Autores: Lívia Pinto de Oliveira

Instituição: Universidade Federal da Paraíba

PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO E GESTÃO DAS POLÍTICAS

SOCIAIS SOB O IDEÁRIO DAS DIRETRIZES NEOLIBERAIS: desafios ao
atendimento das demandas sociais.

RESUMO: Este artigo visa contextualizar a

implementação das políticas sociais brasileiras à luz do
incentivo a descentralização político-administrativa que
se verifica na atual conjuntura e condições para se
efetivar a proposta da gestão social. Desse modo, é
válido ressaltar os impasses para sua efetivação
mediante o avanço das reformas econômicas oriundas
dos ajustes neoliberais, que tem como principal alvo de
ataque os direitos sociais adquiridos.

Palavras-chave: Descentralização, gestão, diretrizes

neoliberais e demandas sociais.

De fato, a contemporaneidade está marcada pela emersão do novo modelo

de acumulação da sociedade capitalista que ao instaurar um novo paradigma
societário, almeja alcançar a vantagem individual, ou seja, a plena maximização do
lucro.
Neste contexto, as relações de produção e de reprodução da vida em
sociedade são expressões da negação dos princípios de cidadania, da universalidade
dos direitos sociais conquistados no bojo das lutas burguesas e de certo modo
observadas na vigência do Estado de Bem-Estar Social e agora tomados como alvo
de ataque da política econômica neoliberal.
Diante desse movimento do capital a adoção de uma política pública de
caráter democrático pelo Estado brasileiro sofre uma forte influência da ideologia
neoliberal cujo principal objetivo é inseri-lo na lógica da competitividade da economia
mundial e globalizada em detrimento da integração da sua economia local, sobretudo
dos setores considerados não competitivos.
 Neste cenário se fomenta a lógica de um Estado mínimo no que diz respeito
ao social, fragilizando sua intervenção enquanto garantidor de direitos e reduzindo-o
aos interesses do grande capital com o objetivo de viabilizar a livre competição entre a
sociedade e o mercado. Para tanto, a atuação do Estado se materializa via medidas
de privatização e redução de investimentos em políticas públicas ou por meio da
implantação da gestão compartilhada entre o Estado e a sociedade civil no campo da
proteção social, passando a ser gerida predominantemente pelo mercado e pelas
organizações civis.
Seguindo as orientações da política neoliberal , o Estado brasileiro atravessa a
[1]

década de 90 tentando estabelecer mudanças no chamando arcabouço institucional

do sistema de proteção social – aliás, já se vai mais de uma década de novos intentos
reformistas, tendo como principal alvo de ataque os direitos sociais e/ou as “reformas”
introduzidas na Constituição de 1988.
Em face à rapidez da desconstrução constitucional e avanço da reforma de
mercado, à problemática das políticas sociais no Brasil, geralmente identificadas a
partir de dicotomias entre, por exemplo, universalização versus focalização e
financiamento versus gastos sociais, encontram-se em perigo no país, marcada pela
privatização ou pelo princípio da complementaridade . [2]

Muito embora, não se possa negar que sempre houve com relação às políticas
sociais brasileiras a conformidade com uma intervenção de natureza institucional
híbrida e capacidade insuficiente de combater as desigualdades e a pobreza. Assim,
afirma Campos (1998, p.13).

Distanciamo-nos significativamente do modelo de Bem-estar Social, exatamente quanto

ao papel do Estado, que assume aqui uma posição bem mais recuada quanto
à prestação direta de serviços, muito mais presente no provimento de condições para
reprodução do capital, sem maiores exigências distributivas.

Todavia, foi justamente a partir do processo de democratização do Estado

brasileiro que a nação assumiu determinadas propostas de dispositivos legais, dentre
os quais, a descentralização político-administrativa.
Sendo a descentralização e à constituição de mecanismo de democracia
popular, obrigações estabelecidas desde a Constituinte de 1988, parece haver
aparente e curiosa unanimidade na aceitação de seus requisitos por parte de
administradores e políticos brasileiros.
Se existe, porém, uma fluente disseminação do discurso descentralizador,
ocorre quanto a sua aplicação à variabilidade de experiências precedidas por atores
sociais distintos na perseguição de fins diversos. Como bem nos apontar Tobar (1991,
p.1), quando se refere ao uso do termo “descentralização”. “Assim, a palavra
transformou-se num autêntico “camaleão político” adquirindo uma funcionalidade
particular em cada caso, de acordo com as características de seus usuários, dos
momentos e dos lugares de sua enunciação”.
Portanto, a descentralização demonstra caráter contraditório, do ponto de vista
da democratização. Pois, se por um lado, ela pode ser entendida enquanto
mecanismo favorável à participação popular, por meio da promoção de espaços de
controle das políticas sociais e das possíveis contribuições dos seus maiores
interessados, acerca do seu processo de formulação – sendo assim, apontada como
opção adequada para melhor execução dos programas sociais em torno do
atendimento das demandas locais. Por outro lado, tende a gerar a variação ao
atendimento das necessidades, devido à ausência eqüitativa dos recursos e da
estrutura político-administrativa entre os vários municípios.
Enfatizando, pois, a iniciativa e organização local, sem a suficiente
contrapartida do poder central, acabam por motivar o afastamento da responsabilidade
da instância federal, principalmente no que se refere ao investimento na área social,
além de reforçar o conservadorismo da administração municipal.
De fato, a década de 90 representa para o Brasil, a forte presença do poder
local na definição da agenda pública, fazendo com que as experiências de
descentralização política na gestão municipal sejam mais difundidas nacionalmente.

A esfera local, evidentemente, foi fortalecida pela redemocratização do país

na medida da reconquista de sua autonomia política, mas em contrapartida
passou a ter encargos maiores no atendimento das demandas sociais,
enfrentando o pesado ônus da crise fiscal do Estado brasileiro. (LEAL, 2003,
p.58)

Ainda segundo Leal (2003, p. 59), as inovações contidas nas práticas de

gestão e governança urbanas, introduzidas a nível municipal, expressam hoje duas
direções principais. Uma primeira inspirada nas prerrogativas constitucionais de 1988,
que emerge na forma de espaços organizacionais e institucionais dentro das
administrações, a exemplo de Conselhos, Leis Orgânicas, Orçamentos Participativos
dentre outras práticas de descentralização e participação popular.
E uma segunda, que consiste em implantar novas formas de governança às
cidades, estimulando-as a serem protagonistas do empreendedorismo municipal,
pensada enquanto estratégia de fortalecimento das cidades para articular mecanismo
de superação as crises e de sua inserção econômica no contexto global. Tal
movimento encontra-se em andamento na Europa em função da crise dos anos
setenta, que provocara a reação dos agentes locais, no sentido de firmar ações
integradas para atrair investimentos e recompor as bases produtivas.
 Pensar essa função estratégica das cidades num país como o Brasil, requer
levar em consideração suas inúmeras limitações estruturais. Os déficits de infra-
estrutura e serviços sociais, o aumento das desigualdades e a marginalidade urbana,
a fragilidade do próprio tecido social, são aspectos que inibem a capacidade de
nossas cidades atuarem como agente político promotor do desenvolvimento e da
democracia.
A então chamada “redescoberta” da esfera local, como instância de
representação do poder, tem se apresentado enquanto uma tendência seja para
consolidar a atuação do Estado, ou seja, no campo da luta pela conquista dos direitos
sociais e da cidadania.
A tônica dada às políticas sociais em direção aos espaços locais-municipais, foi
acentuada inicialmente nos países de “democracias estáveis”, em resposta ao
esgotamento do formato de centralização na instância central de governo. “Com a
evidência da crise do “Welfare State” os paises social-democratas assumiram
propostas de descentralização como o objetivo de reestruturar e redemocratizar o
Estado” (LEAL, 2003, p.49).
Cabe ressaltar, no entanto, que as experiências empreendidas na realidade
européia não podem servir de modelo comparativo para verificar o formato de
descentralização aplicadas em países latino americanos, como bem reflete o caso
brasileiro.
Longe do padrão de estabelecimento do sistema de proteção social que
vigorara no Estado de Bem-estar, o Brasil manteve seu traço conservador de
edificação do crescimento econômico como prioridade, com vários danos a construção
das políticas sociais como ampla e expressiva garantia de direitos. Na prática as
respostas direcionadas as demandas da população não demonstram mais do que a
efetividade de ações pontuais e emergenciais, de conteúdo estritamente reivindicativo.
Por sua vez, a tradição localista brasileira apresenta um perfil de frágil
autonomia política, sendo o município à instância federativa que demanda maior
investimento no atendimento das necessidades sociais, e tendo o mesmo, precárias
condições de governabilidade. “A própria crise fiscal do Estado tem levado os
municípios à incapacidade financeira, impedindo-os de prover as demandas sociais e
de cumprir um papel efetivo no desenvolvimento nacional” (LEAL, 2003, p.53).
Mesmo assim, “a estrutura organizacional do Sistema de Proteção Social
brasileiro vem sendo profundamente redesenhada” (ARRETCHE, 1999, p.1). Com
exceção da Previdência Social, as demais áreas da política social – educação
fundamental, assistência social, saúde, saneamento e habitação – estão sofrendo as
influências dos processos descentralizadores que paulatinamente transfere um
conjunto de atribuições de gestão para os níveis estadual e municipal de governo.
 A Constituição Federal Brasileira de 1988, ao inserir a Assistência Social como
Política que compõem o Sistema de Seguridade Social, estabeleceu como parâmetro
de sua organização a descentralização político-administrativa e a possibilidade da
participação popular por meio de organizações representativas, na formulação das
políticas sociais e no controle de suas ações, em todos os níveis. Isto implica em uma
autogestão local tendo como principal vetor o princípio da cidadania.
Como afirma a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), aprovada em 1993,
a descentralização é indicada como estratégia fundamental para gestão da Assistência
Social. Expressa o necessário redesenho das atribuições e funções desempenhadas
em cada instância de governo: Federal, Estadual e Municipal, propondo a idéia do “[...]
pluralismo institucional, que incumbe ao Estado papel decisivo no enfrentamento da
pobreza, de para com a sociedade” (OLIVEIRA apud PEREIRA, 2003, p. 105)
Considerando que o controle das atividades relativas à gestão destas políticas
estava centralizada no governo federal, no início da década de 90, percebe-se a
dimensão das mudanças operacionais que se processam na atual conjuntura.
Entre cada uma das cinco políticas aqui citadas sob as quais recai a
experiência dos processos descentralizadores, há, contudo uma variação no alcance
dessa descentralização, visto que se nos recursos do FGTS e na merenda escolar
encontra-se totalmente concretizados, os resultados obtidos nas áreas de assistência
social e saúde são mais modestos, tanto em território nacional quanto nos estados
brasileiros .
[3]

Avançando em ritmos diferentes, é inegável que os processos

descentralizadores têm provocado o reordenamento de atribuições e competências na
área social podendo vir a modificar o padrão centralizado que fora constituído ao
[4]

longo dos anos 60 e 70, elemento tão característico da formatação prévia de nosso
Sistema de Proteção Social.
A democratização do Estado brasileiro recuperado ao longo dos anos 80
retoma as bases federativas alterando profundamente a natureza das relações
intergovernamentais, na medida em que são reabertas as eleições diretas para todos
os níveis de governo que favorece a descentralização fiscal prevista na Constituição
de 1988. Passando a ter autoridade tributária sobre os impostos de grande
importância, a autonomia política de cada nível de governo é soberana e independente
dos demais.
É justamente devido a essa dimensão da barganha federativa que o processo
de descentralização das políticas sociais no Brasil só pode ter êxito se
necessariamente as administrações locais avaliarem os ganhos a serem obtidos com
a adesão das tributações de gestão, ou ao menos considerem que os custos que
estão sob sua responsabilidade poderiam ser minimizados pela ação das outras
instâncias de governo.
Considera-se então que os processos de descentralização em curso no país
não podem prescindir dos mecanismos de gestão pública visto que são responsáveis
diretos por seu desdobramento em cada localidade.

Descentralização pura e simples não traz em si embutida uma legitimidade intrínseca

aos seus gestores... não promove necessariamente, a melhoria da qualidade dos
serviços, podendo até mesmo significar sua privatização com escassa gestão pública,
caso estados e municípios não estejam financeira, técnica e politicamente preparados
para assunção de novos encargos. (VIEIRA apud CAMPOS, 1998, p.14)

Em se tratando de Brasil não é difícil deduzir que a gestão das políticas tende a
ser caras e ineficientes, comumente exigindo um alto volume de recursos e
apresentando baixos níveis de proteção efetiva.
Neste caso, não tem como desconsiderar a trajetória de formação socio-política
brasileira, pelo emaranhado de práticas tipicamente patrimonialistas, da permanência
de relações clientelistas e da privatização da coisa pública, questões suficientes para
por em risco a consolidação das relações democráticas em tempo ágil.
Outro aspecto que vale ser ressaltado nas tendências em voga é a
incorporação da proposta de uma gestão interssetorial que viabilize a conjugação e
integração das políticas e programas setoriais. Esta interssetorialidade demanda
mudanças na organização institucional, particularmente nos municípios.
É inevitável correlacionar que a ideologia neoliberal que sustenta os processos
societários em curso associa-se as atuais, múltiplas e crescentes formas de
exploração, desigualdade e exclusão social. A absorção dessa ideologia propicia um
alto grau de resignação dos sujeitos em face da dificuldade de engendrar alternativas
que fortaleça os laços de coletividade, o que estimula o descrédito na possibilidade de
mudanças positivas. Tudo isso acaba por legitimar um sistema que tem como único
compromisso a maximização do lucro.
O deslocamento das responsabilidades do Estado para a sociedade civil, sob o
ideário da complementaridade dos esforços e das ações sociais acaba por consolidar
a iniciativa privada como uma nova alternativa para execução das políticas públicas,
rompendo com as premissas do pacto Keynesiano. [5]

Finalmente, o que atualmente se evidencia é a secundarização dos direitos

universais por meio do privilegiamento das políticas focalistas para o atendimento das
necessidades de determinado segmento social e não para o conjunto dos cidadãos.
Esse modelo de assistência subordinado aos interesses mercadológicos vem sendo
aprofundado pelo atual governo Luiz Inácio Lula da Silva, muito embora, após quase
dez anos da LOAS, em Novembro de 2004, tenha sido o responsável pela implantação
da Política Nacional da Assistência Social.
Entretanto, sua implantação ao lado das exigências postas pelo ajuste
neoliberal conserva a tendência de legitimar “novas” formas privadas de provisão
social, por meio de “velhas” formas de solidariedade familiar, comunitária e
beneficente. “A assistência social, que já era frágil, vive situações inéditas ao ter que
se afirmar como política pública num Estado em que o público passa a significar
parceria com o privado. (...) o Estado fará avançar com nova ênfase, os paradigmas
da solidariedade, da filantropia e da benemerência” (MESTRINER, 2001, p. 26-27).
Decerto, as aspirações pelo o aprofundamento das relações democráticas e
por um Estado amplamente promotor dos direitos de cidadania no Brasil, parece não
encontrar reais condições de se materializar em meio às práticas de gestão e
descentralização levadas a cabo até este momento da história.
A quase omissão do Estado no enfretamento da questão social e o perfil
enviesado com o qual costuma desenvolver as políticas sociais acabam por não
favorecer o efetivo atendimento das demandas das classes subalternas,
demonstrando uma gestão pouco comprometida com o social, sem romper com as
velhas práticas assistencialistas.
Além disso, a permanência de hábitos governamentais autoritários, a
debilidade socio-economica dos municípios brasileiros, a ausência de mecanismos de
gestão que favoreça a participação popular ou a aplicação desta de forma
manipulatória, revelam entraves para dar credibilidade à utilização dos programas de
descentralização como estratégias de democratização do poder.
Por tudo isto o cenário contemporâneo da política brasileira encontra-se
refém dos interesses internacionais, subordinado as diretrizes econômicas do grande
capital que por diversos mecanismos tendem a enfraquecer o processo democrático
do país, desconstruindo/inibindo às conquistas no âmbito da cidadania e, portanto,
invibializando a garantia dos direitos sociais através do plano de reforma do Estado.
Nisto percebe-se a emergente gerência das políticas públicas no campo de
organizações filantrópicas, que não possui competência para legitimar/reconhecer
direitos de cidadania, visto que a função de problematizar e reconhecer demandas
sociais como alvo de intervenção só será possível na esfera do Estado.
Constata-se o ínterim dessa realidade que pela ausência de mecanismos
públicos no reconhecimento dos direitos sociais “permanece na Assistência Social
brasileira concepções e práticas assistencialistas, “primeiro-damistas” e
patrimonialistas. O dever moral, a benemerência e a filantropia em si mesmas, não
realizam direitos” (YAZBEK, 2004, p. 19). Acrescenta-se a isso os limites da
Política de Assistência para criar mecanismos eficazes na promoção da inclusão social
num patamar de superação da subalternidade e do rompimento com a visão
tradicional dos seus demandatários. Esses limites decorrem do caráter seletivo e
focalista dos usuários, dos programas que destinam suas ações aos mais pobres entre
os pobres, ou ainda pela própria inexistência das ações integradas e intersetoriais,
bem como pela ausência de definição de um padrão de qualidade dos serviços
prestados.
Sendo assim, as ambigüidades ainda presentes nesse contexto, devido aos
conflitos inerentes do sistema capitalista, possibilitam a análise de diversas
problemáticas sociais gestadas em seu bojo, já que refletem significativamente no
conjunto das relações sociais. Dentre estas, pode-se destacar as condições sob as
quais atualmente se processa a Política Social do Estado voltada para o
enfrentamento da pobreza.

REFERÊNCIA

ARRETCHE, Marta T. S. Políticas Sociais no Brasil: descentralização em um Estado

federativo. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais. Nº 40, São Paulo, Junho de
1999.

CAMPOS, Maria Silva. Democratização e desigualdade no Brasil. In: Revista

Serviço social & Sociedade. Nº 57, ano XIX, São Paulo: Cortez, Julho de 1998.

LEAL, Suely. Descentralização e Governança Local: aportes teóricos conceituais.

IN: Fetiche da participação popular: novas práticas de planejamento, gestão e
governança democrática no Recife, Brasil. Recife: UNESCO, 2003

MESTRINER, M. L. O Estado entre a Filantropia e a Assistência Social. São Paulo:

Cortez, 2001.

NETTO, José Paulo. Economia Política: uma introdução crítica. São Paulo: Cortez,
2007.

OLIVEIRA, Lívia Pinto de. Limites e possibilidades para o protagonismo da

família. Umaanálise da política de atenção às famílias à luz do PAIF. João Pessoa,
UFPB/CCHLA, 2007.
PEREIRA, Potyara A. P. Necessidades Humanas. Subsídio à Crítica dos
Mínimos Socias. 2. Ed. São Paulo: Cortez, 2003.

TOBAR, Federico. O conceito de Descentralização: Usos e abusos. In: Planejamento

ePolíticas Públicas. São Paulo, Junho de 1991.

YAZBEK, Maria Carmelita. As Ambigüidades da Assistência Social brasileira após dez

anos de LOAS. Revista Serviço Social & Sociedade. Nº 77, ano XXV, São Paulo:
Cortez, Março de 2004.
[1]
Para legitimar essa estratégia, o grande capital fomentou e patrocinou a divulgação maciça do conjunto ideológico
que se difundiu sob a designação de neoliberalismo – a disseminação das teses, profundamente conservadoras,
originalmente defendidas desde os anos quarenta do século XX pelo economista austríaco F. Hayek (1899-1992), que
dividiu em 1974 o Prêmio Nobel de Economia com Gunnar Myrdal. O que se pode denominar ideologia neoliberal
compreende uma concepção de homem (considerado atomisticamente como possessivo, competitivo e calculista),
uma concepção de sociedade (tomada como um agregado fortuito, meio de o indivíduo realizar seus propósitos
privados) fundada na idéia da natural e necessária desigualdade entre os homens e uma noção rasteira da liberdade
(vista como função da liberdade de mercado). Vulgarizando as formulações de Hayek, a ideologia neoliberal,
maciçamente generalizada pelos meios de comunicação social a partir dos anos oitenta do século passado, conformou
uma espécie de senso comum entre os serviçais do capital (entre os quais se contam engenheiros, economistas,
administradores, gerentes, jornalistas etc.) e mesmo entre significativos setores da população dos países centrais e
periféricos. A ideologia neoliberal, sustentando a necessidade de “diminuir” o Estado e cortar as suas “gorduras”,
justifica o ataque que o grande capital vem movendo contra as dimensões democráticas da intervenção do Estado na
economia. Contudo, melhor que ninguém, os representantes dos monopólios sabem que a economia capitalista não
pode funcionar sem a intervenção estatal; por isso mesmo, o grande capital continua demandando essa intervenção.
(NETTO, 2007, p.226-227)

[2]
A própria Constituição de 1988 fixa responsabilidades compartilhadas entre Poder Público e iniciativa privada nesse
campo, conservando o princípio da complementaridade. Veja-se, por exemplo, o artigo 213, relativo à destinação de
recursos públicos a “escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas” com finalidade não-lucrativa, e também o
197, dispondo sobre a execução de ações e serviços de saúde, considerados de relevância pública, por meio de
terceiros. (CAMPOS, 1998, p.13)

[3]
Pesquisa realizada por Marta T. S. Arrecthe e publicada na revista Brasileira de Ciências Sociais.
[4]
Foi um Estado dotado destas características que consolidou o Sistema Brasileiro de Proteção Social, até
então um conjunto disperso, fragmentado, com reduzidos índices de cobertura e fragilmente financiado de
iniciativas governamentais na área social. Esta forma de Estado moldou uma das principais características
institucionais do Sistema brasileiro: sua centralização financeira e administrativa. As políticas federais de
habitação e saneamento básico eram formuladas, financiadas e avaliadas por uma agência federal e
executadas por uma série de agências locais dela dependentes. Os diversos programas de assistência
social eram formulados e financiados por organismosfederais e implementados por meio de diversas
agências públicas e organizações semi-autônomas privadas. As fatias federais da oferta de ensino
fundamental – particularmente, os programas de reforço alimentar e de apoio à educação básica – eram
diretamente formuladas, financiadas e implementadas por agências do governo federal. A política de
saúde, ainda que dispersa entre diferentes instituições, também era executada supondo a centralização
financeira e administrativa do Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social (INAMPS) e
os programas verticais do Ministério da Saúde. Tal formato institucional era compatível com o tipo de
Estado vigente durante a ditadura militar, para o qual estados e municípios eram agentes da expansão do
Estado e da execução local de políticas centralmente formuladas. Nestes termos, grande parte da atividade
de planejamento no plano local consistia em formular projetos de solicitação de recursos para o governo
federal, nos termos previstos pela agência federal encarregada da gestão de uma dada política
(MEDEIROS apud ARRETCHE, 1999, p.3).

[5]
A política Keynesiana está fundada numa defesa a intervenção do Estado na economia para assegurar
altos níveis de atividade econômica, de consumo e de emprego.