EVALUACIÓN SOCIAL DE PROYECTOS DE

EDUCACIÓN

Fernando Sepúlveda Palacios1

RESUMEN

La evaluación social de proyectos de inversión en educación es un tema amplio

y complejo. Para proporcionar una introducción al tema, explicar sus
fundamentos y llamar la atención sobre importantes consideraciones que
deberían tomar en cuenta quienes se vinculen a la toma de decisiones en el
ámbito educacional se desarrollan las siguientes secciones: el gasto en
educación, inversión en capital humano, el valor de inversión en educación, el
proceso de evaluación: un camino iterativo, las metodologías de evaluación
aplicadas en educación, los costos y beneficios de la educación y la
metodología actualmente en uso: análisis costo-eficencia.

En la primera sección se presenta una síntesis de la evolución del concepto de

gasto en educación, mostrando como se pasa de una concepción en que

1
Profesor Asociado, Dpto. de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la
Universidad de Concepción.
1
cualquier recurso destinado a educación era considerado gasto a una
concepción de inversión en educación homologable a lo que tradicionalmente
se consideraba inversión: la inversión en capital humano.

Luego, en la segunda sección se realiza una comparación entre inversión en

capital físico e inversión en capital humano, estableciendo similitudes que
justifican un tratamiento similar y diferencias que deben ser tomadas en cuenta
al momento de decidir con criterios similares.

En la tercera sección se discute la asignación de valor a la educación, sin

desconocer las amplias posibilidades de valoración se justifica la aplicación de
criterios económicos para asignarle valor y se presentan algunas definiciones
de proyectos de inversión y sus etapas.

En la cuarta sección se realiza llama la atención sobre una característica muy

importante del proceso de formulación y evaluación de proyectos, esta es que
constituye un proceso iterativo que permite optimizar el uso de recursos
necesarios para decidir la conveniencia o no de una inversión.

Luego, en la quinta sección se comienzan a desarrollar las metodologias

aplicadas en educación, para presentar en la sexta sección un análisis de lo que
constituyen costos y beneficios de la educación desde la perspectiva en
desarrollo.

2
Por último, en la sección final se presenta una síntesis de la metodología de
evaluación denominada “Análisis costo-eficiencia” para evaluar proyectos de
inversión en educación, metodología sugerida por MIDEPLAN, y que puede
ser utilizada para la toma de decisiones sobre asignación de recursos al interior
del área educacional.

Adicionalmente, al final de este capitulo, se incorpora un modelo general que

puede servir de ayuda para enfrentar la formulación, evaluación y presentación
de inversión en educación.

3
1.- EL GASTO EN EDUCACIÓN

La educación es un concepto amplio, complejo y de difícil definición. Comprende

un conjunto de actividades de las cuales algunas son organizadas formalmente
con objetivos claramente definidos como los establecimientos educacionales; y
otra de generación instantánea como la que ocurre en los hogares, educación
informal.

La característica común de toda actividad educativa es que genera algún tipo de

conocimiento, su contenido difiere de una comunidad a otra en la medida que las
características culturales son diferentes. Sin embargo, un aspecto presente en
cualquier sistema educativo, en cualquier lugar del mundo, es que constituye un
fenómeno social que provoca cambios en la vida económica, política y social de
un país.

Al nivel de los individuos la educación constituye un bien de doble característica.

En la medida que el acto de educarse proporciona satisfacción al educando en el
momento de recibirla se constituye en un bien de consumo. Esta satisfacción
puede reflejarse en la lectura de un buen libro, disfrute del arte en cualquiera de
sus expresiones o simplemente el intercambio de relaciones sociales en la
actividad educativa. Por otra parte, en la medida que el incremento en la
educación posibilita un aumento en la capacidad productiva, o en la capacidad de
generación de ingresos futuros del individuo, se convierte en una inversión; de

4
aquí, el concepto de inversión en capital humano, de uso generalizado en el
ámbito de la evaluación económica o social de proyectos de educación.

Sin lugar a dudas, el crecimiento económico constituye uno de los objetivos

primordiales en cualquier país y es obvio que en su cumplimiento se favorezca
toda inversión que aumente la productividad de los factores productivos; sin
embargo, ante la limitación de recursos existentes, es necesario determinar que
actividades tienen mayor efecto sobre dicho objetivo para asignarle prioridad en
su implementación.

Esta determinación implica la existencia de un proceso de selección, que requiere

de técnicas y metodologías apropiadas, para evaluar el destino de recursos desde
diversas perspectivas. Se trata, obviamente, de calcular, conocer y evaluar la
utilidad y riesgo de las decisiones que acrecentaran el bienestar de la sociedad.

Al referirnos a los fundamentos del proceso de Evaluación Social de Proyectos de

Inversión en Educación, resulta conveniente analizar la evolución del concepto de
inversión en esta área. De otra manera se hace difícil, para el que no es
economista, comprender que la educación pueda ser analizada como un bien de
consumo o de inversión y, por otra parte, aceptar el uso de conceptos tales como
rentabilidad de la educación, oferta y demanda por educación, el mercado de la
educación, eficiencia de los recursos asignados a la educación, etc. Conceptos
que en general, la mayoría de las personas, asocia a la empresa y al comercio en
la evaluación privada o económica y no en el área social, menos en educación.
5
No es necesario remontarse demasiado en el tiempo para observar, que hasta hace
muy poco, los recursos destinados a educación eran considerados un gasto, esto
es un destino de recursos no productivo. Efectivamente, hasta la década de los 40
en América Latina, el desarrollo social (del cual la educación es un componente
principal) era mirado como acción de naturaleza filantrópica y el rol del estado
era poco significativo y orientado a canalizar la generosidad espontánea de grupos
sociales, con objetivos básicos de asistencialidad.

Posteriormente, surge de modo explícito, la idea básica de que el desarrollo social

es una consecuencia del desarrollo económico.

En efecto, después de la segunda guerra mundial las estrategias de desarrollo se

centran en la promoción del crecimiento económico, que de ser autosostenido,
solucionaría en el mediano a largo plazo, los problemas sociales.

En esta perspectiva, los servicios sociales como: educación, salud, previsión

vivienda, etc. siguen siendo percibidos como consumo (gasto no productivo), y
por lo tanto, restan recursos para la inversión económica productiva. Luego, el
criterio básico de asignación de recursos al área social es de naturaleza residual,
primero destinar recursos a las áreas prioritarias (productivas) para crecer y luego
destinar recursos para distribuir al sector social.

Como las estrategias de desarrollo implementadas con posterioridad a los años

cuarenta no parecen dar los resultados esperados, se culpa de este al atraso de los
6
sectores sociales (Se habla de subcultura de la pobreza, incapacidad empresarial
de los bajos estratos, atraso del sector agrícola, etc.)2. Esto lleva a plantearse la
hipótesis de que el desarrollo social es una condición para el desarrollo
económico. La tácita aceptación de esta hipótesis implica la modificación de los
criterios de asignación de recursos en el área social, por lo tanto, el objetivo del
gasto se orienta a remover los obstáculos sociales que limitan el rápido
crecimiento económico. Ejemplo de este enfoque lo constituye el desarrollo
sistemático de programas de capacitación a los trabajadores y reformas
administrativas como la reforma agraria, implementadas en periodos posteriores.

Luego, después de los sesenta en el mundo desarrollado, se acepta la Teoría del

Capital Humano. Varios estudios sobre el periodo de posguerra realizados por
economistas, que tratan de identificar la contribución de la educación al
crecimiento económico, demuestran que aparentemente el crecimiento no
depende tan solo de la disponibilidad de recursos físicos y financieros, sino que
parte importante de este se encontraría explicado por la dotación de capital
humano en cada país. Esto es, la salud, la educación y la tecnología explicaban
en parte el mayor a menor desarrollo de los países industrializados.

La aceptación de esta teoría, llevó a una reorientación del gasto público en los
países en vías de desarrollo, obviamente influidos por el cambio de orientación en
las instituciones internacionales, como el Banco Mundial, que antes restringían su

2
Una buena sistematización de la evolución del gasto social en Latinoamérica se encuentra en la
primera sección del “Informe social de 1983” elaborado y publicado por ODEPLAN, Chile, en 1984,
de ella se han tomado algunos antecedentes en esta sección.
7
ayuda a los sectores de la economía más directamente productivos y que ahora
consideraban que los recursos destinados al sector social también eran
productivos Con esta reorientación los gobiernos mas que duplicaron la
proporción del gasto social sobre gasto total nacional en un periodo relativamente
breve. La educación es uno de los sectores mas favorecidos por su capacidad
formativa, su carácter multiplicativo y por que contribuye a crear actitudes y
valores favorables al desarrollo.

Así, llegamos a la época contemporánea, que se caracteriza en América Latina,

por una reciente y muy rápida evolución de los criterios de asignación de recursos
al área social posterior a la aceptación de la teoría del capital humano. Teoría que
en síntesis establece que, al igual que la inversión física, la inversión en recursos
humanos contribuye directamente al crecimiento económico y por ende al
desarrollo económico y social de un país.

Durante la década de los sesenta, la Teoría del Capital Humano y la asombrosa

recuperación de Europa de posguerra, gracias a la calidad de su fuerza de trabajo,
convirtieron el gasto en educación en una buena inversión. Ello llevó a que la
proporción del producto nacional que se destinaba a la educación prácticamente
se duplicara.

La dinámica de este cambio en la asignación de recursos pareció deberse a los

economistas, y aunque inicialmente el impacto fue positivo, la crisis económica
de los años ochenta generó una reducción importante en la proporción que capta
8
la educación sobre el total de la producción nacional y en este momento, en
nuestros países, se hace evidente un antagonismo entre los educadores y los
economistas, por que se responsabiliza a estos últimos de la reducción de los
recursos asignados a educación, basados en criterios puramente economicistas.

Al respecto la siguiente cita de una publicación del Banco Mundial es

significativa: “Los educadores consideran miopes a los economistas que no
reconocen el valor del rendimiento que lograrían los alumnos con mejores
métodos, los que podrían ser usados si se dispusiera de los recursos necesarios
para financiarlos. Los economistas consideran obtusos a los educadores que no
comprenden que existan otros métodos opcionales mucho mas baratos cuyos
rendimientos académicos son ligeramente inferiores”. (Psacharopoulos, woodhall,
1987)3.

3
El texto Psacharopoulos, G y Woodhall, M “Educación para el desarrollo: un análisis de opciones de
inversión” es una excelente publicación del Banco Mundial que permite lograr una efectiva aproximación
entre economistas y educadores.

9
2.- INVERSIÓN EN CAPITAL HUMANO

Actualmente, la evaluación Económica y social de proyectos de educación utiliza

en forma generalizada el concepto de capital humano para referirse a la
acumulación de conocimientos y entrenamiento adquiridos por el hombre en los
distintos procesos de enseñanza-aprendizaje en los cuales participa, tanto formal
como informalmente.

La aceptación tácita de este concepto permite tratar a la inversión en capital

humano de forma similar a la inversión en capital físico; en realidad existen
bastantes similitudes, a modo de ejemplo se puede observar las siguientes: Un
hombre sin herramientas o capital físico puede tener escasa productividad, la
productividad de un hombre sin conocimientos, esto es sin capital humano, es
escasa sino nula.

Tanto el capital humano como el físico pierden su valor con el transcurso del
tiempo, no se puede generalizar con respecto a cual lo pierde primero pues
depende indudablemente de su condición o características. Los conocimientos
sobre el manejo de un determinado equipo o software computacional, por
ejemplo, pierden su valor tan rápidamente como este equipo o software se vuelve
obsoleto con el desarrollo tecnológico, sin embargo, es probable que el
conocimiento pueda ser adaptado o actualizado con relativa facilidad, no así los
componentes físicos que probablemente serán desechados.

10
Con respecto al periodo de formación, o duración del período de inversión,
ambos tipos de capital requieren un periodo relativamente amplio, es seguro que
la educación requiere un periodo de inversión mayor que el del capital físico, en
la mayoría de los casos.

En resumen ambos tipos de capital implican una inmovilización de recursos al

comienzo de un periodo para disfrutar de beneficios en épocas posteriores. En
ambos, el tiempo destinado a la inversión puede ser de varios periodos. Los dos
tipos de inversión aumentan la productividad o ingresos posteriores, y ambos
tipos de inversión pueden sufrir obsolescencia tecnológica o económica.

Estas características, además de otras como por ejemplo la duración del periodo
de retorno de la inversión, han permitido aplicar a la inversión en capital humano
metodologías relativamente probadas en la evaluación de proyectos de inversión
física.

Sin embargo, si bien es cierto que en cuanto a las características mencionadas la

inversión en educación se puede asimilar a las características propias de la
inversión en capital físico, hay un par de elementos que marcan una diferencia
fundamental entre ambos tipos de inversiones.

Estos dos elementos diferenciadores están basados en un problema común, que

consiste en la imposibilidad de separar stock de flujo en el caso de la inversión en
capital humano o sea la imposibilidad de separar el capital de su servicio (uso).
11
En primer lugar, si se invierte por ejemplo en un bien raíz, incrementando con
ello el stock de capital físico, se puede arrendar o vender sus servicios esto es, se
puede disfrutar del flujo de la inversión que corresponde a la corriente de
beneficios por arriendo o venta de servicios que se perciben, o bien se puede
vender el bien raíz en cualquier momento recuperando con ello el capital
invertido para darle el uso que se desee. En cambio si se invierte en una
profesión, incrementando con ello el stock de capital humano, se podrá arrendar
(vender) sus servicios profesionales pero no se podrá vender el stock, su
profesión. Esto hace entonces la decisión más delicada en el segundo caso. Si
una persona invierte en capital físico puede cambiar su decisión pues existe la
posibilidad abierta de cambiar un tipo de capital por otro, bien raíz por un camión,
por ejemplo. En cambio, si esa misma persona invierte en capital humano la única
posibilidad es usar o no usar sus servicios, pero no puede concurrir al mercado y
sustituirlo o cambiarlo directamente por otro tipo de capital, la mejor manera de
explotar este capital es trabajando el mayor número de horas posibles.

Esta constituye la primera gran dificultad, se puede invertir en capital físico y

luego transar el capital o sus servicios en algún mercado existente; si se invierte
en capital humano sólo se podrán transar sus servicios puesto que no son
separables el componente flujo del componente stock en este tipo de inversión, el
único mercado factible para el stock de capital humano es el de esclavos. Esto
tendrá que tener necesariamente alguna implicancia en las consideraciones sobre
rentabilidad de proyectos alternativos.

12
La segunda diferencia fundamental, que caracteriza a la inversión en capital
humano, es que genera una restricción a la elección entre descansar (ocio) o
trabajar (obtención de ingresos). La imposibilidad de separar el servicio de su
fuente generadora, el capital, hace necesario que si la persona desea disfrutar de
los beneficios de su inversión (flujo de ingreso) tiene necesariamente que
disminuir su tiempo libre; volviendo al ejemplo del bien raíz y la profesión, si se
opta por el bien raíz tiene la posibilidad dedicar las veinticuatro horas del día a
descansar y vivir de sus rentas, si son lo suficientemente altas, disfrutando de esta
manera el flujo de ingresos generados por la inversión. Si opta por la profesión
no podrá hacer lo mismo, al contrario, si desea maximizar el provecho obtenido
de la inversión deberá reducir mucho sus horas de descanso, trabajando el mayor
tiempo posible en su profesión.

Lo anteriormente expuesto lleva a concluir que la aplicación de metodologías o

técnicas probadas en la evaluación de inversiones en capital físico a la evaluación
de inversiones en capital humano debe tener necesariamente en consideración los
elementos discrepantes mencionados. Bajo este contexto, no serían directamente
comparables las respuestas dadas por un determinado criterio de evaluación que
se este aplicando a distintas alternativas de inversión si se está decidiendo entre
capital físico y capital humano.

Sin embargo, el desarrollo económico como sinónimo de crecimiento económico

no es el objetivo primordial de la sociedad, es solo un medio para lograr un
desarrollo integral que tiene como fin último el bienestar. La educación debe
13
necesariamente apuntar hacia un concepto de desarrollo integral de la sociedad y
el conflicto que se presenta, en la búsqueda de una estrategia y definición de la
forma de resolver el problema, es aparente. La identificación de las metodologías
mas apropiadas para plantear, analizar, y resolver la cuestión del desarrollo
integral de la sociedad sobrepasa el paralelismo entre educación versus economía,
ya que el desarrollo económico no es la única fuente de satisfacción social, sino
que existen muchos otros elementos que deben también ser considerados. (
Sepúlveda, Marquez 1985)4.

4
Esta es una conclusión de un taller de educadores sobre aspectos económicos de la educación. Márquez,
J. y Sepúlveda F. “Aspectos Financieros en la Gestión Administrativo Educativa” Publicación del "III
Seminario Nacional de Administración Educacional" Universidad de Concepción - O.E.A. Noviembre
1985 Concepción. Chile.

14
3.- EL VALOR DE LA INVERSIÓN EN EDUCACIÓN

Ahora bien, en la medida que la educación constituye un objetivo económico y

social para un país, la asignación de recursos a esta área debe guiarse por criterios
de evaluación social. La evaluación social, como toda evaluación, significa emitir
una opinión sobre la bondad de un objeto o acción y aun cuando la opinión puede
ser emitida desde diversos puntos de vista, en todos los casos, la evaluación
implica una valoración, cualitativa o cuantitativa.

Cuando se plantea la interrogante sobre el valor de la educación, la respuesta es

confusa. Se dirá que es invaluable, que tiene valor moral, que refina los gustos,
que es un derecho, que incremento la cultura nacional, que brinda satisfacciones
efectivas a quienes la perciben, que es práctica, que crea o desarrolla habilidades,
que aumenta los ingresos, que constituye una inversión social, etc.

Si específicamente se pretende determinar el valor económico de la educación

habrá muchos que se pondrán a la defensiva: “No se puede poner precio a la
educación”. Sin embargo, es necesario establecer que como toda actividad
humana, la educación utiliza recursos, y que estos recursos tienen un uso
alternativo para la sociedad en general y para cada hombre en particular, y por lo
tanto, es necesario determinar si se está aplicando la cantidad adecuada de

15
recursos al nivel indicado de educación. Por otra parte, si definimos como precio
social el valor que la sociedad le asigna a un bien o servicio en términos de los
recursos que utiliza para producirlo, entonces, sí tiene un precio: este corresponde
al valor de los recursos sacrificados para conseguir sus objetivos educacionales.

Sin desconocer que la educación tiene relación con los múltiples aspectos de la
actividad humana y que por lo tanto puede analizarse desde distintos puntos de
vista, tomaremos como referencia de esta exposición el aspecto económico, para
referirnos específicamente a las metodologías de evaluación utilizadas en nuestro
país para decidir sobre los montos de recursos destinados al mejoramiento de la
educación, esto es sobre proyectos de inversión en educación..

El concepto de proyecto es muy utilizado, demasiado quizás, con diversas

acepciones en materias y ámbitos tan diferentes como puede ser la
administración, la ingeniería, la economía, la legislación pública y las ciencias
sociales. Cada área le atribuye un significado diferente que dificulta la
comprensión del término en forma homogénea por todos aquellos que en algún
momento lo emplean. De esta manera se le usa tanto para designar actividades de
carácter sustantivo, principalmente unidades físicas concretas, obras civiles o
plantas industriales como para denotar actividades sociales, de salud pública,
educativas o similares. En este sentido se emplean expresiones tales como:
Proyecto de Agricultura, Proyecto de Ingeniería, Proyecto de Ley, Proyecto de
Reforma constitucional, Proyecto de Inversión, Proyecto de Transporte Urbano,
etc.
16
La siguiente definición de proyectos: “ Unidad de inversión, destinada a generar
capacidad productiva de bienes o servicios, coherente desde un punto de vista
técnico y económico y que puede desarrollarse con independencia de otras
inversiones. La creación de los activos y su organización para la producción, que
requiere un proyecto, es analizada en forma conjunta” ( ODEPLAN, 1979 )5,
constituye un ejemplo de la interpretación de proyectos en el sentido de Proyectos
de inversión similar a la del Banco Mundial y a la de algunas organizaciones
dependientes de las Naciones Unidas que evalúan proyectos de desarrollo. Este
constituye un enfoque financiero propio de instituciones internacionales de
fomento y desarrollo.

En este enfoque es posible identificar al proyecto como: “El conjunto de

antecedentes que permite estimar las ventajas y desventajas económicas que se
derivan de asignar ciertos recursos de un país para la producción de determinados
bienes o servicios” ( N.U. 1956 )6

Por lo tanto, se identifica el proyecto como un documento que aporta

antecedentes para tomar una decisión. Sin embargo, después de tomada la

5
ODEPLAN, “Metodología de evaluación de proyectos de inversión del Sector Educación” Documento
ODEPLAN Santiago de Chile 1979

6
“Manual de Proyectos de Desarrollo Económico” Publicación de las Naciones Unidas México 1956

17
decisión es necesario iniciar la realización del proyecto, y durante ese período se
continua utilizando la expresión “ proyecto” para referirse a su ejecución.

En una perspectiva de Preparación y Formulación de Proyectos para su

Evaluación Económica y Social es conveniente la siguiente definición, en la que
se considera que el proyecto es un proceso y al definirlo se hace referencia a su
ciclo de vida: “ Un proyecto constituye un proceso de asignación de recursos para
satisfacer ciertos objetivos, en el que es posible distinguir claramente cuatro
etapas : Generación y análisis de la idea, ejecución, operación y abandono”(A.
Torche, 1981)7.

Cada etapa o fase mencionada puede ser interpretada de la siguiente forma: la

generación y análisis de la idea corresponde a la fase en que se enuncia el
proyecto, se plantean sus características fundamentales y se lo evalúa, comienza
con la idea y termina con la decisión de ejecutarlo, postergarlo o abandonarlo.
Esta fase, a veces denominada de diseño, corresponde a la etapa de estudios del
proyecto, es la etapa de preinversión que a su vez, dependiendo del tipo y
magnitud del proyecto, involucra las subetapas de perfil, prefactibilidad y
factibilidad. Que constituyen niveles progresivos de profundización de la
formulación y evaluación del proyecto.

La etapa siguiente, es la de ejecución, en la que se realizan las actividades

asociadas a la inversión, tales como contratos, construcciones, compras de

18
maquinarias y equipos, adquisición de permisos, etc. En resumen, todas las
actividades necesarias para que el proyecto pueda cumplir el objetivo para el que
fue formulado, comienza con la decisión de llevar a cabo el proyecto entregada
por los estudios de preinversión, y termina cuando el proyecto esta en
condiciones de operar normalmente, esto es de comenzar a realizar la actividad
para la cual fue diseñado.

Luego, tenemos la etapa de operación, que corresponde al período de tiempo

durante el cual se implementa el proceso y las tareas necesarias para producir
regularmente el bien o servicio que constituye el objetivo del proyecto, comienza
con la puesta en marcha y termina cuando se pone fin a la vida útil económica
del proyecto.

Y, por último, se debe considerar una etapa de abandono, que muchas veces se
ignora en el proceso de evaluación, y que corresponde a las actividades
necesarias para poner fin al proyecto, poner término a todos los compromisos
que originó su ejecución y operación y determinar el valor de liquidación de los
activos.

Como se puede apreciar, estas etapas van desde que el promotor del proyecto
identifica la idea o detecta la existencia de una necesidad que puede ser satisfecha
con un conjunto de actividades que se pueden desarrollar de manera conjunta e

7
Torche, Aristides, “Evaluación de Proyectos Tecnológicos” Trabajo docente Nº12 Instituto de
Economía, Universidad Católica de Chile 1981
19
independiente de otras iniciativas hasta que se extrae el último beneficio o pérdida
posible de su operación.

20
4.- EL PROCESO DE EVALUACIÓN: UN CAMINO ITERATIVO

El proceso de formulación y evaluación de un proyecto normalmente es una tarea

interdisciplinaria y en el intervienen tres tipos de agentes: los promotores, los
técnicos y los inversionistas. Los primeros son los que han identificado la idea
básica, realizan o motivan la realización de estudios tendientes a verificar dicha
idea y deben convencer a los inversionistas de la factibilidad de llevar a cabo el
proyecto; los técnicos o profesionales son los que desarrollaran los estudios y
supervisaran o realizaran las actividades de ejecución del proyecto y por último
los inversionistas serían las personas o instituciones que asumirán el riesgo de
comprometer recursos financieros para la realización del proyecto en cualquiera
de sus etapas .

Dado el objetivo de este capitulo, se debe concentrar la atención en la primera

fase o etapa de la vida de un proyecto, esta es la de diseño o generación y análisis
de la idea. En definitiva, esta etapa tiene como objetivo final determinar la
factibilidad de llevar a cabo un proyecto, y el proyecto será factible cuando la
evaluación de cada una de sus variables de un resultado positivo para los
inversionistas.

El proceso de toma de decisiones involucrado en la evaluación del proyecto

constituye un conjunto de iteraciones que en forma independiente sugieren una
21
decisión. En cada iteración debe existir una instancia de evaluación que permita
decidir si conviene pasar a la etapa siguiente: un nuevo estudio con un mayor
nivel de profundidad o no conviene continuar, lo que implica abandonar la idea o
postergar para una futura evaluación.

La identificación de los beneficios y costos asociados a un proyecto es un proceso

largo y costoso, por lo tanto, es útil determinar un proceso iterativo que logre
minimizar el costo del proceso.

Por ejemplo, en el caso de un proyecto hidroeléctrico, a primera vista

identificamos los beneficios: generación de energía y los costos: recursos
utilizados tales como materiales, mano de obra, terrenos, etc. Sin embargo, el
problema es mas complejo, en cuanto a los beneficios no basta saber en que
consisten sino cuanto, cuando, como, para quien y en cuanto a los costos, además
de los recursos directos, tales como la cantidad de bolsas de cemento por metro
cuadrado, se requiere conocer el consumo de otros recursos como las tierras que
inundará la represa por ejemplo o el impacto socioeconómico del cambio de
hábitat para un determinado grupo social.

En el caso del establecimiento de un nuevo colegio, puede ser claro determinar

cuantos niños se van a atender, a si mismo el nivel de asistencia que se puede
lograr, pero también habrá que considerar que ocurre con la matricula de otros
colegios alternativos pues si la matricula de estos disminuye en la misma

22
magnitud que aumenta la del que se pretende crear, entonces ¿cual es el beneficio
social?

Cada uno de los elementos que intervienen como beneficios o costos, directos o
indirectos, pueden conocerse en distintos momentos del estudio y requerirán de
distintos grados de esfuerzo para su obtención. Se requerirán algunos supuestos,
su verificación, estudios específicos en distintas áreas, estudios de mercado, por
ejemplo, estudios de planes y programas con diferente grado de avance, etc. Gran
parte de estos estudios en una primera etapa concluyen en la necesidad de una
mayor profundización, o en la justificación del estudio siguiente. De aquí surge la
importancia de un método iterativo. Es decir de un método que sistemáticamente
permita, en distintas etapas del proyecto tomar un decisión.

Si el proyecto es conveniente al final de una etapa determinada, se deberá decidir

si con la información disponible es conveniente ejecutar el proyecto o continuar
incurriendo en costos para una evaluación mas completa.

Si el proyecto es inconveniente habrá que decidir si se abandona definitivamente

la idea, o se posterga para una oportunidad mejor, el objeto de cada iteración es
determinar la conveniencia de seguir asignado recursos a una iniciativa en
particular.

23
Si el resultado de la evaluación no permite decidir, se enfrenta una situación
dudosa y habrá que disponer de estudios y análisis adicionales en la búsqueda de
algún criterio básico de decisión.

En una perspectiva amplia o general evaluar significa emitir un juicio acerca de la

bondad de un objeto o acción (sujeto de evaluación).

En una perspectiva económica, la evaluación limita su interés a las acciones

económicas, esto es, circunscribe el análisis a la consideración del problema
clásico de la satisfacción de necesidades múltiples, que constituyen beneficios, a
partir de recursos escasos, los costos. Así, la evaluación económica implica el
análisis de costos y beneficios generados por una determinada acción o proyecto.
Esto es el uso de la denominada lógica económica, que nos es otra cosa que el uso
de la relación costo-beneficio para decidir.

Un proyecto puede ser considerado, por lo tanto, como un ente utilizador de

recursos y generador de beneficios en el que es necesario confrontar el valor de
los recursos utilizados con el de los beneficios generados.

En este punto es conveniente establecer la diferencia entre evaluación privada y

evaluación social.

Lo que hasta el momento hemos denominado evaluación económica constituye la

esencia del concepto en ambos casos, en el sentido de comparar costos y

24
beneficios; sin embargo, cambia la valorización de los beneficios y costos según
se trate del punto de vista privado o social.

O sea, lo que cambia es el patrón o criterio básico de comparación. Si se trata de

evaluación privada interesa considerar el valor de los beneficios y costos
relevantes para la(s) persona(s) natural(es) o jurídica(s) involucrada en el
proyecto; si se trata de evaluación social, entonces el patrón de comparación está
constituido por el valor que la comunidad le asigna a los recursos y beneficios
generados por el proyecto no para alguien en particular sino para toda la sociedad.

Se entiende que se habla de evaluación privada cuando sólo interesa el efecto del
proyecto en el bienestar o riqueza del individuo, tal y como lo valoriza ese
individuo; en cambio se habla de evaluación social cuando se esté haciendo
referencia al valor que esos mismos efectos sobre el bienestar o riqueza del
individuo, tienen para la sociedad o comunidad, incorporando algunos elementos
de costos y beneficios que, aunque no afectan directamente al agente privado
identificado con el proyecto, signifiquen un incremento o disminución del
bienestar general. Esto implica el intento de considerar los beneficios y costo
indirectos generados por el proyecto.

De esta manera, en ambos casos, evaluación privada o social, el criterio de

evaluación en uso es la variación en la riqueza (bienestar) del agente económico
para el que se realiza la evaluación, en el primer caso el agente económico es el
individuo, empresa o institución, en el segundo caso es el país como un todo. Si el
25
proyecto aumenta la riqueza o bienestar, conviene; si proyecto disminuye la
riqueza o bienestar, no conviene.

Se comprenderá que cuando se trata de la riqueza de un particular no es muy

difícil determinar sus cambios, pero cuando se trata de determinar los cambios en
la riqueza de la sociedad debe haber más de alguna dificultad si se asocia riqueza
con el bienestar de cada uno de sus integrantes; existen muchos elementos de
bienestar social que son difíciles de cuantificar y en algunos casos prácticamente
imposible, como determinar, por ejemplo, el valor de una disminución en el
desempleo o de una distribución del ingreso menos regresiva. O, como comparar
el beneficio de aumentar la cobertura educacional con el aumento en la cobertura
de salud.

Este es el problema de la evaluación social: determinar el valor social de los

recursos sacrificados por la sociedad para la realización del proyecto así como el
valor de los beneficios generados, esto es determinar precios o valores sociales.

26
5.-LAS METODOLOGIAS DE EVALUACIÓN APLICADAS EN
EDUCACIÓN

Tradicionalmente han existido tres metodologias diferentes y complementarias

para definir la cantidad de recursos destinados a la educación. Primero un enfoque
de reparto basado en antecedentes de demanda, luego la aplicación de la lógica
económica pura bajo el enfoque del análisis costo beneficio y por último, la
aplicación de una combinación técnico económica que corresponde al análisis de
costo eficiencia.

En primer lugar, la mas convencional e históricamente la primera, se basa en la

determinación de los requerimientos de fuerza de trabajo con cierto nivel
educacional. Lo que en realidad se esta haciendo es determinar la demanda por
los distintos niveles educacionales. Este enfoque establece que la cantidad de
recursos destinada a cada nivel educativo depende específicamente de la demanda
de mano de obra con determinada preparación educacional por los distintos
sectores productivos. Así, determinada la necesidad de un determinado nivel
educacional y los costos de ampliar y modificar el sistema para satisfacerla se
define la cantidad de recursos a asignar a cada nivel , esto es , se define el
aumento en la oferta requerido.

27
Hasta antes de la implementación de metodologías basadas en la teoría del capital
humano, esta definición era relativamente arbitraria pues los recursos destinados
al área educacional eran considerados gastos, como todos los recursos destinados
al área social, que restaban recursos al área productiva y de infraestructura, que si
constituían inversión necesaria para lograr los objetivos de crecimiento
económico.

El segundo criterio implementado para la asignación de recursos a educación es

posterior a la aceptación de la teoría del capital humano, y de fecha relativamente
reciente, (en nuestro país, ODEPLAN publicó metodologías específicas a este
respecto en el año 1976)8. El criterio en cuestión es calcular la rentabilidad de
invertir en un determinado nivel educativo, utilizando un procedimiento similar al
utilizado para calcular la rentabilidad de invertir en proyectos de inversión física.
Esto es, calcular los beneficios y costos incrementales asociados al destino de
recursos en cada nivel deseado de educación.

La aplicación de esta metodología, que corresponde a la que se denomina

metodología de análisis costo-beneficio, implica calcular el aporte a la riqueza, o
al bienestar nacional, de una determinada inversión en educación, medida a través

8
“Metodologías para la Evaluación de Proyectos en el Sector Educación” Documento ODEPLAN
Santiago de Chile 1976

28
del Valor Actualizado Neto9 de los flujos de beneficios y costos intertemporales
generados por el proyecto. Esta metodología plantea la problemática de la
determinación correcta de costos y beneficios en función de los agentes socio-
económicos involucrados.

De esta manera, la primera metodología permitiría determinar las necesidades de

cada nivel educativo sin considerar directamente análisis de costos y beneficios
de cada opción, y la segunda permitiría establecer prioridades en términos de
identificar a que nivel conviene destinar mas recursos, al tiempo que permite
justificar la inversión en este sector en desmedro de otros.

Efectivamente, pues si es posible calcular, en forma correcta y comparable, el

valor actualizado neto de distintas alternativas de inversión, se podrá optar por
aquellas alternativas que reporten mayor beneficio en la medida que existan
recursos adicionales.

La posibilidad de cuantificar costos y beneficios de un determinado proyecto de

inversión en educación permite el cálculo de indicadores convencionales como el
Valor Actualizado Neto de los beneficios del proyecto o la Tasa de Rentabilidad
Interna10, indicadores que constituyen criterios de inversión y que permiten la

9
El Valor Actualizado Neto corresponde a un criterio utilizado en las decisiones de inversión que
consiste en calcular el valor actualizado de todos los beneficios generados por el proyecto y restarle el
valor actualizado de todos los costos, incluida la inversión. Obteniendo un indicador en términos de
valor monetario absoluto que puede asociarse al proyecto como indicador de beneficio neto total
entregado por este.
10
Al igual que el valor actualizado neto, la Tasa de Rentabilidad Interna es un criterio utilizado para
las decisiones de inversión, y al igual que en el caso anterior requiere considerar todos los beneficios y
29
comparación entre el destino de recursos a la educación y a cualquier otro destino
como los tradicionalmente considerados directamente productivos.

En educación, como en todos los sectores de inversión, se puede calcular una tasa
de retorno privada y/o social. La privada corresponde a la determinada con los
beneficios directamente percibidos por el individuo y los costos incurridos por él,
no confundir con la rentabilidad privada del capital invertido por una empresa
privada en el negocio de impartir educación11.

La rentabilidad social, por su parte, considera todos los costos y beneficios

relevantes para la sociedad aunque no hayan sido incurrido o percibidos
directamente por el gestor de la inversión. Por ejemplo el pago de profesores y
equipos de enseñanza de una escuela pública no es un costo privado para el
estudiante, pero representa el sacrificio del valor que podrían generar esos
recursos en otra actividad para la sociedad. Aunque un alumno no pague por su
educación, lo que aumentaría su rentabilidad privada, los recursos empleados en
brindársela si tienen un costo y por lo tanto no se altera la rentabilidad social.

costos incluida la inversión que se asocien al proyecto. Pero en este caso en lugar de calcular un valor
monetario, se calcula una tasa de interés que es la que hace al valor actualizado neto igual a cero. Esta
tasa se asocia como indicador de rentabilidad de cada proyecto, y aunque puede utilizarse en forma
independiente, toda vez que es posible se la utiliza en forma complementaria al criterio anterior. De
esta forma, el primer criterio indica en cuanto aumenta la riqueza el proyecto , y el segundo cual es la
rentabilidad anual promedio que representa.
11
En realidad aqui se esta aludiendo a la rentabilidad que tiene para alguien el hecho de incrementar
su educación y a la rentabilidad que tiene para alguien dedicarse a impartir educación, que son dos
cosas distintas.
30
En los estudios sobre valor económico de la educación se considera normalmente
la rentabilidad marginal, esto es la rentabilidad de una unidad adicional. Al
definir el margen se sabrá si se trata de la rentabilidad de un alumno adicional, de
un año adicional de estudio o de un nivel educativo adicional. Las evaluaciones
realizadas frecuentemente consideran la comparación de ciclos inferiores con
ciclos superiores, por ejemplo rentabilidad de la educación superior respecto de la
educación media o rentabilidad de la educación media respecto de la educación
básica. Cuando se determina la rentabilidad de toda la educación alcanzada, por
ejemplo grado universitario versus analfabeto, se esta calculando una rentabilidad
promedio.

Estos conceptos de rentabilidad son de gran utilidad pues complementan la

información que permite planificar la asignación de recursos a diversos ciclos
educativos; decidir sobre educación mínima obligatoria o si la deserción
representa un costo para la sociedad. Se puede determinar, en base a estos
cálculos, el nivel de subsidio que recibe cada ciclo al comparar la rentabilidad
privada, incentivo directo para que el individuo invierta en educación, con la
rentabilidad social, incentivo de la sociedad para invertir.

Por otra parte, comparando la rentabilidad educacional con la de otras inversiones

se puede determinar la posibilidad de reasignar recursos sin dañar el incentivo de
invertir en educación. Para calcular la rentabilidad es necesario identificar y
medir correctamente los beneficios y costos originados por el proyecto.

31
6.- LOS COSTOS Y BENEFICIOS DE LA EDUCACIÓN

Una metodología de costo-beneficio comprende a lo menos tres etapas:

determinación de los costos, determinación de los beneficios y determinación de
criterios para medir o cuantificar la rentabilidad. De estas etapas, la primera,
aparentemente, no reviste grandes problemas. La determinación de costos podría
ser convencional, esto es identificar los recursos necesarios para inversión que
principalmente comprenden terrenos, costos de construcción , instalaciones y
mobiliario, y los recursos para operación que están dados por los desembolsos
anuales necesarios para sueldos del personal, gastos en servicios generales, costo
de materiales de enseñanza, de aseo, etc. Se decía aparentemente, pues los costos
mencionados están incompletos si no se considera el costo alternativo incurrido al
estudiar.

Los intentos de determinar mas apropiadamente los costos totales para el país
generan alguna dificultad de estimación cuando se trata de imputar como costo el
ingreso alternativo que deja de generar una persona mientras estudia, puesto que
se puede asumir, a partir de cierta edad, que si una persona no esta estudiando
debería estar trabajando, incrementando con ello el producto nacional y por lo
tanto el bienestar nacional.

32
En general, desde la perspectiva económica, el costo del recurso utilizado se
mide por el valor del producto que se deja de generar en el mejor uso alternativo
que potencialmente tiene. De acuerdo a esto los costos en educación, desde el
punto de vista social, pueden resumirse en el valor económico de los siguientes
recursos12 :

1.-Servicio de profesores y personal administrativo

2.-Materiales y elementos necesarios para que opere el proyecto.

3.-Inversion en terrenos, edificios, mobiliario y equipos

4.-Utiles comprados por el educando

5.- Transporte al establecimiento

6.-Costo indirecto: valor del ingreso sacrificado por el estudiante (si no estudia
trabaja)

La evaluación privada se puede diferenciar claramente de la evaluación social a la

luz de la enumeración de costos indicada. Para el educando los costos
efectivamente incurridos, valorados a precio de mercado, que debería considerar,

12
Se puede observar que no se incluyen en esta lista itemes como alimentación o vestuario, la
explicación es simple, desde el punto de vista social las personas tendran que vestirse o alimentarse de
igual manera, ya sea que estudien, trabajen o no hagan nada.
33
son específicamente los tres últimos en una escuela con financiamiento público
mas cualquier pago que deba hacer como derecho a matricula o mensualidad.

La segunda etapa, medición de los beneficios, presenta dificultades. Es difícil

cuantificar los beneficios de la educación. ¿Cómo cuantificar los beneficios
indirectos de la educación que no solo afectan a la persona que se educa sino
también a los que lo rodean? ¿Como cuantificar la satisfacción personal presente
y futura, de quien recibe la educación, por el hecho de recibirla? ¿Cómo
cuantificar la contribución que se logra através de la educación al consumo de los
llamados bienes meritorios?.

En todo caso , existe un componente de los beneficios que sí se puede cuantificar,

este es el aumento en la productividad que puede alcanzar un individuo con
mayor educación. De esta forma, los beneficios de la educación susceptibles de
ser cuantificados son de naturaleza económica, sin dejar de ser sociales, y se
tratan de medir cuantificando el cambio en la productividad de un individuo
atribuible a los años de educación adquiridos con el proyecto. Esta productividad
se mide a través de los ingresos provenientes del trabajo y su relación con el nivel
educacional obtenido.

Una forma alternativa de determinar beneficios cuantificables, aplicable en

algunos casos, es la de identificar ahorros generados por un proyecto de inversión
en educación: por ejemplo, utilizando antecedentes de repitencia y deserción
escolar se puede estimar el tiempo promedio de un alumno en alcanzar el cuarto
34
medio. Y siguiendo el ejemplo, la rentabilidad se podría determinar considerando
como beneficio la diferencia de costos entre una escuela en que los niños se
demoran en promedio 18 años con otra en que lo hacen en 12 años promedio.

Los beneficios de la educación pueden ser clasificados en tres grandes grupos:

beneficios sociales, beneficios políticos y beneficios económicos13.

Los beneficios económicos directos e indirectos de la educación corresponden en

general a los que se mencionan a continuación.

a.- Beneficios económicos directos: divididos en el beneficio del componente

inversión en capital humano y el beneficio del componente consumo de la misma.

b.- Beneficios económicos externos, donde se pueden considerar los siguientes:

1.-Aumento en el producto y eventualmente en los ingresos de las personas que

trabajan junto a una persona educada.

13
Basado en presentación de beneficios de educación que se encuentra en el documento “Metodologías
para la Evaluación de Proyectos en el Sector Educación” ODEPLAN Santiago de Chile 1976

35
2.-Apertura de nuevos horizontes intelectuales tanto para los que se educan como
para la sociedad en general.

3.-Aumento de la educación de las futuras generaciones.

4.-Mecanismo eficiente para el desarrollo y descubrimiento de nuevos talentos.

5.-Mayor flexibilidad ocupacional de la fuerza de trabajo.

6.-Estimulacion de la investigación científica y tecnológica.

7.-Estimulo al comportamiento social más acorde con las leyes y a una mayor
participación en el financiamiento privado voluntario de los servicios sociales.

Con respecto a los beneficios económicos, indudablemente existen dificultades de

medición. Influye en esto la naturaleza de la educación que puede ser concebida
como un bien de consumo y de inversión. De consumo porque otorga satisfacción
presente al momento de adquirirla, en primer lugar el acto de educarse
proporciona satisfacción así como potencia y facilita la posibilidad de disfrutar de
otros bienes, como por ejemplo leer .

Se la puede considerar como un bien de inversión, pues permite la obtención de

satisfacción o beneficios en el futuro, en lo que se basa la teoría de la inversión en
capital humano.

36
Para su análisis, los beneficios económicos de la educación se dividen en dos
grupos: beneficios económicos directos e indirectos. Se consideran beneficios
directos, en primer lugar los beneficios de consumo de la educación, que a juicio
de los economistas podrían medirse y valorarse si se investigara la disposición a
pagar por educación sólo con el ánimo de satisfacción personal, no pensando en
las posibilidades de incrementos en ingresos futuros. En segundo lugar, se
consideran beneficios económicos directos de la educación los beneficios de
inversión, que consisten en la capacidad de generación de mayores ingresos que
proporciona la educación, capacidad reconocida como se mencionaba antes por la
teoría de formación de capital humano.

De los beneficios directos de la educación sólo se considera la posibilidad de

medición y valoración del segundo, el de inversión, pues los beneficios de
consumo no pueden cuantificarse dado que existe imposibilidad separar la parte
del gasto en educación que corresponde a consumo de la parte del gasto que
corresponde a inversión y porque la unidad de medida del bien consumo iría
cambiando en la medida que cambia la educación adquirida.

Con respecto a la componente inversión, su valor puede estimarse a partir de

modelos econométricos14 que relacionan los niveles de ingresos con los niveles
de educación adquiridos, además de otras variables. Lo que importa aquí es

14
Econometría corresponde a la aplicación de métodos estadísticos al análisis de problemas
económicos.
37
determinar que parte del mayor ingreso laboral de una persona puede explicarse
por el mayor nivel educacional que esta posea.

Con respecto a los denominados beneficios económicos indirectos o externos, el

simple análisis de su lectura permite imaginarse la gran dificultad o imposibilidad
de medirlos o aplicarles algún valor, a modo de ejemplo consideremos el
beneficio externo indicado con el número tres en la enumeración anterior. Es un
hecho reconocido el que normalmente los padres desean, y hacen lo que este a su
alcance, para que sus hijos sean iguales o superiores a ellos en lo que se refiere a
bienestar en general, “con excepción de los padres desnaturalizados”. Por lo tanto,
a mayor educación de una generación, mayor nivel de exigencia para la
generación siguiente. ¿Como asignar valor a esta realidad?.

Por su parte, los beneficios sociales y políticos son, asimismo, difícilmente

traducibles a conceptos monetarios o financieros. ¿Como valorar, por ejemplo, el
hecho de tener una población más informada, o el acto de inculcar ciertos valores
que permiten obtener un consenso y por lo tanto una sociedad mas cohesionada?
¿Cómo valorar la estabilidad política lograda o fomentada vía el sistema
educacional ?, como ejemplos de beneficios sociales que se pueden reconocer
pero no medir.

Caen dentro de este tipo de beneficios sociales los llamados bienes meritorios,
estos corresponden a aquellos que por ignorancia o falta de recursos no son
consumidos voluntariamente por las personas. Los consumidores dejan de
38
consumir ciertos bienes o servicios sobre los cuales existe consenso social de que
su mayor uso incrementaría el bienestar social. Es el caso de necesidades
mínimas en salud, necesidades básicas, nivel de educación mínima deseado, etc..
Constantemente se hacen campañas publicitarias financiadas por los gobiernos
tratando de incentivar ciertos comportamientos de la ciudadanía, como fomentar
ciertas normas de higiene, por ejemplo. O, el gobierno opta por entregar bienes
gratuitamente a los beneficiarios, como a madres embarazadas. O, se subsidian
bienes o se decreta legalmente su consumo obligatorio, como la enseñanza básica
obligatoria. El mismo tipo de campañas y actividades son hechas para
desicentivar el consumo de bienes no meritorios, como el tabaco, alcohol, drogas,
pornografía y manejo descuidado entre otros15.

¿Como valorar la contribución de la educación a la formación de gustos y

preferencias del individuo acordes con los con los gustos y preferencias sociales
respecto a estos tipos de bienes meritorios y no meritorios?. ¿Qué valor asignar al
hecho de hacer soberanía mediante un establecimiento educacional fronterizo?16.
Estas son interrogantes que plantea la valorización de los beneficios políticos y
sociales de la educación.

De esta manera se llega a concluir que la mas factible medición posible de

beneficios de la educación puede hacerse a través de la cuantificación de sus

15
Todas estas campañas implican un uso de recursos, cada uso de recursos significa que algo se ha
dejado de hacer para utilizarlos aquí, por lo tanto los objetivos buscados tienen un valor que debe ser
como mínimo igual al costo incurrido en su promoción. Pero ¿ cual es su valor real para la sociedad?.

39
beneficios derivados de la componente inversión, y al mismo tiempo a la
conclusión que cualquier medición de este tipo constituirá una subestimación de
los beneficios totales de la educación. Esto es, valorar la formación de capital
humano por medio del aumento de ingresos que pueda generar en el futuro.

De todos los beneficios anteriormente ilustrados, normalmente se trata de

cuantificar el que corresponde al beneficio de invertir en capital humano; pues,
los restantes ó es imposible calcularlos, o están en cierta forma ya considerados al
cuantificar los beneficios de inversión o simplemente no son beneficios
económicos susceptibles de ser cuantificados. En todo caso aparece como obvio
que limitar la cuantificación de esta manera implica una subestimación de los
beneficios, subestimación que deberá ser tomada en cuenta al comparar la
rentabilidad de la inversión en educación con la rentabilidad de invertir en otros
sectores. Cuando un proyecto en educación resulta rentable considerando esta
medición de beneficios, obviamente es mucho mas rentable.

Una vez identificados los beneficios y costos atingentes a una decisión de

inversión, es necesario medirlos o cuantificarlos adecuadamente. Esto requiere
algunas consideraciones especiales para el caso de la educación, ya sea que se
trate de evaluación privada o social.

16
En algunos lugares de cercanos a la frontera nacional existen algunas unidades educativas cuya
infraestructura física responde a necesidades estratégicas de defensa, por ejemplo, que son superiores a
las requeridas por el solo objetivo educacional.
40
Con respecto a la cuantificación económica de los beneficios se ha determinado
que se realiza en función del aumento en el ingreso generado por la inversión en
capital humano. Pero ¿Qué parte del ingreso que percibe cada persona
corresponde exactamente al nivel de educación adquirido? Si logramos separar,
adecuadamente, el ingreso proveniente de la inversión o acumulación de capital
físico de los ingresos percibidos gracias al mayor nivel educativo. ¿ Todas las
personas que tienen un mismo nivel educacional obtienen el mismo ingreso ?

La cuantificación de los beneficios se enfrenta en la realidad con un doble

problema: por una parte están las distorsiones del mercado del trabajo
(Asociaciones gremiales, protecciones legales) y por otro la falta de
homogeneidad del factor trabajo por factores tales como la edad, experiencia,
habilidad, condición socioeconómica de los padres, etc.

Disponiendo de la clasificación de la fuerza de trabajo por edad, nivel

educacional e ingresos se puede construir una matriz de edad e ingresos que
permita correlacionar años de educación , edad y niveles de ingreso laboral.

Se han buscado evidencias empíricas de la incidencia global de factores como la

habilidad o el nivel socioeconómico de los padres en la determinación del ingreso
al trabajo, sin embargo, aunque individualmente es posible determinar la
existencia de cierta influencia no ha sido posible incorporar expresamente la
magnitud de ese efecto para ajustar las estimaciones de ingresos.

41
Sin embargo, hay algunos ajustes que hacer a la determinación del beneficios del
nivel educacional como la sumatoria de los mayores ingresos absolutos
percibidos por las personas que adquieren ese nivel educacional. Estos son:
supervivencia, participación en la fuerza de trabajo y desempleo17.

Esto es la remuneración de una persona debería ser corregida o ajustada por la

probabilidad de supervivencia, que es función de la edad, por la probabilidad de
que esta persona integre la fuerza de trabajo, muchas personas estudian pero
nunca forman parte de la fuerza de trabajo y por la probabilidad de empleo.

Al hacer la medición de beneficios es importante diferenciar si se trata de

evaluación privada o social ; pues aunque los ajustes mencionados hay que
hacerlos en cualquiera de los dos casos, es necesario considerar el efecto de
impuestos a la renta del trabajo de manera que la evaluación de beneficios
sociales los incluya y la evaluación privada no.

Las fuentes de datos para los distintos casos pueden ser : encuestas sobre
ocupación o desocupación, estudios de demográficos, censos poblacionales y
cualquier tipo de instrumento aplicado a muestras poblacionales con el animo de

17
Esto también se plantea en la metodología mencionada en “Metodologías para la Evaluación de
Proyectos en el Sector Educación” Documento ODEPLAN Santiago de Chile 1976

42
conocer tasas de participación de la fuerza de trabajo, niveles de ingresos por tipo
o nivel educacional, entre otros.

Con respecto a la medición de costos, como ya se ha establecido, los costos a

cuantificar dependen de si se trata de rentabilidad privada o rentabilidad social.

El cómputo de la tasa privada implica considerar los costos incurridos por la

persona que se educa, esto es: matriculas, libros, uniformes, movilización,
restando becas y otra ayuda financiera recibida por el particular. A esto se le
adiciona el costo indirecto o imputado correspondiente al ingreso que se deja de
percibir.

Para la rentabilidad social habría que considerar, el sueldo de profesores y otros

empleados, el valor del material utilizado, la renta del capital físico, además de
otros costos en que incurre el educando como compras de libros, movilización y
útiles. No se incluye el valor de la matricula pues este compensa parte del costo
incurrido por el estado. Tampoco se incluyen becas pues constituyen
transferencias a los estudiantes que no implican uso de recursos. A los costos
anteriores hay que adicionar el costo indirecto.

Cuando se requiere determinar los costos unitarios es necesario dividir por el

número de matriculados. Adicionalmente, como el perfil de ingresos/edad
relaciona las remuneraciones por años completos de educación es necesario
ajustar el total de matriculados en cada curso por el porcentaje de deserción
43
respectivo.

44
7.- LA METODOLOGIA ACTUALMENTE EN USO: ANÁLISIS
COSTO-EFICIENCIA

Durante 1a segunda mitad de la década de los setenta se conocieron antecedentes

sobre ingresos promedio, en el gran Santiago, por años de educación y por
tramos de edad. Con estos datos de ingresos provenientes del trabajo y para casos
en que la repitencia y deserción escolar no eran significativamente distintos, se
pudo observar que los beneficios de un establecimiento educacional son
directamente proporcionales a su capacidad de atención; por otra parte, en la
evaluación de un establecimiento específico, a similares beneficios por alumno,
un mayor número de ellos implica un establecimiento mas grande, con las
respectivas economías de escala en la construcción y por ende por niño
atendido18.

Con estos últimos antecedentes se avala la tercera metodología puesta en

aplicación en la evaluación de proyectos de educación, esta es la metodología de
costo eficiencia mediante la cual se pretende maximizar el servicio educacional
entregado al mínimo costo.

El análisis de costo-eficiencia supone que el objetivo es conveniente y que su

consecución es necesaria, pero incorpora la noción de eficiencia en el sentido de
considerar que hay diferentes alternativas para lograr el objetivo deseado y que

45
esas alternativas tienen costos diferentes. El proyecto elegido será aquel que
minimice los costos por unidad de beneficios. En este esquema, el criterio de
selección aplicado elegirá aquel proyecto que entregue una solución al mínimo
costa al problema detectado, costo que incluye en forma actualizada y anualizada
los costos de inversión y de operación asignables al proyecto bajo el supuesto de
que los beneficios de las alternativas estudiadas son similares. La base de la
metodología sigue siendo económica, pero se trata fundamentalmente de
minimizar los efectos negativos (costos) sobre la función de bienestar.

Esta metodología es la que se encuentra vigente en nuestro país tanto para evaluar
proyectos de inversión en educación como para proyectos en otras áreas sociales,
por ejemplo salud. Bajo esta metodología los objetivos de la preparación del
proyecto para su evaluación son fundamentalmente dos: Primero, identificar
apropiadamente la población beneficiada que constituye el objetivo del proyecto
y su unidad de medida, por ejemplo niños atendidos y, segundo, identificar las
distintas alternativas para lograr este objetivo y sus costos; con esta se podrá
determinar cual es la mejor alternativa aplicando el criterio de costo eficiencia.

18
El detalle de esta justificación se puede encontrar en la metodología para evaluar proyectos de
educación propuesta en “Inversión Pública Eficiente: un continuo desafío” Publicación Dpto. de
Inversiones ODEPLAN Santiago de Chile 1990
46
 MODELO GENERAL PARA LA PREPARACION,
EVALUACION Y PRESENTACION DEL PROYECTO
DE INVERSIÓN EN EDUCACION.

Fernando Sepúlveda Palacios19

1.- DIAGNOSTICO

La primera etapa corresponde, indudablemente, a una recopilación, análisis y

procesamiento de toda la información necesaria para que permita reconocer la
existencia de un problema, o de una necesidad insatisfecha, que es la que
justifica la preparación y presentación de un proyecto para su solución.

Es posible, subdividir las actividades involucradas en este diagnóstico en torno

a tres objetivos específicos: recopilación de antecedentes generales,
determinación de la demanda y oferta y definición de la situación actual.

1.1.- Recopilación de antecedentes generales: comprende todas las actividades

destinadas a reunir la información que constituye el punto de partida para la
preparación y formulación del proyecto, se trata de reunir un conjunto de

19
Profesor Asociado, Dpto. de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la
Universidad de Concepción.
47
antecedentes relacionados con el entorno del proyecto, tales como aspectos
sociales, económicos, políticos, geográficos, etc.

EJEMPLOS:

-Población afectada

-Aspectos legales o institucionales

-Area o sector de influencia del proyecto.

1.2.- Determinación de demanda y oferta relevantes, análisis de mercado : a

partir de los antecedentes generales se debe realizar un análisis de información
para identificar cuantitativamente la de demanda y oferta por educación, actual
y futura, asociada al servicio que el proyecto proveerá. El punto de partida
debe ser la definición clara y objetiva del bien o servicio que el proyecto
producirá.

EJEMPLOS:

-Proyecciones de población en edad escolar en el área de

influencia

-Determinación del número de establecimientos de la zona o area

de influencia.

-Capacidad de alumnos por establecimiento

48
 -Matricula por establecimiento y total

1.3.- Definición de la situación actual: el diagnóstico debe culminar con la

presentación de información sistematizada que defina la situación actual, esta
es la situación base del proyecto. Debe elaborarse información que permita
visualizar que ocurrirá en el caso de no realizarse el proyecto, identificándose
de esta manera en forma definitiva el problema que se pretende solucionar.

EJEMPLOS:

-Déficit de cobertura prebásica.

-Infraestructura insuficiente

-Tasas de deserción o ausentismo elevadas

49
2.- OPTIMIZACION DE LA SITUACION ACTUAL

Una vez que se ha identificado el problema será necesario preguntarse si es

posible efectuar algunas modificaciones mejorando u optimizando el uso de
los recursos disponibles, como por ejemplo de carácter administrativo o de
gestión, a la situación actual. Modificaciones que con menor grado de esfuerzo
permitirían lograr una disminución o una solución parcial al problema
planteado. Esto permitirá evitar la sobrestimación del beneficio imputable a las
posibles alternativas de solución propuestas.

EJEMPLOS:

Modificación de horarios

Reasignación de salas de clases

Aumentar el número de alumnos en algunos cursos

50
3.-PROYECCION DE LA SITUACION SIN PROYECTO
OPTIMIZADA

Esta constituirá la base de comparación para determinar los cambios que

constituirán costos o beneficios imputables al proyecto. Se trata de proyectar la
situación actual optimizada, esto es proyectar la situación que idealmente o
teóricamente debería existir en el futuro considerando los recursos con los
cuales se dispondrá. Al mismo tiempo, se deberá considerar en esta proyección
cualquier cambio o efecto de decisiones que ya se han tomado y que formaran
parte del escenario futuro.

La idea básica de la determinación de costos o beneficios a la que se hace

referencia corresponde a la comparación de la situación futura sin proyecto con
la situación futura que existiría en el caso de llevarse a cabo el proyecto. Si la
situación sin proyecto esta correctamente planteada, las diferencias detectadas
al contrastarla con la situación con proyecto corresponderán a costos o
beneficios , mensurables o no, que podrán ser considerados para justificar la
conveniencia de la inversión.

51
4.- ALTERNATIVAS DE PROYECTOS

Frente a un problema siempre es posible que existan distintas alternativas para

obtener una solución, por lo tanto en alguna etapa es necesario destinar algún
tiempo a identificar y analizar estas alternativas para luego poder seleccionar
entre ellas la mejor20

EJEMPLOS:

Ampliación en número de salas

Construcción nuevo establecimiento

20
Siempre existe al menos una alternativa que es la de no hacer nada. En caso contrario, si no existe
alternativa no se justifica la evaluación, simplemente hay que hacerlo.
52
5.- PRESELECCION DE ALTERNATIVAS

Se trata de analizar las distintas posibilidades o alternativas de solución,

considerando la factibilidad de su implementación. Aquí se desechan algunas
opciones al considerar aspectos tales como: Tamaño, Localización, Tipo de
construcción, Disponibilidad de recursos, Disponibilidad de profesores, Etc.

53
6.-OPTIMIZACION DE LA(S) ALTERNATIVA(S)
SELECCIONADA(S)

Puede que se haya llegado determinar que existe mas de una alternativa
factible para la ejecución del proyecto, en esta etapa se trata de determinar los
óptimos desde el punto de vista económico o social. Existen algunas acciones
sobre las cuales es conveniente decidir durante el proceso de formulación,
decisiones que maximizaran el beneficio económico o social que reportará el
proyecto. Por lo tanto, en muchos caso es necesario demostrar explícitamente,
utilizando indicadores adecuados, cual es el momento o fecha óptima para dar
inicio a la inversión, cual es la localización optima para este proyecto, cual es
el tamaño más conveniente21, y en algunos casos cual es la fecha óptima para
poner fin al ciclo de vida del proyecto. Son algunas de las respuestas que
habrá que determinar en esta etapa22

21
La construcción puede realizarse de una sola vez aceptando capacidad ociosa durante los primeros
periodos o realizarse por etapas, en la medida que va creciendo la demanda, por ejemplo.
22
Observese que aquí se hace referencia a lo optimo y en la etapa anterior se hacia referencia a lo
factible
54
7.- EVALUACION DEL PROYECTO

Esta es la actividad fundamental del proceso de formulación y preparación del

proyecto de inversión. Para llegar a ella se ha generado toda la información
necesaria en las etapas anteriores: aquí se procede a identificar los
beneficios y costos, se procede a medirlos y valorarlos. Se requiere por lo tanto
la elección de una metodología de valoración y otra de evaluación.

Con respecto a los costos y/o beneficios no valorables o no cuantificables se

debe realizar una recopilación de ellos para su incorporación como
información de apoyo al proceso de toma de decisiones posterior.

Una vez que se ha seleccionado la metodología de evaluación que se va a

utilizar: Análisis costo-beneficio o Análisis Costo-Eficiencia, por ejemplo, se
procede al cálculo de indicadores, o criterios de inversión, en función de la
metodología seleccionada.

En esta etapa también se debe considerar el riesgo o posible variabilidad de

algunos datos estimados, datos que no dependen del proyecto pero cuya
modificación afecta sus resultados.

Al realizar las proyecciones es necesario considerar algunos supuestos de

comportamiento futuro, por ejemplo: evolución de remuneraciones, cambio de

55
algunos precios, o proyecciones de tasas de crecimiento poblaciones, etc. Y
existe la posibilidad que algunos de estos supuestos no se cumplan, esto
genera la necesidad realizar un análisis de sensibilidad del proyecto. Esto es ,
observar que ocurriría con los resultados del proyecto si alguna variable no se
comporta como se proyectó.

56
8.- FINANCIAMIENTO

Generalmente es necesario realizar un análisis y proposición de probables

programas y fuentes de financiamiento.

Aquí es importante demostrar tanto el financiamiento de los recursos

disponibles para la inversión como el de los gastos de operación. No basta con
mostrar que la inversión es financieramente factible, para emprender un
proyecto se requiere tener la seguridad de que será posible financiar todos los
gastos que ocasione la operación del proyecto durante toda su vida útil
proyectada.

57
9.- PRESENTACION DEL PROYECTO

Para efectos de la presentación del documento que demuestra las ventajas o

desventajas de llevar a cabo la inversión que se esta proponiendo se pueden
considerar los puntos anteriores como capítulos o secciones del informe.
Adicionalmente, en casi todas las recomendaciones para presentación de
proyectos se sugiere anteponer un capítulo llamado resumen y conclusiones.

Este ultimo es necesario y debe ser capaz de proporcionar la información

mínima necesaria para que quien deba decidir obtenga en pocos minutos una
visión objetiva del proyecto que se esta sometiendo a su consideración.

Este resumen y conclusiones deben presentar una descripción del proyecto con
información como la siguiente: identificación del proponente, descripción del
proyecto, monto de la inversión, justificación, indicadores de rentabilidad,
financiamiento, etc.

En general, para efectos del informe se debería considerar lo siguiente:

-Todas las cifras deben expresarse en términos reales comparables

-Los cuadros, figuras o tablas deben indicar respectivo titulo y fuente de

información.

-Numeración de tablas, cuadros y/o figuras por capítulos

58
-Indicación al final, si corresponde, de la bibliografía utilizada.

-Referencias a textos o estudios dentro del documento deben hacerse con

referencias al pie de página.

ººº

59
BIBLIOGRAFÍA

Blaug, Mark, “ A Cost Benefic Approach to Educational Planning in Developing

Countries” World Bank 1967 Washington D.C.

Márquez, Y y Sepúlveda F “Aspectos Financieros en la Gestión Administrativo

Educativa” Publicación del "III Seminario Nacional de Administración
Educacional" Universidad de Concepción - O.E.A. Noviembre 1985 Concepción
Chile.

N.U. “Manual de Proyectos de Desarrollo Económico” Publicación de las

Naciones Unidas México 1956

ODEPLAN, “Metodologías para la Evaluación de Proyectos en el Sector

Educación” Documento ODEPLAN Santiago de Chile 1976

ODEPLAN, “Metodología de evaluación de proyectos de inversión del Sector

Educación” Documento ODEPLAN Santiago de Chile 1979

ODEPLAN, “Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión” ODEPLAN

Santiago de Chile 1985

ODEPLAN, “Informe Social 1983” ODEPLAN Santiago de Chile 1984

60
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