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DANS LE DOMAINE DE
L’ELABORATION ET DE LA MISE EN ŒUVRE
DES PLANS COMMUNAUX DE DEVELOPPEMENT
(PCDs)”
Décembre 2003
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AVANT PROPOS
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SOMMAIRE
O. RESUME 6
5. Principales recommandations 14
I. INTRODUCTION 15
II. CONTEXTES 16
3
3.1.2. La communication de groupe 29
3.1.3. La communication médiatique 30
4
5.3 Phase de mise en œuvre 57
5.3.1. Le plan d’investissement annuel 57
5.3.2. Exécution des projets 58
5.3.3. Suivi et évaluation 58
5.3.4. Le renforcement des capacités des responsables locaux 59
VIII. ANNEXES 73
5
O. RESUME
7
En effet, le Programme DAP1 a réalisé quelques thèmes de renforcement de capacités pour
appuyer les communes dans la mise en œuvre de leurs PCD. Ces thèmes concernent :
- l’utilisation du Guide d’élaboration du PCD,
- la mise en œuvre de chaque phase de l’élaboration du PCD,
- la mise en œuvre proprement dite du PCD,
- l’Administration communale.
Des faits sociaux, économiques, culturels et historiques interfèrent obligatoirement sur le
processus d’élaboration et de la mise en œuvre du PCD qui n’est pas seulement fait de
compétences et de structures mais surtout d’hommes. Il dépend de l’homme, en tant qu’être
social, culturel et économique, de prendre en main sa propre destinée. Il ne s’agit pas
simplement de volonté, mais de culture : de culture sociale, de culture du développement.
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- Le CDC a renforcé l'emprise et le flux d'échange d’informations entre la commune et
ses villages, grâce aux CDV, ce qui n'est pas encore évident dans d'autres localités où le
Programme n'intervient pas.
- Les OSCs, notamment les associations et groupements féminins, qui ont été appuyées
par le Programme et qui ont participé activement au processus du PCD constituent des
véritables facteurs de réorganisation sociale tant au niveau des chefs-lieux de commune
qu’au niveau des villages périphériques. La présence de ces OSCs facilite la mise en
œuvre de beaucoup de projet visant à générer des revenus pour les populations.
• LES CONTRAINTES
Comme dans le cas des acquis du Programme, quelques points mentionnés comme des
contraintes dans les TdR des consultants ont été identifiés et vérifiés sur le terrain. Ces points
concernent :
o L’insuffisance des ressources propres des communes due à la défaillance du système
de recouvrement des impôts et taxes ou tous les prélèvements à caractère fiscal, et au
poids de la tradition sur les ressources financières propres de la commune (comme le
« lofo » dans certaines régions du sud-est de Madagascar et d’autres pratiques dans le
sud …).
o L’insuffisance des informations sur les opportunités ou les possibilités de financement
o Les conflits de compétences entre les autorités locales (les maires et les membres du
conseil communal, d’une part, et les maires et les sous-préfets/délégués administratifs
d’autre part)
En outre quelques dysfonctionnements et difficultés relatifs au processus du PCD ont été
encore observés lors des visites des communes et dans les rapports des ONGs, ce qui a
permis d'identifier les quelques contraintes citées ci-après.
Phase de préparation
- L’étape de communication exige du temps et l'attente des résultats de la mobilisation sociale
retarde le démarrage du processus du PCD, le vrai but de l'opération.
- La capacité technique des animateurs des ONGs est encore insuffisante pour diriger les
activités de communication très spécifiques comme le concept de développement que le
PNUD veut instaurer, et la participation sociale. Ce qui est observé par le biais des contenus
et qualités des actions d’information, d’animation, et de sensibilisation qu’ils ont exécutées.
- Il manque une articulation bien structurée entre les 03 étapes de la méthodologie de
communication appliquée sur terrain à cause de l'insuffisance du temps imparti aux ONGs
pour l'exécuter et/ou à l 'insuffisance des capacités techniques de ces ONGs locales en matière
de communication.
- De ce fait, la préparation de la communauté à recevoir l’innovation apportée et induite par le
PCD par rapport aux expériences des projets de développement antérieurs n’est pas suffisante.
Il s’ensuit une certaine indifférence de la population aux efforts menés par les animateurs et
les formateurs.
- Les ONGs ne sont pas préparées à cette indifférence de la population, surtout les animateurs,
ce qui a influencé sur la qualité et la réussite de leur intervention. De plus, le nombre
d’animateur qui assure le travail n’est pas suffisant, ce qui se manifeste par le fait que presque
toutes les ONGs jugent insuffisant le temps imparti à la réalisation de leurs tâches. La
question qui se pose est : les ONGs locales dans le contexte actuel sont -elles capables
d’assumer ces tâches?
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- La contrainte temps dans la mise en place de toutes les structures inhérentes au PCD a
entraîné l’insuffisance du temps pour la sensibilisation et l’animation des futurs membres.
- La rétention d’informations au niveau de certains responsables communaux bloque la
formation en cascade. Des documents servant de support aux thèmes de formation sont
retenus au niveau de ceux qui en bénéficiaient directement. Ces documents ne sont pas
exploités. Les participants communaux n'ont pas encore acquis les capacités d'absorption et de
restitution des thèmes de formation.
- Le contenu des formations manque d'application pratique pour rectifier les erreurs avant
l'application dans toutes les communes. Ce qui se traduit par le fait que les animateurs des
ONGs n'ont pas pu continuer correctement la cascade par manque de temps et/ou insuffisance
des capacités techniques.
Phase d’élaboration
- Les STDs et les autorités administratives locales ne se sentent pas concernés par le PCD, ce
qui se manifeste par des difficultés de collecte des données lors de l’élaboration de la
monographie, des données qui devraient être collectées ou synthétisées plus facilement avec
l’appui de ces entités,
- Le manque de temps consacré à chaque étape de cette phase constitue une contrainte
majeure pour les ONGs et les consultants chargés de l’encadrement technique des communes.
Or la réduction du temps veut dire réduction du niveau de participation des bénéficiaires car la
participation a le désavantage de demander plus de temps.
- Le manque de pluridisciplinarité technique dans l’animation et la facilitation des ateliers
communaux a handicapé l’analyse pour l’identification et la planification des activités du
PCD.
- L’insuffisance du personnel et le manque de temps dont se plaignent les ONGs sont plutôt
des manifestations de la lourdeur de la méthodologie adoptée en réalité. Cette méthodologie
de diagnostic par village assisté par les animateurs requiert en effet un nombre assez élevé
d’animateurs par ONG si elle a l’avantage d’être plus participatif.
- Dans certaines communes, l’étape de planification et l’étape de priorisation sont fusionnées
à cause de ce manque de temps encore. Ce qui entraîne une priorisation « pêle-mêle », c'est-à-
dire tous axes confondus sans tenir compte des priorités par axe.
- La validation du PCD par le conseil communal ne peut être exécutée qu’après l’édition de la
version finale du document, même si la commune dispose déjà des listes des projets
prioritaires. La validation ne peut pas être faite sur cette liste uniquement si on veut négocier
le financement des projets auprès des institutions financières.
Phase de mise en œuvre
- Les responsables communaux n’assimilent pas encore clairement les démarches et processus
à suivre pour la mise en œuvre des projets planifiés malgré les formations qui ont été
dispensées par le Programme.
- L’insuffisance de la coordination des informations sur les exigences des initiateurs de
projets au niveau de la commune. Face à ces exigences parfois divergentes, les
populations des communes ne savent plus comment réagir. Elles les acceptent
seulement pour la forme, mais elles ne comprennent pas le vrai sens.
- Les activités de planification ne sont pas suffisamment articulées avec le cycle de
budgétisation des communes. Les maires et les conseillers n’ont pas encore perçu le
lien entre le PCD et le budget, ce qui entraîne des difficultés dans la mobilisation des
contreparties financières dans le financement des projets.
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Les outils et structures mises en place
- De part et d’autre, les consultants et les ONGs chargés de former et d’encadrer
techniquement les responsables locaux sur l’élaboration et la mise en œuvre des PCDs se
plaignent de la lenteur du flux d’information entre les deux parties pour bien cadrer les
démarches du PCD. En réalité c’était le dispositif de communication entre eux qui avait des
faiblesses et perturbé le calendrier d’exécution du processus.
- Les CDCs ne sont pas encore vraiment opérationnels pour le moment. Ils ont leurs bureaux
exécutifs, voire même des commissaires aux comptes, mais ils ne sont pas encore
fonctionnels. Ils sont même évités par d’autres partenaires au profit des associations locales
chargées de la surveillance des avancements et des qualités des travaux.
- Les rapports CDC/Commune ne sont pas clarifiés avec précision et dans les détails sur tous
les plans, ce qui auraient été à l’origine des conflits de responsabilité entre eux et qui est à
l’origine de certains blocages du processus.
- Les membres du CDC ne possèdent pas encore les capacités techniques requises par les
fonctions qui sont attribuées à cette structure. De plus, des problèmes de financement du
fonctionnement de la structure ajoutés aux problèmes socioculturels et politiques habituels
aggravent encore cette situation.
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suppose une implication des techniciens de tous les STDs et éventuellement des
organismes spécialisés dans divers domaines.
- Quand on adopte la méthode de formation en cascade, la présence des animateurs des
ONGs au complet est nécessaire lors de la session avec les consultants et la compétence
des représentants communaux doit être à la hauteur pour la restitution des thèmes. Il est
nécessaire de procéder par touches progressives : application dans une commune
d'abord avec encadrement du consultant avant d'aller dans chaque site.
- Pour les formations en cascade des responsables locaux, l’édition de manuels
pratiques, spécifiques et simplifiés pour chaque module est incontournable pour chacun
des participants. Ceci permet aux individus ou groupes formés d’avoir à leur disposition
après le départ des formateurs des références pratiques pour la mise en œuvre des
formations reçues. Ces manuels de procédure faciliteront et harmoniseront l’appui de
proximité et en permanence des ONGs par la suite.
Phase d’élaboration
- Si on veut éviter les dérives techniques tout au long des étapes du PCD, il est
nécessaire que les consultants fassent un suivi de l’application des thèmes abordés lors
de la formation en assistant à des séquences complètes des ateliers d’une commune.
- La responsabilisation des CDCs dans l’élaboration des monographies communales
doit être conservée à tout pris mais la participation active des STD et des autorités
administratives locales sont indispensables si on veut avoir des données ayant des
données techniquement exploitables et mises à jour.
- Les diagnostics participatifs par village avant la synthèse au niveau de la commune
est un principe qui peut être conservé mais il faut bien préparer les CDCs et les CDVs
pour les exécuter sans impliquer obligatoirement les animateurs afin d’alléger le
système. De plus, l’utilisation des « cartes mentales » est plus appropriée dans un
milieu villageois à cause des participants qui ne savent pas lire et écrire.
- Il est nécessaire de faire des diagnostics par thème et par groupe tout en associant des
techniciens spécialisés de chaque thème abordé dans les groupes.
- La planification par thème et dans l’espace des activités identifiées
- Une priorisation des activités par thème est presque incontournable si on veut
améliorer le degré de mise en œuvre des activités de ces thèmes transversaux.
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- Le financement du fonctionnement des structures assez lourdes et complexes comme le
CDC ne peut pas être supporté par le budget communal. La mise en place par simple arrêté
communal n'est pas très appropriée, il faut renforcer par d'autres dispositions. De plus, la mise
en place de telles structures demande assez de temps pour animer et former les membres sinon
ça va constituer une entrave pour les responsables communaux à cause des empiètement de
responsabilité.
5. Principales recommandations
Les quelques acquis et contraintes ainsi que les leçons tirées de l’expérience du PNUD en
élaboration et mise en œuvre des PCDs observés par les consultants les ont amené à proposer
les quelques recommandations ci-après afin de s’assurer de la durabilité des acquis,
d’améliorer les faiblesses et aboutir à une démarche et à des outils réplicables.
- Il est recommandé de conserver les méthodes de communication utilisée mais avec respect
des 03 étapes dans le temps tout en mettant bien en évidence une suite logique des thèmes
véhiculés en visant un groupe "interactif" comme partenaire relais durant la phase
d’information-sensibilisation-mobilisation sociale.
- Il faut choisir des opérateurs spécialisés qui maîtrisent parfaitement les conditions
socioculturelles du lieu d'intervention pour bien cibler les vrais personnes clés ; l'idéal est
d'avoir une équipe pluridisciplinaire où au moins un membre répond à ce profil.
- Le recrutement des ONGs et de leurs animateurs doit être effectué avant la formation et les
consultants doivent superviser techniquement le recrutement de ces animateurs pour s'assurer
de leur compétence technique qui est demandée par cette méthode.
- les ONGs doivent superviser techniquement le choix des représentants communaux qui vont
participer à la formation.
- CDC : deux scénarios sont possibles dans les conditions de durabilité de cette structure mais
la deuxième est mieux adaptée.
- Etant donné que les PCDs sont des documents universels et que le Programme DAP1 du
PNUD priorise l’appui à la gouvernance locale mais non le financement et la réalisation de
projets, il est urgent de coordonner les exigences des intervenants en développement local, en
terme de contenu des monographies communales qui sont appelées à donner un cliché des
réalités communales.
Pour conclure, les recommandations d’ordre général doivent être observées.
- Appuyer la déconcentration effective des services techniques de l’Etat jusqu’au niveau des
communes pour accompagner la décentralisation dans la promotion du développement local.
- Clarifier les rapports entre les communes et les structures déconcentrées de l’Etat pour éviter
les éternels conflits de compétence.
- Appuyer la régularisation des transferts financiers pour les investissements locaux.
- Confier les tâches d’information, de sensibilisation et de mobilisation sociale à des
professionnels de la communication et de la gouvernance locale pour s’assurer de la réussite
de cette phase déterminante du processus participatif d’élaboration de PCD.
- Renforcer davantage avant la fin du Programme les capacités techniques, et éventuellement
en matériel, des ONGs locales qui doivent servir de relève dans l’appui à la gouvernance
locale pour éviter la déperdition des acquis dans ce domaine.
- Envisager un renforcement du système de gestion communal par une composante technique
qui représentera techniquement le Maire dans les activités demandant une compétence
technique particulière de la part de la commune.
14
I. INTRODUCTION
15
Première partie
Contextes et problématiques
II. CONTEXTES
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assiste encore à un processus de décentralisation inachevé car bien qu’évoluant dans le cadre
juridique des Provinces Autonomes toujours en vigueur, les Délégations Spéciales ont plutôt
un statut d’autorités déconcentrées.
Jusqu’au moment où on a effectué la présente étude de capitalisation, les seules structures de
décentralisation qui ont survécu sont donc les Communes. Elles sont régies par les lois de la
décentralisation de 1994. Par conséquent c’est la seule structure qui possède une réelle marge
de manœuvre dans la mise en œuvre du développement local à Madagascar, grâce au Plan
Communal de Développement. Le développement via les Provinces Autonomes et autres
Régions reste encore au niveau des débats politiques.
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Avec l’avènement du nouveau régime actuel, mise en place d’un département chargé du
développement des Communes auprès de la Présidence de la République en vue de « mettre
en cohérence les textes existants, promouvoir les services de proximité, harmoniser les
interventions des organismes d’appui, favoriser la mise en place des mesures incitatives pour
attirer les investisseurs privés, développer les coopérations décentralisées ou encore
sensibiliser les départements ministériels à créer des services publics de proximité ».
Force est de reconnaître ainsi que l’institution communale a connu une évolution nette et
effective depuis sa mise en place en 1995. Mais en dépit de tous ces supports juridico-
institutionnels et financier assez solides qui sont déjà opérationnels, il faut relever aussi que
tous les dispositifs nécessaires au développement des communes ne sont pas encore mis en
place. Il y a lieu de citer, entre autres, les réformes fiscales qui auraient dû accompagner les
transferts de compétences aux communes, ainsi que l’élargissement et le renforcement des
dispositifs administratifs et financiers qui doivent assurer le contrôle des actes et des finances
des collectivités territoriales.
Une partie des éléments de ce processus de l’évolution institutionnelle des communes a été
expérimentée et mise en œuvre par le Programme « Gouvernance et Politiques Publiques pour
un Développement Humain Durable » MAG/97/007 – DAP1 du PNUD pour accompagner
l’élaboration et la mise en œuvre des Plans Communaux de Développement (PCD) dans les
communes qu’il appuie.
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Jusque là, tous les instruments ont été élaborés essentiellement à l’échelle centrale et les
régions étaient sollicitées seulement pour la collecte des données. L’appropriation des ces
instruments par les structures locales est très faible. Mis à part le Bilan/Diagnostic et le
Programme Cadre de Développement Régional, qui auraient pu être des outils d’aide à la
prise de décision au niveau local, les outils développés ont été d’un usage plutôt administratif
et ne peuvent pas favoriser le développement réel des communes. En matière d’outils de
planification locale une grande majorité des communes aussi bien urbaines que rurales ne
disposent pas de plans de développement.
Certains maires et quelques députés avertis ont fait parfois appel aux services des Ministères
compétents pour les appuyer soit dans l'élaboration du programme-cadre de développement
concernant leur Commune ou leur Fivondronana ou dans la programmation de leurs projets.
Ces planifications sont dans la plupart des cas orientées dans des buts et des domaines bien
spécifiés pour rechercher du financement y afférent sans considérer le développement de leur
localité dans l’ensemble. Certes, les communes intéressées se trouvent confortées dans la
gestion leurs activités de développement mais ceci ne favorise pas un développement
harmonieux de leurs territoires.
Par ailleurs, les maires des communes rurales sont souvent confrontés à deux obstacles
majeurs qui limitent leurs actions. Il s'agit de l'insuffisance flagrante des ressources
financières locales et de la rigidité des procédures y afférentes, d’une part, et de la question
relative à la propriété foncière d'autre part.
Deux initiatives relativement récentes méritent d’être soulignées. Il s’agit de l’élaboration des
monographies communales (entre 1998 et 1999) et du Guide de planification et de gestion de
projets (mars 1999).
Monographie communale : les monographies mises en place étaient plutôt une sorte
d’investigation socio-économique sommaire de chaque commune qu’un instrument d’aide à la
décision pour le maire et ses conseillers. Ce type de document ne semble pas être intégré dans
une démarche progressive et participative de planification locale. Les informations
dominantes sont constituées par un inventaire, sans une analyse suffisante des problèmes de
chaque commune. Cet exercice a été coûteux d’autant plus que seul le quart des communes se
trouve couvert de façon inégale selon les provinces et la poursuite de tels exercices sur des
ressources propres des communes est problématique. Toutefois, ce type de document
constitue une innovation en soi du fait que le processus d’élaboration de ces monographies
responsabilise les maires à se doter d’un minimum d’informations pour une meilleure
connaissance du patrimoine communal.
Guide de planification et de gestion de projets : réalisé en mars 1999 par la Direction
Générale de l’Economie et du Plan du Ministère des Finances et de l’Economie à l’intention
des communautés de base et des collectivités locales. En essayant de faire passer le
développement et l’identification des projets, la planification et rédaction d’un document de
projet et finalement la gestion de projet ce guide n’arrive pas encore à solutionner les
problèmes de développement des communes. Sa cohérence avec les procédures de
planification du Programme des Investissements Publics n’est pas encore parfaite et la liaison
avec les monographie n’était pas évidente pour les communes. Sa simplification pour être à la
portée des communes et son intégration dans le dispositif global des outils d’appui aux
collectivités locales permettraient au document d’être plus utilisé et respecté par tous les
partenaires.
Beaucoup d’efforts ont été développés pour accompagner le processus de décentralisation
avec des outils et des mécanismes de prise de décision pour les collectivités décentralisées.
Mais ces efforts sont encore éparpillés et le pourcentage de communes, les seules structures
de décentralisation fiables sur le plan juridico-institutionnel, couvertes par les interventions
des différents partenaires technico-financiers est encore très faible. Par ailleurs, chaque
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intervenant a une tendance à orienter les communes qu’il appuie à formuler leurs PCDs
suivant sa propre obligation de résultats, sans promouvoir un développement harmonieux de
ces communes. Le Programme MAG/97/007 – DAP1 du PNUD a commencé de mettre en
place les PCDs dans ses zones d’intervention (provinces de Fianarantsoa et de Tuléar) mais il
s’avère que l’uniformisation de ces PCDs est plus que nécessaire pour éviter de revenir dans
des situations comme citées précédemment.
La mise en place du guide d’élaboration des PCDs en 2002, avec la participation de tous les
acteurs concernés par ce processus constitue un tournant décisif dans l’uniformisation de la
planification du développement local. Ceci permettra enfin au gouvernement Malagasy de
disposer d’un outil d’appui au développement local concret, simple et opérationnel afin que
les communes et leurs partenaires locaux puissent établir directement des relations avec les
partenaires technico-financiers pour accompagner leurs initiatives de développement.
Après une période de mise en œuvre du processus d’élaboration des PCDs, suivi de
l’utilisation du guide d’élaboration des PCDs, il y a lieu d’identifier actuellement les acquis
et de tirer des leçons à partir des problèmes rencontrés sur l’élaboration de ces PCDS. Cette
capitalisation de toutes les expériences du PNUD sur le PCD permettra d’établir les
conditions optimales d’élaboration et de mise en œuvre de ces PCDs pour éviter encore
d’autres tâtonnements éventuels pour les communes qui vont effectuer cet exercice. De plus,
ceci favorisera une accélération de la diffusion de l’élaboration de PCD dans toutes les
communes qui n’en possèdent pas jusqu’à ce jour.
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Dans cette perspective, l’instauration du PCD et sa mise en œuvre est à prendre sous deux
optiques :
- comme toutes les actions de développement entreprises dans l’espace communal, il ne
diffère en rien des autres actions de développement dans le sens qu’il introduit dans l’espace
communal une innovation par le biais d’une configuration développementiste ;
- dans son esprit, le PCD veut instaurer dans l’espace communal une culture de la bonne
gouvernance, une culture de la participation, une culture de la planification ; dans l’esprit des
populations communales, le PCD se résume dans un premier temps à la confection d’un
document qui nécessite réflexions et changements, il doit déboucher dans un deuxième temps
aux réalisations des projets planifiés permettant le décollage du développement communal ;
les populations communales sont donc conscientes de sa nécessité.
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communal de développement est une arène, traversée de conflits, où se confrontent divers
“groupes stratégiques”.
D’autre part, les conflits au sein de la société renvoient à des différences de positions. Les
sociétés, aussi petites soient-elles, et dépourvues soient-elles de formes institutionnalisées de
“gouvernement”, sont divisées et clivées. Ces divisions et ces clivages sont entretenus par des
“coutumes”, c’est-à-dire des normes, des règles morales, des conventions (on pourrait aussi
dire des codes culturels). Les conflits expriment donc des intérêts liés à des positions sociales
différentes et sont culturellement structurés.
Enfin, les conflits, qui semblent vouer les sociétés à l’émiettement ou à l’anarchie, concourent
au contraire à la reproduction sociale et au renforcement de la cohésion sociale. Ils permettent
de maintenir le lien social, en servant d’expression canalisée aux tensions internes (soupape
de sécurité), et en mettant en œuvre des procédures ritualisées de leur résolution.
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bind en anglais) : d’un côté l’agent de développement doit prôner le savoir technico-
scientifique contre le savoir populaire, de l’autre, il doit les “marier” l’un à l’autre … Cette
contradiction “réelle” est masquée dans la mesure où les institutions de développement
n’assignent officiellement à l’agent de développement qu’un seul de ces deux rôles. Elles le
considèrent d’abord et avant tout comme un porte-parole du savoir technico-scientifique et le
forme à cet effet, On ne lui apprend pas à être un médiateur entre différents savoirs, on lui
demande de jouer diverses figurent du pédagogue, et d’apporter la lumière à ceux qui sont
dans l’ombre. Il doit être selon les cas et parfois simultanément le “vulgarisateur”, le
missionnaire, le propagandiste, l’“animateur”, le technicien, le “relais” ou l’“encadreur”… et
pourtant ce rôle oublié ou occulté de “médiateur” semble fort approprié à sa fonction réelle, si
l’on se rappelle que c’est l’agent de développement qui doit opérer la “greffe” d’un message
technique (issu du discours scientifique cosmopolite) dans un système de significations propre
à une population rurale particulière.
Qu’on ne se méprenne pas : les agents de développement, comme ceux qui les emploient, ne
sont pas nécessairement conscients de ce rôle de médiateur, dans la mesure où c’est justement
leur rôle de porte-parole qui est toujours mis en avant, et ce d’autant plus que ce rôle est
toujours défini et légitimé par une “compétence technique” (dans le champ du savoir
technico-scientifique). C’est d’ailleurs à l’acquisition de cette compétence que leur formation
est presque totalement consacrée, aussi insatisfaisant que puisse apparaître souvent le contenu
de cette formation. Il ne saurait être question de nier, bien au contraire, la nécessité d’une
vraie compétence technique. C’est d’ailleurs celle-ci qui donne à l’agent de développement sa
légitimité sur le terrain, ou qui devrait la lui donner, tant cette compétence est parfois
incertaine, ce que les populations ne sont pas sans percevoir. Mais il s’agit de constater la
nécessité tout aussi impérieuse d’une autre compétence, qui, elle, ne leur est pas fournie.
Dans la quasi-totalité des cas, les agents de développement n’ont pas appris à être des
médiateurs entre deux systèmes de savoir, en particulier parce que leur compétence technique
a été bâtie sur une dénégation et un rejet des savoirs populaires. Or la capacité à connaître et
comprendre les savoirs populaires est au centre de la fonction de médiateur qui doit aussi être
la leur …
Si on n’a pas “appris” aux agents de développement à être des médiateurs, cela ne signifie en
rien qu’un tel rôle n’existe pas, ou qu’il ne soit indispensable : cela signifie simplement qu’il
est mal ou très mal rempli, bien qu’il soit en quelque sorte “incorporé”, “enchâssé”, dans la
position objective de l’agent de développement sur le terrain. Ne disposant pas de
compétences nécessaires à la médiation entre savoir, les agents de développement assurent
cette médiation de façon inappropriée ou unilatérale. Mais de toute façon, médiation il y aura,
dans de bonnes ou mauvaises conditions, avec ses malentendus et ses glissements ou
détournements de sens, et les bribes de discours technico-scientifique seront inéluctablement
réinterprétées par le paysan à l’intérieur de son propre système de savoir et de sens.
Nombre d’agents de développement ont peu à peu acquis malgré tout en ce domaine une
compétence “spontanée” et sur le tas, et sont devenus d’habiles médiateurs ; mais il faut
reconnaître : (a) qu’une telle compétence n’est guère reconnue par leurs institutions
d’appartenance ; (b) qu’elle est loin d’être généralisée ; (c) qu’elle gagnerait à être incorporée
dans la formation initiale ou continue des agents de développement.
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2.2.6. Le processus de développement
On part ici de l’hypothèse que le processus de développement est une innovation.
Si on considère comme innovation toute greffe de techniques, de savoirs ou de modes
d’organisation inédits (en général sous formes d’adaptations locales à partir d’emprunts ou
d’importations) sur des techniques, savoir et modes d’organisation en place.
Tout projet de développement est nécessairement une sorte de pari sur le comportement des
acteurs sociaux concernés. Or, si les études sociologiques préalables à la mise en œuvre d’un
projet peuvent ( à supposer qu’elles soient sérieuses et qu’il en soit tenu compte, deux
conditions qui ne sont pas nécessairement remplies …) éviter certains paris particulièrement
stupides (dont l’histoire du développement fourmille). Une profusion telle de variables se
dégage que les stratégies effectives ne peuvent être prédites, du fait de la diversité des
logiques propres aux multiples catégories d’acteurs qui se confrontent autour d’une opération
de développement, de la diversité des enjeux, et de la diversité de systèmes de contrainte
locaux (produits de l’environnement comme de l’histoire).
Mais pourtant, du point de vue des opérateurs de développement, le pari doit être néanmoins
minimisé. Ceux-ci demandent donc très naturellement aux sciences sociales le plus possible
de prédictivité. Que les sciences sociales ne sachent répondre que “les choses sont beaucoup
plus complexes que vous croyez” n’est guère satisfaisant pour un chef de projet qui, par
définition, veut limiter les “dérives” de son opération. L’usage de la socio-anthropologie doit
permettre, du point de vue des institutions de développement en tant qu’organisations
d’améliorer les capacités de régulation du système d’action mis en place et d’en réduire les
incertitudes.
Tout le problème tourne autour de la place que l’on accorde alors aux “dérives”. S’agit-il
d’effets normaux d’interactions largement imprévisibles ? Ou d’effets pervers et nuisibles
dont il faut se garder ?
Au sein de la configuration développementiste, ces “dérives” sont le plus souvent imputées
soit aux développés soit aux développeurs.
Dans le premier cas (“c’est la faute des développés”), l’écart entre l’“intérêt” bien compris
(par les auteurs du projet) des paysans et l’“incompréhension” dont ceux-ci font preuve doit
être comblée. Il n’y a que deux moyens pour ce faire, soit la contrainte, soit l’information.
Aujourd’hui la contrainte est devenue illégitime (bien qu’en divers domaines, tel que
l’environnement, elle est encore employée), et elle a toujours été inefficace face à une
multiplicité de niveaux de décisions éparpillés. Il reste donc l’information. On ne s’étonnera
donc pas que ce soit une branche qui prospère dans la configuration développementiste
contemporaine (cf. le recours croissant à des spécialistes en IEC dotés de technologies
pédagogiques standards plus ou moins diverses, mais qui ont en commun une méconnaissance
assez générale des systèmes de pensées et d’actions populaires et locaux). La voie largement
suivie est donc celle qui entend promouvoir une vulgarisation améliorée, une pédagogie
maîtrisée, une meilleure communication.
Dans le second cas (“c’est la faute des développeurs”), on proposera pour explication aux
“dérives” une absence d’études préalables, une non-prise en considération des réalités locales,
une mauvaise définition des objectifs, un encadrement défectueux, la lourdeur des procédures
imposées par les bailleurs de fonds, l’incompétence ou la vénalité des cadres nationaux,
l’ethnocentrisme des experts étrangers, etc.
Tous ces éléments ne sont certes ni absents ni négligeables. Mais la recherche d’un bouc
émissaire (et son corollaire, la quête d’une solution miracle) ne résoudra jamais la question
des “dérives”. Celles-ci sont perçues de façon générale, et à tort, comme des échecs. Or elles
sont inéluctables, et, en un sens, indispensables. Il est aussi erroné qu’inefficace d’imputer en
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bloc les dérives aux développeurs ou aux développés. La “dérive” est un phénomène normal,
qu’il serait illusoire de vouloir éliminer. C’est le produit nécessaire et inintentionnel de
l’entrecroisement de la complexité des variables en jeu dans les réactions d’un milieu social
face à une intervention volontariste extérieure.
On peut donc penser que la meilleure utilisation de la solution dans le cadre d’une action de
développement est de demander d’évaluer l’ampleur, la nature et les raisons possibles de ces
“dérives”, autrement dit d’assurer le suivi des interventions. En effet, la description, la
compréhension et l’interprétation des différentes dérives que subissent les interventions en
développement peuvent permettre à ces interventions de se réajuster et de s’adapter à leur tour
aux sélections et détournements que les populations leur font subir, appuyant ainsi les
dynamiques locales, qui sont en l’occurrence autant réactives qu’endogènes. Ceci suppose
deux conditions, du côté des institutions de développement :
(a) que les projets souhaitent être informés sur les dérives qu’ils subissent et mettent en place
des dispositifs de feed-back ;
(b) qu’ils estiment nécessaire pour ce faire de recourir à une expertise en socio-anthropologie
indépendante et professionnellement compétente.
Ces deux conditions sont, il est vrai, rarement réunies. Le principal problème réside sans
doute dans la capacité des structures d’intervention à tenir compte des dérives pour s’y
adapter et se transformer elles-mêmes. Les pesanteurs institutionnelles, politiques,
idéologiques, financières, comptables, bureaucratiques semblent se liguer pour cantonner trop
souvent dans le domaine du rêve l’hypothèse de structures d’intervention intégrant le
réajustement comme principe de fonctionnement. Les lourdeurs de l’aide au développement et
les exigences des bailleurs de fonds sont telles que peu de projets sont dotés de ce minimum
de souplesse (en ce domaine comme en d’autres, les ONGs ne font guère mieux).
26
Il s’agit, dans un premier temps, de comprendre l’esprit de la capitalisation des expériences du
PCD et de recueillir le maximum d’informations sur les différentes phases de l’élaboration et
de la mise en œuvre du PCD, de comprendre les statuts et fonctions de chaque acteur.
L’analyse des documents a permis de s’engager dans une première étape dans le travail de
capitalisation, et, après analyse, notre premier constat est que la base même, sinon tout le
travail de capitalisation se trouve dans ces documents ; le travail de terrain n’est qu’une
vérification de ces données, une vérification de l’hypothèse et la recherche de complément
d’informations sur des faits qui sont hors PCD mais qui y interfèrent.
Les détails de l’analyse et de cette première étape de la capitalisation constituent une partie
du rapport final.
• Phase de vérification sur le terrain et de compléments d’informations
La deuxième phase consiste aux travaux sur le terrain. Elle est faite de vérification des
produits de l’analyse des documents, de la première étape de la capitalisation.
Concrètement, il s’agit dans un premier temps de vérifier la cohérence interne des actions
entreprises lors de l’élaboration, de la mise en œuvre et de la pérennisation du PCD :
cohérence au niveau des acteurs, au niveau des moyens, des structures et organisations mises
en places, des démarches et outils, cohérence au niveau des objectifs du PCD.
Dans un deuxième temps, il s’agit de collecter les manières dont les populations rurales ont
vécu la mise en place du processus du PCD, des vécus que l’on ne peut pas appréhender dans
les documents. L’objectif est que les populations participent elles-mêmes à la capitalisation.
• Phase de rédaction du rapport final
Cette Phase sera réservée aux confrontations des données des documents et des données
recueillies sur le terrain ; à la capitalisation proprement dite, aux propositions et
recommandations.
27
La capitalisation intervient à quelques mois après la prestation des ONGs au sein de l’espace
communal. Deux des ONGs ont subi des modifications internes tant au niveau de leurs
membres qu’au niveau de leurs structures. Certains des membres des ONGs se sont expatriés,
d’autres ont quitté l’ONG pour la gestion de leurs carrières. La majorité des animateurs et
animatrices ne font plus partie des ONGs pour des emplois plus stables.
De ce fait, la communication avec les responsables d’ONGs ne passait pas : des rendez-vous
improvisés, les uns ne sont mêmes pas informés de la mission des consultants et de ce que les
consultants attendaient d’eux. Le choix des communes à visiter ne se fait qu’au dernier
moment entraînant des improvisations. Il en est de même dans la convocation des acteurs
locaux du PCD.
Dans l’esprit de la capitalisation, toutes les ONGs visitées ont choisi implicitement des
communes où leurs prestations ont été jugées (par elles-mêmes) réussies.
Après les élections, presque toutes les communes vivent une période transitoire où l’ancienne
équipe ne fait qu’assurer la gestion du quotidien ; il n’y avait pas encore de passation pour que
la nouvelle équipe puisse fonctionner. Cette gestion du quotidien n’est assurée que dans le
strict minimum. Les bureaux des communes d’Ankilimalinike et de Tsianisihe sont fermés
lors de notre passage. L’existence de guide (assurée par les responsables des ONGs) sont
nécessaires pour entrer en contact avec les responsables locaux et convoquer les quelques
acteurs locaux du PCD joignables.
La mission de capitalisation est intervenue dans la période où les paysans sont accaparés par
les travaux de l’agriculture. La culture du coton, des haricots et des maïs à Tuléar II, la
riziculture à Fianarantsoa et à Manakara, la vente des letchis à Manakara. A cela s’ajoutent les
festivités du “savatse”(circoncision) à Tuléar.
Quelques maires dans la Province de Fianarantsoa ont tenu à assister à l’atelier organisé par le
Ministère de la Décentralisation à Iavoloha à Antananarivo, d’où leur absence, d’autres sont
retenus par d’autres obligations ou d’autres empêchements de dernière minute.
Les choix des communes faites par les ONGs ont posé des contraintes temps pour les
consultants : soit que les communes sont assez éloignées des centres villes (le cas de
TuléarII), soit elles sont complètement opposées (le cas de Manakara) Ces gestions du temps
ont (en parties) entraîné des modifications à la dernière minute des méthodes d’approches au
niveau des acteurs locaux.
Toutefois, la bonne volonté des quelques acteurs locaux et l’expérience des consultants ont
permis de collecter - compte tenu du temps imparti aux visites des communes (une demi-
journée pour chaque commune) et des impondérables de la mission - des informations
intéressantes pour la capitalisation des expériences du PCD.
28
Deuxième partie
Les expériences du processus du PCD
29
3.1.3. La communication médiatique
Dans toute société en milieu rural, ce sont les émissions radiophoniques qui sont les formes de
communication les plus appréciées par la population, ce que le Programme a effectué
d’ailleurs. Les messages passés à travers ce support de communication a l’avantage d’être
« officiels » aux yeux de la population, d’une part, et de ne pas exiger un niveau
d’alphabétisation élevé en milieu rural, d’autre part.
L’idéal avec ce type de communication est d’effectuer ce qu’on appelle des émissions
interactives. Cette technique consiste à organiser une émission radiophonique concernant les
thèmes que l’on veut véhiculer (la gouvernance locale, le développement humain durable et la
participation sociale en l’occurrence) au préalable. Les groupes interactifs qui sont déjà créés
dans l’étape précédente reprennent ces thèmes comme sujet de discussion durant leurs séances
de réunion en constituant deux sous-groupes de thèse et d’antithèse. L’intervention des
animateurs devrait se résumer à faciliter et baliser techniquement les discussions et à fournir
des renseignements complémentaires pour alimenter les débats.
3.2.1. Le CDC
Le CDC n’est autre que la forme des structures communales de développement préconisées
par le guide du PCD. C’est une sorte plate-forme, ou espace d’échange et de concertation
communale créée pour l’appui à la programmation, la coordination, l’exécution, le suivi et
l’évaluation des activités liées au PCD initialement. Au moment de la mission des consultants
sur terrain, toutes les communes visitées étaient dotées de cette structure. Au niveau de ces
sites, le CDC est composé essentiellement du Maire, du PCC, des acteurs du secteur privé,
des représentants de la société civile (églises, organisation paysanne, femmes, ONG, notables,
ray-amandreny…) et des représentants des STDs.
30
3.3 Les différentes formes de renforcement des capacités
Bien avant le démarrage des PCDs, le Programme a mis à la disposition des responsables
communaux un certain nombre de documents pratiques :
- un manuel de rédaction des correspondances communales ;
- un guide du maire ;
- un manuel de comptabilité matière à l’usage des Communes.
A ces instruments s’ajoutaient des formations spécifiques en ateliers qui, pour avoir des résultats
pérennes, devait beaucoup s’appuyer sur la formation des formateurs, ce que le Programme a déjà a
adopté, pour que le principe en cascade puisse s’effectuer normalement, même sans l’appui du PNUD.
Les travaux de renforcement de capacités qui ont été réalisés avec l’appui du Programme se
situent à quatre niveaux :
• Au niveau des ONGs locales : en tant qu’encadrement technique de proximité pour les
communes ces ONGs ont suivi un programme de formation dans les domaines de
l’élaboration et de mise en œuvre du PCD, de l’évaluation des réalisations en PCD, de
l’animation sur l’opération Etat Civil ;
• Au niveau des responsables communaux : grâce à un programme de formation
s’étalant sur deux années et portant sur les rôles et attributions des maires et des
conseillers communaux, la gestion administrative et financière des communes rurales,
la comptabilité matière et la planification participative locale (PCD) avec le montage
des projets ainsi que la négociation des financements ;
• Au niveau des CDCs : au même titre que les responsables communaux, les membres
des CDCs ont été formés aussi sur l’élaboration des PCDs (en particulier sur les
différentes méthodes utilisées dans le diagnostic participatif), mais ils ont bénéficié
aussi des formations sur leurs rôles et attributions ;
• Au niveau des OSCs femmes : au niveau des groupements et des associations de
femmes, il y a des appuis directs par les animateurs des ONGs et indirects à travers les
programmes de formation ciblée comme le thème sur l’Etat Civil. Les représentantes
des OSCs-femmes ont été formées, elles aussi, sur l’élaboration des PCDs qui touche
surtout l’évaluation des besoins des bénéficiaires et la priorisation des activités dans le
PCD. A cela s’ajoutent les appuis des animateurs des ONGs dans la mise en œuvre de
l’opération Etat Civil dans les villages.
Le Programme DAP1 a priorisé la méthode en cascade pour la plupart des formations
confiées aux consultants-formateurs. Cette méthode présente les avantages de réduire le coût
des formations en terme de temps et de budget mais comporte aussi un certain nombre de
risques. Le plus fréquent est le blocage de la « cascade » à un certain niveau si les premiers
participants de la formation ne possèdent pas la capacité d’assimiler les thèmes et former
ensuite sans trop de déperdition. En outre cette méthode requiert une haute capacité de
« formation de formateurs » de la part des consultants formateurs.
31
sous forme d’assistance technique par l’Etat ou par les bailleurs de fonds. Dans ces
conditions, le rôle du PNUD se limite à l’encadrement et l’appui technique aux différents
acteurs locaux.
On peut dire que le processus participatif commence à prendre forme dans les zones
d’intervention du Programme visitées par les consultants. Il est quand même nécessaire de
relever que l’efficacité de la participation est beaucoup plus tangible dans les communes plus
à l’écart (comme Mahatsinjony) que dans les communes à proximité des grandes villes
(comme celle de Ambalakely qui est à 10 km de voiture de Fianarantsoa). En général, cette
hypothèse se vérifie au vu de certains indices tels que la mobilisation de la population durant
les réunions et ateliers, la participation aux campagnes d’information et de sensibilisation
ainsi qu’aux diagnostics participatifs, l’application consciente et la contribution effective aux
apports bénéficiaires lors de la mise en œuvre des projets.
Sur un autre plan, cette efficacité de la participation dépend en grande partie de la
performance technique des animateurs de l’ONG qui encadre chaque commune. Cette
performance technique doit se confirmer avant même la phase de planification, surtout
pendant les séances d’information/sensibilisation. On peut même dire que c’est la phase
déterminante en terme de participation locale car la motivation de la population à la
participation dépend entièrement de cette phase.
Toutefois, il ne faut pas sous-estimer les obstacles qui entravent encore à la réussite de
l’approche participative : l’exigence de la maîtrise de la lecture et de l’écriture qui fait défaut
la plupart du temps en milieu rural et qui retarde la planification, l’insuffisance de la
compréhension de l’approche même, l’insuffisance de l’assimilation des rôles et
attributions des différentes structures impliquées dans le processus. En effet, au niveau des
communes essentiellement, et au niveau des villages au besoin, les rôles et attributions des
responsables communaux et des structures liées au PCD devraient être visibles et compris par
les responsables en premier lieu, et par la population ensuite, pour identifier les
responsabilités et permettre la participation effective.
A la lumière du guide d’élaboration de PCD mis en place en 2002, la démarche d’ensemble
du processus d’élaboration des PCDs dans les communes appuyées par le Programme DAP1
peut se résumer en quatre phases, après les actions d’information/sensibilisation et de
mobilisation sociale :
• Phase de connaissance du milieu : elle se caractérise par la mise en place du
CDC, une structure communale de dialogue et de concertation, ayant des
ramifications dans les villages ou Fokontany, comme étape indispensable pour
l’organisation du travail de collecte des informations dans toutes les localités
concernées. Son objectif vise à la fois l’établissement d’un climat de confiance
entre la population et les dirigeants locaux à travers ses membres et à jeter les
bases du concept de la participation dans toutes les actions de développement.
Cette phase a pris des temps variables suivant les capacités des ONGs qui sont
les responsables de l’encadrement technique de l’opération et la motivation des
communes. En moyenne, les animateurs des ONGs et les CDCs ont mis entre
03 et 05 semaines selon les localités, pour aboutir à la finalisation de la
monographie qui est le résultat final de cette phase.
• Phase de diagnostic participatif : où les animateurs des ONGs aident les
participants avec les CDCs et les responsables communaux à effectuer un
inventaire de toutes les ressources, les activités en cours ou passées et les
structures locales, ainsi qu’une identification des divers problèmes qui se
posent aux communes, en particulier à l’exploitation de ces ressources ou à la
mise en œuvre de ces activités et structures. Les animateurs interviennent à
deux niveaux : avec l’aide des CDV dans les fokontany et les CDCs au niveau
32
des communes. Ceci implique un premier diagnostic participatif au niveau des
villages suivi d’un atelier de synthèse au niveau du chef-lieu de la commune.
Ils aident ensuite les participants à analyser les solutions les plus appropriées et
les plus acceptables aux intéressés pour en tirer les actions à entreprendre.
• Phase de planification : cette phase consiste à catégoriser les actions à
entreprendre choisies par les participants dans leur cadre de développement
sectoriel et les différents axes stratégiques (ensemble d’objectifs). Cette étape
permet de jeter une base du « schéma » de développement de la commune et
débouche sur l’élaboration d’un Plan d’actions dans l’espace de la commune.
• Phase de priorisation : le travail se résume à établir les critères de sélection des
actions prioritaires, traduites en projets, et à évaluer les ressources requises
pour leurs mises en œuvre. Ceci permet de finaliser la planification
pluriannuelle en situant les projets dans le temps.
Après les ateliers de planification, la commune dispose déjà de la liste des actions
programmées dans le temps et dans l’espace, mais le secrétariat est confié à l’ONG et aux
consultants qui doivent soumettre encore le produit au Programme pour remarques et
observations techniques. En principe, le PCD ainsi élaboré doit encore passer par
l’approbation du Conseil Communal avant la mise en œuvre. C’est à ce niveau que se posent
quelques problèmes d’après les investigations effectuées par les consultants sur terrain.
• Phase de mise en œuvre : il s’agit de la phase d’exécution des projets
proprement dite. Le programme ne finance pas les projets mais appuie la
préparation des dossiers de projet à présenter aux bailleurs de fonds, par
l’intermédiaire des ONGs. La participation consiste à l’implication des CDCs
et des responsables communaux dans la collecte des données et des
informations pour compléter les dossiers suivant les exigences des partenaires
technico-financiers. En principe la négociation avec les bailleurs de fonds doit
se faire après l’élaboration du programme d’investissement communal basé sur
la priorisation des projets sur lesquels la commune va investir dans l’année.
Cette étape semble poser beaucoup de problèmes aux communes à cause des
dissensions internes causées elles-mêmes par des incompréhensions ou
mauvaises assimilations des rôles de chaque acteur dans le processus.
33
LES DIFFERENTES PHASES DU PCD EXPERIMENTEES PAR LE PNUD DANS
LES PROVINCES DE FIANARANTSOA ET DE TULEAR
34
1 jour Priorisation Méthodes utilisées par les ONGs :
critérisation et par pairs ; programmation des
actions dans le temps suivant les urgences
Pour mémoire Validation et adoption du PCD C’est le document finalisé qui doit être validé
par le Conseil Communal
PHASES DE MISE EN ŒUVRE
Pour mémoire Elaboration des dossiers de La commune doit être encadrée par les ONGs
projet et les techniciens locaux dans le montage des
dossiers suivant les critères des bailleurs de
fonds identifiés
Pour mémoire Négociation des projets avec Phases d’exécution des projets dont les étapes
les bailleurs de fonds dépendent de la nature du bailleur de fonds
Réalisation des projets
Ce tableau récapitulatif des phases du PCD nous montre que les ONGs ont mis
globalement un moyen de 3 à 3,5 mois pour élaborer un PCD. La durée de mise en œuvre est
mentionnée pour mémoire car cette durée dépend en grande partie des bailleurs de fonds qui
vont financer les projets du PCD.
Le suivi-évaluation n’est pas mis en évidence dans ce tableau car les consultants
n’arrivent pas à bien situer cet aspect de la participation sur les expériences du PNUD sur le
terrain. Des initiatives de faire participer les CDCs ont été identifiées par les consultants mais
des réalisations concrètes dans ce sens manquent encore pour en tirer des expériences.
35
Troisième partie
Capitalisation des expériences
36
commune et le conseil communal. Même les autres partenaires des communes se sont penchés
beaucoup plus sur leurs développements par l’action des CDCs. C’est par exemple le cas
d’Ankilimalinike.
Pour les formations, la méthode « en cascade » dans les programmes de formation prévoit un
renforcement de la responsabilisation des structures de gouvernance locales grâce à
l’implication active des responsables communaux et des CDCs dès le début de la cascade.
A travers le renforcement des capacités des élus locaux, du CDC et des OSCs-femmes, les
interventions du Programme ont aussi créé une nouvelle dynamique de gestion communale. Certaines
fonctions de planification locale commencent à être perçues par les responsables communaux comme
une nécessité pour l’amélioration de la qualité des services qu’ils doivent fournir aux administrés.
Avec les différents guides qui ont été élaborés, les maires sont actuellement mieux outillés pour la
gestion de leurs affaires locales, malgré la persistance de quelques insuffisances et la passivité de
certains responsables de l’exécutif, du délibératif ou des CDCs, à adopter les nouveaux principes
introduits dans la gestion de leurs communes. Dans l’ensemble le Programme a :
- Développé une culture de participation à la base et au niveau des communes à travers
l’approche PCD, qui permet dans le contexte local de dégager des solutions
alternatives pour appuyer à la fois les acteurs publics, de la société civile et les acteurs
du secteur privé,
- Testé la performance d’un système de planification participative qui a permis
l’apprentissage de la programmation locale par les différentes parties prenantes
(Exécutif, Conseil Communal, CDC, OSCs),
- Suscité des communes dans le cadre de la négociation avec les partenaires technico-
financiers pour concrétiser des actions programmées répondant à leurs réelles
aspirations. C’est le cas de certaines communes de Fianarantsoa II qui ont réussi à
réaliser bon nombre de projets en une année malgré les difficultés financières qu’elles
ont traversées,
- Mis dans le circuit de la gouvernance locale des manuels et des guides à l’usage des
élus locaux et des responsables des CDCs pour faciliter leur travail.
38
Les ONGs locales
La collaboration avec les ONGs est une forme de renforcement des capacités locales en
fournissant des techniciens de proximité, et la présence permanente de ces ONGs à travers
les animateurs qui résident dans les communes d’intervention renforce non seulement la
confiance de la population locale sur le Programme mais aussi l’appui de proximité
permanente pour les communes.
Le Programme a beaucoup misé sur le renforcement organisationnel et le renforcement
des capacités de ces Organisations locales pour la réussite du processus du PCD. En effet,
si on veut développer la promotion de la gouvernance locale, il est indispensable de
développer aussi de telles compétences locales pour ne plus avoir recours aux
compétences externes à la région à chaque exercice du PCD. Il est indiscutable que les
communes n’en auront pas les moyens et de telles démarches risquent de biaiser les
résultats de l’exercice à cause de la non maîtrise des réalités locales par ces acteurs
externes. Il faut pourtant bien veiller sur la compétence des animateurs qui seront en
contact direct avec les bénéficiaires car cet aspect pourrait mettre en péril tous les efforts
développés si cette compétence fait défaut. Comme le PNUD se faisait représenter par des
consultants dans le processus, il aurait été mieux que ces consultants aient des « droits de
regard » techniques sur le recrutement de ces animateurs afin de s’en assurer de leurs
compétences techniques. En outre, il a été démontré au cours des expériences du PNUD
que les consultants chargés de la supervision et de la formation des acteurs impliqués dans
le PCD doivent faire un suivi de l’application des thèmes de formation sur le terrain
durant les ateliers communaux. Cette procédure élimine en premier lieu les problèmes de
communication de tout ordre qui ont été observés sur terrain (retard des commentaires et
observations des consultants sur les produits des ONGs, blocage de la « cascade » de
formation, etc.).
Néanmoins, il est très important de noter que cette promotion des ONGs locales et le
recrutement des animateurs locaux constituent une force pour le Programme dans le
processus du PCD car on peut s’assurer de la pérennité de la pratique de planification
participative dans la localité moyennant seulement des mesures qui ont été citées.
Les ONGs qui ont travaillé avec le Programme constitueront, en complémentarité avec
les STDs, des interlocuteurs techniques privilégiés de tous les intervenants en
développement local au niveau des communes qu’elles ont appuyées.
Le Comité Exécutif et le Conseil communal
Les différents outils et fonctions d’appui mise à la disposition de ces deux organes
communaux ont déjà apporté des changements positifs dans la gestion et l’administration
communales.
Pourtant la source des conflits de compétence entre eux, et qui ont causé de dégâts assez
importants dans certaines communes mérite d’être éliminée. Certes, il y a des conflits
sociopolitiques ou socioculturels qui peuvent aussi être considérés mais le principal
problème est souvent la non maîtrise ou la méconnaissance des détails et de l’application
des rôles et attributions de tout un chacun dans les processus de l’élaboration et de mise en
œuvre du PCD.
Ces organes communaux ont bénéficié des thèmes de formation sur le PCD mais un
programme de formation accompagné par un document à la manière des manuels ou des
directives pratiques sur leurs rôles respectifs dans le processus constituera sûrement une
solution non négligeable dans de tels conflits. Ceci aura aussi l’avantage de développer un
39
principe de contrôle mutuel entre eux et qui favorisera la culture de la transparence dans la
gestion des activités liées au PCD.
Le CDC et ses CDVs :
Les organisations de la société civile ou OSCs qui doivent représenter les intérêts de cette
entité au sein du CDC, donc au sein de la commune ont été considérées comme
l’assurance de la participation de chaque groupe présent dans la société. Dans l’expérience
du Programme DAP1 en PCD, cette entité ne semble pas encore bien développée mis à
part les associations féminines qui ont été mise en place dans chaque commune. Toutefois,
ces OSCs-femmes ont permis de mettre en avance les concepts de l’approche genre
durant les phases d’élaboration des PCDs. Ces associations ont même participé activement
dans la mise en œuvre du programme de facilitation de l’obtention des états civils depuis
les villages jusqu’aux communes. Toutefois, il manque encore la détermination des rôles
exacts de ces organisations dans l’identification, l’exécution et la gestion des projets qui
ont trait à leurs aspirations réelles dans le développement communal.
Toutes ces structures ont bénéficié des formations en session suivies des appuis sur terrain
par les ONGs sur le thème élaboration de PCD. Pour que ces structures puissent assurer leurs
fonctions, certaines dispositions ont été appliquées et réalisées :
o dotation de guide d’élaboration de PCD ;
o formations destinées aux membres du CDC sur son rôle et sa mission ;
o formation des membres des OSCs-femmes sur l’Etat civil.
Même si le Programme n’a pas fait une œuvre de pionnier en mettant en place et en renforçant
ces différentes structures, il a eu quand même l’avantage d’expérimenter avec elles la pratique
du PCD qui associe les principaux acteurs du développement local. La commune a constitué
le pivot de cette expérience et demeure au centre des intérêts des projets ou programmes qui
veulent promouvoir un appui de proximité.
40
4.2 Les contraintes
Comme dans le cas des acquis du Programme, quelques points mentionnés comme des
contraintes dans les TdR des consultants ont été identifiés et vérifiés sur le terrain. Ces points
concernent :
o L’insuffisance des ressources propres des communes due à la défaillance du système
de recouvrement des impôts et taxes ou tous les prélèvements à caractère fiscal, et au
poids de la tradition sur les ressources financières propres de la commune
o L’insuffisance des informations sur les opportunités ou les possibilités de financement
o Les conflits de compétences entre les autorités locales (les maires et les membres du
conseil communal, d’une part, et les maires et les sous-préfets/délégués administratifs
d’autre part)
En outre quelques dysfonctionnements et problèmes relatifs au processus du PCD ont été
encore observés lors des visites des communes et dans les rapports des ONGs, ce qui a
permis d'identifier les quelques contraintes citées ci-après.
41
l’animation des futurs membres. On a même constaté que certaines ONGs ont été obligées de
ne plus respecter l’ordre des étapes prévu par le Programme pour essayer de rattraper le
retard.
La formation en cascade présente un risque de blocage à un certain niveau si les premiers
bénéficiaires de la formation ne possèdent pas la capacité requise pour assimiler les thèmes et
les restituer à nouveau sans trop de déperdition. Dans le cas de la présente étude, ce cas
précis se présente en effet. Même si les quatre niveaux cités précédemment ont tous participé
aux formations sur l’élaboration de PCD notamment, la continuité de la cascade se repose
surtout sur les ONGs. Les investigations sur terrain ont montré qu’il existe une assez
importante déperdition au niveau des autres participants.
Ce taux de déperdition aurait été moins important si les ONGs ont un certain « droit de
regard » sur le choix des participants aux ateliers et formations. Comme cet exercice est
uniquement confié aux communes, une grande partie des participants n’ont pas pu transmettre
le message.
Comme les consultants formateurs n’ont pas pu encadrer et suivre les applications de ce
thème dans chaque commune, la qualité et le contenu des thèmes transmis au plus bas niveau
de la cascade reposent presque entièrement sur les capacités techniques des animateurs des
ONGs. Les faits constatés sur le terrain ont montré que les bénéficiaires au niveau des
communes nécessitent encore des appuis plus substantiels pour qu’ils puissent assimiler tous
les thèmes.
Presque la majorité des sites visités déplore l’insuffisance des formations et des informations
concernant les attributions de chaque acteur de développement. Confrontée aux données des
rapports d’activités des ONGs, cette affirmation se révèle fausse mais comporte d’autres
messages implicites telle que l’insuffisance des informations, sensibilisations sur
l’instauration du PCD, et montre en même temps que la communauté n’était pas suffisamment
prête pour recevoir l’innovation. Ce n’est qu’au fur et à mesure de la concrétisation des étapes
que la population prête son attention à la démarche. Les demandes sont donc faites pour
compenser les manques et pour une mise à niveau des interlocuteurs du développement.
Ce manque se répercute au niveau des institutions communales par l’apparition des conflits de
compétences accentués par des conflits politiques et le flou sur la gestion des ressources
communales. Certes des formations ont été octroyées sur ces thèmes mais les destinataires
n’étaient pas encore prêts. Ceci s’était exprimé par l’incapacité des acteurs locaux de
continuer les formations en cascade. Bref, les formations ne passaient pas, mais non pas
qu’elles n’existaient pas.
Enfin, le contenu des formations manque d'application pratique pour rectifier les erreurs avant
l'application dans toutes les communes. Les thèmes de formation sont dispensés à un rythme
que la plupart de participants venant des communes ne peuvent pas suivre correctement. Il se
pourrait qu’ils ont pu retenir beaucoup de chose lors des séances mais les expériences ont
montré que peu de choses reste après un certain temps. De plus le fait de mettre ensemble des
thèmes aussi importants les uns que les autres n’a pas facilité l’assimilation de toutes les
démarches importantes. Ces thèmes méritent d’être traités chacun à part avec des intervalles
de temps pour bien assimiler chaque étape. C’est pour cela que presque toutes les personnes
rencontrées par les consultants se sont plaintes que les formations ne suffisent pas.
42
• Comme dans toute approche participative le processus de planification locale
développé par le Programme avait comme principale contrainte l’exigence en
temps. La durée est jugée assez courte pour une planification participative
pluriannuelle. Si on veut une participation réelle des bénéficiaires et de toutes
les entités concernées dans le processus de planification locale, il faut avoir
assez de temps pour les faire participer effectivement. Et c’était toujours le
problème des intervenants dans ce domaine si on se réfère aux expériences
antérieures ou ailleurs. Réduire le temps mis pour la planification veut dire
réduire le niveau de participation et ceci comporte un risque majeur
d’insatisfaction des bénéficiaires sur le produit livré par la commune avec tout
ce que cela suppose comme problèmes lors de son exploitation. Il s’agit alors
de trouver un moyen de faire participer tout le monde sans perdre trop de
temps.
• Le processus de planification communale exige des qualités techniques dans
chaque domaine d’intervention, ce qui fait souvent défaut dans une démarche
participative. L’insuffisance des compétences techniques des animateurs des
ONGs, qui auraient du être multidisciplinaires pour une même localité, ne
s’est pas appuyée sur des commissions techniques compétentes et locales qui
auraient pu jouer un rôle plus actif dans l’analyse et la collecte de données
techniques. En effet, les communes n’ont pas encore mis en place des relais
locaux permanents avec les STD pour les appuyer sur tous les plans
techniques.
• Les exigences de la mise en œuvre des activités planifiées obligent les
communes à améliorer leurs performances en matière de recette locale et
d’implication des populations dans le financement des projets. Normalement
dans le circuit de financement, la commune ne doit pas être obligée de recourir
à la collecte de fonds auprès des administrés si le système de fiscalité locale
marche bien selon les textes. Elle peut assurer sa contrepartie vis-à-vis des
fonds alloués par les bailleurs, qui en demandent toujours, si ce système
fonctionne normalement, ce qui n’est pas encore le cas actuellement.
• Les activités de planification ne sont pas suffisamment articulées avec le cycle
de budgétisation des communes. Les maires et les conseillers n’ont pas
suffisamment perçu le lien entre le PCD et le budget qui se manifeste par leurs
difficultés à mobiliser leurs contreparties financières et la mauvaise
compréhension du rôle de chaque partie.
• Les charges récurrentes et le problème de fonctionnement des CDCs mis en
place ne sont pas encore supportables par les communes pour garantir la
pérennisation du processus de programmation locale. Jusqu’ici cette structure
fonctionne encore en bénévolat, un principe qui n’est plus encouragé vu les
mauvaises expériences que le pays a connues sur cette pratique.
Les ONGs et les CDCs ont toujours des difficultés à mettre en place avec célérité les
monographies communales. En fait, la méthode de collecte des données n’a pas tenu compte
des centres de stockage des données des STDs qui se situent au niveau des fivondronana. Les
STDs et les autorités administratives locales ne se sentent pas concernés par le PCD parce
qu’ils ne sont pas consultés comme il le fallait. C’est une question de susceptibilité des
autorités, car il ne faut pas oublier que toutes structures est composées d’homme avec tout ce
que cela suppose comme susceptibilité surtout dans des zones rurales. Or ces données
devraient être collectées ou synthétisées plus facilement avec l’appui de ces entités.
43
Le manque de temps consacré à chaque étape de cette phase constitue une contrainte majeure
pour les ONGs et les consultants chargés de l’encadrement technique des communes. Or la
réduction du temps veut dire réduction du niveau de participation des bénéficiaires car la
participation a le désavantage de demander plus de temps.
Beaucoup d’expériences ont déjà montré que l’animation et la facilitation des ateliers
communaux d’élaboration de PCD exige une certaine compétence dans plusieurs domaine du
développement. Ce qui manquait avec les animateurs des ONGs locales. Ce manque de
pluridisciplinarité technique dans l’animation et la facilitation des ateliers communaux a
handicapé l’analyse pour l’identification et la planification des activités du PCD. De plus, la
méthodologie adoptée présente encore une certaine lourdeur dans cette phase. En réalité,
l’insuffisance du personnel et le manque de temps dont se plaignent les ONGs sont plutôt des
manifestations de la lourdeur de la méthodologie adoptée en réalité. La méthodologie de
diagnostic par village assisté par les animateurs requiert en effet un nombre assez élevé
d’animateurs par ONG si elle a l’avantage d’être plus participatif.
Les étapes de planification et de priorisation sont souvent fusionnées à cause de ce manque de
temps encore. Cette pratique comporte des risques de délaisser certaines localités en arrière si
la planification dans l’espace n’est pas bien correcte et de ne pas bien répartir les activités
dans les thèmes qui conviennent. Ce qui entraîne une priorisation « pêle-mêle », c'est-à-dire
tous axes confondus sans tenir compte des priorités par axe et par localité.
La finalisation des PCDs sur le fond et sur la forme prend toujours assez de temps, eu égard
aux mouvements de va-et-vient que ce document doit encore faire entre la commune, l’ONG
et le Programme à cause des remarques ou observations techniques de mise au point et de
précision. Cette période peut parfois prendre des mois dans certaines localités. Certes, la
commune dispose déjà de la liste des projets à réaliser mais le Conseil communal ne peut faire
son approbation officielle qu’avec le document du PCD finalisé, sinon ce sera difficile pour la
commune de négocier la mise en œuvre avec les partenaires technico-fiannciers sans ce
document approuvé par l’Organe Délibératif. Ce qui veut dire que la mise en œuvre des
activités nécessitant des appuis externes à la commune ne pourra démarrer qu’après un certain
temps qui est parfois jugé assez long par les bénéficiaires.
44
4.2.4. Les structures et les acteurs impliqués dans le processus
De part et d’autre, les consultants et les ONGs chargés de former et d’encadrer techniquement
les responsables locaux sur l’élaboration et la mise en œuvre des PCDs se plaignent de la
lenteur du flux d’information entre les deux parties pour bien cadrer les démarches du PCD.
En réalité c’était le dispositif de communication entre eux qui avait des faiblesses et perturbé
le calendrier d’exécution du processus. Un autre dispositif de communication entre les deux
parties s’impose.
Les CDCs ne sont pas encore vraiment opérationnels pour le moment. Ils ont leurs bureaux
exécutifs, voire même des commissaires aux comptes, mais ils ne sont pas encore
fonctionnels. Ils sont même évités par d’autres partenaires au profit des associations locales
chargées de la surveillance des avancements et des qualités des travaux.
Cette structure présente encore des faiblesses avec sa constitution actuelle. Elle ne possède
pas encore les qualités techniques requises par ses rôles dans l’élaboration et la mise en œuvre
des PCDs, comme il a été décrit plus haut. Elle doit avoir une sorte de Commission technique
dans sa structure qui va lui servir de relais avec les décideurs des STD pour combler cette
lacune. Cette commission peut prendre en charge tous les travaux qui demandent des
compétences techniques plus poussées ou spécifiques et proposer ses analyses au sein du
CDC ou de la commune au besoin. Un autre problème identifié est le financement du
fonctionnement de cette structure si on veut avoir sa solidité et sa pérennité. Les communes
rurales qui sont déjà anémiées par les charges fixes et inévitables pour leurs propres
fonctionnements auront du mal à financer cette structure et il y a même une tendance à
espérer du Programme un appui financier, une pratique qui ne serait pas correct de sa part.
Enfin, l’articulation avec les structures déconcentrées de l’Etat n’est pas encore claire.
L’implication de la sous-préfecture ou des Délégués administratifs d’arrondissement (DAA)
et de tous les STD n’est pas encore suffisante, ce qui a provoqué des blocages dans des
communes depuis l’élaboration de la monographie jusqu’à la mise en œuvre des projets dont
certains aspects techniques et administratifs dépendent de ces structures. C’est par exemple le
cas du site de Tuléar visité par les consultants.
a) Les rapports CDC /Communes
Comme la plupart des démarches novatrices dans un milieu social, le rôle des CDCs a été
toujours mal compris et mal assimilé par la population, et parfois même par les structures de
gouvernance appuyées. Ce phénomène n’a pas épargné les membres de la société civile et du
secteur privé et même certains responsables communaux des sites visités.
D’ailleurs, cette incompréhension a été vérifiée maintes fois dans d’autres régions qui figurent
dans les expériences des consultants. Généralement cette confusion semble encore plus
aggravée quand la présidence des CDCs est confiée aux maires. A Manakara et
FianarantsoaII, cette incompréhension se manifeste surtout au niveau des membres qui n’ont
pas participé aux séances de formation/sensibilisation et qui auraient du en bénéficier par effet
de cascade.
Malgré les actions de sensibilisation menées au début du processus, les parties concernées
n’arrivent pas encore à définir clairement si le CDC doit être considéré comme une structure
inhérente et intégrée à la commune, en tant qu’organe (située sur un point précis de
l’organigramme de la commune) ou bien une structure qui est en dehors de la commune, mais
qui a une fonction d’appui aux responsables communaux.
C’est sous ce dernier angle de vue que le CDC doit être considéré car c’est une structure
autonome non impliquée ni dans la gestion, ni dans la délibération des décisions des
communes. Il ne doit donc pas se confondre (ou avoir des empiètements de tâches) ni avec
Bureau Exécutif, ni avec Conseil Communal qui sont des structures instituées par la loi. Le
45
CDC n’est qu’une plate-forme de discussions, de dialogue et surtout de propositions d’actions
en dehors mais pour la commune, et travaillant en partenariat avec elle.
b) La mise en place des CDCs
La mise en place des CDCs dans chaque commune se faisait en principe sous l’encadrement
technique des ONGs et avec une implication active des responsables communaux. Quelques
difficultés ont été constatées au départ mais la situation varie d’un site à l’autre en fonction
des capacités personnelles des responsables communaux et des ONGs, et de leurs relations
avec les membres de la société civile ou du secteur privé. Il a été constaté lors des visites sur
terrain que les premiers problèmes rencontrés peuvent être récapitulés et catégorisés comme
suit :
• La contrainte temps par rapport au nombre de communes encadrées par chaque
ONG a provoqué un mauvais timing dans la mise en place des CDCs (parfois
effectuée avant la sensibilisation/animation). La tenue des réunions préalables,
pour sensibiliser et informer les futurs membres de la structure sur sa mission
et son processus normal de mise en place, n’est pas suffisante ;
• L’insuffisance de la capacité de mobilisation des responsables communaux
pour sensibiliser et attirer les candidats potentiels à l’implantation du CDC.
Parfois même, insuffisance des capacités des animateurs des ONGs à encadrer
ces responsables communaux, pour identifier des personnes de bonne volonté
qui soient aptes à sensibiliser et à entraîner son entourage pour faire démarrer
le CDC ;
• Le manque de concertations en vue de mettre en place une sorte de TdR ou un
document déterminant de façon précise et concrète les rôles et attributions du
CDC ainsi que l’élaboration des statuts et éventuellement du règlement
intérieur du futur CDC.
Les entretiens avec les membres des CDC effectués dans les communes de Mahatsinjony et
de Bekatra ont permis de constater que les membres de bureau eux-mêmes ont eu du mal à
assimiler la vraie mission de cette structure. Il est donc important que les ONGs responsables
de chaque site, considérées comme les premiers initiateurs de cette institution dans leurs
zones respectives renforcent les campagnes de sensibilisation / animation préalables à la
création des CDCs. Ces campagnes auraient du être alimentées par des informations et des
explications suffisamment claires auprès des responsables communaux, et au besoin auprès
des candidats potentiels à la mise en place de ces structures, pour permettre d’accélérer le
processus et de transmettre le message à travers les divers milieux de la société civile et du
secteur privé.
Sur un autre plan, il est aussi indispensable que les personnes et les entités intéressées par la
structure assimilent la distinction entre la Commune et le CDC et qu’elles n’aient pas une
appréhension sur une éventuelle politisation de l’institution afin de susciter des adhésions
utiles et efficaces.
c) Les problèmes d’organisation et de fonctionnement du CDC
46
trésoriers et des commissaires aux comptes mais ne gèrent pas encore de trésorerie, faute de
ressource pour cette structure communale. On prévoit des ressources pour financer le
fonctionnement et les investissements du CDC mais elles demeurent simplement théoriques
dans la mesure où les communes elles-mêmes n’arrivent pas à financer correctement leur
propre fonctionnement. D’ici peu, ce problème de financement va se poser de manière
gênante et risque de poser des problèmes sur la pérennisation des acquis du Programme sur le
CDC sans un plan d’action stratégique pour concrétiser les mesures de financement
envisageables.
Les problèmes politiques
Comme toute structure dépendant des institutions ayant des caractères politiques, comme la
commune, le CDC est presque inévitablement affecté par les problèmes politiques. Il a été vu
que ce type de problèmes a provoqué des dysfonctionnements lors de l’élaboration et la mise
en œuvre du PCD à cause de la divergence politique entre les membres du CDC et le Maire
d’une part, et entre le CDC et le Conseil Communal d’autre part. Dans certaines localités, la
situation se complique particulièrement pendant les périodes électorales dans la mesure où le
Président du CDC est également candidat à la Mairie, en opposition au Maire qui est en place.
Cette situation n’aurait pas du handicaper la commune en aucun cas mais la mauvaise
compréhension et une difficulté d’assimilation des rôles respectifs de chaque structure
entraîne une confusion des responsabilités qui provoque toutes sortes de dysfonctionnement.
Le degré de politisation du CDC est alors une fonction inverse du degré d’assimilation par
chaque entité concernée par cette structure, y compris le Maire et les membres du Conseil
Communal, de sa mission et de son rôle dans le développement communal. Une forte
politisation dans l’appréhension des questions à l’ordre du jour de ses réunions, ne serait-ce
que pour une période relativement courte, peut nuire à la raison d’être et à l’orientation des
activités du CDC.
Insuffisance de l’implication des STDs
En ce qui concerne la collaboration avec les STDs, cet aspect manquait encore dans les
expériences du Programme DAP1 où les représentants des STDs impliqués dans le PCD sont des
agents qui travaillent dans les communes. Or la prise des décisions locales dans ces services se fait
généralement au niveau des fivondronana. D’ailleurs, il y a des services qui ne sont pas représentés
dans les communes mais seulement au niveau sous-préfectoral. Ceci montre que les structures
déconcentrées de l’Etat n’étaient pas suffisamment impliquées dans l’expérience du Programme DAP1
du PNUD sur le PCD, ce qui a été confirmé par les investigations sur terrain. Ces structures
comprennent les services techniques qui représentent chaque ministère au niveau local et les autorités
locales représentées par la sous-préfecture.
Suivant les principes du guide d’élaboration des PCDs, la participation active des Services
Techniques Déconcentrés de l’Etat (STD) dans l’élaboration et la mise en œuvre des PCDs est
indispensable. Le Programme a fait des efforts pour impliquer activement cette entité dans le
processus mais son niveau de participation ne se reflète pas encore positivement dans les
documents produits. Dans quelques communes visitées par les consultants, dans le
fivondronana de Manakara et de Tuléar, l’insuffisance de la participation des STD se
manifeste dans la qualité et la quantité des données collectées au niveau des Monographies.
Normalement dans un processus de planification communale, l’analyse technique des projets
et l’étude de faisabilité sur le plan politico-administratif sont indispensables si on ne veut pas
avoir des blocages majeurs dans la mise en œuvre de ces projets. De tels problèmes ont été
déjà observés ailleurs dans les expériences des consultants.
Un effort a été développé pour associer ces structures dans la mise en place des CDCs et dans
le processus d’élaboration des PCDs mais il n’existe pas une stratégie bien claire et cette
intégration n’a concerné que les services qui ont été représentés au niveau communal. On a
aussi constaté que la présence des services techniques déconcentrés dans le CDC et durant les
47
phases d’élaboration du PCD n’est pas systématisée dans toutes les communes. Leur présence
dépend essentiellement de leurs relations personnelles avec les responsables communaux ou
avec les animateurs des ONGs.
Il s’agit alors de trouver le meilleur moyen d’impliquer ces décideurs locaux des STD au lieu
d’impliquer seulement leurs représentants communaux, si on veut promouvoir un
développement local effectif.
Les quelques années d’expérience du Programme DAP1 du PNUD lui ont déjà procuré un
parcours assez riche en leçons. Le repère de l’année 2002 avec la mise en place d’une facilité
de planification grâce au guide d’élaboration de PCD, a recadré les approches du Programme
en terme de gouvernance locale et de la planification du développement par les communes.
On peut dire que le développement communal dans les zones appuyées par le Programme a
déjà des bases assez fiables et possède un ancrage institutionnel qui reste à renforcer et
développer. Dans la perspective de la fin d’une phase d’intervention du Programme, la
question est de savoir d’une part, quelles sont les structures et les fonctions dont la mise en
place ou le renforcement s’avèrent indispensables pour assurer l’après Programme dans ces
localités, et d’autre part, quelles sont les conditions de cette pérennisation et les mesures
d’accompagnement que l’on peut envisager si on veut en capitaliser et diffuser les
expériences ?
Les acquis et les contraintes qui ont marqué l’élaboration et la mise en œuvre des PCDs dans
les zones d’intervention du PNUD ont permis de tirer des leçons pour améliorer encore le
processus. Dans chaque phase et étape d’élaboration du PCD, quelques points méritent d’être
observés de près dans le but d’améliorer encore les résultats.
Avant toute intervention, une information à large diffusion au niveau des sites d’intervention
des ONGs sans privilégier particulièrement aucune localité permet de faire un choix plus
objectif des communes. Cette information permettrait au niveau des communes d’amorcer et
d’exprimer une volonté de s’impliquer dans le processus du développement et dans le
processus de mise en place du PCD dans l’espace communal. Cette option peut prendre du
temps mais de cela dépendra le dynamisme et la volonté de la commune (responsables et
administrés) d’aller de l’avant, ce qui éliminera déjà une grande partie des contraintes
éventuelles que l’on pourra rencontrer.
48
5.1.1. De l’étape informations, sensibilisations, mobilisations
Si l’on se réfère aux rapports d’activités des ONGs qui en ont fait mention, cette étape a été
effectuée en une seule journée au niveau de chaque fokontany. Elle devrait être précédée
d’une prospection faite par les animateurs en vue de déterminer des informations qui leur
seront nécessaires sur plusieurs plans :
o Sur le plan de l’information/communication : une communication réussie passe
nécessairement par une meilleure connaissance des destinataires du message : leur
habitude, leur culture, leurs principes culturels, leurs organisations sociales… ;
o sur le plan de la sensibilisation /mobilisation : un des objectifs à atteindre par le biais
de l’instauration du PCD est l’intégration dans l’espace communal de la planification
participative pour qu’il n’y ait pas des oubliés et des marginalisés du développement.
L’exemple des Antevolo, des parias de l’organisation sociale Antemoro dans le Sud-
Est en témoigne. L’animateur a donc intérêt à cibler, dans la mesure du possible,
toutes les différentes entités existantes dans la commune et dans les villages.; il y a
lieu également d’équilibrer le pourcentage des techniciens et des paysans : un
mauvais dosage peut entraîner des blocages dans la structure de pilotage du processus
du PCD ;
o sur le plan de l’histoire du développement dans la commune : l’actuel projet
d’implantation du PCD dans l’espace communal n’arrive pas dans un terrain vierge.
L’histoire du développement à Madagascar dure depuis plus d’un demi-siècle et a
habitué la population, surtout en milieu rural, à des interventions extérieures. Depuis
ces temps, les populations ont adopté leurs propres stratégies du développement, des
stratégies si elles sont appliquées sur le PCD, elles peuvent entraîner des résistances
sinon du moins des dérives. Presque la majorité des ONGs ont rencontré de telles
problèmes : il y des fois même où les interlocuteurs des animateurs ont demandé à
être payé car pour eux, il s’agit des intérêts des ONGs et non des leurs ;
Le programme a développé et expérimenté une méthodologie de communication assez
efficace si elle est bien exécutée. Pour obtenir des résultats les plus complets, il importe de
combiner les trois types de communication expérimentés dans l’ordre prévu, ce qui manquait
dans l’expérience observée par les consultants sur terrain. Ce manque est dû surtout à
l'insuffisance du temps imparti aux animateurs selon les ONGs, mais cela peut se traduire
aussi par la non maîtrise des techniques par ces ONGs. Il serait indispensable alors de
s’assurer de la capacité de communication des ONGs qui doivent exécuter ces actions avant
de lancer la campagne.
Si ces conditions sont réunies les membres des groupes « dynamiques » ainsi créés seront
bien capables d’expliquer à leur tour au niveau des entités d’où ils venaient tous les thèmes
véhiculés par les médias, car ces communications médiatiques ne manqueront pas de susciter
des discussions au niveau de la population, surtout dans un milieu rural. Cette forme de
sensibilisation a l’avantage d’avoir un impact quantifiable et de pouvoir viser une plus large
frange de la population mais exige concrètement une présence plus soutenue sur le terrain et
une meilleure capacité de communication de la part de ceux qui l’exécutent directement.
Cette méthode requiert des capacités assez élevées en technique de communication. Le mieux
est de confier cette phase à des ONGs qui sont spécialisées dans la communication rurale ou à
des professionnels de la communication associés à des spécialistes des thèmes qu’on veut
véhiculer. Le problème est que ces compétences ne se trouvent pas en général localement, ce
qui oblige le Programme à faire une prospection au niveau national.
Par ailleurs, il est important d’effectuer une démarche multisectorielle depuis le début de la
phase préparatoire du PCD si on veut intégrer les thèmes « transversaux » dans le PCD. On
peut dire que c’est la plus adaptée pour les communes rurales, ce qui suppose une implication
49
des techniciens de tous les STDs et éventuellement des organismes spécialisés dans divers
domaines. Les détails sur l’intégration de ces thèmes dans le PCD sera encore plus développés
plus loin.
5.2.1. La monographie
Le principe développé par le Programme de joindre les explications et commentaires ou
interprétations aux chiffres mentionnés dans les monographie doit être conservé pour que le
document ne soit pas uniquement destiné aux intervenants externes, mais aussi et surtout aux
responsables locaux. La responsabilisation des CDCs dans l’élaboration des monographies
communales doit être mis en avance à tout pris mais la participation active des STD et des
autorités administratives locales sont indispensables si on veut avoir des monographies
techniquement exploitables et mises à jour.
51
A ce stade, l’animateur a une triple activité à accomplir :
- une recherche des diverses sources d’informations la plus exhaustive autant que possible ;
- une communication avec toutes les sources de communication. De la qualité de cette
communication dépendra la qualité et la quantité des données nécessaires à la confection de la
monographie et de la planification des projets à réaliser ;
- une activité de supervision et de coordination car les données collectées et analysées doivent
donner une image ou un cliché le plus éloquent de la commune à l’instant même de la
confection de la monographie et du plan. Il faut se rappeler aussi que la population locale a
une connaissance plus ou moins complète des réalités de la commune tandis que les
techniciens possèdent les qualité des données.
La monographie doit contenir des informations les plus complètes possible autant sur
l’exhaustivité que sur la qualité pour des intervenants externes.
Dans cette étape de collecte et d’analyse des données, il y a lieu de bien doser la source de la
population paysanne et celle des STDs : de ces derniers dépendent la qualité et la précision
des données recueillies et des premiers dépendent l’exhaustivité des informations.
Ainsi, la monographie communale peut être élaborée sans trop de difficulté par les
responsables locaux si les STD et l’administration locale ont été suffisamment impliqués dès
le début du processus. Les sondages sur terrain et les expériences dans d’autres régions du
pays le confirment. On a même pu tester dans ces régions l’expérience de poser ce produit
comme condition sine qua non du démarrage de l’appui des organismes de financement à
l’élaboration du PCD dans la commune. Il suffisait de fournir un canevas de base avec une
possibilité d’ouverture vers les spécificités de la zone.
52
par axe dans un tableau comme ci-après.
5.2.3. La planification
Comme cette étape a été un peu négligée lors des expériences précédentes constatées, il
importe de mettre bien en évidence sa nécessité. Cette étape consiste à classer les activités
issues des diagnostics villageois et communal dans chaque axe stratégique identifié avec les
participants.
A l’issue de cette étape, la commune doit disposer d’une sorte de schéma d’aménagement de
l’espace communal. Il ne s’agit pas de compliquer la tâche en voulant tracer un schéma mais
il suffit de classer les activités planifiées par localité et par type. C'est-à-dire que c’est une
planification des activités de développement dans l’espace et par axe stratégique. Ceci est
d’une importance capitale pour passer à la priorisation par thème et si on ne veut pas délaisser
aucune localité dans la priorisation.
5.2.4. La priorisation
Cette étape doit être le plus simple possible sans toutefois dégrader la qualité. Il est donc
indispensable d’éviter les méthodes trop « intellectuelle » comme les paysans ont tendance à
qualifier les méthodes rationnelles et scientifiques comme les systèmes par critérisation. Il
était difficile pour les paysans de s’approprier des résultats de priorisation tant ils n’ont pas
vraiment saisi le raisonnement. Il y a eu des ONGs qui ont testé en même temps pendant la
même séance les deux méthodes (ce qui n’est pas à conseiller) et l’assistance a préféré les
résultats de la méthode par paire car les deux résultats étaient très différents. C’est toujours
mieux de trouver des méthodes plus terre à terre comme les votes secrets directs dans chaque
axe stratégique si on veut s’assurer de l’appropriation des bénéficiaires des projets lors de la
mise en œuvre. D’ailleurs, comme il a été mentionné précédemment, chaque bailleur de fonds
a son domaine préféré et il se pourrait qu’il recule si le projet qu’il veut financer est dans les
n-ième rangs si on fait la priorisation pêle-mêle.
La suite de cette priorisation doit aboutir à l’élaboration du plan d’investissement pluriannuel.
Ce plan n’est pas compliqué à élaborer si la commune a un appui de techniciens (privés ou
STD). Il s’agit d’étaler les activités dans le temps (année par année) suivant la priorité définie
par axe stratégique et d’attribuer à chaque activité ou microprojet une valeur estimative et très
indicative du prix de sa mise en œuvre. Ce n’est qu’une indication pour permettre à la
commune d’élaborer le budget d’investissement par la suite.
Enfin, il est à noter que la démarche de planification participative ne doit pas négliger toutes
les conditions pré-requises : comme la solution au problème foncier pour les aménagements
hydro-agricoles, la disponibilité du personnel technique pour les infrastructures sociales, et les
53
capacités des ressources des communes et des communautés pour la contrepartie financière
exigée par le projet selon la catégorie d’investissement planifié.
C’est plus simple d’impliquer et de renforcer toutes les capacités locales pré-éxitstantes (STD,
Administration locale, entreprises privées) au lieu de chercher à mettre en place des ONGs
dont les techniciens s’en iront après, sans espoir de pérennisation des acquis en renforcement
de capacités.
Dans l’expérience du Programme DAP1 sur le genre et développement, c’est la mise en place
et l’implication des OSCs femmes dans le processus d’élaboration et de mise en œuvre des
PCDs qui illustrent cette approche. Le but était de faire ressortir des activités et des projets qui
ont trait à la réduction de la pauvreté féminine lors de la phase de priorisation. Sur la base des
observations et des entretiens sur terrain, l’équipe de consultants chargés de la capitalisation
du PCD ont une impression que les stratégies de l’approche ne sont pas encore maîtrisées par
les animateurs des ONGs. Ceux-ci ont une tendance à faire parler seulement les
représentantes des OSCs femme lors des ateliers communaux pour en faire sortir les activités
féminines.
Si on veut impliquer effectivement et activement les groupements et associations des femmes
dans le processus du PCD, il est nécessaire de le faire depuis le début du cycle pour éviter le
risque de biaiser la formulation des besoins réels de la communauté et de la commune dans ce
domaine. Comme la pression de la pauvreté sur la femme se fait surtout ressentir dans le
milieu rural, il importe de commencer le processus depuis les villages.
Au niveau des villages, le principe consiste à faire une identification à part des contraintes ou
des pressions que les femmes subissent dans la vie quotidienne pouvant constituer un obstacle
pour leur accès aux infrastructures et services de base qui assurent la réduction de la pauvreté,
d’une part, et les contraintes qui entravent leur participation au développement économique de
leur localité, d’autre part. Même s’il n’y a pas encore de groupement ou d’association de
femmes qui existe formellement ou informellement pendant la période de Diagnostic
Participatif dans le village ce n’est pas un obstacle ni une contrainte. L’important est de
veiller tout d’abord à ce que les femmes soient réellement invitées lors des ateliers ou
réunions de Diagnostic Participatif (DP) villageois, car dans les milieux ruraux malgaches, la
réunion du fokonolona a une tendance à se limiter aux plus de 18 ans de sexe masculin
(vantan-dehilahy feno 18 taona). Ensuite, il s’agit de prendre à part les femmes présentes lors
de la réunion pour constituer un groupe de travail qui traite le thème genre. C’est dans ce
groupe que l’animateur incite les participantes à faire sortir tous les problèmes inhérents au
développement de la femme. Les femmes ne pourront pas s’exprimer activement si cette
partie du diagnostic est faite en plénière. L’intervention de l’animateur facilitera après la
transformation des besoins en actions comme dans tous les diagnostics classiques.
Les actions priorisées dans ce groupe de travail doivent être validées en séance plénière lors
du DP villageois et c’est à ce niveau que l’animateur joue un grand rôle pour veiller à ce que
les activités priorisées par le groupe le soient également au niveau du village. L’animateur
devrait se faire appuyer par le CDV ou des représentants du CDC lors de cette séance pour
mieux gérer l’atelier.
Pour la suite au niveau du DP communal, c’est le rôle des représentantes des OSCs femme et
des représentants des villages de faire passer ces activités en priorité selon les axes
d’intervention.
L’intégration des OSCs femme et de leurs activités au niveau communal peut aussi suivre le
54
même principe que celui adopté au niveau des villages. Il ne s’agit pas seulement de faire
sortir des projets gérés par les OSCs femme, mais aussi des projets qui peuvent ne pas être
nécessairement gérés par elles mais qui contribuent considérablement à réduire la pression de
la pauvreté sur elles.
Le thème SIDA
55
communaux.
Une fois planifiées, les activités identifiées peuvent être priorisées si on ne les laisse pas se
noyer dans les flots d’actions socio-économiques qui pressent les populations dans
l’immédiat. Le principe de parer au plus urgent est toujours adopté dans les exercices de
priorisation, d’où la nécessité de faire une priorisation par thème.
Par ailleurs, l’intégration du thème SIDA dans le processus du PCD se base sur les rôles que
les communes doivent jouer dans la gestion des campagnes de prévention contre le
VIH/SIDA. La façon dont ces campagnes sont gérées actuellement ne favorise pas la
promotion de la bonne gouvernance locale et ne permet pas de faire une évaluation rationnelle
de leurs impacts et effets. Ainsi, il est indispensable de passer d’abord par le procédé décrit
plus haut pour intégrer les actions à mener. C’est le moyen le plus participatif, donc le mieux
adapté au contexte local pour mener la campagne.
Après validation du PCD par les instances communales, le processus de financement des
activités doit passer par les PCDs, quel que soit le bailleur de fonds qui va les financer. C'est-
à-dire qu’au lieu de financer directement les ONGs et Associations locales promoteur de la
lutte contre le SIDA, les bailleurs feront mieux de vérifier si les activités sont identifiées et
priorisées dans les PCDs et si les ONGs et associations demandeurs de financement sont
membres des CDCs. Ceci implique dans la pratique une approbation des dossiers de projet par
les CDCs et par les communes, avec mention des données de référence des activités dans les
PCDs. A la fin des prestations de ces promoteurs, une évaluation participative au niveau de
chaque CDC, ou CDV suivant le niveau d’intervention, doit être exigée par les bailleurs de
fonds, sinon les actions risquent de ne rien avoir comme impact, comme dans certaines
localités figurant dans les expériences des consultants.
Intégration de l’environnement
Bien que l’environnement soit identifié comme un thème transversal, les expériences dans
plusieurs communes rurales d’autres régions, et dans celles visitées par les consultants dans le
cadre de cette étude, les communes qui sont les premiers bénéficiaires des appuis à
l’élaboration des PCDs, les problèmes majeurs concernent surtout la gestion durable des
ressources naturelles et la défense-restauration des sols. Les questions sur les pollutions créées
par le mauvais assainissement des chefs-lieux de commune et le manque d’hygiène publique
sont souvent soulevées lors de l’élaboration des PCDs mais l’intégration de ces thèmes est
déjà classique.
Comme il a été décrit plus haut, il y a des bailleurs de fonds qui s’occupait particulièrement
de la protection et de la gestion durable des ressources naturelles. C’est ainsi que le processus
de sensibilisation et d’information au niveau des villages et des communes doit prendre déjà
en compte cet aspect. Ainsi tout comme le thème SIDA, le traitement de l’environnement
dans toutes les questions de développement abordées durant toutes les phases du PCD est
inévitable, mais le traitement à part de la gestion des ressources naturelles combinée avec la
lutte anti-érosive / défense et restauration des sols est important.
Après les actions d’information / sensibilisation / mobilisation sociale, l’implication des STD
dans la collecte de données pour l’élaboration de la monographie communale est
indispensable. Dès lors dans chaque thème de la monographie, les données qui peuvent servir
de référence dans l’étude des impacts environnementaux des projets identifiés dans ces
thèmes doivent être collectées et représentées, mais les données sur les ressources naturelles
de la commune et celles qui peuvent servir à identifier des sites de lutte anti-érosive et de
défense – restauration des sols doivent être aussi complètes que possible.
L’analyse de ces données doit être effectuée au cours des travaux de groupe lors des séances
de DP communaux. Les DP villageois doivent aussi traiter ces thèmes et faire des
56
priorisations des actions identifiées dans ce par thème. Le DP au niveau de la commune
traitera la synthèse des activités émanant des DP villageois, et complètera les activités grâce
aux analyses des données obtenues par la monographie. Il est incontestable que de tels
exercices demandent des compétences techniques des STD combinées avec celles des
animateurs des ONGs, car en plus des DP classiques, il y a lieu de faire aussi un DP
spécifique des ressources naturelles.
Après la planification il est indispensable de constituer l’environnement comme un axe
stratégique à part pour pouvoir faire une priorisation exclusive des actions liées à ce thème,
même si l’identification et le diagnostic ont été effectués transversalement pour certaines
activités. Il s’agit alors de prendre les aspects environnementaux de toutes les actions
planifiées (si possible) et de les mettre ensemble avec le thème gestion des ressources
naturelles / lutte anti-érosive et défense–restauration des sols pour constituer l’axe
environnement. Il est clair qu’il y aura des activités qu’on ne pourra pas dissocier des activités
en amont dont elles dépendent et on les laisse dans ces thèmes lors de la priorisation.
Le rôle de la commune dans la gestion des ressources naturelles doit être inspiré de la loi
GELOSE même si la commune qui élabore le PCD n’a pas encore appliqué cette loi dans ses
ressources naturelles. Les associations villageoises qui doivent gérer les ressources naturelles
dans le cadre de cette loi (Vondron’Olona Ifotony/VOI) doivent être membres du CDV et du
CDC. Bien sûr, toutes les actions que vont mener ces VOI ou autres associations ayant trait à
la protection et la gestion des ressources naturelles, doivent être identifiées et priorisées dans
le PCD et dérivent des diagnostics participatifs des ressources naturelles. Comme pour le
SIDA, tout financement d’activités concernant l’environnement doit passer par la commune.
Ce qui veut dire que le maire et le CDC doivent approuver tous les dossiers de demande de
financement avant de les soumettre auprès des bailleurs de fonds, y compris toutes les
procédures de constitution et de formation des VOI en vue d’entamer la procédure de dépôt
des documents pour la demande de transfert de gestion. Ce procédé renforcera la volonté de
tous les acteurs locaux à intégrer le thème dans le PCD.
Axe 1 : ………..
57
Titre du Microprojet 1 : …………………………………
Il est évident que le remplissage correct d’un tel tableau demande une certaine compétence
technique et chaque microprojet priorisé doit faire l’objet d’un tableau. Une formation
pratique sur des cas réels de la commune, suivi d’un manuel très simple peut aider les acteurs
locaux du PCD à élaborer eux-mêmes ce tableau.
Comme le Programme ne finance pas la réalisation des Projets, le processus participatif
expérimenté dans le cadre de son appui aux communes se limite à l’élaboration de ce plan
d’investissement annuel et au montage de dossiers de microprojet. On a constaté toutefois que
les animateurs des ONGs dans chaque site devait appuyer activement les communes au
montage des dossiers de projet.
58
compétence technique supérieure à ceux des villages. Pour éviter la déperdition des
compétences et pour que les membres des CDV et des CDC puissent appuyer les responsables
locaux de suivi-évaluation, c’est mieux de dispenser la formation sur le suivi-évaluation
participatif à tous les membres. La méthode en cascade est toujours la plus conseillée dans
une formation pareille mais il faut bien mettre l’accent sur l’aspect pratique. Le formateur doit
accompagner et superviser les premières pratiques sur terrain pour s’assurer que la cascade
n’est pas bloquée à ce niveau.
A la fin de l’année et avant la reprogrammation du plan d’investissement annuel pour l’année
suivante qui peut être accompagnée d’un réajustement éventuel du PCD, un atelier
d’évaluation participative doit être effectué au sein des CDV et du CDC. Ce sont les
responsables de suivi-évaluation qui doivent diriger et animer ces ateliers. La participation de
la population à ces ateliers est souhaitée mais non exigée. Par contre, les responsables
communaux, les STD et tous les membres du CDC et des CDVs doivent faire de leur mieux
pour participer à ces ateliers. Concrètement la finalité de ces ateliers est de remplir une fiche
d’évaluation prévue pour chaque type d’activité (axe d’intervention spécifié dans le PCD) et
les PVs de ces ateliers doivent toujours être accompagné par une fiche de présence des
participants bien distingués par genre et par catégorie ou fonction. Les contenus des fiches de
suivi et d’évaluation sont assez simples pour être à la portée des villageois même, donc les
CDCs ne doivent pas avoir des problèmes dans son utilisation.
Le dépouillement et l’analyse des résultats doivent se faire au niveau des CDCs qui mettra en
place une commission technique élargie associant tous les techniciens locaux concernés par
les projets évalués.
Les résultats de ces ateliers d’évaluation participative doivent servir au pilotage des activités
de la commune dans la mise en œuvre du PCD. Tous les outils et formes de renforcement de
capacités associés à ce système de suivi-évaluation participatif ont été déjà testés dans
d’autres régions de Madagascar, et même au niveau international, et les résultats ont été
encourageants. Les promoteurs du Processus d’élaboration et de mise en œuvre du PCD
comme le Programme DAP1 sont conseillés d’expérimenter ce système pour diversifier les
expériences malgaches et en tirer les meilleures pratiques.
L’avantage de ces dispositions réside dans le fait que les outils, appuis et formations ainsi
dispensés concernent la connaissance et la maîtrise de la réglementation nationale en matière
de gestion/administration communale, sans ou avec le PCD. Donc, les acquis restent valables
pour toute collectivité décentralisée, mais non seulement pour les communes qui veulent faire
des investissements spécifiques financés à partir des PCDs. Ainsi, la portée de ces appuis et
renforcements de capacités peuvent donc aller au-delà des champs d’action du Programme.
Mais pour l’avenir, ce serait intéressant d’étendre ces renforcements de la gestion des affaires
communales jusqu’aux processus d’appel d’offres et de passation de marchés pour axer un
peu plus les appuis dans la réalisation et la mise en œuvre du PCD.
De telles expériences ont été testées dans d’autres localités et on a constaté que les partenaires
financiers potentiels pour les communes s’intéressent particulièrement à celles qui font des
59
efforts de transparence dans la mise en œuvre du PCD. Si les organismes internationaux ont
tendance à imposer leurs procédures de passation de marchés c’est que les institutions
bénéficiaires comme les communes n’ont pas encore montré des systèmes fiables qui existent
pourtant, mais c’est l’application et le moyen de contrôle à posteriori qui font défaut.
En effet, la connaissance et le respect des règlements en matière de marchés publics devraient
être développée et adaptée au profit des maires et autres responsables communaux concernés
au niveau de toutes les communes rurales qui disposent des PCDs. Les formations à dispenser
dans ce sens devraient être organisées dans le cadre de l’appui à la gouvernance au moyen des
instruments de formation tels que des manuels bien adaptés au niveau de compréhension des
responsables des communes rurales. La recherche de financement en la matière devrait
constituer un des principaux axes stratégiques des institutions d’appui aux communes.
60
mesure où ces structures sont généralement implantées dans une zone plus proche des
autorités compétentes, mais c’est surtout la faible cohésion sociale dans les chefs-lieux des
communes qui pose des problèmes pour la pérennisation. Ces structures seront alors mieux
organisées et auront plus de chance de pérennisation, si elles se constituent comme des
groupements socio-professionnels. C'est-à-dire que les membres doivent se regrouper autour
d’une ou des activités professionnelles et génératrices de revenu en général, les activités
sociales étant assurées par le CDC. Comme ces groupements socio-professionnels seront
membres d’office du CDC s’ils le veulent, et implantés dans un lieu plus accessible par les
bailleurs de fonds et des ONGs, elles n’auront pas beaucoup de difficultés à devenir des
structures pérennes.
De ce fait il est préférable que les OSCs femmes soient présentes en même temps au niveau
des chefs-lieux ces communes et dans les villages. Cette option a l’avantage de mieux
représenter la Femme à chaque niveau et assurer une meilleure intégration soit des
microprojets identifiés et gérés par les groupements féminins, soit des microprojets qui visent
à alléger les charges causées par la pauvreté sur la femme, des aspects de l’approche genre du
PCD. L’idéal est d’avoir un regroupement sous forme d’union ou de fédération d’associations
au niveau de la commune. Les structures villageoises et communales conservent leurs
identités et objectifs respectifs à leurs niveaux mais le regroupement facilite l’appui technique
et la recherche de financement pour les activités programmées par et pour les OSCs femmes
dans le PCD. On peut aussi envisager une démarche inverse. Si le groupement féminin est
déjà constitué au niveau de la commune avant la création des OSCs femmes dans les villages,
ce qui est le cas dans certaines communes visitées par les consultants, il serait mieux de créer
des ramifications villageoises de cette structure communale pour mieux capter les besoins des
femmes dans ces localités et pour mieux intégrer les projets féminins dans le PCD. La
formalisation de la structure et le financement des activités programmées seront plus aisées
dans ce cas parce qu’on n’aura qu’une grande structure en face des autorités administratives et
des bailleurs de fonds. Il s’agit seulement de veiller à ce qu’il n’y ait pas de dérive
individualiste des dirigeants dans la représentation de la structure, ce dont le CDC peut bien
baliser facilement avec les représentants de chaque village dans ses membres.
On peut aussi dans ce même scénario envisager le CDC comme un prestataire privilégié de la
commune, lié par un contrat ou une convention avec elle et agit comme un bureau de maîtrise
d’œuvre pour le PCD.
Le financement du fonctionnement des CDCs dans ce scénario peut ne pas être extrait des
ressources internes des communes. La demande d’appui auprès des bailleurs de fonds pour le
fonctionnement de cette structure est plus aisée par rapport au premier. On pourra même
envisager un système d’émargement du CDC sur les fonds de financement des différents
projets issus du PCD sur la base d’un pourcentage convenu au préalable avec la commune et
les bailleurs de fonds. Ainsi, le CDC sera en quelque sorte « payé » au prorata du volume des
projets financés, c'est-à-dire en fonction du degré de mise en œuvre du PCD. En d’autres
termes, le CDC sera payé en fonction des services qu’il a rendu à la commune.
62
Ce mode de financement ne pose pas de problème s’il est déjà mentionné clairement dans les
dossiers de demande de financement. Si les bailleurs de fonds accordent le financement, ça
veut dire qu’ils n’ont aucune objection sur le principe. S’il y a une crainte de refus du
financement à cause de ceci, la commune peut toujours trouver d’autres alternatives, comme
l’intégration du pourcentage dans les apports bénéficiaires. Sur d’autres plans, la durabilité et
la pérennité des CDCs dans les deux scénarii doivent prévoir quelques dispositions :
- l’extension des ramifications des CDCs au niveau des villages qui n’en sont
pas encore pourvues ;
- l’engagement par chaque CDC de fournir un service périodique obligatoire
prescrit dans le cadre d’un contrat qui le lie avec la commune et repris au
niveau d’un PTA et des programmes périodiques de travail, pour faciliter
l’exercice de suivi et d’évaluation effectué régulièrement par le Maire et le
Bureau Exécutif ;
- la poursuite et le renforcement de la formation des CDCs dans différents
domaines techniques et notamment, en matière de montage des dossiers de
projet, gestion et suivi des infrastructures communales ;
- le recadrage des formations du CDC dans le sens de la formation de formateurs
pour assurer la pérennisation des structures villageoises ;
- l’inscription comme dépense obligatoire de la charge de fonctionnement du
CDC dans le budget annuel de la commune, et le renforcement de l’intégration
effective des CDCs aux divers échelons des structures communales avec un
texte qui prévoit également la distinction de son rôle avec celui des
responsables communaux, dans le cas du premier scénario.
63
personnes clés qui ont été faits. Ce contact préalable les informera déjà sur les grandes lignes
du Processus d’élaboration du PCD et les expliquera comment ils seront impliqués. Ceci
facilitera la communication de groupe dans chaque commune et village grâce à l’implication
des structures administratives qui ont déjà des emprises dans ces localités. D’ailleurs, dans
toutes les approches utilisées en animation de développement, la gestion des susceptibilités
des personnes clés fait partie des principes fondamentaux. Deuxièmement la plupart des
radios et TV FM locales sont sous la responsabilité du Sous-préfet et même si ce sont des
stations privées, il est toujours responsable du contrôle de légalité du système. Une bonne
prise de contact à ce niveau avec une première explication des tenants et aboutissants du
processus du PCD sera un atout pour les animateurs chargés de la communication médiatique.
Ainsi, l’insertion des programmes d’information concernant la gouvernance locale et le PCD
deviendra une responsabilité de la sous-préfecture. La qualité technique pourra ainsi
bénéficier de la compétence des animateurs titulaires de la station conjuguée avec celle des
animateurs du PCD.
Lors de la mise en place du CDC, l’intégration des personnels des STD et de l’Administration
dans cette structure serait mieux adaptée si on a l’aval de leurs supérieurs hiérarchiques. Des
expériences antérieures ont montré que cette option permettra dans l’avenir d’éviter ou de
résoudre les conflits éventuels entre les structures de développement mise en place ou les
structures décentralisées et les structures déconcentrées de l’Etat. On peut même dire que les
blocages ne viendront plus de ce côté, s’il y en aura, étant donné que les représentants des
STD dans le communes travaillent sous l’ordre et la supervision des représentant au niveau
des fivondronana.
Il va de soi que l’invitation des STD, surtout les représentants au niveau des communes et des
fivondronana lors des sessions de formation des Responsables communaux et des CDC sur
les démarches du PCD achèvera de les rendre totalement responsables, même à titre
consultatif, de la bonne marche et de la qualité technique de l’élaboration et de la mise en
œuvre de ce PCD. Ils pourront même jouer le rôle de facilitateur et des ateliers communaux
en complémentarité avec les animateurs des ONGs qui ne possèdent pas souvent les
technicités requises pour certains domaines. Cette stratégie procurera alors la qualité
multidisciplinaire de l’encadrement qui a manqué lors de ces ateliers.
STD - Phases d’élaboration
En toute priorité, les STD et les autorités administratives locales sont incontestablement les
mieux placés pour fournir et analyser les informations qui vont constituer la Monographie
communale. Les réalités sur terrain ont montré que la non implication de ces acteurs depuis le
début du processus (phases préparatoires) n’ont pas facilité la collecte des données au niveau
des communes et des villages. On a même constaté que cela a affecté la qualité des données et
n’a pas facilité l’analyse lors du diagnostic participatif. D’habitude, même si les PCLS (dans
le contexte des PCDs qui ont fit l’objet de cette étude) et les agents au niveau des communes
sont les responsables directs de la collecte de ces données dans leurs localités respectives, la
synthèse et le stockage se font officiellement à l’échelon fivondronana. Ce qui veut dire que,
réglementairement les données nécessaires pour constituer la monographie communale
doivent être collectées en grande partie auprès des STD à ce niveau. D’ailleurs, les communes
auront forcément besoin du concours de ces services lors de la mise à jours de leurs
monographies après le départ des animateurs des ONGs.
Le Diagnostic Participatif, la Planification et même la Priorisation demande toujours des
travaux de groupes ou de commissions qui sont déterminés en fonction des axes ou thèmes
abordés lors des ateliers communaux. Il est évident que l’idéal est d’avoir des techniciens
spécialisés en la matière pour chaque thème technique afin qu’ils puissent baliser et faciliter
les discussions mais non pour imposer leurs points de vue.
64
La validation (ou l’adoption) du PCD par le Conseil Communal, l’étape finale de son
élaboration, ne doit pas être effectuée sans l’assurance de la faisabilité technique des projets
inclus là dedans. Cette analyse de faisabilité (qui reflète en grande partie la qualité du PCD)
peut être effectuée par les Organismes d’appui, comme le PNUD, durant leur intervention,
mais à terme, ça doit être les techniciens locaux, les STD, qui doivent s’en charger. Il serait
mieux alors de les impliquer, voire même renforcer leurs capacités au besoin, dans cette tâche
dès le début.
STD - Phases de mise en œuvre
65
La mise en place de l’OPCI
66
Le schéma de développement régional
Tout comme le cas de l’OPCI, la mise en place d’un schéma de développement régional
nécessite la mise en place au préalable d’une structure qui doit servir de support à ce schéma,
à l’instar du CDC pour le PCD. De telles expériences nationales ont été identifiées par les
consultants dans la région d’Anosy et celle du Menabe mais le problème est que ces structures
ne sont pas encore pourvues d’un support juridique et formel. Le problème de financement du
fonctionnement de la structure persiste jusqu’à ce niveau. Si on veut mettre en place de telles
structures, il importe de combler d’abord le vide institutionnel au niveau des régions. La
structure d’appui au développement régional peut être mis en place par décret ou arrêté en
prévoyant dès le début le mode de financement de son fonctionnement.
Il est toutefois conseillé de mettre un comité de développement régional (CDR) qui regroupe
à la fois les élus et les techniciens. Une sous-commission interne séparera ces deux entités où
les élus élaborent et décident des actions à mener mais les STD et les techniciens « privés »
approuvent techniquement et assurent le secrétariat.
Pour le schéma de développement, si les PCDs sont bien élaborés, il doit y avoir des activités
ou des problèmes dont la résolution ne peut pas se faire au niveau local. Ces aspects du PCD
doivent servir de piste de diagnostic avant tout avec le cadrage du schéma avec le DSRP.
Le principe de gouvernance locale initié et mis en place par le Programme DAP1 par le
biais du processus du PCD dans le sud de Madagascar constitue un concept qui intègre aussi
bien la conception, l’élaboration, la mise en œuvre que l’évaluation des actions à entreprendre
au niveau local. Les conditions spécifiques de la pérennisation des approches participatives
utilisées ont été déjà largement développées antérieurement. A titre récapitulatif, la durabilité
devrait être confirmée à chaque niveau et dans plusieurs secteurs.
67
peuvent pas prévaloir leurs connaissances s’ils sont pas reconnus, acceptés et suivis dans leurs
conseils et leurs directives. Tout ceci nécessite que leurs rôles et attributions soient bien
assimilés et compris par une frange dynamique de la population. Ainsi, l’approche
participative ne dépend pas uniquement des responsables formés par le Programme mais
devrait irradier tout le milieu humain qui doit en faire l’apprentissage et l’application.
Une démarche utilisant des techniques qui ne sont pas trop coûteuses serait très utile pour une
revue interne par l’équipe du Programme du degré d’appropriation des mécanismes
participatifs au niveau des associations paysannes. Cela permettrait de revoir :
• Les démarches / approche dans la planification participative ;
• L’animation, l’organisation et la gestion des structures mises en place ;
• Le degré d’assimilation des outils fournis par le Programme ;
• La pratique du suivi-évaluation participatif.
Les membres des CDCs et les responsables communaux et les responsables des OSCs femme
ont déjà reçu des formations dans ce sens. Mais la revue consiste à faire un sondage sur de
simples fiches-questionnaires les avis et opinions des personnes concernées. Ceci permettra
de servir de base de travail pour tous organismes ou entités (ONGs, STD, ..) qui voudront
bénéficier des expériences du PNUD en prenant la relève pour renforcer et pérenniser
l’expérience si le Programme ne pourra plus le faire.
68
habituelle dans lesquelles elles ont tendance à rester si elles n’ont pas la capacité de négocier
directement auprès des bailleurs de fonds.
On peut citer le thème « Mécanismes d’audience publique » qui a déjà fait ses preuves dans la
province de Mahajanga où les communes ont pu négocier d’elles-mêmes le financement des
projets prioritaires dans leur PCD auprès des bailleurs de fonds grâce à la formation des
responsables communaux sur ce thème. La formation consistait à apprendre aux responsables
communaux comment négocier avec succès les projets auprès des bailleurs de fonds
nationaux ou internationaux. Les bénéficiaires de la formation n’étaient pas obligés de
connaître les langues étrangères pour recevoir les financements.
En complément à ce thème il est incontestable de fournir aux STDs, CDCs et aux
responsables communaux des techniques de montage de microprojet. On peut aussi le faire en
session de formation dispensée par des consultants spécialisés en la matière et avec un
document de support qui contient les canevas de dossiers exigés par tous les bailleurs de
fonds potentiels.
Finalement, il est toujours préférable que les communes fassent preuve de transparence dans
le lancement des réalisations après obtention des fonds. Ceci ne manquera pas de susciter la
confiance des bailleurs de fonds. Il s’agit d’envisager la promotion de la gestion locale des
appels d’offres et des contrats de prestation relatifs à la mise en œuvre des projets du PCD. Le
principe est de mettre en place un comité d’appel d’offres et de passation de marchés au
niveau de la commune qui sera formé sur les réglementations de passation de marchés publics
à Madagascar. Les expériences dans ce domaine ont montré que ces règles ne diffèrent pas
beaucoup des règles des organismes internationaux comme la banque mondiale et le PNUD.
L’exigence de transparence est la même et il y avait même des possibilités d’adapter ces
règles avec les contextes des communes rurales. Il est peut être nécessaire de signaler que
certains bailleurs de fonds, comme l’Union Européenne, s’intéressent beaucoup à ce
processus et privilégient les communes qui montrent des preuves de volonté et de capacité
dans ce domaine.
Comme dans tout programme ou projet, le retrait de l’appui technique et financier qui est
pourtant appelé à être ponctuel laisse un vide qui devra être comblé par la relève des acteurs
appuyés durant la phase d’intervention. Pour le programme de mise en place du PCD ces
acteurs auront pour fonction d’apporter leur encadrement, leur assistance technique et leur
appui pour assurer la durabilité de cet exercice même si le PNUD ne sera plus là. Les
contributions attendues de ces différents acteurs ont déjà été décrites tout au long de ce
rapport. Des suggestions ont été déjà formulées pour identifier, situer et renforcer leurs rôles
respectifs aux divers échelons dans le mécanisme du PCD institué grâce à l’appui du
Programme, mais il convient de mettre l’accent sur quelques points ci-après.
Les quelques acquis et contraintes ainsi que les leçons tirées de l’expérience du PNUD en
élaboration et mise en œuvre des PCDs observés par les consultants les ont amené à proposer
les quelques recommandations ci-après afin de s’assurer de la durabilité des acquis,
d’améliorer les faiblesses et aboutir à une démarche et à des outils réplicables.
Si on veut s’assurer de la pérennisation du CDC il faut envisager dès maintenant au
financement de son fonctionnement, sinon les communes vont laisser tomber cette structure
au premier problème qui surgira : des deux scénarios proposés dans les conditions de
durabilité de ces structures la deuxième qui met le CDC en dehors de l’organigramme
communal est mieux adaptée.
69
Sur le document du PCD : étant donné que les PCDs sont des documents universels et que le
Programme DAP1 du PNUD priorise l’appui à la gouvernance locale mais non le
financement et la réalisation de projets, il est urgent de coordonner les exigences des
intervenants en développement local, en terme de contenu des monographies communales qui
sont appelées à donner un cliché des réalités communales.
Sur un plan plus global, d’autres activités qui ne dépend pas beaucoup de la commune sont
recommandées .
70
confier cette phase cruciale et décisive sur la qualité de la suite de l’intervention à des
professionnels, comme des consultants individuels ou des bureaux d’études spécialisés dans la
matière. Il est même recommandé de collaborer avec des organismes de financement
spécialisés dans certains domaines comme le SIDA. L’idéal est d’avoir un groupe de
consultants pluridisciplinaires pour cette phase. Leurs compétences doivent toucher la
communication et la gouvernance locale.
Le point faible de cette option est évidemment le risque de toute pratique de clientélisme ou
de népotisme qui n’est pas à exclure. La mise en place d’un tel service doit être balisée de
près avec toutes les procédures de recrutement qui exigent la transparence et l’objectivité.
Les problèmes liés aux fonctions de ce service sont de trois ordres :
o La charge budgétaire relative au salaire des agents qui sera jugée par la commune
71
comme non supportable ;
o Les candidats répondant au profil technique requis sont très rares dans les communes
rurales éloignées et isolées. Il importe donc de bien adapter les TdR des agents de ces
services aux contextes de la commune ;
o La stabilité de l’emploi des agents de ce service qui est liée aux changements de
mandat au niveau du maire et du bureau exécutif. Pour que leur fonction ne soit pas
tributaire de la situation politique, on peut envisager de lui donner un statut analogue à
celui du secrétaire d’état civil de la mairie qui est un fonctionnaire. Pour éviter toute
dérive qui pourra nuire à cette initiative, il est donc recommandé de prévoir une
disposition contractuelle de ces agents avec des obligations de résultats bien précis.
72
VIII. ANNEXES
73
Annexe.1 Termes de référence des consultants
TERMES DE REFERENCE
Des consultants chargés du travail de capitalisation des expériences dans le domaine
de l’élaboration et de la mise en œuvre des Plans Communaux de Développement
(PCDs)
I – CONTEXTE
Depuis quelques années, les communes et leurs démembrements (Fokontany, quartiers, villages …) se
trouvent au centre des actions de développement menées par les Projets, Programmes ou Organismes
d’aide au développement. Ces derniers ont contribué, à titre principal ou accessoire, à la mise en place
d’un système de planification des actions de développement au niveau des communes, à travers
l’encadrement et la participation au processus d’élaboration des Plans Communaux de
Développement.
La diversité des approches adoptées au départ, et la divergence des résultats obtenus ont amené ces
institutions, sur initiative de quelques unes d’entre elles à entreprendre un travail de concertation en
vue de l’harmonisation de la méthodologie d’élaboration des PCDs. Cette initiative a abouti à la
conception et à la vulgarisation – sous l’égide du département ministériel en charge de la
Décentralisation, du Développement des Provinces Autonomes et des Communes – d’un « Guide
d’élaboration d’un Plan Communal de Développement » en 2002.
Malgré la spécificité des objectifs de chaque institution, cet outil a permis de mettre en place
un cadre de référence commun à tous les Projets, Programmes ou organismes intervenant
au niveau des communes.
Toutefois, en dépit de ces efforts d’harmonisation, il est à noter que jusqu’à ce jour, aucune
institution – même le ministère en charge des communes – ne dispose de données
complètes et mises à jour sur le nombre exact des communes disposant déjà de PCDs ainsi
que celles dont l’élaboration est en cours.
En outre, pour certaines communes, un point d’interrogation demeure quant à la mise en
oeuvre de leurs PCD c’est-à-dire quant à l’usage dont elles font de cet outil une fois qu’il est
élaboré.
II – LES ACQUIS
A part l’harmonisation de la méthodologie, suite à la vulgarisation du Guide sus indiqué, un
certain nombre de points positifs sont considérés comme des acquis en matière
d’élaboration et de mise en œuvre de Plan Communal de Développement.
Plan Communal de Développement – outil de planification participative :
La démarche participative appliquée durant le processus de conception et d’élaboration du PCD fait
que ce dernier devient un outil intégrant une bonne partie des priorités de la population de la
commune, planifiées sur une période donnée.
PCD - instrument de référence dans les négociations avec les bailleurs de fonds :
Les principaux bailleurs de fonds ayant conditionné le déblocage de leur financement par la
mise en place préalable d’un système de planification au niveau de la commune, le PCD –
accompagné de dossier de projets – est devenu un instrument de référence dans les
négociations avec les organismes de financement.
L’élaboration du PCD, facteur de mobilisation sociale :
Le processus d ‘élaboration du PCD commence par une phase d’information, de
sensibilisation et de mobilisation sociale dans le but d’intégrer dans ce processus toutes les
entités existant dans la commune, à savoir les élus et les notables locaux, les autorités
74
traditionnelles, les composantes de la société civile et les opérateurs privés. Lorsque cette
phase est réalisée, la suite du processus d’élaboration du PCD se présente comme une
occasion, une opportunité pour toutes ces entités de participer aux réflexions et actions
visant le développement de la commune.
Pour certaines communes géographiquement isolées ou éloignées des chef-lieux des provinces,
l’origine de la difficulté de la mise en œuvre du PCD réside dans l’insuffisance des informations sur
IV – OBJETIFS DE LA MISSION
La mission a pour objectifs (i) la capitalisation des leçons tirées des expériences dans le domaine de
l’élaboration et de la mise en œuvre des PCDs, en vue de l’amélioration de l’approche et de la
démarche méthodologique y afférente, (ii) l’amélioration et le renforcement des impacts des activités
réalisées dans le cadre de l’élaboration et de la mise en œuvre des PCDs.
V – CONTENU DE LA MISSION
Les prestations à confier aux consultants consistent à
1 – Présenter une synthèse des expériences des différentes institutions dans le domaine de
l’élaboration et de la mise en œuvre des PCDs en mettant en évidence :
Les principaux acquis aussi bien au niveau de la démarche méthodologique adoptée qu’au niveau des
impacts des actions entreprises (présenter des illustrations concrètes et des analyses de cas de
communes) ;
Les contraintes et/ou obstacles tout au long du processus d’élaboration et de mise en œuvre des PCDs ;
Documenter cette synthèse par la présentation des communes qui ont connu des réussites réelles dans
le domaine et celles qui n’ont enregistré que des résultats trop moyens.
Dans la présentation des acquis et des contraintes/obstacles , les consultants doivent mettre en relief
les spécificités socio-culturelles et économiques des régions où sont situées les communes composant
l’échantillon étudié.
76
3 – Présenter les démarches méthodologiques à adopter pour assurer une meilleure
intégration des questions multi-sectorielles et des thèmes transversaux (genre,
environnement, SIDA, …) dans les différentes phases d’élaboration et de mise en œuvre des
PCDs.
V – ORGANISATION ET MODALITES
Durant la réalisation de leur mission, les consultants travailleront en étroite collaboration
avec le Comité de suivi qui en assurera la supervision et le suivi de l’avancement des
travaux,
Le travail des consultants sera basé sur un échantillon de communes décidé avec le
Programme PNUD – DAP1,
L’intervention des consultants comprendra un atelier de restitution des travaux et de
validation des recommandations qu’ils présenteront.
VI – DUREE DE LA MISSION
La durée de la mission est fixée à UN (1) mois. Cette durée court à partir de la date de la
signature du contrat de prestations de services.
77
Annexe.2 Calendrier de mission des consultants sur le terrain
78
Annexe.3 Recettes prévisionnelles 2003 de la commune de Mahatsinjony
Nom de la commune : MAHATSINJONY