El Sistema1 Público de la Cultura en España

tras 25 años vida cultural en democracia.

Una propuesta de análisis

El objetivo primordial de esta breve ponencia es el de enfatizar el olvidado tema de la

cooperación y relación de las administraciones públicas en el ámbito de la cultura,
asunto clave en el ámbito del análisis de las políticas públicas de la cultura de España.
Los ejes teóricos básicos que argumentan esta intervención son los siguientes:

1.- Valoraremos de manera sucinta más de 20 años de relaciones en el ámbito de

la cultura del nuevo Estado compuesto (administración central, autonómica y
local) que llegó con la caída del estado centralista franquista.
2.- Presentaremos algún ejemplo positivo de la cooperación institucional en
materia de cultura, pero, sobre todo, constataremos su déficit en nuestro país
desde distintos ámbitos de análisis y perspectivas que serán desarrollados en
alguna medida por las intervenciones de los participantes de este seminario.
3.- Daremos breves apuntes sobre otros aspectos de realidad cultural que
dependen muy directamente del statu quo de la cooperación administrativa y una
reflexión final sobre la responsabilidad ética de aquellos –desde la gestión o
desde la política- que ocupan cargos públicos en asuntos culturales.

La rápida descentralización de los servicios culturales del Estado a las Comunidades

Autónomas2, si lo comparamos con otros sectores -la educación, la sanidad- en los
inicios de los ochenta, y la asunción activa del papel de los municipios en el fomento
de la cultura con la constitución en 1979 de las corporaciones elegidas

1
Somos conscientes del atrevimiento de sustantivizar y calificar como “sistema” al conjunto de las administraciones
públicas que tienen competencias en las artes y la cultura ya que un sistema se define por un conjunto de elementos
interconectados. Algo que precisamente no es característico en nuestro país.
2
Los Reales Decretos de Transferencia de funciones y servicios culturales del recién creado Ministerio de Cultura a
las Comunidades Autónomas tuvieron una estructura común:
a) Delimitación de las funciones e identificación de los servicios centrales transferidos, especificando las
funciones que asumían las Comunidades Autónomas, las que retenía la Administración Central y las que se
mantenían como concurrentes, fijando las formas de cooperación para ambas partes.
b) Relación de las disposiciones legales afectadas por las transferencias
c) Relación del personal afectado
d) Especificación de los medios patrimoniales y obligaciones afectadas
e) Especificación de los medios financieros inherentes a las funciones y servicios transferidos.

1
democráticamente, auguraban un futuro prometedor en primer lugar, en lo que se refiere
al papel activo de los entes locales y territoriales en el campo de la cultura y, en segundo
lugar, en cuanto a la llegada de un nuevo escenario cultural con más actores de
titularidad pública.
Asimismo, el precepto constitucional, a través del artículo 149.2, exhortaba a la
Administración Central a la coordinación y cooperación cultural3 del recién nacido
sistema federal del Estado español. Fruto de ello, en la reforma del Ministerio de
Cultura de 19854, se creaba la Dirección General de Cooperación Cultural con el
objetivo de potenciar la coordinación en asuntos culturales del Ministerio con las
Comunidades Autónomas y, así asumir lo dispuesto en la Constitución Española. No
obstante, tras veinte años de andadura de la nueva configuración de la Administración
Pública española, los prometedores inicios y el precepto constitucional no han sido
premisas válidas para poder afirmar la existencia de un sistema público de la cultura en
España. Para no mentirnos se le podría definir de mejor modo al conjunto de la
administración pública como una matriz; sin embargo, por puro eufemismo, hemos
optado por no utilizar dicho término como título del seminario.

Pero ustedes pueden preguntarse para qué vale coordinarse en al ámbito cultural o qué
beneficios habría para los ciudadanos si existiese una coordinación pública en el ámbito
de la cultura5. Vamos a tratar enunciar a lo largo de esta ponencia dos grandes ventajas:
la primera, que se fundamenta en la obligatoriedad de informar sobre los proyectos
culturales que se generan en un territorio o municipio al resto de las administraciones
públicas6. La segunda: como los recursos de cada una de las administraciones públicas

3
La transcripción del artículo 149.2 de la CE es la siguiente: “Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir
las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución y facilitará la
comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas”.
Un análisis exhaustivo de ello se encuentra en: Prieto de Pedro, Jesús. Cultura, Culturas y Constitución. Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1993.
4
Real Decreto 565/1985 de 24 de abril, de Presidencia del Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica
básica del Ministerio de Cultura y sus Organismos Autónomos.

5
El sistema público de la cultura es esencialmente concurrencial. Es decir, existe una concurrencia en materia de
cultura entre las administraciones públicas, que ha venido siendo perfilada por las sentencias del Tribunal
Constitucional. No obstante la concurrencia no significa que cada administración pública ostente todos los ámbitos y
formas de fomento e intervención en la cultura.

6
Pero no solo es una exigencia política, sino también una exigencia constitucional que se expresa en términos de
lealtad institucional (Artículo 2 CE) y, asimismo, conforme al criterio de la eficacia administrativa (Artículo 101
CE).

2
son insuficientes, la colaboración en aquellos proyectos culturales susceptibles de ser
participados por distintas administraciones públicas serán más eficientes y eficaces.
Por ello, concluimos que la cooperación es uno de los niveles evolutivos más altos del
quehacer cultural de las administraciones públicas. Si contáramos en nuestro poder con
evaluaciones sobre las políticas públicas de la cultura (una pura quimera) la cooperación
institucional sería un indicador fiable para verificar empíricamente la miopía de
aquellos políticos y gestores culturales que no ven más allá de los limites territoriales de
su municipio o comunidad autónoma.

En teoría, la cooperación dentro de un sistema se dará si y solo si se parte de las

premisas de: autonomía de sus partes integrantes y voluntad de cooperación por parte de
ellas. La primera de ellas es algo evidente: tanto la administración central como la
autonómica y los entes locales poseen una autonomía de decisión. La segunda no lo es
tanto. Muchas de las políticas públicas de la cultura necesariamente han de ser
consensuadas con todos los niveles de un Estado Compuesto y ahí es necesaria la
voluntad política que en algunos casos aislados se ha dado. Así, por ejemplo, uno de los
proyectos culturales más importantes del siglo XX en España fue el Plan Nacional de
Rehabilitación de Teatros7. Este plan supuso, además de la rehabilitación de una parte
importante y singular del patrimonio histórico, un renacimiento de los sectores del
teatro, la música y la danza y serviría asimismo como proyecto paradigmático de las
políticas de descentralización y democratización cultural.

Ya que una gran parte del seminario está dedicado exclusivamente a la cooperación y
coordinación en el Estado de las Autonomías vamos a cerrar el asunto de la cooperación
y coordinación institucional. No obstante, voy a tratar de verificar sucintamente la tesis
que estoy tratando de esgrimir y argumentar: aunque la cultura fue uno de los sectores
que más rápidamente y por tanto, tenía más ventaja para iniciar sus engranajes de
cooperación, la realidad histórica nos muestra que se trata de uno de los sectores en los
que no se ha potenciado la creación de un sistema público eficaz. Según datos del

7
El Plan Nacional de Rehabilitación de Teatros fue una iniciativa del Ministerio de Obras Públicas y Fomento en la
primera legislatura de gobierno socialista (1984). Al proyecto se unieron el Ministerio de Cultura, las Comunidades
Autónomas y las entidades locales (municipios y provincias). Fue asimismo, el germen de la Red de Teatros y
Auditorios de España.

3
Ministerio para la Administraciones Públicas la Conferencia Sectorial8 de Cultura solo
se reunió en una ocasión en la III Legislatura (1986-1989), en dos ocasiones tanto en la
IV (1989-1993) como en la V Legislatura (1989-1993). No se ha reunido nunca en las
legislaturas del Gobierno del Partido Popular (1996-2000) y en la actual. Se ha
convocado más la Conferencia Sectorial de Turismo que la de Cultura a lo largo de este
periodo de tiempo9.
Cada uno de los niveles públicos del Estado ha puesto su grano de arena para que no
haya habido proyectos culturales como el Plan de Rehabilitación de Teatros. Espero que
en las sucesivas intervenciones de este seminario se hable de este asunto y que cada uno
ofrezca su punto de vista. Es posible que la Administración Central, no haya sido muy
eficaz a la hora de establecer sus contactos con el resto de las administraciones públicas,
que no haya asumido el papel que el resto de las administraciones públicas querían que
asumiese. No obstante, ha habido Ministros de Cultura, como por ejemplo Jordi Solé-
Tura o Carmen Alborch, que intentaron hacer de la cooperación con los gobiernos
autonómicos el principal objetivo de su política al frente del Ministerio de Cultura. En
ambos casos, no se llegó a articular o sistematizar un engranaje para que la colaboración
entre las administraciones públicas no estuviese solamente a la expensa de los vaivenes
de los cambios políticos. Y es evidente que la voluntad por parte de la Administración
Central no se vio correspondida por todas las Comunidades Autónomas. Otro ex –
Ministro, Jorge Semprún, se quejaba de la “taifización” de la cultura que se producían
en muchas Comunidades Autónomas. Algunas de ellas, como Cataluña, han tenido una
constante conflictividad con el Gobierno central sobre las competencias culturales
atribuidas al Estado 10.

Asimismo, por parte del Ministerio de Cultura se ha olvidado históricamente de los

municipios. Colabora con ellos en asuntos puntuales a través de la forma de los
convenios de colaboración; pero nunca ha existido ni existe en la actualidad una
8
Las Conferencias Sectoriales son los órganos en los que se reúnen los Ministros con los Consejeros de las
Comunidades Autónomas. No posee un proyecto de Reglamento de funcionamiento. Según el MAP, en la actualidad
existe un proyecto de dicho Reglamento.
9
Fuente: Proyecto de Ley de Cooperación Cultural. Página web del Ministerio para la Administraciones Públicas:
www.map.es

10
Existe un comentario de la conflictividad entre el Estado y las Comunidades Autónomas ante el Tribunal
Constitucional, que se entrega en la documentación anexa de este seminario. En: Ministerio para las
Administraciones Públicas. Régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Cultura y Lengua. Madrid, MAP, 1993.

4
colaboración reglamentada ni dinámica con la Federación de Municipios y Provincias
(FEMP).
Por otro lado, Las Comunidades Autónomas son el blanco de las criticas tanto por
“arriba” por parte de la Administración Central, como por “abajo” por parte de los
municipios en la coordinación y cooperación cultural. El Ministerio de Cultura se ha
quejado históricamente de la “taifización”, que acabamos de aludir. Los entes locales
(Diputaciones y Municipios) normalmente no cuentan en la elaboración de la normativa
cultural de cada Comunidad Autónoma ni en muchos de los proyectos culturales
11
territoriales. Y los municipios, que jugaron un papel tan activo en la prestación de
servicios culturales desde primeros de los ochenta, tienen contextos sociales,
económicos y geográficos distintos. Hasta el momento, no se ha regulado nada –salvo la
que apuntamos en la nota a pié de página de la FEMP- sobre su actuación en el campo
de la cultura (ni tampoco, asimismo sobre la financiación de dichos servicios y el
asesoramiento técnico, del que adolecen en numerosos casos).12
En resumen, nos encontramos un panorama en el que la cooperación institucional en
materia de cultura adolece de unas estructuras básicas, fruto entre otras cosas, de la falta
de voluntad política de las propias administraciones públicas y en contra de los
preceptos constitucionales por un lado, y de la eficacia y eficiencia que se ha de exigir a
la acción administrativa.

Comenzamos el tercer y último argumento de esta conferencia. Las relaciones de

cooperación gubernamental son susceptibles de ser analizadas desde el punto de vista
sectorial. Tal como argüíamos en la presentación de este seminario descartamos este
análisis por que cada sector cultural tiene suficiente materia e importancia para
organizar un seminario monográfico. Un análisis sectorial completaría de manera
importante las conclusiones que finalmente aquí se saquen. No obstante, mercería la
pena apuntar que la cooperación institucional ha sido históricamente mayor en sectores
como el patrimonio y menor en el caso del cine y el audiovisual. Una de las razones
importantes de ello radica en que la cooperación se ha establecido para proyectos de
inversión en infraestructuras culturales (ya sea de rehabilitación del patrimonio o de

11
FEMP [ Federación Española de Municipios y Provincias]. Pautas para la cooperación institucional en materia de
cultura. Comisión de Cultura de la FEMP. Documento de Trabajo. Salamanca, [Inédito], 2002.
12
Vid. Un análisis sobre el papel del municipio en la cultura en: López de Aguileta, Iñaki. Cultura y ciudad. Manual
de política cultural municipal. Gijón, Ediciones Trea, 2000.

5
construcción de nueva planta). Así, la colaboración y cooperación institucional es cada
vez menor, ya que con los años se ha ido cubriendo el déficit estructural de nuestro país
en edificios culturales (de depósito cultural: museos, archivos y bibliotecas o de otro
tipo: auditorios, teatros etc.). Aún así habría que decir que la forma en la que se
transfirieron la gestión –la titularidad del edificio y de los fondos no fueron transferidos-
de gran parte de los museos, bibliotecas y archivos del Estado a las Comunidades
Autónomas, todavía es asunto de controversia.13

Existen otros terrenos de lo cultural que deberían ser al menos apuntadas en esta
conferencia: tanto la prestación directa de los servicios de titularidad del Estado como la
actividad de fomento (la política de subvenciones) deberían ser susceptibles de reflexión
porque en numerosas ocasiones también han sido denunciadas por parte de algunas
Comunidades Autónomas. Asimismo, la proyección exterior de la cultura –otra materia
concurrente- y de las culturas españolas tampoco es un modelo de coordinación y
cooperación entre la administración central y los entes territoriales.

Un último apunte me gustaría dejar para que sea recogido en las ponencias y mesas
redondas venideras: de la situación que acabamos de exponer acerca de la concurrencia
cultural de las administraciones públicas en materia de cultura puede haber algunos
dirigentes o técnicos que se beneficien de ella, pero, sin duda, los grandes perdedores
son los ciudadanos españoles. La cuestión está en que el epíteto “cultural” maquilla
muchos proyectos culturales sin pies ni cabeza y con el dinero de todos. Este déficit
democrático consiste en que la ciudadanía –dicho burdamente- no se “mete” en
valoraciones de lo cultural porque, en ultima instancia, piensa que la cultura es un bien
de mérito14. Ello, tan evidente en las políticas culturales, no podemos consentirlo
aquellos que defendemos desde muchas perspectivas –la investigación, la gestión, el ser
usuario- el papel fundamental de la administración pública en la cultura.
Puede parecer contradictorio, pero sin duda defendemos mejor el papel de la
administración pública en la vida cultural de los ciudadanos aquellos que criticamos con

13
Vid. García Fernández, Javier. “El régimen jurídico de los archivos, bibliotecas y museos de titularidad estatal
conforme a la Constitución Española”. En Patrimonio Cultura y Derecho. Núm 3, 1999.

14
Aunque la mayor parte de la ciudadanía no participe o sea usuario de los servicios culturales públicos, su opinión
mayoritaria acerca de la existencia de lo servicios culturales públicos y el fomento de la cultura es que es algo bueno
para la sociedad.

6
argumentos más o menos coherentes –desde la ética, desde los distintos discursos de las
ciencias sociales- que aquellos que: a) defienden el sector público de la cultura a
ultranza sin más o b) aquellos, que se sirven de la cultura y viven muy bien como
consecuencia de la ausencia de un mayor control de la ciudadanía o de la ausencia de
evaluaciones sobre su gestión.