KAN SIR 明清中央政制 高級程度會考中國歷史科 2011

明代中央政制

一、明代中央政制的概況

明 初 的 中 央 政 府，大 體 承 襲 元 制：設 中 書 省 總 理 政 務，置 左 右 丞 相 統 率 百 官 。

中書省下設吏、戶、禮、兵、刑、工六部，執行全國政務。洪武十三年，左
丞相胡惟庸以「圖謀不軌」被誅，乃罷中書省，廢丞相之職，由皇帝直轄六
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部 。成祖朝，任用內閣參預機務。英宗朝，信用司禮監。由是中央政府之組
織如下：

皇帝

司禮監(英宗後)
內閣(成祖後)

六科給事中 都察院 六部 五軍都督府 大理寺 通政司

太 祖 廢 相 後，將 政 權 分 予 吏 戶 禮 兵 刑 工 六 部，互 不 統 屬。六 部 之 上 再 無 統 領 ，

謂之「禿頭尚書」，而皇帝則自兼領宰相事。軍權方面，由前後左右中五軍
都督府管理，徵調則隸兵部。由是全國軍政大權盡握皇帝之手，文武百官皆
無裁斷之權，事事莫不請旨。此外，設都察院糾劾百官，為天子耳 目，與
六部並稱世卿；取銷門下省之司諫、正言等諫議官員，僅置吏戶禮兵刑工六
科給事中，名為補闕拾遺，實為六部百司稽察之事，由是形成君主專制的局
面。

二、內閣與司禮監

1. 上 述 為 明 代 中 央 政 制 概 況，但 自 成 祖 朝 起，內 閣 權 勢 漸 大；英 宗 親 政 後 ，

司禮監崛起。可以說，明代一如前代，以近臣侵奪外廷之權：內閣和司
禮監都是皇帝的秘書官，先是內閣侵外朝部院之權力，繼之而司禮監侵
內閣和部院之權。唯跟前代不同者，明朝皇帝非為澎脹皇權，因皇權自
太祖廢相，已然極大；明朝之用內閣和司禮監，乃為減輕君主工作之負
擔。

2. 在外廷的部院、又外又內的內閣，以及內廷司禮監職權的確定後，即成
為 明 代 中 央 政 治 運 作 的 常 態 ， 也 就 是 英 宗 復 辟 之 後 的 情 況 ( 參「 明 朝 的 政
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治 運 作 」 一 節 )。 反 過 來 看 ， 明 代 之 權 臣 ， 即 世 宗 朝 嚴 嵩 、 神 宗 初 張 居
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正 ；巨閹，即憲宗朝汪 直、武宗朝劉瑾 、熹宗朝魏忠賢 之得以擅政，

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北宋神宗改革中央體制，重行三省，但卻名不符實。南宋以來，三省趨於一省，宰相兼樞密，合軍政大權，權勢極
大，故屢有權相之出現。元代續行獨省制度，只有中書而無門下、尚書省。宰相統轄樞密院、御史台及宣政院以外的
一切行政機關，地位極隆。而且，元代自世祖傳位成宗，繼後君主到順帝即位，前後四十年間更易十個帝王，其中一
半在繼位時發生糾紛，更有臣下發動政變。例如文宗與權臣燕帖木兒毒殺明宗；英宗遭鐵木迭兒所弒。權臣助皇帝得
位，進而擔任宰相，由是令元代宰相權勢甚重。明承元制，故宰相權重，由是引起明太祖朱元璋的猜忌，削而奪之。
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嚴嵩於世宗嘉靖二十一年(1542)入閣，二十三年(1544)為內閣首輔，四十一年(1562)倒台，專政 18 年。
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張居正於穆宗隆慶元年(1567)入閣，神宗萬曆元年(1573)為內閣首輔，萬曆十年(1583)病殁，專政 10 年。
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是個別地打破部院、內閣和司禮監之平衡關係，可以說，他們的專權反
是政治的變態。

A. 內閣
洪武十五年，仿宋制設殿閣學士，為皇帝襄理文墨，屬翰林院之分枝。
由於政務繁多，皇帝不能一一親自動筆批決奏章，便口授大學士寫出，
即 所 謂「 傳 旨 當 筆 」。成 祖 朝，在 每 早 朝 視 百 官 之 後，與 內 閣 秘 密 參 謀 ，
內 閣 遂 成 皇 帝 的 決 策 班 子 。 宣 宗 朝 ， 內 閣 可 對 政 務「 票 擬 」(參 內 閣 職 掌
一 節 )，然 後 讓 皇 帝 參 考 決 定。英 宗 朝，天 下 奏 章 必 通 知 內 閣，此 之 謂「 預
聞」政事。權重之內閣，如仁宣時期之三楊、後來的嚴嵩、張居正，猶
如漢唐之宰相。但另一方面，英宗以後，司禮監的崛起，成為皇帝之最
信任者，故內閣亦往往受制於司禮監。

B. 司禮監
I. 洪武十七年，太祖設立司禮監，僅為宦官機關其中一衙門。宣宗朝，設
立內書堂，命翰林官專授宦官讀書識字。亦在宣宗朝，由於政務繁多，
皇帝連內閣的票擬也無法一一御批，遂由皇帝口述，命深懂文墨的司禮
監代筆，替皇帝「批紅」，確立司禮監在宦官衙門第一署之地位。

II. 英宗之後，司禮監不斷擴張。組織上，以掌印、秉筆太監為首腦，有文
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書房、御馬監等衙門，形成和內閣、部院相對的龐大機構 。司禮監的批
紅 工 作 為：除 文 字 偏 旁 錯 誤 可 以 徑 加 改 正 外，必 須 完 全 照 錄 內 閣 的 票 擬 。
事實上，內閣草擬的每道詔旨，都留有底稿並登記造冊，若宦官擅改票
擬，內閣即可向皇帝澄清。但正德以後，司禮監的權力再度擴大，內閣
票擬在司禮監批紅中遭到駁回或留中不發，故司禮監反成為宰相機關。
甚至乎，巨閹汪直、劉瑾、魏忠賢在皇帝的緃容下亂政：擅改閣票、自
行票擬，儼如皇帝的真身。

III. 明代宦禍固然出之於司禮監的大宦官，但制度上，司禮監亦是皇帝越軌
的 第 一 道 防 線。皇 帝 的 意 旨，須 經 司 禮 監 才 能 下 到 內 閣，若 旨 意 不 合「 祖
制」，司禮監亦據理力爭。如憲宗欲易儲，司禮太監懷恩以社稷安定為
由，「死拒不從」。事實上，明代之宦官亦非全屬奸邪之輩，憲宗朝之
懷恩；神宗朝之馮保、張宏、王安等等。

三、明代的政治運作
1. 太祖朝
自太祖洪武十三年廢宰相後，全國政、財、軍種種大權集中於皇帝一人身
上，所有文武長官都沒有裁斷之權，事事莫不請旨，形成君主專制之局。

2. 成祖至英宗
成祖時期，依然乾綱獨斷，但在每早朝視百官之後，與內閣秘密參謀，然
後作出決策。仁宗及宣宗朝，皇帝繼續與內閣共議定策。內閣並在皇帝的
授意和指令下，能夠直接干預六部和都察院的事務，票擬之權也自宣宗朝
始。乃至英宗復辟後，亦倚重內閣商政。因此，成祖至英宗朝之中央政治

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汪直於憲宗成化十三年(1477)掌西廠，成化十九年(1483)被貶南京，專權 6 年。
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劉瑾於武宗正德元年(1506)用事，五年(1510)被誅，專權 5 年。
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魏忠賢於熹宗天啟元年(1621)用事，思宗崇禎元年(1627)自殺，專權 7 年。
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明朝末年，「司禮秉筆六人，名下各有六人、六部、兩直、十三省各有專司。」(《明史‧職官三》)整個宦官機關，
共廿四衙門，包括十二監、四司、八局。詳參郇蕾： 《明朝宦官制度的特點及作用研究》，西北師範大學碩士論文，2009
年。
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運作為：在皇帝「事必親躬」之下，聯同內閣共議政治，處理事務，發出
命令。

3. 憲宗至熹宗
憲宗以後，皇帝多垂拱而治，司禮監之內廷角色自英宗後多有加強，以至
有憲宗朝汪直、武宗朝劉瑾、熹宗朝魏忠賢之擅政。除世宗朝嚴嵩、神宗
初張居正能掌政外，內閣反成為內外廷之連繫機關。其時明朝中央決策系
統之常態運作為：全部政務的處理、裁決，重大問題的決策，幾乎均由各
部門議定。府、部、院諸衙門該管事務，皆由各衙門先行提出處理意見，
是為「部議」。官民建言奏章之重大者，先由禮部，後由六部尚書、都御
史、六科給事中聚議裁處，是為「廷議」。官員的任免升黜，文歸吏部、
武由兵部；在京三品以上大臣及在外督撫，則由「廷推」；重大刑獄，刑
部 、 都 察 院 、 大 理 寺 (合 稱 三 法 司 )難 以 結 案 者 ， 聯 同 高 級 官 員 一 齊 商 議 ， 是
為「廷鞫」。所有奏章，包括部議、廷議、廷推、廷鞫等結果，均由內閣
「 票 擬 批 答 」 ( 參 內 閣 職 權 中 ， 有 關 票 擬 批 答 的 「 下 之 上 達 」 部 份 )。 對 票 擬
進行最後審批的則是司禮監的「批紅」，最後以皇帝的名義下旨，由六科
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給事中簽署確認，向全國頒布 。

部門 職掌
1. 府、部、院各衙門 日常行政、提供決策建議
2. 廷議、廷推、廷鞫 重大事件、任命、案件之集體會議，提
供決策建議
3. 內閣票擬 總滙上述外廷的政務，然後撰寫票擬，
可視之詔令初本，供皇帝參考
4. 司禮監批紅 代皇帝對票擬作最後審批

皇 帝 的 詔 令、各 政 府 部 門 啟 奏 的 批 答，若 未 經 內 閣 票 擬，則 被 稱 為「 中 旨 」、

「手敕」，或「內批」。若各政府部門的啟奏、內閣的票擬上呈後，皇帝
最 終 未 有 下 命 決 策 ， 則 稱「 留 中 不 發 」。 這 兩 種 情 況 ， 均 不 符 合 正 常 程 序 。

4. 思宗
思宗對政治之參與極高，其事必親躬之程度，跟明初諸帝實不遑多讓。但
思宗剛愎自用，並不信任臣下，也公平地說，朝臣之質素雖間有能力者，
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亦多低下庸碌 。因此，即使思宗之努力，明朝亦終覆亡。

四、內閣大學士的選任與首輔制

1. 明太祖洪武十五年初設殿閣大學士時，僅得華蓋、武英、文華三殿及文
淵、東閣二閣，各設大學士。仁宗時增謹身殿。但明初雖設四殿二閣，
但不同時並置，故其員額亦沒有一定。最初閣臣的任用，是皇帝特簡翰
林 院 的 官 員 擔 任 ， 孝 宗 以 後 則 由 重 要 的 朝 臣 商 議 決 定 (即 廷 推 )， 並 請 旨
簡用。到神宗年間，張居正在內閣權大，閣臣的進用，由首輔決定。熹
宗以後，宦官和倖臣朋比為奸，閣臣的選用，根本就不循正軌。崇禎年
間，曾一度用枚卜方式，舉行金瓶拈籌筆點閣臣，亦有考試選用閣臣的
辦法。

2. 明 代 內 閣 大 學 士 大 多 出 身 翰 林 院。《 明 史‧選 舉 志 》說：英 宗 天 順 以 後 ，

「非進士不入翰林，非翰林不入內閣」。其中，孝宗、穆宗、光宗及熹

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此常態運作並不代表司禮監、內閣和六部毫無衝突。事實上，三者之權力矛盾不少，尤其閣權與部權之爭。詳參楊
維波：〈明代閣權與部權之爭的歷史軌跡〉 ，上饒師範學院學報，2009 年 2 月。
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《明史》
：「( 崇禎 )帝初即位，鑑撤鎮守中官，委任大臣。繼而廷臣競門戶，兵敗糧絀，不能贊一策，乃思復用近侍。」
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宗五朝，皆清一色的翰林內閣。此外，又有謂：「庶吉士始進之時，已
群 目 為 儲 相。通 計 有 明 一 代 宰 輔 七 十 餘 人，由 翰 林 十 九。」按 明 代 科 舉 ，
每榜一甲進士三人，即狀元、榜眼、探花，二三甲則選二十人為庶吉士
(孝 宗 弘 治 六 年 定 )， 若 論 比 率 來 說 ， 一 甲 而 為 內 閣 大 學 士 者 ， 更 比 庶 吉
士為高；但若論絕對數值，則庶吉士多於一甲翰林。

3. 翰林院官員往往能為內閣大學士，有三大原因：一者，翰林官多為皇帝
東 宮 (任 太 子 )之 時 、 或 於 經 筳 講 學 之 時 ， 任 伴 讀 官 或 進 講 官 ， 因 而 受 到
皇帝的賞識。二者，宮中設「內書堂」，挑選年幼太監入堂讀書。內書
堂的教習均為翰林官，而司禮監又多出自內書堂，故翰林官與宦官亦有
千絲萬縷的關係，翰林官由是得宦官之助而為內閣大學士。三者，孝宗
以後規定入閣的標準為「學術純正」，令翰林官處於優勢；再加上非翰
林不得任禮部尚書、侍郎，而內閣又多由禮部尚書、侍郎簡選，更令內
閣多出自翰林。

4. 最初內閣大臣備顧問時，其職權並無明確的劃分，大學士之間也沒有太
大的磨擦，但自內閣閣臣藉票擬而掌大權後，大學士如何分工合作，以
執行職務，就成為政治上一大問題。從宣宗宣德年間到英宗正統年間，
雖然三楊同時執政，期間他們仍能同心協力，共襄國政，這主要是因為
他們三人同受皇帝的眷顧，而且由於他們長期相處，互相信賴，同心一
德，公忠體國，故當時並無所謂首輔制。

5. 明代的首輔制始於英宗天順年間，此時內閣之首輔是李賢。他始以兵部
侍郎升吏部尚書，兼翰林學士入閣。因吏部為六部之首，而兵部又握有
兵 權，他 又 能 與 同 僚 和 衷 共 濟，首 輔 之 權 乃 定。自 後 首 輔 例 兼 吏 部 尚 書 。
首 輔 與 其 他 閣 臣 的 地 位 有 很 大 的 分 別，權 力 方 面 亦 有 高 下。趙 翼 說：「 大
事皆首輔主持，次揆以下，不敢與較。」於是首輔乃儼然當時的首相。
世宗朝的嚴嵩、神宗初之張居正在內閣研商政務之際，雖美其名曰取之
公議，實際取決於他們一人，其餘皆唯唯諾諾，無敢可否，即使有敢言
者，亦遭排斥，於是積習為常，首輔成了內閣的領袖。

五、明代內閣的職掌

1. 票擬批答。所謂票擬，有兩種形式：一是上之達下、一是下之達上。上
之 達 下 者 ， 一 般 而 言 ， 由 皇 帝 授 意 、 司 禮 監 代 筆 (間 亦 有 皇 帝 親 筆 )， 寫
一簡單「旨意」，由司禮監送到內閣；或由宦官直接口傳「聖旨」予內
閣。內閣按規定格式，將皇帝旨意寫成正式文字，然後由司禮監朱筆照
抄，經六科簽發後頒行。一般例行的諭旨，如皇帝死後遺詔、新帝即位
大詔等等，皆直接自動由內閣擬定，無庸授意。下之達上者，即中外上
達皇帝的奏章，先發交內閣，由內閣票擬：檢閱內容，附以意見，並擬
具辦法，以小紙條墨書貼於疏面，再進呈御覽。俟皇帝硃批後，再發交
各衙門遵行。

2. 與議及奏請之權。內閣在開始時既為一秘書機關，故與議自始即有，大
學士亦奉之為主要職責。與議的方式，可分面議及會議兩種。面議行之
於宣德以前，會議開始於宣德之後。明制規定，政無大小，悉付內閣商
議。奏請和與議不同。與議是皇帝立於主動地位，提出問題，諮商於大
學士，以徵詢其意見。奏請乃是大學士主動地向皇帝發表政見。大學士
的職責甚廣，奏請的內涵主要包括人事任免及政事的意見。

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3. 用 人、諫 諍 方 面，皇 帝 選 用 大 臣，雖 然 內 閣 無 權 參 與，但 得 向 皇 帝 推 薦 ，

或當皇帝垂詢時，向皇帝表示意見。此種權力雖無決定性的用，但亦常
為皇帝採納。此外，內閣亦擔任諫諍工作。當國政有失，或皇帝本人行
為失檢，內閣閣臣須據理諫諍。

本文與其他教科書不同之觀點：
一般教科書 本文
1. 內閣制為主 1. 中央政制為主，內閣制為其中重要部分
2. 視 (任 何 )宦 官 干 政 為 制 度 變 態 2. 視 宦 官 (系 統 )為 中 央 政 制 的 重 要 部 分
3. 無 3. 明 代 中 央 政 制 為「 監 閣 共 理 制 」或「 雙 軌 運 行 制 」
4. 常態：不明 / 君主專制 4. 常態：憲宗至熹宗之制度運作
5. 太祖君主專制特殊處理
6. 成祖至英宗朝為過渡時期
7. 巨閹、權臣弄政為制度之變態
5. 皇帝不視朝有害施政 8. 世 宗 、 神 宗 不 視 朝 (早 朝 )無 關 大 局

參考書目、論文：

一、明代中央制度：
1. 林 鎮 國 ： 〈 明 代 中 樞 章 奏 批 轉 程 序 初 探 〉 ， 歷 史 教 學 問 題 ， 20 04 年 第 1 期
2. 孫 書 磊 ： 〈 明 代 公 文 制 度 述 略 〉 ， 南 京 工 業 大 學 學 報 ， 20 05 年 2 月
3. 關 文 發 、 顏 廣 文 ： 《 明 代 政 治 制 度 研 究 》 ， 中 國 社 會 科 學 出 版 社 19 9 6 年 版
4. 王 天 有 ： 《 明 代 國 家 機 構 研 究 》 ， 北 京 大 學 出 版 社 19 96 年 版
5. 張 顯 清 、 林 金 樹 ： 《 明 代 政 治 史 》 ， 廣 西 師 範 大 學 出 版 社 20 03 年 版
6. 李 渡 ： 《 明 代 皇 權 政 治 研 究 》 ， 中 國 社 會 科 學 出 版 社 20 04 年 版
7. 方 志 遠 ： 《 明 代 國 家 權 力 結 構 及 運 行 機 制 》 ， 科 學 出 版 社 20 08 年 版

二、監閣共理制 / 雙軌運作制：
1. 歐 陽 琛 ：〈 明 代 內 書 堂 考 略 ( 兼 論 明 司 禮 監 和 內 閣 共 理 朝 政 ) 〉， 江 西 師 範 大 學 學 報 ， 19 9 0 年 第 3
期
2. 張 自 成 ：〈 明 代 雙 軌 運 行 中 央 輔 政 體 制 述 論 〉， 求 是 學 刊 ， 19 96 年 第 3 期
3. 劉 曉 東 ：〈 監 閣 共 理 與 相 權 轉 移 ： 明 代 監 閣 體 制 探 賾 〉， 東 北 師 大 學 報 ， 19 98 年 第 4 期
4. 李 渡 ： 〈 論 明 代 監 閣 二 元 互 制 中 樞 行 政 體 制 〉 ， 中 國 行 政 管 理 ， 20 0 4 年 第 4 期
5. 程 方 、 楊 繼 枝 ： 〈 明 代 皇 權 與 中 央 雙 軌 輔 政 制 述 評 〉 ， 聯 城 大 學 學 報 ， 20 06 年 第 3 期
6. 呂 楊 ： 《 明 代 正 嘉 時 期 監 閣 權 勢 消 長 探 微 》 ， 西 北 師 範 大 學 碩 士 論 文 ， 20 07 年

三、內閣：
1. 趙 軼 峰 ： 〈 票 擬 制 度 與 明 代 政 治 〉 ， 東 北 師 大 學 報 19 88 年 第 2 期
2. 方 志 遠 ： 〈 明 代 內 閣 的 票 擬 制 度 〉 ， 江 西 師 範 大 學 學 報 19 88 年 第 4 期
3. 梁 希 哲 ： 〈 明 代 內 閣 與 明 代 的 官 僚 政 治 〉 ， 史 學 集 刊 ， 19 92 年 第 2 期
4. 杜 婉 言 ： 〈 論 明 代 內 閣 制 度 的 特 點 〉 ， 中 國 史 研 究 ， 19 92 年 第 4 期
5. 田 澍 ： 〈 明 代 內 閣 的 政 治 功 能 及 其 轉 化 〉 ， 西 北 師 大 學 報 ， 19 94 年 第 1 期
6. 林 延 清 ： 〈 嘉 靖 帝 對 內 閣 的 強 化 、 完 善 與 控 制 〉 ， 南 開 學 報 ， 19 96 年 第 4 期
7. 吳 建 軍 ： 〈 明 代 內 閣 與 中 央 政 權 體 制 演 變 的 互 動 關 系 〉 ， 鄭 州 大 學 學 報 20 06 年 第 3 期
8. 楊 維 波 ： 〈 明 代 閣 權 與 部 權 之 爭 的 歷 史 軌 跡 〉 ， 上 饒 師 範 學 院 學 報 ， 20 09 年 2 月
9. 陳 超 ： 《 明 代 「 大 禮 議 」 前 後 的 內 閣 體 勢 變 化 》 ， 東 北 師 範 大 學 碩 士 論 文 ， 20 03 年

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10 . 洪 早 清 ： 《 明 代 閣 臣 群 體 研 究 》 ， 華 中 師 範 大 學 博 士 論 文 ， 20 07 年
11 . 程 軍 ： 《 明 代 閣 臣 述 論 》 ， 清 海 師 範 大 學 碩 士 論 文 ， 20 08 年
12 . 武 萍 ： 《 明 代 的 內 閣 制 度 》 ， 中 國 政 法 大 學 碩 士 論 文 ， 20 09 年
13 . 時 江 玲 ： 《 明 朝 嘉 靖 至 萬 曆 前 期 的 內 閣 首 輔 研 究 》 ， 中 國 政 法 大 學 碩 士 論 文 ， 20 10 年
14 . 王 其 榘 ： 《 明 代 內 閣 制 度 史 》 ， 中 華 書 局 19 8 9 年 版
15 . 譚 天 星 ： 《 明 代 內 閣 政 治 》 ， 中 國 社 會 科 學 出 版 社 19 96 年 版

四、內閣有否相權之爭論
1. 劉 曉 東 ： 〈 明 代 丞 相 制 度 新 論 ──「 內 閣 非 相 說 」 質 疑 及 其 他 〉 ， 明 史 研 究 ， 第 七 輯
2. 李 渡 ： 〈 論 明 代 的 閣 權 〉 ， 文 史 哲 ， 19 95 年 第 6 期
3. 孟 廣 軍 ： 〈 從 嘉 靖 朝 大 禮 議 等 事 看 閣 權 對 皇 權 的 制 約 〉 ， 北 方 論 壇 ， 19 95 年 第 3 期
4. 謝 景 芳 ： 〈 假 皇 帝 與 代 管 家 ─ ─ 朱 元 璋 廢 相 後 的 明 代 閣 權 之 爭 及 其 批 判 〉 ， 齊 魯 學 刊 ， 19 96
年第 3 期
5. 王 海 燕：〈 雖 無 宰 相 之 名，實 有 贊 襄 之 責 ─ ─ 試 論 明 代 內 閣 制 度 的 作 用 〉，唐 山 師 範 學 院 學 報 ，
19 99 年 第 6 期
6. 田 澍 ： 〈 大 禮 儀 與 楊 廷 和 閣 權 的 畸 變 ── 明 代 閣 權 個 案 研 究 之 一 〉 ， 西 北 師 大 學 報 2 00 0 年 第
1 期
7. 煥 力 ： 〈 明 代 相 權 不 予 內 閣 〉 ， 內 江 師 範 學 院 學 報 ， 20 03 年 第 5 期
8. 何 兆 吉 ： 〈 明 代 內 閣 相 權 的 一 點 質 疑 〉 ， 大 連 民 族 學 院 學 報 ， 20 04 年 7 月

五、宦官：
1. 黃 才 庚 ： 〈 明 代 司 禮 監 專 權 對 奏 章 制 度 的 破 壞 〉 ， 故 宮 博 物 館 刊 ， 19 82 年 第 2 期
2. 歐 陽 琛 ： 〈 明 代 的 司 禮 監 〉 ， 江 西 師 院 學 報 ， 19 83 年 第 4 期
3. 方 志 遠 ： 〈 明 代 的 御 馬 監 〉 ， 中 國 史 研 究 ， 19 97 年 第 2 期
4. 郇 蕾 ： 《 明 朝 宦 官 制 度 的 特 點 及 作 用 研 究 》 ， 西 北 師 範 大 學 碩 士 論 文 ， 20 09 年

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清代中央政制

一、清代中央政制的演變

A. 太祖至世祖
帝號 概述
1. 太祖努爾哈赤 太祖立國，行遊牧民族民主制之八旗制度，後演變成「八和
天 命 16 16 - 26 碩貝勒共議制」。

2. 太宗皇太極 太宗解除了阿敏、莽古爾泰的威脅之餘，吸取明朝制度，立
天 聰 16 27 - 36 六部、置內三院。同時，增設議政大臣，逐步減低滿州貴冑
崇 德 16 36 - 43 的權勢。

3. 世祖福臨 世 祖 初 期 (順 治 元 年 至 七 年 )， 由 多 爾 袞 專 政 ， 「 議 政 處 」 (議
順 治 16 44 - 61 政 王 大 臣 會 議 ) 為 中 樞 決 策，內 閣 處 理 庶 政，但 奪 其 預 聞 之 權。

世 祖 親 政，議 政 處 依 然 主 理 軍 政 大 務；內 閣 權 力 則 有 所 提 昇 ，
從承旨批本而為先票擬後由皇帝決議。實際上，世祖乃以內
閣侵奪議政處之權力，進一步削弱滿州貴族的政治影響。由
是議政處、內閣「雙軌輔政制」漸成規模。

B. 聖祖及世宗
4. 聖祖玄燁 康熙初期，由鰲拜等四顧命大臣當政，內閣被廢。這是滿州
康 熙 16 62 - 17 22 貴族對世祖統治的反動。聖祖親政後，內閣復立，建立以皇
帝為中心的「御門聽政」的議政處、內閣雙軌輔政制度。

御門聽政：
上半部分：各重要衙門，包括六部、都察院、通政司、大理
寺等，輪班向皇帝奏陳政事。
下 半 部 分：奏 事 後，皇 帝 與 內 閣 大 學 士、學 士 仔 細 商 討 題 本 ，
作出裁決。同時，皇帝的命令，也由內閣擬定。

日 常 政 務 與 內 閣 商 討，遇 有 軍 機 大 事，則 與 議 政 處 研 究 方 略 。

5. 世宗胤禛 雍正初期，承聖祖朝制度。中晚期，創設軍機處取代議政處
雍 正 17 23 - 35 的功能，且軍機處所涉亦不單僅限軍務。

康熙朝：議政處與內閣之雙軌制

皇帝

議政處 內閣

軍事/外交 政務

機要 庶政

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雍正後：軍機處與內閣之雙軌制

皇帝

軍機處 內閣

軍事/外交 機要 庶政

奏摺 題本

決策中樞 行政總滙

澄清一：議政處及滿州貴族並無威脅皇權
議政處為滿州貴族勢力的代表，其權大者有三段短時期：
1. 皇 太 極 登 位 之 初 的 四 大 貝 勒 共 議 時 期，但 阿 敏、莽 古 爾 泰 旋 即 遭 太 宗 除 去，代 善 亦 知 所 退 讓，
太宗遂獨攬大權。
2. 多 爾 袞 攝 政 時 期，即 順 治 元 年 至 七 年。多 爾 袞 死 後 遭 清 算，世 祖 親 政 後，藉 內 閣 強 化 皇 權 ，
排斥滿州貴族勢力。
3. 四大顧命大臣專政時期，即康熙元年至八年。鰲拜伏誅後，聖祖乾綱獨斷。

滿 州 貴 族 勢 大 僅 在 上 述 三 節 短 時 期，其 他 則 全 為 皇 帝 獨 享 大 權。究 其 根 本 原 因，在 於 入 關 後，他

們 生 活 迅 即 腐 化，勇 武 之 風 大 減，難 以 對 皇 權 構 成 脅。甚 至 乎，他 們 所 具 的 軍 事 才 能、知 識 亦 難
堪國用，其衰尤見於聖祖中晚期。康熙三十六年，康親王傑書去世後，他們更不成氣候。

皇帝完全操控政局而不見議政處威脅者，可見諸於：
A. 制 度 上 ， 一 般 而 言 ， 議 政 處 要 在 皇 帝 授 權 下 ， 容 許 下 ， 才 能 參 與 軍 機 大 政 。 故 皇 帝 為 主 動 而
議 政 處 則 被 動，難 以 威 脅 皇 權。而 且，議 政 處 之 意 見 僅 供 參 考，皇 帝 並 不 一 定 依 從。顯 例 如
議撤三藩，議政處認為不可，但聖祖堅持己見，乃依皇帝。
B. 軍 機 處 創 制 之 始 直 到 高 宗 初 年，滿 族 的 軍 機 大 臣 多 為 原 先 之 議 政 處 大 臣，故 可 見 皇 帝 並 不 疑
慮議政處的威脅。乃至世宗臨終，亦以莊親王允祿、果親王允禮為輔政大臣。

澄清二：內閣不能制肘皇權
內閣權力有限，可謂不如明朝：
1. 無預聞奏章之權
順 治 元 年 ， 內 三 院 循 明 內 閣 舊 制 理 事 ， 二 年 ， 多 爾 袞 以 「 凡 陳 奏 本 章 照 故 明 例 ， 殊 覺 遲 誤 」， 故
清內閣並無明內閣之預聞奏章之權。
2. 票擬按皇帝之意行事
順 治 十 一 年，世 祖 定 內 三 院 票 擬 之 制：奏 章 由 皇 帝 親 批，或 大 臣 在 皇 帝 面 前 票 擬，若 有 應 改 之 事 ，
即面奏更改。故清內閣並不能以己意加諸票擬之內，又不如明代。
3. 皇帝對內閣票擬絕不放鬆
聖 祖 謂 ：「 各 部 院 本 章 ， 朕 皆 一 一 全 覽 。 外 人 謂 朕 未 必 通 覽 ， 每 多 疏 忽 ， 故 朕 於 一 應 本 章 ， 見 有
錯誤，必行改正，翻譯不堪者，亦改削之。」

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皇帝完全操控政局而不見內閣制肘者，可見諸於：
A. 軍 機 處 設 立 後 ， 內 閣 大 學 士 、 學 士 、 中 書 往 往 同 時 兼 任 軍 機 大 臣 、 章 京 ， 可 見 皇 帝 對 內 閣 的
信任。
B. 軍 機 處 成 立 後，內 閣 集 中 處 理 行 政，票 擬 題 本 的 數 目 大 量 增 加，工 作 更 形 繁 重，再 可 見 其 得
皇帝之信用。

澄 清 三 ： 南 書 房 非 侵 奪 內 閣 (撰 寫 諭 旨 )之 權 / 非 中 樞 機 關
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1. 聖祖決策重滿而輕漢 ，南書房由漢人組成 ，斷不可能為中樞機關。
2. 軍 機 處 成 立 後，南 書 房 依 然 存 在 而 直 至 清 亡，可 見 南 書 房 與 康 熙 時 期 的 議 政 處 或 內 閣、雍 正
後的軍機處之間，並無承繼或銜接的關係。

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A. 出身南書房而後為內閣、軍機處、部院等要職 ，並不能斷定南書房為中樞：
I. 一者，就如翰林院出身而為內閣大學士，參預機務，但並不等於翰林院為中樞。
II. 二 者，這 些 事 例 僅 能 說 明 這 些 官 員 之 所 以 被 寵 信，與 他 們 擔 任 過 南 書 房 有 關 而 已。甚 至 乎 ，
恰 好 相 反，若 然 南 書 房 為 中 樞，則 轉 任 內 閣、軍 機、部 院 則 豈 不 是 明 升 暗 降 ？ 這 是 不 合 理 亦
不 得 切 的。事 實 上，正 正 由 於 南 書 房 不 關 政 務，皇 帝 既 寵 信 入 值 南 書 房 的 官 員，後 來 遂 提 拔
他 們 為 內 閣 (及 後 來 之 軍 機 處 )、 部 院 之 要 職 。

B. 南書房起草之諭旨無關重要決策：
I. 一 者，諭 旨 分 兩 類，一 為 機 密，一 為 公 式。前 者 由 內 閣 負 責，後 者 亦 多 由 內 閣 而 偶 有 由 南 書
房 。 故 不 能 誇 大 南 書 房 的 政 治 作 用 。 事 實 上 ， 入 值 南 書 房 的 高 士 奇 亦 僅 稱「 有 時 召 余 至 內 殿
草 制 」。 聖 祖 交 付 南 書 房 的 工 作 是 ，「 凡 密 諭 及 朕 所 覽 講 章 、 詩 文 等 件 ， 纂 輯 書 寫 甚 多 」 ，
並無委以起草機密諭旨之重任。
II. 二 者，記 載 有 關 南 書 房 侵 奪 內 閣 起 草 之 權 的 史 料，都 在 乾 嘉 以 後，並 無 康 熙 朝 之 第 一 手 直 接
記 錄 ， 且 更 有 是 人 云 亦 云 或 揣 測 之 詞 。 例 如 ， 趙 翼《 簷 曝 雜 記 》：「 康 熙 中 ， 諭 旨 或 有 令 南
書 房 翰 林 撰 擬 」，僅 用「 或 有 」一 詞。《 清 史 稿 ‧張 英 傳 》所 謂「 一 時 制 誥，多 出 其 手 」亦
只是孤證，比清史稿更早的《國史列傳‧張英傳》並無此句。

澄清四：軍機處之設，世宗非為對付、防範政敵
設 軍 機 處 之 前，政 敵 已 然 清 除。雍 正 四 年，八 王 弟 允 禩、九 王 弟 允 禟 在 圈 禁 中 病 殁，十 四 王 弟 允
禵 被 革 爵，再 無 人 可 威 脅 世 宗 的 帝 位。軍 機 處 之 成 立，後 於 諸 王 弟 之 被 廢，故 難 言 利 用 軍 機 處 強
化 皇 權 。 事 實 上 ， 他 亦 自 言 當 時 「 人 心 共 知 敬 惕 矣 」， 沒 有 人 再 敢 半 點 懷 疑 他 得 位 不 正 。 以 至 到
世宗臨終，亦以莊親王允祿、果親王允禮為輔政大臣，對皇親國戚、滿州貴族無所畏懼。

C. 高宗至清亡
6. 高宗弘曆 乾隆初期，繼續秉承軍機處及內閣的雙軌輔政制度，但軍機
乾 隆 17 36 - 95 處權力不斷澎脹。中晚期，軍機處除決策外，亦侵奪部分內
閣的庶政權。五十六年，正式廢除議政處。

奏章處理：
題本：一般公務、國家庶政 → 內閣：行政
密摺：秘密議事 → 軍機處：決策
 乾隆中晚期，高宗甚至直接令軍機處就奏折內容擬諭，
御覽後發佈。

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決策軍政大事，必以滿族大臣而不預漢人。例如，康熙四十七、八年廢、復太子之事，只與滿族親貴商討。
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康熙朝僅一位滿人法海入值南書房。
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入值南書房而可考者有 34 人，後來官至二品以上大員者有 24 人。其中，官至內閣大學士就有張英、張廷玉父子等
5 人。
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7. 仁宗顒琰 嘉慶朝，正名軍機處為中樞，但同時又整頓、限制軍機處權
嘉 慶 17 96 - 18 20 力，重新維持雙軌輔政制度。

8. 宣宗旻寧 道 光 至 清 亡，皇 帝 與 軍 機 處 定 策，即 使 庶 政 亦 經 軍 機 處 篩 選 、

道 光 18 21 - 50 過目後，方才交由內閣票擬。於是由軍機處監控內閣，雙軌
制瓦解。

9. 文宗奕詝 晚期，設總理各國事務衙門，分擔軍機處的外交工作。
咸 豐 18 51 - 61
10 . 穆 宗 載 淳 英法聯軍之設後，設總理各國事務衙門。總署主洋務事宜，
同 治 18 62 - 74 取代了部份六部的行政功能。
11 . 德 宗 載 湉 八國聯軍之役後，總署改組為外務部，位在六部之上，成為
光 緒 18 75 - 19 08 行政機關。光緒三十二年，廢內閣。
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12 . 溥 儀 宣 統 三 年，宣 佈 撤 消 軍 機 處，成 立 責 任 內 閣 ，清 廷 隨 後 亦 旋
宣 統 19 09 - 11 即亡國。

澄清五：軍機處設置後，內閣成為閑曹之說過於籠統
D. 軍 機 處 設 置 後 ， 與 內 閣 有 不 同 之 分 工 。 軍 機 處 ( 與 皇 帝 ) 主 決 策 ， 處 理 關 係 國 家 大 政 的 密 摺 ，
廷 寄 命 令；內 閣 主 行 政，處 理 一 般 公 務 的 題 本，明 發 上 諭。自 軍 機 處 設 立 之 後，將 行 政 大 權
交 由 內 閣，內 閣 票 擬 題 本 的 數 目 由 是 大 量 增 加。乾 隆 時 期 的 內 閣 大 臣 程 晉 芳 便 曾 感 嘆 內 閣 職
重 ， 他 說 ：「 國 家 大 政 內 自 九 卿 以 下 ， 外 而 督 撫 藩 臬 ， 凡 諸 兵 農 禮 樂 刑 賞 之 事 ， 胥 由 是 出 納
焉，可不謂至重歟？」

E. 由 於 乾 隆 晚 期，軍 機 首 席 和 珅 專 權，故 嘉 慶 帝 掌 政 後，反 提 升 內 閣 之 權，以 免 軍 機 處 與 內 閣

權 責 失 衡。可 是 道 光 朝 以 後，由 於 中 央 與 地 方 官 員 濫 用 奏 折，致 使 題 本 衰 落，令 皇 帝 與 軍 機
處 所 處 理 之 政 務 成 倍 增 長，內 閣 則 工 作 日 減。到 光 緒 二 十 七 年，改 題 本 為 奏 折，內 閣 名 存 實
亡。至 三 十 二 年 正 式 被 廢，改 以 總 理 衙 門 為 六 部 之 首。括 言 之，計 軍 機 處 成 立 到 道 光 初，近
90 年 時 間 ， 內 閣 絕 非 閑 曹 。 道 光 以 後 到 光 緒 晚 期 ， 又 經 差 不 多 經 8 0 年 才 被 廢 棄 。

二、入關後，皇帝、議政處、內閣、軍機處與總理衙門在不同時期之關係：

帝皇 議政處 內閣 軍機處 總理衙門

世祖 多 爾 袞 專 政 時，為 中 初：公文之上呈下達
(順 治 ) 樞 決 策 軍 政 大 務；世 後：協助皇帝辦理日
祖 親 政 後，則 集 中 軍 常政務
機要務
聖祖 在 皇 帝 授 意 下，主 理 與皇帝商討政治要
(康 熙 ) 軍機重務 務，並在皇帝授意
下，票擬奏章
世宗 皇 帝 多 番 諮 詢 軍 內閣與軍機處分工 辦理西北兩路的軍
(雍 正 ) 務，但 未 達 要 求，權 未明。大學士、學 務之餘，亦贊襄決策
力遂移向軍機處 士、中書往往同時兼
任軍機大臣、章京

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戊戌政變後，康有為、梁啟超逃亡海外，鼓吹君主立憲之主張。1905 年，日本以立憲小國戰勝歐洲強國俄羅斯，於
是朝野輿論均一致要求立憲。1905 年，清廷為勢所迫，派親王載澤、兵部侍郎徐世昌等五大臣出洋考察改憲。1906
年，建議仿行日本憲政，下詔十年或以後立憲。1908 年，頒佈憲法大綱，但與君主專制無異。1910 年，在立憲派的
請願活動下，提前立憲。1911 年 5 月，宣佈撤消軍機處，成立責任內閣，閣員 13 人，滿人佔 8，滿人佔 4，蒙古佔 1。
滿族之中，皇族又佔五人，輿論嘩然，譏為「皇族內閣」 。
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帝皇 議政處 內閣 軍機處 總理衙門

高宗 初 年，仍 偶 有 向 議 政 處 理 庶 政 (題 本 )， 明 參議、協助皇帝處理
(乾 隆 ) 處 諮 詢 意 見，但 到 乾 發上諭。 重 要 政 務 (密 摺 )， 寄
隆五十六年正式被 信 諭 旨 (廷 寄 )
廢除。
仁宗 重得部分議事及頒 部份權力為內閣所
(嘉 慶 ) 佈諭旨之權，藉以制 取，但正式列為中樞
衡軍機處
宣宗 題本衰落，內閣漸無 兼理題本與奏折，權
(道 光 ) 可理之事 力更大
文宗 英法聯軍之役後，將 英法聯軍之役後設
(咸 豐 ) 外交工作交予總理 立，負責外交事務
衙門
穆宗 軍機大臣兼總理衙 負責外交及洋務
(同 治 ) 門職
德宗 光緒二十七年，改題 八國聯軍之役後，
(光 緒 ) 本為奏折，內閣名存 為行政部門之首，
實亡，三十二年被廢 位在六部之上
溥儀 宣統三年，撤消軍機
處

本文與一般教科書不同之觀點、內容：
一般教科書 本文
1. 議政王大臣會議 議政處
2. 議政王大臣會議權大，威脅王權 自 康 熙 親 政 ， 議 政 處 /滿 州 貴 族 不 能 威 脅 王 權 。
3. 順治、康熙朝內閣權大，阻礙王權伸張。 內 閣 權 力 有 限，不 能 阻 礙 王 權；內 閣 反 為 世 祖 、
聖祖之輔翼機關。
4. 聖祖藉南書房侵奪議政王大臣、內閣之權 南 書 房 僅 為 聖 祖 與 寵 愛 文 臣 的 舞 文 弄 墨 之 處，並
力。 非內廷決策機關。
5. 軍機處承南書房而來。 兩者並無關連。
↓
6. 軍機處之設乃在強化皇權。 軍 機 處 非 針 對 議 政 王 大 臣 會 議 /滿 州 貴 族 和 內 閣
而設
7. 軍 機 處 成 立 (雍 正 朝 )以 後 ， 內 閣 為 閑 曹 。 軍 機 處 成 立 後，協 助 皇 帝 及 軍 機 處 處 理 庶 政，職
務 繁 忙 。 仁 宗 朝 (嘉 慶 帝 )， 甚 至 壓 抑 軍 機 處 而 一
度擴大內閣的權力。道光帝以後，內閣職務日
少 ， 到 德 朝 (光 緒 帝 )晚 期 才 被 廢 棄 。
8. 軍機處為皇帝私人秘書 / 非正式但具實 軍 機 處 成 立 ( 雍 正 朝 ) 後 已 為 中 樞，到 仁 宗 朝 ( 嘉 慶
權的決策機關。 帝 )正 名 。

9. 無 雙軌輔政制
10 . 無 御門聽政制度
11 . 無 題本、奏摺之別

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參考論文、書目：

1. 杜家驥：〈對清代議政王大臣會議的某些考察〉，清史論叢第七輯
2. 杜 家 驥 ： 〈 清 代 議 政 處 考 略 〉 ， 清 史 研 究 ， 19 91 年 第 3 期
3. 杜 家 驥 ： 〈 康 熙 朝 以 後 的 議 政 王 大 臣 會 議 〉 ， 南 開 學 報 ， 19 95 年 第 1 期
4. 朱 金 甫 ： 〈 論 康 熙 時 期 的 南 書 房 〉 ， 故 宮 博 物 院 院 刊 ， 19 90 年 第 2 期
5. 朱 金 甫 ： 〈 清 康 熙 時 期 中 央 決 策 制 度 研 究 〉 ， 歷 史 檔 案 ， 19 87 年 第 1 期
6. 錢 實 甫 ： 〈 清 代 的 軍 機 處 〉 ， 歷 史 教 學 19 62 年 第 9 期
7. 呂 釗 ： 〈 清 代 軍 機 處 的 設 立 及 其 性 質 ——兼 與 錢 實 甫 同 志 商 榷 〉 ， 明 清 檔 案 論 文 選 編 ， 檔 案 出
版 社 19 85 年
8. 高 翔：也 論 軍 機 處、內 閣 和 專 制 皇 權 ─ ─ 對 傳 統 說 法 之 質 疑，兼 析 奏 折 制 之 源 起，清 史 研 究 ，
19 96 年 第 2 期
9. 高 翔：〈 略 論 清 朝 中 央 權 力 分 配 體 制 ─ ─ 對 內 閣、軍 機 處 和 皇 權 關 系 的 再 認 識 〉，中 國 史 研 究 ，
19 97 年 第 4 期
10 . 劉 建 鳳 ： 〈 試 論 清 朝 軍 機 處 產 生 之 偶 然 與 必 然 〉 ， 萊 陽 農 學 院 學 報 社 會 科 學 版 ， 20 0 5 年 第 2
期
11 . 劉 紹 春 ： 〈 嘉 慶 整 頓 軍 機 處 維 護 雙 軌 輔 政 體 制 〉 ， 清 史 研 究 19 93 年 第 2 期
12 . 吳 福 環 ： 《 清 季 總 理 衙 門 研 究 》 ， 文 津 出 版 社 ， 19 95 年
13 . 傅 宗 懋 ： 《 清 代 軍 機 處 組 織 及 職 掌 之 研 究 》 ， 台 灣 ， 嘉 新 水 泥 公 司 文 化 基 金 會 ， 19 67 年
14 . 莊 吉 發 ： 《 清 代 奏 折 制 度 》 ， 台 北 故 宮 博 物 館 ， 19 79 年
15 . 白 新 良 ： 《 清 代 中 樞 決 策 研 究 》 ， 遼 寧 人 民 出 版 社 ， 20 02 年
16 . 郭 成 康 ： 《 十 八 世 紀 的 中 國 政 治 》 ， 雲 龍 出 版 社 ， 20 03 年
17 . 王 劍 ： 《 明 代 密 疏 研 究 》 ， 吉 林 大 學 博 士 論 文 ， 20 04 年
18 . 宋 希 斌 ： 《 清 代 軍 機 處 職 權 的 形 成 及 其 演 變 》 ， 南 開 大 學 博 士 論 文 ， 20 05 年
19 . 杜 志 明 ： 《 明 清 內 閣 制 度 比 較 研 究 》 ， 蘭 州 大 學 碩 士 論 文 ， 20 06 年
20 . 趙 志 強 ： 《 清 代 中 央 決 策 機 制 研 究 》 ， 科 學 出 版 社 20 07 年

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