BID

_______________________________________________________________________________
Proyecto de Cooperación CEPAL/BID/IFPRI

EL SALVADOR: IDENTIFICACIÓN DE LA COMBINACIÓN DE

INVERSIONES PÚBLICAS MÁS APROPIADA DURANTE EL
PERÍODO DE TRANSICIÓN HACIA LA ENTRADA
EN VIGENCIA DEL CAFTA

Informe final de consultoría

___________________
Este documento fue elaborado por Álvaro Trigueros Argüello y José Andrés Oliva, Consultor del
proyecto “Cooperación Técnica no Reembolsable TN/SF-9142-RG, BID-CEPAL, Proyecto de Desarrollo
Rural en Centroamérica, en el marco del CAFTA–Análisis de Impactos y Opciones de Política para
Inversiones en Infraestructura”, con la colaboración de Juan Luis Ordaz, bajo la dirección de la CEPAL-
México. El IFPRI contribuyó en el desarrollo de esta investigación, en especial en la parte metodológica.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no
necesariamente coinciden con las de las instituciones y/o las de sus países miembros. Esta versión fue
presentada y discutida en seminarios nacionales en cada país de Centroamérica y en un Taller Regional en
Tegucigalpa, entre octubre y noviembre de 2007.
 iii

ÍNDICE

Página

RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................ 1

INTRODUCCIÓN ................................................................................................... 4

I. REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA SOBRE IMPACTOS DE LA INVERSIÓN

PÚBLICA RURAL EN EL SALVADOR; INVESTIGACIONES BASIS
(BROADENING ACCESS AND STRENGTHENING INPUT MARKET
SYSTEMS) ................................................................................................ 5

1. Integración al mercado y generación de ingresos .................................. 5

2. Mercados laborales rurales ..................................................................... 7
3. Dinámica del ingreso en áreas rurales .................................................... 9

II. ESTADO DE LA INSTITUCIONALIDAD PARA LA POLÍTICA

PÚBLICA DE INFRAESTRUCTURA EN EL ÁREA RURAL:
FORTALEZAS Y DESAFÍOS .................................................................. 10

1. Carreteras ............................................................................................... 10
2. Agua y saneamiento ............................................................................... 19
3. Electrificación rural ................................................................................ 25
4. Telecomunicaciones ............................................................................... 29
5. Educación ............................................................................................... 30
6. Salud ....................................................................................................... 34
7. Riego ...................................................................................................... 36
8. Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) ............... 37
9. Red solidaria a la familia ....................................................................... 40

III. MARCO CONEPTUAL Y METODOLOGÍA .......................................... 42

1. Modelo conceptual ................................................................................. 42

2. Metodología ........................................................................................... 43

IV. DESCRIPCIÓN DE LA BASE DE DATOS UTILIZADA ...................... 47

V. ACTIVIDADES LABORALES Y ACCESO A INFRAESTRUCTURA

EN EL SECTOR RURAL .......................................................................... 49
 iv

Página

VI. IMPACTO DE LAS INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA

PÚBLICA SOBRE LOS INGRESOS RURALES .................................... 54

1. Análisis de los tipos de inversiones públicas en infraestructura rural que

generen los mayores efectos .................................................................. 55
2. Análisis de las complementariedades de diferentes tipos de
Infraestructura ....................................................................................... 61

VI. POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS PARA ARREGLOS INSTITUCINALES 65

CONCLUSIONES ................................................................................................... 67

BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 68

Anexos ..................................................................................................................... 71

A-1 Costo por tipo de infraestructura manejados por cada institución para 2006 73

A-2 Convenios vigentes para el año 2007. Convenios Ministerio de Obras

Pública y alcaldías vigentes para 2007 ....................................................... 74

A-3 Tramos de programa caminos rurales fase II ............................................. 74

A-4 Tramos y distancia de carretera longitudinal del Norte ............................. 75

A-5 Descripción de segmentos de carreteras de RCC ....................................... 75

A-6 Distribución porcentual de rubros del PREMODER ................................ 76

 v

ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro Página

1. Inversión del Sector Público no Financiero (SPNF) por destino sectorial.. 1

2. Ejecución presupuestaria ingresos presupuestados. Egresos presupuestados

Por programa mantenimiento vial 2006...................................................... 15

3. Composición de la red vial nacional .......................................................... 16

4. Costo del programa de caminos sostenibles en áreas rurales fase I ........... 17

5. Resumen del plan financiero multianual .................................................... 18

6. Montos e inversión realizada por proyecto de ANDA................................ 21

7. Kilómetros de electrificación por departamentos y fuentes de

financiamiento para ejecución en 2007 ...................................................... 27

8. Inversión destinada a proyectos de electrificación rural en ejecución por

Departamentos y fuente de financiamiento ................................................ 28

9. Plan de electrificación rural 2004-2009 | .................................................... 28

10. Cifras del Programa EDUCO ..................................................................... 31

11. Oferta de establecimientos escolares ......................................................... 33

12. Inversión de proyectos por tipología .......................................................... 38

13. Inversión de proyectos por departamento .................................................. 39

14. Descripción de variables ............................................................................ 48

15. Promedio de horas de trabajo a la semana en sector agrícola y no

Agrícola según quintil de ingreso familiar ................................................. 49

16. Composición de población rural según cantidad de activos de

Infraestructura y tipo de infraestructura ..................................................... 50

17. Promedio de horas trabajadas en sector no agropecuario por quintil de

Ingreso familiar .......................................................................................... 52

18. Diferencias de características entre hogares sin activos contra hogares

De otra cantidad de activo .......................................................................... 53
 vi

Cuadro Página

19. Análisis de regresión, variable dependiente horas totales trabajadas

Por hogar .................................................................................................... 55

20. Impacto en horas trabajadas por el hogar a la semana, por número de

Activos. Comparación respecto a hogares sin activos .............................. 56

21. Impacto en la proporción del tiempo dedicado a diferentes actividades,

Por número de activos comparación respecto a hogares sin activos .......... 58

22. ATT: Impacto de la infraestructura en el ingreso del hogar, por número

De activos. Comparación respecto a hogares en activos ........................... 59

23. ATT: Impacto de la infraestructura en el ingreso del hogar, por tipo de

Activo. Comparación respecto a hogares sin activos ................................. 61

24. ATT: Impacto en ingreso del hogar. Complementariedades con otros

Servicios comparación respecto a hogares sin activos .............................. 63

25. ATT: Impacto en ingreso del hogar a la semana. Complementariedades

Con activos de capital humano comparación respecto a hogares sin
Activos ....................................................................................................... 64

26. Instituciones por áreas de infraestructura ................................................... 65

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico Página

1. Asignación de FODES 1997 – 2006 ......................................................... 13

2. Destino de FODES según muestra 20 municipios ..................................... 14

3. Evolución al acceso al servicio de agua de hogares rurales ....................... 23

4. Tipo de desagüe en hogares rurales ........................................................... 24

5. Evolución de l cobertura eléctrica urbano – rural ....................................... 26

6. Evolución de hogares con telefonía urbano – rural..................................... 30

7. Distribución de densidad del ingreso (KERMEL) y coeficiente del GINI . 51

8. Impacto de la infraestructura en las horas trabajadas por el hogar ............ 57

 vii

Gráfico Página

9. Impacto de la infraestructura en los ingresos de los hogares rurales ......... 60

10. Impacto de la infraestructura en el ingreso del hogar, por tipo de

Activo ......................................................................................................... 62
 viii

SIGLAS UTILIZADAS

ADESCOS Asociaciones de Desarrollo Comunal

AMSS Área Metropolitana de San Salvador
ANTEL Administración Nacional de Telecomunicaciones
ANDA Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
ANEP Asociación Nacional de la Empresa Privada
BASIS Broadening Access and Strengthening Input Markey Systems
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CAFTA Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (siglas en inglés)
CARE Cooperación para Asistencia y Ayuda en El Salvador
CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
CEPA Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
COMURES Corporación de Municipalidades de El Salvador
CONAMYPE Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa
DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos
FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
FINET Fondo de Inversión Nacional con Electricidad y Telefonía
FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola
FIS Fondo de Inversión Social
FODES Fondo de Desarrollo Económico y Social.
FORGAES Fortalecimiento de la Gestión Ambiental en El Salvador
FOSALUD Fondo Solidario para la Salud
FOVIAL Fondo de Conservación Vial
FUNDE Fundación para el Desarrollo Económico
FUNDAUNGO Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo
FUSADES Fundación Salvadoreña para El Desarrollo Económico y Social
ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social
ISDEM Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
INSAFORP Instituto Salvadoreño de Formación Profesional
LNB Lotería Nacional de Beneficencia
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MCC Corporación de los Retos del Milenio de Estados Unidos
MH Ministerio de Hacienda
MOP Ministerio de Obras Públicas
MINED Ministerio de Educación
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
PLANSABAR Plan Nacional de Saneamiento Básico Rural
SACDEL Sistema de Asesoría y Capacitación para el Desarrollo Local
SIGET Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
SIBASI Sistema Básico de Salud Integral
UCA Universidad Centroamericana José Simeón Cañas
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(sigla en inglés)
 RESUMEN EJECUTIVO

A finales de 2004 los cinco países centroamericanos firmaron un Tratado de Libre Comercio con
Estados Unidos de América (CAFTA, por sus siglas en inglés), con lo cual se elevan las
expectativas de mayor integración de las economías de la región con el exterior, a través de
mayor certidumbre para inversiones internacionales y la explotación de nichos de mercado para
productos de la región en el mercado de los Estados Unidos de América.

En este marco, las investigaciones se han centrado en temas de interés, como los efectos
del tratado sobre el empleo y el crecimiento, y en menor medida en estudios de naturaleza
microeconómica de los determinantes que el Tratado encontrará en el ámbito nacional.

Es así, que el presente informe técnico fue preparado como parte de los trabajos de
cooperación BID-CEPAL, – Proyecto de Desarrollo Rural en Centroamérica en el marco del
CAFTA: Análisis de Impactos y Opciones de Política para Inversiones en Infraestructura –, y
busca servir de instrumento para el diseño, discusión y aprobación de la agenda de
implementación del DR-CAFTA, buscando minimizar los costos y potenciar las oportunidades
relacionadas con el tratado, aportando lineamientos a las políticas públicas de inversión en
infraestructura rural, analizando su impacto en el ingreso de los hogares rurales. También se
aborda el entramado institucional que posibilita dicha infraestructura.

Al analizar la política de inversión en infraestructura rural de El Salvador, se encontró,

que el rubro de conexión, transporte y carreteras es el principal destino de la inversión pública.
En tanto, que la categoría de transporte y almacenaje, que contempla los recursos destinados a la
red vial y a la construcción de obras como puertos, 1 aeropuertos, etc., representa la inversión más
elevada, entre los sectores de destino, realizadas por el Sector Público no Financiero.

En las áreas de electricidad y telecomunicaciones ha habido avances considerables. Por un

lado, la cobertura eléctrica, creció a través de los años, hasta alrededor de 70% de los hogares en
2001, donde prácticamente se ha mantenido. Asimismo, transcurridos ocho años de la
privatización de las telecomunicaciones, las líneas telefónicas han experimentado un sustancial
incremento, en 1998 existían un total de 528.700 líneas telefónicas, para 2005, el total de líneas
ascendió a 3.411.015. En el área rural, el desarrollo del segmento móvil, ha sido el de mayor
auge, donde, por ejemplo, en el 2005, el 21,8% de los hogares tenían solo móvil, mientras que en
la zona urbana, era el 14,9%.

En las áreas de agua y saneamiento se han ejecutado diferentes programas, que han dado
como resultado, por un lado, que el porcentaje de hogares rurales que tiene agua por cañería
aumentará de 30% en 1995 a poco más del 50% en 2003, donde se ha mantenido hasta 2005.
Aparte de lo anterior, la calidad del agua que se consume en el sector rural no es la adecuada, ya
que una proporción alta de los hogares, consume agua contaminada. Por su parte, a lo largo de los
diez años observados, la infraestructura de saneamiento es la que menos progreso ha mostrado, el
porcentaje de los hogares que no tienen ningún tipo de desagüe se ha mantenido constante
alrededor del 20%.

1
En el área de puertos destaca la construcción del Puerto de la Unión, cuya inversión está
valuada en US$ 131,9 millones e inició el 16 de enero de 2005.
 2

Con el anterior panorama en perspectiva, se analizó, el impacto de los diferentes tipos de

infraestructura, en las horas trabajadas por hogar, distinguiendo en actividades agrícolas y no
agrícolas. Asimismo, se evaluó el impacto en el ingreso del hogar, y las complementariedades
entre los distintos tipos de infraestructura: electricidad, agua y teléfono, electricidad más agua,
etc.

Para analizar lo anterior, se utilizó la metodología de Propensity Score Matching (PSM),

con la cual es posible analizar los efectos de la infraestructura a partir de la comparación de
determinados grupos de individuos; donde un primero recibe tratamiento, con otro segundo
denominado grupo de control (que no recibe tratamiento). Se utilizó la Encuesta de Hogares de
Propósitos Múltiples (EHPM).

Los resultados encontrados indican que los activos de infraestructura impactan en inducir
a los hogares rurales de El Salvador a trabajar un mayor número de horas. Al contar con un
activo, los hogares rurales trabajan en promedio, alrededor de 13% más. Mientras, que los
hogares que cuentan con más de dos activos, trabajan cerca de 20% más que aquellos hogares con
características similares que no cuentan con activos.

Además, la infraestructura permite que los hogares rurales de El Salvador realicen otro
tipo de actividades donde pueden mejorar sus oportunidades de ingreso. Se halló, que al acceder a
un mayor número de activos de infraestructura, los hogares reducen la proporción de horas
laborales dedicadas en actividades agropecuarias e incrementan la proporción del tiempo que
dedican a actividades no agrícolas, en el sector comercio principalmente, y en una menor
proporción en actividades industriales. El efecto tiende a ser más elevado entre mayor sea el
número de activos a los que el hogar tiene acceso.

La infraestructura tiene alta correlación con los ingresos de los hogares rurales de
El Salvador. Se obtuvo evidencia de que los hogares con un activo tienen un ingreso, en
promedio, entre 14% y 17% mayor. El ingreso de los hogares que acceden a dos activos es
superior entre 34% y 39%, en promedio, que el de hogares similares que no tienen acceso.
Cuando los hogares pasan de no contar con activos, a tener tres o más a la vez, su ingreso es, en
promedio, entre 70% y 83% mayor con respecto a los que no tienen ningún activo. Al hacer un
análisis por sectores de infraestructura, se encontró que sólo con electricidad, el ingreso de los
hogares es 17% superior. Cuando se complementa con el agua el ingreso se eleva en cerca de
69%, cifra superior a la que obtienen cuando los hogares acceden a agua y teléfono en conjunto.
Cuando los hogares acceden a agua, electricidad y teléfono a la vez pueden llegar a duplicar sus
ingresos.

Se encontró, que los hogares que viven cerca de un punto principal (mercados o escuelas,
por ejemplo) que cuentan con mejores caminos de acceso, obtienen un mayor retorno en ingresos
como resultado de contar con activos de infraestructura que aquellos que viven lejos. También se
encontró que el impacto en los ingresos es más alto cuando el jefe de familia del hogar tiende a
ser más educado. Esto sugiere que la educación, y en consecuencia el capital humano son factores
importantes que puede contribuir en incrementar el impacto de la infraestructura en los ingresos
de los hogares rurales de El Salvador, ya que la mejora en sus capacidades les permiten
 3

aprovechar de mejor forma su posesión de activos. Esto sugiere que si los activos físicos se
complementan logran que el impacto en los ingresos de los hogares rurales sea mayor.

Los resultados obtenidos en este estudio dan evidencia de que la infraestructura es un

elemento con fuerte asociación con los ingresos de los hogares rurales y, en consecuencia, puede
ser un factor para reducir la pobreza y afrontar de mejor forma los retos que el CAFTA puede
implicar. Además, cuando los activos se complementan su correlación es mucho mayor.

Es así, que una mayor promoción de proyectos de infraestructura básica y programas de

inversión, mejora el ingreso de las familias. Además, ya que inversiones complementarias
maximizan el impacto en los ingresos conviene que dichos programas y proyectos sean
coordinados simultáneamente, más que aislados, para que el impacto en los niveles de vida de la
población rural sea mayor.
 4

INTRODUCCIÓN

Después de superar los conflictos militares de los años setenta y ochenta, los países
centroamericanos se encuentran en una nueva etapa de desarrollo, auspiciada por los Acuerdos de
Paz suscritos en la región 2 y nuevas pautas internacionales, como la mayor apertura en términos
de comercio e inversión enmarcadas en la globalización.

Fue así como a finales de 2004, los cinco países centroamericanos firmaron un Tratado de
Libre Comercio con los Estados Unidos de América (CAFTA, por sus siglas en inglés), con lo
cual se elevan las expectativas de mayor integración de las economías de la región con el
exterior, a través de mayor certidumbre para inversiones internacionales y la explotación de
nichos de mercado para productos de la región en el mercado de los Estados Unidos.

En este contexto, las investigaciones se han centrado en temas de interés, como el empleo
y el crecimiento, y en menor medida en estudios de naturaleza microeconómica de los
determinantes que el Tratado encontrará en los ambientes nacionales, como por ejemplo, los
contextos de las zonas rurales, donde se ubica la población más pobre.

En términos de fortalecer las capacidades competitivas de las naciones para aprovechar

las oportunidades de desarrollo de la globalización, se plantea la necesidad de explorar con mayor
profundidad, al menos, dos aspectos: la calidad de la formación de infraestructura y el entramado
institucional que la posibilita.

Es así que como proyecto de desarrollo rural en Centroamérica en el marco del CAFTA, y
como parte de los trabajos de cooperación BID-CEPAL, se encomendó al Departamento de
Estudios Económicos y Sociales de FUSADES, la elaboración de este documento.

Para ello, el presente Informe Técnico Final, pretende realizar aportes a las políticas
públicas, sobre lineamientos para la identificación más apropiada de inversiones en
infraestructura rural, a través del análisis de su impacto económico y social en los hogares
rurales. Asimismo, se analizarán las mejoras institucionales que puedan llevarse a cabo durante la
etapa de transición de los países centroamericanos, luego de la implementación del Tratado.

La metodología utilizada es PSM, por medio de la cual es posible analizar los efectos de
la infraestructura a partir de la comparación de determinados grupos de individuos, donde un
primero recibe tratamiento, con otro segundo denominado grupo de control (que no recibe
tratamiento). La utilización del PSM consigue mejorar los resultados con metodologías estándar,
que pueden conducir a resultados sesgados en virtud de que los hogares con acceso a activos
poseen algunas características distintas de los hogares que no acceden a ellos y, en consecuencia,
puede ser difícil establecer causalidades.

2
El Salvador puso fin a la guerra civil con la firma de los Acuerdos de Paz el 16 de enero de
1992.
 5

I. REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA SOBRE IMPACTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA

RURAL EN EL SALVADOR, INVESTIGACIONES BASIS (BROADENING ACCESS
AND STRENGTHENING INPUT MARKET SYSTEMS)

El estudio del ingreso rural en El Salvador tiene como antecedente el gran esfuerzo que realizó el
Programa BASIS (Broadening Access and Strengthening Input Market Systems), que investigó la
dinámica de la pobreza en el área rural del país. BASIS fue un esquema de colaboración de
investigación patrocinado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID). La investigación BASIS en El Salvador, fue ejecutada por la Fundación Salvadoreña
para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), con la colaboración del programa de
Finanzas Rurales de Ohio State University, y contó con la concurrencia de investigadores de la
Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA), FUNDAUNGO y FUNDE.

Una hipótesis de las investigaciones fue que el crecimiento económico que El Salvador
experimentó durante la primera mitad de la década de los noventa, estuvo circunscrito a las áreas
urbanas, sin incluir a las áreas rurales, lo que se reflejaba en que la pobreza urbana se reducía a
una mayor velocidad que la rural. De esto se dedujo que la estabilización macroeconómica y las
reformas aunque eran condiciones necesarias, no eran suficientes para reducir la pobreza rural.

En la actualidad, cerca de la mitad de la población rural sigue siendo pobre; 3 no obstante,

durante el último quinquenio la pobreza ha disminuido con mayor velocidad, pasando de 59.3%
en 2000 hasta 49,4% en 2004, 4 mientras que la pobreza urbana se ha mantenido relativamente
constante.

1. Integración al mercado y generación de ingresos

Entre los trabajos del programa BASIS que consideran la dimensión geográfica, destaca la
investigación de Lardé de Palomo y Argüello de Morera (2000). Su estudio explora la
participación de hogares en los mercados, a partir de su acceso a activos de infraestructura
(educación, salud, nutrición, caminos, comunicaciones, etc.) y el impacto de ese acceso en su
ingreso.

Lardé y Argüello (2000), enfatizan el papel que desempeña el costo de transacción en la

decisión del hogar de producir para el autoconsumo y producir para el mercado, en cuanto dicho
costo está directamente relacionado con su productividad. Plantean que los hogares únicamente
se integran al mercado si las ganancias de productividad son mayores que los costos de
transacción en que se incurre para lograr la integración. Postulan que entre más integrado esté un
hogar, éste se puede especializar más en aquellas actividades en las que tienen mayores ventajas
comparativas; no obstante, si los costos de transacción, (transporte de la mercancía, por ejemplo),
son muy elevados, no permitirán que el hogar siga su proceso de especialización.

3
En el ámbito nacional en 2004 las personas en situación de pobreza representaban
aproximadamente el 40.7% de la población; en el mismo año el porcentaje de pobres en el área rural era
de 49.4% y en el área urbana era de 35%.
4
Departamento de Estudios Económicos y Sociales, “¿Cómo está nuestra economía?” 2005-
2006, Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES, junio 2006.
 6

Para las autoras la pobreza no solamente está relacionada con el nexo del hogar y del
mercado, sino que también depende de la forma cómo los hogares rurales se integran al mercado.
Así, analizan cómo la variable educación impacta en la productividad, de tal manera que si el
nivel de educación es bajo, las ganancias de productividad por la integración pueden ser no
suficientes para compensar los costos de transacción.

Para determinar el impacto de la infraestructura sobre el ingreso, las autoras, distinguieron

tres grupos de hogares: no integrados al mercado, mixtos (combinan tiempo para el cultivo para
el autoconsumo y el mercado), e integrados (ocupados asalariados). Luego, cruzaron las
categorías con un índice de localización, elaborado de tal forma, que midiese el costo de
transacción, o costo de desplazamiento a los centros urbanos de 50.000 habitantes o más. El
resultado del índice es el número de empleos urbanos no agrícolas a los cuales tiene acceso cada
hogar corregido por la distancia que debe recorrer hacia ellos, medición que indirectamente
también captura los costos de vender en el mercado la producción agrícola.

La conclusión del ejercicio confirmaba la idea previa, el índice de localización aumentaba

a medida que los hogares pasaban de no integrados a integrados. El promedio de índice de
localización para los no integrados se ubicó alrededor de 0,3, mientras que para los integrados fue
de 0,8. Los años de escolaridad promedio también incrementaban con el ascenso del índice de
localización. Asimismo, el ingreso por habitante del trabajo del hogar ascendía de 1.717 colones
(US$ 196,23) para los no integrados, que los situaba como pobreza extrema, hasta 4.597 colones
(US$ 525,37) para los integrados. En ambos casos el ingreso por habitante es anual.

Lardé y Argüello concluyeron que los hogares menos integrados son los más pobres,
tienen menos educación y no tienen oportunidades productivas cercanas. La información
obtenida por las autoras, arrojó también, que los hogares no integrados recibieron otros ingresos,
principalmente remesas tanto del interior como del exterior del país.

Lardé y Argüello indagaron sobre la influencia del grado de integración al mercado en la

generación de los ingresos del hogar, a través de una segunda regresión donde la variable
dependiente fue el ingreso familiar y las variables explicativas fueron: un índice de participación
en el mercado, la dependencia económica, 5 el número de horas trabajadas en promedio por cada
trabajador del hogar y otros ingresos por habitante del hogar.

Los resultados de la regresión arrojaron que si el hogar lograse aumentar las horas
trabajadas en 100% el ingreso por habitante aumentaría 137%. Por el contrario, la dependencia
económica disminuye el ingreso por habitante del hogar, ya que a más miembros, menor ingreso
individual. Si la dependencia diminuye 50% el ingreso aumentaría 0,87%, en promedio.

Finalmente, investigaron la influencia de la integración al mercado con la productividad

del trabajo, en el sentido que la mayor integración al mercado y el aumento en el ingreso, está
determinado por la calidad de participación del hogar en el mercado. En otras palabras, el nivel
de bienestar del hogar está condicionado por los determinantes de dicha integración.

5
La cual se entiende como el número de miembros del hogar que dependen del ingreso de cada
trabajador.
 7

Debido a la gran diferencia observada entre ocupaciones agrícolas y no agrícolas, las

autoras, estimaron un modelo probabilístico logit, clasificando a los hogares en cuatro categorías:
productores para el autoconsumo (33,7% del total), productores agrícolas vendedores de
productos (9,6%), jornaleros agrícolas (24,4%) y trabajadores no agrícolas (32,3%), como
variable dependiente. Las variables explicativas son las siguientes: índice de localización,
educación promedio y cantidad de tierra.

La estimación encontró una gran diferencia entre ocupaciones agrícolas y no agrícolas.

Encontraron que, en general, los asalariados agrícolas son bastante similares a los que se dedican
al autoconsumo, ambos cuentan con bajos niveles de educación y enfrentan costos de transacción
altos. Con respecto al factor tierra se encontró que entre más extensa es la parcela menos
probabilidad hay que se dedique a la agricultura.

Por el contrario, para el grupo de productores para la venta, Lardé y Argüello (2000)
observaron que entre más grande es la tierra mayor es la probabilidad de producir para el
mercado. La variable educación es altamente significativa y tiene el signo esperado. Los
trabajadores no agrícolas presentan mayor escolaridad, y mejor localización. Es así, que la
escolaridad se posiciona como un factor determinante para acceder a empleos no agrícolas.

2. Mercados laborales rurales

Otro estudio BASIS, fue el realizado por Briones y Andrade (2000), quienes subrayan la
precariedad en la inserción laboral de la población rural económicamente activa (PEA), postulan
que la precariedad es causada por la exclusión social o marginación ocasionada por obstáculos
geográficos a sus transacciones con la economía urbana y otras vecinales.

Los autores constatan rasgos de exclusión arraigados en el entorno de los hogares: difícil
acceso a los servicios sociales básicos como salud y educación, limitadas oportunidades
laborales, ambientes insalubres, y otros no favorables para la actividad productiva.

Su hipótesis es que los mercados de trabajo de la población rural están segmentados.

Según los autores, la limitación de oportunidades económicas se presenta cuando la poca
diversificación de la estructura productiva se traduce en mercados de trabajo locales poco
dinámicos. Es así que los residentes en la zona rural enfrentan dificultades reales para ingresar a
determinados segmentos de mercado.

Los tipos de trabajadores, configurados en dichos segmentos tienden a reproducirse como

grupos homogéneos en condiciones diferentes. Existe escasa movilidad entre los distintos
segmentos, debido a diferentes barreras de entrada que presenta cada agrupación, como por
ejemplo por las diferencias en las relaciones obrero-patronales, la estabilidad de los puestos de
trabajo, y otras condiciones laborales. La inserción a uno u otro segmento también determina las
oportunidades de la población más trabajadora, más cuando éstas se traspasan entre generaciones.
 8

Los autores construyen cuatro submercados de trabajo en el sector rural: agrícola global,
público, privado formal y privado informal. Este último, se entiende en el sentido más amplio que
el tradicional, como empleo autocreado y establecimientos con menos de cinco empleados.

A través de estas categorías se analizó la encuesta rural BASIS 1997. Los resultados son
los siguientes: el submercado privado informal tiene mayor participación de mujeres y jóvenes.
La población ocupada residente en los espacios rurales mantiene niveles educativos
extremadamente bajos. Es así que al 60% de los trabajadores agrícolas no le exige ninguna
credencial educativa para ser empleado en el sector. Del total de ocupados sin ningún grado de
escolaridad, el 76% se concentra en la categoría de agrícola global. El segundo lugar es la
categoría de privado informal.

Los pocos ocupados con más de 13 años de escolaridad se distribuyen en el submercado

público (61%) y privado formal (22%). Se observó que, a mayor escolaridad, mayores
posibilidades de entrar en estos submercados. Los ocupados con nueve grados de escolaridad se
agrupan en el mercado agrícola global, el cual sigue siendo el principal receptor, lo que afecta las
expectativas del rendimiento de inversión en educación.

Para estudiar esta distribución, los autores cruzaron estos segmentos con un índice de
oportunidades laborales, ligado con las actividades productivas de las personas. Entre más
elevado sea el valor del índice se considera que el hogar tiene mejor acceso a oportunidades
laborales.

Briones y Andrade (2000) subrayan el bajo valor del índice en general. Por rangos de
promedios, desde muy bajo hasta muy alto, resalta que las menores oportunidades son las de los
submercados agrícola y público; de hecho, los trabajadores del sector público viven en zonas más
aisladas y menos desarrolladas. El privado informal aparece con una posición levemente mejor. Y
el subsector donde se detectan los mayores niveles del índice está en el privado formal, donde
casi la mitad (49,3%) está en la categoría más baja y el 22,5% en la mediana. Estos trabajadores
son los más cercanos a carreteras y estaciones de transporte.

Con respecto al ingreso, los autores encontraron que los hombres ganan 18,5% más que
las mujeres. Una relación en forma de “U” invertida con la edad, en el sentido de que ésta tiene
un coeficiente positivo indicando que la experiencia aumenta los ingresos, no así cuando se llega
a una edad mayor, los aumentos son cada vez menores incluso negativos. Tercero, por cada año
de escolaridad el ingreso aumenta en 4,4%. Las variables de inserción en los segmentos laborales,
dieron los siguientes resultados: partiendo del grupo agrícola global como referencia, los
empleados públicos ganan 65% más, los del privado formal ganan 57% más, los del privado
informal ganan 26% más.

Los autores proponen fortalecer las entidades locales y nacionales que contribuyan a la
descentralización del desarrollo económico, donde se priorice la mejora en la información, la
asistencia técnica y de financiamiento, como aspectos críticos para diversificar las estructuras
productivas.

Otro estudio relacionado con los mercados de trabajo, fue el realizado por Lardé y Vides
(2002). La investigación indagó sobre los efectos de la exclusión en los mercados de trabajo.
 9

Utilizando, la encuesta BASIS (1999), que contó con la información de las coordenadas
georeferenciadas del hogar, y del tiempo y distancia del lugar de residencia hasta diferentes tipos
de infraestructura, analizaron el ingreso y el acceso al empleo, controlando por educación,
experiencia y exclusión geográfica. Encontraron que mayor exclusión tiene efectos negativos,
disminuyen la participación laboral, y aumentan la posibilidad que los trabajadores se dediquen a
actividades poco productivas. Entre otros resultados, las autoras también encontraron que los
hogares menos excluidos tienen niveles más altos de educación.

Notaron que la exclusión también explica un patrón de género. Así, los hombres que
viven en zonas aisladas encuentran empleos con mayor facilidad, en tanto que la población de
estos lugares se dedica en mayor medida al sector agrícola. Trabajando con la encuesta, Lardé y
Vides, observaron que el trabajo de las mujeres se concentra en el sector agrícola propio, trabajos
por cuenta propia y asalariados no agrícolas, mientras que los hombres se ubican en más de un
sector, es decir que durante el año, trabajan en empleos agrícolas, pero también, aunque en menor
medida, en el sector no agrícola asalariado por cuenta propia.

Repararon en que, tanto el sector agrícola como el no agrícola asalariado, retribuyen con
mayores salarios a los hombres que a las mujeres, y concluyen que, en estas regiones, el aumento
la acumulación de capital humano femenino no influye en su retribución salarial.

3. Dinámica del ingreso en áreas rurales

Otro de los estudios de BASIS fue elaborado por Beneke de Sanfeliú (2000), quien identifica los
factores más influyentes en el cambio del ingreso rural, basado en las respuestas de 494 familias
que participaron en un panel elaborado entre 1995 y 1997. Entre sus hallazgos figura que el
ingreso mantuvo su nivel, no así en su volatilidad. El ingreso de actividades agropecuarias
disminuyó, pero los hogares lo compensaron con ingresos no agropecuarios y remesas.

Béneke de Sanfeliú atribuye la volatilidad a los shocks a los que estos hogares están
expuestos, como pérdida de una cosecha por sequías, caída de los precios de las mercancías
producidas o inundaciones, etc. A partir de esto, distingue dos categorías de pobreza: pobres
coyunturales como aquellos hogares que pudieron generar el suficiente ingreso para sobrepasar la
línea de pobreza en algunos años. Hogares mayormente pobres o pobres estructurales, los que en
todos los períodos se encontraron debajo de la línea de pobreza.

En esta línea, se plantea que entre más diversas sean las actividades del hogar, menor será
su exposición a reducir sus ingreso si algo sale mal en algunas de sus actividades. Los pobres
estructurales de las familias del panel concentraban su ingreso en salarios agropecuarios, mientras
que los hogares no pobres o aquellos que en todos los períodos estuvieron arriba de la línea de
pobreza, concentraron sus ingresos en actividades no agrícolas, entre ellas pequeños negocios.

Béneke de Sanfeliú (2000) encontró que la distancia a la carretera pavimentada más

cercana, asumida como aproximación al acceso a mercados, influye fuertemente en el ingreso de
las familias rurales, y que los pobres estructurales viven a más de dos kilómetros de la carretera y
deben recorrer más de dos kilómetros para llegar a la parada de autobús más cercana.
 10

II. ESTADO DE LA INSTITUCIONALIDAD PARA LA POLÍTICA PÚBLICA DE

INFRAESTRUCTURA EN EL ÁREA RURAL: FORTALEZAS Y DESAFÍOS

Esta sección analiza la política de inversión en infraestructura rural de El Salvador, en carreteras,

agua, saneamiento, electrificación, telecomunicaciones, educación, salud y riego. Para cada área
se incluyó un esbozo de la infraestructura existente, las instituciones gubernamentales
involucradas en la gestión y ejecución de sus proyectos de inversión, los resultados en cobertura
de hogares, un recuento de los esfuerzos recientes y las líneas de inversión futura. También
incluye la actuación de dos instituciones: el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
(FISDL) y el programa Red Solidaria.

1. Carreteras

FUSADES, subrayó en 1998 el potencial social y económico de dotar al país de un sistema de

carreteras de alta calidad. Según el estudio del Banco Mundial, “El Salvador Rural Development
Study”, 6 el impacto de la inversión en carreteras en el bienestar social es alto, más aún en las
zonas rurales, ya que el acceso trae beneficios como: el aumento de la oferta debido a la opción
de transporte para la producción de comunidades rurales, disminución de los costos del
transporte, mayor acceso a servicios básicos y apertura al turismo potencial, entre otros factores.

El estudio calculó la tasa interna de retorno de la inversión en carreteras, que osciló entre
18% y 523%, considerando el incremento en las ganancias y el ahorro en costos de transporte del
sector agrícola.7 Las tasas serían mayores si se incluyeran otros beneficios por externalidades
positivas ausentes en la rentabilidad anterior, como mayor comercio, mayor turismo, e inversión.

En vista de los altos retornos de la inversión en la red vial, en los últimos años, se han
hecho grandes inversiones para extender y mejorar la red de carreteras, por diversas instituciones
del Sector Público no Financiero (SPNF). 8

En el cuadro No.1, se aprecia la evolución de la inversión del SPNF, ordenada por monto
según destino sectorial. Aunque no hay estadísticas de inversión urbano-rural, sistematizadas, se
pueden realizar las siguientes acotaciones: la categoría de transporte y almacenaje, que incluye
los recursos destinados a la red vial y a la construcción de obras como puertos, 9 aeropuertos, etc.,
6
Banco Mundial, (1998).
7
El flujo de beneficio se calculó con la multiplicación de la producción adicional por la
construcción de la carretera, por los precios en el mercado, menos los costos de producción. Los costos se
calcularon como la inversión en la carretera y la diferencia entre el mantenimiento del camino con
carretera y sin ella.
8
El Gobierno Central incluye, el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), Gobiernos
Municipales, Instituciones descentralizadas, (lo que constituye el Gobierno General), y Empresas Públicas
no financieras, como Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), Comisión
Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) y la
Lotería Nacional de Beneficencia (LNB) .
9
En el área de puertos destaca la construcción del Puerto de la Unión, cuya inversión está
valuada en US$ 131,9 millones e inició el 16 de enero de 2005.
 11

representa la mayor porción entre los sectores de destino. Dicho valor significó el 25,5% de la
inversión total, y ascendió a US$ 127,4 millones en 2006. El segundo rubro en importancia
(24,8%), es el Desarrollo Urbano y Comunal, que incluye las transferencias del Fondo de
Desarrollo Económico y Social (FODES) hacía las alcaldías, las que también lo destinan a la
construcción de carreteras. Dado lo anterior, es posible considerar el rubro de carreteras como el
principal destino de la inversión pública en El Salvador.

Cuadro 1

INVERSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (SPNF) POR DESTINO SECTORIAL

(Millones de dólares)

Sector Destino 2001 2002 2003 2004 2005 2006

1. Transporte y almacenaje a/ 175,5 217,2 260,7 94,9 117,2 127,4
2. Desarrollo urbano y comunal 155,6 118,7 137,3 139,8 164,9 124,3
3. Energía 40,5 30,3 7,5 5,2 26,8 60,1
4. Salud 26,9 33,0 28,1 19,8 23,9 45,5
5. Educación y cultura 103,5 116,8 71,3 30,9 37,0 35,9
6. Justicia 13,0 19,4 16,2 22,2 11,4 27,1
7. Agropecuario 18,4 20,0 14,0 14,7 18,0 25,0
8. Medio ambiente 0,1 0,0 0,2 0,3 0,6 28,3
9. Agua Potable y alcantarillados 39,1 13,7 2,6 2,8 9,1 16,5
10. Seguridad ciudadana 6,9 6,3 0,0 0,0 5,9 3,2
11. Administración General b/ 18,4 2,8 1,8 2,2 10,9 3,1
12. Asistencia Social 1,9 1,7 0,8 0,2 1,2 1,9
13. Industria y Turismo 0,8 3,9 0,9 1,5 2,5 1,8
14. Deporte y Recreación 1,7 25,2 0,6 0,0 0,0 0,0
TOTAL 602,3 609,0 541,7 334,4 429,3 500,2
Fuente: Ministerio de Hacienda, Dirección General de Inversión y Crédito Público e Informes de Avances del
Programa de Inversión del Sector Público No Financiero para los años 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006
Nota: para los años 2003-2006, la inversión pública a través del Programa Nacional de Reconstrucción se
encuentran diseminados según el sector de destino que corresponde con los proyectos desarrollados por las
ejecutoras.
a/ En 2002 incluye inversión ejecutada a través del Fondo de Inversión Vial por US$ 19,4 millones, para 2003
por US$ 36 millones; para el 2004, por US$ 27,4 millones, para el 2005 por US$ 21 millones y para el 2006 por US$
2,8 millones
b/ Incluye inversión pública de otros rubros de la Administración Pública.
(p) Cifras preliminares

a) Actores principales y su financiamiento

En el conjunto de instituciones destacan: el Ministerio de Obras Públicas (MOP); el

Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) que nació en 1996, y posee una
fuerte presencia en el sector rural; el Fondo de Conservación Vial (FOVIAL) creado en 2001 con
el objetivo de encargarse del mantenimiento de las carreteras; y en cuarto lugar, las alcaldías.
 12

i) Ministerio de Obras Públicas (MOP). Los recursos destinados a las obras del MOP
se adjudican a través del presupuesto general de la nación.10 Del total del presupuesto 2007
(US$ 126,8 millones), US$ 32,3 millones corresponden a la división de obras públicas,11
encargado, a través de su unidad de Planificación Vial, de diseñar las políticas, y ejecutar las
inversiones del sector vial. Del total anterior, para 2007, US$ 29,1 millones están destinados para
el mantenimiento, construcción y rehabilitación de la infraestructura vial. 12

ii) Convenios MOP-alcaldías. Además de realizar proyectos por su cuenta, existen

proyectos que el MOP ejecuta con las alcaldías. En 2006, suscribió 18 convenios con alcaldías
para pavimentación, bacheo y reparación de calles. La inversión ascendió a US$ 5,1 millones,
US$ 2,7 millones financiados por el MOP y US$ 2,4 millones por las alcaldías. Hasta febrero de
2007, el ministerio había suscrito diez convenios a ejecutarse este año, por unos US$ 3,01
millones, de los cuales dos terceras partes serán financiados por el MOP y el resto por las
alcaldías (véase el cuadro A-2) sin considerar nuevos proyectos.

iii) Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL). El FISDL fue creado
por el Decreto Legislativo número 826. En dicho decreto, el Fondo de Inversión Social (FIS) se
convirtió en el nuevo FISDL, cuya principal misión consiste en fortalecer el desarrollo local y
propiciar las condiciones para reducir la pobreza, mediante inversión en infraestructura en las
áreas rurales. Ha realizado inversiones en el rubro de carreteras, aunque cada vez en menor
cuantía. En 2005 invirtió US$ 5,7 millones en 67 proyectos de caminos y puentes; en 2006
invirtió US$ 1,9 millones en 25 proyectos. Hasta marzo de 2007, se habían programado 12
proyectos con un monto de US$ 0,9 millones para 2007 13 a los que posiblemente se añadirán
otros.

iv) Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios (FODES).

Generalmente las alcaldías casi no generan ingresos, la mayoría de ellos proviene del FODES14,
transferencia que se realiza según lo estipulado en la ley del FODES cuya mayor parte se
transfiere a través del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM). 15

10
Según el Ministerio de Hacienda, “Dirección General del Presupuesto, División de
Integración y Análisis Global, Resumen Ejecutivo: Ejecución Prespuestaria Gastos” el presupuesto del
MOP asciende a US$ 126.8 millones para 2007, y ascendió a US$ 144 millones en 2006, US$ 158.6
millones en 2005, y US$ 220.6 millones en 2004”.
11
Se descontaron los presupuestos del Viceministerio de Transporte y el Viceministro de
Vivienda y Desarrollo Urbano, que se encuentran adscritos a este ministerio.
12
Ley del presupuesto 2007. Asimismo según Ley de Presupuesto 2006, US$ 45,7 millones, y
US$ 54 millones en 2005.
13
Fuente Fondo de Inversión en Desarrollo Local, FISDL.
14
El FODES se formó en 1988 con al creación de la ley Fondo para el Desarrollo Económico y
Social de los Municipios, con una asignación de aproximadamente ¢25 millones, que serían transferidos al
Instituto de Desarrollo Municipal. En 1997 se aprobó que las transferencias a las alcaldías ascenderían al
6% de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado, con los criterios de asignación siguientes,
80% población, 15% extensión territorial y 5% de esfuerzo fiscal. En 1998 se modificaron dichos criterios
de asignación por los siguientes porcentajes: 50% población, 25% equidad, 20% pobreza, 5% extensión
territorial. Para finalizar, en junio 2004, se aprobó incrementar la asignación correspondiendo desde
entonces al 7% de los ingresos corrientes netos del Presupuesto de Estado del ejercicio fiscal 2005.
15
Red para el Desarrollo Local, (2005).
 13

El gráfico 1 presenta la evolución de la transferencia al fondo FODES. Ya que el monto

de las transferencias se dispone como un porcentaje de los ingresos corrientes del estado y estos
últimos han aumentado, el FODES se ha incrementado desde US$ 14 millones en 1997 hasta
US$ 160 millones en 2006.

Gráfico 1

ASIGNACIÓN DE FODES 1997-2006

(Millones de dólares)
180 1
0.9
160 0.9
0.8
0.8
160 0.8
140 0.7 142
122
0.7 0.7 0.7
120
millones US$

0.6 104

% del PIB
97 100 0.6
100 0.5
0.4 83 0.5
80
0.4
56
60 51
0.3
40 0.1 0.2
20 14
0.1
0 0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Elaboración propia con base en cifras de ISDEM y BCR.

El gráfico 2 presenta los resultados de un estudio sobre los destinos de los fondos FODES
realizado por la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES).16
Destaca que el 40% se destina a obras de vías de acceso, con lo cual el FODES se ubica como la
principal fuente de financiamiento de obras viales en el sector rural, en comparación con los
fondos destinados por el FISDL a carreteras.

16
“Análisis del impacto de la inversión del FODES en el Desarrollo Económico y Social de los
Municipios”, FUNDE, FUDAUNGO, COMURES.
 14

Gráfico 2

DESTINO DE FODES SEGÚN MUESTRA 20 MUNICIPIOS

Vías de Acceso 40.0%

Electrificación 17.6%

Terremoto 7.1%

Educación 6.2%

Servicios municipales 6.1%

Modernización municipal 5.7%

Acueductos y alcantarillado 4.9%

Recreación, deportes y cultura 4.4%

Pago de EE 3.5%

Vivienda 2.0%

Medio Ambiente

Salud

Fortalecimiento comunitario

Fuente: COMURES, FUNDE, FUNDAUNGO.

Como indica el gráfico, las alcaldías han trabajado con el FISDL a través del Fondo de
Inversión Nacional en Electricidad y Telecomunicaciones (FINET) destinando el 17,6% del
FODES a electrificación. Las otras categorías son: obras de reconstrucción por los terremotos de
2001, 7,1%, Educación 6,2%; 6,1%, servicios municipales; 5,7% a modernización municipal;
4,9% hacia acueductos; 4,4%, recreación. El estudio menciona que las municipalidades
ejecutaron 5.522 proyectos con los recursos FODES, 73% de los cuales se realizaron en zonas
rurales. En términos de inversión el 68% también se realizó en áreas rurales.

v) Fondo de Conservación Vial (FOVIAL). En noviembre de 2000 se creó el Fondo de

Conservación Vial (FOVIAL), 17 con la misión de satisfacer las necesidades de mantenimiento de
carreteras en el país. Desde octubre de 2001, 18 se alimenta de un cargo básico de $0,2 centavos
por galón de combustible, con lo que ejecuta obras de mantenimiento rutinario, periódico, en
carreteras, puentes y obras de paso de seguridad vial. De esta manera, el FOVIAL ha sido un

17
Art. 26, Ley de Fondo de Conservación Vial, Decreto Legislativo No. 208, Publicado D. O.
No. 208 tomo 349, diciembre de 2000.
18
Reforma a Ley de Fondo de Conservación Vial, Decreto Legislativo No. 597, del 31 de
octubre de 2001, publicado en el D. O. No. 212, tomo 343 de noviembre de 2001.
 15

mecanismo por medio del cual los conductores se hacen responsables de las necesidades de
mantenimiento de las calles que utilizan.

Como se indica en el cuadro 2, el FOVIAL tuvo egresos presupuestarios por US$ 68,1
millones en 2006, donde el programa de mantenimiento rutinario posee el 64,7%, seguido por el
programa de mantenimiento periódico (27,4%). El programa de mantenimiento rutinario rural
significó US$ 18,4 millones en 2006, 27% del total.

Cuadro 2

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA INGRESOS PRESUPUESTADOS

EGRESOS PRESUPUESTADOS POR PROGRAMA MANTENIMIENTO VIAL 2006

(Millones de dólares)

Por pograma 2005 2006

Mantenimiento períodico 8,7 18,6
Mantenimiento rutinario 57,8 44
Programa de mantenimiento rutinario rural 28,7 18,4
Programa de señalización y seguridad vial 0 1,5
Programa de mantenimiento de puentes y obras de paso 5 1,3
Gastos de administración 2,2 2
Gastos de adeministración fondos propios 0 0,6
Total 73,6 68,1
Fuente: Fondo de Conversación Vial (FOVIAL).

El gasto del FOVIAL en 2006 fue menor al de 2005 en casi todos los programas,
incluyendo US$ 10 millones menos en el mantenimiento rural. Sólo aumentó el programa de
mantenimiento periódico, de US$ 8,7 a US$ 18,6 millones.

b) El acervo actual de la red vial

Los programas mencionados se materializan en el estado reciente de la red de carreteras.

Según la clasificación por tipo de carretera 19 se estima que la red vial nacional de El Salvador en

19
Primarias o caminos pavimentados principales: son carreteras que están capacitadas para
manejar un tránsito superior a dos mil vehículos promedio por día.
Secundaria: son carreteras que están capacitadas para intensidades de tránsito comprendidas
entre quinientos y dos mil vehículos promedio por día.
Terciaria: son carreteras que están capacitadas para intensidades de tránsito comprendidas
entre cien y quinientos vehículos promedio por día.
Caminos rurales: capacitados para una intensidad de tránsito de cien vehículos promedio
por día.
 16

un sentido amplio, tiene 30.208 kilómetros de caminos (véase el cuadro 3). La red primaria tiene
cerca de 1.789 kilómetros de largo, los caminos mejorados (que incluyen la red secundaria y una
parte de la red terciaria) tienen 7.854 kilómetros de largo. 20 El resto de la red terciaria, 8.870
kilómetros, pertenece a la red no mejorada. Los rastros o "caminos de huella" poseen 11.695
kilómetros. 21 Según otra clasificación 3.300 kilómetros están pavimentados y 3.153 kilómetros
no están pavimentados. 22

Cuadro 3

COMPOSICIÓN DE LA RED VIAL NACIONAL

Zona Primaria Secundaria Terciaria Huella Total

Occiendental 476,2 1 570,5 2 733,4 3 396,2 8 176,3

Central 818,8 3 258,5 3 361,3 4 982,2 12 420,8
Oriental 494,0 3 024,9 2 775,5 3 316,4 9 610,8
Total 1 789,0 7 853,9 8 870,2 11 694,8 30 207,9
Fuente: "Infrastructure and Poverty Reduction in El Salvador". Tito Yepes, 2004

El programa FOVIAL y las acciones del MOP, han sido sujetas a críticas por las alcaldías,
en el sentido que entre sus competencias no se encuentran las calles y caminos vecinales ubicados
en la mayor parte de la red terciaria y la totalidad de los caminos de huella, que según algunos
cálculos pudieran aproximar los 20.000 kilómetros, que a su vez se localizan en gran medida en
zonas rurales. Estas vías son responsabilidad de las alcaldías, pero éstas aducen falta de recursos
y solicitan que la responsabilidad sea transferida a FOVIAL. La posición de las alcaldías subraya
el desequilibrio entre las comunas y el MOP. Otros estudios 23 sugieren distinguir con mayor
precisión en el marco legal de cuáles componentes de la red vial serán competencia del gobierno
central y cuáles de los gobiernos locales.

Al respecto, se debe tomar en cuenta que los montos del FODES destinados a carreteras,
han venido aumentando y plausiblemente ha superado lo destinado a carreteras por el MOP (US$
29 millones en 2007). Por otra parte, los recursos que el FOVIAL pudiera transferir hacia las
alcaldías, resultarían todavía escasos para cubrir la totalidad de las necesidades de los caminos
vecinales.

Caminos vecinales o municipales: son aquellos que comunican villas, pueblos, valles,
cantones o caseríos entre sí o conectan éstos con cualquier carretera. La construcción, mejoramiento y
conservación corresponde a la municipalidad de la respectiva jurisdicción.
Caminos de huella: son aquellos caminos no pavimentados, que son por lo general caminos
vecinales o municipales.
Mejorados: que pueden ser primarias, secundarias y terciaria, que han tenido alguna mejora.
No mejorados: que por lo general son parte de la terciaria y caminos de huella.
20
FUSADES, (2004a).
21
Yepes, (2004).
22
Ministerio de Obras Públicas.
23
SACDEL (2005).
 17

c) Otros programas

i) Programa multifase de caminos rurales fase I. Un proyecto reciente, es el Programa

Multifase de Caminos Sostenibles en Áreas Rurales Fase I, suscrito en agosto de 2001, por el
Estado de El Salvador y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El monto total del
préstamo ascendió a US$ 57,71 millones, con una contrapartida de US$ 20,8 millones (véase el
cuadro 4). El préstamo fue contratado con un plazo de amortización de 25 años y cuatro años de
gracia. Los recursos se utilizaron para rehabilitar y/o mejorar la red de caminos terciarios de
grava en áreas rurales.

Cuadro 4

COSTO DEL PROGRAMA DE CAMINOS SOSTENIBLES EN ÁREAS RURALES FASE I

(Miles de dólares)

Concepto BID Local Total

Ingeniería y administración 5,4 0,9 6,3
Costos directos 49,0 10,9 59,9
Rehabilitaciones y mejoramiento de caminos
rurales 43,1 5,1 48,2
Reconstrucción y rehabilitación de caminos
rurales afectados por terremotos 5,9 1,8 7,7
Apoyo plan mantenimiento 0,0 4,3 4,3
Fortalecimiento institucional 3,2 0,5 3,7
Gastos financieros 0,1 8,5 8,6
Total 57,7 20,8 78,5
Fuente: Programa Multifase de Caminos Sostenibles en Áreas Rurales-Fase II, (Es-L1001)
Memorando de Evaluación de la Fase I y Propuesta para la Fase II.

El programa comprendió rehabilitación y mejoramiento de aproximadamente 400 km de

la red de caminos rurales, entre los cuales algunos fueron afectados por los terremotos (100 km),
también incluyó fondos destinados para la modernización del MOP como ente normador,
planificador, facilitador y supervisor de la política de infraestructura vial de El Salvador. Los
caminos que formaron parte del primer año de ejecución fueron: Comasagua- Teotepeque – La
Perta (35,9 km) Opico-Tacachico- Paisnal-Aguilares (32,8 km), Ayagualo- Suchitoto (19,7 km)
San Antonio del Monte – San Pedro Puxtla (17,6 km) Puente Cuscatlán- San Ildelfonso (12 km).
Por su parte, del período de junio de 2005 hasta mayo de 2006, el MOP pavimentó cerca de 70
kilómetros de caminos rurales, conectando a municipios rurales como San Alejo y Jucuapa. 24

Para el presente año estaba contemplado iniciar la ejecución del Programa Multifase de
Caminos Rurales Sostenibles en Áreas Rurales FASE II, cuyo costo total asciende a US$ 60,2
millones, de los cuales US$ 4,8 millones serán en concepto de contrapartida puestos por el estado
salvadoreño y el resto sería financiado por un préstamo del BID (US$ 54 millones); sin embargo,
tal crédito no consiguió la mayoría calificada para ser ratificado por la Asamblea Legislativa, en

24
Ministerio de Obras Públicas (2006).
 18

este sentido, está pendiente determinar la fuente de financiamiento para realizar estas obras. El
programa planea rehabilitar y mejorar 700 kilómetros de carreteras, (600 km. de la red de
caminos terciarios de grava en áreas rurales, y 100 km afectados por los terremotos) los tramos
seleccionados para los años 2007, 2008 y 2009 se observan en el cuadro A-3.

ii) Fondo del milenio (FOMILENIO). La corporación de los Retos del Milenio de Estados
Unidos (MCC, por sus siglas en inglés) firmó con el Gobierno de El Salvador, un convenio de
cooperación por una donación de US$ 460,94 millones, como apoyo al plan de desarrollo de
cinco años de la zona norte, básicamente rural, elaborado por la Comisión Nacional de
Desarrollo. El Plan comprende tres grandes áreas: la primera es el componente de desarrollo
humano, el cual tiene dos objetivos: incrementar las capacidades y habilidades a través de
educación; desarrollo productivo, el que incluye programas de asistencia empresarial, inversión
y crédito; conectividad vial, que incluye US$ 279,9 millones para el diseño, construcción y
rehabilitación de la Carretera Longitudinal del Norte, como proyecto principal de la Red
Estratégica de Carreteras de Conexión (RCC) el cual incluye los tramos contemplados en los
cuadros A- 4 y A-5.

El cuadro 5 resume el aporte del FOMILENIO, a la sección norte de El Salvador y los

desembolsos previstos para los cinco años que tomara el proyecto; lo anterior no incluye la
contrapartida del gobierno. La RCC significa aproximadamente el 50,7%, desarrollo humano
20,6%, desarrollo productivo 19%, rendición de cuentas 5,3% y administración del programa
4,5%.

Cuadro 5

RESUMEN DEL PLAN FINANCIERO MULTIANUAL

(Millones de dólares)

Año
Componente 1 2 3 4 5 Total
1. Proyecto de Desarrollo Humano 5,6 23,2 24,0 21,0 21,2 95,1
a.Actividad de Educación y Capacitación 2,9 9,5 7,2 4,2 3,9 27,7
b. Actividad de Desarrollo Comunitario 2,7 13,7 16,9 16,8 17,3 67,4
Sub- total
2. Proyecto de Desarrollo Productivo 13,6 18,3 20,8 22,0 12,9 87,5
a. Actividad de Servicios de Producción y Comercio 9,5 11,9 12,0 13,6 9,8 56,9
b. Actividad de Apoyo a la Inversión 4,2 7,4 7,4 2,1 21,0
c. Actividad de Servicios Financieros 4,0 2,1 1,4 1,0 1,0 9,5
3. Proyecto de Conectividad 16,4 82,8 111,6 18,8 4,0 233,6
a.Actividad de Carretera Longitudinal del Norte 15,1 52,9 57,9 11,9 2,2 140,0
b.Actividad de Conectividad 1,4 29,9 53,7 6,9 1,7 93,6
4.Rendición de Cuentas 2,9 5,7 6,7 4,3 4,8 24,3
a. Monitoreo 1,6 1,4 1,3 2,1 3,5 9,9
b. Auditoría 0,5 1,5 1,9 0,8 0,5 5,1
c. Control de Fiscalización y Contrataciones 0,8 2,8 3,5 1,4 0,9 9,3
5. Adminitración del Programa 4,4 4,1 4,2 4,0 4,0 20,6
Total 42,8 134,0 167,2 70,1 46,8 460,8
Fuente: Convenio del Reto del Milenio entre GOES y MCC (silgas en inglés).

.
 19

d) Proyecciones para el futuro

Entre las proyecciones de posibles líneas de trabajo, se encuentra la propuesta realizada

por la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) en su IV Encuentro Nacional de la
Empresa Privada (ENADE) de 2005, donde se postulaba la necesidad que el 100% de las
cabeceras municipales tengan acceso por vías pavimentadas, ya que se estima que a inicios de
2006, existían 40 municipios sin acceso pavimentado. Se determinó que aproximadamente la
mitad se ubican en la parte norte, es decir, podrán ser atendidos por la Red Estrategia de
Conexión de la Cuenta del Milenio y 31 de ellos están clasificados como pobreza extrema, según
el mapa de pobreza. 25 El documento plantea que una parte de la inversión podría realizarse por
el MOP a través de préstamos, y otra por el programa Red Solidaria, orientado a la ejecución de
obras en los municipios de pobreza extrema ubicados en el mapa de pobreza. 26

2. Agua y saneamiento

a) Actores principales

Las organizaciones para la gestión de agua en el país son: la Administración General de

Administración de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) y el Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (MARN). 27

i) Administración de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) . La máxima institución

encargada para suministrar el agua en El Salvador es ANDA, fue creada en 1961. Luego se creó
el Plan Nacional de Saneamiento Básico Rural (PLANSABAR), inicialmente adscrito al
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), pero transferido a ANDA en 1995,
donde se creó la gerencia de sistemas rurales (OPS/OMS, 2002).

Al respecto de la ruralidad, las organizaciones comunitarias han tenido protagonismo, a

través de las Asociaciones de Desarrollo Comunal (ADESCOS), las cuales han asumido la
gestión de los sistemas comunitarios construidos, lo que implica establecer normas y
procedimientos.

Asimismo, las ADESCOS y otras organizaciones no gubernamentales como PROVIDA,

la Cooperación para Asistencia y Ayuda en El Salvador (CARE), PCI y Plan Internacional, han
integrado la Red de Agua y Saneamiento (RAS-ES), cuyo principal objetivo es promover la
ampliación de la cobertura en el área rural (MARN y Viceministerio de Vivienda y Desarrollo
Urbano, 2004).

25
Detalle en sección de Red Solidaria.
26
Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), noviembre 2005, “Iniciativa El
Salvador 2024, el país que todos queremos”, VI Encuentro Nacional de la Empresa Privada (ENADE).
27
Dimas, (2006).
 20

Un programa exitoso es el proyecto PROSAGUAS, ejecutado por CARE con

financiamiento de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), cuyo
objetivo fue disminuir las diarreas en niños menores de 5 años ampliando el acceso a letrinas.
Otro proyecto exitoso fue proyecto Agua Potable y Saneamiento Básico, financiado por el
USAID.

Entre 2004 y 2005, ANDA ejecutó seis programas de inversión en obras físicas, cuatro de
ellos tenían un avance aproximado del 10% al 31 de diciembre de 2005 (véase el cuadro 6). A
continuación se detallan los seis programas mencionados:

• Programa ANDA/BID 1102 “Reforma al sector Hídrico y Subsector Agua Potable y

Saneamiento”, que benefició a partes urbanas y rurales de los municipios Alegría,
California, Berlín, Mercedes Umaña y Santiago de María, Palmeras de París, Armenia,
Masajapa y Milagro de la Roca.

• Programa ANDA/CARE “Construcción, Mejoras y Ampliación de Sistemas de

Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento Rurales del país”, que consistió en la
introducción de sistema de agua potable en tres proyectos en cantón La Mora,
Montepeque y el Rodeo, El Pedregal, Las Guramas y Las Isletas.

• Programa de “Abastecimiento de Agua Potable e Instalaciones Sanitarias Rurales II”, con

financiamiento del Banco Alemán de Fomento y Reconstrucción KFW, que consistió en
11 proyectos de abastecimiento de agua y dos sistemas de alcantarillado sanitario.

• Programa de “Mejoramiento de los Sistemas de Abastecimiento de agua potable en

diferentes localidades del Gran San Salvador y la región central”, que incluyó cuatro
sistemas de mejoramiento en Apopa, Mejicanos e Ilopango, financiado con el fondo
general de la nación.

• ANDA ejecutó 46 proyectos de mejoramiento, introducción y ampliaciones de sistema de

agua potable y alcantarillado sanitario a nivel municipal. Cuya realización significó una
inversión de US$ 4,3 millones financiados con recursos propios de ANDA y US$ 1,9
millones en contrapartida de otras instituciones. Asimismo, algunos de dichos proyectos
fueron realizados en coordinación con el FISDL.

• El programa SVD/017 de Agua y Saneamiento para la región Oriental del país, (entre
1997 y 2004), incluyó tres proyectos en los municipios rurales de San Francisco Javier,
Tierra Blanca, Santa Clara, Santa Clarita, y el Amatillo, Pasaquina, San Carlos, Talpetate,
San Agustín y caserío Galingagua, entre otros, que significó una inversión de US$ 7,9
millones, financiados por el ducado de Luxemburgo y US$ 1,1 millones con recursos de
ANDA.
 21

Cuadro 6

MONTOS E INVERSIÓN REALIZADA POR PROYECTO DE ANDA

Fuente de Monto total del Inversión Realizada (Miles $) Inversión Total Avance
Proyecto (31/12/2005)
financimiento proyecto 2004 2005
(%)
Abastecimiento de Agua Potable e KFW y Recursos 10 610,0 950,7 2 602,6 3 553,3
10,4
Instalaciones Sanitarias Rurales II Propios
Reforma al sector Hídrico y Subsector Agua BID FOMIN OC FOE 12 869 850,9 6,152,49.2 a/ 1 950 764,0 2 566 013,2
8,0
Potable y Saneamiento y recursos propios
ANDA - KFW Fase II KFW y recursos 13 624 625,0 9,507,84.35 a/ 3 237 837,9 4 188 622,3
10,4
propios
Mejoramiento de los Sistemas de Fondo general y 9 233 203,8 2 378 456,0 2 378 456,0
Abastecimiento AMSS y Región Central recursos propios
ANDA-CARE fase V CARE y Recursos 1 865 420,3 778 916,4 1 086 503,9 1 865 420,3 100,0
propios

TOTALES GENERALES 37 603 710,0 2 345 900,7 8 656 164,4 11 002 065,1
Fuente: Boletín Estadístico, No. 27, Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, ANDA, 2005.
a/ Incluye años anteriores

ii) Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN). Según la ley de

medio ambiente de 1998, el MARN es el encargado de elaborar programas de prevención, control
de la contaminación y calidad del agua mediante el reglamento especial de normas técnicas de
calidad ambiental de 2000. Sus funciones son: promover el manejo integrado de cuencas,
supervisar la calidad de agua del país, promover acciones para proteger zonas de descarga
(Dimas, 2006). Para mejorar su gestión, actualmente, el MARN está dedicado a crear una ley
general de aguas.

Uno de los grandes desafíos es el manejo de los desechos sólidos, los cuales, debido al
crecimiento poblacional y económico, han aumentado en los últimos años. De acuerdo con la
información disponible, sin tomar en cuenta los desechos generados por el aparato productivo
nacional, como los sectores económicos: industrial, construcción, y sector agrícola, los datos de
la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la organización Mundial de la Salud (OMS),
establecen que, en El Salvador, la generación total de desechos sólidos pasó, de 1,013 millones de
toneladas en 1998, a 1,301 millones de toneladas en 2006. Esto representó, una tasa anual de
crecimiento promedio de 3,2% en estos ocho años. Sin embargo, la producción de desechos en el
área rural experimentó un ritmo de crecimiento menor que el urbano; en el área rural, la
producción de desechos pasó de 278.772 toneladas en 1998 a 306.023 toneladas en 2006, lo que
implica una tasa de crecimiento, de 1,2% en los años indicados.28

Sobre lo anterior, el nueve de septiembre del presente año, entró en vigencia, la

disposición del MARN, donde se les prohíbe a las alcaldías, depositar los desechos en rellenos a
cielos abierto o que no cubran, los estándares de calidad. Al respecto, se está a la espera de cómo
las municipalidades se adecuan a la norma. La reglamentación es positiva en el sentido de
mejorar la deposición final, sin embargo, en el país existen solamente once rellenos sanitarios que
reúnen las condiciones necesarias, que además están ubicados geográficamente de manera más

28
Sección de Medio Ambiente, Informe Trimestral de Coyuntura, Tercer Trimestre de 2007,
Departamento de Estudios Económicos.
 22

concentrada en las áreas urbanas, y más que todo en el AMSS, los municipios más rurales y más
alejados deberán asumir costos más elevados de transporte.

Los programas del MARN incluyen:

• Proyecto “Consolidación de Áreas Naturales Protegidas y Administración de Tierras”

(PACLAP), que se ejecuta con el proyecto Administración de Tierras Fase II (LAP II)
implementado por el Centro Nacional de Registro (CNR). El Objetivo del PACLAP es el
fortalecimiento del Sistema de Áreas Naturales Protegidas, a través del desarrollo de una
estrategia y plan de acción basados en los resultados de la consolidación de dos áreas
naturales protegidas piloto (Área Natural Protegida San Diego-La Barra y Área Natural
Protegida y Humedal de la Bahía de Jiquilisco). El proyecto tendrá tres componentes: i)
fortalecimiento del Sistema de Áreas Naturales Protegidas (SANP); ii) consolidación y
manejo de dos áreas naturales protegidas y humedales piloto; y iii) administración del
proyecto.

• Proyecto ecoservicios. Este programa tiene el objetivo de reducir la degradación del

suelo, mediante la conservación de áreas forestales, reconversión de áreas agrícolas
pequeñas a bosques, para conseguir un uso sostenible del suelo, a través de documentar
los vínculos entre los cambios en el uso del suelo y las mejoras en los servicios
ambientales hidrológicos y la conservación de la biodiversidad. Se ha realizado en un
inicio en las siguientes áreas pilotos: Lago de Coatepeque, Jiquilisco, la Montañona
(Chalatenango), Cinquera (Cabañas), y cuenca del río Gualabo (Morazán).

• El Proyecto de "Fortalecimiento de la Gestión Ambiental en El Salvador" (FORGAES),

con la Cooperación de la Unión Europea. Su objetivo es "Mejorar la gestión institucional
y participativa del medio ambiente, integrando la dimensión de género". Se espera:
fortalecer las capacidades funcionales del Ministerio de Medio Ambiente para la gestión
para la protección de los recursos hídricos y promover el cuido al medio ambiente entre
ciudadanos mejor informados y fortalecer la gestión de riesgo a nivel central y local.

b) Indicadores de acceso a agua potable y saneamiento

La evolución e impacto de estos programas en los hogares rurales se presenta en el

gráfico 3, donde se aprecia que el porcentaje de hogares que tienen agua por cañería aumentó de
30% en 1995 hasta aproximadamente 50% en 2003, porcentaje que se ha mantenido constante
hasta 2005.

Sin embargo, la calidad del agua que se consume en el sector rural no es la adecuada.
Estudios de FUSADES encontraron que un porcentaje grande de familias rurales consume agua
contaminada, sobre todo por bacterias. En 679 familias analizadas, 61% del agua de consumo
presentó coliformes fecales y el 52% Escherichia coli. Sólo 35% de las familias trata el agua que
consume generalmente con cloración, efectiva sólo para eliminar bacterias. 29 La contaminación
química es más limitada, pero tiene su origen en prácticas agrícolas.
29
Beneke de Sanfeliú, (2001).
 23

Gráfico 3

EVOLUCIÓN DEL ACCESO AL SERVICIO DE AGUA

DE HOGARES RURALES

(Porcentajes)
100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Agua por cañería a/ Pozo Otros b/

Fuente: Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM). Varios años.

a/ Incluye cañería dentro de la vivienda, fuera de la vivienda pero dentro de
la propiedad, del vecino, pila o chorro público, chorro común.
b/ Incluye camión, carreta o pipa, ojo de agua, rí quebrada y otros.

A nivel país, el porcentaje de hogares rurales con acceso sostenible a fuentes mejoradas de
agua fue de 71,7% para 2004 y se ha mantenido constante para 2005 (72,4%), mientras que en
zonas urbanas fue de 93,5% en 2004 y 94% en 2005. Este porcentaje de hogares se refiere a los
que utilizan cualquiera de las siguientes fuentes de agua para tomar: agua de cañería, chorro
público, bomba de agua, pozo protegido y ojo de agua protegido o agua de lluvia protegida. 30 El
indicador se basa en el supuesto de que el acceso a fuentes mejoradas de agua se traduce
mayores probabilidades de proveer agua segura. El agua de fuente insegura es causa directa de
muchas enfermedades. Una de las metas del los Objetivos del Milenio (ODM), es: “Reducir a la
mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua
potable y a servicios básicos de saneamiento”. 31

Con respecto al servicio sanitario doméstico, teniendo en cuenta varias áreas de

infraestructura rural, el de saneamiento es el que menos progreso ha mostrado, como se aprecia
en el gráfico 4, el porcentaje de los hogares que no tienen ningún tipo de desagüe se ha
mantenido constante alrededor del 20%. Por otro lado, los datos muestran que se incrementó el
uso de la fosa séptica, pasando de ser empleada por el 5,2% en el 2002 al 8,8% en el 2005, año en

30
En la EHPM no se especifica si el agua de pozo, el ojo de agua están protegidas y la pregunta
específica de agua de lluvia no se encuentra; por tanto, hay que tomar en cuenta que no se tiene
información sobre la calidad del agua proveniente del pozo y ojo de agua.
31
GOES (2004).
 24

el cual, el 67,8% de los hogares rurales atendieron esta necesidad a través de letrinas, que
presenta una disminución aproximada de diez puntos con respecto de 2002. No obstante, este
indicador no toma en cuenta los elementos principales para un buen uso de letrinas y fosas, como
lo son: una adecuada construcción, mantenimiento apropiado, para lo cual se necesita
capacitación.
Gráfico 4

TIPO DE DESAGÜE EN HOGARES RURALES

(Porcentajes) a/
100%

80%

60%

40%

20%

0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

No tiene Fosa séptica Alcantarillado Letrina

Fuente: EHPM. Varios años.
a/ Incluye tanto privado como público en cada una de las modalidades.

El porcentaje de la población con acceso a servicios de saneamiento mejorados (inodoro

alcantarillado, fosa séptica, o letrina privados), 32 se mantuvo a niveles similares en 2004 y 2005,
(77,8% y 77,5% respectivamente). En este caso, la meta de los ODM, estaría muy cercana; sin
embargo, una de cada cinco personas en el área rural, aún no contarían con servicios de
saneamiento en 2015. Solamente 81 municipios del país, tienen sistema de alcantarillados. 33

c) Esfuerzos recientes y programas

Algunos esfuerzos realizados recientemente por avanzar en estas metas son los siguientes:

32
La proporción de la población urbana y rural con acceso a servicios de saneamiento
mejorados se refiere al porcentaje de la población con acceso a facilidades que higiénicamente separan la
excreta humana del contacto humano, animal y de insectos. Los servicios, tales como alcantarillas, fosa
séptica, letrinas de descarga o simple hoyo o letrinas mejoradas ventiladas, se supone que son adecuadas,
siempre y cuando no sean públicas, de acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS) y del
Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Para ser efectivas las unidades deben ser
construidas correctamente y mantenidas apropiadamente.
33
ANDA, Boletín Estadístico 2004.
 25

• Actualmente se está impulsando el “Programa de Ampliación de la Cobertura de Agua

Potable en el área rural”, el cual comprende plantas de tratamiento y de distribución,
tanques de almacenamiento y de distribución, tuberías y sus accesorios, obras,
instalaciones y servicios y servidumbres necesarias. En el caso de saneamiento, la
inversión total en proyectos ha sido de aproximadamente US$ 34,6 millones distribuidos
en 1.074 proyectos, donde la mayoría está orientado a la rehabilitación o construcción de
letrinas y al drenaje de aguas lluvias.

• A través del “Programa de Desarrollo Local”, el FISDL, también ha financiado proyectos

de agua potable a solicitud de las municipalidades, y en conjunto con el programa
“Unidos por la Solidaridad” y programas financiados por el Banco Alemán de
Reconstrucción (KFW), con prioridad en agua y saneamiento. Las obras son supervisadas
por ANDA o por empresas subcontratadas.

• El Programa Red Solidaria incluye la inversión en agua potable y saneamiento. Se

contempla introducir agua potable para 105.000 beneficiarios en 100 municipios y
construir o reparar 10.000 letrinas, además de proveer de agua potable y servicios de
saneamiento básico a las escuelas y centros de salud ubicados dentro del área de
intervención. El programa contempla la participación ciudadana, protección del medio
ambiente, educación integral en salud y sostenibilidad de las inversiones. La inversión
propuesta en este rubro es de aproximadamente US$ 26 millones para los 32 municipios
ubicados en el estrato de pobreza extrema severa.

• El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, (MSPAS) realiza una labor de

vigilancia sobre las instituciones operadoras de abastecimiento de agua en el sentido que
cumplan con la norma de calidad. En las poblaciones rurales sin acceso a agua por cañería
o tubería, está promoviendo métodos de tratamiento y desinfección, caseros como el uso
de hipoclorito de sodio al 0,5% (PURIAGUA) el cual es entregado gratuitamente en todas
las unidades de salud del país.

• Las alcaldías realizan esfuerzos propios para mejorar las condiciones de acceso al agua en
el sector rural, destinando aproximadamente el 4,9% del FODES a acueductos y
alcantarillados.

3. Electrificación rural

Los programas de electrificación rural se remontan a 1990, año en el que la antigua CEL suscribió
un convenio con el AID para dar inicio al Programa de Electrificación Rural, en término de siete
años. Por medio de este proyecto se construyeron 1.020 kilómetros de líneas y se conectaron
27.000 nuevos usuarios.
 26

Es necesario destacar que en El Salvador existe un componente de subsidio a la

electricidad, establecido para aquellos consumidores que no superan los 99 kwh al mes. El monto
total de dicho subsidio para 2005 fue de US$ 32 millones de dólares. 34

a) Actor principal

Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telecomunicaciones (FINET). Se creó en

1998 con fondos de la privatización; su destino prioritario ha sido la electrificación rural. Como
resultado de estos esfuerzos, la cobertura creció a través de los años, hasta significar alrededor del
70% de los hogares en 2001 (véase el gráfico 5), no obstante después de dicho año la cobertura
no ha tenido mayores aumentos, estabilizándose en 72,2% en el 2005.

Asimismo la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), propuso la

electrificación total del país en 2005, subrayando que la electrificación rural demanda mayores
montos de inversión que la urbana, por la lejanía a las líneas de distribución y la cantidad de
población demandante. Se identificaron unos 50.000 hogares que constituyan un núcleo
geográfico, con elevada dispersión y distancia.

Gráfico 5

EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA ELÉCTRICA URBANO-RURAL

(Porcentajes) a/
100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Urbano Rural
Fuente: EHPM. Varios años.
a/ Toma en cuenta la conexión al vecino.

34
Política Energética en El Salvador, Ministerio de Economía, Dirección de Energía Eléctrica.
 27

Hace algunos años se estableció el Programa de Electrificación Rural de El Salvador,

PROERES, cuya administración está a cargo del FISDL-FINET. PROERES es resultado de una
alianza tripartita entre FISDL-FINET, las alcaldías y las distribuidoras de energía eléctrica. La
administración del FINET conecta proyectos de electrificación propuestos por las alcaldías, las
cuales presentan su solicitud y comprometen fondos de contrapartida a disposición del FINET.

Cuadro 7

KILÓMETROS DE ELECTRIFICACIÓN POR DEPARTAMENTOS Y FUENTES DE

FINANCIAMIENTO PARA EJECUCIÓN EN 2007

Fondo mixto Franco

Departamentos Red Solidaria Proeres II FINET PAPES 2006 PAPES 2007 TOTAL
Salvadoreño
Ahuachapán 27,6 23,6 51,2
Cabañas 3,0 11,9 0,8 15,7
Chalatenango 2,5 7,2 9,7
Cuscatlán 3,6 3,6
La Libertad 1,0 0,2 1,2
La Unión 2,6 4,8 7,4
Morazán 2,9 7,3 17,3 15,3 42,8
San Salvador 0,5 0,5
San Vicente 1,9 2,9 1,0 5,9
Santa Ana 20,4 5,0 3,7 29,2
Sonsonate 8,6 14,9 23,5
Usulután 0,9 2,8 3,7
TOTAL 7,8 12,7 82,5 70,3 4,5 16,3 194,2
Fuente: FINET

En el cuadro 7, se observa la distribución por departamento de los 194.2 kilómetros que el

FINET ha planificado construir durante 2007. Aproximadamente una cuarta parte está destinada a
Ahuachapán y a San Salvador, dicha inversión corresponde a 86 proyectos de electrificación y
ampliación; en algunos casos se invertirá en líneas primarias. Para realizar dichos proyectos se
destinarán US$ 4,1 millones, los que serán financiados por seis fuentes: FINET, (US$ 1,4
millones); Fondo Franco Salvadoreño (US$ 1,4 millones); Programa de Alivio a la Pobreza
(PAPES) 2006 (US$ 117.500), PAPES 2007 (US$ 820.900); PROERES II (US$ 189.800), y Red
Solidaria (US$ 128.500), distribuidos por departamento como aparece en el cuadro 8.
 28

Cuadro 8

INVERSIÓN DESTINADA A PROYECTOS DE ELECTRIFICACIÓN RURAL

EN EJECUCIÓN POR DEPARTAMENTOS Y FUENTE DE FINANCIAMIENTO

(Miles de dólares)

Fondo mixto
Departamentos Red Solidaria Proeres II FINET Franco PAPES 2006 PAPES 2007 TOTAL
Salvadoreño
Ahuachapán 544,0 482,3 1 026,3
Cabañas 67,4 201,7 41,2 310,4
Chalatenango 51,0 122,1 173,1
Cuscatlán 63,0 63,0
La Libertad 12,0 3,6 15,6
La Unión 30,0 77,2 107,2
Morazán 29,2 112,7 221,0 314,7 677,6
San Salvador 10,7 10,7
San Vicente 31,9 26,1 0,0 354,1 412,1
Santa Ana 357,9 100,8 76,3 535,0
Sonsonate 169,0 340,0 152,0 661,1
Usulután 25,0 47,3 72,3
TOTAL 128,5 189,8 1 432,7 1 375,1 117,5 820,8 4 064,4

Fuente: FINET

b) Lineamientos para el futuro

Según el Plan de Electrificación Rural del Ministerio de Economía, para alcanzar el 93%
de electrificación rural en 2009, se requiere de aproximadamente US$ 100 millones, 35 cuyo plan
de financiación se ubicó en el cuadro 9. Se tiene una proyección de fondos para el 2008 de
US$ 5,1 millones, compuesto por US$ 1,7 Luxemburgo, US$ 0,4 FINET y US$ 3,0 de Cuenta
del Milenio.

Cuadro 9

PLAN DE ELECTRIFICACIÓN RURAL 2004-2009

(Millones de dólares)

Conceptos Gobierno MunicipalidadesCompañias Total

Distribuidoras
Sistemas aislados 12,0 9,6 2,4 24,0
Nuevas líneas 28,8 28,8 14,4 72,0
Subestaciones 3,8 1,3 5,0
Total 44,6 38,4 18,1 101,0
Fuente: Ministerio de Economía 2004, Desarrollo Económico Reciente en Infraestructura, Informe
Estratégico. (REDI-SR), Banco Mundial, 2006.

35
Banco Mundial, 2006.
 29

4. Telecomunicaciones

El sector de las telecomunicaciones ha crecido fuertemente los últimos años, lo que se manifiesta
en el número de usuarios por operadores del servicio y la cobertura en zonas rurales. El
crecimiento se produjo después de la reforma de telecomunicaciones iniciada en 1996, cuando se
privatizaron los servicios de telefonía, y se aprobó la Ley de Telecomunicaciones y la Ley de
Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET).

A ocho años de la privatización, las líneas de telecomunicación han experimentado un

sustancial incremento. En 1998 existían un total de 528,700 líneas telefónicas, 73% fijas, 26%
móviles y el resto teléfonos públicos. Para 2005, el total de líneas ascendió a 3.411.015, 71%
móviles y 28% líneas fijas. Es claro que el segmento móvil ha sido el que ha crecido más, El
Salvador contaba con cinco operadores móviles. 36

No obstante, la diferencia entre las zonas urbanas y las zonas rurales es considerable sobre
todo en telefonía fija, se estima que en las primeras la teledensidad puede llegar a superar las 10
líneas fijas cada 100 habitantes; mientras que en zonas rurales, la proporción cae 2,5 ó 3 por cada
100 habitantes. Por otro lado, a consecuencia de la mayor inversión en torres de celdas para
celulares, la teledensidad de teléfonos celulares ha tenido mayor auge en zonas rurales.

El gráfico 6, ilustra el aumento de hogares urbanos con algún tipo de telefonía, de 31% en
1998, hasta aproximadamente 68,5% de los hogares para el 2005, mientras que en el ámbito rural
la cobertura pasó del 1% en 1998 al 40,24% en 2005.

Es destacable que en 2005, del total de hogares rurales con algún tipo de telefonía, ya sea
fija, celular o ambas, el 54,4% solo poseía teléfono celular, contrario a lo observado en las zonas
urbanas donde el porcentaje cae hasta el 21,9%.

36
Argumedo, 2006.
 30

Gráfico 6

EVOLUCIÓN DE HOGARES CON TELEFONÍA URBANO-RURAL

(Porcentajes)
80
Urbano Rural
70

60

50

40

30

20

10

0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Solo fijo Solo celular Fijo y celular

Fuente: EHPM. Varios años.

5. Educación

Como se representó en el cuadro1, la educación es el segundo rubro que mayor inversión ha

recibido del SPNF. En los años posteriores a los terremotos se le destinaron US$ 103,5 millones
en 2001, US$ 116,8 millones en 2002, US$ 30,9 millones en 2004, US$ 37 millones en 2005 y
US$ 35,9 millones en 2006. Las alcaldías y gobiernos locales aportan para educación el 6,2% del
fondo FODES, de los cuales se estima una inversión en infraestructura escolar de US$ 2,9
millones en 2004.

En 2005, de las 262 alcaldías, 174 informaron al MH sobre la ejecución del presupuesto,
de las cuales 74 registraron “proyectos y programas educacionales” por un monto de US$ 2,4
millones. Cuarenta y seis registraron sus gastos en educación bajo partida de “transferencias”, la
que incluye el pago de bienes y servicios para las escuelas, la contratación de proveedores para
ejecutar obras y/o el ofrecimiento de becas a estudiantes. 37

37
Cuellar Marchelli, 2007.
 31

a) Programas

En la década de los noventa el Ministerio de Educación (MINED) creó el Programa de

Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO), modalidad de provisión de servicios
educativos, nació para dedicarse a los niveles de parvularia, básica y media, de la zona rural.
Ahora el programa cubre hasta bachillerato.

Consiste en un sistema educativo llevado a cabo por las asociaciones de las comunidades.
Estas organizaciones comunales tienen la responsabilidad de manejar recursos y contratar
maestros. A medida que el programa se fue expandiendo, las asociaciones fueron teniendo
mayores responsabilidades, tales como: planificar, implementar actividades escolares, manejar
los recursos, incluso aportando recursos para las actividades escolares. Al pasar los años, el
programa se convirtió en el instrumento principal para atender el servicio de educación en áreas
rurales.

El cuadro 10 resume algunas cifras que evidencia el crecimiento del programa. Destaca el
incremento que experimentó el programa desde 1995 hasta 2002; el número de secciones
aumentó de 3.554 hasta 11.222; el número de profesores pasó de 2.919 hasta 7.111; las
asociaciones comunales de 1.341 a 2.047 y la matrícula ascendió a 283.013 alumnos.

Cuadro 10

CIFRAS DEL PROGRAMA EDUCO

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Secciones 3 554 5 279 6 062 6 448 7 415 8 271 9 698 11 222
Maestros 2 919 3 884 4 196 4 369 4 703 5 339 6 207 7 111
Asociaciones comunales 1 314 1 700 1 705 1 640 1 722 1 811 1 970 2 047
Matrículas 220 735 250 454 283 013
Fuente: Ministerio de Educación.
 32

Mapa 1

ESCUELAS DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN

Fuente: Plan de Ordenamiento Territorial.

En términos de cobertura, como se aprecia en el mapa no.1, las escuelas del MINED
tienen bastante presencia a escala nacional. En el cuadro 11 se ilustra que la oferta de
establecimientos escolares ha aumentado considerablemente. No obstante su incremento se ha
concentrado en mayor medida en la categoría de educación parvularia, los cuales pasaron de
3.679 en 1996 hasta 4.838 en el 2002, mientras que los establecimientos para el segmento de
educación media aumentaron de 547 en 1996 a 757 en 2002. Se estima, según el censo matricular
2005, que del total de establecimientos (6.154), 83,8% son públicos, además el 48% de la
población se encuentra en el área rural. 38

38
Cuellar Marchelli, (2007).
 33

Cuadro 11

OFERTA DE ESTABLECIMIENTOS ESCOLARES

(Número de escuelas)

Categoría 1996 1998 2000 2002

Parvularia
Total 3 679 3 928 4 313 4 838
Público 2 964 3 180 3 442 3 978
Privado 715 748 871 860
Básica
Total 5 026 5 269 5 203 5 414
Público 4 281 4 513 4 380 4 601
Privado 745 756 823 813
Media
Total 547 581 681 757
Público 214 248 330 412
Privado 333 333 351 345
Fuente: Ministerio de Educación.

El MINED estableció, en 1996, el Bono de Educación, para transferir recursos a escuelas

primarias y secundarias y así aumentar la calidad de la educación. Estos bonos se acompañaron
por capacitación docente, incentivos para profesores en áreas rurales y fortalecimiento de las
estructuras departamentales del MINED. 39

El MINED ha puesto en marcha distintos programas para elevar la eficiencia de la

institución como los programas de salud y nutrición, y el proyecto de Escuelas Saludables, cuyo
objetivo es incrementar la calidad de vida de los niños y niñas, de primero hasta sexto grado de
escuelas públicas del área rural, ofreciendo apoyo en salud, nutrición, infraestructura y servicios
básicos. El programa es administrado por la Secretaría Nacional de la Familia (SNF) y ejecutado
por el MINED.

El programa Educación Acelerada y Aulas Alternativas está dedicado a nivelar la

escolaridad de los jóvenes con más de dos años en exceso del grado que cursan. Con las Aulas
Alternativas se integran todos los grupos de diferentes secciones o grados en un mismo salón lo
que eleva la retención de los estudiantes.

Recientemente, el gobierno de El Salvador presentó el Plan Nacional de Educación 2021,

para ordenar los esfuerzos de mediano y largo plazo alrededor de ciertos objetivos bastante
ambiciosos. La primera línea de acción del programa está orientada al acceso a la educación
básica y media, sobre todo para la población rural en condiciones de pobreza, alrededor de cinco
ejes: a) modalidades flexibles de educación básica y media, b) educación básica completa, c)
parvularia universal, d) alfabetización de jóvenes y adultos e) educación para la diversidad. Las

39
World Bank, (2004).
 34

otras líneas de acción son efectividad educativa, competitividad y buenas prácticas de gestión
(Cuellar Marchelli, 2007).

Para cumplir la primera línea de acción, el MINED se ha apoyado en la estrategia

adoptada por el programa Red Solidaria. Entre 2005 y 2006, Red Solitaria realizó acciones en 32
municipios con pobreza extrema. Para fortalecer estas acciones MINED ha invertido US$2.7
millones en Redes Escolares Efectivas, con el objetivo de ampliar la oferta parvularia y básica en
los 100 municipios más pobres del país. El programa contempla la entrega de alimentación
escolar, la creación de círculos de alfabetización, secciones de alfabetización acelerada, esfuerzos
de infraestructura educativa y entrega de material didáctico. 40 Otros programas son Educación
Acelerada, Alfabetización de Jóvenes y Adultos.

6. Salud

El área de salud, como se indica en el cuadro 1, es el tercer rubro de inversión del SPNF. En 2003
se le asignaron US$ 28,6 millones, US$ 19,8 millones en 2004, US$ 23,9 millones en 2005 y
US$ 45,5 millones en 2006. La porción destinada por el FODES desde las alcaldías es muy baja.

a) Actores principales

En el país existen dos instituciones que por excelencia brindan los servicios de salud: El
Instituto del Seguro Social (ISSS) y el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
(MSPAS). En el ámbito rural la presencia del MSPAS se ejecuta por medio de casas de salud y
unidades de salud.

El ISSS, es el seguro de salud al cual los trabajadores y empleadores del sector formal
cotizan mensualmente desde cada planilla, se estima que cubrió el 17,3% de la población total. 41

Por su parte, el MSPAS, en la década de los noventa, expandió su presencia rural

prolongando la cobertura de establecimientos públicos de salud (casas y unidades de salud) y
contratando más promotores de salud, configurando la red que se aprecia en el mapa 2.

En la actualidad, el acervo de institutos para la oferta de servicios de salud, está

compuesto por una red de 27 hospitales nacionales, adscritos al MSPAS, la mayoría están
ubicados en las ciudades principales, lo que implica que la población rural que no pueda ser
atendida en las unidades de salud, deberá desplazarse hacia los dichos centros urbanos lo que
obviamente requiere de esfuerzos y recursos.

40
Informe Trimestral de Coyuntura, Sección Social, enero-marzo 2006, Departamento de
Estudios Económicos y Sociales, FUSADES.
41
World Bank, (2004).
 35

Mapa 2

CASAS Y UNIDADES DE SALUD DE EL SALVADOR

Fuente: Plan de Ordenamiento Territorial

En 2001, el MSPAS elaboró un plan de mejoras de acceso rural, que contemplaba

fortalecer las agencias gubernamentales y las asociaciones no gubernamentales asumieran un
papel más decisivo en la prevención primaria. El plan creó el Sistema Básico de Salud Integral
(SIBASI), que son unidades de salud que introdujeron nuevas formas en el manejo del servicio.

Los SIBASI son la estructura operativa básica del Sistema Nacional de Salud,
fundamentada en atención primaria. Pretenden poner en práctica un modelo de atención integral,
mediante mayor coordinación entre proveedores de atención primaria. Cada SIBASI tiene un
comité gubernamental donde están representados los proveedores de servicios de salud, como el
ISSS, MSPAS y especialmente las asociaciones no gubernamentales y representantes de la
comunidad. 42

Recientemente, la actual administración puso en marcha lo que se conoce como el Fondo

para la Salud (FOSALUD) con patrimonio propio, adscrito al MSPAS. Sus objetivos son: crear y
ejecutar programas integrales en coordinación con el MSPAS, y fomentar campañas de educación
entre la población. Según la ley de su creación, el FOSALUD tiene la prioridad de ampliar la
cobertura del servicio básico de salud y en la atención de emergencias médicas.

42
Departamento de Estudios Económicos y Sociales “Informe Trimestral de Coyuntura, cuarto
trimestre de 2004”, FUSADES.
 36

La misión del FOSALUD es más específica que la del SIBASI, ya que se focaliza hacia
poblaciones objetivo, sus fondos asignados pueden ir hacia programas específicos de salud, lo
que no necesariamente acontece con los SIBASI. La ley de creación del FOSALUD establece que
los gastos administrativos no podrán superar el 5% de los ingresos corrientes que el fondo reciba
de cada ejercicio fiscal. No obstante, los recursos del FOSALUD son todavía escasos para las
necesidades de la población (DEES, Informe Trimestral de Coyuntura, 4º trimestre de 2004).

7. Riego

El acceso al recurso hídrico es vital para la actividad agrícola. El riego podría ser una solución
para dar una mayor competitividad a los productores agrícolas, dándoles la posibilidad de
diversificar e intensificar su producción. (Informe de Desarrollo Económico y Social, FUSADES,
2003).

La cobertura de riego en El Salvador es muy baja, existen únicamente cuatro distritos de

riego en el país: Zapotitán creado en 1971, Atiocoyo en 1973, y en 1986 Lempa-Acahuapá. Las
áreas que poseen este beneficio son muy pocas, existen aproximadamente 22.400 ha bajo riego
(8,6% de cobertura) frente a una superficie potencial de 260.000 ha.

a) Actor principal

El ente encargado de velar por el uso de las aguas con fines agrícolas y definir
técnicamente las áreas que se destinarán a los diferentes distritos de riego en el país es el
Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) a través de la Dirección General de Ordenamiento
Forestal, Cuencas y Riego (DGFCR).

La ley de Riego y Avenamiento fue creada en 1970. Tiene el propósito de incrementar la

producción y la productividad agropecuaria mediante la utilización eficiente de suelo y agua. Esta
faculta al MAG para dar permisos y concesiones sobre el uso de las aguas para uso agropecuario.
Según la ley, los distritos son unidades técnico administrativas dependientes del MAG, y se
crearon mediante decreto legislativo, se contempla mediante un proceso gradual, posteriormente,
trasladar su administración a las asociaciones de regantes constituidas. La propiedad de la
infraestructura de riego es del estado, aunque las parcelas son de propietarios particulares.

Actualmente el MAG, a través de la división de riego y drenaje, maneja los cuatro

distritos de riego existentes en el país. La división de riego y drenaje es la encargada de velar por
el orden de estos cuatro distritos. Solamente el distrito de riego Atiocoyo Sur ha sido transferido
en su totalidad a la asociación de regantes respectiva. El resto de distritos son manejados de
hecho por las asociaciones de regantes, aunque no se les han transferido legalmente.
 37

b) Proyectos

Vinculado indirectamente desde julio de 2003, el MAG, se encuentra ejecutando el

proyecto Programa de Reconstrucción y Modernización Rural (PREMODER), que contempla la
rehabilitación de infraestructura dañada por los terremotos de enero y febrero de 2001 y
fortalecimiento de agroempresas. El proyecto está diseñado para seis años, su finalización se
espera para diciembre de 2009. El monto del proyecto es de US$ 30,5 millones.

El proyecto se ha realizado a través de fondos de INSAFORP, CONAMYPE y del Fondo

Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), este último participa con un aporte de US$ 20
millones en calidad de préstamo, que significa el 65% del total. Las condiciones del préstamo
fueron las siguientes, cuarenta años de plazo, incluyendo 10 años de gracia; por concepto de
intereses se pagarán 0,75% anual del monto del préstamo pendiente de pago, y se amortizará
mediante 59 cuotas semestrales iguales de US$ 333.332,91 y la última de US$ 333.358,31. 43

El programa comprende todos los municipios de cinco departamentos de la república:

Ahuachapán, Chalatenango, La Libertad, Santa Ana y Sonsonate. Tiene tres componentes:
reconstrucción, modernización rural y fortalecimiento institucional. El de reconstrucción busca
recuperar y mejorar la infraestructura social y productiva. También la construcción de la
infraestructura dañada por el terremoto, incluyendo: agua potable, alcantarillado rural,
electrificación rural, recuperación de pequeños sistemas de riego y caminos secundarios de
acceso. También se estableció el mecanismo de selección de los proyectos articulados con las
municipalidades y las comunidades (véase el cuadro A - 6). 44

8. Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL)

La misión del FISDL consiste en fortalecer el desarrollo local, para lo cual realiza y gestiona
inversiones en infraestructura en las áreas rurales. Entre sus programas se encuentran: acciones
coordinadas con Red Solidaria (detalle más adelante) e inversiones en el área de electrificación
rural con el Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telecomunicaciones FINET (detalle
más adelante), fondo formado con los recursos de la privatización y multas a compañías
eléctricas que ejecuta la SIGET. Para su complemento, el FISDL ha recibido fondos de la
cooperación francesa (Banco Mundial, 2006).

43
Diario Oficial, No. 41 tomo 354 del 28 de febrero de 2002
44
Convenio de Cooperación, Diario Oficial, No. 178 tomo 356 del 25 de septiembre de 2002.
 38

En general el FISDL disminuyó sus inversiones al pasar de US$ 33,3 millones en 580
proyectos en 2005, a US$ 22,40 millones en 529 proyectos en 2006 (véase el cuadro 12). La
mayor parte de la inversión se ha realizado en el rubro de agua potable y saneamiento, (US$ 9
millones ó 40% en 2006), seguida por: vivienda (US$ 5,01 millones ó 22.5%), electrificación
(US$ 3,2 millones o 14,3%), caminos y puentes (US$ 1,9 millones), asistencia técnica a los
municipios US$ 0,6 millones o 22%, etc.

Cuadro 12

INVERSIÓN DE PROYECTOS POR TIPOLOGÍA

(Miles de dólares)

Tipo 2005 2006 2007

Agua Potable y saneamiento 8 481,3 9 004,9 3 713,3
Asistencia Técnica 598,5 620,8 2 081,2
Caminos y puentes 5 606,0 1 901,0 949,7
Complejos deportivos 174,4 123,1
Educación 1 910,1 251,2 985,3
Electrificación 5 261,9 3 201,8 1 612,8
Otros/1 1 127,6 2 252,0 301,0
Salud 322,3
Viviendas 9 813,7 5 034,6 12 785,0
Total 33 295,7 22 389,3 9 656,0
Fuente: FISDL, Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador.
Nota: 2007 incluye hasta marzo.
a/ Construcción de casas comunales, disposición de desechos sólidos, equipamientos,
remodelaciones varias, obras de mitigación, entre otros proyectos.

En 2006, las operaciones del FISDL se desconcentraron en el territorio nacional. Como

indica el cuadro 13, en el departamento de La Paz se ejecutó el 16,7% del total, seguido por
San Vicente 8,5%. Mientras que en 2005, los proyectos estuvieran más concentrados, 30,5% en
el departamento de La Paz, seguido por Cuscatlán (18,4%) y Morazán (8,3%).
 39

Cuadro 13

INVERSIÓN DE PROYECTOS POR DEPARTAMENTO

(Miles de dólares)

Departamento 2005 2006 2007

Ahuachapán 1 708,1 1 480,6 917,0
Cabañas 734,4 1 096,7 539,7
Chalatenango 907,3 1 181,5 3 369,5
Cuscatlán 6 139,0 1 297,5 130,0
La Libertad 1 794,1 1 458,4 240,0
La Paz 10 146,8 3 747,9 177,7
La Unión 414,3 572,6 119,9
Morazán 2 767,0 1 568,2 987,7
San Miguel 1 449,4 667,9 885,2
San Salvador 458,5 562,6
San Vicente 2 256,1 1 895,5 162,5
Santa Ana 794,1 860,5 88,8
Sonsonate 1 672,4 888,5 858,4
Todo el país/ 1 71,3
Usulután 1 280,3 4 356,9 946,7
Varios Departamentos/1 702,6 754,1 233,0
TOTAL 33 295,6 22 389,3 9 656,1
Fuente: FISDL, Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador.
Nota: 2007 incluye hasta marzo.
a/ Montos no incluidos en total ni departamentos.

Entre los programas que lleva acabo se encuentran: 45

• Asistencia Técnica para el Desarrollo Local. Dedicado a la promoción del desarrollo a

escala local. Su principal objetivo es el fortalecimiento institucional de los gobiernos
municipales el cofinanciamiento de asistencias técnicas.

• Programa de Fortalecimiento Financiero Municipal. Que tiene como objetivo apoyar la

gestión financiera de los gobiernos municipales.

• Programa Unidos por la Solidaridad. Con este programa el FISDL pone a disposición de
las municipalidades, comunidades, ONG y organizaciones de salvadoreños en el exterior
(a través de concursos de fondos) una cantidad de dinero para la ejecución de proyectos
de infraestructura social y económica local.

45
Fondo de Inversión para el Desarrollo Local.
 40

• Programa de Apoyo a la Reconstrucción de El Salvador, cuyo objetivo principal consiste

en reconstruir viviendas destruidas por los terremotos de 2001.

• Programa Nacional de Prevención de la Violencia y Delincuencia Juvenil, con el cual el

FISDL buscar disminuir, mediante la prevención social la violencia y delincuencia en los
municipios, para lo cual el FISDL trabaja en la construcción de canchas y complejos
deportivos.

• Programa Nacional de Agua Potable en Escuelas Rurales para El Salvador, que buscar
suplir el agua potable a las escuelas rurales de El Salvador.

• Programa de Infraestructura en Educación, para construir y atender la infraestructura

escolar de El Salvador.

• Programa de Infraestructura en Salud, dedicado a la infraestructura en salud.

• Programa de Asesoramiento en el Fomento Municipal y la Descentralización, que busca

el fortalecimiento de la gestión administrativa y financiera de las alcaldías.

• Programa de Tercerización de Servicios Municipales, con el cual se aspira a que los

municipios creen alianzas públicas-privadas para prestar servicios municipales.

9. Red solidaria a la familia46

Red Solidaria es el programa del gobierno, que la actual administración puso en marcha para
atender y focalizar acciones en la población más pobre del país. Para llevar a cabo este programa,
el gobierno elaboró un estudio para ubicar geográficamente la pobreza. El resultado se le conoce
como el Mapa Nacional de Extrema Pobreza. 47

Red Solidaria, a través de la herramienta del Mapa de Pobreza, está destinada a atender
los 100 municipios identificados en situación de pobreza extrema. Para 2006 el programa atendió
32 municipios, para 2007 se adicionaron otros 15. Está compuesto por tres pilares: Red
Solidaria a la Familia, cuya finalidad es entregar bonos condicionados a la educación, que
consisten en US$ 15 mensuales a familias con niños y niñas entre los 5 y 15 años, sin haber
curso el sexto grado; a la salud, que consisten en US$ 15 a familias con niños y niñas menores de
cinco años y con mujeres embarazadas en el momento del censo; y el bono de salud y educación,
por US$ 20 mensuales a las familias que reúnen los requisitos anteriores.

El segundo pilar es Red de Servicios Básicos cuyo objetivo es fortalecer la oferta de

servicios de educación, salud y nutrición, e incluye un componente de infraestructura básica, con
el compromiso de dotar de agua potable, saneamiento y alumbrado público al 100% de las

46
Programa Red Solidaria (2007).
47
Mapa de Pobreza: Tomo I. Política y Focalización, Fondo de Inversión Social para el
Desarrollo Local de El Salvador y la Facultad Latinoamérica de Ciencias Social (FLACSO), 2005
 41

escuelas y las unidades de salud. Y el tercer pilar es Red de Sostenibilidad a la Familia, que
está destinado a proyectos productivos y microcrédito, como una herramienta para apoyar a
pequeños agricultores.

En general, el programa unifica acciones de diferentes instituciones hacia los municipios;

entre dichos actores destaca la alcaldía del municipio con la cual coordina las acciones a ejecutar.
Es así como, durante 2006, el segundo pilar invirtió US$ 8,9 millones a través del FISDL. Esta
inversión comprendió 306 proyectos, los cuales fueron complementados con US$ 1,5 millones de
contrapartida por parte de las alcaldías. Las obras realizadas son: 198 proyectos de agua potable y
centros de saneamiento básico; 75 proyectos de electrificación en escuelas; 22 proyectos de
infraestructura estratégica y un proyecto de empedrado de calles.

Seguidamente, en coordinación con Red Solidaria, ANDA, invirtió US$ 5,9 millones,
durante 2006, en la instalación de 27 tanques de captación, equipamiento e incorporación del
pozo la Paterna en San José, Cancaste, introducción del servicio de agua potable en cantón El
Tránsito, San Isidro y el Cerro en Santa María Ostuma, entre otros.

Destaca como el programa Red Solidaria, consigue dos objetivos, actúa como una Red
entre los municipios, pero a la vez integra varias instituciones de Estado, de manera focalizada en
los municipios catalogados con mayor pobreza de El Salvador. Instituciones como el FISDL,
MINED, ANDA, MSPAS y el Banco Multisectorial de Inversiones, entre otras, ejecutan
proyectos a través del programa en municipios de la Red.

En este sentido, el programa también ha creado la figura del Comité Municipal de

Coordinación Red Solidaria, como la instancia local de coordinación. Esta conformado por los
representantes de las instituciones de Estado.
 42

III. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO

1. Modelo conceptual

Las inversiones en infraestructura pueden tener efectos directos (empleo, ingresos, etc.) o
indirectos (crecimiento económico en el sector) sobre los hogares rurales. Para establecer el
vínculo causal por el que la infraestructura afecta los ingresos de los hogares rurales Escobal y
Torero (2004) indican que los ingresos por trabajo de un hogar rural se pueden descomponer de
la forma siguiente:

yi
Y = ∑ Sli • L • i = 1,..., n
i li
(1)

En la ecuación anterior, L es el total de horas a la semana que los miembros del hogar
dedican a trabajar; Sl i indica la distribución de las horas de trabajo entre las diferentes
y
actividades, i representa la remuneración promedio a cada tipo de actividad.
li

La variación en los ingresos de los hogares rurales por acceder a infraestructura puede
representarse de la forma siguiente:

⎛ y ⎞ ⎛ y ⎞ ⎛ y ⎞
ΔY = ⎜⎜ ∑ ΔSli • i • L ⎟⎟ + ⎜⎜ ∑ Sli • i • ΔL ⎟⎟ + ⎜⎜ ∑ Δli • i • ΔL ⎟⎟ i = 1,..., n (2)
⎝ i li ⎠ ⎝ i li ⎠ ⎝ i li ⎠

El primer término del lado derecho de (2) indica la variación en el ingreso generada por el
cambio en la distribución del tiempo laboral entre las actividades; este efecto se denomina por
Escobal y Torero (2004) como efecto composición. El segundo término indica la variación del
ingreso originada por el incremento en las horas laboradas; este efecto es denominado por los
autores como efecto empleo. El tercer término refleja la interacción entre los primeros dos. Por
tanto, el vínculo causal por el que la infraestructura afecta los ingresos de los hogares rurales se
da a través de dos canales: a) cambios en la asignación del tiempo total de la familia, y b)
cambios en el patrón de asignación de mano de obra entre actividades. Uno de los objetivos de
este estudio es analizar si las inversiones en infraestructura afectan los ingresos de los hogares
rurales de El Salvador a través de estos dos canales.
 43

2. Metodología

Utilizar una metodología estándar para estimar el impacto de la infraestructura puede conducir a
resultados sesgados, pues los hogares con acceso a activos poseen algunas características distintas
de los hogares sin acceso. En consecuencia, puede ser difícil establecer causalidades. Para reducir
este posible sesgo, se aplicará la metodología de Propensity Score Matching (PSM), 48 con la que
se analizan efectos de tratamiento sobre un determinado grupo de individuos, comparándolo con
un grupo de control (que no recibe tratamiento). En este caso, tratamiento significa tener acceso a
activos de infraestructura y no tener tratamiento será no tener acceso a activos de infraestructura.

La aplicación de esta metodología consiste en “emparejar” hogares rurales con acceso a

infraestructura con hogares rurales sin acceso a ella, con base en un enfoque de Propensity Score
(PS), para estimar el impacto de la infraestructura en algunas variables de interés (ingresos
totales, horas trabajadas).

El PS es un indicador que resume todas las características existentes antes del tratamiento
en una sola variable. Este índice facilita el emparejamiento entre grupos de control y de
tratamiento.

El PS se puede definir de la forma siguiente (Rosembaum y Rubin, 1984):

p ( X ) = Pr{D = 1 X } = E{D X } = F (h( Xi )) (3)

Donde D = 1 si el individuo recibe tratamiento y 0 en caso contrario. F (h( X i )) es una función

índice que indica la probabilidad de contar con activos y puede ser la función de distribución
acumulada normal. X es un vector de características del hogar. En la práctica, el propensity score
se estima, generalmente, mediante un modelo de regresión probit.

Para que el PS pueda ser estimado, es necesario que se cumpla la propiedad de balanceo
(Rosenbaum y Rubín, 1983):

D ⊥ X p( X )
(4)

Es decir, para aquellas observaciones con el mismo propensity score, la distribución de

las características antes del tratamiento debe ser la misma para los grupos de tratamiento y
control. Esto implica que, cada hogar tiene la misma probabilidad de asignación al tratamiento,
condicionada en el PS, tal como en un experimento aleatorio.

Otra condición que se debe cumplir es que si no hay confusión en la asignación al

tratamiento (Véase Rosenbaum y Rubin, 1983), es decir:

48
Para una mayor explicación sobre esta metodología véase Rosenbaum y Rubin (1983) y
Dehejia y Wahba (1999, 2002)
 44

Y1 , Y0 ⊥ D X
(5)
Entonces no hay confusión en la asignación del tratamiento dado el PS:
Y1 , Y0 ⊥ D P (.)
(6)

Donde Y1 es el resultado que los hogares obtienen con tratamiento y Y0 el que obtienen
sin tratamiento. 49

Una vez que se estima la probabilidad de que cada hogar sea tratado, la comparación entre
hogares de control y de tratamiento se realiza en la zona donde existen suficientes observaciones
de ambos grupos, la cual se denomina región de área común (common support). Así se puede
obtener una medida de efecto de tratamiento (Average Treatment on the Treated, ATT), que
indica la diferencia de los resultados entre un hogar con activos y un hogar sin activos. La cual se
puede calcular como sigue:

ATT = E {Y1i − Y0i Di = 1}

ATT = E {Y1i − Y0i Di = 1, p ( X )} (7)
ATT = E {E {Y1i Di = 1, p( X i )}− E{Y0i Di = 0, p( X i )}Di = 1}

Existen diferentes métodos para calcular el ATT (Dehejia y Wahba, 1999, 2002): Nearest
Neighbor Matching, Radius Matching, Kernel Matching y Stratification Matching los cuales se
describen a continuación.

Nearest Neighbor Matching

Con este método se compara el resultado que obtiene cada hogar tratado con el hogar de
control que tenga el propensity score más cercano. Así se calcula la diferencia entre cada par de
unidades emparejadas en la variable de interés y se promedian todas las diferencias para calcular
el ATT.

Esto es:

C ( i ) = min p i − p j
j

(8)
Donde C (i ) representa el conjunto de unidades de control emparejadas a la unidad tratada i , con
un valor estimado del propensity score pi .

49
Puede ser el ingreso o las horas trabajadas.
 45

Así la fórmula del estimador es:

1 ⎡ ⎤
ATT NN =
NT
∑ ⎢Y i
T
− ∑w Y ij j
C
⎥
i∈T ⎣ j∈C ( i ) ⎦
1 ⎡ ⎤
= ⎢ ∑
N T ⎣ i∈T
Yi
T
− ∑ ∑ w ij Y j
C
⎥
i∈T j∈C ( i ) ⎦
(9)

1
Donde N T es el número de unidades tratadas en la muestra, y las ponderaciones wij = si
N iC
j ∈ C (i ) y wij = 0 de otra forma.

Radius Matching

En el método de Radius Matching se define una vecindad de radio r dentro de la cual una unidad
de control puede ser comparada. Esto es:

{
C (i ) = p j pi − p j < r }
(10)

La fórmula del estimador se puede definir como sigue:

1 ⎡ ⎤
ATT R =
NT
∑ ⎢Y i
T
− ∑w Y ij j
C
⎥
i∈T ⎣ j∈C ( i ) ⎦
1 ⎡ ⎤
T ⎢∑ i
= Y T − ∑ ∑ wij Y jC ⎥
N ⎣ i∈T i∈T j∈C ( i ) ⎦
(11)

Kernel Matching

En el método de Kernel Matching todas las observaciones tratadas son emparejadas con
un promedio ponderado de todas las unidades de control. Las ponderaciones empleadas son
inversamente proporcionales a la distancia entre los propensity scores de las unidades tratadas y
de control. El estimador se calcula de la forma siguiente:
 46

⎧ ⎛ p j − pi ⎞ ⎫
⎪
⎪ T
∑ Y C K ⎜⎜
j∈C j
⎟⎪
hn ⎟⎠ ⎪
ATT K
1
= T ∑ ⎨Yi − ⎝
⎬
N i∈T ⎪ ⎛ p k − pi ⎞ ⎪
⎪ ∑k∈C K ⎜⎜ h ⎟⎟ ⎪
⎩ ⎝ n ⎠ ⎭
(12)
donde K (⋅) es una función kernel y hn es un parámetro de ancho de banda.

Stratification Matching

Con este método se divide el rango de la variación del propensity score en intervalos, de
forma tal que dentro de cada uno las unidades de control y de tratamiento tengan en promedio el
mismo propensity score.

Dentro de cada intervalo la diferencia entre los resultados promedio de los tratados y los de
control se calcula de la siguiente manera:

ATT S
=
∑ i∈I ( q )
Yi T
−
∑ j∈I ( q )
Yi C
q
N qT N qC
(13)
Donde I (q) es el grupo de unidades en el estrato q . N qC y N qT son los números de unidades de
control y tratadas en el estrato q , respectivamente. El número total de estratos es Q .

El ATT se obtiene así:

ATT S = ∑τ qS
Q
∑ i∈I ( q )
Di
q =1 ∑ ∀i
Di
(14)
 47

IV. DESCRIPCIÓN DE LA BASE DE DATOS UTILIZADA

La fuente de información principal para el estudio es la Encuesta de Hogares de Propósitos

Múltiples (EHPM), del año 2005. La encuesta es preparada anualmente por la Dirección General
de Estadísticas y Censos (DIGESTYC), específicamente por la División de Estadísticas Sociales.
La DIGESTYC es una dependencia del Ministerio de Economía de El Salvador (MINEC). La
encuesta sigue los parámetros dispuestos internacionalmente.

La encuesta es realizada a nivel nacional, se desarrolló entre los meses de enero a

diciembre de 2005, y cuenta con una muestra de 16.546 hogares. Es representativa a nivel
nacional, urbano, rural, Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) y departamental. Del total
de hogares encuestados 8.646 provienen del sector urbano, y 7.900 del sector rural.

La encuesta incluye las preguntas sobre la posesión de activos de infraestructura, como el

tipo de conexión a electricidad, agua, si tiene servicio sanitario, cuenta o no con servicio de
teléfono, recolección de desechos. También contiene información del ingreso, recepción de
remesas, educación, etc. Las variables utilizadas se observan en el cuadro 14.

Se crearon variables del tiempo en segundos, como la medición del tiempo que tardaría
una persona en desplazarse desde la zona de su residencia, hasta la infraestructura más cerca en
varios rubros, tales como: educación, salud, institutos de educación superior, unidades de salud, y
tiempo a mercados, entendiendo como mercado la ciudad más cercana con más de 50 mil
habitantes, los cuales pueden ser destino de producción, y lugar de empleo para los hogares
rurales. Para realizar estos cálculos se utilizó la información del territorio y se calculó una
función de fricción, que incluyó, con algunos supuestos, las pendientes y calidad de los caminos,
lo que implicó utilizar la información topográfica del país. La variable es una proxy que mide el
tiempo del centroide del cantón donde radica el hogar a la infraestructura más cercana, utilizando
la información georeferenciada.
 48

Cuadro 14

DESCRIPCION DE VARIABLES

No. Codigo_Variable Descripción

1 Ingreso familiar Ingreso familiar mensual
2 Ingreso percápita Ingreso percápita mensual
3 Miembros Total de miembros del hogar
4 jefe_edad Edad del jefe del hogar
5 jefe_seguro Si tiene seguro el jefe del hogar
6 jefe_mujer Jefe de hogar mujer
7 jefe_años_escolaridad Años de estudio del jefe del hogar
8 personas_mayores de 14 Número de Personas mayores de 14 años
9 personas_mayores de 65 Número de Personas mayores de 65 años
10 c_electricidad Variable generada si tiene electricidad
11 c_agua Variable generada si tiene agua
12 c_servicio_sanitario Variable generada si tiene sanitario
13 c_aguas_negras Variable generada si tiene desague para aguas negas
14 c_servicio de recolección Variable generada si tiene recolección de desechos
15 c_telefono_fijo Variable generada si tiene telefono fijo
16 c_telefono_celular Variable generada si tiene telefono celular
17 valor_remesas Valor de la remesa recibida
18 Re_remesas =1, si recibe remesas
19 area_disponible area disponible para el cultivo
20 area_cultivada area cultivada
21 tiempo_a unidades de salud Tiempo en segundos a infraestrucutura según raster, unidades de salud
22 tiempo__a escuelas Tiempo en segundos a infraestrucutura según raster,escuelas
23 tiempo__a hospitales Tiempo en segundos a infraestrucutura según raster, hospitales
24 tiempo__a institutos Tiempo en segundos a infraestrucutura según raster, institutos
25 tiempo__a educación superior Tiempo en segundos a infraestrucutura según raster, instituciones de educación superior
26 tiempo__a lineas fijas Tiempo en segundos a infraestrucutura según raster, lineas de telefonía fija
27 tiempo__a riego Tiempo en segundos a infraestrucutura según raster, a riego
28 tiempo__a universidades Tiempo en segundos a infraestrucutura según raster, a univesidades
29 tiempo__a mercado Tiempo en segundos a infraestrucutura según raster, a mercado
30 activos Cantidad de activos de infraestructura que poseé
31 horas_total Horas totales trabajadas
32 horas_principal Horas trabajadas en actividad principal agropecuario
33 horas_principal_no agropecuario Horas trabajadas en actividad principal no agropecuario
34 horas_principal horas trabajadas ocupación principal
35 horas_secundaria Horas trabajadas ocupación secundaria
36 horas_principal_industria Horas trabajadas en industria
37 horas_principal_comercio Horas trabajadas en comercio
38 horas_principal_otros sectores Horas trabajadas en otros sectores
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.
 49

V. ACTIVIDADES LABORALES Y ACCESO A INFRAESTRUCTURA

EN EL SECTOR RURAL

Partiendo de las condiciones de vida de los residentes rurales, como su exposición a ciertos
riesgos climáticos y de otro tipo, más la lejanía de los centros urbanos, los resultados de las
decisiones macroeconómicas, son factores clave de cara a su desarrollo e incidencia de la
pobreza.

En este sentido, es importante indagar sobre los vínculos entre las políticas públicas y los
hogares rurales. En específico, cómo el cúmulo de infraestructura rural puede determinar el
abanico de oportunidades, a las que pueden acceder las familias, en tanto que los hogares rurales
puedan reaccionar frente a dicho ambiente decidiendo que cantidad de tiempo dedicar entre
varias actividades.

Por ejemplo, a través de la EHPM 2005 es posible inferir la cantidad de horas trabajadas
en varias actividades. Así, separando la población rural en segmentos según quintiles de ingreso
y calculando el promedio de horas semanales trabajadas en actividades agrícolas y no agrícolas,
los hogares rurales distribuyen su tiempo como indica el cuadro 15; se aprecia como en la media
que aumentan las horas trabajadas en el sector no agropecuario también aumenta el ingreso.

Cuadro 15

PROMEDIO DE HORAS DE TRABAJO A LA SEMANA EN SECTOR AGRÍCOLA Y NO AGRÍCOLA

SEGÚN QUINTIL DE INGRESO FAMILIAR

Quintiles de ingreso familiar

Sectores 1 2 3 4 5
Horas de trabajo en sector agrícola 102,9 107,2 110,4 98,5 105,8
Horas de trabajo en sector no agrícola 24,8 62,2 109,6 172,4 257,7
Horas de trabajo en industria 5,1 12,9 24,1 36 61,2
Horas de trabajo en comercio 14 28,2 40,6 72,9 116,2
Horas de trabajo en otros 10,7 34 68,9 99,5 141,5
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.

Se observa también que los hogares incrementan las horas de trabajo en otras actividades
como la industria y el comercio, de tal modo que los trabajadores del primer quintil dedican
24,8 horas a la semana al sector no agrícola, mientras que los que pertenecen al quintil cinco
dedican 257,7 horas a actividades no agrícolas, en promedio.

Los activos de infraestructura a los que los hogares pueden acceder son: electricidad,
agua, sanitario, recolección de desechos sólidos y teléfono fijo. Con estos elementos
mencionados se construyó el cuadro16, que describe los rasgos de la población analizada. Se
constata que en El Salvador mayor cantidad de activos de infraestructura están asociados con
mayores niveles de ingreso familiar. Efecto similar se encuentra si se toman distintas
 50

combinaciones de infraestructura: por ejemplo, un hogar que cuenta con electricidad, agua y
sanitario, posee un ingreso inferior a otro con todos los activos.

Cuadro 16

COMPOSICIÓN DE POBLACIÓN RURAL SEGÚN CANTIDAD DE ACTIVOS

DE INFRAESTRUCTURA Y TIPO DE INFRAESTRUCTURA

Ing.familiar
Por cantidad de activos Porcentaje Acumulado
mensual
Sin activos 8,0% 8,0% 157,8
Un activo 19,7% 27,7% 200,2
Dos activos 27,4% 55,2% 245,2
Tres activos 29,5% 84,7% 311,9
Cuatro activos 12,1% 96,8% 432,3
Cinco activos 3,2% 100,0% 486,7
Por tipo de activo
Solo agua 2,2% 2,2% 161,2
Solo agua y sanitario 4,8% 7,0% 193,6
Solo agua, electricidad y recolección de desechos 0,4% 7,4% 195,0
Solo sanitario 12,0% 19,4% 202,0
Solo electricidad 5,3% 24,6% 212,4
Solo electricidad y sanitario 18,1% 42,7% 253,0
Solo agua y electricidad 3,7% 46,5% 254,7
Solo agua, electricidad y sanitario 22,0% 68,5% 274,1
Todas a excepción de teléfono fijo 3,2% 71,7% 332,4
Todas a excepción de recolección de desechos 8,2% 79,9% 457,3
Todas las infraestructuras 3,2% 83,1% 486,7
Otras combinaciones 16,9% 100,0% 300,6
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.

En el gráfico 7, se muestra la relación entre la cantidad de activos y la distribución del

ingreso, la figura describe la densidad de la distribución del ingreso para tres grupos de hogares,
según cantidad de activos de infraestructura. Por un lado, el gráfico muestra cómo la media de
las distribuciones de ingreso aumenta de modo que hogares con mayor cantidad de activos
presentan ingresos mayores, como se ha indicado. El gráfico también muestra un desplazamiento
de la distribución del ingreso, lo que implica que la concentración del ingreso muestra cambios
con la cantidad de activos. Al calcular el índice de gini para los grupos según cantidad de
activos, se obtuvo que los grupos con menos activos y más activos presentaron índices de gini
mayores o mayor inequidad, en comparación del grupo con una cantidad de activos intermedia,
que presenta mayor equidad.
 51

Gráfico 7

DISTRIBUCIÓN DE DENSIDAD DEL INGRESO (KERMEL)

Y COEFICIENTE DE GINI

Cantidad de Indice de Gini

.6

Activos (Ing. Percapita)

Con cero activos 0.486
Con uno activos 0.442
Con dos activos 0.419
Con tres activos 0.457
.4

Con cuatro activos 0.429

Con cinco activos 0.446
Den sid ad
.2
0

0 2 4 6 8
x
kdensity cero_activ os kdensity t res _activ os
kdensity cinco_activ os

Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.

El cuadro 17 distingue la cantidad de horas trabajadas en el sector no agropecuario, de

acuerdo con el acceso de los hogares por tipo de infraestructura y quintil de ingreso. Por un lado,
se aprecia que el promedio de horas destinadas a trabajos no agropecuarios aumenta a medida que
aumenta la cantidad de activos que el hogar posee. Por ejemplo, analizando los hogares del
primer quintil, los que tienen cero activos destinan una cantidad menor de horas a trabajos
diferentes a los agropecuarios, que tienen una cantidad mayor de activos o poseen más acceso a
infraestructura, lo cual permite diversificar sus fuentes de ingreso. Esto es mucho más claro en
los hogares del quinto quintil, aquellos hogares con mayor acceso a varios tipos de
infraestructura, también destinan más horas trabajo a actividades no agrícolas.
 52

Cuadro 17

PROMEDIO DE HORAS TRABAJADAS EN SECTOR NO AGROPECUARIO POR QUINTIL DE

INGRESO FAMILIAR

Promedio de horas trajabadas- No Agropecuario Quintiles de ingreso familiar rural

Cantidad Activos 1 2 3 4 5
Cero activos 13,81 41,61 94,16 165,04 140,70
(42.40) (85.66) (111.55 (182.06) (209.82)
Un activo 16,37 68,95 132,05 181,15 276,37
(46.52) (109.74) (137.01) (180.71) (257.95)
Con electricidad 27,8 63,7 111,1 169,4 254,9
(69.37) (106.10) (136.79) (181.40) (230.40)
Con agua 25,4 68,8 110,4 169,6 264,5
(69.84) (110.11) (134.13) (171.63) (233.53)
Con sanitario 25,9 64,5 109,3 169,2 261,5
(68.64) (107.47) (135.80) (182.91) (231.89)
Con recolección de desechos 82,2 92,1 133,1 193,9 303,4
(114.75) (138.38) (140.06) (166.13) (224.92)
Con teléfono fijo 34,5 58,0 95,4 159,2 230,2
(84.1) (100.58) (153.59) (197.74) (218.26)
Solamente con agua y electricidad 17,5 58,4 135,1 183,9 256,4
(48.82) (97.78) (149.25) (181.71) (225.14)
Solamente con agua, electricidad y sanitario 24,3 65,2 116,0 181,9 287,5
(66.72) (100.01) (133.84) (174.79) (244.66)
Con todas las infraestructuras 62,2 49,7 130,9 147,4 305,4
(103.34) (108.03) (149.15) (153.35) (238.53)
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.

Es necesario advertir que las diferencias anteriores no permiten afirmar con robustez, que
mayor posesión de activos o que mayor acceso a servicios básicos aumenta la cantidad de horas
trabajadas en actividades no agropecuarias; sin embargo permiten identificar ciertas nociones
sobre las variables claves a utilizar con la metodología del PSM, con la cual se consigue
cuantificar el ingreso añadido, controlado por las características de cada hogar.

El método de emparejamiento, pasa por tomar en cuenta los otros factores que pueden
influir en el aumento del ingreso familiar, de tal manera que al comparar un grupo de control, y
otro de tratamiento, que contengan las mismas características, se puedan identificar las
diferencias. El cuadro18, compara las medias de diferentes características o variables del grupo
que tiene cero activos con otras familias que posean una cantidad mayor de activos.

Los resultados parecen sugerir que los ingresos familiares no solo son diferentes por que
la familia posea más activos, estadísticamente hablando, sino que también, influye en ellos los
años de escolaridad del jefe de hogar, factores demográficos como la población menor de 14
años, que afecta la tasa de dependencia, lo que implicaría que el ingreso no solo aumenta por el
acceso a infraestructura sino que también por un componente de capital humano que indicara
mejoras en la calidad de la fuerza laboral.
 53

El tiempo y la distancia a los mercados más grandes 50 de las ciudades principales,

también es diferente, lo cual es importante para los hogares rurales, tanto para realizar
transacciones como para trabajar. Este resultado sugiere que el ingreso puede aumentar con las
mejoras viales que puedan disminuir el tiempo de acceso a grandes mercados. Por otro lado, al
acceder a una cantidad de activos mayor, otras características de los hogares cobran relevancia,
por ejemplo, la jefatura femenina, y la recepción o no de remesas pasan a ser significativas.

Cuadro 18

DIFERENCIAS DE CARACTERÍSTICAS ENTRE HOGARES SIN ACTIVOS

CONTRA HOGAR CON OTRA CANTIDAD DE ACTIVO*

Activos
Caracteristicas 0 1 2 3 4
Ingreso Familiar
Mensual 153,71 193,86 *** 249,97 *** 315,56 ** 419,129 ***
Miembros Hogar 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5
Seguro del Jefe Hogar 4,90 4,71 * 4,57 ** 4,41 *** 4,087 ***
MujerJefe Hogar 0,26 0,26 0,27 0,29 0,350 **
Edad Jefe Hogar 46,62 45,71 46,00 47,34 48,939 **
Años de Escolaridad
Jefe Hogar 1,72 2,49 ** 3,28 *** 3,71 *** 4,661 ***
Personas < 14 años 1,93 1,81 1,70 *** 1,59 *** 1,406 **
Personas > 65 años 0,24 0,22 0,22 0,25 0,273
Total de Remesa
Familiar 11,47 12,54 25,88 42,38 *** 79,786 ***
Hogar recibe remesas 0,12 0,13 0,20 0,26 *** 0,420 ***
Tiempo a Mercado
(raster) 4 218,28 3 804,29 ** 3 656,71 *** 3 193,53 *** 2 989,921 **
Area disponible
(manzanas) 1,63 1,72 1,87 1,82 3,559 ***
Area Cultivada
(manzanas) 0,87 0,87 0,90 0,94 1,364 **
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.
Notas: Seguro del Jefe de Hogar =1, cuando el jefe posee seguro medico.
Personas < 14 años y > 65 años = Número de miembros del hogar con la respectiva restricción.
*Prueba de hipótesis, las medias de la distribución de las variables son iguales.
Nivel de significancia de rechazo de hipótesis *10% ** 5% *** 1%.

50
Se tomaron en cuenta ciudades con más de 50 mil habitantes.
 54

VI. IMPACTO DE LAS INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA PÚBLICA

SOBRE LOS INGRESOS RURALES

En esta sección se busca calcular empíricamente el impacto de la infraestructura en las horas

trabajadas, en la asignación de mano de obra entre actividades y en los ingresos totales de los
hogares rurales de El Salvador. Para ello se emplea la metodología de PSM, expuesta en la
sección 3.

Para calcular los propensity scores se utilizó un modelo probit, para los casos siguientes:

⎧ = 1 si se tiene 1 activo
Un activo⎨
⎩= 0 si se tiene 0 activos

⎧ = 1 si se tiene 2 activos
Dos activos ⎨
⎩= 0 si se tiene 0 activos

⎧= 1 si se tiene 3 o más activos

Tres o más activos ⎨
⎩ = 0 si se tiene 0 activos

En todos los casos se probaron diferentes especificaciones en el modelo probit; no

obstante, se emplearon aquellas que cumplieron con la condición de balanceo. En los dos
primeros casos las variables independientes que se incluyeron son: edad del jefe del hogar (años)
y su cuadrado; sexo del jefe del hogar (1= mujer); años de escolaridad del jefe del hogar; raza del
jefe del hogar, y el número de personas en el hogar. En el modelo probit para tres activos se
emplearon las variables independientes siguientes: edad del jefe del hogar (años) y su cuadrado,
sexo del jefe del hogar (1= mujer); años de escolaridad del jefe del hogar; raza del jefe del hogar,
y número de personas mayores de 65 años de edad.51

Una vez obtenidos los propensity scores se realizaron las estimaciones de impacto, donde
para cada una se utilizó la opción de área común (common support), 52 es decir, el área donde
existen observaciones suficientes de ambos grupos para hacer las comparaciones. Las
estimaciones se realizaron en STATA con base en el programa propuesto por Becker e Ichino
(2002).

51
Además de las estimaciones para la muestra general se realizan estimaciones para algunas
submuestras y en cada una se estimó un modelo probit y se utilizaron especificaciones que cumplieron con
la propiedad de balanceo.
52
La importancia de proceder de esta forma ha sido enfatizada por Dehejia (2005).
 55

1. Análisis de los tipos de inversiones públicas en infraestructura rural

que generen los mayores efectos

a) Impacto en las horas trabajadas

El cuadro 19 incluye un análisis de regresión donde la variable dependiente son horas

totales trabajadas por hogar. Las variables explicativas son, el acceso a infraestructura, la jefatura
femenina, seguro del jefe del hogar, recepciones de remesas, años de escolaridad del jefe del
hogar etc.

Según la estimación, los factores asociados con aumento en las horas de trabajo son, el
tiempo para acceder al mercado, el nivel de ingreso, si la jefatura es femenina, si hay personas
menores de 14 años en el hogar. También las variables de infraestructura resultaron
significativas, la posesión solamente de electricidad, y agua incrementaría las horas de trabajo,
asimismo otras combinaciones de activos que incluyen además de electricidad y agua, teléfono y
sanitario.
Cuadro 19

ANÁLISIS DE REGRESIÓN, VARIABLE DEPENDIENTE HORAS TOTALES

TRABAJADAS POR HOGAR

Horas-total Coeficiente Error estándar

Jefatura femenina -34,47 13,07 ***
Seguro del jefe de hogar -7,59 5,45
personas menor de 14 años 29,38 2,87 ***
personas mayores de 65 años -0,24 9,50
Hogar Recibe Remesas -116,68 11,46 ***
Tiempo a mercado ( ciudad con más de 50 mil hab.) 0,0045398 0,0018773 **
Solamente agua y electricidad 141,35 84,66 *
Ingreso familiar mensual 0,35 0,02 ***
area cultivada 7,90 4,41 **
Con Serivicio Sanitario 193,73 77,08 **
Con Telefono fijo -173,31 78,71 **
Con recolección desechos -156,30 51,69 ***
Solamente electricidad 229,44 79,38 ***
Solamente agua 227,61 86,98 ***
Solamente sanitario -1,61 15,05
Solamente electricidad y sanitario -21,92 13,98
Solamente electricidad y recolección de desechos 140,54 330,87
Solamente electricidad y fijo 299,76 226,28
Solamente santario y recoleccion de desehos 256,03 91,25 ***
Solamente santario y fijo 472,47 281,37 *
Solamanete agua, electricidad, sanitario y desechos 163,78 82,38 **
Solamente agua, electricidad, sanitario y fijo 184,90 81,28 **
todas las infraestructuras 377,43 124,34 ***
Otras Combinaciones 180,75 78,57 **
Años de educación del jefe del hogar -9,02 1,79 ***
_cons 20,17 83,26
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.
Estadísticamente significativo * 10% **5% ***1%
 56

En el cuadro 20 se presenta la estimación del ATT, donde la variable dependiente es el

logaritmo de las horas trabajadas por el hogar en la semana. 53 Los métodos de estimación que se
utilizaron son: Nearest Neighbor, Kernel y Stratification. En el de Kernel se utilizó una
distribución normal y un ancho de banda igual a 0.001 y se emplearon errores estándar bootstrap
para el cálculo de los estadísticos t. 54 Todos lo coeficientes estimados resultaron estadísticamente
significativos.

Cuadro 20

ATT: IMPACTO EN HORAS TRABAJADAS POR EL HOGAR A LA SEMANA, POR NÚMERO DE

ACTIVOS. COMPARACIÓN RESPECTO A HOGARES SIN ACTIVOS

(Porcentajes)

Nearest Neighbor Kernel Stratification Promedio

No. De activos ATT T ATT T ATT T ATT
1 activo 11,8 2 239 14,3 5 544 13,2 3 400 13,1
2 activos 20,9 3 821 19 2 046 16,6 4 050 18,8
3 o más activos 21 4 356 18,4 8 477 19,7 5 292 19,7
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.
Nota: Los coeficientes en negritas son estadísticamente significativos al nivel de 5% o menos.

Se puede apreciar que como efecto de tener mayor acceso a infraestructura los hogares
elevan la proporción de horas que dedican a trabajar. Los hogares rurales con un activo trabajan
en promedio, alrededor de 13% más que aquellos sin acceso alguno. Los hogares que cuentan con
dos activos trabajan en promedio cerca de 19% más que hogares similares que no poseen activos,
mientras que los hogares que cuentan con más de dos activos trabajan cerca de 20% más que
aquellos hogares con características similares que no cuentan con activos.

Con base en los resultados del cuadro 20 se elaboró el gráfico 8. Como se observa entre
mayor sea el número de activos, mayor es el impacto de la infraestructura en elevar las horas
trabajadas.

Dado que la infraestructura induce a los hogares rurales de El Salvador a trabajar un

mayor número de horas, a priori lo que podría esperarse es que los ingresos también aumentaran
como resultado de contar con más activos de infraestructura. Esto se verificará en los apartados
siguientes.

53
Al utilizar como variable dependiente al logaritmo de las horas, las diferencias
se interpretan como proporciones.
54
En el trabajo se realizaron 50 repeticiones para calcular los errores estándar.
Becker e Ichino (2002) proponen por default 50 repeticiones en su programa de estimación en STATA,
mismas que utilizan Heckman, Ichimura y Todd (1997); Jefrey Smith y Petra Todd (2003) utilizan a lo
más 250 repeticiones; Dehejia y Wahba (2002) emplean 500 repeticiones.
 57

Gráfico 8

Impacto de la infraestructura en las horas trabajadas por el

hogar

25.0

20.0

15.0
%

10.0

5.0

0.0
1 activo 2 activos 3 o más activos

Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.

b) Impacto en la distribución del tiempo entre actividades laborales

Un gran número de actividades requiere de determinados activos de infraestructura (agua,

electricidad, teléfono, etc.) para poder ser realizadas. Así, cuando los hogares rurales cuentan con
acceso a estos activos es probable que incursionen en nuevas actividades y, en consecuencia,
modifiquen la forma como asignan su tiempo entre las diferentes actividades laborales.

En el caso de El Salvador, en principio lo que se esperaría es que los hogares rurales, al

contar con acceso a más activos prefieran insertarse en nuevas actividades generadoras de
ingresos, principalmente de tipo no agrícola. Con el objetivo de constatar si esto sucede, se
analizará el impacto de la infraestructura en tres actividades laborales que son relevantes en este
país: el sector agropecuario, el comercio, y la industria. El resto de las actividades se clasificaron
en conjunto.

El Cuadro 21 presenta el impacto de contar con un cierto número de activos en la

proporción de horas trabajadas en cada actividad, con base en los métodos Nearest Neighbor y
Stratification.

Como indican los dos métodos, la infraestructura impacta en reducir la proporción de

horas laborales dedicadas por los hogares rurales en actividades agropecuarias, al mismo tiempo
que incentiva en gran medida la proporción del tiempo que se dedica a actividades del sector
comercio y otras actividades, y en una menor proporción a actividades industriales. El impacto
tiende a ser más mayor mientras el número de activos a los que el hogar tiene acceso sea también
mayor.
 58

Dado que los hogares al acceder a activos de infraestructura reducen la proporción del
tiempo que dedican a actividades agropecuarias e incrementan la proporción que dedican a otras
actividades donde la remuneración promedio es más elevada se esperaría que los ingresos
incrementen. En el aparatado siguiente se verificará si esto sucede.

Cuadro 21

ATT: IMPACTO EN LA PROPORCIÓN DEL TIEMPO DEDICADO A DIFERENTES ACTIVIDADES,

POR NÚMERO DE ACTIVOS COMPARACIÓN RESPECTO A HOGARES SIN ACTIVOS

(Porcentajes)

Nearest Neighbor
Agropecuario Comercio Industria Otras
No. de activos ATT T ATT T
1 activo -0,117 -3,86 0,056 2,964 0,016 0,586 0,061 2,279
2 activos -0,176 -5,569 0,101 5,028 0,066 2,317 0,075 2,68
3 o más
activos -0,37 -13,66 0,186 11,162 0,128 5,915 0,183 7,582

Stratification
Agropecuario Comercio Industria Otras
No. de activos ATT T ATT T
1 activo -0,117 -3,86 0,065 4,515 0,027 1,663 0,058 2,938
2 activos -0,176 -5,569 0,108 7,818 0,061 2,889 0,085 3,506
3 o más
activos -0,37 -13,66 0,181 13,475 0,117 6,497 0,188 10,992
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.
Nota: Los coeficientes en negritas son estadísticamente significativos al nivel de 5% o menos.

c) Impacto en los ingresos totales

El modelo teórico expuesto en la sección 3 indica que la infraestructura afecta los ingresos
de los hogares rurales a través de su impacto en la asignación del tiempo total del hogar, y en el
patrón de asignación de mano de obra entre actividades. En los dos apartados anteriores se
presentó evidencia de que la infraestructura eleva el número de horas que los hogares rurales de
El Salvador dedican a actividades laborales y modifica la asignación del tiempo entre actividades
laborales a favor de actividades del sector comercio o el sector industrial, por ejemplo. En este
apartado se busca evaluar en qué medida la infraestructura puede impactar en los ingresos de los
hogares rurales.

Con base en la metodología de PSM se realizaron las estimaciones de cuatro métodos, que
se presentan en el cuadro 22, donde la variable dependiente es el logaritmo del ingreso total de
los hogares rurales. En Radius Matching la estimación se hizo con un radio de .01, en Kernel se
utilizó una distribución normal y un ancho de banda de .001 y se emplearon errores estándar
bootstrap para el cálculo de los estadísticos “t”. Todos los coeficientes obtenidos son
 59

estadísticamente significativos y presentan resultados similares, tal como se observa en el

gráfico 9. Por tanto, los resultados son robustos estadísticamente.

Cuadro 22

ATT: IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA EN EL INGRESO DEL HOGAR,

POR NÚMERO DE ACTIVOS. COMPARACIÓN RESPECTO A HOGARES
SIN ACTIVOS

(Porcentajes)

Nearest Neighbor Radius

No. de activos ATT T ATT T
1 activo 14,4 2,81 17,5 4,28
2 activos 36,8 7,108 39 10,061
3 o más activos 70,2 11,578 82,9 23,756

Kernel Stratification
No. de activos ATT T ATT T
1 activo 15,6 3,515 14,8 3,616
2 activos 34,8 6,846 33,6 8,291
3 o más activos 81,2 20,43 81,3 22,688
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.
Nota: Los coeficientes en negritas son estadísticamente significativos al nivel de 5%
o menos.

La infraestructura tiene un gran impacto en elevar los ingresos de los hogares rurales de
El Salvador, tal como indican los cuatro métodos de estimación. Cuando los hogares acceden a
un activo su ingreso incrementa, en promedio, entre 14% y 17%. El ingreso de los hogares que
acceden a dos activos es superior entre 34% y 39%, en promedio, que el de hogares similares que
no cuentan con activos. Cuando los hogares pasan de no contar con activos a tener tres o más
activos a la vez, su ingreso incrementa, en promedio, entre 70% y 83%. Estos resultados sugieren
que cuando se lleva a los hogares rurales de El Salvador más de un activo, el impacto de la
infraestructura tiende a multiplicarse.
 60

Gráfico 9

IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA EN LOS INGRESOS DE LOS HOGARES RURALES

Nearest Neighbor Radius

(Intervalo de confianza al 95%) (Intervalo de confianza al 95%)

80 90
70 80

60 70
60
50
50
%

%
40
40
30
30
20 20
10 10
0 0
1 activo 2 activos 3 o más activos 1 activo 2 activos 3 o más activos

Kernel Stratification
(Intervalo de confianza al 95%) (Intervalo de confianza al 95%)

90 90
80 80
70 70
60 60
50 50
%

40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
1 activo 2 activos 3 o más activos 1 activo 2 activos 3 o más activos

Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.

Por lo tanto, los resultados obtenidos dan evidencia de que la infraestructura es un

elemento que tiene un gran impacto en los ingresos de los hogares rurales y, en consecuencia,
puede ser un factor para reducir la pobreza y para afrontar de mejor forma los retos que el
CAFTA puede implicar. Además, cuando los activos se complementan su impacto es mucho
mayor. La siguiente sección busca profundizar sobre este último punto.
 61

2. Análisis de las complementariedades de diferentes tipos de infraestructura

Los resultados encontrados hasta el momento sugieren que las complementariedades entre activos
son importantes para que el impacto de la infraestructura en los ingresos de los hogares rurales
sea más elevado. En este apartado se busca analizar el impacto por tipo de activo y cómo es el
impacto cuando ellos se complementan.

En el cuadro 23, se presentan las estimaciones del impacto de la infraestructura en el

ingreso de los hogares rurales de El Salvador, por tipo de activo. 55 Como se observa,
individualmente la electricidad eleva en promedio el ingreso de los hogares en alrededor de 17%.
Cuando se complementa con el agua el ingreso se eleva en cerca de 69%, cifra superior a la que
se obtienen cuando los hogares acceden a agua y teléfono en conjunto. Cuando los hogares
acceden a agua, electricidad y teléfono a la vez pueden llegar a duplicar sus ingresos.

Cuadro 23

ATT: IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA EN EL INGRESO DEL HOGAR,

POR TIPO DE ACTIVO. COMPARACIÓN RESPECTO A HOGARES SIN ACTIVOS

(Porcentajes)

Nearest Neighbor Stratification

No. de activos ATT T ATT T
Electricidad 17,3 2,311 17 2,978
Agua y teléfono 60,3 15,63 65 22,493
Electricidad+Agua 68,6 11,137 68,7 13,742
Electricidad+Agua+Teléfono 99,9 20,028 96,8 16,179
Nota: Los coeficientes en negritas son estadísticamente significativos al nivel de 5% o menos.
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.

En la grafico 10 se ilustran los resultados obtenidos en el cuadro 23 y en él se puede

observar que cuando los activos se complementan en mayor medida, el impacto en los ingresos
tiende a ser mucho mayor.

55
Debido a que se tenían pocas observaciones no fue posible obtener el impacto individual de
el teléfono y el agua.
 62

Gráfico 10

IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA EN EL INGRESO DEL HOGAR,

POR TIPO DE ACTIVO

Nearest Neighbor

120
100
80
60
%

40
20
0

o
d

a
no

on
da

gu
fo

éf
ci

A
lé

d+
tri

el
te
ec

T
da

a+
y
El

ci
ua

gu
tri
Ag

A
ec

d+
El

da
ci
tri
ec
El

Stratification

120
100
80
%

60
40
20
0
o
d

a
no

on
da

gu
fo

éf
ci

A
lé

d+
tri

el
te
ec

T
da

a+
y
El

ci
ua

gu
tri
Ag

A
ec

d+
El

da
ci
tri
ec
El

Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.

 63

Algunos autores han encontrado evidencia de que el impacto de los activos de

infraestructura física en los ingresos puede variar dependiendo de las condiciones de las
carreteras con que cuenten los hogares. Por ejemplo, Canning y Bennathan (2000) encuentran que
las tasas sociales de retorno de la electricidad y las carreteras son más elevadas si ambos activos
se complementan, que las obtenidas de forma individual.

En el cuadro 24, se presentan los resultados de la estimación del impacto de la

infraestructura cuando se tiene acceso a otros servicios (mercados y escuelas en este caso). Para
el análisis se consideró que un hogar vive cerca de un punto principal si se encuentra en el rango
de cero a la distancia promedio menos una desviación estándar. Se consideró que un hogar vive
lejos de un punto principal si se encuentra en el rango de la distancia media más una desviación
estándar y la distancia máxima reportada en la encuesta. Las observaciones que no contaban con
información sobre el tiempo que se tarda en llegar a un punto principal no fueron consideradas.

Cuadro 24

ATT: IMPACTO EN INGRESO DEL HOGAR. COMPLEMENTARIEDADES CON OTROS SERVICIOS

COMPARACIÓN RESPECTO A HOGARES SIN ACTIVOS

(Porcentajes)

Nearest Neighbor Stratification

Cerca de un Lejos de un Cerca de un Lejos de un
mercado mercado mercado mercado
No. de activos ATT T ATT T ATT T ATT T
Dos activos 75,6 2,594 37,4 1,979 67,3 4,555 40,6 14,233
Tres o más activos 80,5 4,005 73,5 4,481 90,6 3,424 78,4 6,778

Nearest Neighbor Stratification

Cerca de una Lejos de una Cerca de una Lejos de una
escuela escuela escuela escuela
No. de activos ATT T ATT T ATT T ATT T
Dos activos 68,2 3,483 45,5 3,352 76,7 4,288 45,4 4,225
Tres o más activos 85 3,816 80,8 5,355 100,2 3,822 81 7,03
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.
Nota: Los coeficientes en negritas son estadísticamente significativos al nivel de 5% o menos.

Los métodos de estimación que se emplean son Nearest Neighbor y Stratification. Como
se observa, cuando los hogares viven cerca de un mercado el impacto de la infraestructura es más
elevado que cuando viven lejos. Lo mismo sucede en el caso de las escuelas.

Los hogares que viven cerca de un punto principal es probable que tengan caminos en
mejores condiciones, por lo que de estos resultados se puede desprender que el acceso (o
distancia) a mejores caminos o a otros servicios de infraestructura puede potenciar (o limitar) el
impacto de los activos en los ingresos.
 64

Los resultados de este apartado refuerzan el hecho de que la complementariedad entre

activos físicos es muy importante para elevar los ingresos de los hogares rurales de El Salvador.
El apartado siguiente está dedicado a analizar si la complementariedad con activos de capital
humano también es importante.

a) Complementariedades con activos de capital humano

Algunos autores han señalado la importancia de que los activos físicos se complementen con
el capital humano. Por ejemplo, Van de Walle (2000) encuentra que los impactos de la irrigación
en los ingresos de los hogares de Vietnam son superiores entre mayor es la educación de las
personas. Así, es importante encontrar evidencia de si en El Salvador el capital humano se puede
complementar con los activos físicos.

En el cuadro 25, se compara el impacto de la infraestructura en los ingresos de los hogares

cuyo jefe tiene un bajo nivel educativo (seis años de estudio) con los hogares cuyo jefe tiene un
nivel educativo medio o superior (al menos nueve años de estudio). De acuerdo con el método
Nearest Neighbor el impacto es más alto cuando el jefe de familia del hogar tiende a ser más
educado.

Estos resultados sugieren que la educación, y en consecuencia el capital humano, es un

factor importante que puede contribuir en incrementar el impacto de la infraestructura en los
ingresos de los hogares rurales de El Salvador.

Cuadro 25

ATT: IMPACTO EN INGRESO DEL HOGAR A LA SEMANA.

COMPLEMENTARIEDADES CON ACTIVOS DE CAPITAL HUMANO
COMPARACIÓN RESPECTO A HOGARES SIN ACTIVOS

(Porcentajes)

Nearest Neighbor
Jefe de hogar
Jefe de hogar con nivel
con bajo nivel educativo medio
educativo o superior
No. de activos ATT T ATT T
Al menos un activo 53.4 8.675 84.12 2.122
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM 2005.
Nota: Los coeficientes en negritas son estadísticamente significativos al nivel
de 5% o menos.
 65

VII. POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS PARA ARREGLOS INSTITUCIONALES

A manera de resumen del recorrido institucional realizado, en el cuadro 26, se ordenaron las
catorce instituciones mencionadas, que intervienen en el sector rural, según área de
infraestructura. Destaca como, por ejemplo, el FISDL, las Alcaldías y Red Solidaria, traslapan
sus acciones en varias áreas, atienden el sector de red vial y carreteras, agua, saneamiento, salud,
electricidad y educación, por tanto están en una posición favorable para realizar la coordinación
más adecuada posible.

Cuadro 26

INSTITUCIONES POR ÁREAS DE INFRAESTRUCTURA

Sector Red vial y

Agua Saneamiento Salud Electricidad Telefonía Educación Riego
Institucion carreteras
Alcaldías
FISDL
RED SOLIDARIA
ANDA
MSPAS
MOP
FOSALUD
FOVIAL
MARN
SIGET
MINED
FINET
MINEC
ISSS
MAG
Fuente: Elaboración propia.

Como se ha identificado, para que el impacto de la inversión en infraestructura en los

niveles de vida de la población rural sea mayor, conviene que las intervenciones en el área rural
sean coordinadas, más que aisladas, ya que existen complementariedades en los distintos
sectores. En este sentido, es preferible que las acciones de las instituciones mencionadas se
refuercen mutuamente, lo que se puede conseguir a través de acuerdos interinstitucionales, lo que
también puede evitar duplicidad de esfuerzos. Como se ha mencionado, en El Salvador, existen
este tipo de acuerdos, como los citados convenios MOP- Alcaldías, Alcaldías- Red Solidaría,
FINET- Alcaldías y MINED- Red Solidaria, entre otros. Se recomienda seguir y reforzar el
trabajo en este sentido.

Otras instituciones como ANDA, MSPAS, MINED, MOP, FOVIAL, FOSALUD, ISSS,
MARN y MAG, se dedican principalmente a sus áreas. Es recomendable que estas instancias del
estado, fortalezcan su coordinación y mediante acuerdos interinstitucionales organicen sus
esfuerzos entre sí y con las demás instituciones, principalmente con las alcaldías. Lo mismo, es
válido para las alcaldías, se recomienda que ante la complementariedad de los tipos de
infraestructura, efectúen sus propios proyectos de manera coordinada.
 66

La incorporación de los usuarios y comunidades rurales, en las redes de comunicación,

también ha conseguido resultados positivos. Por ejemplo, EDUCO, el principal programa del
MINED, para el área rural, ha sido favorable, a la vez que también ha incrementando la
responsabilidad de las comunidades, hacia la educación. Aunque con menores resultados, los
SIBASI en el área de salud y las ADESCOS, en al área de agua, son extensiones de esta
modalidad, habrá que esperar que estos dos programas ganen mayor experiencia.

Con respecto, a las alcaldías, se ha observado, que con el FODES la ejecución de

proyectos viales ha venido aumentando, hasta el punto de sobrepasar la ejecución por parte del
FISDL y el MOP. Esto tiene congruencia con su responsabilidad, de dar atención a las calles y
caminos vecinales ubicados en la mayor parte de la red terciaria y la totalidad de los caminos de
huella, localizados en gran medida en zonas rurales.

A pesar que las alcaldías aducen falta de recursos y solicitan la responsabilidad sea
transferida a FOVIAL o al MOP, los recursos que el FOVIAL pudiera transferir hacia las
alcaldías, resultarían todavía escasos para cubrir la totalidad de necesidades de los caminos
vecinales. Se sugiere distinguir con mayor precisión en el marco legal, cuales son las
competencias del gobierno central y cuáles de los gobiernos locales.

También se ha incrementado la responsabilidad de las alcaldías en el área de saneamiento,

tras la disposición del MARN, donde se les prohíbe depositar los desechos en rellenos a cielos
abierto o que no cubran, los estándares de calidad. Al respecto, se está a la espera de cómo las
municipalidades se adecuan a la norma. La reglamentación es positiva en el sentido de mejorar la
disposición final, sin embargo, en tanto en el país existen solamente 11 rellenos sanitarios que
reúnen las condiciones necesarias, y que están ubicados geográficamente de manera más
concentrada en las áreas urbanas, más que todo en el AMSS, los municipios más rurales y más
alejados deberán asumir costos más elevados de transporte.

Con lo anterior, es importante destacar que como las alcaldías son ejecutaras de buena
parte de la inversión pública en el sector rural, es trascendental que aumenten sus capacidades de
gestión y administración de proyectos. Teniendo presente que en 2005, de las 262 alcaldías, 174
informaron al MH sobre la ejecución del presupuesto, también se recomienda que fortalezcan sus
procesos de rendición de cuentas.

Por otro lado, en específico, se considera que la institucionalidad asociada con el sector
agua es débil, por lo cual es pertinente meditar sobre la creación de una entidad rectora a nivel
nacional que promueva y desarrolle una institucionalidad adecuada para sector de agua, que bajo
una visión integral contemple el agua a nivel macro, y desarrolle estrategias para cada subsector
vinculado con el agua. 56 Con lo anterior, se espera mejorar la gobernabilidad del sector. En la
actualidad, la creación de esta institución, se encuentra en discusión en la Ley General de Aguas.

56
Dimas (2006).
 67

CONCLUSIONES

Este estudio se planteó como objetivo proporcionar elementos que permitan entender la relación
causal entre la infraestructura y los ingresos de los hogares rurales de El Salvador. Para lo cual se
analizó empíricamente los efectos del acceso a activos en las horas trabajadas, la proporción de
horas laborales que dedica en diferentes actividades, y los ingresos de los hogares rurales de El
Salvador.

Los resultados encontrados revelan que existen algunas diferencias entre los hogares que
cuentan con un mayor número de activos de infraestructura y aquellos cuyo acceso es bajo. En
general los primeros poseen niveles de ingreso más elevados.

Con base en la metodología de PSM se encontró que el acceso a la infraestructura rural

induce a que los hogares de El Salvador dediquen un mayor número de horas en actividades
laborales. Al tener acceso a un activo, los hogares trabajan en promedio, alrededor de 13% más.
Los hogares que cuentan con más de dos activos trabajan cerca de 20% más que aquellos hogares
con características similares que no cuentan con activos. Además, la infraestructura expande las
oportunidades laborales al elevar la proporción de horas trabajas en actividades no agrícolas.

Los efectos anteriores se traducen en mayores oportunidades de ingreso para los hogares
rurales, quienes al acceder a un activo incrementan su ingreso, en promedio, entre 14% y 17%.
Mientras que cuando pasan de no contar con activos a tener tres o más activos a la vez
incrementan su ingreso, en promedio, entre 70% y 83%.

Se encontró que los hogares que viven cerca de un punto principal (mercados o escuelas,
por ejemplo) obtienen un retorno mayor en ingresos como resultado de acceder a infraestructura
que aquellos que viven lejos, lo que sugiere que con conectividad el efecto en los ingresos de los
hogares rurales es más elevado. Asimismo, se corroboró que cuando se lleva a los hogares rurales
de El Salvador más de un activo, el impacto de la infraestructura tiende a multiplicarse.

Los impactos de la infraestructura en el ingreso son mayores en aquellos hogares cuyas

capacidades les permiten aprovechar de mejor forma su posesión de activos. Se obtuvo evidencia
de que el impacto en los ingresos es más alto cuando el jefe del hogar tiende a ser más educado.
Esto sugiere que la educación, y en consecuencia el capital humano es un factor importante que
puede contribuir en incrementar el impacto de la infraestructura en los ingresos.

Ya que inversiones complementarias maximizan el impacto en los ingresos conviene que

las políticas públicas de intervención en el área rural, sean coordinadas, más que aisladas, para
que el impacto en los niveles de vida de la población rural sea mayor, en tanto que las inversiones
de infraestructura estimulan el aumento de las horas laboradas y la mejor asignación del empleo.
Institucionalmente, en El Salvador, el programa Red Solidaria está ejecutando una función
importante de coordinación en este sentido.
 68

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 71

Anexos
 73

Cuadro A-1

COSTOS POR TIPO DE INFRAESTRUCTURA

MANEJADOS POR CADA INSTITUCIÓN PARA 2006

Infraestructura Unidad Costo por Unidad

Carreteras Nuevas a/ km
Carretera Especial 3 800 000
Carretera Primaria 1 900 000
Carretera Secundaria 1 520 000
Carretera Terciaria Modificada 1 140 000
Rural Modificada 950 000
Mejora de Carreteras b/ km
Pasar de Primaria a Especial 805 000
Pasar de Secundaria a Primaria 270 000
Pasar de Terciaria Modificada a Secundaria 138 000
Pasar de Terciaria a Terciaria Modificada 280 000
Mantenimiento de Carreteras km 6 315,51
Vías Pavimentadas 5 216,45
Vías no Pavimientadas
Electrificación c/
Costo por Kilómetro de Línea Aérea de Baja Tensión Rural km 6 573,69

Acometida Electrica desde baja tensión hasta la vivienda (Acometida, dos hilos de 95,00
120 v más medidor)
Agua d/
Costo de Cañería Metro Lineal
Suelo común y sin rotura de pavimiento 13,19
Suelo común y con reparación de adoquinado 19,70
Suelo común y con reparación de pavimento 34,19
Instalación de una Cantarera o un chorro público (Acometida) 287,47

Telefonos Públicos
Fuentes:
a/ Ministerio de Obras Públicas, incluye diseño, supervición, construcción y adquisición de
derechos de vía.
b/ Se entiende mejoramiento cuando ya existe la vía y se modifican sus aspectos geométricos como
ancho de rodadura, curvas y pendientes, o superficie de rodamiento.
c/ AES, El Salvador. Costo por km incluye, US$ 5 305,25 en materiales, US$ 1 122,51 de mano de obra
US$ 145,93 en gastos generales e imprevistos técnicos.
d/ ANDA, Costo de Acometida incluye, US$ 142,40 de terracería, US$ 68,57 de caja, US$ 31,43 de medidor
US$ 12 de válvula, US$ 33,07 de IVA.
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Cuadro A-2

CONVENIOS VIGENTES PARA EL AÑO 2007

CONVENIOS MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y ALCALDÍAS VIGENTES PARA 2007

Long. (km) Convenio

Tramo suscrito con Tipo de obra Aporte MOP Aporte instit. To tal
Alcaldía:
Pavimentación de calle El Rodeo - Granja Los Mangos y 6,05 Colón Pavimentación 491 165,8 443 335,4 934 501,1
calles de Cantón el Capulín
Reparación de caminos vecinales de Sociedad 40,4 Sociedad Reparación y 203 864,7 66 295,4 270 160,0
baslatado
Reparación de caminos vecinales de Concepción Batres 34,2 Concepción Conformación y 179 690,2 50 438,2 230 128,4
Batres balastado
Bacheo de vías urbanas de Usulután 3,5 Usulután Bacheo 19 574,3 33 657,6 53 231,9
Recarpeteo de vías urbanas de San Ramón 1,01 San Ramón Recarpeteo 47 038,9 51 324,2 98 363,1
Reparación de calles y caminos vecinales de Lolotique 35,7 Lolotique Conformación y 501 539,6 128 978,9 630 518,5
balastado
Reparación de caminos vecinales de Cojutepeque 11 Cojutepeque Conformación y 24 138,8 7 664,4 31 803,2
balastado
Reparación de caminos vecinales de Yucuaiquín 16,56 Yucuaiquín Conformación y 136 870,3 38 873,1 175 743,4
balastado
Reparción de caminos vecinales de Tepecoyo 35 Tepecoyo Conformación 14 301,3 2 567,8 16 869,1
Apertura y reparación de caminos vecinales de Corinto 21,05 Corinto Apertura, 241 368,8 69 545,1 310 913,8
Conformación y
balastado
Total 207,47 1 972 473 1 092 680 3 065 153
Fuente: Ministerio de Obras Públicas.

Cuadro A-3

TRAMOS DE PROGRAMA CAMINOS RURALES FASE II

2007 2008
Nuevo Cuscatlán-desví Huizúcar/Bulevar Orden de Metapán-Citalá
Malta y Lomas de Candelaria
El Guaje-San Marcos Sesori-Chapantique
Venecia-San José Cortez (Apopa) C.Panamericana-Santiago de la Frontera
C.del Litoral-Garita Palmera 2009
Ilopango-Asino y Santiago Texacuangos Nueva Esparta-Polorós
Nva. Concepción-San Pablo Tacachico Circunvalación lago de Coatepeque
Suchitoto-Cinquera-Tejutepeque Corral de Mulas (Jiquilisco)
Desvío Comasagua-Teotepeque
Fuente: Ministerio de Obras Públicas.
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Cuadro A-4

TRAMOS Y DISTANCIA DE CARRETERA

LONGITUDINAL DEL NORTE

La Carreteria Longitudinal del Norte Distancia km

La Virgen (El Salvador-Frontera de Guatemala)-
Nueva Concepción 56,3
Chalatenango-Nuevo Edén de San Juan 99,3
Nuevo Edén de San Juan-Osicala 62,9
Osicala-Concepción de Oriente (El Salvador-
Frontera Honduras) 72,4
Total 290,8
Fuente: Convenio del Reto del Milenio entre GOES y MCC.

Cuadro A-5

DESCRIPCIÓN DE SEGMENTOS DE CARRETERAS

DE RCC

Segmentos de carreteras Distancia km

San José Conacaste-Potónico-Cerrón Grande-
Jutiapa- Tejustepeque y Ramal 23,04
Ilobasco - Presa 5 de Noviembre 32,4
San Miguel de Mercedes-S.Antonio los
Ranchos -Potónico 14,93
Nombre de Jesús-Arcatao 16,87
Masahuat- Santa Rosa Guachipilín 12,25
Nueva Concepción - Texistepeque 27,29
San Fernando-Dulce Nombre de María 31
San Francisco Morazán - Tejutla - El Paraíso 15,03
Sesori- Nuevo Edén de San Juan 15,3
Anamoros - Lislisque 8,5
Perquín - Paso del Mono 13,17
Arambala - Joateca 17,8
Cantón El Carrizal- San Antonio 7,15
San Simón - San Isidrio 3,65
Total 238,38
Fuente: Convenio del Reto del Milenio entre GOES y
MCC (siglas en inglés).
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Cuadro A-6

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE RUBROS

DEL PREMODER

Categoría %
1.Vehiculos 1,02
2. Contratos y convenios de servicios y auditorías
13,04
3. Fondos de Inversiones 70,42
3.1. Inversiones en Reconstrucción 10,16
3.2. Contratos a Proveedores de servicios Técnicos
22,24
3.3. Convenios Institucionales 29,90
3.4. Inversiones de modernización rural 7,41
3.5. Fondos Reservados para servicios financieros 0,70
4. Gastos de Operación 15,53
4.1.Salarios y Honorarios 9,90
4.2.Gastos Operativos 0,64
4.3.Sin asignación 4,98
Total 100,00
Fuente: Diario Oficial, No. 178 tomo 356 del 25 de septiembre
de 2002.