un inicio enfatizar la prevención, la
dad de Control y Reducción de la Hoja de Coca rehabilitación de drogadictos, la interdicción de
en el Alto Huallaga (Corah) del Ministerio del las redes de narcotráfico y el desarrollo en las
Interior, ha aumentado año tras año, de 7.605 áreas afectadas para desincentivar los cultivos.
hectáreas en 2004 a 8.966 en 2005 y 10.137 en Pese a que se les aseguró que la erradicación
2006. Más de 5.800 familias en 87 comunida- forzada no iba a ser un elemento central de esta
des en Tocache han participado, con la ayuda estrategia, los campesinos dicen que ha aumen-
de Unodc y Usaid. tado, e incluso los registrados por la Enaco están
sujetos a erradicación sin previo aviso.
Los programas de desarrollo alternativo de
Devida se implementan en el bajo, medio y alto En abril de 2007, luego de bloqueos de ca-
Huallaga, Aguaytía, Pichis, Pachitea, Apurímac, rreteras y protestas violentas organizados por
Tambopata y Pasco-San Gabán, pero no hay pro- las asociaciones de cocaleros en Tocache (alto
gramas de erradicación en el valle de los ríos Huallaga), Huánuco y Aguaytía (Ucayali), el
Apurímac y Ene (Vrae) o en las zonas de Mon- presidente García le ordenó al ministro del In-
zón. En el Vrae, la policía se concentra en la terior, Luis Alva Castro, “bombardear” las pozas
destrucción de las pozas de maceración de los de maceración con aviones de guerra, una tác-
laboratorios de pasta de coca y cocaína; muchos tica muy criticada por considerársela poco rea-
consideran al valle de Monzón como una tierra lista. La violencia exacerbada de los narcotrafi-
de nadie, en donde los cocaleros están decidi- cantes contra policías, jueces y fiscales reforzó
dos a oponerse a la erradicación y a la que las la línea dura del gobierno. El 19 de noviembre,
autoridades temen ir. el presidente del Consejo de Ministros, Jorge
del Castillo, propuso al Congreso incrementar
Con la ayuda de las agencias de desarrollo de
el presupuesto de las fuerzas de seguridad y la
Estados Unidos y la UE, el banco de desarrollo
reactivación de bases militares en el Amazonas
alemán (Kreditanstalt für Wiederaufbau, KFW) y
para combatir el terrorismo y la insurgencia. El
Unodc, los campesinos pueden crear coopera-
gobierno fue objeto de críticas cuando algunos
tivas para cultivar productos como cacao, café,
grupos fuertemente armados, que se sospecha
palmitos y aceite de palma, que se exportan prin-
son remanentes del movimiento Sendero Lumi-
cipalmente a Europa, Norteamérica y Asia. Sin
noso que todavía operan en la zona del Vrae,
embargo, se requieren políticas más efectivas de
mataron a cinco policías e hirieron a varios más.
acceso a mercados, con el fin de aumentar las ex-
Esos grupos protegen importantes corredores de
portaciones y atraer a más campesinos para que
tráfico hacia la costa y Bolivia.
dejen de cultivar la coca para uso ilícito. Esto
implica desde la construcción de carreteras para Como parte de la estrategia para combatir a
llevar los productos a los puertos, hasta el forta- la insurgencia y el narcotráfico, el gobierno del
lecimiento de las redes comerciales y la elimina- presidente Alan García ha lanzado una ofensiva
ción de cuotas y otras barreras comerciales. Un contra Sendero Luminoso en el Vrae y en alto
alto funcionario del gobierno advirtió que mu- Huallaga. El Plan Vrae es un asunto muy impor-
chos campesinos que optaron por el desarrollo tante en el discurso político en Perú, y hay un
450
debate fuerte sobre la mejor forma de combatir a comprometido plenamente con el control del
la guerrilla y el narcotráfico. Hasta ahora parece narcotráfico desde 2005, cuando se suspendió
que además de un esfuerzo militar en la zona, el convenio bilateral de cooperación en la lucha
el Estado peruano intentará promover el desa- contra la droga, y que hoy en día es el principal
rrollo alternativo como una forma de ganar los lugar de transbordo de la droga colombiana.
corazones y las mentes de la población, inten-
Como los narcotraficantes explotan todas las
tando involucrar a las estructuras de gobierno
rutas a los mercados, la cooperación internacio-
local en este esfuerzo. Sin embargo, en agosto de
nal es esencial. La animadversión de Chávez ha-
2008 las fuerzas armadas peruanas lanzaron la
cia el gobierno de George W. Bush (2001-2005:
Operación Excelencia 777 en el Vrae para com-
2005-2009) impidió dicha cooperación. Vene-
batir la amenaza insurgente por la vía militar,
zuela ya no forma parte de la Fuerza de Tarea
que incluye el establecimiento de cinco bases
Conjunta Interagencial Este (Joint Interagency
en la región, con más de cien efectivos en la más
Task Force-East, JIATF), cuyos radares monito-
grande. En alto Huallaga, las fuerzas armadas
rean vuelos y barcos en el Caribe y a lo largo de
peruanas tienen una estrategia militar para aca- la costa sudamericana. Las autoridades venezo-
bar con el frente de Artemio en la región. Esta lanas parecen no estar ni siquiera dispuestas a
estrategia ha logrado dificultar los negocios y el recibir inteligencia en tiempo real. La falta de co-
movimiento del grupo. A pesar de los esfuerzos operación entre Estados Unidos y Venezuela pre-
del gobierno nacional, la amenaza de Sendero ocupa a los funcionarios de la Unión Europea,
Luminoso para el Estado peruano persiste. quienes dicen que también es más difícil detener
a los narcotraficantes en el Caribe debido al re-
Varias leyes recientes han aumentado las
tiro de Venezuela de la Comunidad Andina de
condenas por lavado de activos (2004, 2007) y
Naciones.
han mejorado el control sobre los precursores
químicos (2005) y la confiscación/recuperación Las autoridades venezolanas insisten en que
de propiedades (pérdida de dominio). Además, están logrando un progreso unilateral, pero que
la Dirandro está reforzando su capacidad de in- requieren reciprocidad en cualquier sociedad.
vestigación en materia de lavado de activos, y Aseguran que Estados Unidos utiliza la guerra
trabaja estrechamente con la Superintendencia contra las drogas para sus propios fines políti-
Nacional de Administración Tributaria (Sunat), cos y que Venezuela se ha convertido en uno de
la Registraduría Pública y la Superintendencia los países que más incautaciones de cocaína ha
de Banca y Seguros. Según un alto funcionario hecho, pese a carecer de los cuantiosos recursos
de la Dirandro, “queremos ubicar no sólo a los que Washington aporta a otros. Dicen que hay
narcotraficantes sino también sus activos y los cooperación con muchos países, pese al alto
activos de sus redes”. Sin embargo, ningún capo costo que implica la interdicción. Dicha coope-
ha comparecido todavía ante la justicia. ración, sobre todo con Colombia y los países del
Caribe, es vital. Sin embargo, altos funcionarios
dicen que las relaciones con Colombia han ido
2.2.4 Venezuela empeorando progresivamente, porque a este
país se lo percibe como un lacayo que repite las
Durante muchos años, Venezuela cooperó es- críticas de Estados Unidos. Sin embargo, estas
trechamente con las autoridades antinarcóticos críticas no sorprenden cuando es posible seña-
de Estados Unidos. Sin embargo, poco después lar aumentos sustanciales de vuelos rastreados
de posesionado el presidente Hugo Chávez en por radar de Venezuela a La Española. Estados
1999, prohibió los vuelos de interdicción con Unidos sostiene que Venezuela no ha actuado
tripulación mixta sobre el territorio venezola- con base en información que le ha suministrado
no. Estados Unidos dice que Venezuela no se ha sobre dichos vuelos.
451
Los funcionarios venezolanos insisten en tema de vigilancia del espacio aéreo, que exige
que su país es serio en la lucha contra el narco- cuantiosas inversiones adicionales en tecnolo-
tráfico, y mencionan las leyes orgánicas de 2005 gía, incluida una red de radares de fabricación
contra el tráfico ilícito y el consumo de sustan- china para cubrir la costa y la frontera colom-
cias estupefacientes y psicotrópicas y contra el biana a partir de 2008 (una fuente informada
crimen organizado. A comienzos de 2006, la afirma que probablemente sólo estén operando
Oficina Nacional Antidrogas (ONA) reemplazó plenamente después de 2012). La facultad para
a la Comisión Nacional contra el Uso Ilícito de derribar aeronaves no identificadas requiere de
las Drogas (Conacuid). Se espera que el plan an- una nueva ley.
tinarcóticos del gobierno para 2008-2013 haga
Las autoridades son conscientes también de
énfasis en impedir que la droga ingrese a Ve-
nezuela, en vez de concentrarse en combatir la necesidad de fortalecer los recursos huma-
el tránsito hacia Estados Unidos y Europa. Sin nos, tanto como de acabar con la corrupción. A
embargo, algunos observadores señalan que las fuerzas especiales de la Guardia Nacional y de
oficinas antinarcóticos de campo carecen a me- la armada se les encomendará la vigilancia ma-
nudo de los recursos adecuados. rítima en el delta del Orinoco y el sur del lago
de Maracaibo; la junta directiva del Cuerpo de
El control del narcotráfico se basa en pro- Investigación Científica, Penal y Criminalística
gramas tendientes a lograr que las comunidades (CICPC) fue reestructurada, y se abrieron ofici-
cooperen activamente con la ONA y la policía; nas en varios lugares del país. La ONA ampliará
se puede denunciar a los pequeños expende- su cobertura nacional y reemplazará a los comi-
dores de droga en los barrios y otros sitios lla- sionados regionales por oficinas en cada estado
mando a una línea telefónica gratuita o en la y municipio; la Fiscalía General está trabajando
página web de la ONA. En la primera reunión estrechamente con este organismo en la investi-
del Grupo Técnico sobre Delincuencia Organi- gación de los oficiales corruptos.
zada Transnacional (de la Organización de los
Estados Americanos, OEA), en julio de 2007, se La ONA no ha reportado erradicación for-
habló sobre programas de protección a testigos, zada de cultivos ilícitos marginales (amapola,
pero no hay indicios de que esto se vaya a in- coca y marihuana) desde 2006. Después de un
cluir en el plan nacional o de que la ONA vaya reconocimiento aéreo sobre los estados de Apu-
a reforzar las unidades de inteligencia humana re y Amazonas el 29 de noviembre de 2007, des-
que operan contra las redes de narcotráfico. cartó las imputaciones de cultivos de coca en la
región amazónica. No obstante, el gobierno está
Las autoridades venezolanas reconocen la
considerando la posibilidad de vigilancia sate-
necesidad de fortalecer la seguridad. Para me-
lital regular de la frontera con Colombia y para
jorar la vigilancia en los puertos y aeropuertos
desalentar los cultivos ilícitos planea poner en
se comprarán al Reino Unido nuevas unidades
marcha programas de desarrollo alternativo en
de rayos-x; las empresas de transporte aéreo,
las regiones fronterizas. La ONA también coordi-
fluvial y marítimo tendrán la responsabilidad
na una unidad de inteligencia financiera sobre
de tomar medidas más estrictas; en todas las
regiones se construirán hornos para incinerar lavado de activos, en la que la Fiscalía Gene-
las drogas incautadas; y la vigilancia aérea se ral, el CICPC, el Notariado y la Superintenden-
mejorará con el uso de los recién comprados cia de Bancos y otras Instituciones Financieras
jets de combate de fabricación rusa para la in- (Sudeban) investigan conjuntamente operacio-
terdicción de vuelos sospechosos, y con la in- nes e inversiones sospechosas. Además, la ONA
troducción de un sistema de identificación de conserva la custodia de los activos incautados,
amigo o enemigo (Identification Friend or Foe, mientras que el sistema judicial se encarga de
IFF). Se prestará especial atención al nuevo sis- los casos de expropiación.
452
Sin embargo, los críticos argumentan que Chávez a las Farc, buena parte de cuyas finan-
Venezuela no está preparada para afrontar el la- zas provienen del narcotráfico, limite la energía
vado de activos relacionados con la droga. Hay que las fuerzas de seguridad dediquen a frenar
pocos fiscales y el país, con su precario marco el tráfico.
institucional, se ha convertido en santuario para
tales operaciones. Sus indicadores macroeco-
nómicos son poco confiables, sobre todo en lo 2.2.5 Ecuador
que respecta al gasto público. Los economistas
temen que esta situación se agudice debido a Las políticas antinarcóticos no sólo tienen como
las ganancias producidas por el alto precio del fin frenar el tránsito de las drogas colombianas
petróleo, la falta de transparencia en las expor- y peruanas y el contrabando de precursores
taciones y el ingreso de la empresa estatal de químicos desde el país, sino también prevenir
petróleos (PDVSA) y la coexistencia de una tasa los cultivos de coca y la producción de drogas,
de cambio fija con un mercado del dólar parale- que todavía se realiza a escala muy pequeña.
lo sin control. Así mismo, hay acciones contra el lavado de
activos. El organismo que se encarga principal-
Para monitorear los precursores químicos,
mente de esto es el Consejo Nacional de Control
el Ministerio de Industria Ligera y Comercio
de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas
creó un registro nacional en 2006 de conformi-
(Consep). Unodc ayuda con entrenamiento.
dad con la ley contra el tráfico ilícito y el con-
sumo de drogas y sustancias psicotrópicas. Sin Sin embargo, algunas fuentes dijeron que al
embargo, las autoridades de Estados Unidos di- Consep no se le asignan los recursos requeridos
cen que no tiene personal capacitado ni recur- para cumplir su mandato, en especial en lo que
sos para rastrear las irregularidades y hacer las respecta a la reducción de la demanda. Aunque
inspecciones de campo necesarias. La ONA está mucho más bajas que en Argentina y Chile, las
a cargo de las acciones en contra del desvío de tasas de consumo de cocaína y pasta de coca
químicos, pero no se sabe a ciencia cierta cómo son más altas que en Bolivia y Perú. El Minis-
las va a coordinar con los otros países andinos terio de Justicia y Derechos Humanos que esta-
ahora que Venezuela ya no es miembro de la bleció el gobierno del presidente Rafael Correa
Comunidad Andina de Naciones (CAN). (2007-2009; 2009-) en noviembre de 2007 debe
Aunque algunos observadores internaciona- trabajar con el Consep en el diseño de progra-
les creen que el gobierno está tomando medidas mas de prevención del consumo de drogas.
positivas contra las drogas, el tiempo corre en Desde 2001, Ecuador ha introducido varias
contra de la ONA y se necesitan de inmediato iniciativas de desarrollo en sus provincias fron-
más acciones, sobre todo en contra de la corrup- terizas del norte –Esmeraldas, Carchi, Sucum-
ción generalizada. Pese a las reiteradas decla- bíos, Imbabura y Orellana– con el fin de frenar
raciones oficiales en el sentido de que el presi- el cultivo de la coca. Estas iniciativas han estado
dente Chávez le ha asignado prioridad a la lucha a cargo de la Unidad de Desarrollo de la Fron-
contra el narcotráfico, se cree que mientras no tera Norte (Udenor), adscrita a la Presidencia.
haya una coordinación adecuada con las fuerzas Sin embargo, la unidad va a ser absorbida por la
de seguridad los traficantes seguirán operando secretaría técnica del Plan Ecuador de Correa,
con impunidad. La confusión en torno a posibles lanzado en abril de 2007 con el fin de promover
reformas en la estructura de la Fuerza Armada el desarrollo y la seguridad integral en las pro-
Nacional (FAN) y la oposición a reformas drás- vincias del norte.
ticas en la policía contribuye a la percepción de
caos y renuencia a abordar el asunto. También En comparación con los tres principales paí-
es probable que el apoyo abierto del presidente ses productores, los cultivos de coca en Ecuador
453
son insignificantes. En 2006, el área total de cul- Los vuelos desde el puesto de operaciones
tivos de coca se calculó en menos de 100 hec- de avanzada (Forward Operating Location, FOL)
táreas, aunque algunas fuentes dicen que ahora de Estados Unidos en Manta, que dejó de fun-
podría haber 300. El hecho de que el número cionar a finales de 2009 dado que el gobierno
de áreas de coca erradicadas entre 2006 y 2007 del presidente Correa decidió no renovar el
se haya doblado indica, como mínimo, que los convenio sobre la base con Estados Unidos, de-
cultivos ilícitos están aumentando. Esmeraldas tectan rutas de narcotráfico al oriente del Pací-
y Sucumbíos son especialmente vulnerables, fico y en la región andina, incluidas las zonas
pues comparten frontera con los departamentos de cultivo en Perú, Colombia y Bolivia. Se cree
de Putumayo y Nariño al sur de Colombia, que que en 2006 el 60% de las incautaciones en el
a pesar de haber emprendido una erradicación Pacífico occidental resultaron de esos vuelos.
forzada masiva en los últimos años, todavía tie- Sin embargo, cuando el convenio sobre la base
nen grandes áreas de cultivos de coca. expiró, en noviembre de 2009, el gobierno no lo
renovó. En vez de eso, el presupuesto de defen-
La policía nacional tiene la responsabilidad
sa de 2008 se incrementó con el fin de comprar
de combatir las redes de narcotráfico. La Direc-
barcos de patrullaje y aernonaves no tripuladas
ción Nacional Antinarcóticos, creada en 1999,
para combatir a los traficantes.
tiene veintidós bases en el país. El Grupo Espe-
cial Móvil Antinarcóticos (Gema) se encarga de Como se dijo, en abril de 2007 el gobierno
operaciones como la erradicación. A comienzos aprobó la ley de soberanía energética e hidrocar-
de 2007, el Ministerio del Interior estableció la burífera, que estipula medidas contra el tráfico
Comisión de Apoyo a la Modernización para de combustibles refinados. Las pérdidas anuales
ayudar en la reestructuración de la policía, in- por concepto de esta actividad podrían fluctuar
cluida una nueva fuerza comunitaria y una po- entre 200 y 1.000 millones de dólares. Las fami-
licía judicial, más esfuerzos proactivos contra el lias que viven a lo largo de la frontera y los gru-
crimen organizado y nuevas políticas de segu- pos delictivos son responsables. Las primeras se
ridad. Sin embargo, algunas fuentes dicen que oponen a la ley mediante huelgas; los segundos
el ministerio no está dirigiendo los programas libran guerras territoriales por el control de la
antinarcóticos de la policía, y más bien deja que “gasolina blanca”, sobre todo en la población de
las decisiones se coordinen directamente entre Shushufindi (provincia de Sucumbíos). Ecua-
la policía y la embajada de Estados Unidos. dor adoptó el dólar en 2000 como su moneda
Según el Libro blanco de la defensa nacional oficial, con lo cual facilitó indirectamente el la-
de 2006, los militares sólo desempeñan una fun- vado de dinero por parte del crimen organizado.
ción de apoyo contra las drogas, aunque en los Las remesas de los ecuatorianos que viven en el
últimos dos años han ido participando cada vez exterior también podrían estar contribuyendo al
más. Hay doce destacamentos con más de 8.000 problema: en 2006 sumaron 2.920 millones de
soldados en la frontera norte. En 2007, el ejército dólares, y entre enero y julio de 2007, 1.440 mi-
detectó en esa área y destruyó veinticinco cam- llones de dólares. La implementación de la ley
pamentos presuntamente pertenecientes a las para reprimir el lavado de activos de 2005 ha
Farc de Colombia, algunos con laboratorios para afrontado varios problemas debido a cuellos de
el procesamiento de cocaína. De conformidad botella procedimentales y financieros; la Uni-
con la ley de soberanía energética e hidrocarbu- dad de Inteligencia Financiera (UIF), que tiene
rífera de abril de 2007, a los militares se les exige la responsabilidad de investigar los fraudes,
también controlar el contrabando de combusti- sólo empezó a funcionar plenamente en 2009.
bles refinados (“gasolina blanca”) a Colombia,
en donde se utilizan como precursores químicos
para producir cocaína allí y en el Perú.
454
3. Listado actualizado ONDCP, “Current State of Drug Policy: Successes and

Challenges,” enero 2008 (Washington DC).
de fuentes seleccionadas
Schultze-Kraft, Markus, “Narcotráfico en América Latina:
AFP, “Venezuela to buy Russian arms, tanks: Chávez”, 8 Un nuevo consenso internacional”. Política Exterior.
de mayo de 2009. 126, noviembre-diciembre de 2008 (Madrid).
Associated Press (AP), “Cocaine trade revitalizes Peru- Unodc, Report on Human Trafficking, febrero de 2009
vian rebels”, 10 de mayo de 2009. (Nueva York).
BBC, “Peru guerrillas tread a new path”, 1 de febrero de

Unodc, World Drug Report 2009, junio de 2009 (Nueva
2009 (Ayacucho). York).
Caracol Radio, “Once bandas criminales dominan el Unodc, Estado plurinacional de Bolivia-Monitoreo de
narcotráfico en Colombia”, 20 de marzo de 2009 cultivos de coca, junio de 2009 (Nueva York).
(Bogotá). Unodc, Perú-Monitoreo de cultivos de coca, junio de
Comundidad Segura, “El balance de la balanza: expor- 2009. (Nueva York).
taciones e importaciones de armas pequeñas y lige- Unodc, Colombia-Coca Cultivation Survey, julio de
ras (APL), sus partes y munición en América Latina 2009 (Nueva York).
y el Caribe 2000-2006”, en: En la mira, 09/2008.
U. S. State Department, “Trafficking in Persons Report”.
Coordinadora Nacional de Radio (CNR), “Cinco meno- junio 2009 (Washington).
res de Ucayali prestan servicio militar en bases del
VRAE”, 15 de abril de 2009 (Lima) U. S. State Department: Bureau for International Nar-
cotics and Law Enforcement Affairs, “International
El Espectador, “Las ‘bandas criminales emergentes’”, 3 Narcotics Control Strategy Report. Volume I. Drug
de marzo de 2009 (Bogotá). and Chemical Control”, marzo 2009 (Washington).
El Tiempo, “Alarma por auge de bandas de ex paramili- United States Department of Justice (USDOJ), National
tares en el país”, 18 de agosto de 2009 (Bogotá). Drug Threat Assesment 2009. (Washington).
European PressPhoto Agency (EPA), “Policía y columna
de Sendero Luminoso se enfrentan tras la incursión
a un campamento”, 22 de julio de 2009 (Lima).
Notas
Indepaz, “Cuadro comparativo de informes sobre nue-
vos grupos paramilitares 2008”, s.d. (Bogotá). 1 Agradezco el apoyo de investigación que me brindó
Anthony Richard Dest en la elaboración de este do-
Info Región, “Nuevo jefe del Plan VRAE debe trabajar en
cumento.
función de demandas de autoridades de la zona”,
23 de agosto de 2009 (Lima). 2 Las dos secciones siguientes citan de manera exten-
sa a los informes de International Crisis Group, “La
International Crisis Group, Las drogas en América Lati-
droga en América Latina I: Perdiendo la lucha” y
na I y II, marzo de 2008 (Bogotá/Bruselas).
“La droga en América Latina II: Optimizar las polí-
IPS News, “‘All Political Violence Is Not Terrorism’”, 4 ticas y reducir los daños”, publicados el 14 de mar-
de agosto de 2008 (Roma). zo de 2008 y elaborados por el autor y su equipo en
la oficina de Crisis Group en Bogotá.
New York Times, “Cocaine Trade Helps Rebels Reignite
War in Peru”, 17 de marzo de 2009 (Nueva York).
Seguridad Ciudadana, “Narcotráfico en el Huallaga:
de las ‘firmas’ a las pymes”, 30 de mayo de 2008
(Lima).
455
en el contexto de la lucha contra el crimen organizado
William Godnick1
Introducción bitos de la investigación, el análisis, el diálogo

y la acción.
Este artículo aporta insumos para un proceso
analítico de más largo aliento, con el fin de El asunto de las empresas militares priva-
entender, de la manera más amplia posible, la das y de seguridad privadas está presente en
relación entre la industria de seguridad priva- la agenda internacional actual, en particular
en relación con las empresas multinacionales
da y el crimen organizado en América Latina y
de seguridad que operan en zonas de conflicto
el Caribe. La relación entre algunas empresas
armado. El gobierno de Suiza y el Comité In-
de seguridad privada y el crimen organizado
ternacional de la Cruz Roja (CICR) han inicia-
ha sido documentada, de una u otra manera,
do un proceso, llamado el Proceso Montreaux,
por expertos e investigadores a lo largo de los
con la finalidad de optimizar el cumplimiento
últimos quince años en Centroamérica y, más
de las obligaciones asumidas por los Estados y
recientemente, en América Latina en su con-
las empresas de seguridad en observancia de
junto (Brenes y Casas, 1998; Táger y Mérida,
los diversos estándares internacionales en ma-
2002; Espinoza, 2003; Castellanos, 2003; Dam-
teria de derechos humanos y derecho interna-
mert, 2008; Arias, 2009). Estos estudios suelen
cional humanitario (Gobierno de Suiza, 2008).
tratar cuatro asuntos: 1) mostrar el número de
Ese marco puede ser importante para América
empresas existentes y sus empleados “en ar-
Latina y el Caribe en cuanto a empresas contra-
mas”; 2) presentar la normativa y las políticas
tadas para proveer seguridad a grandes indus-
públicas vigentes; 3) hacer propuestas de con-
trias extractivas y proyectos de infraestructura
trol y regulación para garantizar que las em-
que ocupan grandes extensiones territoriales
presas operen dentro la legalidad; y 4) exponer
(Lazala, 2008). No obstante, en términos de su
algunos ejemplos de dichos vínculos. Segura-
magnitud, hasta el momento en América Latina
mente, este informe contendrá algunos de los y el Caribe el problema principal de las empre-
aspectos antes señalados pero, al mismo tiem- sas de seguridad y su posible vinculación con el
po, intenta mostrar nuevas agendas en los ám- crimen organizado no pasa por las compañías
456
Seguridad privada en América Latina y el Caribe: marco de análisis y contexto de la lucha contra el crimen
estilo Blackwater, sino por una gran diversidad co por medio de la Organización de los Estados
de empresas multinacionales y nacionales que Americanos (OEA). En la primera Reunión de
proveen servicios mucho más urbano-policiales ministros en materia de seguridad pública en
que militares. las Américas, llevada a cabo en la capital mexi-
cana en octubre 2008, los compromisos asumi-
Este artículo se centrará, básicamente, en
dos se refirieron a:
las empresas de seguridad privada que propor-
cionan los servicios de vigilancia urbanos men- Profundizar [nuestros] conocimientos sobre
cionados y no en las empresas militares priva- los servicios de seguridad privada, así como
das. Sin embargo, el autor está de acuerdo con desarrollar y/o fortalecer, según sea necesa-
Antoine Perret (2008) en su afirmación de que rio, normas jurídicas que regulen su funcio-
“la diferenciación entre compañías militares y namiento; y
compañías de seguridad se puede hacer sólo Promover la adopción de medidas que impul-
caso por caso, estudiando las actividades espe- sen el intercambio de información pertinente
cíficas de las diferentes compañías”. por parte de la policía, con el fin de prevenir
En América Latina varias agencias de las o investigar la delincuencia transnacional
Naciones Unidas se han acercado al problema. que afecta la seguridad pública, de manera
Entre ellas, el Programa de las Naciones Unidas eficiente y confiable, de conformidad con las
para el Desarrollo (Pnud) mediante diversos es- legislaciones nacionales (OEA, 2008).
tudios sobre seguridad y violencia (Pnud, 2003) Este artículo está organizado en cuatro sec-
y la Oficina de las Naciones Unidas contra la ciones: la primera busca precisar los conceptos,
Droga y el Delito (Onudd) en el contexto de su es decir, a qué nos referimos exactamente cuan-
asistencia a los países de la región contra el cri- do hablamos de crimen organizado y empresas
men (Onudd, 2007). UN-LiREC, en su calidad de de seguridad privada en América Latina. La se-
brazo regional de la Oficina de Asuntos de Des- gunda provee una sistematización de datos dis-
arme de la Secretaría General de las Naciones ponibles sobre la cantidad de empresas y efecti-
Unidas, se acerca al asunto de la seguridad pri- vos en armas que operan en la región. La tercera
vada por medio de la asistencia a los gobiernos sección presenta una serie de dilemas estructu-
de la región en sus esfuerzos para implementar rales y coyunturales que dificultan la preven-
el Programa de acción de la ONU contra el tráfi- ción de los vínculos entre algunas empresas de
co ilícito de armas pequeñas y livianas. Esta co- seguridad privada y el crimen organizado en la
operación suele enfocarse en el fortalecimiento región. Por último, la cuarta apunta hacia al-
de las capacidades de los Estados para manejar gunas nuevas agendas posibles en los ámbitos
de manera eficaz los registros, incluyendo las de la investigación, el análisis, el diálogo y la
armas de las empresas de seguridad privada. En acción frente a las empresas de seguridad y el
2005, el Pnud mediante su participación en el crimen organizado.
Southeastern Europe Clearinghouse for Small
Arms and Light Weapons (Seesac) enfrentó di- Es preciso aclarar que no todas las empre-
rectamente el tema de la seguridad privada en sas de seguridad privada trabajan al margen de
la ley de sus respectivas jurisdicciones. Segu-
los Balcanes y encontró que entre estas enti-
ramente, un estudio objetivo y a profundidad
dades se encontraban con frecuencia algunas
indicaría que una cantidad importante, si no la
empresas vinculadas al crimen organizado y
mayoría, funciona en la legalidad. E incluso to-
común (Seesac, 2005).
das las que están operando en algún nivel de
El fenómeno de la seguridad privada está ilegalidad no están vinculadas necesariamente
cada vez más vigente no sólo en la agenda inter- con el crimen organizado y mucho menos con
nacional, sino también en el ámbito hemisféri- el crimen organizado transnacional como se de-
457
William Godnick
fine en la Convención de las Naciones Unidas. Hay otras en los ámbitos del lavado de activos,
Lo que sí está claro es que hay ciertos servicios la trata de personas y órganos, y el tráfico de
de seguridad privada, con uso intenso de arma- toda clase (armas, autos robados, contrabando,
mento y equipos sofisticados de inteligencia, etc.). A veces están vinculadas directamente
que se benefician y se lucran de la inseguridad, con el narcotráfico y a veces no. Una pregunta
y el aumento real o percibido de ella hace que el fundamental para este informe es, ¿cuál es el
crimen organizado pueda ser un buen aliado. momento en que una empresa de seguridad pri-
vada, violando leyes nacionales, se vuelve un
actor del crimen organizado y no simplemente
1. Conceptos: crimen organizado comete crímenes menores? Esta pregunta re-
quiere más análisis y no pretendo responderla
y seguridad privada
definitivamente aquí.
Antes de pensar en los vínculos principales Sin embargo, Thomas Naylor (1997) puede
entre las empresas de seguridad privada y el ayudarnos a entender mejor dónde están esas
crimen organizado es importante tener algo de líneas muy borrosas. Naylor indica que un as-
claridad sobre estos dos conceptos. A conti- pecto que diferencia el crimen transnacional
nuación presento dos definiciones del crimen organizado del crimen común es que el prime-
organizado. La primera está establecida en la ro se enfoca en ciertos delitos y utiliza prácti-
Convención de las Naciones Unidas contra la cas distintas para llevarlos a cabo. El crimen
delincuencia transnacional organizada: organizado es empresarial y no de predación.
[Por crimen organizado] se entenderá un grupo En vez de redistribuir rentas existentes, busca
estructurado de tres o más personas que exista crearlas utilizando medios innovadores. El se-
durante cierto tiempo y que actúe concertada- gundo elemento de esta comparación deriva de
mente con el propósito de cometer uno o más
la naturaleza transfronteriza y multinacional
delitos graves o delitos tipificados con arreglo a
la presente Convención con miras a obtener, di- del crimen transnacional; en estos casos las ac-
recta o indirectamente, un beneficio económi- ciones del crimen organizado frecuentemente
co u otro beneficio de orden material (Naciones no resultan en la forma tradicional víctima-vic-
Unidas, 2000: artículo 2a).
timario presente en el crimen común. La terce-
Una definición más desarrollada es la del ra distinción es que la transferencia económica
académico español Carlos Resa: de las relaciones del crimen organizado es por
lo general de tipo consensual y no involunta-
Crimen organizado es la violación planifica-
da de la ley al objeto de adquirir beneficios rio. Cuarto, el crimen organizado transnacional
económicos o poder, cuyos delitos son inde- obliga a una mayor movilización de las fuerzas
pendientemente o en su conjunto de especial de orden y a una mayor capacidad del sistema
gravedad y se llevan a cabo por más de dos judicial para dictar sentencias y adelantar los
participantes que cooperan en el marco de
una división laboral por un periodo de tiem-
procesos. Dichos procesos se vuelven cada vez
po prolongado o indeterminado utilizando a) más complejos y requieren mayores recursos
estructuras comerciales o paracomerciales, o cuando el sistema de justicia debe perseguir
b) violencia u otros medios de intimidación, a más de una persona, como en el caso de los
o c) influencia en la política, en los medios de
comunicación, en la administración pública,
procesos contra una organización involucrada
en el sistema de justicia y en la economía legí- en la toma y transferencia de bienes adquiridos
tima (Resa, 2003) ilegalmente.
En América Latina y el Caribe las agrupa- Naylor dice además que hay cuatro caracte-
ciones de crimen organizado más conocidas rísticas que definen a la organización criminal
son, desde luego, los carteles de la droga en transnacional: estructura, violencia, ganancia y
Colombia, México y algunos países caribeños. penetración. Primero, la organización necesita
458
operar bajo una estructura bien preparada para Vigilantes (armados y no armados).
el desarrollo de la producción y el mercadeo, y Patrullas.
requiere reglas, integrantes, territorio y una je-
Escoltas.
rarquía. Segundo, el uso de la violencia es una
herramienta que se utiliza para mantener el po- Transporte de valores y mercancías.
der y cuidar los activos. Tercero, el crimen trans- Servicios de inteligencia.
nacional organizado precisa de altas ganancias
Perros amaestrados.
para recompensar los grandes riesgos de hacer
negocios ilícitos y violentos. Finalmente, Na- Monitoreo electrónico.
ylor sostiene que para proteger las actividades Investigaciones.
ilegales la organización requiere obtener la ca-
Blindaje de edificios.
pacidad de penetrar negocios lícitos.
Protección de obras y de infraestructura.
La tabla 1 resume algunas de las caracterís-
Protección antisecuestro.
ticas delineadas por Naylor para diferenciar el
crimen organizado y el crimen común. Capacitación en seguridad y autoprotec-
ción.
Más adelante volveremos a las característi-
Comercialización de armamento.
cas expuestas por Naylor, a fin de evaluar su re-
levancia para el análisis de los posibles vínculos Por supuesto, esta lista podría aumentar, pero
entre la seguridad privada y el crimen organiza- nos da una buena idea del universo actual. Fi-
do. Ahora es importante definir lo que se en- nalmente, la gran debilidad de la mayoría de los
tiende por empresas de seguridad privada en el estudios en la materia, incluyendo el presente,
contexto latinoamericano. Más arriba se señaló es el enfoque casi total en los vigilantes armados
que este artículo no hará énfasis en las empre- y el poco análisis profundo dedicado a los otros
sas militares privadas en la región; sin embargo, rubros. Puede ser que los vigilantes armados y no
esto no significa descartar su importancia en armados sean lo más importante, pero los otros
algunos contextos específicos. En todo caso, el aspectos no deben ser ignorados. Hasta el mo-
foco aquí serán las empresas de seguridad pri- mento, el esfuerzo mayor de los analistas se di-
vada visibles para la mayoría de los ciudadanos rige a contar el número de empresas, el número
de América Latina y el Caribe. de efectivos y, a veces, la cantidad de armas que
tienen registradas, para compararlas con los nú-
La OEA ya empezó a liderar algunos procesos
meros y las capacidades de la fuerza pública.
políticos y técnicos sobre el asunto de la segu-
ridad privada, incluyendo intentos iniciales de En su análisis del papel de los actores públi-
definir los elementos y agentes que constituyen cos y privados de seguridad en relación con la
el sector (Carballido, 2008): violencia urbana, Muggah y Jutersonke (2008)
Tabla 1. Características: crimen común y crimen organizado

Común Organizado
Transacción Quitar bienes y activos Producir nuevos bienes y servicios

Transferencia Bilateral e involuntario Múltiple y consensual
Víctimas Personas y personas jurídicas La sociedad
Moralidad Sin ambigüedad A veces ambigua
Respuestas estatales Castigo al criminal y devolución de bienes Criminalizar la asociación y congelar bienes
Fuente: Naylor, 1997.
459
William Godnick
colocan a las empresas de seguridad privada Muggah y Jutersonke también describen la

en un marco común junto con las pandillas y dificultad para determinar el umbral preciso
el crimen organizado (véase el organigrama). entre actividades de la delincuencia común y el
A la vez proponen no pensar en las empresas crimen organizado. Mientras es posible precisar
como entidades ajenas a las fuerzas estatales, sobre ese punto en los tribunales, estas líneas
ya que muchas veces están constituidas por in- no nos sirven tanto cuando un país o una región
dividuos estrechamente conectados con ellas. está tratando de prevenir de manera integral un
Como fuerzas de seguridad, no es claro del todo fenómeno tan complejo como la seguridad pri-
si todas las empresas de seguridad privada es- vada y su vinculación con el crimen organizado
tán estructuralmente predispuestas a prestarse desde el diseño de políticas públicas.
para el crimen organizado –como el narcotrá-
fico, por ejemplo– o si factores determinantes
externos o más amplios generan una presión 2. Datos disponibles:
demasiado fuerte en cuanto a la participación
las empresas de seguridad privada
en esas actividades. Reno (2004) propone que
actores privados –tanto pandillas como crimen
organizado y empresas de seguridad– generan
Dammert y Bailey (2005: 148) informaron sobre
su propia legitimidad mediante el uso coerciti-
la existencia de 1’600.000 guardias de seguridad
vo de la fuerza o la provisión de sus servicios,
y vigilancia privada registrados en América La-
usualmente a costa de la efectividad de las fuer-
tina, con estimaciones de 2 millones de efecti-
zas del estado.
vos adicionales operando al margen de la legali-
Organigrama. Actores de seguridad
Organización
Empresas de seguridad privada

Fuerzas Especiales Inteligencia
Pandillas / Grupos extrajudiciales

Fuerzas Armadas
Crimen organizado / Mafias
Pública Seguridad Privada
Milicias / Paramilitares Elites económicas
Informantes pagados Líderes religiosos / Étnicos
Ad hoc
Fuente: adaptado de Muggah y Jutersonke, 2008.
460
dad. Mientras entre 1990 y 2005 la tasa mundial número de empresas y sus efectivos operando
de crecimiento promedio de la industria era de fuera de los parámetros legales establecidos. La
5%, en América Latina fue de 8%. Otros estu- Fundación Myrna Mack (2006) de Guatemala
dios han calculado una cantidad de guardias reportaba que 60 mil guardias en ese país tra-
registrados o legales más cercana a 2,5 millones bajaban sin autorización. En Honduras, por lo
(Arias, 2009). Diversos estudios indican que las menos hasta hace unos pocos años, una empre-
sociedades latinoamericanas invierten entre 8 y sa de seguridad no necesitaba autorización para
25% de su producto interno bruto en gastos de funcionar si su número de efectivos no supe-
seguridad privada (Carrillo Flórez, 2007: 183). raba las 100 personas (Castellanos, 2003; Dam-
En Chile, la economía invirtió 930 millones de mert, 2008).
dólares en gastos de seguridad privada en 2007,
El segundo asunto es el uso y la falta de con-
mientras el presupuesto destinado a la policía
trol adecuado sobre los cientos de miles de armas
ese mismo año fue de 630 millones (El Mercu-
de fuego en manos de personas jurídicas (em-
rio, 2007). Obviamente, la industria de seguri-
presas) y personas físicas (efectivos). Solamente
dad privada representa una importante fuente
en Honduras, en 2003 las empresas reportaron
de empleo y generación de rentas en la región.
665 armas de fuego extraviadas y 35 robadas,
El proceso de análisis de y la preocupación sin mencionar municiones (Castellanos, 2003).
con respecto a las empresas de seguridad priva- Al mismo tiempo, muchas de las empresas hon-
da en Centroamérica surge en gran parte durante dureñas tenían fusiles AK-47 en sus inventarios,
los procesos de paz en Nicaragua, El Salvador y con munición 7,62 mm, los dos prohibidos en el
Guatemala. Desde finales de los años noventa país y nunca vendidos en el mercado legal. ¿Es-
era bastante claro que en varios países el número tos hechos sugieren que las empresas son actores
de efectivos de las empresas de seguridad iba a del crimen organizado? En el año 2000, la poli-
superar al de efectivos de la policía. En efecto, cía salvadoreña informó que 25% de todas las ar-
reportes de 2008 indican que hay más efectivos mas confiscadas por las autoridades pertenecían
en las empresas de seguridad que policías en al- a agentes de seguridad privada (Cruz y Beltrán,
gunos países de la subregión, si no en todos (véa- 2000). Esta situación ha llamado la atención so-
se la tabla 2). Y si dividimos el número de armas bre qué hacer con estos arsenales paralelos que
de fuego registradas por estas empresas se puede no pertenecen ni al Estado ni a la población.
llegar a un cálculo, por supuesto impreciso, de
El estudio comparativo sobre las empresas
que el porcentaje de guardias armados es de en-
de seguridad privada en América del Sur es una
tre 34% en Nicaragua y 85% en El Salvador.
actividad más reciente. En contraste con Améri-
Hay dos asuntos especialmente preocupan- ca Central –donde los procesos de paz obligaron
tes en la evolución de la industria de seguridad a abrir estos asuntos al debate público y desde
privada en Centroamérica. El primero es el alto temprano la cooperación internacional apoyó
Tabla 2. Empresas de seguridad privada (legales) en Centroamérica

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Empresas 21 628 192 200 200 98 107

Efectivos - 19.558 21.146 150.000 - 19.710 30.000
Armas registradas 267 8.884 18.125 41.000 16.823 6.799 -
Policías - 11.000 16.899 19.974 12.301 11.633 18.000
Fuente: datos proporcionados por la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, elaborados con base en datos oficiales de 2008.
461
William Godnick
su investigación académica– el estudio y aná- Por ejemplo, otro estudio sobre Brasil habla de
lisis del fenómeno de la seguridad privada en 1,2 millones de guardias legalmente registrados
los países sudamericanos ha sido más disperso. a nivel nacional (Ricardo, 2008). En el estado
Mientras en algunos países las empresas que de Río de Janeiro, las autoridades informan so-
prestan estos servicios son muy parecidas a sus bre la existencia de 177 empresas de vigilancia,
pares centroamericanos, en otros, como en los doce empresas de transporte, 374 servicios de
casos de Perú y Bolivia, el sector es igualmente autos blindados y diecinueve centros de for-
representado por microempresarios no armados mación de personal (Da Cruz, 2006: 24). Mu-
que suministran servicios de serenazgo o patru- chas veces los registros estatales y federales no
llaje de las calles. Estos últimos quizá ni entran concuerdan y esas discrepancias se generalizan
en las cifras recopiladas por las investigaciones por una multitud de razones, que incluyen la
(véase la tabla 3). Adicionalmente, en Bolivia la falta de definiciones comunes sobre el sector y
misma Policía Nacional tiene un batallón de se- métodos diferentes de recopilar la información,
guridad física que compite con el sector privado entre otros.
en el mercado de servicios privados de seguri-
Información comparativa sobre el universo
dad (Arias, 2009: 34).
de las empresas de seguridad en México y el Ca-
Entre los diversos estudios las cifras también ribe es más escasa. En abril de 2008, un estudio
varían mucho, y a veces se contradicen. Un as- reportó la existencia de 10.000 empresas de se-
pecto común en Sudamérica es el alto número guridad en México (Arias, 2009: 54), de las cua-
de empresas y guardias ilegales reportados, con les solamente 2.000 estaban registradas. Otro
informes de hasta 670.000 guardias ilegales en estudio periodístico señaló que en México ha-
Brasil, entre 75.000 y 110.000 en Argentina y 200 bía 840.000 efectivos de seguridad privada ope-
empresas no registradas en Paraguay (Dammert, rando, de los cuales 240.000 lo hacían fuera de
2008; Cafferata y Lenarduzzi, 2008a, 2008b). la legalidad (Ibid). En la República Dominicana
En Uruguay, por ejemplo, 75% de las empresas se informa la existencia de 219 empresas con al-
de seguridad privada son de capital extranjero, rededor de 30.000 efectivos, de los cuales 80%
principalmente estadounidense y europeo, y me- portan armas de fuego (Carballido, 2008b).
nos de 50% de su personal porta armas de fuego
Hace más de diez años, estudios sobre Ja-
(Cafferata y Lanarduzzi, 2008b).
maica señalaban que había por lo menos 231
Las cifras sobre las empresas de seguridad empresas de seguridad con 20.000 guardias
privada en la región en general precisan de un (Lloyd Griffith, 1997: 118). En algunas comu-
mayor detalle, particularmente en países gran- nidades afectadas por la violencia, alrededor
des y relativamente descentralizados como de 50% de las residencias compran servicios de
Brasil. Las cifras de la tabla 3 en el nivel na- seguridad privada, precisamente porque la po-
cional deben ser contrastadas con otras fuentes licía no puede responder efectivamente frente
de datos de contextos estatales o provinciales. a la delincuencia común y el crimen organiza-
Tabla 3. Empresas de seguridad privada en Sudamérica

Argentina Bolivia Brasil Chile Ecuador Perú Colombia Venezuela
Empresas 274 122 2.538 1.020 849 1.932 3.511 450

Efectivos 75.000 - 570.000 45.020 40.368 50.000 190.000 -
Policías 37.019 34.668 - 35.053 42.610 90.093 119.146 121.507
Fuentes: Carballido, 2008; Pontón et al., 2008; Arias, 2009.
462
do (Trafalgar Square Council, 2008). En 2001, De por sí, este escenario presenta una serie
el 80% de las empresas jamaiquinas encuesta- de conflictos de intereses que dificultan el con-
das reportaron la contratación de servicios de trol efectivo de las empresas de seguridad y, por
seguridad privada como medida de protección, ende, la labor de prevenir su vinculación con la
con un impacto mayor en las compañías peque- delincuencia y el crimen organizado. En por lo
ñas con menores presupuestos y rentas (Banco menos ocho países latinoamericanos es permi-
Mundial y Onudd, 2007: 7-9). Las tendencias en tido que los policías trabajan como vigilantes de
otros países caribeños deben ser similares, en seguridad privada fuera de sus horas laborales
particular en Trinidad y Tobago, donde el cre- (Dammert, 2008). En algunos de ellos, la misma
cimiento del sector extractivo junto con incre- institución policial anuncia vacantes en forma
mentos en los niveles de crimen y violencia ha de bolsas de trabajo. En Uruguay, para ser due-
sido terreno fértil para la industria de la seguri- ño o funcionario de una empresa de seguridad
dad privada (Holder, 2007). privada es un requisito haber sido ex militar
o policía. En Guatemala, 75% de las empresas
Hay suficiente información disponible para pertenecen a ex militares y el 25% restante a
entender que las empresas de seguridad privada ex policías. En algunos países de la región, ofi-
ya no pueden ser tratadas como un aspecto tan- ciales en retiro, ministros, jefes de comisiones
gencial en la seguridad pública en América La- legislativas y sus familias son accionistas en
tina. No obstante, el proceso de sistematización importantes empresas de seguridad privada. En
de esa información para hacer análisis compara- algunos países hay conciencia sobre este asunto
tivos necesita todavía mayor desarrollo concep- y se han establecido leyes que intentan prohibir
tual. Brechas entre las comunidades de expertos la participación de estos sectores en la industria
del mundo hispanoamericano y anglo-caribeño de seguridad privada o en algunos casos, por lo
también presentan desafíos por superar. menos, exigir un periodo de dos o tres años an-
tes de poder involucrarse.
Por supuesto, estos posibles conflictos de

3. Dilemas y paradojas intereses son preocupantes. Pero a la vez hay
de la seguridad privada que reconocer que los ex militares o ex policías
son quienes tienen los conocimientos técnicos
Un gran dilema de la industria de la seguridad para manejar las empresas de seguridad, en
privada, como para cualquier otro sector empre- particular, cuando se trata de la prestación de
sarial, es la necesidad de seguir creciendo para servicios armados. Un problema adicional en
aumentar su rentabilidad, captar una mayor este sentido es la temprana edad de retiro pro-
proporción del mercado existente o crear nue- movido o exigido en las instituciones públicas
vos mercados. En este caso, para seguir crecien- de seguridad. Muchas veces las instituciones
do, las empresas de seguridad requieren una exigen que sus oficiales se jubilen a los 50 años
combinación de tres elementos. Primero, que la y si lo hacen antes mucho mejor. Naturalmen-
inseguridad real aumente. Segundo, que la per- te, muchos profesionales de seguridad con bas-
cepción de la inseguridad aumente. Tercero, que tante vida productiva por adelante son atraídos
las instituciones del Estado se encuentren sin la por oportunidades laborales y negocios en este
capacidad, la voluntad política o los recursos rubro. Esta tendencia no va a desaparecer ni a
para garantizar la seguridad. Estas circunstan- corto ni a mediano plazo.
cias crean más demanda de servicios de segu-
ridad privada, pero también pueden fomentar Para tratar de entender las empresas que
alianzas perversas entre algunas empresas o sus prestan servicios de vigilantes armados y no ar-
empleados y elementos de la delincuencia co- mados es importante partir desde la perspectiva
mún y el crimen organizado. de la gobernabilidad y la seguridad ciudadana.
463
William Godnick
Un elemento relevante para la gobernabilidad y de las fuerzas del orden. En Perú, la Dicscamec
la regulación del sector son los controles y con- depende del Ministerio de Interior, pero buena
trapesos utilizados en la fiscalización y aproba- parte de su personal es prestado de la Policía
ción de los procesos dentro del mismo. Aquí se Nacional. La Superintendencia de Vigilancia de
presentan varios problemas. Primero, muchas Colombia es una entidad civil y autónoma, pero
veces los presupuestos designados a estas tareas adscrita al Ministerio de Defensa Nacional.
de regulación son limitados, lo que impide su
Otro aspecto importante por analizar con
plena implementación. Segundo, muchas veces
respecto a la regulación de las empresas de se-
son oficiales de alto rango en retiro quienes son
guridad privada con miras a la prevención de
los dueños y funcionarios de las empresas y re-
su vinculación con el crimen organizado es el
sulta difícil en algunos casos que un oficial o
del control de sus armas de fuego. Mientras en
suboficial fiscalice a individuos que en algún
algunos países las mismas entidades controlan
momento fueron sus superiores.
su personal y sus armas y municiones, en otros
La tabla 4 identifica las instituciones res- siguen dependiendo de las instituciones milita-
ponsables del control de las empresas de seres para registrar y autorizar el uso de armas de
guridad, diferenciando entre los países donde fuego, como en el caso de Colombia, El Salvador,
la policía ejerce esas funciones y aquellos en Guatemala, México, Paraguay y Uruguay (God-
donde éstas son ejercidas por otras institucio- nick y Vázquez, 2003; Drefyus et al., 2003). La
nes de carácter civil. dispersión de entidades fiscalizadoras o la falta
de comunicación interinstitucional entre ellas
Las instituciones no policiales señaladas en
crean oportunidades para la actividad criminal.
la tabla 4 pueden ser ministerios de interior,
justicia o agencias autónomas como la Direc- El último asunto de interés con respecto a los
ción General de Control de Servicios de Seguri- dilemas y paradojas de las empresas de seguri-
dad, Control de Armas, Munición y Explosivos dad privada y la dificultad de situarlas a ellas y a
(Dicscamec) de Perú, o la Superintendencia de sus efectivos dentro del estado de derecho, es la
Vigilancia y Seguridad Privada en Colombia2. El capacitación de su personal. La tabla 5 presenta
hecho de no ser una dependencia policial no sig- dos aspectos al respecto en algunos países.
nifica necesariamente una desvinculación total
Tabla 4. Entidades responsables de la fiscalización

de empresas de seguridad privada
Civil (no policial) Policial
Argentina Bolivia
Costa Rica Brasil
Colombia Chile
Ecuador El Salvador
México Guatemala
Panamá Honduras
Perú Nicaragua
Uruguay República Dominicana
Fuente: Dammert, 2008.
464
Tabla 5. Capacitación de vigilantes de seguridad privada en algunos países

País Horas de capacitación Pública o privada
Argentina 100 Ambas

El Salvador 40 Pública
Paraguay 20 Privada
Uruguay 28 Ambas
Fuentes: Dammert, 2008; Carballido, 2008; Cafferta y Lenarduzzi, 2008.
Mientras que para policías y militares hay o no, todos somos consumidores directos o indi-
sistemas relativamente sofisticados y estanda- rectos de servicios de seguridad privada. ¿Somos
rizados de formación de personal, las entida- consumidores irracionales? Probablemente no.
des de seguridad privada en el ámbito regional
De todas maneras, la participación incluso
muestran poca consistencia y uniformidad de
contenidos en cuanto al entrenamiento de sus de un pequeño número de las empresas de se-
guardias. Desde luego, los contenidos que reci- guridad privada en el crimen organizado, igual
ben los funcionarios estatales no tienen que ser que sucedería con las fuerzas estatales de segu-
exactamente los mismos, pero sí deben contem- ridad, puede tener un impacto devastador en la
plar de manera consistente aspectos diversos seguridad y la gobernabilidad de una sociedad
que van desde derechos humanos hasta ética o una subregión. También es claro que el desvío
profesional, y seguramente muchos cursos los de armas y municiones de estas entidades es un
tocan. Una lectura rápida de algunas páginas insumo para diversos actores, incluyendo los
web permite observar que algunas de las em- relacionados con el crimen organizado.
presas transnacionales de seguridad privada Si volvemos a algunos elementos del esque-
más respetadas con operaciones en América
ma sobre el crimen organizado propuesto por
Latina no imparten formación estandarizada a
Naylor (1997), podemos hacer algunas observa-
su personal, y que cada una sigue sus propios
ciones:
estándares para mantener su reputación como
líder en el mercado. Las empresas de seguridad privada que ope-
ran en la ilegalidad pueden ser tanto preda-
doras como generadoras de nuevos servicios
4. Conclusiones y nuevas agendas y rentas.
Igual que el crimen organizado, las empre-
Una revisión rápida de los principales periódi- sas pueden ser transnacionales, nacionales
cos en línea de América Latina y el Caribe se- y locales.
guramente permite encontrar gran cantidad de
Cuando operan en un marco legal, la com-
artículos en los que empresas de seguridad pri-
pra de sus servicios es voluntaria; pero hay
vada o sus empleados están implicados en acti-
algunos ejemplos en la región donde sus ser-
vidades de delincuencia común o de crimen or-
vicios no son tan voluntarios. Sin embargo,
ganizado. Sin embargo, hay poca evidencia que
estos casos no reflejan el comportamiento de
sugiera que las empresas de seguridad y su per-
la mayoría de las empresas de la industria.
sonal sean más proclives a involucrarse con el
crimen organizado que si se los compara con los Mientras el crimen organizado exige mayor
policías, militares, oficiales de aduanas u otros labor del Estado para enfrentarlo, el creci-
miembros de la sociedad en general. Queramos miento de la industria de seguridad privada
465
William Godnick
en teoría requiere una mayor movilización 3. Un análisis regional de los diferentes están-
del Estado para fiscalizarla. dares de formación y preparación de em-
Los instrumentos de violencia utilizados por pleados, tanto de los Estados como del gre-
las empresas de seguridad privada así como mio y de las empresas individuales.
la información de inteligencia a la que éstas 4. Se deben seguir mejorando y revisando con-
pueden acceder pueden ser usados fácilmen- tinuamente la legislación y los marcos re-
te para actividades del crimen organizado. guladores, pero también se tienen que abrir
Se asume que las ganancias de este sector espacios de diálogo e intercambio de infor-
son altas, igual que las del crimen organi- mación entre las empresas con los mejores
zado, pero la crisis económica mundial comportamientos, estándares y prácticas.
nos dirá hasta qué punto las economías y Esto les brinda la oportunidad de ser parte
el sector privado en general pueden seguir de la solución y de evitar constructivamente
invirtiendo en este rubro y manteniendo su mayores críticas y “estereotipificación”3.
rentabilidad. 5. Es necesario que los mismos instrumentos
Obviamente, hay algunos casos en los que internacionales, regionales y subregionales
las empresas de seguridad privada sirven de en materia de control de armas pequeñas y
fachada para otros negocios ilícitos. ligeras contemplen de manera diferenciada
los arsenales de las empresas de seguridad
Entonces, ¿hasta dónde hemos llegado en el
privada, por lo menos en cuanto a los avan-
esfuerzo analítico con respecto a las empresas de
ces en las prácticas de manejo y su imple-
seguridad privada y el crimen organizado? Pri-
mentación.
mero, la investigación crítica y constructiva de
la clase de empresas tratadas principalmente en Las empresas de seguridad privada ya no
este trabajo está lejos de los esfuerzos encamina- pueden ser tratadas como una ocurrencia tardía
dos a enfrentar los problemas de derechos hu- en el desarrollo de políticas públicas de segu-
manos y derecho internacional humanitario que ridad regional, nacional, pública y ciudadana.
plantean las empresas militares de seguridad. De hecho, la Organización para la Cooperación
Segundo, las propuestas para enfrentar el pro- y Desarrollo Económico (Ocde, 2007) ya las in-
blema se dirigen principalmente a la aprobación cluye como una parte integral de la reforma y
de nuevas leyes y marcos reguladores. Algunas modernización de las funciones del Estado en
propuestas que hemos formulamos incluyen: materia de seguridad.
1. Proyectos de investigación de mediano pla- UN-LiREC promueve directamente la imple-
zo para hacer un censo real del sector de la mentación del “Programa de acción de las Na-
seguridad privada en Latinoamérica y el Ca- ciones Unidas para prevenir, combatir y erradi-
ribe, que no se limiten a contar el número de car el tráfico ilícito de armas pequeñas y livianas
empresas y de efectivos, y que estandaricen en todos sus aspectos” y el “Instrumento inter-
el uso de definiciones comunes desarrolla- nacional que permita a los estados identificar y
das en foros como el Observatorio Interame- rastrear de forma oportuna y fidedigna las ar-
ricano de Seguridad Pública, etc. mas pequeñas y ligeras ilícitas”. Por supuesto,
2. Elaborar un banco de datos sobre empresas la mayoría de los problemas globales que la co-
de seguridad implicadas en actos criminales, munidad internacional enfrenta requieren una
para identificar y diferenciar entre su parti- combinación de soluciones políticas y técnicas.
cipación en negocios legales, delincuencia Consideramos esencial en ambos sentidos que
común y actividades claramente atribuibles el tratamiento integral y eficaz de los inventa-
al crimen organizado. Esto crearía un cuer- rios de las empresas de seguridad privada, tanto
po de evidencia más realista y útil. mediante reformas legales como con esfuerzos
466
destinados a modernizar las capacidades huma- Carrillo Flórez, Fernando (2007). Seguridad ciudadana
nas y tecnológicas para controlar los arsenales en América Latina: un bien público cada vez más
escaso, Banco Interamericano de Desarrollo, Was-
estatales y civiles. hington.
Enfrentar el problema de los vínculos de las Castellanos, Julieta (2003). Las empresas de seguridad
privada y las amenazas a la seguridad, Universidad
empresas de seguridad privada con el crimen or- Autónoma de Honduras, Tegucigalpa.
ganizado en América Latina y el Caribe requiere
Cruz, José Miguel y María Beltrán (2000). Las armas en
esfuerzos múltiples, incluyendo la diferenciación El Salvador: diagnóstico sobre su situación y su im-
de sus relaciones con la delincuencia común. Por pacto, Universidad Centroamericana José Simeón
supuesto, hay espacio para el periodismo de in- Cañas, San Salvador.
vestigación y la denuncia pública contra actores Da Cruz, Fernando (2006). Análise da política institucio-
criminales en el ámbito de la seguridad privada. nal de segurança privada. Um estudo comparado,
Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança
No obstante, igual que otros problemas, como Pública, Belo Horizonte.
la violencia juvenil de pandillas, en donde sólo
Dammert, Lucía (2008). Seguridad pública y privada en
participa una minoría de la población juvenil, la las Américas, Organización de los Estados America-
mayoría de las empresas de seguridad no están nos, Washington.
vinculadas con actividades criminales. Mejorar Dammert Lucía y John Bailey (2005). “Reforma policial
nuestro entendimiento al respecto requiere reco- y participación militar en el combate a la delin-
nocer que las respuestas futuras exigirán eviden- cuencia. Análisis y desafíos para América Latina”.
Revista Fuerzas Armadas y Sociedad. 19 (1).
cias más sólidas y un diálogo más amplio.
Dreyfus, Pablo et al. (2003). Control de armas pequeñas
en Mercosur, Viva Rio e International Alert, Lon-
dres y Rio de Janeiro.
Bibliografía El Mercurio. 2007. “Gasto en seguridad”. Santiago, 14
de septiembre.
Arias, Patricia. Seguridad privada en América Latina:
el lucro y los dilemas de una regulación deficitaria, Espinoza, Ana Yancy (ed.) (2000). Seguridad privada
Flacso, Santiago. en Centroamérica, Fundación Arias para la Paz y el
Progreso Humano, San José.
Banco Mundial y Onudd (2007). Crime, Violence and
Development: Trends, Costs and Policy Options in Fundación Myrna Mack (2006). Análisis de la iniciativa
the Caribbean, Banco Mundial y Onudd, Washing- 2846, ley de servicios de seguridad privada, Funda-
ton y Viena. ción Myrna Mack, Ciudad de Guatemala.
Brenes, Arnoldo y Kevin Casas (1998). Soldados como Gobierno de Suiza (2008). Montreaux Document on Perti-
nent Legal Obligations and Good Practices For States
empresarios: los negocios de los militares en Centro-
Related to Operations of Private Military and Security
américa, Fundación Arias para la Paz y el Progreso
Companies During Armed Conflict, Gobierno de Sui-
Humano, San José.
za y Comité Internacional de la Cruz Roja, Ginebra.
Cafferata, Fernando y Julieta Lenarduzzi (2008a). Segu-
Godnick, William y Helena Vázquez (2003). Control de
ridad pública y privada en Paraguay, Organización
armas pequeñas en América Central, International
de los Estados Americanos, Washington.
Alert, Londres.
–––––––. (2008b). Seguridad pública y privada en Uru-
Holder, Yvette (2007). “Guns and Crime: A Case Stu-
guay, Organización de los Estados Americanos,
dy of Trinidad and Tobago”. En Banco Mundial y
Washington.
Onudd, Crime, Violence and Development: Trends,
Carballido, Armando (2008a). ”Seguridad pública y Costs and Policy Options in the Caribbean, Banco
privada en América Latina”. Informe presentado al Mundial y Onudd, Washington y Viena.
Grupo de trabajo encargado de la preparación de Lazala, Mauricio (2008). Private Military and Security
primera Reunión de ministros en materia de segu- Companies and Their Impacts on Human Rights in
ridad pública. Washington, Organización de los Es- Contexts Other Than War, Centro de Información
tados Americanos. sobre Empresas y Derechos Humanos, Londres.
–––––––. (2008b). Seguridad pública y privada en la Re- Lloyd Griffith, Ivelaw (1997). Drugs and Security in the
pública Dominicana, Organización de los Estados Caribbean, University of Pennsylvania Press, Uni-
Americanos, Washington. versity Park.
467
William Godnick
Muggah, Robert y Oliver Jutersonke (2008). Considering Ricardo, Carolina (2008). “Mecanismos de control so-
the contribution of public and private security provi- bre la seguridad privada de Brasil”. América Latina
ders to endemic urban violence, Small Arms Survey, Hoy. Revista de Ciencias Sociales. 50.
Geneva.
Southeastern Europe Clearinghouse for Small Arms and
Naciones Unidas (2000). Convención de las Naciones Light Weapons – SEESAC. 2005. SALW and Private
Unidas contra la delincuencia organizada transna- Security Companies in South Eastern Europe: effect
cional, Naciones Unidas, Viena. or cause of insecurity?, SEESAC, Belgrade.
Naylor, Thomas (1997). “Mafia, Myths and Markets: On Trafalgar Square Council (2008). Crime, Fear and the
Theory and Practice of Enterprise Crime”. Transna- Jamaican Private Security Firm. TFC, Kingston.
tional Organized Crime. 3 (3).
Tager, Ana Glenda y Mario Mérida (2002). ”The Priva-
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el De- tisation of Security in Guatemala”. En Damian Lily
lito-Onudd (2007). Crimen y desarrollo en América y Michal von Tangen Page (eds), Security Sector Re-
Central, Onudd, Ciudad de México. form: The Challenges and Opportunities of the Pri-
vatisation of Security, International Alert, Londres.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-
mico (OCDE). OECD DAC Handbook on Security Sys-
tem Reform, OCDE, París.
Organización de los Estados Americanos (2008). Com- Notas
promiso por la seguridad en las Américas. Primera
Reunión de ministros en Materia de Seguridad Pú- 1 Las opiniones expresadas en este informe son las
blica en las Américas. México, D.F. OEA/Ser.K/XLIX. del autor en su papel de especialista en materias
MISPA/doc. 7/08 rev. 4. 29 de octubre. de seguridad pública. No reflejan necesariamente
las opiniones oficiales del Centro Regional para la
Perret, Antoine (2008). El uso de contratistas en Colom- Paz, el Desarme y el Desarrollo de América Latina
bia: ¿una política equivocada? Universidad Externa- y el Caribe de las Naciones Unidas (UN-LiREC) ni
do de Colombia, Bogotá. sus programas, proyectos o representantes. El autor
Pontón, Daniel, Pamela Villacrés y Pahola Guevara agradece a Melanie Regimbal, directora adjunta de
(2008). La seguridad pública y privada en Venezuela UN-LiREC, y a Karina Hinojosa, asesora legal de UN-
y Bolivia, Organización de los Estados Americanos, LiREC, por sus comentarios sobre este borrador.
Washington. 2 Véase http://www.dicscamec.gob.pe/ y http://www.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo supervigilancia.gov.co/
(Pnud) (2003). Armas de fuego y violencia, Pnud, 3 Esta ha sido una propuesta de la Comisión de las
San Salvador. Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos en el
Reno, William (2004). “Order and Commerce in Turbu- pasado respecto a las empresas militares privadas.
lent Areas: 19th Century Lessons, 21st Century Prac-
tice”. Third World Quarterly. 25 (4).
Resa, Carlos (2003). Crimen organizado transnacional:
definición, causas y consecuencias, Universidad
Autónoma de Madrid, Madrid.
468
Mapeamento sobre a institucionalidade1
policial na América Latina e no Caribe
1. Notas metodológicas 2. As Polícias na América Latina e

Caribe: notas introdutórias sobre o
Este mapeamento foi produzido, principalmen-
te, a partir de dados secundários disponíveis
“estado da arte” do desenvolvimen-
em informes sobre o setor de segurança públi- to institucional do setor
ca na América Latina e Caribe. Contou, ainda,
com pesquisas e notas produzidas no âmbito da Os estudos sobre as instituições policiais passa-
Rede latino-americana de Policiais e Sociedade ram a ganhar relevância acadêmica e técnica nos
Civil, além de dados disponíveis nos sites das últimos anos na América Latina. Isto significa di-
instituições policiais analisadas. Durante a pro- zer que na última década, precisamente, a agen-
dução do mapeamento, algumas dificuldades fo- da de pesquisa sobre segurança pública e as or-
ram encontradas: os dados, muitas vezes, estão ganizações policiais passaram a fazer parte do rol
desatualizados; falta de categorias comuns que de possibilidades de investigação, tanto dos pro-
sejam passíveis de comparação; modelos poli- gramas de pós-graduações, como das agências de
ciais muito diferentes entre si; conceitos distin- fomento internacionais e, até mesmo no interior
tos empregados pelas instituições policiais para das próprias polícias, através de suas escolas de
explicar situações ou fenômenos semelhantes. A formação e aperfeiçoamento profissional.
leitura deste documento deve levar em conta as No início, os estudos sobre violência e cor-
observações acima apresentadas, já que não se rupção policial eram destaque em nossos países,
pretendeu aqui, elaborar grandes comparações hoje, os mesmos temas continuam na ordem do
mas descrever e apresentar este cenário com dia, porém, ‘novas’ temáticas surgiram, buscando
vistas a contribuir para o debate qualificado dar conta da complexidade que envolve pensar o
sobre o tema, bem como estimular a produção papel da polícia nas sociedades democráticas.
de próximos mapeamentos que possam contar,
no futuro, com uma metodologia comum para a Se por um lado é perfeitamente plausível que
análise das instituições, a partir da definição de as instituições de pesquisa estivessem voltadas
bases mínimas de comparação. para a compreensão sobre o efeito nefasto da
469
atuação das polícias em contextos de ditaduras vidos sem qualquer estratégia de diálogo com
cívico-militares e de estados de exceção –vividos o meio externo. São processos de “dentro para
por grande parte dos países latino-americanos– fora” que se sustentam numa visão de mundo
por outro, é surpreendente que, diante da aber- de que a prática acumulada é soberana e se so-
tura política e da redemocratização, a partir dos brepõe a qualquer esforço analítico e conceitu-
anos oitenta, poucos estudos tenham sido desen- al, logo é um saber prático que não se questiona
volvidos, no intuito de investir no entendimento e que se entende como auto-suficiente, não de-
sobre a natureza da ação policial, assim como pendendo, assim, da contribuição externa para
na relação entre políticas de segurança pública e dar viabilidade às suas reformas.
políticas sociais2, tradicionalmente concebidas e
executadas em campos de oposição. Tanto os processos exógenos quanto endó-
genos, exclusivamente, possuem problemas de
A relevância do tema se justifica tendo em partida, visto que buscam soluções que não são
vista que a Polícia é a principal instituição de con- pensadas, produzidas e implementadas numa
trole social do Estado e, ao longo dos anos, tem perspectiva de co-participação e co-responsabi-
sofrido imensas transformações, desde o que se lização. Neste caso, é necessário propor uma via
pretende com sua missão, mandato, formas de inde mão dupla que compatibilize os anseios da
tervenção, estrutura organizacional, e, sobretudo, sociedade, as necessidades internas das institui-
estratégias de atuação e diálogo com a sociedade. ções e uma visão de Estado democrático que sus-
Várias experiências relacionadas à “reforma tente as garantias individuais e coletivas. Logo, o
policial” estão em curso na América Latina, com- investimento em desenvolvimento institucional
preender o que se entende com reforma ou que das polícias ou sua “reforma”, se assim, o quiser-
se quer com estes processos de mudança insti- mos definir, implica necessariamente em repen-
tucional é parte do desafio, tendo em vista que sar a tríade: Polícia, Estado e Sociedade.
nem sempre as experiências e os conceitos que Os pesquisadores Skolnick e Bayley, ao ana-
nelas estão subjacentes implicam em definições lisarem os processos de desenvolvimento insti-
semelhantes. Isto quer dizer que falar em refor- tucional das polícias, nos EUA afirmam que:
ma policial no contexto atual virou, em muitos
casos, slogan político-partidário, vazio de refle- A mudança não se processa de forma instantâ-
nea. Ela é incremental, porquanto implica em
xão e, sobretudo, de propostas concretas. alteração da cultura vigente, seja dos integran-
Os governos de turno prometem soluções mila- tes das organizações de preservação da ordem
grosas em circunstâncias que exigem respostas pública, seja do cidadão usuário do serviço es-
de longo alcance, e exercem pressão sobre as fo- tatal e co-produtor da almejada ordem pública.
rças de segurança para produzir resultados no A busca por uma maneira contemporânea de
curto prazo, sem querer assumir o custo político promover a segurança pública envolveu auto-
e econômico que implica a implementação das ridades, pesquisadores, dirigentes policiais e a
reformas estruturais necessárias para moderni- própria sociedade na reformulação do modelo
zar as organizações policiais da região (Florên- tradicionalmente praticado (Skolnick e Bayley,
cia Fontan Balestra: idealizadora da Rede latino- 2006).
americana de Policiais e Sociedade Civil).
No caso norte-americano, por exemplo, este
Além disto, no âmbito das instituições poli- processo gradual de mudanças das instituições
ciais, o emprego da categoria “reforma policial” policiais só foi possível graças ao entendimen-
pode implicar em mudanças meramente perifé- to político de que promover a segurança pública
ricas, propostas de “fora para dentro” sem dialo- deve ser prioridade do Estado, das polícias e da
gar com os anseios e as demandas dos policiais. sociedade em geral, a partir disto, entendeu-se
Em contrapartida, vários processos definidos ser necessário o investimento público em pes-
pelas próprias polícias como mudanças institu- quisas aplicadas que trouxessem relevantes con-
cionais estruturais, são muitas vezes desenvol- tribuições para as organizações policiais, seus
470
gestores, formuladores de políticas públicas e cadas como prioritárias para este mapeamento
comunidade acadêmica, através de referencial e que integram a Rede latino-americana de Poli-
teórico e metodológico que sustentasse inúmeras ciais e Sociedade Civil7.
das ações3 que passaram a ser implementadas.
Neste caso, a opção por um olhar comparati-
Todavia, no caso latino-americano somente vo pressupõe explicitar as possíveis semelhan-
em meados dos anos noventa estudos compara- ças entre os distintos modelos e seus problemas
tivos começaram a ser produzidos e difundidos. do que, necessariamente, buscar diferenças que
É justamente a partir dos estudos produzidos se revelam tão exclusivas que não contribuem
na região nos últimos anos4 que se tornou vi- para a construção de uma agenda comum de de-
ável sistematizar e analisar alguns destes da- safios a serem enfrentados.
dos. Cabe destacar que, tradicionalmente, neste
Como sinalizado acima, o ponto de partida
campo há uma carência de fontes qualificadas e
foi o trabalho e a articulação desenvolvidos no
confiáveis que nos permitam analisá-las numa
âmbito da Rede latino-americana de Policiais e
perspectiva comparada. Por um lado, em razão
Sociedade Civil que reúne integrantes da socie-
da ausência periódica de divulgação dos dados,
dade civil e das instituições policiais de dez pa-
por outro, pela falta de padronização das infor-
íses da América Latina (Argentina, Brasil, Chi-
mações disponíveis5.
le, Colômbia, El Salvador, Guatemala, México,
Este documento reflete, pelas razões aqui ex- Nicarágua, Perú e Venezuela) que representam
postas, a dificuldade em se trabalhar com dados 31 corporações policiais e doze organizações da
secundários, bem como, demonstra que ainda há sociedade civil. A Rede pretende construir um
pouca literatura consolidada sobre o assunto. Por espaço latino-americano de troca qualificada
esta razão, o mapeamento indica, apenas, alguns entre policiais e sociedade civil –com a missão
dos temas cruciais relacionados à institucionali- de criar, difundir e fazer adotar propostas ino-
dade das polícias que podem fazer parte de uma vadoras para instituições policiais mais eficien-
agenda propositiva a ser discutida nos espaços de tes e adaptadas ao regime democrático–.
diálogos hoje existentes em nosso continente.
O espaço da rede pode ser compreendido atra-
vés de sua dimensão interativa, sem o estabe-
O olhar e a leitura comparativa privilegiaram
lecimento de hierarquias, de modo a valorizar
aspectos relacionados aos fundamentos legais; os diversos saberes e práticas, num processo
aos tipos, funções e níveis de responsabilidades, contínuo de construção e entendimento da rea-
às estruturas organizativas, aos principais pro- lidade em uma dinâmica de participação per-
manente (Muniz, 2007)8 .
blemas enfrentados pelas polícias e aos modelos
de reforma que passaram a ser empregados. Mais especificamente, os objetivos da Rede
podem ser assim definidos9:
Vale salientar que o exercício comparativo,
neste caso, se constitui em árdua tarefa tendo 1. Construir canais de diálogo e cooperação
em vista que muitas informações sobre as or- entre os membros das forças policiais e os
ganizações não são passíveis de comparação membros da sociedade civil e os pesquisado-
por não agruparem dados que possam ser reu- res da área.
nidos em torno de categorias comuns. Em ge-
2. Legitimar a existência de movimentos de re-
ral, os sistemas classificatórios são distintos
forma dentro das instituições de segurança
entre si. Diante desta constatação optamos por
pública.
enfrentar a questão a partir de duas estratégias
metodológicas: 1) utilizar informes comparati- 3. Capacitar e empoderar oficiais de polícia que
vos previamente desenvolvidos6; e 2) levantar poderão estar em posições-chave de comando
informações diretas a partir de interlocutores daqui a alguns anos e aperfeiçoar a sua partici-
privilegiados nas corporações policiais identifi- pação em discussões sobre reforma da polícia.
471
4. Desenvolver os mecanismos necessários para da análise. Por esta razão, elegemos a institui-
que tais atores possam exercer influência nas ção policial que possui atribuição constitucio-
agendas nacionais e regionais de segurança nal de atuar –prioritariamente– na prevenção e
pública. repressão qualificada, em razão de seu contato
maior com a população. Quando este critério
A estratégia deste trabalho em rede preten-
não pôde ser empregado, optamos pela insti-
deu juntar ativistas, acadêmicos e policiais, a fim
tuição que disponibiliza o maior número de in-
de constituir uma plataforma de intercâmbios e
formações. Buscamos trabalhar com as polícias
fluxos de idéias e propostas, um espaço interdis-
provinciais e/ou estaduais de cidades de grande
ciplinar e interinstitucional, que valoriza os in-
porte, como é o caso da Província de Buenos Ai-
divíduos e dá oportunidade aos seus membros
res e o Estado do Rio de Janeiro. O quadro 2 que
de trocar e debater, sendo livres das amarras cor-
apresenta as Instituições Policiais consideradas
porativistas. Mediante a promoção de atividades
em cada país, ficou assim definido.
de intercâmbio de conhecimento e experiências,
através de cursos, fóruns, chats, visitas técnicas No tocante aos modelos de polícia na Amé-
de estudo, conferências, publicações, etc., a Rede rica Latina é possível defini-los, inicialmente, a
tem contribuído para pensar novas políticas e es- partir de duas estruturas geopolíticas de Estado.
tratégias no campo da segurança pública, princi- A primeira se caracteriza pelo Estado unitário
palmente com vistas à difusão e aplicação desses em que a instituição policial está atrelada a es-
novos conhecimentos, modelos e técnicas. trutura nacional de governo. Em geral, os países
com este modelo estatal apresentam uma única
polícia de ciclo completo que concentra todas as
2.1 Países observados para este estudo atividades de natureza policial, a saber: polícia
preventiva, investigativa e repressiva. Há con-
A partir dos países que hoje integram a Rede, textos, em que existem duas polícias nacionais
incluímos Haiti e Jamaica como representantes de ciclo incompleto em um Estado Unitário:
da Região do Caribe para compor o quadro de uma de natureza preventiva e outra investigati-
dez países que serão observados neste mapea- va, como no caso do Chile10.
mento (ver o quadro 1).
Em outros países de estrutura federativa,
Dentre os países que apresentam mais de como o Brasil, a Argentina, o México ou a Vene-
uma polícia em sua estrutura política, foi nezuela há distintos modelos de polícia nos dife-
cessário identificar a instituição que seria foco rentes níveis de administração: federal, estados/
Quadro 1. Países observados

Região País
Cone Sul Argentina

Brasil
Chile
Países Andinos Colômbia
Perú
Venezuela
América Central El Salvador
América do Norte México
Caribe Haití
Jamaica
472
Quadro 2. Instituições Policiais consideradas para o estudo

Região País Instituição policial considerada
Cone Sul Argentina Policía de la Provincia de Buenos Aires

Brasil Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro
Chile Carabineros de Chile
Países andinos Colômbia Policía Nacional de Colombia
Perú Policía Nacional de Perú
Venezuela Policía Nacional Bolivariana*
América Central El Salvador Policía Nacional Civil
América do Norte México Policía Federal*
Caribe Haití Police Nationale d’Haiti
Jamaica Jamaica Constabulary Force
* Instituições recém-criadas.
províncias e municípios. No caso brasileiro, por No caso Venezuelano, o processo se deu a

exemplo, a segurança pública é atribuição priori- partir da instauração, em 2006, da Comissão Na-
tária dos Estados que possuem polícias de ciclo cional para a Reforma Policial (Conarepol) que foi
incompleto, uma de natureza ostensiva preventi- responsável por realizar consulta junto à popula-
va, denominada Polícia Militar e outra de nature- ção e aos efetivos policiais de municípios, estados
za judiciária e investigativa, denominada Polícia e federação a fim de construir amplo processo de
Civil11. É importante salientar que a Polícia Mili- reforma das instituições policiais do país. A par-
tar não é a Polícia das Forças Armadas. Trata-se tir deste investimento, foram definidas as bases
de uma polícia de natureza civil, mas que em sua conceituais, legais e organizacionais para forma-
estrutura doutrinária e organizativa segue o mo- ção da nova polícia, denominada Polícia Nacional
delo militar de organização de força. Bolivariana que se estabelece a partir de sua Lei
Orgânica do Serviço de Polícia e Corpo Policial,
Com o intuito de dar maior clareza aos mo- contemplada no artigo 332 da Constituição da Re-
delos de polícia, dos países presentes neste ma- pública Bolivariana da Venezuela13.
peamento, optamos por organizar um quadro
comparativo que apresenta a estrutura política Em 2009 ocorreu no México um movimen-
associada aos tipos de organizações policiais to semelhante quando o país estabeleceu uma
existentes em cada país (ver o quadro 3). única Polícia Federal que fundiu (processo ain-
da em curso) dois corpos policiais existentes: a
Este painel traz como importante elemento Polícia Federal Preventiva e a Agência Federal
de análise o fato de que nos últimos cinco anos de Investigações. Em razão da pluralidade de
a América Latina tem vivenciado processos de instituições policiais no modelo federativo me-
constituição de novos corpos policiais. Na Ar- xicano, as autoridades locais, os pesquisadores
gentina foi criada a Polícia de Segurança Aero- e os próprios policiais concordam com o fato de
portuári (PSA), no ano de 2005. Constituiu-se em que o enfrentamento às questões de violência e
mais um corpo policial em âmbito federal com criminalidade perpassa por uma articulação en-
condução civil. A PSA absorve e substitui a Polí- tre os órgãos responsáveis pela Segurança Públi-
cia Aeronáutica Nacional, transferindo-a da esfe- ca e, que isto implica em repensar as atribuições
ra do Ministério da Defesa para o Ministério do das diferentes polícias; compreender possíveis
Interior, passando a fazer parte do Sistema Na- sobreposições de função e, sobretudo, impri-
cional de Segurança do Interior12. mir maior articulação e integração neste campo.
473
Quadro 3. Organizações policiais na região

Região País Estrutura política Organizações policiais
27 organizações:
Policía Federal Argentina
Gendarmería Nacional
Policía de Seguridad Aeroportuaria*
Estado
Argentina Prefectura Naval Argentina
federal
24 policías provinciales
*A Polícia de Seguridad Aeroportuária foi criada em 2005, através do Decreto 145/2005. A antiga polícia
nacional aeronáutica foi absorvida orgânica e funcionalmente pela nova polícia que saiu do âmbito do
Ministério da Defesa para o Ministério do Interior da Argentina.
56 organizações*:
Departamento de Polícia Federal
Departamento de Polícia Rodoviária Federal
26 Polícias Militares Estaduais
26 Polícias Civis Estaduais
Cone Sul 1 Polícia Militar do Distrito Federal
1 Polícia Civil do Distrito Federal
Estado *Estes dados excluem as Guardas Municipais, definidas constitucionalmente como responsáveis pela
Brasil proteção dos bens e serviços públicos e que, hoje, absorvem cada vez mais demandas relacionadas à
federal
prevenção da violência em nível local. Todavia, as Guardas continuam sem “poder de polícia” definido
em lei. Por esta razão não podem ser definidas como “polícias municipais”.
Existe, também, no ordenamento brasileiro a figura da FORÇA NACIONAL de Segurança Pública, criada
em 2004 para atender demandas emergenciais dos Estados Brasileiros numa estratégia de colaboração
federativa. A Força Nacional é coordenada pela Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério
da Justiça e é formada por policiais e bombeiros militares estaduais que são cedidos por tempo deter-
minado. A organização não possui mandato policial próprio, estando submetida ao comando policial do
local em que for acionada a intervir.
2 organizações:
Chile Estado Unitário Carabineros de Chile
Policía de Investigaciones
Colômbia Estado Unitário Policía Nacional de Colombia
Perú Estado Unitário Policía Nacional de Perú
126 organizações:
1 Policia Nacional Bolivariana
1 Guarda Nacional
Países 1 Corpo de Investigações Científicas, Penais e Criminológicas
andinos 24 polícias estaduais
Venezuela Estado Federal
99 polícias municipais
A Polícia Nacional Bolivariana foi criada em dezembro de 2009. A organização agrega integrantes oriun-
dos da Polícia Metropolitana de Caracas e do Corpo de Vigilantes de Trânsito Terrestre. Adicionalmente,
cumprem funções de polícia preventiva ou ostensiva: a Guarda Nacional e o Corpo de Investigações
Científicas Penais e Criminológicas. (Fonte: CONAREPOL – 2006)
América El Salvador Estado Unitário Policía Nacional Civil
Central
América México Estado Federal 1.661 organizações:
do Norte 01 Polícia Federal*
31 Polícias estaduais
01 Polícia Distrital
1.628 Polícias Municipais
*A Polícia Federal foi constituída em 2009, a partir da fusão da antiga Polícia Federal Preventiva e a Agên-
cia Federal de Investigações.
Caribe Haiti Estado Unitário Police Nationale d’Haiti
Jamaica Estado Unitário Jamaica Constabulary Force
Fonte: dados organizados por Maître e Caruso (2009, atualizado 2010).
474
Diante deste cenário, o país definiu concentrar blica, responsável por auxiliar Estados que ne-
suas agências federais em torno de uma única cessitem de reforço policial qualificado para
instituição, conforme definido na lei publicada eventos críticos, situações de calamidade e gra-
em 01 de junho de 200914. ve perturbação da ordem pública. Neste caso, a
Força Nacional opera com o princípio do “pacto
No contexto brasileiro apresenta-se, entre-
federativo” em que a União e os Estados defi-
tanto, cenário curioso, tanto em âmbito muni-
nem laços de cooperação mútua. Isto significa
cipal quanto em âmbito federal. Mesmo não
que o efetivo da Força Nacional é composto por
estabelecendo nenhuma “nova polícia”, o país
membros das polícias e bombeiros militares es-
possui diversos municípios15 que criaram Guar-
taduais que são cedidos para a União por um
das Municipais, definidas constitucionalmente
tempo determinado (ver o quadro 4). Em con-
como responsáveis pela proteção de bens e ser-
trapartida, os Estados que cooperam, recebem
viços públicos, mas que, na prática atuam como
profissionais qualificados17, bem como inves-
“polícias municipais” de natureza preventiva
timentos financeiros em projetos de segurança
sem ter mandato definido para isto. O contexto
pública, através de recursos provenientes do
é agravado tendo em vista que as guardas mu-
Fundo Nacional de Segurança Pública18.
nicipais de cidades acima de 50 mil habitantes
podem ser armadas16. O tema tem sido objeto de A sistematização de dados sobre efetivos
inúmeras reflexões por parte de pesquisadores e dos corpos policiais não é tarefa fácil. Em geral,
gestores públicos, entretanto os diversos projetos este tipo de informação não está disponível nas
de emenda constitucional (PEC) que tramitam no páginas oficiais das Instituições. E quando estão,
Congresso Nacional ainda não se transformaram carecem de atualização. O quadro 4 só foi possí-
em lei que pudesse definir o mandato, as atribui- vel de ser feito em razão dos informes de segu-
ções e níveis de subordinação desta instituição rança pública produzidos pela Organização dos
que exerce, na prática, papel preponderante na Estados Americanos (OEA) que datam de 2008.
ordem e segurança públicas. Por esta razão, é preciso analisá-los levando em
conta que já se constituem como informações em
Já no âmbito federal brasileiro, desde 2004,
alguma medida defasadas porque não espelham
foi criada a Força Nacional de Segurança Pú-
Quadro 4. Organizações policiais e seus efetivos
Região País Organizações Policiais Efetivos*
Cone Sul Argentina 27 250.130

Brasil 56 550.000
Chile 2 47.000
Países Andinos Colômbia 1 147.000
Perú 1 88.560
Venezuela 126 121.500
América Central El Salvador 1 16.900
América do Norte México 1661 332.000
Caribe Haití 1 4.000
Jamaica 1 8.500
Total 1’565.590
Fonte: * Efetivos policiais: OEA, Departamento de Seguridad Pública. Informes sobre seguridad
pública por país-Centro de Estudios de Justicia de las Américas.
475
o contexto atual analisado no quadro 2 deste representantes diversos países, sendo o Brasil
documento, quando mencionávamos a criação responsável pelo comando das tropas22.
de novas polícias no México e Venezuela, por
O quadro 4 com a distribuição do efetivo não
exemplo, que datam de 2009. Obviamente estas
permite explicitar o número (ou o percentual
mudanças organizacionais implicaram em au-
aproximado) de mulheres que integram as forças
mento de efetivo com abertura de novos concur-
de segurança pública na região, pelo simples fato
sos para ingresso na carreira policial, todavia, é
destes dados, em sua grande maioria, não esta-
importante salientar que o fato de se criar novas
rem disponíveis. Na América Latina e Caribe as
instituições não implica – necessariamente– em
políticas de gênero nas instituições policiais ain-
investimento expressivo na ampliação do efeti-
da são tímidas e, portanto, incipientes. Se consi-
vo, já que muitas resultam na fusão de polícias
derarmos informações disponíveis para o Brasil
já existentes com a adesão de policiais de outras
e a Venezuela, constatamos que, em média, no
instituições às recém-criadas.
Brasil 4% do efetivo das Polícias Militares (que
Observando comparativamente México e Bra- reúnem o maior contingente) é composto por
sil, ambos de dimensões continentais e de mode- mulheres. Já na Venezuela, segundo a pesquisa
los federativos de organização política, verificamos realizada pela Comissão Nacional para a Refor-
que apesar do número infinitamente maior de ins- ma Policial, 13% do efetivo total de todas as polí-
tituições policiais no México (1.661) em relação ao cias é formado por mulheres23.
Brasil (56), o efetivo total das polícias, no caso do
No continente a principal experiência é de
primeiro, é bem menor do que no caso do segundo.
inclusão sistemática de mulheres nos quadros
Isto significa que o Brasil possui 60% mais de efe-
da polícia, com presença em todos os postos hie-
tivo do que o México. Entretanto a população do
rárquicos, incluindo o comando da corporação
México gira em torno da cifra de 100 milhões de
e a Nicarágua. Hoje, 30% do efetivo da Polícia
habitantes19, enquanto o Brasil já atinge a marca de
Nacional da Nicarágua são mulheres24.
mais de 180 milhões de habitantes20.
De todo modo, a pluralidade de instituições

policiais num país ou no outro tem implicado 3. Considerações sobre a missão
em dificuldades severas de orquestrar uma po-
das organizações policiais
lítica nacional de segurança pública que efetiva-
nos países analisados
mente trabalhe de modo articulado e integrado
a fim de promover cooperações multiagenciais,
Para compreender a missão das instituições po-
intergovernamentais e interinstitucionais21.
liciais selecionadas neste mapeamento, recorre-
Outra importante ressalva a ser feita diz res- mos ao estudo25 elaborado pela pesquisadora
peito ao Haiti que, no quadro 4, é apresentado Patricia Arias (Flacso-Chile) a pedido da Rede
com o efetivo nacional de 4.000 integrantes. Os latino-americana de policiais e sociedade civil.
dados referem-se a período anterior ao terremoto Neste trabalho, a autora analisa as leis orgâni-
de janeiro de 2010 que, praticamente, destruiu o cas das instituições para mapear que definição
país, exigindo enorme esforço humanitário para de missão está presente nas normativas e regu-
a sua reconstrução. Cabe salientar que a garan- lamentos. As definições revelam enorme diver-
tia da ordem pública e da segurança nacional do sidade de sentidos, a partir do que é definido le-
país esta a cargo da Missão das Nações Unidas galmente, revelando que falta uma compreensão
para a Estabilização do Haiti (Minustah), inicia- clara para a América Latina do que se entende
da em 2004, onde mantém o maior contingente por: ordem pública, segurança pública, segu-
militar e também a liderança política da missão. rança do interior e segurança cidadã. Esta diver-
A missão reúne 7.000 militares e 2.055 policiais sidade semântica resulta em grande dificuldade
476
em se criar uma linguagem comum que facilite o em mais uma dificuldade: compreender o que as
diálogo conceitual sobre o tema e, conseqüente- polícias realmente fazem para, assim, mensurá-
mente, o entendimento prático sobre o mandato las e compará-las. Tradicionalmente, as polí-
policial em nosso continente. cias na região continuam sendo avaliadas pelo
quantitativo de pessoas que são presas, além de
Transcrevemos, abaixo no quadro 5, a siste-
drogas e armas que são apreendidas. Esta visão
matização conceitual feita pela autora que parece
restrita do trabalho policial impede a compre-
útil para compreender a diversidade de sentidos
ensão do que realmente a polícia faz diuturna-
subjacente em cada conceito que se relaciona
mente. Logo, muito do que é feito em pró da
com o tema aqui investigado.
manutenção da ordem pública e da convivência
A falta de definições comuns sobre as dife- cidadã não aparece, e por isto, não é reconheci-
rentes missões exercidas pelas polícias desdobra do e valorizado (ver o quadro 6)
Quadro 5. Definições preliminares (versão mantida em espanhol)

Es la mantención de la autoridad, el imperio de la ley y el cumplimiento de los ciudadanos a las normas vigentes.
Orden público
El concepto de orden público adquiere significado en la realidad específica en que opera. El bien protegido es el orden público, pudiendo
colisionar con los derechos ciudadanos en determinadas situaciones.
Es un concepto más acotado que los que usan la terminología de “seguridad” (Recasens, 2001, citado por Brotat).
La seguridad pública trata de las amenazas al orden público y la protección de personas y bienes ante la amenaza del delito (De la Puente y
Torres, 2000).
Seguridad pública
No considera la inseguridad o seguridad subjetiva ni el temor al delito. Tampoco aborda aquella conflictividad social que constituye violencia
sin llegar a infringir la ley penal.
Es función principal de las policías y de la justicia. Las fuerzas armadas pueden concurrir en apoyo de la función policial en materias propias de
sus funciones (asociadas a ciertas amenazas criminales).
Conjunto de medios que tienen por fin asegurar la protección de las personas, los bienes y las instituciones contra las amenazas surgidas de
la sociedad misma (Cussón, 2000: 388). Entre las amenazas están la criminalidad -delitos comunes, crimen organizado, terrorismo, etc.-, las
Seguridad interior
incivilidades, otros desórdenes que afectan el orden público. Se funda en el poder público del Estado y es ofrecida a los ciudadanos.
La seguridad interior incluye el orden público.
Es función de las policías y de la justicia. Las fuerzas armadas pueden concurrir en apoyo de la función policial en materias propias de sus fun-
ciones (asociadas a ciertas amenazas criminales), y cuando las normas constitucionales lo establezcan, por ejemplo en estados de excepción (a
estas les corresponde esencialmente la seguridad exterior).
Situación de tranquilidad social que permite a todas las personas tener la expectativa razonable de que puede ejercer libremente sus derechos
individuales y colectivos, sin temor de verse expuestas a hechos de violencia originados en actos individuales o sociales (Mera, 1993: 85).
Seguridad ciudadana
Busca preservar los derechos y libertades ciudadanas, proteger la seguridad (objetiva y subjetiva), mejorar la calidad de vida, supone la entrega
de un servicio público en este sentido.
Este concepto refiere a las amenazas en cuanto afectan el ejercicio de los derechos de las personas, tales como la delincuencia y otras formas
de violencia, así como el temor y el sentimiento de inseguridad.
Este concepto, por su énfasis en la prevención, lleva a redefinir la función policial tradicional –centrada en el control y represión del delito– hacia
una más proactiva, preventiva y cercana a la ciudadanía llamada a colaborar en esta área de la cual se la hace corresponsable.
Fonte: elaborado e sistematizado por Patricia Arias, 2009.
477
Quadro 6. Missão das organizações policiais, segundo suas leis orgânicas26

Organização Missão
Região País Policial
Policía Ley Provincial 13.482, de Unificación de las Normas de Organización de las Policías de la Provincia de
de la Provincia Buenos Aires, año 2006
de Buenos Aires Art. 20:
a) “Evitar la comisión de hechos delictivos o contravencionales.
[…]
e) Llevar a cabo acciones de vigilancia y protección de personas
Argentina
[…]
g) Proveer a la seguridad de los bienes del Estado y de las personas que se encuentran al servicio del mismo.
[…]
m) Actuar como fuerza pública, en la medida de lo necesario o cuando la autoridad competente se lo
requiera.
n) Preservar el orden público […]”
Cone Sul
Policía Militar del Ley 443/1981 del Estado de Río de Janeiro

Brasil Estado de Rio Art. 2º. “A Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro […] é destinada à manutenção da ordem pública no
de Janeiro (PMERJ) Estado do Rio de Janeiro”.
Carabineros Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile (N° 18.961/1990. Última modificación Ley
de Chile 20.034/2005).
Art. 1º. “Carabineros de Chile […] existe para dar eficacia al derecho; su finalidad es garantizar y mantener
Chile el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la República.
Se integrará, además, con las Fuerzas Armadas en la misión de garantizar el orden institucional de la República”.
Art. 3º, inciso: “Es misión esencial de la Institución desarrollar actividades tendientes a fortalecer su rol de
policía preventiva”.
Policía Nacional Ley 62 del 12.08.93

Art. 1º: “La Policía Nacional […] está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia,
en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los
Colômbia
deberes sociales del Estado y de los particulares.
Asimismo, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”.
Países
andinos Policía Nacional Ley Orgánica de Policía Nacional, 27.238 (21.12.1999)
Perú Art. 2º: “una institución del Estado creada para garantizar el orden interno, el libre ejercicio de los derechos
fundamentales de las personas y el normal desarrollo de las actividades ciudadanas”.
Policía Nacional La Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (Decreto 5.895/2008), señala
Venezuela Bolivariana entre los fines de la Policía el de proteger el libre ejercicio de los derechos humanos, las libertades públicas
y garantizar la paz social.
Policía Ley Orgánica de Policía (Decreto legislativo 653/2001).

Nacional Civil Art.1: “Tendrá por objeto proteger y garantizar el libre ejercicio de los derechos y las libertades de las perso-
América
El Salvador nas, prevenir y combatir toda clase delitos, así como la colaboración en el procedimiento para la investiga-
Central
ción de delitos; mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y la seguridad tanto en el ámbito urbano
como rural, con estricto apego a los derechos humanos”.
En la nueva Ley de la Policía Federal (Decreto, 27 /2009), se enumeran los objetivos de ésta, entre los que están:
América
México Policía Federal salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos de las personas, “preservar el orden y la paz públicos”, y
do Norte
la “aplicación y operación de la política de seguridad pública en materia de prevención y combate al delito” (art. 2°).
Fonte: elaborado por Patricia Arias (2009).
478
O quadro 7 apresenta a distribuição de fun- mas que no rol de instituições de controle do Es-
ções de acordo com cada instituição policial ana- tado é a única que poderia fazê-lo e, portanto, a
lisada, tendo como parâmetro suas leis orgânicas. única a ser acionada.
Destaca-se neste quadro 7 que as funções e As funções exercidas por cada polícia estão di-
tarefas exercidas pelas organizações policiais são retamente relacionadas ao seu alcance jurisdicio-
múltiplas, desde proteção ao meio ambiente (um nal. No caso aqui apresentado, a polícia provincial
dos elementos da manutenção da ordem pública) e a estadual da Argentina e Brasil, respectivamen-
até a custódia de presos, por exemplo. Esta mul- te, não atuam em ciclo completo ou não possuem
tiplicidade de tarefas pode significar, em termos responsabilidades que vão desde a manutenção
práticos, maior autonomia e menor controle efeti- da ordem pública no espaço jurisdicional de sua
vo. Em muitos casos, a falta de clareza sobre que competência até a realização de investigações e
funções compõem o mandato de uma determina- controle fronteiriço.
da polícia implica em sua baixa profissionaliza-
ção. A polícia é chamada a fazer e responder por Os quadros 8 e 9 tratam das características
diversas funções que não está preparada a exercer, doutrinárias e estruturais destas organizações, as-
Quadro 7. Funções das organizações policiais

Funções
Manutenção
Controle
Região País Organizações da ordem Prevenção
Região Investigações de Prisões
policiais pública ou do delito
Fronteras
interna
Cone Sul Argentina Policía de la Provincia de Buenos Aires x X
Brasil PMERJ X X
Chile Carabineros de Chile x X x x
Países andinos Colômbia Policía Nacional x X x
Perú Policía Nacional x X x x x
Venezuela Policía Nacional Bolivariana
América Central El Salvador Policía Nacional Civil x X x x
América do Norte México Policía Federal x X x x x
Fonte: Flacso-Chile e Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia( Venezuela).
Quadro 8. Características
Quadro 9. Dependência legal
das organizações policiais
Região País Dependência
Região País Características da Polícia
Cono Sul Argentina Civil
Cone Sul Argentina Civil
Brasil Militar Brasil Civil
Chile Militar Chile Militar
Países andinos Colômbia Civil Países andinos Colômbia Militar
Perú Militar Perú Civil
Venezuela Civil Venezuela Civil
América Central El Salvador Civil América Central El Salvador Civil
América do Norte México Civil América do Norte México Civil
Caribe Haití Civil Caribe Haití Civil
Jamaica Militar Jamaica Civil
Fonte: Flacso-Chile, Police Nationale d’Haiti e Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia (Venezuela).
479
sim como, a quem se subordina legalmente. “Na polícias, tais como: definição do mandato po-
maioria dos países da região as polícias são de ca- licial; gestão do conhecimento; relações com a
ráter civil e se encontram reguladas por sua lei or- comunidade; mecanismos de controle interno e
gânica, com diversos marcos jurídicos. Ademais, externo; gestão de recursos humanos; orçamen-
podem estar definidas na constituição, onde se to e planejamento institucional; planejamento
faz referência a missão institucional” (Dammert, operacional; saúde e segurança dos profissio-
2008), mas isto não significa dizer que a lei esta- nais; entre tantos outros, elegemos aqui explorar
belece claramente sua missão, funções, aspectos a formação e valorização profissional. Há algu-
estruturais, tais como estrutura organizacional e mas décadas policiais da América Latina, com-
de pessoal. promissados com processos de modernização
de suas instituições elegeram a formação como
Existem diversos tipos de polícias na região
um tema central para a implementação de mu-
que podem ser agrupadas em duas grandes ca-
danças. Trata-se de um assunto nevrálgico que
tegorias: por um lado, a polícia preventiva de ca-
reúne experiências interessantes e investimen-
ráter civil ou militar e com dependência do Mi-
tos acadêmicos, ao mesmo tempo em que esba-
nistro ou do serviço encarregado pela segurança
rra num conjunto de entraves comuns a muitos
pública no país27 (observadas mais atentamente
países da América Latina. Qual seja:
neste documento); e por outro, a polícia judicial
de caráter civil com dependência do Ministério Multiplicidade de escolas de formação.
da Justiça ou do poder judicial28. Também po-
Ausência de currículos mínimos e de uma
dem ser classificadas por seu caráter federal ou
matriz curricular comum.
local, isto é, pelo tipo de administração territorial
que exercem. Cursos de formação básica com carga horá-
ria variada.
Retomando os quadros 7 e 8 constatamos que
as instituições citadas podem ser analisadas atra- Falta de corpo docente permanente e valo-
vés do binômio civil/civil, isto é, possuem caracterizado.
rísticas e liderança civis e sua dependência legal Conteúdos defasados e que não dialogam
também está a cargo civil (Argentina, Venezuela, com o contexto enfrentado pelos policiais,
El Salvador, México e Haití). Por outro lado, o às vezes, até dissociados dos marcos legais
Brasil, por exemplo, possui características mili- vigentes.
tares, isto é, suas polícias preventivas são consi-
Conteúdos doutrinários que não valorizam
deradas constitucionalmente como força auxiliar
os saberes e práticas produzidos nas insti-
do Exército, mesmo que sua dependência seja
tuições.
civil. Está vinculada ao Governador do Estado e
coordenada pela Secretaria de Segurança Públi- Ausência de formação continuada para todo
ca estadual. No caso Colombiano possui caracte- o efetivo, resultando em amplos intervalos
rísticas civis, porém está dependente legalmente de tempo entre a formação inicial e o mo-
do Ministério da Defesa. O caso Chileno chama mento de aperfeiçoamento para ascender na
atenção por apresentar caráter e dependência carreira policial.
militar, situação que se tenta alterar no país, mas Dificuldade na aproximação entre acade-
que continua em vigor. mias de polícia e universidades/centros de
pesquisa.
Em geral, esta tem sido a lista dos princi-

4. Formação e valorização profissional
pais problemas apontados pelos distintos países.
Dentre os diversos temas relacionados ao des- Várias ações já avançaram para dar conta destes
envolvimento e modernização institucional das desafios. Basicamente, o diálogo entre as institui-
480
ções policiais e as universidades tem avançado dança curricular, sua atualização e diálogo com
paulatinamente. Já é possível acompanhar expe- questões relacionadas às demandas da socieda-
riências de cursos de extensão ou parte da forma- de são fundamentais, porém, não suficientes. É
ção policial sendo realizada em universidades, preciso mais, já que novos currículos sozinhos
tal como ocorre na Colômbia, Brasil, Argentina não são capazes de imprimir uma nova visão de
(algumas províncias), Venezuela, por exemplo. mundo para a atuação policial. Transformar o
tema da valorização e formação profissional re-
Outro ponto fundamental é a construção de
quer vontade política.
uma Matriz Curricular que oriente os diferen-
tes cursos de formação e aperfeiçoamento pro- Uma discussão importante sobre o tema
fissional. Países como Venezuela e Brasil estão é feita pela pesquisadora e especialista em se-
buscando algo nesta direção. No Brasil, precisa- gurança pública Jacqueline Muniz, que afirma
mente, o governo federal, através da Secretaria que as polícias passam por dilemas e parado-
Nacional de Segurança Pública (Senasp) cons- xos em sua formação educacional. Segundo a
truiu em 2004 a Matriz Curricular Nacional autora, dentre as questões mais candentes que
para a formação dos profissionais de segurança mobilizam o debate público sobre a reforma das
pública29. No caso brasileiro, o governo federal polícias, destaca-se o processo formativo dos
tem investido nas academias de polícias no in- policiais. Note-se que, salvo raras exceções, as
tuito de que estas absorvam a proposta da Ma- principais críticas da população e dos segmen-
triz como orientadora para a construção de seus tos civis organizados, identificam as práticas
cursos, ademais, a Secretaria citada, criou uma correntes de brutalidade policial, de uso exces-
plataforma nacional para o ensino à distância sivo da força e demais empregos arbitrários do
que disponibiliza cursos online para profissio- poder de polícia, como um dos efeitos perversos
nais das diferentes instituições de segurança do “despreparo” e da “baixa qualificação pro-
pública do país. Hoje estão disponíveis 54 cur- fissional” destes atores. Reportam-se, portanto,
sos que reúnem por ciclo30 de ensino cerca de ao descompasso existente entre a destinação
200 mil profissionais31. De forma complemen- das polícias de “servir e proteger” o cidadão
tar, foi criada uma rede de universidades que preservando uma ordem pública democrática
tem oferecido cursos de pós-graduação em segu- e contemporânea, e os conhecimentos, técnicas
rança pública (Rede Nacional de Altos Estudos e hábitos aprendidos pelos policiais, que ainda
em Segurança Pública, Renaesp) a fim de dotar estariam refletindo as doutrinas e mentalidades
policiais e não policiais de informações quali- herdadas do nosso passado autoritário (Muniz,
ficadas sobre esta área de conhecimento. Vale 2001). Derivam, portanto, dessa discussão as
destacar também os investimentos da Polícia influências da ideologia militar no trabalho de
Nacional da Nicarágua na inserção do enfoque uma instituição cuja natureza é essencialmente
de gênero na formação e no trabalho cotidiano civil, de proteção da sociedade e não de defesa
entre os policiais. Ao falar de formação policial, do Estado. Talvez poucas profissões caracteri-
três pontos merecem destaque. É comum que zam-se por evidenciar a importância do “fazer’.
nos processos de modernização ou reforma ins- Fazer polícia é elaborar e testar, na prática e na
titucional das polícias defina-se que a mudança realidade inadiável do dia-a-dia, o conhecimen-
de atitude, visão e a transformação da cultura to produzido no ambiente nas academias e das
organizacional e institucional só será feita com unidades de polícia. Neste campo, o conheci-
a mudança dos currículos. De fato, é verdade mento produzido é resultado das operações,
que qualquer mudança só é possível através do mas também se configura insumo de novas
conhecimento ou do acesso a ele. No entanto, é ações, de modo que pode ser discutido, corrigi-
comum que seja colocada na simples mudança do e reorientado segundo um mandato definido.
de currículo esta tarefa. Verificamos que a mu- A pergunta que se faz é: onde está armazenado
481
este conhecimento? Como seria possível proce- Há escassez de recursos humanos qualifica-
dimentalizar tais informações de modo a gerar dos que estejam trabalhando nos processos
um padrão de atuação que, pautado pelo man- de gestão e modernização das polícias.
dato, pela legalidade e caracterizados pela dis- Não são destinados orçamentos claros para
cricionariedade, permita que os profissionais de que as instituições possam pensar suas mu-
polícia lancem mão desse recurso de maneira danças; em geral o orçamento está voltado
sistemática e cotidiana32. Alguns esforços estão para pagamento de pessoal e manutenção
sendo feitos nesta direção, como por exemplo, o das unidades policiais.
trabalho desenvolvido pela Rede latino-ameri-
Mudanças constantes dos chefes e coman-
cana de Policiais e Sociedade Civil que produziu
dantes das instituições policiais; diante da
um livro contendo saberes e práticas policiais
alta rotatividade há grande dificuldade de
que reúne artigos acadêmicos que apresentam o
se dar continuidade a processos que são ini-
“estado da arte” da discussão somado a relatos
ciados e que necessitam de investimentos ao
policiais sobre experiências bem concretas. Ou-
longo prazo.
tro trabalho desenvolvido refere-se à publicação
de estudos de caso produzidos pelos policiais Reformas realizadas de modo parcial e que
no intuito de que os mesmos sejam absorvidos não tocam áreas estratégicas para as mu-
nos ambientes profissionais como estratégia de danças efetivas.
capacitação continuada33. Grande resistência institucional as mu-
danças; em geral, determinados grupos no
O tema está totalmente em aberto e necessi- interior da instituição se recusam a aceitar
ta ser produzido pelos informes específicos so- novas propostas.
bre a situação da formação policial na América
Estruturas, ainda, muito militarizadas que
Latina e Caribe.
impedem o processo criativo de mudança
institucional; muitas vezes aqueles que lide-
ram processos de mudança, se não possuem
5. Principais obstáculos e desafios apoio político, são perseguidos dentro das
para a modernização corporações.
das instituições policiais Baixa profissionalização dos corpos poli-
ciais.
Os autores que discutem o tema na região já
produziram alguns consensos sobre a matéria. Presença civil no diálogo e assessoria das
Apresentamos abaixo, os principais obstáculos instituições policiais, ainda, é insuficiente.
identificados e que parecem comuns a todos os Isto significa que, ainda, rara a presença de
técnicos qualificados que auxiliem a tomada
países.
de decisões de gestores; em geral, a visão é
Em geral, os obstáculos mais freqüentes são: de que segurança pública é assunto exclusivo
das polícias e tal fato prejudica sensivelmen-
O mandato policial na América Latina não te o avanço das reformas.
está plenamente definido; não se pode con-
fundir missão da instituição e funções opera- Ausência ou debilidade dos mecanismos efe-
tivos de controle interno e externo.
cionais com o mandato definido em lei.
Países federativos possuem grande dificulda-
de em integrar e articular o trabalho das dis- 6. Uma agenda a ser discutida...
tintas polícias; a diversidade de instituições
implica em sobreposição de competências, É inegável que nos últimos 10 anos o tema da
falta de delimitação de funções. reforma policial e/ou desenvolvimento institu-
482
cional das polícias ganhou força e visibilidade e podem ser estimulados a fazer este acompa-
internacional. Diante dos quadros alarmantes nhamento pelos governos nacionais.
de violência e criminalidade associados à aber-
Trata-se de tema fundamental para garantia
tura democrática em nosso continente, o tema
do Estado Democrático de Direito em nossa re-
transformou-se em agenda prioritária. Porém, é
gião, por isto, deve ser tratado como um proble-
preciso ir além da constatação óbvia de que é
ma de todos: Polícia, Estado e Sociedade.
necessário melhorar as instituições policiais. De
modo muito pontual e pragmático é preciso que
o assunto saia dos círculos exclusivamente poli-
ciais para ganhar espaço no debates produzidos Referências bibliográficas
pela sociedade civil organizada e pelas diferen-
Caruso, Haydée, Muniz, Jacqueline e Carballo Blanco,
tes agências governamentais e internacionais. Antonio Carlos (2007). Policía, Estado y Sociedad:
prácticas y saberes latinoamericanos, Editora Publit.
Experiências como observatórios de segu-
Caruso, Haydée, Elizabete Albernaz e Luciane Patrício
rança pública; fóruns nacionais, comissões (2007). “La policía que queremos”. Consideraciones
parlamentares, redes de intercâmbio e reuniões sobre el proceso de reforma de la Policía Militar del
multilaterais devem ser utilizadas para ampliar Estado de Rio de Janeiro. Em Policía, Estado y Socie-
a discussão e construir proposições a ser pactu- dad: prácticas y saberes latinoamericanos, Editora
Publit.
adas pelos diferentes países.
Dammert, Lucía (2007). “Dilemas de la reforma policial en
Muitos esforços nesta direção estão sendo América Latina”. Em Policía, Estado y sociedad. Prácti-
cas y saberes latinoamericanos, Editora Publit, 2007.
feitos no âmbito das Organizações dos Esta-
dos Americanos, das universidades e centros Dammert, Lucía, David Bayley (coords.) (2005). Seguri-
dad y reforma policial en las Américas: experiencias
de pesquisa, de fóruns regionais e nacionais,
y desafíos, Siglo XXI Editores. México.
como também, a experiência exitosa que temos
Flacso-Chile (2007). Report on the security sector in La-
ao longo deste mapeamento defendido que é a
tin America and the Caribbean, 2007.
Rede latino-americana de Policiais e Socieda-
Fontán Balestra, Florencia (2007). “Prefácio”. Em Haydée
de Civil. Esta rede, em especial, pode ser po-
Caruso, Jacqueline Muniz e Antônio Carlos Carballo
tencializada no intuito de ampliar o número Blanco (orgs.), Polícia, Estado e Sociedade: práticas e
de policiais latino-americanos que dela fazem saberes Latino-americanos, Publit, Rio de Janeiro.
parte, bem como incluindo novos atores da so- Fruhling, Hugo (2004). “Policía comunitaria y reforma po-
ciedade civil organizada e da esfera pública. Há licial en América Latina: ¿cuál es su impacto?”. Em
um campo fértil para ser trabalhado. Agora, é Hugo Fruhling e Azun Candina, Participación ciuda-
dana y reformas a la policía en América del Sur, Cen-
preciso criar estratégias claras para o fomento tro de Estudios para el Desarrollo, Chile, Santiago.
desta discussão em espaços institucionais dos
Kopitke, Alberto, Fernanda Anjos e Mariana S. C. Oli-
diversos governos latino-americanos. Muitas veira (2010). “Reestruturação do Conselho Nacional
comissões para a reforma estão sendo estabele- de Segurança Pública”. Revista Brasileira de Segu-
cidas, tanto no âmbito do executivo, como do rança Pública, FBSP.
legislativo. Logo, é preciso compreender como Maître, Rachel, Antonio Carlos Carballo Blanco (2008).
funcionam e, em que medida se pode aportar “Reforma policial na América Latina. Contribuições
da Rede latino-americana de Policiais e Sociedade
conteúdos e sugestões para a construção de pro-
Civil”. Cadernos Adenauer. IX (4), Segurança Pública,
postas viáveis. Rio de Janeiro, Fundação Konrad Adenauer.
Vale salientar, ainda, que os processos de Muniz, Jacqueline (2001). “A Crise de Identidade das
Polícias Militares Brasileiras: dilemas e paradoxos
mudança que estão em curso precisam ser moni- da formação educacional”. Security and Defense
torados e avaliados. Neste caso, a sociedade civil Studies Review. 1. Winter.
organizada, as universidades e os centros de pes- Muniz, Jacqueline, Domício Proença Jr. e Paula Poncion-
quisa possuem importante papel a desempenhar ni (2009). “Da governança de Polícia à governança
483
policial: controlar para saber; saber para governar”. de estudos sobre policiamento orientado à solução
Revista Brasileira de Segurança Pública, FBSP. de problemas (Center for problem-oriented policing
www.popcenter.org), concebido pelo professor e
Patrício, Luciane. “Formação policial. Texto de discus-
pesquisador Herman Goldstein que, em 1959 reali-
são para a Rede latino-americana de Policiais e
zou o primeiro grande estudo sobre reforma policial
Sociedade Civil”. Artigo disponível em www.poli-
no Departamento de Polícia de Chicago. A partir
ciasysociedad.org
de então, o Professor Goldstein investiu em diver-
Sain, Marcelo Fabián (2002). Seguridad, democracia y sos estudos aplicados sobre polícia e modelos de
reforma del sistema policial en Argentina, Fondo de policiamento que resultou, por exemplo, no mais
Cultura Económica, Buenos Aires. importante livro de sua autoria, intitulado Policing
a free society. Há disponível versão em português
Ziegler, Melissa e Rachel Nield (orgs.) (2002). From pea-
publicada em 2003 pela Editora da Universidade de
ce to governance: Police reform and the internacio-
São Paulo – EDUSP. Ver também a biblioteca virtual
nal community, Washington Office on Latin Ameri-
do congresso americano – www.loc.gov que dispo-
ca (WOLA), Washington.
nibiliza amplo acervo sobre o tema.
4 Em especial os relatórios técnicos produzidos pela
Sites consultados Faculdade latino-americana de Ciências Sociais (Fla-
cso) do Chile e pela Organização dos Estados Ame-
www.policeforum.org ricanos (OEA), além dos estudos exploratórios pro-
movidos pela Rede latino-americana de Policiais e
www.perf.org Sociedade Civil.
www.loc.gov 5 Com o intuito de sanar tais distorções é fundamen-
www.conasp.gov.br tal que nos espaços de tomada de decisão, tanto em
nível nacional quanto internacional, seja compre-
www.shcolar.google.com endido que a boa governança passa necessariamen-
www.scielo.org te por estratégias democráticas de accountability
que garantam transparência na condução de polí-
www.policiasysociedad.org ticas públicas, prestação de contas e níveis de res-
www.flacso.cl ponsabilização. Para aprofundar a discussão sobre
governança democrática ver Muniz, Proença Jr. e
www.oea. Poncionni (2009).
www.consejopolicia.gob.ve 6 Ver nota 6.
www.oas.org/dsp/espanol/cpo_observatorio_biblioteca.asp 7 A Rede constitui-se em uma iniciativa da sociedade
http://www.psa.gov.ar/index.php/articulos_interes.html civil organizada em parceria com policiais que estão
em níveis estratégicos de comando em suas corpo-
www.policianacional.gob.ve e www.consejopolicia.gob.ve rações. O projeto teve seu início em 2006 graças ao
apoio do Open Society Institute. Para mais infor-
www.ssp.gob.mxwww.e-mexico.gob.mx
mações, consultar www.policiasysociedad.org. Outras
informações sobre funcionamento e atuação da Rede
serão apresentadas ao longo do documento.
Notas 8 Jacqueline de Oliveira Muniz, antropóloga é uma das
fundadoras da Rede. Foi coordenadora acadêmica e
1 O emprego do termo “institucionalidade policial” uma das responsáveis pela definição das temáticas
neste mapeamento pode ser definido como os ele- e metodologias a serem adotadas nos cursos e wor-
mentos que garantem a profissionalização da polí- kshops promovidos pela Rede. Citação retirada de
cia num Estado Democrático de Direito. matéria produzida por Carola Mittrany em “América
2 Este último aspecto ainda pouco explorado em ra- Latina: construção de polícias a varias mãos”, Portal
zão de uma visão equivocada que ainda se sustenta Comunidade Segura, 14/11/2007, matéria disponível
de não associar segurança pública a um dos direitos em www.comunidadesegura.org/?=pt/node/37211
sociais fundamentais, tais como: educação, saúde, 9 Informações extraídas do artigo intitulado “Reforma
emprego entre outros. Policial na América Latina: contribuições da Rede
3 Importante fonte de informação sobre estudos de Latino-americana de Policiais e Sociedade Civil”, ela-
instituições policiais no contexto estadunidense borado por Rachel Maître e Antonio Carlos Carballo
é o Police Executive Research Forum (Perf) (www. Blanco e publicado em Cadernos Adenauer IX (2008).
policeforum.org) que reúne policiais, gestores pú- 4. Segurança Pública, Rio de Janeiro, Fundação Kon-
blicos e pesquisadores da área. Há também o Centro rad Adenauer, janeiro 2009.
484
10 No Chile, a polícia uniformizada de natureza essen- ainda, carece de regulamentação e consolidação, o

cialmente preventiva denomina-se Carabineros de desenho de integração e articulação dos diferentes
Chile. Já a Polícia de Investigações (judicial) é ex- órgãos relacionados à segurança pública. O Brasil
clusivamente responsável pela realização da inves- pretende estabelecer o Sistema Único de Segurança
tigação criminal. Pública (Susp) que seria responsável por dar o arca-
bouço conceitual e gerencial para as ações em âm-
11 De acordo com a Constituição Federal do Brasil em
bito municipal, estadual e federal. Consultar www.
seu artigo 144.
mj.gov.br . Em 2008, o México lançou seu Programa
12 Consultar www.psa.gov.ar. Sobre o processo de Nacional de Segurança Pública 2008-2012, onde
criação e consolidação da Polícia Nacional Aeropor- apresenta metas, estratégias e linhas de ação para os
tuária, conferir artigos do sociólogo Marcelo Fabián próximos 04 anos. Consultar www.ssp.gob.mx
Sain, primeiro interventor desta Polícia e respon-
22 Fonte: http://un.org. Dados disponíveis em 28 de feverei-
sável pela criação da Lei de Segurança Aeroportuá-
ro de 2010. Para maiores informações, consultar http://
ria, bem como a inclusão de um novo modelo de ges-
www.un.org/en/peacekeeping/missions/minustah/
tão que pretende investir na capacitação técnica dos
profissionais e na despolitização da força policial. Os 23 Dados referentes ao ano de 2006.
artigos estão disponíveis em http://www.psa.gov.ar/
24 Fonte: www.policia.gob.ni
index.php/articulos_interes.html
25 Arias, Patricia (2009). “Marcos conceptuales y lega-
13 Para maiores informações consultar www.policiana-
les del Mandato Policial en América Latina. Informe
cional.gob.ve e www.consejopolicia.gob.ve.
final, 2009”. Red de policías y sociedad civil.
14 Para maiores informações consultar www.ssp.gob.mx.
26 No intuito ser fiel aos conceitos e seus significados
15 O Brasil possui mais de 5.500 municípios. empregados nas leis orgânicas, optamos por manter
sem tradução para o português.
16 Conforme preconiza o Estatuto do Desarmamento
de 2003. 27 Só na Colômbia e no Chile dependem do Ministério
da Defesa.
17 A Força Nacional de Segurança Pública criou em
2008 o Batalhão Escola de Pronto Emprego (Bepe) 28 Salvo no caso do Chile que tem dependência admi-
com a finalidade de formar quadros qualificados nistrativa do Ministério da Defesa.
para atuarem em seus respectivos estados e nas mis-
29 Documento disponível no site www.mj.gov.br, bus-
sões estabelecidas pela própria FN.
car item segurança pública e matriz curricular.
18 Para maiores informações, consultar: www.mj.gov.br.
30 Cada ciclo de ensino dura 3 meses. Os cursos pos-
19 Estimativa para o próximo censo nacional do México suem carga horária entre 40 a 60horas/aula.
que dará início em maio de 2010. Fonte Instituto Na-
31 Dados referentes ao ano de 2010.
cional de Estadística e Geografía de México, www.e-
mexico.gob.mx 32 Parte desta discussão foi produzida pela pesquisa-
dora Luciane Patrício para fomentar o chat sobre
20 Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatís-
formação policial entre os membros da Rede latino-
tica (Ibge). www.ibge.gov.br
americano de policiais e sociedade civil.
21 O Governo Lula estabeleceu, em seus dois mandatos,
33 Consultar publicações da Rede em www.policiasyso-
Planos Nacionais de Segurança Pública que orien-
ciedad.org.
tam as ações estruturantes promovidas pela política
nacional. Destaca-se como proposta inovadora que,
485
Reseñas biográficas de los autores
Diego Abente Brun. Director adjunto del Interna- Instituto Universitario Ortega y Gasset (1995-
tional Forum for Democratic Studies del National 1998), el Departamento de Historia Contempo-
Endowment for Democracy (NED), fue senador ránea de la Uned (2000-2002), y en 2003-2004,
durante dos periodos (1993-2003), vice presi- bajo la Subdirección de Investigación hizo análi-
dente del Senado (1996-1998), embajador ante la sis de prensa nacional e internacional en el Real
Organización de los Estados Americanos (1999- Instituto Elcano. Entre 2004 y 2008 coordinó el
2001) y ministro de Justicia y Trabajo. De 1984 a proyecto de investigación La administración de
1992 fue profesor de ciencia política en Miami la defensa en América Latina, cuyos resultados
University, Oxford, Ohio. Es autor de numerosos se publicaron de La administración de la defen-
libros y artículos publicados en revistas acadé- sa en América Latina, 3 vols., Madrid 2008, li-
micas como Comparative Politics, Latin American bro del que fue coeditora y autora de diferentes
Research Review y Journal of Interamerican Stu- capítulos. En la actualidad su investigación se
dies and World Affairs. Sus libros incluyen Latin centra en el estudio de las transformaciones de
America’s Struggle for Democracy (2008), editado la defensa bajo los gobiernos populistas.
con Larry Diamond y Marc Plattner; El Paraguay
Bruce Bagley. Profesor de estudios internacio-
en transición (1993); y Constitucionalismo y de-
nales y director del Departamento de Estudios
mocracia: el desafío para el Paraguay (1992).
Internacionales en la Universidad de Miami.
Sonia Alda. Doctora en historia por la Universi- También fue director del Centro de Estudios
dad Autónoma de Madrid. En la actualidad es Latinoamericanos de la misma Universidad en
profesora-investigadora del Instituto Universi- 2007 y 2008. Antes de vincularse a la Universi-
tario Gutiérrez Mellado (Uned), en el programa dad de Miami, en 1987, enseñó en la Escuela de
de posgrado y de doctorado (América Latina). Estudios Internacionales Avanzados (SAIS, por
Ha trabajado en diferentes instituciones uni- su nombre en inglés) en la Johns Hopkins Uni-
versitarias españolas, como el Departamento de versity en Washington, D. C. (1978-1987) y en la
Historia Moderna y Contemporánea de la Uni- Universidad de los Andes en Bogotá, Colombia
versidad Autónoma de Madrid (1992-1994), el (1972-1978). Es autor de “Colombia y la guerra
487
contra las drogas”, publicado en Foreign Affairs el Center for North American Studies, y profe-
en español (enero-marzo 2008) y de Globalisa- sor de la Escuela de Servicio Internacional de la
tion and Latin American and Caribbean Organi- American University en Washington, D. C. Es au-
sed Crime (Routledge, 2005); editor de Drug Tra- tor del libro La teoría militar y la guerra civil en
fficking Research in the Americas: A Bibliographic El Salvador, San Salvador; coeditor de El rompe-
Survey (Lynne Rienner, 1997) y coeditor, con Wi- cabezas. Conformando la seguridad hemisférica
lliam Walker, de Drug Trafficking in the Americas en el siglo XXI (Prometeo Libros, Buenos Aires,
(Transaction, 1995). Ha escrito otros doce libros 2006); del Atlas de la seguridad y la defensa de
académicos y más de cien artículos en revisas México 2009 (Casede, México, 2009); y editor del
académicas y capítulos de libros. Su investiga- libro Crimen organizado e Iniciativa Mérida en
ción actual se enfoca en las relaciones Estados las relaciones México-Estados Unidos (Casede,
Unidos-América Latina, con énfasis en tráfico de México, 2010), entre otros.
drogas y seguridad en Colombia, la región andi-
Lilian Bobea. Socióloga dominicana. Master en
na y México. Además de su trabajo académico,
sociología de SUNY Binghamton (1990). Com-
ocasionalmente es consultor experto para el Pro-
pleta su doctorado en la Universidad de Utre-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo
cht, Holanda. Especialista en seguridad y defen-
(PNUD), de diversas agencias del gobierno de Es-
sa y seguridad ciudadana en América Latina y
tados Unidos (Departamentos de Estado, de De-
el Caribe. Consultora del gobierno dominicano
fensa, y de Justicia, el FBI y la DEA) y de gobiernos
para el diseño de su estrategia nacional de se-
en América Latina (Bolivia, Colombia, Ecuador,
guridad ciudadana. Docente e investigadora de
México y Panamá) en asuntos de narcotráfico, la-
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Socia-
vado de dinero y seguridad pública.
les (Flacso) y discursante del Instituto de Altos
Eduardo Bechara Gómez. Profesional en gobierno y Estudios de las Fuerzas Armadas Dominicanas.
relaciones internacionales de la Universidad Ex- Miembra activa de la Red de Seguridad y Defen-
ternado de Colombia y especialista en economía sa de América Latina (Resdal) y del equipo de
de la seguridad y la defensa de la Universidad de trabajo sobre seguridad en el Caribe, Fundación
los Andes. Cursó estudios de maestría en ciencia Friedrich Ebert. Editora y autora de Soldados y
política, énfasis en política comparada de países ciudadanos en el Caribe (Flacso, 2002); Entre el
en desarrollo, en la Universidad McGill. Actual- crimen y el castigo: seguridad ciudadana y con-
mente cursa la maestría en estudios políticos del trol democrático en América Latina y el Caribe
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Inter- (2003); Cambios en la sociedad cubana desde los
nacionales (Iepri) de la Universidad Nacional de noventas, con Joseph S. Tulchin y otros (2005);
Colombia. Docente e investigador de la línea de La seguridad en el Caribe: reformas y coopera-
negociación y manejo de conflictos del Centro de ción regional (2009). Autora de numerosos ar-
Investigaciones y Proyectos Especiales (Cipe), de tículos sobre defensa y seguridad en el Caribe,
la Universidad Externado de Colombia. crimen organizado y seguridad ciudadana.
Raúl Benítez Manaut. Investigador del Centro de Daniel Brombacher. Desde 2008, becario de la Stif-
Investigaciones sobre América del Norte (Cisan) tung Wissenschaft und Politik, Instituto Alemán
y presidente del Colectivo de Análisis de la Se- de Política Internacional y de Seguridad, Berlín.
guridad con Democracia A. C. (Casede) (www.se- Docencia en la Universidad Libre de Berlín; en-
guridadcondemocracia.org). Ha sido académico tre 2007 y 2008, becario del Programa de posgra-
visitante en el Woodrow Wilson Center de Was- do en relaciones internacionales de la Fundación
hington, en la Universidad de Columbia, Nueva Robert Bosch, la Fundación Alemana de Mérito
York; profesor del Center for Hemisferic Defense y de la Cancillería Federal, con estadías de tra-
Studies, de la Universidad Nacional de la Defen- bajo en Viena, Quito y Bogotá. Magister Artium
sa de Estados Unidos; investigador visitante en en ciencias políticas de la Universidad Albert
488
Ludwig de Friburgo, Alemania (2007), estudios cional de Defensa del Comando Conjunto de las
en la Pontificia Universidad Católica de Chile. Fuerzas Armadas. Investigador y autor de múlti-
De 2005 a 2007, becario de la Fundación Alema- ples estudios y publicaciones sobre política, re-
na de Mérito. Consultorías para agencias de co- laciones internacionales, seguridad y defensa.
operación alemanas e internacionales y estadías
de trabajo en varios países latinoamericanos. Mariano Ciafardini. Abogado. Profesor de crimi-
Enfoque de investigación en crimen organizado, nología de la Universidad de Buenos Aires. Vi-
economías de drogas y políticas de desarrollo. cepresidente del Instituto Latinoamericano de
Seguridad y Democracia. Director del curso de
Irene Cabrera Nossa. Profesional en gobierno y especialización en criminología de la Universi-
relaciones internacionales de la Universidad Ex- dad Nacional de Quilmes (Argentina). Ex fiscal
ternado de Colombia. Estudiante de la especia- federal en lo criminal de la ciudad de Buenos
lización en análisis espacial del Departamento Aires.
de Geografía de la Universidad Nacional de Co-
lombia. Docente e investigadora de la línea de Alcides Costa Vaz. Actualmente es vicedirector
negociación y manejo de conflictos del Centro de de la Facultad de Relaciones Internacionales de
Investigaciones y Proyectos Especiales (Cipe), de la Universidad de Brasilia, y cocordinador del
la Universidad Externado de Colombia. grupo de trabajo de Brasil del Programa de Co-
operación en Seguridad Regional de la Funda-
Roberto Cajina. Consultor civil en seguridad, ción Friedrich Ebert. Tiene una licenciatura y
defensa y gobernabilidad democrática, experto una maestría en relaciones internacionales de la
en asuntos cívico-militares. Miembro de la junta Universidad de Brasilia (1982 y 1987, respecti-
directiva de la Red de Seguridad y Defensa de vamente) y un doctorado en sociología otorgado
América Latina (Resdal). Autor, entre otros, de por la Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias
Transición política y reconversión militar en Ni- Humanas de la Universidad de São Paulo (2001).
caragua 1990-1995 (Cries, Managua, 1997). Ha Ha trabajado en el Centro de Estudios Estratégi-
sido asesor de los ministros de Defensa y de Go- cos de la Secretaría de Asuntos Estratégicos de
bernación y del presidente de la Asamblea Na- la Presidencia de la República de Brasil; fungió
cional de Nicaragua. Coordinador temático de la como secretario ejecutivo del Instituto Brasileño
VII Conferencia de Ministros de Defensa de las
de Relaciones Internacionales (Ibri) y vicepresi-
Américas (Managua, 2006). dente del Foro Universitario del Mercosur (Fo-
Haydée Caruso. Doutora em antropologia e espe- merco). Posee experiencia en el área de ciencia
cialista em políticas públicas de justiça criminal política, con énfasis en integración internacional,
e segurança pública pela Universidade Federal conflicto, paz y guerra, actuando principalmente
Fluminense (UFF); servidora do Ministério da en los siguientes asuntos: Mercosur, integración
Justiça do Brasil onde coordena a Rede Nacional regional, seguridad internacional y regional, po-
de Altos Estudos em Segurança Pública (Rena- lítica externa y política de defensa brasileña. Ha
esp). Professora da Graduação Tecnológica em escrito dos decenas de artículos publicados en
Segurança e Ordem Pública da Universidade revistas especializadas nacionales e internacio-
Católica de Brasília (UCB). nales, y es autor de cuatros libros: Comércio In-
ternacional, Agricultura e Meio Ambiente (IPEA,
Pablo Celi. Coordinador del grupo Ecuador del 1994); A Construção do Mercosul (Ibri, 2002);
Programa de Cooperación en Seguridad Regio- Intermediate States and International Security,
nal de la Fundación Friedrich Ebert-Ildis. Soció- 2006 (EdUnB, 2006); Amazônia: Desafios e Pers-
logo y politólogo. Doctor en filosofía. Doctor en pectivas (UFRR, 2008).
ciencias internacionales. Profesor de la Univer-
sidad Central del Ecuador; de las Academias de Camilo Echandía Castilla. Economista, investi-
la Fuerza Terrestre y Aérea; y del Instituto Na- gador y profesor titular de la Universidad Ex-
489
ternado de Colombia. Ha sido asesor de la Pre- libros y revistas y compilador de varios libros
sidencia de la República en las consejerías para sobre materias de su especialidad.
la Paz y Defensa y Seguridad Nacional, y de la
Aline Hernández Cervantes. Maestra en rela-
Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Tam-
ciones internacionales por la Universidad de
bién se ha desempeñado como consultor de la
Miami, donde actualmente cursa el doctora-
Vicepresidencia de la República en los Progra-
do. Estudió la licenciatura en ciencia política y
mas de Derechos Humanos y Derecho Interna-
relaciones internacionales en el Centro de In-
cional Humanitario y de Acción Integral contra
vestigaciones y Docencia Económicas (Cide),
las Minas Antipersonal. Ha publicado exten-
de la ciudad de México. Escribió su tesis de
samente sobre el conflicto armado y la violen-
licenciatura sobre el impacto del enfoque de
cia en Colombia. En la actualidad es docente
género en el diseño de los programas de com-
e investigador del Centro de Investigaciones y
bate a la pobreza en México. Laboró para el
Proyectos Especiales (Cipe) de la Facultad de Fi-
gobierno de la ciudad de México en el área de
nanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
desarrollo. Su área de interés es el estudio de
de la Universidad Externado de Colombia.
actores y comunidades transnacionales en la
William Godnick. Coordinador del Programa de relación bilateral México-Estados Unidos. Se
Seguridad Pública del Centro Regional de las desempeña como asistente de profesor en el
Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Departamento de Estudios Internacionales de la
Desarrollo en América Latina y el Caribe. Fue Universidad de Miami.
especialista para América Latina con la ONG
Francine Jácome. Antropóloga graduada en la
londinense International Alert. Recibió su doc-
Universidad Central de Venezuela con estudios
torado en relaciones internacionales y estudios
de posgrado en ciencias políticas de la misma
de seguridad del Departamento de Estudios de
universidad. Entre 1979 y 1982 dictó clases en
Paz de la Universidad de Bradford (Reino Uni-
la Escuela de Sociología de la Universidad del
do). Su última publicación es “Colombia’s Split
Zulia (Maracaibo), y entre 1986 y 1998 en la Es-
Level Realities”, en Jan Black (ed.), Latin Amer-
cuela de Estudios Internacionales de la Universi-
ica: Its Problems and Its Promise (Westview
dad Central de Venezuela (Caracas). A partir de
Press, 2010).
1986 es investigadora en el Instituto Venezolano
Julián González Guyer. Profesor de la Facultad de Estudios Sociales y Políticos (Invesp) y des-
de Ciencias Sociales (FCS), Universidad de la de 2000 se desempeña como su directora ejecu-
República (UdelaR), Uruguay. Coordinador del tiva. Actualmente está a cargo de los proyectos
Programa de Investigación sobre Seguridad Seguimiento del Plan de Acción de Québec: Ve-
Regional, FFAA, Política y Sociedad (Instituto nezuela; Impactos de los cambios legales e insti-
de Ciencia Política, FCS, Udelar). Coordina- tucionales sobre la sociedad civil en Venezuela
dor del grupo de trabajo en Uruguay del Pro- (1999-2007); y Democracia activa-Red Ciudada-
grama de Cooperación en Seguridad Regional na por el Cumplimiento Gubernamental de las
de América Latina de la Fundación Friedrich Cumbres. Forma parte del equipo que dirige el
Ebert. Director del proyecto Uruguay-Haití, pro- proyecto Reformas políticas y movimientos so-
moviendo la cooperación Sur Sur (IDRC/CEFIR- ciales en la región andina. Es coordinadora para
ICP, FCS, Universidad de la República). Coordi- Venezuela del Programa de Cooperación en Se-
nó en 2006 el Debate Nacional sobre Defensa, guridad Regional de la Fundación Friedrich Ebert
organizado por el Ministerio de Defensa Nacio- y forma parte del equipo hemisférico que lleva
nal (Uruguay), con el apoyo del Programa de las adelante el proyecto Participación ciudadana en
Naciones Unidas para el Desarrollo y el susten- el proceso de Cumbres de las Américas. En los
to académico de la Universidad de la República. últimos dos años cuenta con ocho publicaciones
Es autor de numerosos artículos publicados en sobre seguridad regional, fuerzas armadas y se-
490
guridad en Venezuela, así como sobre populismo sociales y humanas (2002), al libro La seguridad
en la región andina. Es autora de artículos pu- nacional a la deriva. Del Frente Nacional a la pos-
blicados en revistas nacionales e internacionales guerra fría (Ceso, Uniandes-Flacso sede Ecuador,
así como de capítulos en volúmenes colectivos Alfaomega Editores, Bogotá, 2002).
editados en Venezuela y en el exterior.
Max Loría Ramírez. Politólogo costarricense. Es-
Hal Klepak. Profesor emérito de historia y estra- pecialista en ciudadanía y prevención de la vio-
tegia en el Royal Military College of Canada y lencia. Ha sido asesor de instituciones como el
asesor de los ministerios de Defensa y Asuntos Ministerio de Seguridad Pública y el Ministerio
Exteriores y para el comandante del Ejército de de Justicia y Paz; se desempeñó también como
ese país en cuestiones de política exterior y de jefe académico de la Escuela Nacional de Policía
defensa en América Latina. Después de servir de Costa Rica. Ha sido consultor de diversas or-
como oficial de infantería tomó su doctorado en ganizaciones como la Fundación Friedrich Ebert,
la Universidad de Londres. En la actualidad es la Fundación Arias para la Paz, el Instituto In-
asesor del Ministerio de Defensa Nacional de Bo- teramericano de Derechos Humanos, el Banco
livia en la preparación de la IX Conferencia de Centroamericano de Integración Económica, el
Ministros de Defensa de las Américas. Escribe Programa de las Naciones Unidas para el Desa-
constantemente sobre asuntos de defensa y po- rrollo y otros. Sus publicaciones se relacionan en
lítica exterior en América Latina. Su último libro especial con el problema de la proliferación de
se titula Raúl Castro: arquitecto revolucionario de armas de fuego, la participación comunitaria en
una defensa revolucionaria (Buenos Aires, Capi- la prevención de la violencia y las políticas pú-
tal Intelectual, 2010). blicas de seguridad ciudadana. Actualmente se
desempeña como viceministro de Justicia y Paz
Francisco Leal Buitrago. Sociólogo de la Univer- de Costa Rica. Desarrolla programas relacionados
sidad Nacional de Colombia. Magister en sociolo- con la prevención de la violencia, la generación
gía del desarrollo de la Universidad Nacional de de oportunidades culturales y deportivas para
Colombia. Ph. D. en desarrollo de la Universidad los jóvenes, la participación del gobierno local y
de Wisconsin. Profesor visitante en el Instituto de el control de la proliferación de armas.
Estudios Avanzados de Princeton (1978-1979),
la Universidad de Columbia (1990), la Univer- Artur Andrade da Silva Machado. Estudia la in-
sidad Central de Venezuela (1992) y Flacso-sede fluencia semiótica de los signos de seguridad en
Ecuador (2000-2001). Profesor honorario de las el diseño de proyectos regionales en el progra-
universidades Nacional de Colombia (1997) y de ma de maestría en relaciones internacionales en
los Andes (2006). Fundador de las revistas Aná- la Universidad de Brasilia (UnB). Hace cuatro
lisis Político (Bogotá, Universidad Nacional de años trabaja en las áreas de conocimiento de la
Colombia, 1987) y Revista de Estudios Sociales seguridad internacional y política internacional.
(Bogotá, Universidad de los Andes, 1998). Tercer Es asistente del grupo de trabajo de Brasil del
premio del Concurso nacional del libro del Insti- Programa de Cooperación en Seguridad Regio-
tuto Colombiano de Cultura, al mejor libro publi- nal de la Fundación Friedrich Ebert y miembro
cado en Colombia durante el periodo 1987-1991 fundador del Centro de Estudios de Seguridad
en el campo de las ciencias sociales y humanas Internacional en la Universidad de Brasilia. Fue
(1992): Clientelismo: el sistema político y su ex- el organizador del libro Towards Global Identi-
presión regional (coautor, Andrés Dávila) (Tercer ty through Cultural Diversity, publicado por la
Mundo Editores-Iepri, Universidad Nacional de Unesco en 2009. Sus áreas de interés actual son
Colombia, Bogotá, 1990). Medalla al mérito aca- los regionalismos en América del Sur, las diná-
démico de la Universidad Nacional de Colombia micas de seguridad en el sur de Asia, la política
(1996). Premio nacional de ciencias y solidaridad entre las grandes potencias y el mantenimiento
Alejandro Ángel Escobar, en el área de ciencias del orden en el sistema internacional.
491
Rachel Maître. Mestre em sociétés et politiques seguridad en Centroamérica hacia el siglo XXI”
comparées pela Institut D’Etudes Politiques de (coautor, Ricardo Córdova Macías). En El rompe-
París (2006), com especialização em conflits cabezas. Conformando la seguridad hemisférica
et sécurité pela Institut D’Etudes Politiques de en el siglo XXI (Prometeo Editorial, Buenos Aires,
París (2005); foi coordenadora da Rede Lati- 2006). Sus trabajos han aparecido en Journal of
no-americana de Policiais e Sociedade Civil e Interamerican Studies and World Affairs, Hemi-
pesquisadora da ONG Viva Rio. Atualmente é sphere, Tareas (Panamá), South Eastern Latin
oficial de proteção do Comitê Internacional da Americanist, Political Science Quarterly y Journal
Cruz Vermelha. of Political and Military Sociology. Es miembro
del Grupo Científico de Apoyo del Proyecto de
Orlando J. Pérez. Profesor y jefe del Departamen- Opinión Pública para América Latina (LAPOP) y
to de Ciencias Políticas en la Universidad Central dirige la encuesta del Barómetro de las Américas
de Michigan, donde dicta cursos relacionados en Panamá y Honduras. Su libro Political Culture
con los procesos y sistemas políticos en Améri- in Panama: Democracy after Invasion, será publi-
ca Latina, y las relaciones entre Estados Unidos cado en 2011 por Palgrave-Macmillan.
y América Latina. Posee maestría y doctorado
en ciencias políticas de la Universidad de Pitts- Armando Rodríguez Luna. Investigador asociado
burgh. Sus presentaciones y publicaciones tratan del Colectivo de Análisis de la Seguridad con
sobre la democracia, el autoritarismo, la opinión Democracia, A. C. (Casede) (www.seguridadcon-
pública, las relaciones entre civiles y militares, democracia.org) y profesor de la Facultad de
violencia y democracia en América Central y la Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad
política contemporánea de Panamá. Como con- Nacional Autónoma de México (Unam). Especia-
sultor se ha desempeñado en diversos países de la lista en seguridad nacional de México, relaciones
región, entre ellos Ecuador, Paraguay, Honduras, de seguridad México-Estados Unidos, Iniciativa
Nicaragua, Panamá y Guatemala. Entre sus pub- Mérida. Egresado del curso Strategy and Defen-
licaciones se encuentran Latin American Democ- se Policy en el Center for Hemispheric Defense
racy: Emerging Reality or Endangered Species? Studies, de la National Defense University. Es
(con Richard L. Millett y Jennifer Holmes) (Rout- coeditor del Atlas de la seguridad y la defensa
de México 2009, coautor en el libro Crimen or-
ledge, 2009); “The Honduran Catharsis” (con
ganizado e Iniciativa Mérida en las relaciones
John Booth y Mitchell Seligson), AmericasBa-
México-Estados Unidos, y director de programas
rometer Insight Series, 45, Latin American Public
y proyectos del Centro Argentino de Estudios In-
Opinion Project (LAPOP), Vanderbilt University,
ternacionales (CAEI).
August, 2010; “Crime and Support for Coups in
Latin America”, AmericasBarometer Insight Se- Jorge Rodríguez Beruff. Doctorado en ciencias
ries, 32, Latin American Public Opinion Project políticas de la Universidad de York, Inglaterra
(LAPOP), Vanderbilt University, February, 2010; (1979). Catedrático del Departamento de Cien-
“Honduras”. En Countries at the Crossroads: A cias Sociales, Facultad de Estudios Generales,
Survey of Democratic Governance (Rowman & Universidad de Puerto Rico, recinto de Río Pie-
Littlefield Publishers, 2008); “U.S. Security Poli- dras. Ex director del Departamento de Ciencias
cy and U.S.-Venezuela Relations”. En Addicted to Sociales y decano de la Facultad de Estudios Ge-
Failure. US Security Policy in Latin America and nerales. Autor de Los militares y el poder (Lima,
the Andean Region (Rowman & Littlefield Pub- 1983); Política militar y dominación. Puerto Rico
lishers, 2006); “La transformación de las rela- en el contexto latinoamericano (San Juan, 1988);
ciones civiles militares en Centroamérica” (coau- coeditor de Conflict, Peace and Development in
tor, Ricardo Córdova Macías). En Las relaciones the Caribbean (Londres, 1989); Security Problems
civiles militares en el mundo Iberoamericano (Ti- and Policies in the Post Cold War Caribbean (Lon-
rant Lo Blanch, Valencia, 2005); “La agenda de dres, 1996); y editor de Cuba en crisis, perspec-
492
tivas económicas y políticas (San Juan, 1995); misféricos de Defensa (CHDS). También estudió
Fronteras en conflicto (San Juan, 1999), premiado en la Escuela de Formación Academia de Estu-
como el mejor libro del año por el Proyecto At- dios Políticos Estefan Georghiu, del Partido Co-
lantea; y de Las memorias de Leahy (San Juan, munista, en Bucarest, Rumania (1979), y antes
2002), premiado con mención honorífica por el del golpe militar en Chile cursaba la carrera de
Instituto de Literatura de Puerto Rico. Su libro sociología en la Universidad de Concepción.
más reciente es Strategy as Politics, Puerto Rico
on the Eve of the Second World War (San Juan, Eduardo Ramón Toche Medrano. Licenciado en
2007). Ha publicado también numerosos ensa- historia por la Universidad Nacional Mayor de
yos de investigación sobre Puerto Rico y el Cari- San Marcos (Lima). Magister en historia, por la
be. Ha sido profesor invitado en la Universidad Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Autónoma de Barcelona, la Universidad de Rut- (Flacso), sede Ecuador. Actualmente es investi-
gers-New Brunswick, la Pontificia Universidad gador del Centro de Estudios y Promoción del
Católica Madre y Maestra y Flacso, República Desarrollo (Desco, Lima). Entre 2002 y 2003 fue
Dominicana. Ha presidido comités de evaluación investigador de la Comisión de la Verdad y Re-
de universidades. Fue miembro de la junta de la conciliación de Perú (CVR). Becario senior del
Asociación de Investigación por la Paz, coordi- Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
nador de publicaciones del Proyecto Atlantea, (Clacso). Entre 2004 y 2005 llevó a cabo la in-
presidente del Comité para Conmemorar el Cen- vestigación “Los militares peruanos ante la de-
tenario de Juan Bosch, y miembro de la junta de mocracia: un acercamiento histórico al proble-
directores del Ateneo Puertorriqueño. Actual- ma”. Desde 2001 es profesor en la Unidad de
mente es miembro del comité editorial de la Re- pos grado de la maestría de historia de la Uni-
vista Mexicana del Caribe, académico de núme- versidad Nacional Mayor de San Marcos. Espe-
ro de la Academia de Ciencias de Puerto Rico y cialista en violencia política, violencia social e
miembro del grupo de trabajo sobre el Caribe de instituciones estatales. Ha participado en pro-
la Fundación Friedrich Ebert. Editó al español las yectos de investigación, seguimiento, análisis,
memorias del gobernador de Puerto Rico Rexford formulación de políticas públicas e incidencia
G. Tugwell, La tierra azotada, que se encuentra en este tema. Analista y consultor en asuntos
en vías de publicación. Trabaja en la publicación políticos. Ha hecho investigaciones y publicado
de un libro sobre Juan Bosch y otro sobre la se- estudios sobre las relaciones entre la sociedad
gunda guerra mundial en el Caribe, e investiga civil y el Estado. Además, participa en diferen-
sobre asuntos caribeños y educación superior. tes actividades de fortalecimiento de las organi-
zaciones de la sociedad civil en el marco de los
María Inés Ruz Zañartu. Magister en estudios proyectos que lleva a cabo Desco en diferentes
internacionales en el Instituto de Estudios In- regiones del Perú. Desde 2003 es coordinador
ternacionales de la Universidad de Chile. Ase- nacional de Perú del proyecto Seguimiento de
sora internacional, miembro del Comité Asesor Cumbres, proyecto hemisférico coordinado por
del ministro de Defensa (2004-2009). Fue secre- la Corporación Participa de Chile y Focal (Cana-
taria ejecutiva del Comité Interministerial para dá). También es delegado de Desco ante la Red
el Desarrollo de las Zonas Extremas (Cideze) y Globalización y Equidad (RedGe), red de la so-
asesora del ministro del Interior (2000-2004). ciedad civil que busca incidir con propuestas
Estuvo exiliada en Cuba (1975-1990), donde en las negociaciones entre la Comunidad Andi-
se tituló de periodista en la Universidad de La na de Naciones y la Unión Europea.
Habana. Al retornar a Chile trabajó en el diario
La Nación, como periodista del área política, Marcelo Fabián Sain. Doctor en ciencias sociales
especializada en relaciones exteriores. En 2005 (Unicamp, Brasil, 1999). Maestro en ciencias so-
cursó el seminario avanzado de políticas de se- ciales con mención en ciencia política (Flacso-
guridad y defensa del Centro de Estudios He- Argentina, 1993). Licenciado en ciencia política
493
(Universidad de El Salvador, 1987). Profesor e sidades de Buenos Aires y Católica de Santiago

investigador del Departamento de Ciencias So- del Estero, así como en la maestría en seguridad
ciales de la Universidad Nacional de Quilmes, pública del Instituto Universitario de Policía
Buenos Aires. Viceministro de Seguridad de la Federal Argentina, en el Instituto Universitario
Provincia de Buenos Aires (2002). Director de la de Seguridad Marítima y Protección Ambiental
Unidad de Información Financiera abocada a la (Seguridad Interior), en la Escuela del Cuerpo
investigación del lavado de dinero y los delitos de Abogados del Estado, y en la carrera de espe-
conexos (2001-2005). Interventor de la Policía cialización en gestión de la defensa organizada
de Seguridad Aeroportuaria –primera policía fe- por el Ministerio de Defensa y la Universidad de
deral creada en democracia y con mando civil–, Tres de Febrero, así como en la maestría en de-
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Hu- recho administrativo de la Universidad Abierta
manos de la República Argentina (2005-2009). Interamericana. Miembro del comité académi-
Autor de numerosos libros y publicaciones es- co del Instituto de Estudios Estratégicos para la
pecializadas y ponencias en eventos nacionales Defensa Manuel Belgrano.
e internacionales referidos a las problemáticas
Boris I. Yopo Herrera. Sociólogo y magister en
de la seguridad pública y las agencias policiales
estudios internacionales (Universidad de Chile),
así como también a la defensa nacional, las rela-
maestría en ciencia política (Flacso). Ha ocupado
ciones civil-militares y los asuntos de seguridad
diversos cargos en el ámbito público, tales como
internacional.
embajador de Chile en Sudáfrica (1999-2004);
Markus Schultze-Kraft. Politólogo de la Univer- director de estudios de la Academia Diplomáti-
sidad Libre de Berlín con una maestría en esca “Andrés Bello” (1992-1995); asesor académico
tudios latinoamericanos y un doctorado en pode la Dirección de Planificación, Ministerio de
lítica comparada de la Universidad de Oxford. Relaciones Exteriores (1995-1998); asesor de la
En el periodo 2001-2010 encabezó el trabajo de presidencia en asuntos internacionales (2007-
International Crisis Group en América Latina y 2008); asesor internacional del ministro de De-
el Caribe, y dictó clases sobre democratización fensa Nacional (2008-2009). En el ámbito acadé-
y resolución de conflictos armados en la Uni- mico, ha sido director adjunto del Programa de
versidad de los Andes, en Bogotá. Actualmente Políticas Exteriores Latinoamericanas (Prospel)
se desempeña como Governance Team Leader & (1986-1992); investigador asociado del Instituto
Research Fellow en el Institute of Development Internacional de Estudios Estratégicos (IISS) de
Studies (IDS) en la Universidad de Sussex (Rei- Londres (1986-1987); profesor-investigador de
no Unido). Es autor del libro Pacificación y po- Flacso (1985-1989); y profesor y director de pos-
der civil en Centroamérica (Norma, 2005), y ha grado del Instituto de Estudios Internacionales
publicado artículos e informes analíticos sobre de la Universidad de Chile (1986-1998 y 2004-
diversos asuntos relacionados con la prevención 2007). Actualmente es coordinador en Chile del
y la resolución de conflictos en América Latina, Programa de Seguridad Regional de la Fundación
las relaciones cívico-militares, el crimen trans- Friedrich Ebert, profesor de la Academia Diplo-
nacional organizado y el narcotráfico, así como mática y de la Academia Nacional de Estudios
sobre las relaciones entre la región y Europa y Políticos y Estratégicos (Anepe) del Ministerio de
Estados Unidos. Las opiniones expresadas en su Defensa.
artículo son responsabilidad única del autor y
no comprometen al IDS.
José Manuel Ugarte. Abogado, especialista en

derecho administrativo y doctor por la Univer-
sidad de Buenos Aires, profesor en las univer-
494

Anuario FES

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Anuario FES

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

L a Fundación Friedrich Ebert (FES

por sus siglas en alemán) es una

anuseg 02nov10 lomo 35mm.indd 1 11/2/10 4:56 PM

Hans Mathieu / Catalina Niño Guarnizo

© Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (Fescol)

Tendencias y perspectivas de la seguridad regional en América Latina y el Caribe xxi

La seguridad de América Latina en la encrucijada:

El Consejo de Defensa Suramericano:

Haití, más allá del terremoto: nuevo capítulo de un viejo drama

La crisis de Honduras y su repercusión regional 58

La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (Alba)

Los escenarios de la defensa y de la seguridad en Argentina

Seguridad y defensa en Brasil en 2009:

El Caribe: la compleja coyuntura de la seguridad regional 114

Chile: el escenario de la defensa y su proyección regional 126

Colombia: estado del conflicto armado

México: el combate al narcotráfico, la violencia y las debilidades

Paraguay, un escenario confuso y cambiante 187

Defensa, seguridad y política externa en Perú, 2008-2010:

Uruguay, claroscuros de la primera gestión de izquierda

Políticas y conceptos de seguridad en algunos países de la Alba

Los cambios en las Fuerzas Armadas y la defensa

“Aquí no se rinde nadie”: seguridad y defensa cubana en contexto 242

Ecuador, tensiones bilaterales y reformas institucionales en seguridad y defensa 255

Nicaragua, un Estado sin política de seguridad 267

Venezuela: defensa y seguridad. Bolivarianismo y socialismo del siglo XXI 286

Tendencias del crimen organizado en América Latina y el Caribe 313

Crimen organizado en México y sus vínculos con Estados Unidos 328

Crimen organizado en América Latina, la perspectiva europea 379

Vicios privados, ¿beneficio público?: crimen organizado en el Caribe 395

La seguridad en Centroamérica con énfasis en el crimen organizado 416

Actualización y ampliación de los mapeos sobre el crimen organizado

Seguridad privada en América Latina y el Caribe: marco de análisis

Mapeamento sobre a institucionalidade policial na América Latina e no Caribe 469

Reseñas biográficas de los autores 487

Minustah. Cuadro resumen 52

La crisis de Honduras y su repercusión regional

Gráfico 1. Apoyo a la consulta popular y a la Asamblea Constituyente 67

Colombia: estado del conflicto armado al final de la administración de Álvaro Uribe

Mapa 4. Correlación de fuerzas, 2009 158

México: el combate al narcotráfico, la violencia y las debilidades de la seguridad nacional

Gráfico 1. Ejecuciones en México, 2001-2010 174

Ecuador, tensiones bilaterales y reformas institucionales en seguridad y defensa

Tabla 1. Policía Nacional, asignación presupuestal, por componentes 261

Nicaragua, un Estado sin política de seguridad

Tabla 1. Detalle de cargos Ministerio de Defensa-Ejército, 2005-2009 269

Diagrama 2. Organigrama de la Policía Nacional de Nicaragua 270

Venezuela: defensa y seguridad. Bolivarianismo y socialismo del siglo XXI

Diagrama 1. Estructura orgánica de la Policía Nacional 294

Crimen organizado en México y sus vínculos con Estados Unidos

Gráfico 1. Porcentaje de la población adulta víctima de un crimen, México, 2007 346

Mapa 9. Uso de la droga en el mundo 369

Crimen organizado en América Latina, la perspectiva europea

Gráfico 1. Cocaína incautada, países europeos seleccionados, 2002-2008 382

Vicios privados, ¿beneficio público?: crimen organizado en el Caribe

Tabla 1. Índice de muertes violentas en Centroamérica y la República Dominicana, 1999-2007 403

La seguridad en Centroamérica con énfasis en el crimen organizado

Figura 1. Esquema de organización de las actividades del crimen organizado 418

Tabla 8. Homicidios por cada 100.000 habitantes, 2001-2006 426

Actualización y ampliación de los mapeos sobre el crimen organizado

Tabla 1. Producción potencial de cocaína y área cultivada con coca en Colombia,

Seguridad privada en América Latina y el Caribe: marco de análisis

Tabla 1. Características: crimen común y crimen organizado 459

Mapeamento sobre a institucionalidade policial na América Latina e no Caribe