Desarrollo Territorial:

Hacia un Enfoque Sistémico e Integrador

Joachim Göske
Fundación Friedrich Ebert en Chile

Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina 5

6 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

1
Cita extraída del manual
de capacitación Gestión de
Iniciativas de Desarrollo
Económico Local de la
Fundación Friedrich Ebert
con sede en Santiago de
Chile.
2
Tanto en la literatura como
en las discusiones en los
diferentes países se utilizan
distintos términos. Unos
hablan de desarrollo local,
otros de desarrollo
económico local, desarrollo
municipal o del desarrollo
territorial. En este texto se
utiliza el término del
desarrollo territorial,
básicamente por tres
razones:
1. Remite al territorio que
es, como veremos más
adelante, un agente para el
desarrollo.
2. No limita el tema al
aspecto económico, sino
que alude a un proceso
más integral en el cual se
pretende conjugar variables
económicas, políticas,
ambientales, sociales,
institucionales y culturales.
3. Clarifica el carácter
sistémico del análisis
subyacente a la propuesta.
Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina
Desarrollo Territorial:
Hacia un Enfoque Sistémico e Integrador
Introducción
“Durante años, los municipios rurales hemos
luchado por proveer de servicios básicos a
nuestra población. Hoy podemos decir que la
mayor parte de nuestros habitantes tienen luz
eléctrica y también agua potable, y vamos
avanzando bien con el asunto del alcantarillado.
Hay mucho resuelto, pero la gente se está
endeudando y le cortan la luz y el agua que no
pueden pagar, porque no hay fuentes de trabajo
que den el empleo que se necesita para vivir con
dignidad. Los jóvenes se van, emigran a la
ciudad: ¿Para quién va a servir el alumbrado y el
agua potable cuando ya no quede nadie aquí?”
(1)
Estas palabras del alcalde de una apartada comuna
rural en Chile son sumamente ilustrativas. No solo
indican cuál debería ser siempre el fin último de
cualquier estrategia de desarrollo, el bienestar de
la población, sino que, además, señalan la estrecha
relación entre las dimensiones social y económica
del desarrollo. La cita es representativa para
muchos lugares, en Chile u otros países, donde a
pesar de la estabilidad macroeconómica y altas
tasas de crecimiento nacional, vastas zonas no se
han podido acoplar al “tren del desarrollo”. Es ahí
donde se evidencia con toda claridad la brecha
entre un discurso centrado en cifras
macroeconómicas y la realidad concreta en la que
vive gran parte de la población en América Latina.
Contribuir a alcanzar una mayor igualdad de
condiciones de vida entre las distintas regiones al
interior de los países es uno de los objetivos que
motivó a la Fundación Friedrich Ebert a emprender
acciones en el ámbito del desarrollo territorial.2
7
 Auge del Desarrollo Territorial

Sin lugar a dudas, el tema del desarrollo territorial

ha experimentado un auge importante durante los
últimos años, en lo que respecta al interés
manifestado por algunos centros de investigación
y por la cooperación internacional en general. La
creciente importancia del tema del desarrollo
Debido a las territorial proviene desde perspectivas de análisis
profundas muy diversas, y esto constituye el mayor capital
para los esfuerzos de proponer e implementar un
transformaciones nuevo enfoque para el desarrollo económico y
tecnológicas y los social.
procesos de Debido a las profundas transformaciones
tecnológicas y los procesos de apertura comercial
apertura comercial
que han experimentado prácticamente todas las
que han economías nacionales, el viejo paradigma del
experimentado desarrollo inducido por el crecimiento de las
grandes industrias entró en crisis, junto a las
prácticamente todas respectivas políticas sectoriales desplegadas por
las economías los gobiernos centrales en América Latina. Además,
cabe preguntarse si este enfoque alguna vez
nacionales, el viejo
comprobó su validez considerando que en la
paradigma del inmensa mayoría de los países latinoamericanos
desarrollo inducido los tejidos productivos están compuestos por micro
y pequeñas empresas que, muchas veces, no se
por el crecimiento encuentran incorporadas en las estructuras
de las grandes formales del mercado. Además, la gran mayoría
industrias entró en de localidades e incluso regiones enteras, no
cuentan con la presencia de grandes empresas
crisis... capaces de constituirse en el núcleo central de los
llamados “polos de desarrollo”.
América Latina vivió décadas de políticas de
sustitución de importaciones, protección estatal de
las industrias nacionales y clientelismo político. Las
severas consecuencias de estas políticas,
agravadas adicionalmente por la deuda externa de
los años ochenta, hicieron que casi todos los
gobiernos del continente optaran por políticas
radicales de ajuste, estabilidad macroeconómica y
apertura económica, apostando al fuerte desarrollo
de sus respectivos sectores de exportación.
Sin embargo, más allá del alto costo social que
acompañó esta tendencia, las recetas inspiradas
en la escuela neoliberal distaron de ser una
panacea. Incluso, en aquellos países que han

8 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

 logrado efectivamente la estabilización económica,
aún no está resuelto cómo entrar a la segunda fase
del modelo exportador, haciéndose cargo de la
relativa debilidad del tejido productivo nacional en
su conjunto.
El desarrollo de aquellos sectores económicos
insertos en el núcleo globalizado de la economía
no ha generado efectos de difusión hacia aquellos
...pese a altas tasas sectores desvinculados de los mercados
de crecimiento internacionales. La lógica de funcionamiento de las
empresas insertas en el núcleo globalizado de la
dentro de un economía es radicalmente diferente a la de aquellas
contexto de relativa empresas que se desenvuelven en los mercados
internos. Este último tipo de empresa representa
estabilidad
la inmensa mayoría del universo empresarial en el
macroeconómica, continente y tiene una alta incidencia en el empleo.
persisten fuertes Es muy común que el tejido productivo conformado
desequilibrios, tanto por estas empresas esté relativamente
desarticulado. Sin disponer de una base productiva
en términos sociales eficientemente articulada, las oportunidades de
como con respecto desarrollo de las zonas en las que se encuentran
esas empresas son altamente limitadas.3 Entonces,
al rezago de
pese a altas tasas de crecimiento dentro de un
regiones enteras. contexto de relativa estabilidad macroeco-nómica,
persisten fuertes desequilibrios, tanto en términos
sociales como con respecto al rezago de regiones
enteras. El crecimiento, el aumento de las
inversiones e, incluso, los avances en la superación
de la pobreza, suelen concentrarse en los grandes
centros urbanos.
Gracias a su fuerte incidencia sobre el empleo, la
problemática de las micro, pequeñas y medianas
empresas (MIPYMEs) fue descubierta por los
gobiernos. Se implementaron numerosos
programas de apoyo que, en muchos casos, han
padecido de un fuerte sesgo asistencialista y un
enfoque de política social con las correspondientes
limitaciones para su nivel de impacto. Por otra parte,
se ha avanzado significativamente en el análisis
de las causas del fracaso relativo de las políticas
3
Ver F. Alburquerque, de fomento señalando que los instrumentos,
Competitividad generalmente, no se adecuan a las necesidades
Internacional – Estrategia reales de las empresas usuarias que se
Empresarial y Papel de las desenvuelven en contextos locales específicos.
Regiones, Serie Ensayos Estos contextos poco o nada tienen que ver con
del ILPES, Santiago de
Chile 1995, pág. 2.
las premisas subyacentes al diseño efectuado en

Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina 9


...la forma en que se
ha dado hasta el
momento la
discusión sobre el
fenómeno de la
globalización
sugiere la existencia
de fuertes
limitaciones para las
políticas nacionales.
4
Ver Peter Hengstenberg,
La Política Comunal
como Area de Trabajo de
la Fundación Friedrich
Ebert en América Latina,
en: Descentralización y
Autonomía Comunal: La
Creación de Espacios para
un Nuevo Estilo de Política,
Santiago de Chile 1999,
págs. 11/12.
10
una oficina ubicada en el centro del país.
Además, la forma en que se ha dado hasta el
momento la discusión sobre el fenómeno de la
globalización sugiere la existencia de fuertes
limitaciones para las políticas nacionales. La única
opción viable consistiría en aumentar el grado de
apertura de la economía, identificar nichos en los
mercados internacionales para, luego, apostar al
desarrollo de aquellos sectores empresariales con
capacidad de copar esos espacios. Sin embargo,
en vistas de los efectos modestos sobre el conjunto
del tejido productivo de la economía nacional,
crecientemente se plantea la pregunta ¿qué más
podría hacer el Estado?
Esta discusión parece no arrojar respuestas
satisfactorias, puesto que se enfrentan dos
posiciones opuestas. Al Estado fuerte y regulador
se contrapone el Estado mínimo que se debe
abstener de cualquier intervención en los
mercados. Ahora bien, la experiencia de los
Estados desarrollistas de décadas pasadas no tiene
un saldo positivo a su favor: economías estancadas
y atrasadas tecnológicamente, estructuras
institucionales que restringen la iniciativa de los
actores sociales y una evidente falta de flexibilidad
del aparato público.
Por el otro lado, el Estado mínimo no logra superar
las imperfecciones de los mercados, que se
expresan en la exclusión de vastas capas sociales
de la sociedad, bajas tasas de productividad y
competitividad de muchos sectores económicos,
la degradación ambiental y el rezago considerable
de zonas geográficas al interior del territorio
nacional. De ahí que surja, como un nuevo
interrogante, cómo organizar el Estado de tal
manera que permita responder inteligentemente a
los problemas anteriormente enunciados.
Por último, en muchos países la retirada del Estado
del área social ha contribuido a que la ciudadanía
se haya ido distanciando de los respectivos
sistemas políticos.4 La crisis de credibilidad de “los
políticos” y los partidos, la abstención de la gente
en procesos eleccionarios y la emergencia de
líderes políticos alejados de las estructuras
partidarias tradicionales dan cuenta de ello. En
consecuencia, un sistema ideado para alcanzar un
LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO
 mínimo de representatividad e integración de la
sociedad corre el riesgo de perder su capacidad
de articulación con las fuerzas vivas de la
sociedad.5
En resumen, actualmente existen diversas
inquietudes sobre el modo de organizar los distintos
planos de la sociedad que aún no han encontrado
respuestas satisfactorias en términos de nuevas
...en muchos países prácticas:
la retirada del - La exigencia de nuevos paradigmas para la
Estado del área producción y el desarrollo, a causa de la revolución
tecnológica y el fenómeno de la globalización.
social ha
- Las limitaciones de una política centrada en
contribuido a que la preservar la estabilidad macroeconómica, en el
ciudadanía se haya sentido de no aportar a una mayor integración
económica y social como base para un futuro
ido distanciando de desarrollo.
los respectivos - Las dificultades para encontrar formas que
sistemas políticos. permitan entrar exitosamente a la segunda fase del
modelo exportador.
- La contradicción entre la incidencia de las
empresas de menor tamaño sobre el empleo y su
falta de productividad y competitividad.
- El rol del Estado en el contexto de los nuevos
desafíos.
- La crísis de credibilidad de los sistemas políticos.

La Propuesta del Desarrollo Territorial

5
Ver Hengstenberg, págs.
20-25.

Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina 11

 Considerando estas inquietudes, nos parece
oportuno proponer una breve definición de lo que
se entiende por desarrollo territorial para, luego,
profundizar en cada uno de los aspectos
específicos contenidos en ella.
Por desarrollo territorial entendemos procesos de
transformación productiva y organizativa en cuyo
marco el conjunto de actores sociales presentes
Por desarrollo en un determinado territorio mancomunadamente
territorial aprovechan potencialidades endógenas. Ello
cumple con la finalidad de aumentar la
entendemos productividad y competitividad del tejido
procesos de empresarial local, de tal manera que se traduzca
transformación en mejoras de la calidad de vida de la población.
Esta es concebida en forma integral considerando
productiva y tanto necesidades materiales y sociales como el
organizativa en postulado de un entorno natural libre de
contaminación.
cuyo marco el
Este concepto de desarrollo se juega en cuatro
conjunto de actores dimensiones. Mientras la dimensión económica
sociales presentes apunta al fortalecimiento del empresariado local,
la dimensión ambiental guarda relación con la
en un determinado
sustentabilidad ecológica del proceso. En tanto, la
territorio dimensión sociocultural remite a los valores e
mancomunadamente instituciones que deben servir de base para los
procesos de desarrollo. A su vez, la dimensión
aprovechan político-administrativa establece el marco para el
potencialidades conjunto de políticas territoriales que busca
endógenas. promover la creación de un entorno innovador que
promueva el desarrollo territorial.6
La base de nuestra definición de desarrollo es el
territorio, concepto que abarca mucho más que la
noción de un espacio geográficamente delimitado
y homogéneo. Son, justamente, los circuitos locales
de intercambio de bienes y servicios, transversales
a los distintos sectores económicos, así como la
estructura del mercado laboral aquellos factores
que dan origen a un determinado territorio.
Difícilmente, éste coincide con las demarcaciones
administrativas de una comuna, provincia o región.
Lo que prima, bajo la óptica del desarrollo territorial,
6
es la particularidad de cada territorio caracterizado
Ver F. Alburquerque, por la existencia de potencialidades determinadas,
Metodología para el
la interacción entre actores concretos con
Desarrollo Económico
Local, ILPES Santiago de capacidad de decisión sobre los recursos locales
Chile, 1997, pág. 10. al interior de un tejido social y económico. Si la

12 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

 economía local es interpretada como un sistema
productivo abierto, entonces, su desarrollo requiere
de una política inspirada por el concepto de la
competitividad sistémica superando la antigua
visión sectorialista.
Las actividades empresariales no se desenvuelven
en espacios neutrales, sino que están insertas en
un contexto muy particular. Tan es así que el éxito
En buena medida, el o fracaso de una empresa no se puede explicar
potencial de exclusivamente con factores internos como la
capacidad de gestión del gerente, los costos
desarrollo de las internos u otros. En buena medida, el potencial de
empresas depende desarrollo de las empresas depende de las
de las características del territorio que puede ser percibido
como el entorno que da sustento a las actividades
características del empresariales.7 Este entorno es construido por los
territorio que puede mismos actores sociales y, por tanto, comprende
mucho más que la existencia o no de, por ejemplo,
ser percibido como
recursos naturales. De extrema relevancia es la
el entorno que da existencia de servicios avanzados a la producción
sustento a las como son, por ejemplo, institutos tecnológicos o
de diseño, fuentes formales de financiamiento para
actividades las empresas locales independientemente de su
empresariales. tamaño, disponibilidad de mano de obra calificada,
centros de capacitación laboral, etc.8 Al existir estos
servicios al alcance del tejido productivo local, los
costos de transacción que los empresarios tienen
que asumir para acceder a ellos se reduce notable-
mente y, por ende, se aceleran los procesos de
innovación. Por la presencia masiva de las
7
Ver F. Alburquerque,
MIPYMEs en la mayoría de los tejidos productivos
Cambio Estructural, locales, los procesos de innovación deben prestar
Globalización y especial atención a los requerimientos de éstas.9
Desarrollo Económico, El concepto de los servicios avanzados a la
en: Desarrollo y Gestión producción implica una concepción más amplia
Local, Fundación Friedrich
acerca de la infraestructura. Se distingue entre
Ebert, Santiago de Chile
1997, pág. 14. infraestructuras básicas tangibles (carreteras,
8
puentes, embalses, aeropuertos, etc.) e intangibles
Ver F. Alburquerque, El
Proceso de Construcción
(acceso a la información, servicios de asesoría
Social del Territorio para empresarial, etc.). La creación de las
el Desarrollo Económico infraestructuras básicas, en el marco de un proceso
Local, ILPES, Santiago de de acondicionamiento del territorio, implica un costo
Chile, pág. 4. relativamente alto. Por consiguiente, se requiere
9
F. Alburquerque, Proceso de la actuación coordinada entre los diferentes
de Construcción, pág. 2. niveles del aparato público, desde lo local hasta lo
nacional.10 Claro está que el desafío de crear este
tipo de entorno apunta a la introducción de

Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina 13

 innovaciones no solamente en el seno de la base
productiva sino que, también, en la institucionalidad
pública.
En resumen, lo que se pretende por medio de la
propuesta del desarrollo territorial es desencadenar
dinámicas que conduzcan al aprovechamiento
óptimo de las potencialidades endógenas de
desarrollo de cada territorio en particular. Ello
...lo que se pretende significa cuestionar profundamente la creencia de
por medio de la que un proceso de desarrollo en zonas aún no
modernizadas puede basarse en la inyección de
propuesta del recursos exógenos, sean éstos inversiones
desarrollo territorial externas, financiamiento externo o subsidios
repartidos por el aparato central del Estado. La
es desencadenar
atracción de recursos exógenos sirve para
dinámicas que complementar los esfuerzos dirigidos a aprovechar
conduzcan al inteligentemente las potencialidades endógenas del
territorio. Es en este sentido que se le otorga mucha
aprovechamiento importancia al aspecto de la articulación eficiente
óptimo de las entre los niveles comunales, provinciales,
potencialidades regionales y nacionales del aparato público.

endógenas de
Las Trampas de la Discusión sobre el
desarrollo de cada Fenómeno de la Globalización
territorio en
particular. Por muy contradictorio que parezca, se puede
afirmar que ha sido, justamente, el fenómeno de la
globalización el que ha puesto sobre el tapete la
tremenda relevancia de la dimensión territorial del
desarrollo. Sin embargo, mientras no se supere la
mistificación de la globalización será sumamente
difícil apreciar cómo ésta ayuda a posicionar el tema
del desarrollo territorial.
El discurso predominante sobre el fenómeno de la
globalización se refiere a ella como una tendencia
de internacionalización de la economía que tiende
a incrementar los niveles de homogeneidad, sea
en los estilos de vida, las preferencias de consumo,
los modos de producción, etc. Tomando en cuenta
esta supuesta tendencia de homogeneización, una
de las consecuencias lógicas consiste en sostener
que también las políticas nacionales deben
10
Ver F. Alburquerque, acercarse a un modelo único basado en los
Metodología para el siguientes componentes: estabilidad
Desarrollo Económico macroeconómica y orientación a los mercados
Local, pág. 14. internacionales.

14 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

 Sin embargo, un análisis más detenido permite
concluir que no nos encontramos ante un escenario
de una sola economía globalizada. Según datos
del Banco Mundial del año 1997, apenas un 21 %
de la producción mundial era comercializado en los
mercados internacionales. Entonces, la mayor parte
de la producción se vende en mercados locales,
regionales y nacionales. La relación entre
...se puede sostener exportaciones y producción no ha experimentado
ninguna modificación significante durante los
que cualquier
últimos 17 años. Entre 1980 y 1997, las
economía nacional exportaciones aumentaron su participación en la
está compuesta por producción mundial tan sólo dos puntos.11 Siendo
así, se puede sostener que cualquier economía
un sector nacional está compuesta por un sector minoritario
minoritario inserto inserto en un núcleo globalizado y un sector más
amplio sin conexión directa con los mercados
en un núcleo
internacionales.
globalizado y un Por otra parte, tampoco se puede defender la tesis
sector más amplio de que un incremento de las exportaciones es
sin conexión directa sinónimo de crecimiento y desarrollo. Datos
empíricos verifican que la correlación entre
con los mercados exportación y crecimiento económico puede ser la
internacionales. inversa. En algunos países considerados muy
desarrollados a nivel mundial, en 1997 la
participación de las exportaciones en el producto
interno bruto no superaba el 10 por ciento (Japón:
9 %; Estados Unidos: 10%). Por el otro lado, un
grupo de países con una participación
significativamente mayor de las exportaciones en
el producto interno bruto se caracterizan por
crónicas dificultades que entraban su desarrollo
11
Ver Banco Mundial, sustentable (por ejemplo, República Dominicana:
Informe sobre el 27 %, Nicaragua: 41 %, Ecuador: 32 %).12 Por otra
Desarrollo Mundial 1998/ parte, en 1996, la inversión externa acumulada a
99, pág. 215. nivel mundial no superaba el 5 % de la inversión
12
Ver Banco Mundial, mundial total. Por lo tanto, la gran mayoría de las
Informe 1998/99, pág. s decisiones de realizar inversiones, vender o
214ss. comprar bienes y servicios se toman en los niveles
13
Ver F. Alburquerque, La nacionales, regionales o hasta locales.13
Importancia de la
A nuestro juicio, otra falacia de la discusión sobre
Producción Local y la
Pequeña Empresa para el la globalización guarda relación con el error de no
Desarrollo de América distinguir entre el intercambio en los mercados
Latina (“lo pequeño es internacionales (internacionalización de la
importante, sea o no economía), por un lado, y los desafíos de aumentar
hermoso”), ILPES, 1997,
pág. 4.

Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina 15

 la productividad empresarial fomentada por el
vertiginoso cambio tecnológico, por el otro
(globalización). Si bien ambas tendencias están
estrechamente relacionadas, cada una de ellas
plantea desafíos muy diferentes que, por tanto,
requieren de respuestas distintas. Indudable-
mente, la competitividad de la empresa hoy en día
demanda mejoras continuas de la producti-vidad.
Por lo tanto, ninguna política de fomento a la
competitividad internacional puede sustraerse al
desafío de, en primer lugar, estimular la creación
de una base empresarial que alcance altos
estándares de productividad gracias a la innovación
tecnológica y de organización.
Debido a las políticas de apertura comercial
impulsadas en la gran mayoría de los países de
América Latina y del Caribe, se ha observado un
incremento en las exportaciones. Sin embargo, la
participación de esos países en el comercio
internacional ha tendido a la baja, y las desventajas
en relación con la productividad de las empresas
nacionales frente la competencia internacional se
han hecho más notorias.
Estos argumentos, naturalmente, no pretenden
negar la importancia de la globalización, así como
los profundos efectos de la revolución tecnológica
sobre el modo de hacer empresa. De hecho,
respuestas tardías e insuficientes a los desafíos
que se derivan de ambas tendencias, han
provocado una fuerte crisis estructural en muchos
países. Indudablemente, la apertura comercial y la
disponibilidad de tecnologías cada vez más
avanzadas exponen también a las empresas no
insertas en los núcleos globalizados a fuertes
presiones competitivas. Ello explica cómo la
apertura radical y repentina de las economías
nacionales, en muchos casos, ha provocado que
sectores productivos completos hayan entrado en
una fuerte crisis estructural. Sin embargo, las
consecuencias de estas tendencias se manifiestan
de manera distinta en los diferentes territorios. Por
lo tanto, se necesitan políticas territorialmente
diferenciadas para hacer frente a los desafíos que
se desprenden del cambio productivo estructural y
de la globalización.14
Los países que han podido hacer frente a esos

16 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

 desafíos cuentan con tejidos productivos
relativamente articulados que sirven de sustento
para la vida económica en general y el sector
exportador en particular. 15 La inserción en los
mercados internacionales puede ser interpretada
como el resultado de un proceso de consolidación
de la competitividad que, en primer lugar, implica
la expansión empresarial al interior del mercado
...se necesitan nacional. El acondicionamiento del territorio impulsa
justamente este proceso.16 Esta reflexión nos lleva
políticas de vuelta al territorio.
territorialmente
diferenciadas para El Entorno Empresarial que Promueve el
hacer frente a los Desarrollo Territorial
desafíos que se
Como ya señalábamos, las empresas funcionan en
desprenden del determinados entornos que pueden incentivar o
cambio productivo bloquear el desarrollo de sus actividades. Cabe
señalar que la calidad del entorno empresarial es
estructural y de la
la expresión de la magnitud e idoneidad de las
globalización. inversiones tanto privadas como públicas en él.
Cuando ya no se compite vía precios en el contexto
de una producción estandarizada, la disponibilidad
en abundancia de recursos naturales o mano de
obra barata pasan al segundo plano. La capacidad
de encarar el desafío de hacer una oferta
diferenciada y de excelente calidad está sustentada
por la capacidad de reaccionar de manera flexible
y rápida a los constantes cambios en la demanda.
Entonces, lo que hoy se hace cada vez más urgente
es la necesidad de conseguir y defender ventajas
competitivas que, por definición, son dinámicas. En
cambio, la existencia de ventajas comparativas
estáticas pierde importancia relativa. Uno de los
principales factores de competitividad lo constituye
el manejo de información y la capacidad de generar
14
Ver José Arocena, El nuevos conocimientos.
Desarrollo Local. Un Por consiguiente, la sustentabilidad de cualquier
Desafío Contempóraneo, estrategia de desarrollo depende de la existencia
Nueva Sociedad, Caracas,
de un entorno que ofrezca el acceso a la
pág. 36.
15 información necesaria, estimule la innovación y que,
Ver F. Alburquerque, La
por ende, promueva la amplia difusión del progreso
Importancia de la
Producción Local, pág. 7. tecnológico. La evidencia empírica demuestra que
16 la estabilidad macroeconómica y el crecimiento del
Ver F. Alburquerque,
Competitividad
sector exportador no garantizan la necesaria
Internacional, pág. 30. generación y difusión de los nuevos conocimientos.

Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina 17

 En muchos casos, las empresas por sí solas no
están en condiciones para crear el entorno aquí
esbozado, sobre todo cuando se trata
mayoritariamente de unidades pequeñas. De
acuerdo a lo ya indicado, más del 90 % del tejido
productivo de los países latinoamericanos y
caribeños está compuesto por empresas de menor
tamaño. Ellas, definitivamente, tienen mayores
...la sustentabilidad problemas para adquirir el conocimiento necesario
que les permita aumentar su productividad y dotar
de cualquier
a sus respectivos territorios de una base
estrategia de empresarial que garantice el bienestar de la
desarrollo depende población local en términos de acceso a
oportunidades de empleo e ingreso.
de la existencia de
En consecuencia, si se reconoce la coexistencia
un entorno que de un núcleo globalizado y un vasto sector excluido
ofrezca el acceso a de éste, así como considera que la competitividad
empresarial depende de un entorno favorable, a
la información nivel territorial, la discusión por el rol del Estado
necesaria, estimule tendrá que superar el falso dilema entre el Estado
la innovación y que, omnipotente y el Estado mínimo. ¿Cuál, entonces,
debería ser el papel de la administración pública
por ende, promueva en el marco del necesario acondicionamiento del
la amplia difusión territorio?
del progreso
tecnológico. Los Niveles de la Actuación Pública

Es en este contexto que cabe distinguir entre cuatro

niveles estructurales para el desarrollo económico
y social, íntimamente ligados entre sí y parte de un
sistema complejo. Distinguimos entre los niveles
macro, micro, meso y meta. El nivel macro guarda
relación con la estabilidad macroeconómica, en
función del control de la tasa de inflación y del déficit
público. Esta tarea, sin duda alguna, le corresponde
al Estado central y es imprescindible para asegurar
las condiciones básicas para el desarrollo de la
economía. Sin embargo, requiere de acciones
complementarias situadas en los demás niveles
que señalaremos a continuación, y cuya
responsabilidad no recae exclusivamente sobre el
Estado central.
El nivel micro se refiere a la eficiencia empresarial
propiamente tal, tanto en lo que respecta a la
productividad como a la competitividad. No
obstante, acorde a lo ya indicado, la eficiencia

18 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

 empresarial se ve fuertemente influenciada por las
características del territorio en el cual se
desenvuelven las empresas. Las actividades que
apuntan al acondicionamiento del territorio
demandan una adecuada institucionalidad ubicada
en el nivel meso y requieren, también, de la
articulación entre los diferentes actores a nivel local,
sean éstos privados o públicos. La eficiencia de
...cabe distinguir las acciones realizadas en este nivel dependen
fuertemente del nivel meta, que se podría definir
entre cuatro niveles
como la capacidad de concertación estratégica de
estructurales para el los actores, así como la disposición de la sociedad
desarrollo en su conjunto de asumir los desafíos relacionados
con el desarrollo entendido como un proceso que
económico y social, requiere de esquemas de competencia, flexibilidad
íntimamente ligados e innovación tecnológica.17
entre sí y parte de En el marco de la cooperación público-privada,
entre autoridades públicas, la comunidad
un sistema organizada, los empresarios locales y sus órganos
complejo. de representación, se debe buscar la elaboración
Distinguimos entre e implementación de estrategias que pongan a
disposición del tejido productivo local un conjunto
los niveles macro, de servicios avanzados a la producción (servicios
micro, meso y meta. tecnológicos, centros de investigación y diseño,
líneas de financiamiento oportunas, etc.). La función
de las autoridades públicas locales consiste en
convocar y animar a los demás actores, con la
finalidad de que éstos participen en los procesos
de acondicionamiento del territorio en beneficio de
su desarrollo. En ningún caso, se trata de que los
actores públicos reemplacen la iniciativa privada,
sino que faciliten condiciones propicias para que
ésta última se pueda desarrollar.
Las estrategias de difusión de innovaciones
17
Ver Dirk Messner, tecnológicas y organizacionales deben obedecer
Latinoamérica Hacia la a un esquema interactivo.18 La introducción de
Economía Mundial: innovaciones se basa en la incorporación de
Condiciones para el
nuevos conocimientos acerca de métodos de
Desarrollo de la
“Competitividad gestión y modos de producción. En este contexto
Sistémica”, Fundación cabe distinguir entre la generación de
Friedrich Ebert, serie conocimientos nuevos y la adaptación de los
ProSur, Buenos Aires 1996, mismos generados fuera del territorio. Gracias a
pág. 19. los avances en el campo de las telecomu-
18
Ver Messner, nicaciones, el acceso a esos conocimientos nuevos
Latinoamérica Hacia la se ha tornado mucho más fácil que antaño.
Economía Mundial, pág.
En cualquier caso, los procesos de innovación, sea
30.

Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina 19

 mediante la generación o a través de adaptación
de los nuevos conocimientos a las particularidades
de cada territorio, requieren de la existencia de dos
condiciones básicas. Es indispensable que exista
un contexto cultural favorable para la innovación,
lo cual remite al nivel meta. El sistema educativo
en general debe promover la necesaria creatividad,
habilidades para el aprendizaje continuo y un alto
Los ajustes nivel de apertura cognitiva al interior de la población.
Es aquí donde se puede apreciar la concordancia
necesarios
entre una preocupación social por una formación
permitirían crear las de las personas que les permita acceder a
condiciones para oportunidades de empleo e ingreso, por un lado, y
la generación de un rico potencial para la eficiencia
apoyar el proceso productiva, por el otro.19
de innovación en La institucionalidad pública, necesariamente, tiene
relativa sintonía con que adaptarse a estos procesos, tanto en su
estructura como en su forma de relacionarse con
la base empresarial, los otros actores sociales. Los ajustes necesarios
cuyos permitirían crear las condiciones para apoyar el
requerimientos proceso de innovación en relativa sintonía con la
base empresarial, cuyos requerimientos deben ser
deben ser considerados en el marco de relaciones de
considerados en el intercambio permanente. Este aspecto es de
especial relevancia en el caso de las MIPYMEs que
marco de relaciones
generalmente no cuentan con los recursos
de intercambio necesarios para llevar a cabo dichos procesos de
permanente. innovación.
Por otra parte, para que los esfuerzos de la
cooperación público-privada en esta y otras áreas
puedan surtir efectos, es imprescindible fomentar
la cooperación interempresarial. En el marco de la
situación actual en la cual la competitividad tiene
características sistémicas, es decir, que compiten
empresas insertas en determinados territorios, la
cooperación entre empresas se convierte en un
requisito indispensable. Solamente los esfuerzos
mancomunados entre las distintas empresas y
entre éstas y el sector público son capaces de
construir un entorno innovador.
En el caso de procesos maduros de desarrollo
territorial, la coordinación del conjunto de servicios
avanzados a la producción podría ser asumida por
19
Ver F. Alburquerque, entidades mixtas integradas por actores públicos y
Metodología para el privados. Dichas entidades podrían tomar forma de
Desarrollo Económico
Agencias de Desarrollo, como por ejemplo en el
Local, pág. 17.

20 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

 caso de las Regiones Autónomas de España.20 Su
creación, entonces, vendría a complementar los
esfuerzos de adecuación de la institucionalidad
pública. Estas agencias, para asegurar un máximo
de pertinencia y eficiencia en su gestión, tienen que
ser concebidas como empresas. Podrían ser
financiados por medio de aportes directos de los
actores involucrados, así como vender sus servicios
Solamente los a las empresas interesadas. En todo caso, esas
agencias, o cualquier otro tipo de institucionalidad
esfuerzos mixta para promover el desarrollo territorial,
mancomunados dependen del involucramiento de actores cercanos
entre las distintas a lo que ocurre en el territorio. Además, precisa de
un sustento institucional que asegure que su
empresas y entre funcionamiento trascienda los vaivenes de la
éstas y el sector coyuntura política electoral. Su legitimidad será
mayor si en ellas participan actores públicos que
público son capaces
cuenten con un mandato democrático y con amplias
de construir un facultades. Lo anterior plantea con mucha fuerza
entorno innovador. la necesidad de avanzar en materias de
descentralización.

El Rol de las MIPYMEs

De vital importancia, tal como hemos señalado en

reiteradas ocasiones, será el apoyo decidido a las
micro, pequeñas y medianas empresas. En su gran
mayoría, este tipo de empresas enfrenta una serie
de problemas que frenan su desarrollo.21 Por lo
general, carecen de oportunidades para acceder a
nuevos conocimientos que permitirían la
introducción de innovaciones tecnológicas
tendientes a incrementar su productividad.
Tampoco se encuentran en condiciones para
adaptar nuevos conocimientos generados fuera de
su territorio a sus necesidades específicas. Por otra
parte, es muy común que desconozcan las
características de sus mercados, falencia que
impide alcanzar la necesaria flexibilidad para
adaptarse a cambios en la demanda o aprender
de competidores más exitosos. En muchos casos,
20
carecen de trabajadores y gerentes
Ver F. Alburquerque, adecuadamente capacitados, lo cual dificulta
Cambio Estructural, pág.
adicionalmente el abordaje del imperativo de la
25.
21 innovación.
Ver Arocena, págs. 78/
88. Junto a todo lo anterior, existen severas dificulta-

Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina 21

 des para acceder a fuentes de financiamiento en
el sector bancario formal, sea por un problema de
garantías reales o la falta de interés en este tipo de
clientes por parte de la banca, debido a los altos
costos de administración que acarrea la
“atomización” de la cartera de créditos en muchos
préstamos de montos relativamente pequeños.
A pesar de la problemática muy compleja que
A pesar de la enfrenta el sector de las micro, pequeñas y
problemática muy medianas empresas, éstas absorben gran parte de
la mano de obra. Por consiguiente, muchos
compleja que gobiernos han decidido crear una batería de
enfrenta el sector de instrumentos de apoyo para el sector. En algunos
países, la gama de programas estatales en
las micro, pequeñas
beneficio de la MIPYME es sumamente amplia. No
y medianas obstante, suele criticarse el limitado impacto de
empresas, éstas ellos. En muchos casos, los instrumentos son
diseñados a nivel central para, luego, ser aplicados
absorben gran parte en los más diversos territorios, cada uno con un
de la mano de obra. perfil propio y específico. Ello hace, entonces, que
muchos de los instrumentos no se adecuen a las
necesidades reales de sus usuarios. Por otra parte,
normalmente los programas son de corte sectorial
ignorando las particularidades en las relaciones
transectoriales de intercambio que se producen al
interior de cada territorio. Apoyándose en una lógica
sectorial es sumamente difícil que se identifiquen
palancas de desarrollo en un determinado territorio.
Por consiguiente, esta lógica no es capaz de
focalizar eficientemente la inversión pública
relacionada con el fomento productivo.
Por lo demás, la existencia de una gran cantidad
de instrumentos 22 de corte sectorial implica,
también, la actuación de muchos actores con
diferencias marcadas en cuanto a sus modos de
operar. De allí que la coordinación entre ellos, más
allá de la interferencia de sus intereses
institucionales, sea una tarea muy difícil. Además,
frente al inmenso universo de empresas que
requieren de apoyo, los recursos monetarios
disponibles siempre serán escasos si su inversión
va dirigida hacia empresas individuales. Por último,
22
Ver Giorgio Martelli, cabe señalar que en muchos casos la política de
Manual para el fomento para las MIPYMEs se caracteriza por un
Financiamiento cierto sesgo que beneficia al minoritario sector
Municipal, Transversal, exportador.
Santiago de Chile, 2000

22 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

 Para elevar los niveles de competitividad de las
MIPYMEs en general, éstas deben avanzar en el
plano de la especialización, con la ayuda de la
absorción y puesta en práctica de nuevos
conocimientos. Además, deben abocarse a la
cooperación interempresarial, puesto que ella
permitiría complementar su especialización con la
alcanzada por otras empresas en el mismo
Para elevar los territorio, para así densificar y articular el tejido
productivo local. Las estrategias de
niveles de
acondicionamiento del territorio, necesariamente,
competitividad de deben responder a las necesidades específicas
las MIPYMEs en enunciadas acá.23

general, éstas deben

Políticas de Horizontalidad, Selectividad y
avanzar en el plano Territorialidad
de la
especialización, con De ahí que la territorialización de los instrumentos
de fomento productivo en beneficio de las
la ayuda de la
MIPYMEs deba ser un aspecto crucial para las
absorción y puesta políticas públicas, por la relevancia de éstas en
en práctica de términos de empleo pero también debido al rol que
podrían jugar en los esfuerzos por elevar la
nuevos competitividad empresarial de los tejidos
conocimientos. productivos a nivel local. Esa territorialización no
solamente implica flexibilizar el diseño y el uso de
los instrumentos de acuerdo a las especificidades
en cada territorio. Además, se sugiere que parte
de los recursos sea destinada a la construcción de
entornos favorables, con objeto de permitir el
acceso del conjunto de empresas a los posibles
beneficios.
En función de lo anteriormente planteado hablamos
de políticas de horizontalidad, selectividad y
territorialidad. El diseño horizontal de políticas
corresponde a decisiones que se toman en el
territorio mismo y no a nivel central. La selectividad
guarda relación con orientar las políticas según el
perfil productivo o potencial existente en un
determinado territorio. La territorialidad, a su vez,
hace alusión a la necesidad de contemplar la
economía local como un sistema de relaciones que
23 está inserto en un esquema más amplio de
Ver F. Alburquerque, La
relaciones sociales, políticas y culturales con
Importancia de la
Producción Local, pág. marcadas particularidades según sea el territorio
19. en cuestión.

Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina 23

 No obstante, este tipo de política requiere, para su
efectiva implementación, de la concertación entre
los diversos actores locales. Esta concertación
abarca la totalidad de etapas para impulsar
procesos de desarrollo territorial, desde la
identificación de potencialidades de desarrollo, el
diseño de acciones destinadas a potenciar al
territorio como agente transformador de la
...la eficacia de la economía local hasta la mantención en el tiempo
de aquellas estructuras institucionales nuevas que
coordinación y
se decidan crear.
colaboración entre Ahora bien, la eficacia de la coordinación y
los distintos actores colaboración entre los distintos actores depende
de un conjunto de variables situadas en el nivel
depende de un
meta, a saber: cultura democrática, actitudes ante
conjunto de el progreso y la innovación, capacidad de
variables situadas interlocución, etc.
en el nivel meta, a Si la actuación en los niveles anteriormente
enunciados demanda la colaboración estrecha
saber: cultura entre el conjunto de actores, cabe plantearse la
democrática, pregunta por el liderazgo en este tipo de iniciativas.
Si bien las acciones desplegadas por el sector
actitudes ante el
público no deben sustituir el compromiso privado
progreso y la y, por ninguna razón, contribuir a crear una cultura
innovación, de subsidio, indudablemente la legitimidad
democrática de los actores públicos convierte a
capacidad de éstos en entes privilegiados para incentivar dichos
interlocución, etc. procesos.
Hacia una Nueva Institucionalidad:
Descentralización como Vía para Potenciar la
Concertación de Actores

La viabilidad de los esfuerzos a acometer en esta

dirección depende, entre otras cosas, de la
confianza que los diversos actores sociales
depositen en los órganos representativos del
Estado, confianza que se nutre del conocimiento
mutuo y de la capacidad operativa que tengan los
actores públicos.

24 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

 Por su conocimiento de la problemática existente
en cada territorio, las entidades subnacionales
están, potencialmente, en mejor pie que el estado
central para cumplir con estos requisitos. Son las
municipalidades, gobiernos regionales,
departamentales y/o provinciales, así como las
estructuras subnacionales de las instituciones
sectoriales, quienes pueden aspirar a asumir el
desafío de convertirse en animadores y arquitectos
de un entorno favorable para el desarrollo territorial.
El caso de las municipalidades es muy particular,
ya que éstas por sus características, pueden
convocar a los demás actores sociales y
coordinarse con los gobiernos aledaños, así como
cumplir con la tarea de ser puente entre el territorio
representado por ellas y las demás instancias
subnacionales y nacionales del Estado.
En la mayoría de los países latinoamericanos y
caribeños, la tradición democrática en los
municipios es relativamente joven. Aunque cuentan
con el respaldo democrático de la población local,
muchas veces se trata de actores emergentes y
en algunos casos dependientes del Estado central.
Además, las municipalidades se han visto
sobrecargadas de responsabilidades en las
políticas sociales, debido al notable repliegue del
Estado central en este campo.
Por otra parte, en algunos casos como por ejemplo
Chile, la eficaz articulación entre municipios,
gobiernos regionales, instituciones sectoriales y el
gobierno central se ve dificultada por la ausencia
de interlocutores con peso (en relación a su
legitimidad democrática y sus competencias) en el
nivel regional. Por lo general, las políticas
sectoriales, tecnológicas y de creación de
infraestructura se deciden en el nivel central,
mientras que las facultades de las instancias
regionales se limitan a la implementación y la
supervisión de instrumentos. Por lo tanto, existen
dificultades para que el diálogo entre municipios e
instancias regionales sea fluído en el
direccionamiento de la inversión pública que
contribuya eficientemente a procesos de desarrollo
en los territorios. El diálogo con las respectivas
instancias nacionales se ve dificultado por el relativo
desconocimiento que éstas tienen de las

Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina 25


24
Ver Dirk Messner,
“Sociedad de Redes”. Un
Nuevo Modelo de
Conducción y Gestión
Políticas, en: Klaus Esser,
Competencia Global y
Libertad de Acción
Nacional, Instituto Alemán
de Desarrollo y Nueva
Sociedad, Caracas 1999,
pág. 92 ss.
25
Ver F. Alburquerque,
Metodología para el
Desarrollo Económico
Local, pág. 22.
26
heterogéneas realidades locales.
Lo que entonces hace falta, es un proceso de
reestructuración y descentralización del aparato
público en su conjunto, con la finalidad de acercar
el poder de decisión e interlocución con los actores
sociales a aquellas instancias que se encuentran
más cerca de los problemas y desafíos que se
encaran a nivel local.24
El proceso de descentralización debiera contribuir
a liberar las fuerzas creativas y colectivas a nivel
territorial, para profundizar la democracia y crear
las condiciones requeridas para la construcción de
entornos empresariales innovadores que
promuevan el desarrollo económico y el acceso a
oportunidades de empleo e ingreso.25 Para ello,
tiene que ser un proceso amplio que implique
medidas sistemáticas para el fortalecimiento
técnico-organizacional de las instancias
subnacionales. No parece bastar con la simple
transferencia de nuevas responsabilidades a los
niveles departamentales, regionales y locales.
Sería deseable promover una decidida
democratización de todas las instancias por medio
de la elección directa de las autoridades. Además,
éstas deberán contar con amplias facultades de
acción, incluyendo la generación de recursos
propios por la vía de recaudación de impuestos,
por ejemplo.
El caso de los gobiernos federales en Brasil es
sumamente ilustrativo al respecto. Por un lado, esta
experiencia indica que el manejo autónomo de
recursos financieros puede crear condiciones
favorables para la implementación de políticas más
acordes a las necesidades específicas en los
territorios. Sin embargo, parece que esta
oportunidad ha sido opacada por los problemas del
sobreendeudamiento de algunos gobiernos
federales, así como una guerra fiscal entre los
diferentes gobiernos que está hipotecando el futuro
desarrollo de los territorios afectados26 . Ello sugiere
que el proceso de descentralización debe
responder a una política que cautele el equilibrio
entre los intereses nacionales, regionales y locales
previniendo aquellos vicios enunciados
anteriormente.27
La descentralización, junto a la elección
LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

26
Ver Joachim Knoop,
Brasil: Política de
Descentralización entre
Vicios y Aciertos, en:
Descentralización y
Autonomía Comunal, págs.
47-50.
27
Ver Banco Mundial,
Informe 2000, pág. 111 ss.
28
Ver Arocena, pág. 69.
29
Ver Arocena, pág. 115.
Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina
democrática de las autoridades políticas, ha
mostrado en algunas experiencias importantes,
como la de España, que puede introducir un
elemento de competencia sana, en términos de
propuestas, eficiencia y participación. La
competencia democrática obliga a la búsqueda de
acuerdos políticos, lo cual constituye un elemento
de estabilidad más allá de eventuales cambios de
gobierno como producto de resultados
eleccionarios.
Este planteamiento se enmarca en la discusión
sobre el rol del Estado, pero supera el falso dilema
entre el Estado desarrollista y el Estado mínimo.
De lo que se trata aquí es la reinvención de la
gestión pública, a modo de disponer de un conjunto
de actores públicos que sean capaces de articular
de manera inteligente políticas que se ajusten a
las necesidades identificadas en los distintos
territorios.28 Ello no significa cuestionar la validez
del Estado central, sino que se sugiere asignarle
nuevas tareas para así aumentar la eficiencia de
sus políticas: Indudablemente, no existe instancia
alguna que pueda cumplir mejor que el Estado
central con la función de velar por la estabilidad
macroeconómica. Adicionalmente, éste es llamado
a fortalecer institucionalmente las instancias
regionales y locales, con objeto de poder asumir
eficientemente los nuevos desafíos que se
desprenderían de un proceso de descentralización
como el que se propone aquí.29
Es en este sentido que la descentralización no
amenaza con debilitar al Estado central, a menos
que se confunda poder con control de recursos. Si
se define el poder como capacidad de acción eficaz,
incluso, el Estado central saldría fortalecido de un
proceso de descentralización, gracias al aumento
del grado de coherencia y, por ende, efectividad
de la gestión pública en general.30
Otro aspecto fundamental guarda relación con la
crisis de credibilidad que en muchos países
enfrenta el sistema democrático. La existencia de
instancias públicas subnacionales fuertes, con
capacidad de interlocución con la gente para
resolver sus problemas, permitiría abrir un espacio
para adoptar un estilo de hacer política que fomente
la vivencia cotidiana de la democracia y la
27
 participación ciudadana.

La Conexión entre el Desarrollo Territorial y

Otros Temas

En resumen, el concepto de desarrollo territorial

utilizado aquí responde de la siguiente manera a
las inquietudes inicialmente planteadas:
- Remite al territorio como sistema con capacidad
de promover el desarrollo mediante la amplia
difusión de innovaciones al interior de los tejidos
productivos, como una manera de hacer frente a
los desafíos derivados de la revolución tecnológica
y de la globalización.
- Propone complementar – no reemplazar – las
políticas de estabilidad macroeconómica para
articular mejor los tejidos productivos en los
territorios y de esta manera aportar a la
consolidación de una base económica que facilite
un futuro desarrollo que supere los actuales
desequilibrios sociales, sectoriales, ambientales y
territoriales.
- En este sentido, también, pretende aportar a una
política que promueva la exitosa entrada a la
segunda fase de exportación, a partir de la
comercialización de productos de mayor valor
agregado que cuente con el sustento de una sólida
base productiva articulada con el sector exportador.
- Pone énfasis en la importancia de las MIPYMEs,
tanto por su incidencia en el empleo como por su
rol en el incremento de los niveles de productividad
y competitividad de la economía en general. Es en
este contexto que se sugiere la territorialización de
la política de fomento productivo, así como la
superación de sesgos asistencialistas y
sectorialistas.
- Por el hecho de proponer la identificación de
potencialidades endógenas que permitan
desencadenar un proceso de desarrollo territorial
que, también a largo plazo beneficie la población
local en su calidad de vida, la protección ambiental
30 es de suma relevancia. Además, la competitividad
Ver F. Alburquerque,
Metodología para el
de las empresas exportadoras en los mercados
Desarrollo Económico internacionales depende fuertemente del
Local, pág. 28. cumplimiento de normas ambientales, que en el

28 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

 futuro tenderán a ser aún más rigurosas que en la
actualidad.
- En el marco del acondicionamiento del entorno
empresarial, tarea que convoca a todos los actores
sociales, sean éstos públicos o privados, el Estado
debe asumir nuevas funciones. Son, justamente,
los actores públicos los que deberán convertirse
en entes articuladores de la cooperación público-
...a pesar de los privada. Sin embargo, las necesarias relaciones de
notables avances en confianza, así como la operacionalidad del accionar
público requieren de instancias subnacionales
la conceptualización fuertes. Es por ello que se hace hincapié en la
del desarrollo necesidad de descentralizar en un sentido muy
amplio (traspaso de facultades, nuevas formas de
territorial, en la
gestión pública, fortelcimiento técnico-
práctica se observa organizacional y democratización de todos los
que este enfoque ha niveles de la estructura del aparato público).
sido escasa y - De esta manera, los procesos de toma de
decisiones se desarrollan en estrecha cercanía con
parcialmente los problemas y los actores sociales afectados por
implementado. los mismos. Ello significa que el sistema político
no solamente se torna mas transparente, sino que,
también, se abren espacios para la participación
directa de la ciudadanía.

La Escasa Implementación de Estrategias de

Desarrollo Territorial

No obstante el creciente interés académico y de la

cooperación internacional y a pesar de los notables
avances en la conceptualización del desarrollo
territorial, en la práctica se observa que este
enfoque ha sido escasa y parcialmente
implementado. En algunas de estas experiencias,
se ha optado por estrategias de desarrollo territorial
sin apoyo del Estado central o, incluso, en contra
de su voluntad.
Además, se debe reconocer la resistencia que
muchas instancias centrales oponen a la

Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina 29

 descentralización, a modo de defender bastiones
de poder y con la ayuda de un discurso que enfatiza
la supuesta incapacidad técnica de las instancias
públicas subnacionales, la que no aconsejaría un
traspaso de poder. Además, los dividendos políticos
que promete el tema del desarrollo territorial no son
suficientes para entusiasmar a muchos políticos,
ya que los procesos de desarrollo exceden
...cabe señalar que temporalmente los ciclos eleccionarios.
Evidentemente, la convicción de tener muy poco
el concepto del
espacio de acción no fomenta actitudes proactivas
desarrollo territorial y creativas que permitan repensar el rol del Estado
hace alusión a un produciéndose de esta manera una cierta inercia.

pensamiento Por otra parte, por regla general los distintos actores
sociales están relativamente desar-ticulados. Como
sistémico actores, en muchos casos, son débiles y
contrapuesto a una generalmente desconfiados. Por lo tanto, es muy
difícil esperar la generación de conglomerados de
tradición de actores que ejerzan presiones sobre el Estado para
pensamiento reorientar su gestión. En cambio, donde se toma
netamente lineal y la opción – desde el sector público – de hacerse
cargo del tema desarrollo territorial, es muy común
unidireccional. que los actores públicos carezcan de interlocutores
con capacidad de representar al tejido productivo
local u otros actores sociales. Ello representa un
problema crucial para la implementación de
esquemas de cooperación público-privada.31
Por último, cabe señalar que el concepto del
desarrollo territorial hace alusión a un pensamiento
sistémico contrapuesto a una tradición de
pensamiento netamente lineal y unidireccional. La
lógica de intervención de la gran mayoría de
instituciones sectoriales, por ejemplo, es
estrictamente lineal. Una zona geográfica atrasada
en su desarrollo productivo, según esta lógica,
requiere de la inyección de recursos externos.
Entonces, la implementación de programas de
fomento elevaría automáticamente la eficiencia
productiva de las empresas beneficiadas. Ello,
finalmente, generaría efectos sobre el espacio
geográfico en su conjunto. Después de décadas
de haber operado de esta manera, a pesar de las
críticas recibidas por niveles insuficientes de
31
Ver Messner, impacto, resulta sumamente difícil incorporar una
Latinoamérica Hacia la lógica sistémica que por naturaleza tiende a ser
Economía Mundial, pág. mucho más compleja.
11.

30 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

 El Desafío Central de Mejorar el
Posicionamiento Político del Desarrollo
Territorial

Organismos de cooperación internacional como la

Fundación Friedrich Ebert tienen que desplegar
esfuerzos adicionales para que el tema del
Lo que se necesita desarrollo territorial se traduzca en una nueva
son, por un lado, práctica. Lo que se necesita son, por un lado,
experiencias exitosas que corroboren la utilidad del
experiencias
concepto y, por el otro, una mayor presencia en el
exitosas que debate político. Estos dos grandes desafíos están
corroboren la directamente relacionados entre sí.
Indudablemente, experiencias exitosas constituyen
utilidad del una fuente de argumentos sólidos para una
concepto y, por el discusión política que sea capaz de superar los
otro, una mayor obstáculos señalados. Por el otro lado, el bloqueo
de procesos de descentralización restringe
presencia en el seriamente las posibilidades de implementar
debate político. estrategias de desarrollo territorial, salvo en casos
excepcionales gracias a la existencia de un
conjunto de condiciones extremadamente
favorables.
Con respecto a experiencias concretas, es preciso
señalar la necesidad de contar con una amplia
gama de propuestas metodológicas que se
adecuen de manera flexible a las necesidades y
posibilidades de los actores locales así como a las
características específicas de cada territorio en
particular. Los instrumentos de trabajo pueden ser
agrupados en tres categorías: metodologías para
la identificación y selección de territorios en los
cuales se decide colaborar; instrumentos a ser
aplicados en una fase de intervención; indicadores
para la medición de impacto para aportar insumos
al debate político. En este plano, los diferentes
proyectos de la Fundación Friedrich Ebert han
obtenido algunos avances importantes, siendo
todavía un desafío por superar el trabajo con
indicadores de impacto.
Cada una de las categorías mencionadas implica
un conjunto de desafíos específicos. En la primera
fase de selección se plantea el interrogante por los
criterios a aplicar para asumir el compromiso de
colaborar con un determinado territorio, por lo

Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina 31

 menos, a mediano plazo. ¿Cuáles son las
condiciones mínimas que aseguran un adecuado
grado de impacto? Indudablemente, el análisis de
los actores locales es de suma relevancia, en
cuanto a su capacidad de gestión y su voluntad
política de hacerse cargo del tema del desarrollo
territorial. Otro aspecto decisivo consiste en la
calidad de las relaciones que los actores mantienen
Se requiere de entre sí, por ejemplo el nivel de interlocución entre
instrumentos que municipios aledaños, entre éstos y la base
empresarial local y la comunidad organizada, así
permitan el como con instancias a nivel regional o nacional.
levantamiento Por último, cabe mencionar las potencialidades
existentes para el desarrollo territorial.
rápido y oportuno
En la práctica, nos encontramos frecuentemente
de información... con actores débiles y relaciones basadas en la
desconfianza. Por regla general, sobre todo en
zonas rurales, el tejido productivo local padece de
un alto grado de desarticulación. Las asociaciones
empresariales no siempre son representativas.
...es estrictamente Adicionalmente, la identificación de potencialidades
necesario contar de desarrollo enfrenta el problema serio de falta
con metodologías de información, ya que las estadísticas emitidas
oficialmente, por lo general, se refieren a cifras
de trabajo para la agregadas por sector y región y, por tanto, no
concertación de captan las especificidades locales.
actores y el La superación de este problema constituye uno de
los principales desafíos para la fase de intervención.
fortalecimiento de Se requiere de instrumentos que permitan el
los mismos. levantamiento rápido y oportuno de información,
dado que la identificación de potencialidades
establece el marco para la toma de acuerdos entre
los actores locales que deberán impulsar
estrategias de desarrollo. Por otra parte, es
estrictamente necesario contar con metodologías
de trabajo para la concertación de actores y el
fortalecimiento de los mismos.
Considerando el imperativo de generar un nivel de
impacto que ayude a fortalecer la argumentación
en el contexto de la discusión política más amplia,
es indispensable contar con indicadores
adecuados. Obviamente, de poco sirve señalar que
los procesos de desarrollo territorial son largos y
que, por ende, su éxito podrá medirse recién en el
futuro. Lo que se necesita son indicadores de éxito
que señalen los avances sobre la marcha. Ello

32 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

 obliga a considerar diferentes horizontes
temporales, vale decir, distinguir entre objetivos a
largo, mediano y corto plazo. Aquellos objetivos de
corto plazo deben aportar al logro de las metas
definidas para el mediano y largo plazo.
Esta reflexión tiene una doble implicancia. En
relación al trabajo estrictamente técnico, los
indicadores de corto plazo facilitarían el monitoreo
Sin la eficiente del proceso, de manera tal que señalen
articulación entre la tempranamente posibles desviaciones, es decir, la
necesidad de introducir correcciones sobre la
conceptualización marcha de una determinada estrategia.
teórica, la Por el otro lado, el logro de objetivos a corto plazo
cooperación técnica sirve de sustento para la argumentación política
acerca de las propuestas relacionadas con la toma
y la decidida
de decisiones, por ejemplo, en el campo de la
incursión en el descentralización, que deben permitir alcanzar los
debate político, el objetivos a largo plazo basándose en los avances
ya obtenidos pero aún insuficientes.
tema del desarrollo
Para ello es preciso identificar posibles alianzas
territorial seguirá con actores que sean relevantes en el juego político
excluido de la lista y que, eventualmente, puedan ser sensibilizados
con respecto al tema del desarrollo territorial. Si se
de prioridades pierde de vista esta dimensión, todos los esfuerzos
gubernamentales. ubicados en el nivel técnico de la cooperación
permitirán obtener solamente avances parciales y
altamente limitados a aquellos pocos lugares que
reúnen características extremadamente favorables
y que, por tanto, no son representativos.
Sin la eficiente articulación entre la conceptua-
lización teórica, la cooperación técnica y la decidida
incursión en el debate político, el tema del desarrollo
territorial seguirá excluido de la lista de prioridades
gubernamentales. Instituciones como la Fundación
Friedrich Ebert ocupan una posición privilegiada en
este contexto. Su larga trayectoria en los distintos
países ha permitido el acceso a importantes
espacios de discusión. La experiencia acumulada
en un campo de trabajo relativamente nuevo la
convierte en uno de los pioneros. Además, su lógica
de funcionamiento en redes para multiplicar el
conocimiento metodológico adquirido constituye
una buena base para convocar a un creciente
número de actores preocupados por pensar más
allá de los límites actuales en la discusión sobre
modelos de desarrollo y el papel del Estado.

Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina 33

34 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO