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Projeto de Análise da Conjuntura Brasileira 1

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Economia e política econômica


Data de fechamento do texto: 13 de abril de 2005.
Ceci Vieira Juruá

A Lei de Responsabilidade Fiscal:


Regras para a boa governança ?

"há os que observam a realidade como ela é e se perguntam


por que e há os que imaginam a realidade como nunca foi
e se perguntam por que não."

bernard shaw

Durante o mês de março passado, a imprensa econômica deu destaque aos problemas de
endividamento de estados e municípios brasileiros e às dificuldades que estas entidades vêm
encontrando para adequar suas contas às exigências legais. Em situação particularmente difícil
encontra-se a Prefeitura de São Paulo cuja dívida líquida é o dobro do que lhe seria permitido
pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), mas há outros estados em situação igualmente frágil.
Pensamos, por isto, ser este um bom momento para questionar se os problemas que emergem
decorrem de irresponsabilidade dos governantes ou se estão vinculados a falhas da legislação.
Para responder a uma tal questão é necessário analisar a viabilidade dos mecanismos de ajuste
fiscal previstos na LRF, ponderando em seguida a responsabilidade dos governantes
encarregados de sua aplicação.

1Aspectos centrais da Lei Complementar 101/00

A Lei Complementar N. 101, de 04 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de


Responsabilidade Fiscal (LRF), criou normas de finanças públicas que deveriam promover a
transparência e responsabilidade na gestão de receitas e despesas dos orçamentos da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, em complemento aos dispositivos constitucionais
inscritos no Título VI da Constituição da República sobre Tributação e Orçamento. Ela teve uma
boa margem de aceitação em função dos objetivos traçados, ícones do pensamento neoliberal:
transparência e responsabilidade. Além disso foi debatida durante e após a crise econômica de
1999, quando a taxa SELIC chegou a atingir 43,25% ao ano, em março daquele ano.

Bastante ampla em matéria de escopo, pois tratou de disciplinar as fases de planejamento,


execução e fiscalização da gestão fiscal de todos os entes da Federação, incluindo os órgãos da
administração indireta e as empresas estatais dependentes, a LRF enfatizou que o ajuste fiscal
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estaria vinculado à imposição de limites estritos para duas categorias importantes da despesa
orçamentária: os gastos com pessoal e encargos sociais, por um lado, e com a dívida pública por
outro lado. No espírito do legislador também os gastos com juros deveriam ser objeto de um teto
por ocasião da elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, mas o Presidente da Republica
vetou esse dispositivo.

Segundo a LRF, pessoal e dívida pública são variáveis cujos valores devem estar
compatibilizados com o montante da Receita Corrente Líquida (RCL) [1]. A despesa total com
pessoal da União permaneceu limitada em 50% da RCL, e em 60% nos Estados e Municípios,
conforme já estava determinado pela Lei Complementar 96/99. Dos 73 artigos que compõem a
LRF, 14 artigos foram dedicados à Dívida e ao Endividamento, todos de caráter conceitual e
normativo, cabendo ao Presidente da República submeter ao Senado Federal proposta de limites
globais para o montante da dívida consolidada dos entes da Federação. Na seqüência, o Senado
Federal editou a Resolução 40/2001 determinando que a dívida consolidada líquida de cada
estado da Federação não poderia ser maior do que 2 vezes a respectiva RCL. Para os municípios
o teto fixado foi de 1,2 vez, ou 120% da RCL..

-A dívida é impagável, produz aumento de impostos e redução de salários

Decorridos quatro anos após a promulgação da LRF, seis estados detinham uma dívida líquida
superior ao limite estabelecido: Rio Grande do Sul, Alagoas, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais,
Goiás e São Paulo. Os municípios das capitais estavam todos ajustados, à exceção de São Paulo
cuja dívida líquida era superior a 2,4 vezes a respectiva RCL. Nos casos de ultrapassagem de
limite de endividamento a LRF indicou o prazo de doze meses para o retorno da dívida ao teto
máximo e estabeleceu punições para o infrator: proibição de realizar operações de crédito e
exigência de superávit primário. Perdurando o excesso após o vencimento do prazo, a unidade
da Federação estaria impedida de receber transferências voluntárias da União ou dos Estados.

Para entender o alcance da LRF em matéria de dívida pública, imagine-se um prefeito eleito de
um município cuja RCL é de 100 u.m. (unidades monetárias), com uma dívida de 112 u.m,
inferior portanto ao teto legal (120% da RCL) Se, no primeiro ano de governo, a receita tiver um
aumento nominal de 7% e a dívida aumentar 20% [2], por conta dos indexadores contratuais, ao
final do ano a dívida total será de 134,4 u.m. e a receita de apenas 107 u.m., ficando
caracterizada a situação de excesso de endividamento. Neste caso o prefeito terá um ano para
reconduzir a dívida ao teto legal (128,4 u.m.), ficará obrigado a gerar superávit primário e não
poderá contratar operações de crédito. Que fazer?

Se não houver mais possibilidades de cortar gastos, nosso prefeito será induzido,
inexoravelmente, a aumentar as alíquotas dos impostos. Aumentar tributos em períodos de
estagnação ou de crescimento lento, é uma medida dura. Mas que outras opções tem um prefeito
nesta situação? Além de aumentar os impostos, este prefeito deverá congelar ou reduzir em
termos reais os vencimentos dos funcionários, porque ele está formalmente obrigado à produção
de superávit primário capaz de reconduzir a dívida ao limite legal. Outra medida dura, mas qual
outro caminho lhe resta?
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Terrível no exemplo que dei acima, é constatar que não há um responsável, ou, em outras
palavras, não há ser humano ao qual se possa imputar responsabilidade pela ultrapassagem do
teto. Tudo decorre do contrato (de pagamento da dívida) e do ambiente econômico (que produz
a inflação e os índices de reajuste dos contratos). Este é, no meu entender, o primeiro ponto
negativo desta lei. É uma configuração política e jurídica em que a observância da lei independe
da capacidade de negociação do governante, as decisões de governo são substituídas por regras
jurídicas expressas em leis e contratos que submetem os infratores a penas severas e a medidas
muitas vezes inexeqüíveis ou de elevado custo político, independente da responsabilidade
pessoal do governante. .

Por outro lado não há muito sentido em relacionar duas variáveis de natureza distinta, como
neste caso em que a dívida consolidada é uma variável estoque e a RCL uma variável fluxo.
Uma relação de dependência entre uma variável estoque e uma variável fluxo, como propõe a
LRF, é altamente perversa sempre que a o ritmo de crescimento do estoque for estruturalmente
superior ao ritmo de expansão do fluxo que o delimita [3]. Neste caso, que procurei ilustrar com
números no exemplo acima, o prefeito torna-se um gerente de fórmulas e de equações, os
salários e os impostos tornam-se variáveis de ajuste sobre os quais recai o peso do
endividamento público e a credibilidade do governante. Por exemplo:

Salários, impostos = F (Dívida pública, variáveis aleatórias) !

Em outras palavras, o aumento observado dos impostos no Brasil, no passado recente, e a perda
de poder aquisitivo dos vencimentos do funcionalismo, são uma decorrência inevitável das
regras contidas na LRF em matéria de endividamento público, dado o ambiente de fraco
crescimento do Produto Interno Bruto/PIB e de vigorosa expansão dos indexadores da dívida
consolidada previstos em contrato. [4]

Confrontados a esta dura realidade, os prefeitos das capitais e das grandes cidades reunidos em
Curitiba, em março último, declararam que as dívidas municipais são impagáveis se as condições
estabelecidas não forem modificadas. Estão propondo a alteração do teto do endividamento para
2 vezes a RCL e/ou a mudança dos indexadores da dívida, sugerindo a utilização da Taxa de
Juros de Longo Prazo-TJLP adotada pelo BNDES, atualmente em 9,75% ao ano.

Bom mesmo é não ter dívidas, se isto fosse possível, se já não houvesse um estoque acumulado,
e se os prefeitos não fossem permanentemente assediados por órgãos do governo federal e por
instituições financeiras internacionais propondo empréstimos com finalidades as mais sedutoras:
erradicação da pobreza, modernização gerencial, aparelhamento dos órgãos de arrecadação,
combate a epidemias, etc, etc.

-Nas despesas de pessoal, os aposentados estão incluídos

A LRF não inovou em matéria de pessoal, pois a Lei Complementar 96 do ano anterior, 1999, já
havia adotado idênticos limites para o gasto agregado de pessoal ativo e inativo. Na verdade, os
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limites das despesas com pessoal vêm sendo mantidos na maioria dos municípios e dos estados
brasileiros, graças ao congelamento dos vencimentos dos funcionários e às mudanças de regras
da aposentadoria dos servidores. Mas até quando? O limite de 50% na União, e de 60% da RCL
para estados e municípios, para as despesas com pessoal ativo e inativo, é uma exigência que
impossibilita substituir os servidores aposentados pois eles permanecem na folha de pagamento
como pessoal inativo. Há uma concorrência por espaço orçamentário entre ativos e inativos,
vagas são abertas apenas em caso de morte!

Além disso, para quem considera muito elevado o limite de 60% da RCL para gastos de pessoal
(ativo e inativo) nos municípios, chamo a atenção para declarações de representantes de escolas e
universidades privadas que justificam os aumentos recentes de preços com base nos custos de
pessoal que representam “mais da metade (de 60 a 65%) dos custos de estabelecimentos de
ensino” [5] e isto sem considerar os aposentados! Na verdade, deve ser bem difícil hoje a
situação financeira dos municípios pequenos onde a grande prioridade é educação e/ou saúde,
atividades cuja natureza exige grande absorção de mão-de-obra qualificada, digna e responsável.

-As receitas da Previdência Social foram amputadas

Uma outra artimanha dos legisladores foi a inclusão, na LRF, de um artigo criando o Fundo do
Regime Geral da Previdência Social/RGPS, gerido pelo Instituto Nacional de Seguridade
Social/INSS. Uma artimanha? Talvez, porque em princípio esta lei não deveria tratar de temas
relativos à Seguridade Social que, até aqui, havia sido objeto de legislação específica.

A criação de um Fundo do RGPS, no texto da LRF, propiciou o desvio para outras finalidades,
de duas fontes tradicionais de financiamento da previdência social: a COFINS (Contribuição
para o Financiamento da Seguridade Social) e a CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro
Líquido). De fato, a LRF determina que apenas as contribuições que incidem sobre salários e
demais rendimentos do trabalho podem ser canalizadas para o financiamento da previdência
social (artigo 68), o que exclui, evidentemente, COFINS e CSLL. Este é o embasamento legal
para o tão propalado <déficit da Previdência Social>. Na verdade, sem os recursos da COFINS e
da CSLL, há um déficit previdenciário. Resta-nos perguntar: é justo retirar da Previdência
Social recursos da COFINS e da CSLL? Foi democrática a decisão de amputar a Previdência
Social de sua fonte de financiamento mais importante, a COFINS?

Não proponho agora resposta às duas questões formuladas acima, porque elas fogem ao escopo
deste artigo. São questões que devem ser aprofundadas em matéria sobre a Seguridade Social.
Fica no entanto a observação de que o déficit previdenciário, propalado atualmente na grande
imprensa, é um produto da Lei de Responsabilidade Fiscal que acatou, para a previdência social,
um caminho antagônico àquele que havia sido delineado pela Constituição da República de 1988
que propôs, explicitamente, garantir os direitos relativos à saúde, à previdência social e à
assistência social.

A partir da LRF, em 2000, as aposentadorias e pensões contam com uma única fonte de
recursos, de caráter continuado: as contribuições de empregados e de empregadores,
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calculadas sobre a folha de salários e sobre os rendimentos do trabalho. Em presença de
déficits, estes deverão ser cobertos por dotações do orçamento da União, de caráter
discricionário, sujeitas às exigências do superávit primário. Temos então, uma nova equação:

Salários, impostos, aposentadorias e pensões= F (dívida pública, variáveis aleatórias)

Resumindo este item 1, relativo aos aspectos centrais da Lei de Responsabilidade Fiscal, eu diria
que estamos frente a uma peça de engenharia institucional elaborada de forma hábil, opaca, que
atua no sentido de favorecer a geração de superávits primários necessários à sustentação de um
processo de endividamento eterno, mediante a redução do poder aquisitivo, real, dos
vencimentos do funcionalismo e das pensões e aposentadorias de todos os trabalhadores
brasileiros. Opera, também, como um elemento estimulador do aumento permanente da carga
tributária, necessário à ampliação da Receita Corrente Líquida/RCL, variável independente no
equacionamento do ajuste fiscal. O vetor resultante desses dois movimentos induz ao
agravamento de concentração da Renda Nacional. Perdem os trabalhadores, ganham os rentistas
da dívida pública.

2.Responsabilidade fiscal e boa governança

Termos de forte conteúdo moral e ético, como responsabilidade, justiça, credibilidade, exigem
em geral um complemento: responsabilidade com quem? Justiça para quem? Credibilidade
perante quem? Esta lei, cujos traços principais indicamos no item anterior, parece ser
desprovida de responsabilidade para com o contribuinte e para com os funcionários públicos.

Os contribuintes, responsáveis pelo pagamento de tributos diretos e indiretos, são ignorados pela
LRF. Não figura na Lei por exemplo o conceito de <capacidade contributiva>, isto é, o piso
inferior de renda líquida a partir do qual o cidadão tem efetivamente condições de arcar com o
custo de financiamento dos gastos governamentais. Tampouco figura na Lei o conceito de
seletividade de impostos indiretos que aconselharia, em países como o Brasil, a adoção de uma
alíquota zero para os bens de amplo consumo popular, básicos, indispensáveis à sobrevivência de
uma pessoa. Do lado da alocação dos recursos tributários, a prioridade deveria ser o
cumprimento dos dispositivos constitucionais relativos aos direitos sociais: educação, saúde,
trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância, a
assistência aos desamparados. Nenhum desses pontos é tratado pela LRF, eles são
simplesmente ignorados. Por isto consideramos que a Lei é absolutamente irresponsável frente
aos direitos de cidadania.

Os servidores públicos, civis e militares, responsáveis pela prestação de serviços essenciais


(educação, saúde, segurança, defesa nacional, etc) são amesquinhados no texto da Lei que chega
a recomendar, ou exigir, redução temporária da jornada de trabalho e dos vencimentos quando a
despesa total do Poder ou órgão público ultrapassar o limite definido. Estabelecer uma relação
de dependência entre o montante destinado a despesas de pessoal, ativo e inativo, e a Receita
Corrente Líquida (RCL), como foi feito na LRF, sem nenhuma salvaguarda para situações de
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crise econômica que reduzem a receita tributária dos governos, é, no mínimo, uma
irresponsabilidade para com os trabalhadores do setor público.

Esta dependência entre salários do funcionalismo e RCL foi particularmente danosa por ter sido
adotada em momento de transição para um modelo de crescimento para fora que pressupunha a
isenção tributária para produtos exportados. A perda de ICMS nas mercadorias exportadas gera
um grande prejuízo para estados e municípios brasileiros, estimado em R$ 18 bilhões em 2004.
Mas os servidores também são afetados, porque a redução do ICMS produz, automaticamente,
uma redução na RCL e no limite fixado para despesas com pessoal, ativo e inativo. É justo
reduzir salários dos servidores para aumentar o lucro dos exportadores?

Os aposentados e pensionistas do setor público e do setor privado também foram duramente


atingidos pela LRF, pois tiveram castrado o direito constitucional de acesso aos recursos da
COFINS e da CSLL, duas importantes contribuições sociais criadas, especificamente, para
financiar a Seguridade Social. Ao impedir que essas contribuições sejam utilizadas para
financiar a previdência social, a LRF não teria exorbitado sua função de regulamentação? Não
haveria aí um vício jurídico, de inconstitucionalidade?

Se, como julgamos, a Lei Complementar 101/2000, é uma lei que: a) fixou tetos para pessoal
sem considerar a especificidade dos mais de 5.000 municípios brasileiros; b) ao comprimir os
gastos de pessoal facilitou a terceirização dos serviços, sem uma análise prévia de custos e de
critérios de eficiência econômica; c) acatou implicitamente a morte de funcionários aposentados
como variável secundária de ajuste dos gastos com pessoal; d) regulamentou o montante
destinado a aposentadorias e pensões contrariamente aos dispositivos da Constituição da
República; e) para a dívida pública, adotou limites divorciados de considerações quanto a prazos
de vencimento e aos encargos respectivos; podemos chamá-la, sem uma grande dose de
ironia, de Lei de Responsabilidade Fiscal?

Eu responderia negativamente à questão que acabo de colocar. A responsabilidade fiscal não


pode consistir em pressões para aumentar impostos, nem em manter congelados os vencimentos
de servidores que já são mal pagos. Um prefeito ou um governador responsável deve selecionar
a modalidade de prestação dos serviços por critérios de economicidade – o menor custo -.
Responsabilidade fiscal pressupõe também a adoção de práticas de subsídio cruzado que
permitam menores tributos às populações de menor renda como um direito protegido por
cláusulas constitucionais, em lugar de políticas assistenciais discriminatórias e, em geral,
humilhantes. Nada disto é possível enquanto esta Lei estiver em vigor.

Os problemas atuais de excesso de endividamento de estados, municípios, e da própria União,


não são fruto da irresponsabilidade dos governantes, pois decorrem de contratos com cláusulas
contratuais inadaptadas à realidade brasileira. Decorrem de taxas extorsivas de juros. Pretender
resolver esses problemas ampliando os limites legais do endividamento é jogar o problema para a
frente. Há uma equação perversa que precisa ser desfeita, pois seus efeitos nefastos não podem
ser evitados pela simples alteração dos parâmetros. Defendemos aqui o ponto de vista que é
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necessário rever os contratos de dívida pública e promover uma ampla revisão da Lei
Complementar 101/00 com base na experiência dos 4 últimos anos.

Esta revisão deve alterar por completo o conceito de boa governança que vem sendo defendido
por instituições de financiamento internancional. A boa governança não pode ficar restrita ao
cumprimento de contratos que contenham cláusulas abusivas, nem ao pagamento da dívida
pública. O bom governante é aquele que, respeitando os critérios da ética e da moral pública
(combate ao desperdício, à corrupção, à concentração de renda, à exportação do excedente
econômico, etc), preserva o equilíbrio fiscal de longo prazo, promove o desenvolvimento
econômico e a justiça fiscal do lado da receita e da despesa. Bons governantes são aqueles por
quem o povo chora. Olhem as lágrimas do povo simples, do povo trabalhador, elas sinalizam o
bom governo!

____________

[1] Para calcular a receita corrente líquida (RCL), a LRF manda deduzir das receitas correntes
alguns itens específicos: transferências constitucionais entre entes da Federação, contribuições
dos servidores para o custeio de seu sistema de previdência e assistência social, contribuições de
patrão e empregado para o INSS, e as contribuições para o PIS e o PASEP, entre outros.

[2]As cifras de 7% e de 20% correspondem aos valores estimados para a inflação de 2004,
segundo o IPC, e para a correção da dívida pública estadual que é calculada somando-se o IGP-
DI à taxa de juros fixada, 9% ao ano.

[3]Uma dívida de 400 unidades monetárias, equivalente a 4 vezes a receita anual, é pagável em
40 anos a uma taxa de juros de 2% ao ano, consumindo apenas 12% da receita, sendo 2% para os
juros e 10% para amortização do principal. Mas uma dívida menor, de 120 unidades
monetárias, equivalente a 120% da receita por exemplo, é praticamente impagável qualquer que
seja o prazo, se estiver sujeita a juros de 10% ao ano, pois o pagamento de juros irá consumir
12% da receita a cada ano, não sobrando recursos para a amortização do principal.

[4]Sobre endividamento dos estados no Brasil, ver O colapso das finanças estaduais e a crise da
Federação, de Francisco Luiz Cazeiro Lopreato (editora UNESP/São Paulo, 2002).

[5]Jornal FSP, Caderno Dinheiro, 20-03-2005.

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