國會及電視媒體

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改革建議案

中央研究院社會學研究所
傳播媒體與民意機構研究計畫

主持人：瞿海源

2010 年 6 月
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本建議案初稿有詳細腳註標明分析及建議出處，在定稿時將腳註全數刪除，全部條例於參考文獻中，並詳列參與本計畫
座談及專訪者姓名及座談訪談時間。本計畫所有座談及專訪記錄逐句稿篇幅極大，已另製作成光碟為本報告之附錄備索。

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前言

2008 年中央研究院第二十八次院士會議提案「呼籲政府及社會各界重視『公民社會』之特
質，建立『富而好禮』之社會」。在說明中指出「有鑒於國內社會充斥語言暴力，在電視節目
與民意機構中屢見互相吵鬧謾罵之情形，對民主政治之運作及『公民社會』觀念之建立造成負
面影響，人與人之間缺乏互相尊重容忍之精神，同仁們對此深表關切，覺得有提出呼籲之必要」。
提案建議「本院先行成立小組，廣邀院內外社會、教育、文化方面之專家研議對策」。本所應
院方要求規劃研議對策事宜。先後由張茂桂及瞿海源規劃並執行一項專案研究。人文組院士提案
最主要是觀察到國內「電視節目與民意機構」常有「互相吵鬧謾罵」的情形，對「民主政治」的
運作和「公民社會」的建立造成「負面」影響，於是我們針對國會及媒體改革」進行研議。邀集
國內政治、社會、傳播、教育學者及立委、傳播界的實務工作者計五十七人從事有關研議之工作，
最後提出「國會改革」及「媒體改革」兩份建議書，提請院士會議審閱。

雖然院士會議提案主旨稱重視公民社會之特質建立富而好禮的社會，但觀其根由乃在於電視
媒體及國會吵鬧謾罵等行為，於是有必要針對媒體及國會不正常不合乎民主理性的現象予以有效
針砭。同時提案說明第三點「建議行政院由政務委員、教育部、文建會及研考會組織跨部會之小
組，討論如何在中小學教育中加強人文教育，設計有關『公民社會』之教材，表彰良好之示範，
樹立社會良好之風氣，建構『富而好禮』之社會」，強化公民社會建構富而好禮的社會應該是行
政院的權能，也非本院邀集學者等參與研議可以完成之工作。

更重要的是，既然是媒體和國會的脫序行為造成對民主運作和公民社會的負面影響，就應該
試著診斷及矯正相關的脫序及不當行為。要去除或矯正媒體及國會不當的對社會有負面影響的行
為，最直接的方法就是建立媒體從業人員和國會議員及相關工作人員之倫理規範。然而媒體和國
會倫理並非是獨立存在可直接有效規範的，媒體和國會倫理之未能建立實際上和媒體和國會的發
展，甚至和國家整體結構與國家重大決策有密切關係。簡言之，立法院在國家民主政治發展過程
中，不論在制度的建立及實際的運作上都未臻理想，也未達到民主政治的要求。媒體，尤其是電
子媒體也是在民主化過程中，近二十年開放造成由黨政壟斷轉為商業資本的主宰，形成更多問
題。國會和媒體的脫序行為是國會和媒體問題的一部分，正本清源要強化國會及媒體合乎民主社
會乃至公民社會的要求，勢必要從國會及媒體乃至與之相關的政治結構從事有效改革入手。

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 第二部分

電視媒體改革建議2
本建議案是係由下列受訪學者及國家通訊傳播會委員座談及專訪記錄以及大量有關國會改革之
論著匯整而成。部分文字直接引自記錄或相關論著。因引用極多，在本文中未加註明，特將全部
本建議案引用之文獻及相關資料列於參考文獻。

石世豪教授訪談記錄，2009.7.9.

李丁讚教授會議發言記錄，2009.2.27.

李琪明教授書面意見、會議發言記錄，2009.4.28.

洪貞玲教授會議發言記錄，2009.2.16

施俊吉教授會議發言記錄，2009.2.27.

翁秀琪教授會議發言記錄，2009.2.16

陳炳宏教授書面意見、會議發言記錄，2009.4.24.

黃長玲教授會議發言記錄，2009.2.16

黃惠萍教授書面意見、會議發言記錄，2009.4.15.

黃靖惠教授書面意見、會議發言記錄，2009.4.15.

馮建三教授會議發言記錄，2009.2.16

彭芸主委訪談記錄，2009.7.3.

管中祥教授會議發言記錄，2009.2.16

蔡友月教授會議發言記錄，2009.4.24.

劉孔中教授訪談記錄，2009.6.8.

劉美慧教授書面意見、會議發言記錄，2009.4.28.

劉昌德教授書面意見、會議發言記錄，2009.3.13.

劉靜怡教授會議發言記錄，2009.2.16

鍾起惠委員，2009.7.14.

戴伯芬教授書面意見、會議發言記錄，2009.4.24.

魏玓教授書面意見、會議發言記錄，2009.3.13.

羅世宏教授書面意見、會議發言記錄，2009.3.13.

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如果針對院士會議提案指稱「在電視節目中屢見互相吵鬧謾罵之情形，對民主政治之運作及『公民社會』觀念之建立造
成負面影響」，本建議案直接有關的部分是最後一章，即「伍、確立共管問責制度」 。但諸如在電視節目中互相謾罵的
媒體亂象實際上和整體的國家媒體政策、媒體所有權、經營權乃至實際營運都有關係，於是在此提出完整的電視媒體改
革建議。

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壹、媒體政策與治理

一、訂定國家媒體傳播總體政策

媒體亂象主因是長期缺乏整體通訊傳播政策。在戒嚴時期提出管理媒體是敏感問題，台灣解
嚴後對媒體政策從極端管制到極端放任，面對新興媒體，諸如有線電視、衛星電視、公共電視又
多慌亂因應。政府應積極主動擘畫並落實通訊傳播政策，以發揚傳播權利為目標，提出清晰具體
的未來企圖及願景，透過法令導引，營造優質媒體產製環境，規範市場良性競爭，確立傳播倫理。

以此針對廣電市場進行有效結構管制。包括所有權規範、有效的執照政策確立進退場機制
等；內容管制以共管為原則，政府建構平台提供媒體業者、公民團體、創作者/工作者等進行對
話與共同管制。

短期方面需要商業媒體秩序整頓。其次，應該將資源再分配，由政府向媒體業者徵收特別稅
金，成立基金以補助節目內容產製。再來，資源還需投注於公共媒體建設。最後，政府仍需要持
續培育社會改革力量。

二、確立國家通訊傳播委員會獨立委員會性質

國家通訊傳播委員會成為中央政府掌理傳播事務的獨立機構，在傳播媒體政策上是很重要的
發展，國家通訊傳播委員會之任務在於，有效辦理通訊傳播之管理事項，制定傳播媒體政策。然
而由於本身是一個新的機構，而獨立機構在國內又是新的制度，又有政黨介入委員會之成立及委
員的任命，甚至有因而違憲的情事，同時新興傳播媒體事業涉及國家經濟、文化、財政、電信事
務，國家通傳會難以單獨訂定國家整體的積極的傳播媒體政策，亟需中央政府全面介入制訂。

儘速周延的制定政策與修法。現今媒體產業早已蓬勃發展，相關單位卻少有對策，行政體系、
國會、通傳會必須共同調整出一個可行的分工與合作模式，完善的輔導與規範。此外，《國家通
訊傳播委員會組織法》與相關廣電媒體法案的周延修訂與整併，均是急迫且必要的配合工程。

獨立機關維持委員會制或採首長制及其任期仍須更多討論。其中，維持委員會制可維持決策
的專業多元和周延，不過有論點主張「合議制行政機關」，正副主委由行政院提名立院同意，需
要關注的是，倘若委員間產生上下隸屬關係意識之後，還能否維持原有「合議」精神？在委員退
場機制方面，最近立法委員曾提出修正案，增列「若通傳會委員有違法、廢弛職務或其他失職行
為，行政院長得予以免職」相關條文。此項條文中何為「廢弛職務或其他失職行為」毫無明確定
義，又獨立機關官員之任免，若由行政院長依據極為模糊之法律文字授權裁奪，將可能引發更多
政治介入與濫權爭議，如此通傳會實際上已無獨立性可言。

（一）應該維持主管機關獨立運作

鑑於主管機關須依法獨立行使職權，或許可以設置通訊傳播監督管理基金，以確保通訊傳播委員
會於財務來源之獨立性，並明定短缺數額應由政府循公務預算程序撥款補足，以支應通訊傳播委
員會監理業務所需，以落實獨立機關之財務自主。

（二）政策制定過程正當透明

通傳會管制的正當性除了權力來源的合法，還必須講求過程與程序的正當。目前通傳會運作方
式，並沒有提供足夠的徵詢途徑和時間，讓民間瞭解、參與、回應政策，難免給人便宜行事、決
策草率的觀感。因此，應該要降低管理機制本身的複雜性，公開揭示各項管制原則的作法，增加
管制的透明度，政策制定及執行過程中，公佈所有公聽會、委員會議與諮詢會議，並納入公民團
體及大眾的參與決策，共同監理我國的傳播媒體。

（三）完善資訊公開透明制度

多數民眾對於正在研擬或實行的媒體政策和公民團體關注的改革議題都不甚關注，當然商業媒體

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不報導，而且政府資訊不夠公開，媒體業者、顧問公司及其所支持的政治人物聯合裹脅，造成私
人利益甚至有害公共利益的政策結果，以此任何的管制措施都將大打折扣。而且，小者如媒體發
行量，大者如媒體業者的營收、營收來源資料及業者之間的關係，我國即便有也是不全或失實。
應該要消弭媒體政策過程中的民主落差，對於媒體資金來源、股東資料、營收帳目及營收來源等
重要媒體營運資訊，要強制的要求申報且公開揭露。

（四）訴願管轄權歸屬明確化

在獨立機關之訴願方面，現在經由最高行政法院之統一解釋後是由其上級機關行政院辦理。國內
多數意見，主張行政院不得辦理獨立機關之訴願，以免有違其專業及獨立性。因此，一般案件應
由業務單位決行，不服業務單位決行結果，向通傳會訴願，不服通傳會訴願決定者，再直接向高
等行政院提起訴訟。

（五）通傳會必須作為積極意見的收集者和調查者

現在通傳會包括研究發展或是研究國外政策還是比較零星一點，不是那麼有系統，且曾受到侵犯
新聞自由、商業機密之質疑。但要有完備媒體政策，通傳會除下設工程技術或行政單位之外，亦
應設立研究部門和資料庫，客觀有效的蒐集市場調查、產業結構、科技發展、人民意見及各國法
制等相關資訊，以作為通傳會委員修擬政策之後盾。

（六）增加組織、查核職權、預算的能量

對於計畫與深入調查台灣目前的媒體產業狀況、主動的核實計算規模、落實平時各項的監理管制
機制等行政執行工作，有些也需要委由專業顧問公司分階段完成，不過通傳會主要還是預算、查
核職權及組織人力的不足。因此，可以在國家傳播媒體政策藍圖之下，評估現行主管機關組織是
否能夠因應政策與監理的執行，並且應該完善行政調查及檢查的必要程序、規範及裁罰，通傳會
若要健全政策的監理與執行，應可評估預算規模，檢討通訊傳播管理基金、政府預算撥款、各項
規費等之預算來源是否足夠，並提供行政及立法機關、產學人員、公民團體及大眾瞭解。

貳、合理控管傳播資源

一、產業資訊透明化

長期以來，系統業者、頻道與頻道代理業者的營運卻完全不公開，若非上市或公開發行公
司，一般財務及營運資料都被視為業務機密而難為外人窺見。小者如媒體發行量，大者如媒體業
者的營收、營收來源資料及業者之間的關係，在我國完全付之闕如，即便有就是會出現不全或失
實。事實上，媒體實為一特許事業，應有義務告知社會大眾其產權結構，及資金轉換的過程。況
且欠缺媒體透明的資訊，容易造成管制者與被管制者之間的資訊不對稱，任何的管制效果都將大
打折扣，更容易造成媒體管制主管機關被媒體業者牽著鼻子走，成為媒體的俘虜。此外媒體資訊
不透明的情況，也使媒體工作者在面對勞動條件發生變化時，無法確保自身的勞動權益。

因此，媒體產業資料必須適當的透明化，如此主管機關和社會才能看清資金的來源、流向，
以及背後牽涉的利害關係，以促進建立產業秩序，保障員工權利；另方面，利於全民監督，也有
利研究資料的蒐集。

目前媒體產業資訊透明化的情況，是對於已取得本會許可之有線廣播電視系統經營者資料
皆已刊載於本會網址，且系統經營者因皆為公開發行公司，該等公司之資本額、董事、監察人、
經理人、公司地址等相關產業資料皆已登載於經濟部商業司及金管會證期局網站。另外，在公布
頻道與系統產業狀況方面，因為相關調查作業規模龐大，大部分均委由專業顧問公司辦理，現階
段國家通傳會因預算及組織人力不足，未能即刻辦理相關作業，這類調查研究及統計資料的公佈
是透過對立法院的績效報告，國家通傳會網站以及出刊之通傳會新聞。

建議：

（一）必須強化媒體資訊揭露義務

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國家通傳會必須強化媒體資訊揭露義務，以其法律授權，透過平時監理、定期評鑑以及執照的申
撤換等機制，明確要求媒體業者，提供正確與完整之資訊，否則不予以核可或暫時不予決定，直
到業者提供完整正確的資訊，並在不妨礙商業祕密的情況予以公開，有助於主管機關與公民社會
落實對媒體的監督與問責。

這些媒體業者必須要公開揭露的重要項目，應該要包括了資金來源、資本結構、股東資料及其變
動、年度所有權報告、資金轉換過程、營收帳目及其來源、設備與商品、申請執照及換發執照營
運資料、費率訂定、遭人提出異議資料、與員工簽訂的管理合約、年度雇傭報告、每季節目報告、
公民團體與電台之間的協定。且上述資料必須永久公開在網路、年度報告書等，供公眾查閱近用，
以落實全民監督。

（二）落實對資料失實業者懲罰

不論未上市或公開發行公司，資料必須詳實，違反必須嚴罰。以媒體所有權管制為例，可以要求
業者如果給主管機關資料不實或有故意不實的話，事實上要吊銷執照，以此作為一個規範的基
礎，其實現已有一些實際法令罰則及作法，只看國家通傳會是否勇於任事。

（三）推動相關法律修定以促進媒體產業透明

媒體在社會當中不只作為企業組織，乃為具相當影響力的傳播組織，媒體的內容深刻的影響整個
社會民眾：善者能促進社會共識，惡者則分化社會仇視彼此。因此，任何一個媒體企業之本身產
權結構及買賣過程，必須要求其透明、可受社會檢視、公評。過去由於主管機關未強制要求傳播
媒體業者提報業務相關資料，故該產業相關發展現況資料並不完備，因此必須推動相關修法，強
制要求業者提報有關業務、財務及設備等資料，至少應每季公開，以供擘劃媒體產業未來發展方
向之參考。

（四）完善媒體公開發行機制之法令規範

傳播媒體公開發行制度的設計，使得大眾可以取得發行公司的資訊、瞭解就其非投資於通訊傳播
事業之資金運用、利於財務稽核，同時助於電視台股權分散，以結構多元化的方式打破媒體控制
權過於集中的現象，使電視內容多元化。然而，由間接投資取得傳播媒體股權的角度來看，外國
投資人可以個人名義購買地主國股票，或透過法人機構購買，由於股票在市場上是採取競價的方
式流通，股票自由買賣使得流通速度極快，更使得外資管制上增加困難。在對應的制度上，一方
面如果繼續維持《廣播電視法》第 14 條第 1 項之規定，廣播、電視事業股權之轉讓，應經主管
機關許可，主管機關自然能夠確實掌握外資的結構。二方面，廣電三法應該增訂完善媒體應辦理
股票公開發行之規定。還有，廣電事業一旦股票公開上市後，主管機關應當與證管會協調強化稽
核。

二、外國資金投資傳播產業政策

不可否認的，外國資金集團（包括私募基金、跨國媒體集團）擁有龐大資金、組織結構、
節目資料庫與全球行銷網絡，有助於台灣面對傳播產業發展。但是外國資金集團倘若挾帶其優勢
的資金、技術，主導我國傳播媒體之經營，再據以擴散成經濟、文化、社會，甚至於政治等控制，
對國內傳播產業及社會政治可能產生不良影響。

目前，外國資金集團已經大量併購國內傳播媒體產業，特別是有線電視產業，雖然外國資
金為追求高利潤經營比較有效率，但是也因資金來源不明，多數以銀行貸款方式支應價金，透過

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多層次轉投資，而且獲利心態太強，資金獲利了結以及流動快速，疏於提升節目內容品質，壓縮
專業工作空間及資源，相異於文化影視產業需要長期培植與經營的特質。政府主管機關，應該對
外國資金集團投資本國傳播媒體，首要的是進行嚴謹審查，確立其投資目的、資金透明及穩定性；
其次，必須建立更明確裁量基準的管制。

建議：

（一）嚴謹審核外資

外國資金集團，包括私募基金、跨國媒體集團，皆呈現私密性隱藏住所有的資訊，然而過去政府
主管機關在資訊不透明的情況下，竟然核准私募基金取得台灣七成的有線電視系統，實在忽略該
有的監督。面對未來可能發生的併購風潮、金融投機，主管機關必須對外資進行更嚴謹的實質審
查，讓外國投機資金知難而退，而不是大開方便之門，否則今後面對來自對岸併購、國際禿鷹投
機壓力時，台灣將更難以招架。

（二）各相關部會本於職責詳加審查其適法性

引導外國資金集團投資台灣傳播產業是台灣經濟發展的關鍵之一，但是各部會仍必須本於職責實
質詳加審查判斷外資適法性，嚴格審查外國資金集團投入傳播媒體產業。

1. 針對電信業、無線電視、有線數位系統、衛星直播、衛星頻道的外資股權限制國家通傳會必
須謹慎審查，善盡主管機關把關責任。

2. 面對私募基金可能造成被併購公司下市、產業外移或就業機會減少、外資投資實質到位，投
審會必須謹慎評估判斷；金管會，必須嚴審規範融資併購的負債比率，以減輕資本弱化和稅
盾效應所帶來的負面影響。

3. 外資投入有線電視系統是否有違反公平交易法，是公平會職權。公平會的目的，復依公平交
易法第 12 條規定，本會對事業結合之申報，如其結合，對整體經濟利益大於限制競爭之不利
益者，中央主管機關不得禁止其結合，另為確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益，得附
加條件或負擔。

4. 外資成分中如果有涉及中資，則有兩岸人民關係條例適用的問題，由陸委會管轄應該進行審
慎評估。

5. 新聞局負責傳播產業輔導，則應該希望外資能夠明確承諾對於數位化、傳播內容的投資建設，
如此對於國內傳播產業才有明確的幫助。

（三）規定必須提出明確的外國資金來源證明

外國資金最大問題是在資金來源及其目的，國家通傳會真的追查過也無法查明其多層次不透明的
股權結構，真的要把它通通都追審，一年也審不完。協請調查局或國安局、國際組織追查，亦是
缺乏法律依據與確切證據，國外政府或組織機構不會幫忙協助清查。外資另闢管道轉投資增加了
成本，而且依然可以擺脫法令限制取得媒體控制權，外資只要設立子公司間接承購而已，反而是
鼓勵紙上公司反而鼓勵人頭文化。外資進入傳播媒體產業的因素主要是在求取：台灣有線電視投
資報酬率高；台灣資金便宜，銀行利率低；數位化的商機；進入大陸的跳板。因此，為了避免外
資對國內傳播媒體之發展有極為不利之負面效益、損害閱聽人權益，主管機關必須要求外資公開
結構其關係人，提出資金來源證明，證明過去經營紀錄良好，雖然讓審查程序更複雜，政府必須
強調外資需要以更多的時間準備充分資料，才能取得主管機關的核准。政府要力求貫徹執行力，
各家公司不僅應該向主管機關申報其股東結構，對於股東上一層的股東也應該要追查清楚，並且
要表明政府對外資管控的決心，才能有效並且持續的守住外資上限的關卡。

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1. 要求外資長期經營

外國資金的資訊不透明致使各界懷疑是藏汙納垢的淵藪，退場更是私密，不過，私募基金的操作，
卻有一定的規律可循：一檔基金通常存續5年以上，前期是資金投入階段，後期是本利回收階段，
即形成一個大約以5年為周期的循環，每當前檔基金進入回收階段，新檔基金就著手展開募集，
資金如此反覆運用。我們擔憂外資無意從事對傳播媒體建設的投資的觀點，當然有可能因為傳播
媒體建設的升級將可提昇公司價值，在市場機制與各方的競爭下，外資不見得能夠僅靠守株待兔
了了退場，不從事傳播媒體建設的投資。在這個想法之下，我們更必須要求外資長期經營，包括
數位化規劃，以及強化其對國內媒體內容之積極貢獻、節目自製率、媒體專業和倫理價值等等措
施。

2. 嚴密查核媒體經營者國籍

外資往往可以透過各種脫法行為規避地主國的法令限制，包括運用跨國併購、掌握轉讓股權的優
先承購權、隨地主國企業之增資或減資而擴大股權、取得合資企業的控制優勢等方式進入地主
國，規避地主國法令的外人投資限制。因應各種外資的脫法行為，固然十分困難，如果能夠在
股權限制之外，對媒體負責及管理者的資格再加以限制，事實上不失為維護媒體自主的好對策，
也裨益於消解外資在文化上所可能引發的疑慮。例如在跨傳播媒體產業強化及落實《廣播電視
法》第五條規定，無中華民國國籍者不得為廣播、電視事業之發起人、股東、董事及監察人；
《有
線電視法》第二十條規定，系統經營者具有中華民國國籍之董事，不得少於董事人數三分之二；
監察人，亦同。董事長應具有中華民國國籍。

3. 強化外資公司稽核及治理

外資除了資金來路不明、實質外資數額有限，多是運用高財務槓桿操控被併購者，多數以銀行貸
款方式支應價金，以提高資本報酬率，最有可能的即是在營運時虧空被併購者。而且由於股票
在市場上是採取競價的方式流通，股票自由買賣使得流通速度極快，更使得外資管制上增加困
難。基於此，主管機關必須落實《廣播電視法》第十四條規定，廣播、電視事業之停播，股權
之轉讓，變更名稱或負責人，應經主管機關許可。而且傳播媒體產業一旦股票公開上市後，國
家通傳會應當與證管會協調強化稽核，建立財務稽核能量及辦法，力行清查外資人頭戶，以遏
止利用不同的身分、資格，重複開戶的情形。還有，必須調查是否有些公司將資金匯出再匯回
來，甚至有無涉及洗錢的可能，基本上應該加強公司治理、有效監督外資與銀行間融資行為，
讓可能涉及洗錢的事件不會發生。

4. 儘速修訂相關法律有效規範外資投資傳播事業：

（1）重新檢討管理私募基金投資辦法

目前國內法規並未對私募基金的審查及管理訂有健全的相關規範，對外國私募股權基金投資採低
度管理，加上國內目前並未開放公司型基金。在台灣重要事業投資部分，經濟部已研定「外國私
募基金併購我國重要事業投資審查注意事項」作為內部審查參考，不過，在通案處理原則上仍必
須持續推動建立健全嚴謹的准駁指標，同時，規範私募基金、外資融資併購的相關法規，包括了
有限合夥法草案、公司法、企業併購法，以及外國人投資條例等，這些法令的修訂、配合、詳盡
研析更為當務之急，期許能在尊重市場機制前提下，制定合理審查規範供參與者依循，以發揮外
國資金的優點。

（2）修訂外資投資比例限制的原則

目前，有線廣播電視法的外資股權限制，僅只限於系統業者，對於節目與頻道業者均無所規範；
再加上衛星廣播電視法對於外國人投資比率，只規定其直接持有之股份數應低於該衛星廣播電視

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事業已發行股份總數之百分之五十，在目前電信、衛星、系統業者與頻道業者及傳播內容製作業
者已垂直整合與跨業經營之情況下，外資滲透有線電視事業，對於想規避法律限制的人而言，非
常容易。部分意見認為，外資不來會影響台灣媒體產業生計，台灣很多事情碰到經濟和政治就沒
的談，媒體和企業不應等同，應該要自由開放解除外資管制。當然，媒體的反壟斷股權很難釐清，
但是並不代表很難就不做，而失去最後一道現行管制的把關，因此我們認為傳播產業基於國家安
全、產業發展、閱聽人權益保障，應該對外資入主傳播媒體有所限制，我們仍主張採取類似韓國
傳播媒體產業的發展模式的優點，透過國家政策及運用本地資本合作的配套，發展出全球令人矚
目的文化影視產業。

（3）規定外資在本國設立公司

媒觀等團體表示，目前台灣部分廣電媒體多透過轉投資、人頭戶方式在海外設立公司，或在形式
上符合公司法的條件下，透過外資及家族聯合持股的方式控制本地廣電產業，不僅造成本地廣電
媒體不公平競爭，有礙廣電產業發展，對於本地社會、文化、政治、安全也可能造成不當的影響。
因此，必須健全規範所有外資進入台灣傳播媒體市場，一定要在台灣做公司設立並登記資金來
源，所有資金進出都要受規範，只要是投資台灣的媒體就要求設立本地公司，至少本地公司受我
國規範管制。

（4）間接和直接持有股份定義的明確化

有意見認為，外資管制於實務操作上漏洞百出，直接、間接持有定義不明，徒增管制成本外無管
制實益可言。。或許可以考量在法律設限的規定上，應廢除直接所有、間接所有之分，蓋對外資
設限的用意在於外國人、外國公司控制本國的通訊傳播設施，重點在於控制，而不是所有的形態、
方式，因此法律規定上不須再去區分直接、間接所有，只須規定禁止外國人、外國公司以任何形
式，不論直接、間接，或是借用人頭方式，掌握超過百分之四十九的資本額即可。

（5）區別媒體類型適度開放外資限制

透過過去研究的主張，我們認為為了因應國際化與自由化的趨勢，今後解除廣電事業外資限制應
當循著「內容先於結構」的模式，也就是讓本土業者能夠掌握最終的廣播電視事業播映權力，而
先就涉及製作的部份與國際資金與技術先行結合。因此，應該要區別媒體類型適度開放外資限制
的類型︰

A.傳播內容製作：內容製作層面也是我們爭取亞太媒體營運中心的主要發展影視產業項目，必須
逐步自由化與國際化。

B.無線電視外資限制、及外人擔任公司經營管理人的規定應繼續維持，並對外資可能的規避行為
加以調查，針對法令不足之處加以修訂，以確立禁止無線電視媒體外資限制的政策。

C.有線電視產業部份，在頻道經營部份可以適度開放外資限制，讓把關的決定權交由系統經營業
者。而系統業者的本土性格仍然必須透過外資限制確保，而在有線電視與電信事業結合的風潮
下，電信事業已經逐步開放外資限制，因此有線電視法自宜配合電信事業適度開放外資，但本地
股權仍應維持在半數以上。

D.衛星電視媒體方面，我國應對衛星上下鏈設施的外資加以管制，衛星通訊的基礎設施仍須以本
國人主導為宜；雖對衛星電視頻道的外資不加規範，但仍須課以稅務與文化義務。在文化義務方
面，在尊重節目接收國主權，防止不公平競爭以及保障公共利益的前提下，應要求衛星電視業者
遵守台灣之節目與廣告標準，以及主管機關的內容管制。

三、傳播媒體所有權轉移之改革

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 台灣目前的媒體集團間一方面不斷進行遊說，希望阻擋市場佔有率上限管制於未然；一方
面則繼續在「數位化」及「科技匯流」等政策方向下，爭取更多跨平台、整合上下游產業鏈的合
併結盟機會，寡占情形越烈。結果頻道進出市場、消費者收視的選擇、內容多樣化就是交給財團
決定，絕不會是真正自由市場概念背後的消費者。

深入觀察可以發現，傳播媒體事業的交易導致了垂直水平跨業的壟斷、讓集團或少數人操
控傳播媒體、達到套利或政治的目的、買賣的資金來源不明或財務結構不健全，我們認為政府主
管機關應該對傳播媒體交易嚴謹審查，打破不正當的壟斷現象，以及必須建立更明確裁量基準的
管制。

建議：

（一）對股權轉移進行實質審查

實際上，歷年來傳播媒體多次的股權轉移，皆是形式上合法，不過我們需要特別強調，合法就不
一定是正當，事實上多有悖於公平競爭與公共利益，讓集團或少數人壟斷式的操控傳播媒體，無
法可管並不代表就應該放行，重點是主管機關如何解決媒體併購的癥結問題，做出對公眾負責任
的決策。

（二）審查所有權轉移必須有嚴謹的考量

在一個壟斷性的市場，媒體企業掌控市場的力量很大，但卻不乏因此提高對內容生產投資，因此
而提高多元內容品質的可能性。同樣的，競爭性的市場也不保證媒體內容就一定具有多樣性。因
此，應該更細緻區分我們所討論的，是哪一種媒體所有權集中（水平整合、垂直整合、交叉所有
權等），那些方面的媒體內容品質（多樣性、專業性或品味）
，以及對哪一方面的影響（對個別消
費者、整體公共利益，或對媒體企業本身）。

（三）健全實質審查程序

近幾年，繼中嘉和東森被私募基金收購，中廣轉手給趙少康控制的飛碟電台相關人士，中視先後
賣給中時集團和旺旺集團，但是國家通傳會和公平交易委員會的反應，皆是雷大雨下、相互推諉，
未能緊密合作，共同守護公平競爭的市場，以及弱勢的消費者利益，更未充分考量傳播媒體集中
在少數財團手上對民主政治與公義社會可能造成的腐蝕作用。傳播媒體的交易，政府應非常明確
表態必須經過主管機關嚴謹的實質審查程序。國家通傳會在股權變更案上，應延長審查的時程，
以美國 FCC 為例，對於重大的變更案通常開放 90 天到 180 天，不只審核是否合法，還著重公平
競爭、媒體交易的財務結構、跨媒體集中度、言論多元的潛在效應。

（四）審查態度必須嚴格謹慎

我國目前對媒體買賣交易案的廣電相關法令，未能同步適合現今媒體產業匯流，在這之前，即使
股權轉移的審查標準很難界定，不過政府主管機關應明確表態審查要趨於嚴格謹慎，如牽涉到：
1、跨媒體數量、頻道數目較多。2、屬無線電視頻道。3、上市公司。4、牽涉異業結合。相關因
素同時存在的愈多，審查相關案件時就會趨向比較高的標準。

傳播媒體市場的國際競爭匯流迅速、經濟成本錙銖必較，但是一位電信業主曾在新聞報導指出，
「在台灣有線電視與頻道、內容緊密關聯、內容還有很多發展空間，且現金流及獲利表現都比電

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信業來得好之際，確實值得投資，不過目前都卡在價格談不攏。」因此，在媒體產業獲利仍有可
觀之下，主管機關審查較易買賣案考量因素又極為複雜，運用長時程的審查媒體買賣交易是否正
當實在不為過，而公平會、投審會、國家通傳會必須確實行政調查，研判是否有違反公平競爭、
扭曲市場、資金不明的實際負面影響，並增加聽證會次數，務必解決所有對股權轉移、傳媒併購、
影響市場穩定的疑慮，才能審議核可通過。

（五）媒體所有權轉移需詳實

各國都有傳播媒體所有權轉移的管制，而且要求業者如果給主管機關資料不實或有故意不實的
話，事實上要吊銷執照，以此作為一個規範的基礎，台灣現況是主管機關也知道業者提供資料不
實，但是卻盲目不提，現在只是一個形式的管，形式管的很多但是都沒有有效執行或運作，應該
要有效管制。政府主管機關必須明文一套有效的辦法，強制要求媒體對股權轉讓公開所有權資料
及交易過程，並提報有關用戶數、組織員額編制、財務及軟硬設備發展等資料，以利嚴謹審查，
避免少數資本家壟斷媒體市場、不法資金以及外資非法介入廣電媒體，損及媒體多元、文化主權、
閱聽人與媒體工作者權益。

（六）應該公開媒體交易訊息及廣納意見

在媒體股權轉移案裡，專家學者以及公民多是站在批判者的角色，一方面質疑媒體集團壟斷、不
明資金、少數人追求私利會導致民主政治所仰賴的新聞自由流通與多元資訊管道的發展基礎陷入
危機；另方面所擔心的影響即是政府管制過當或管制不足。過去國內對媒體股權轉移，僅能透過
國外研究，應用於國內實例。現今在民主社會傳播媒體快速匯流之下，政府主管機關應該公開媒
體買賣交易訊息，不論是公佈媒體交易訊息、透明交易資料、透明審查過程和會議記錄，且必須
舉行聽證會受社會檢視討論公評，納入閱聽人或公民團體對業者表現之評價，導正傳播媒體傾向
利益，遺漏社會公義價值的不足。相信這些媒體交易案公開過程與資料的實例，對產業、主管機
關、專家學者、公民累積台灣傳播產業的進步有一定貢獻。

（七）作出適當核可媒體交易案的附帶決議

在根據相關法令進行一定期程的嚴謹審查，以及透過公開透明各界的討論，為了避免傳播媒體事
業在主管機關核可通過股權轉移案之後，隨即漠視政府行政管理監督和消費者權益，甚至掏空資
產。政府主管機關應對交易案將來產生的負面效應，以國家傳播政策藍圖為原則、依據明文的行
政法相關規範、民主社會公平正義原則和期待，裁量作出具有正當合理之關聯且符合比例原則之
一般行政處分附款，此類附加必要矯正措施，能夠形成慣例適用於將來的股權轉移案中。

（八）資金不透明履約保證金及自製比例越高

現在國內的所有有線系統台都是僵屍城，都是空殼公司，基本上這些 MSO 差不多有三到五成的

控股公司不斷再轉手，就算我們的《有線廣播電視法》規定外資不能經營的比率，其實不明資金
完全沒有影響，因為它們層層轉移之後，全部都變成本國資金，根本透視不出來。我們擔憂的是，
資金來路不明是一筆爛帳或是有不明意圖，到時候消費者的權益怎麼保障？消費者有權利，要求
有一個履約保證，因為又追不到後面的資金來源，但是又進入了台灣傳播媒體，就必須要求業者
繳交一定金額的履約保證金及一定的節目自製比例，這是可以做的，特別是越不透明的資金就要
繳交的保證金越多，這是有方法可以管理的，是達到傳播媒體資本透明及穩定市場的一個辦法。

（九）要求交易案資本適足率

2009 年 9 月台灣大以 5.89 億股的庫藏股與 4.4 億餘元現金，合計 328 億元，取得凱雷集團手中

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的凱擘有線電視股權，同時承接凱擘 240 億元的負債，從這項訊息可以發現傳播媒體的借放比皆
過高，最直接的影響就是營利取向、企業財務的不穩定及投資數位化的困難。大部分這些資金都
是向台灣和國外銀行借款，業者和銀行協議中，基本上都設定了收視費，銀行先把資金成本回收
以後，剩下的由業者獲取營利之後，才作為傳播媒體營運運移。因此，我們必須限定傳播媒體交
易買賣的借款不得超過多少比例。近來金管會已行政規定，私募基金併購上市櫃公司，負債和自
有資本比至少要達六○％比四○％，亦等於三比二，與德國的規定相當。根據財政部的委外研究，
許多國家都訂有反資本弱化條款，亦稱為「安全港比例」，最嚴格的為英國和比利時，負債和資
本額的比為一比一；但也有較寬鬆者，如日、韓，都是三比一；美國雖然沒有反資本弱化條款，
但內地稅局(IRS)規定，負債對自有資本比例高過三比一者，就視為資本被稀釋。

（十）強化傳播媒體必須擔負的社會責任

傳播媒體在申請進入傳播市場時，皆會被要求建立起承擔傳播媒體社會責任的機制，主要包括自
律組織以及閱聽人服務機制。但是在媒體營運時為求營利或收視率，導致了媒體亂象，皆忽略了
其社會責任。因此，在傳播媒體買賣交易時，必須要求檢討和改善，對閱聽人服務之績效、頻道
和節目規劃安排是否與消費者團體進行協商溝通、對閱聽人服務具體規劃及執行方法、營運是否
符合特定族群或服務區域民眾需求、與社區或公益團體進行互動之情形等。

（十一）確實評估跨媒體交易案市場集中度

反垂直水平又跨業壟斷目的，是在保障一定市場經濟規模與確保消費者權益前提下，防止財團寡
占或壟斷市場。普遍來說，判斷傳播媒體跨媒體率、壟斷市場狀況，除了根據現有廣電法令對跨
媒體的產權限制，必須借用經濟學的工具如股權結構、閱聽眾市場佔有率、廣告收益、營業總額，
以測量媒體集中度及對市場妨害與限制公平競爭帶來的影響。然而僅用經濟工具測得傳播媒體影
響力，會忽略了媒體在文化、社會、政治的影響力，因為除了經濟概念之外，還需考慮媒體的社
會表現，亦即多元性與多樣性的面向。在步驟上，應先定義地理市場和產品市場，接著再測量特
定媒體在政治和文化市場的佔有率，並可以運用四個判準用以檢驗媒體在政治和文化市場的佔有
率：（1）同一媒體集團擁有執照數目/媒體家數；
（2）誰在掌控媒體集團；
（3）財源和商務資料；
（4）媒體消費者的媒體接觸量（可以以時間或金錢支出為準，或者兩者一併考量） 。應該強調供
給面的媒體產權控制，與從消費者面入手的市場集中度（收視率、訂戶數和營業、廣告額）測量，
兩者必須相互用於傳播媒體交易買賣的審查，說服對跨媒體交易導致市場集中的疑慮，以防止傳
播媒體繼續遭到壟斷，再度重蹈過往覆轍。

（十二）實現經營權與所有權分離

商業財團介入媒體經營，引發的專業自主問題，一直是推動媒體改革的主要議題。關心媒體產權
集中議題的美國學者貝迪金（Ben Bagdikian）發現，強調紀律、服從、效率等經營理念的企業集
團介入媒體經營後，對強調自主、自由、專業等理念的媒體已產生極大的衝擊與挑戰，因此如何
防範企業集團介入媒體經營產生的負面影響，應是跨傳播媒體買賣交易的優先課題。因此，主管
機關應該落實《廣播電視事業負責人與從業人員管理規則》等相關法令，要求所有媒體的高階經
營主管，特別是節目及新聞部門主管，都應具備媒體專業背景，並切實遵行經營權與所有權分離，
且跨媒體集團董監事、經理以上人員不得互相兼任。

（十三）對跨媒體交易案營運作出適當要求

即使現行法令對跨媒體所有權轉移未有健全規範，但是我們希望政府主管機關，在所有權買賣交
易之中，對跨媒體的營運作出適當要求。如同公平會在 2009 年 12 月，審核通過台灣大合併凱擘
結合申報案之後，針對造成有線電視系統服務市場、衛星廣播電視節目供應等市場限制競爭或不
公平競爭之虞，所提出的附加十項負擔的監督管制，這些包括限制系統台直接和間接所有權不得

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超過總收視戶三分之一，且不得指派非所有權系統台的董事、監察人、總經理等職務，且自有頻
道及代理頻道不得超過各有線電視平台的四分之一，以及未來沒有正當理由，不可拒絕授權給其
他有線電視業者或衛星直播業者，也不能在價格、交易條件上有差別待遇。相信這些行政負擔對
於日後，有線電視、頻道代理商、頻道的跨併，建立起了標準。

（十四）對頻道集團化交易案作出適當的節目製作要求

學界的研究已有實證出，中天相關新聞在《中時》版面的增加，代表著其他影視相關報導比例相
對減少，《中時》內容的多元便明顯降低，這是媒體產權集中導致內容多元消逝的證據。因此，
為保障言論的多元，頻道集團化交易案附帶決議應該要求集團各媒體的言論與新聞部門都應獨立
存在，不得有新聞部合併或各媒體共用言論部門等情事，例如中視新聞部與中天新聞部，就應該
各自獨立運作，不得合併及裁員。

其次，從媒體產權集中對國內媒體產業影響來看，企業集團不斷引進綜效思維的結果，就是每周
五的《超級星光大道》在一個周末首播加重播總共 8 次，不斷的重播代表本地影視業者的播出平
台被壟斷，以致無法出現更多新製或不同類型的節目；另外不喜歡看《超級星光大道》的觀眾則
被迫沒有更多元的選擇，這些都是媒體產權集中的結果，如果將來旺旺集團再去併購影視節目公
司，那這問題必定會更嚴重。因此，頻道集團化交易案附帶決議，應規定集團各頻道節目重播應
依電視台現行慣例，當周重播（不管跨不跨頻道）都以 2 次為限，或者直接規範集團頻道每年新
製節目的比例，不應放任如同《超級星光大道》播 8 次的離譜行徑。

還有，主管機關對旺旺集團併購三中媒體交易案，所提出的其他幾項附帶要求，實應該作為將來
頻道集團化交易案的標準要求，這些主要包括了：應改善每天上午九時到下午五時節目廣告化現
象。廣告、業務、節目部門均應獨立，不得有聯合招攬情形。八點檔應強化本國自製節目，新製
節目播出比率應提高到三分之二以上。各頻道應各自成立倫理委員會，每三個月定期在網站上公
布倫理委員會對節目內容的自律報告。各頻道應各自設立獨立節目編審人員，提出內部流程管控
機制的管控機制改善計畫。選任有助於提升作為媒體所需要之社會公信力及言論多元性之監察
人。

（十五）應盡速修法健全傳播事業股權轉移交易

我國自 1990 年代以來，逐漸鬆綁媒體所有權限制規範，包括單媒體、跨媒體產權、外資限制，

不過卻是無力監督多層次轉投資及人頭戶現象，政府主管機關也草率的對傳播媒體交易買賣予以
核准，無視於造成跨媒體壟斷之事實，導致媒體所有權政策形同瓦解。傳播媒體的交易買賣需要
於法正當，且又有例可援，如果社會共識認為面對傳播媒體數位匯流，產生寡占或不公平競爭必
須加以監督管制，那就應該積極將不合時宜的媒體所有權限制規範盡速修法，以利依法監督管制
未來媒體所有權的轉移，等媒體所有權轉移規範建立了，如此再來談自由競爭觀念對媒體產業的
適用性，或許才是時候。

1. 立法原則。儘管數位匯流時代，產業界競爭過程會出現惡性倒閉及競爭問題，產業需要整合，
經營才有效率。即使現行法令已作出規範，但是人頭股東充斥，轉投資暗潮洶湧，政府束手
無策，我們仍舊擔憂媒體所有權轉移的資本來源不明，甚至資金結構不實，結果壟斷和操控
了媒體，損害閱聽人權益，也造成市場秩序不穩定。首要的是，應該要制定申報傳播媒體交
易案及罰則的明文規範，否則業者隱藏在檯面下交易。其次，必須繼續研擬並落實傳播媒體
間之結合的查核機制，包括財務結構、資本適足率、履約保證金、多層次轉投資方面，以及
明定直接和間接持有股份之計算方式，俾利政府機關執行該項之管制。還有，應該立法從嚴
執行從寬認定，若有重大不實，應該不予核准及撤銷營運資格。另外，應該要求企業提供充
分證據證明可達成公共利益。同時，也要求這些利益必須回歸消費者身上，而非只有獨厚於
買賣交易的媒體企業。

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2. 訂定更嚴謹的反集中規範。的確，傳播媒體產權集中之後，更具經營規模、資金強、議價能
力高，在採購及營運成本上都可降低，可以達到穩定市場秩序、增進國際競爭力的好處、有
助於減少媒體間惡性競爭、整合媒體內容製作資源，這些對閱聽人皆有益，世界各國也都在
藉由消除行業壁壘，全力培植全球化的媒體產業。而且，使用人頭戶及利用轉投資方式規避
法律限制，均有一定風險的情況下，的確對財團業者造成不方便與壓力。當然，我們不是不
贊成媒體產權管制適度放鬆，而是認為媒體產權放鬆之後，引導的市場產生產權轉移現象，
進而強化媒體集團的影響力，其中所擔心的影響即是媒體集團對意見市場的控制，以致資訊
內容單一化與意見多樣性的減少，導致民主政治所仰賴的新聞自由流通與多元資訊管道的發
展基礎陷入危機。因此，對媒體產權訂定更嚴謹的反集中規範，思索怎麼樣是構成傳播媒體
垂直水平壟斷，而不該放任大集團蠶食鯨吞媒體產業，妨礙媒體產權多元化與媒體傳播內容
多樣化發展。對於媒體所有權轉移。

參、嚴謹審核媒體營運

一、執照申撤換機制之改革

國家通傳會成立原本應該是導正媒體市場環境的契機，但是目前國家通傳會的作為延續解
嚴以來放任市場的主流思維，在可以把關優劣媒體業者進退市場的執照申撤換機制上，國家通傳
會作為日益消極。也許過去的主管機關新聞局曾在 2005 年 8 月依法行政，對 7 家衛星頻道換照
給予不通過，引來法令授權有限、審查委員會的定位合法性、換發程序與規範標準不同、缺乏民
眾參與監督制度等等質疑，影響所及，目前國家通傳會針對執照審核趨向只要滿足基本條件就會
通過。

儘管國家通傳會在 2006 年 4 月決議今後傳播事業執照之換發，將與平時之行為管制分流，

也已都有定期針對業者之組織與員額編制、閱聽人服務績效、經營計畫、節目企劃、廣告企劃、
財務現況及預測、社區互動、數位化發展情形、設備檢驗、獎懲紀錄、前次評鑑情形等項目進行
監理。簡單來說，就是執照形式審核都有在進行，也有數據資料，但是主管機關只有持續接受傳
播媒體業者進場，卻沒有淘汰劣質業者。

世界各民主國家均深知執照的申撤換是傳播媒介管理的主要手段，不過我國主管機關缺乏
健全的執照進退場機制及執法魄力，使得既有媒體經營者有恃無恐，導致了媒體集團日益坐大、
媒體數量多惡性競爭加劇、內容品質不升反降、怠盡媒體公共服務之責任、媒體公信力蕩然無存，
最後閱聽人權益嚴重受損。

建議：

主管機關必須透過健全的執照申撤換機制，讓符合資格的業者進入市場，汰換不良、違規
或是不符合公共利益的媒體業者，維持媒體的公平競爭秩序，也釐清業者責任，要求利用公物之
商營媒體警惕自律。

（一）落實執照申撤換政策原則和精神

1. 必須維持特許制。部份意見主張取消特許制，主要理由為降低進入門檻、提高行政效率。但
是從理論上而言，使用稀有資源、防止外部性、因應政策需要者，可以透過特許制設定嚴格
進入門檻並賦予業者責任，主管機關享有較高的裁量權，但須踐行公開程序；若採許可制，
則業者在滿足許可要件時，主管機關原則上必須予以同意，若未予許可，申請人可提請救濟。

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 因此，從廣電事業使用資源及社會影響等面向來看，維持特許制雖然不利於行政效率，但是
對公共利益的維護，相對有較高的保障。

2. 必須建立結構因果式的執照許可程序：從申設→評鑑→換照等三項程序的構面與指標，具有
內在因果連結關係，藉此引導頻道經營的良性循環。例如頻道常態的核處紀錄，納入成為評
鑑與換照構面（指標）配分的設計。

3. 落實撤換分流與公民參與。只要將這兩個結構做好，事實上內容管制就可以大大地鬆綁，但
由於今天我們的公民社會還未成熟，還是需要法律與主管機關的管制。在撤換分流方面，主
管機關平時的管理與輔導比換照時才來整頓有效，更符合閱聽大眾的權益，在處分的過程應
循序警告、罰鍰、連續處罰、停播到最後的註銷執照許可，而非先前執法怠惰，換照時又嚴
格審查，應撤照的沒有撤照，不該換照的卻換照了。

4. 將「業者自律」
、「公民他律」
、「政府監理」
、「市場需求」等面向，納入媒體申撤換機制的審
查基準。

5. 確立公民參與的執照審核，針對申設、評鑑與換照等程序，均引進公民審議參與執照審核的
作法，公民團體代表成員成為媒體申設、評鑑與換照的審核者之一。各類公民團體成員的意
見、可以較具體且直接的對個別媒體產生實質建議。

6. 強化累進與停播門檻之裁量基準，主要是累計或情節重大者，得經過透明、公開的程序撤銷
其執照。舉例來說，根據目前的廣電法、有廣法或衛廣法，對於罰則都有明確的規範，分成
四個等級，以廣電法為例，在第四十一條分成「警告」、「罰鍰」
、「停播」以及「撤銷執照」。
假使要真正實踐「撤換分流」，撤照絕對不是等到換照的時候來撤照，平時都可以為之。現在
三法的雖然都有這四個等級的處份，但分別在廣電法第四十三條、有廣法第六十九條，以及
衛廣法第三十七條都有同樣的「一年之內」的文字出現。罰則一年為限，對業者警惕不足，
像廣電法第四十四條，有關停播有「一年內經處罰兩次，再有前二條情形者......」的文字，加
上主管機關透過「裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」的行政命令，解釋為「如經警告後
未逾一年，再有具備相同違法構成要件之行為者，始得裁處罰鍰。如已逾一年再犯者，仍應
予以警告」。所以造成業者只要在一年之內不達到全部狀況下，以後就沒事了。

換句話說，我們目前廣電三法對於警告、罰鍰，停播，與撤照，都是以一年為限，做為處罰的依
據，而不是以它的「執照有效期間」。舉高中生為例，高中記三支大過退學，高一因為打架有兩
支大過、兩支小過，沒關係，高二重新起算。打完了沒關係，只要沒有三大過，高三重新起算。
這是不對的，要以在學期間為考評，可是我們廣電三法與「執照有效期間」完全脫勾，而以一年
為限。今天要力行「撤換分流」，必須要修法，例如把上述「一年」的相關規定刪除，回歸改以
「執照有效期間」。

（二）改革媒體執照申撤換機制

1. 主管機關應該將各媒體正確發展方向所應獎勵或禁止之事項，納入執照換發的評斷標準。藉
由特許及許可制度申撤換執照，要求業者善盡資訊公開、改善勞動條件、提高節目品質、嚴
格執行自律、服務閱聽人權益等要件，讓符合資格的業者進入市場，表現不良的業者退出市
場。

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2. 各媒體制定自律公約，由各媒體公會針對違反自律公約項目予以計點評比，納入評鑑基準。

3. 實施媒體評鑑報告，應該建立「媒體評鑑報告公佈制度」，每年定期公佈各媒體的評鑑報告，
以召社會大眾共同關注，可以針對「頻道安排順序」、
「節目時段安排」、
「節目內容娛樂性」、
「節目品質」及「節目內容完整性」詢問全國觀眾對有線電視的滿意度與需求，累積各媒體
的評鑑紀錄，作為政策意見調查，屆時面臨定期審查之時，當可有更具效力的審查資訊與執
行力，而不致遭受公眾質疑。但是仲裁媒體亂象的權力，不應交由單一政黨控制的政府，否
則就是政治干預媒體，應該以全國性公正機構民意調查機構，針對媒體品質、滿意度等進行
質化與量化的市場需求評比。

4. 完善審查委員會及其辦法。首先，在組織決策上，由於執照審議委員會的組成，定位合法性
易遭受質疑、過多因人而異的決策，因此，審查委員會多元組成且透明獨立運作，應該以納
入主管機關代表、專業團體、公民團體組成委員會、公聽會，落實共同管理。其次，在評鑑
標準上，評分標準可以更具體，包括清楚的扣分換算比例，避免太多審查委員個人主觀認定，
以及審核意見及資料的公開。再來，在程序上，審查作業流程應更透明，將流程正式詳細紀
錄，公告供公眾審閱。主關機關應匯集整理公眾意見後公開上網。申請者必須提出證據來證
明本身具有適當的資格，而為避免委員會流於專斷或反覆無常，必須以一份公開書面資料詳
細且完整的來解釋其作出如此裁決的理由。倘若對於委員會之裁決不服，當事者可以提出申
訴，為了避免審查委員遭受人情關說與政治壓力的考量，可以不公佈審議委員名單，但必須
公佈評分結果與審查評論，以召社會大眾與業者公信之。

5. 以審議式民主方式進行公民評鑑執照申撤換機制。在媒體申撤換執照的機制過程中，公民評
鑑或審議執照必須更制度化，在審議機制中佔有一定比重，應該由主管機關或媒體業者主動
提供節目資料，讓公民充分對頻道或媒體相關資料先行了解，再去進行評估。並且增加更多
元的公民參與公聽會，主關機關應匯集整理公眾意見後公開上網。還有參酌各公民團體機構
接受觀眾申訴及媒體回應紀錄，作為核處與不予換照的指標，以提昇公民參與監理媒體。

6. 強化退場配套措施。汰換媒體執照必須面對許多難題，例如，媒體與廣告商之間的履約問題，
媒體內部數百名員工以及家庭的生計與未來工作出路的問題，這些都不僅僅只是該媒體業者
的問題，因為如果未得妥善處理，以及安排相關輔導轉職，未來這些問題都將是這個社會必
須共同承擔的問題與成本。因此，主管機關是否應該給予充分的應變時間，並提供必要的「退
場」配套措施，如此也較能解決問題，而不是製造另一個問題。

7. 針對不同違規樣態與情節嚴重程度，課以不同的分數。各類違規作為累積之分數做等級區分，
違法等級與罰鍰額度均為累進加總方式計算。意即分數等級與罰鍰額度成正比累進。法定之
罰鍰額度區分為十等級，按違反積分等級決定罰鍰額度。
其次，罰則種類與層次分明：以現行《衛廣法》為例，罰則種類包括警告、罰鍰、頻道停播
與撤照等四類。在國家通傳會《衛廣法修正草案》中，將修訂區分為五類罰則，分別是警告
→罰鍰→節目停播→頻道停播→撤照等。再來，針對重大事件的停播或撤照，也訂定執行標
準依據。最後，訂定停業門檻條件，根據累計的核處紀錄、違規次數、違規樣態與罰鍰金額，
訂定媒體停業的門檻標準。此外，所有罰則過程需更多元的公民代表參與公聽會討論，以形
成具體個案，讓政府介入管制可能造成的寒蟬效應降到最低。

二、系統平台監理審核之改革

許多與傳播媒體內容的亂象，例如新舊頻道無法進退有線電視、數位化進程、消費者收視

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權益受損、產官民對產業資訊不對稱、有些頻道節目內容品質不佳、有些頻道卻無所不用其極爭
取收視率等等的亂象，主要成因部分也來自媒體系統平台業者過度以商業營利，主管機關應該運
用系統平台的申撤照機制，發揮管制輔導作用，以達健全的結構與內容的媒體環境。

建議：

（一）落實系統平台監理及執照審核機制

實際上，對於系統平台業者的數位化進程、資金借貸流動、內容變更、閱廳人服務績效等，除了
所有權轉移、營運計劃變更之外還有許多監理機制，可以達到制衡業者保障收視戶的功能，這些
包括了執照的申撤換、定期評鑑制度、年度換約及頻道變更、平時監理、有線電視費率的審議，
主管機關應該落實藉此苛以產權規範、消費者權益和公共責任等監理事項。

（二）公民參與監理系統平台

《有線廣播電視法》的立法目的明訂了要保障公眾視聽之權益、考量民眾利益及需求，因此在審
核營運許可過程中應該納入公民評鑑，提升系統平台之服務品質。

（三）消費者意見納入頻道變更

若以市場的角度做觀察，這是一個失衡的市場。頻道能否被系統定頻播出，其實和節目內容是否
符合收視戶的喜好沒有直接關連，例如國內有線電視由系統業者和頻道代理商、頻道業者，商業
角力分配著頻道位置，大多數頻道（約 60 個）是由經營代理業者所代理，並且能獲得比較好的
位置。

相對的，長久以來國家通傳會對於系統所提出的頻道變更申請，幾乎照單全收的結果就是新頻道
很難排進，舊頻道劃地為王；即使是收視滿意度較高、較受民眾歡迎或是評鑑良好的頻道，仍然
可能被任意的調動頻道位置，或是遭拒絕播出；即使是屢受爭議、表現不佳、甚至是評鑑屢次不
佳的頻道，依然可以不動如山。收視戶的滿意度和需求不能完全成為系統選購的標準，反而是讓
少數人決定了大多收視戶的頻道擺放等等。

1. 應該要落實透過執照的營運計劃變更、評鑑和換照。

2. 國家通傳會及公平交易委員會對於有線電視業者妨害與限制不公平競爭的行為，應更積極的
面對與處理。

3. 考量變更頻道是否促進頻道類別之多元化、變更頻道是否尊重弱勢權益及促進本國文化均衡
發展，以及提供本國及國際多元新聞資訊，以落實多元傳播需求。

4. 必須向大眾公佈，各地系統與頻道簽約的期限、金額、訂戶數。還有，現有衛星電視頻道數
量，及頻道相關簡介，讓閱聽眾了解那些頻道未能進入市場。

年度換約時設立由公民團體、業者代表（含 MSO、獨立系統、既有頻道、新設頻道）成立「頻
道變更審查委員會」，針對有線電視換約及頻道變更進行審查與意見交流，將協商結果與相關意
見作為送審案的客觀證據資料，作為主管機關審核之重要判準，以此與商業利益分配頻道變更作
抗衡。

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5. 在有關執照核、換發作業，確實有線電視換照時於營運計畫書面審查評分表中業針對系統業
者「頻道規劃安排是否與消費者團體進行協商溝通」納入評判考量。

（四）落實公益頻道

媒體多元化需要強調媒體產權代表性的多元，亦即各種具代表性的產權類型都能同時存在媒體市
場中，例如弱勢族群媒體、非營利組織媒體、公共媒體、民意機構議事轉播等型態都存在；以及
保留一定的播放時間（比例）給不同（特別是弱勢）團體，或指定播放節目的一定比例來自獨立
或社區製作單位，甚至免費提供經立案許可之非營利組織進行時段的公益廣告託播。必要的時
候，管制機構應固定諮詢代表不同團體之觀眾的意見，這才是媒體產權多元以及多元近用媒體權
利的理想狀態。舉例以台灣來說，特別是佔人口總數 3%，但散居各山區部落的原住民，或者是
其他偏遠社區，就需要積極給予社區電台的營運機會。如此，讓非營利媒體與營利媒體與這兩種
體系都能夠擁有一定規模和實力，以發揮互相競爭和互補的作用，這樣的雙元分工體系，也已經
在德國、英國等地證明能夠同時獲得經濟和文化上的成功。

《有線廣播電視法》規定，業者申設時若能「免費提供專用頻道供政府機關、學校、團體及當地
民眾播送公益性、藝文性、社教性等節目」，審議委員會得為許可，此為公共利益的目的而對業
者的編輯自由權施加的限制。公益頻道的具體運作原則，在《有線電視公益性、藝文性、社教性
等節目使用頻道規劃要點》、
《國家通訊傳播委員會促進多元文化政策綱領》、《有線電視公益頻道
託播使用規則》中作補充規定或指導原則，然而這些規定並不具強制力，加上政府未對民眾宣導，
亦未落實配套措施，使得近用頻道的公用頻道定頻於有線電視第三頻道、地方頻道於第四頻道認
知度及使用率不佳。例如，規定中雖開放讓社區民眾、公益團體免費使用，但對於民眾缺乏製作
能力、業者是否有編輯權等問題，未予處理，因此使得公益頻道的美意難以落實；公用頻道的近
用規則是先申請的先播，由於很多民眾都沒有去申請，使得公用頻道最後淪為地方政府的宣傳工
具。有線電視公益頻道未善加利用的問題積弊已久，應即有效推廣、讓民眾近用公益頻道：

1. 公益頻道係少數落實民眾使用媒體權利，因此政府應要求業者保留頻道

2. 為維護公益頻道之公平性與開放性，防止頻道被利用、誤用，及播放不適宜節目等情事，宜
制定一套頻道使用及節目管理規則，以解決節目內涵之認定、政經勢力介入等問題。

3. 要求各系統平台業者提報公益頻道使用情形以資監理，並落實透過系統平台監理及執照審核
機制，應明訂指標達成之各項評估標準，而非僅為是否應強制施行之問題；並請國家通傳會
研議藉由修法訂定相關罰則之方式，要求系統經營者落實公共頻道有效使用之可行性。

4. 目前系統經營者已獲利的情況下，請主管機關研議提高有線廣播電視事業發展基金之徵收比
例、專款專用之可行性。

5. 可由地方政府或是系統業者協助民眾製作節目，以使公民能真正透過使用媒體培力。

（五）強化媒體產權規範

媒體系統平台建台費用甚高，但是現階段卻出現資本適足率、財務不透明、業者將業外投
資算入成本虧損等問題，可以透過對於媒體系統平台的執照申撤換等機制的監理，強化應該透明

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的媒體產權。媒體應該是特許事業，為維護閱聽大眾之權益，其產權結構及資金轉換的過程，須
有一定程度公開，況且其資金的來源，不只是產業穩定和秩序建立，還包含對員工權利的保障，
若僅以公司法相關規定，對其產權結構作規範，對其財務結構瞭解的層次是有限的。可以由執照
審核的監理機制將媒體系統平台檢送的頻道報告書對其頻道、客服、組織、工程及財務項目進行
實地查核，以及請投資申請人說明並提供資料，並由審議委員與學者專家等組成的評鑑小組進行
審查評分。

（六）有線電視先看後付

有線電視在新聞局時代有一個扭曲的概念，即是所有收視費繳費方式是預先收的，對消費
者並不公平，應該是試算出預繳經額，給它一個合理的比例；或是有線電視將可選擇先看後付或
先付後看，增加消費者選擇繳費權利，預繳費用應是可以要求業者提供履約保證或有收視的優惠
措施，以保障消費者權益。

對於有線電視業者預收已繳未到期的收視費用，應該將費用存入金融機構開立的信託專戶
專款專用，或由金融機構開具履約保證書，或由金融機構成立履約保證準備金專戶，供主管機關
不定期查核。將來若無法履行服務契約義務，必須就其預收未到期的收視費用，按契約存續期間
比例退還消費者；如果業者不能提供履約保證，就應該僅能收取當月收視費。

三、頻道監理審核之改革

目前，有線電視市場看似自由競爭，實則是一灘不動的死水，主管機關花費心力在營運監
理及審核執照，但法規又缺乏可以完善執行撤銷執照的依據，而真正決定頻道是否能夠上架播出
的，其實是各地方有線電視系統。國內約有 200 個左右的合法頻道，但台灣 750MHz 寬頻大約
最多可以容納 110 個類比頻道，目前業者平均提供 102 至 106 左右頻道，扣除一些測試頻道外，
其實已經沒有多餘的空間可以提供其他 80 個頻道，如果要有新的頻道進入，可能就要有頻道下
架。系統決定那些頻道可以上架，當然會考量是否會極大化利潤，例如，是否為垂直整合的集團
頻道，或是新進頻道所支付的上架費高低，至於新進頻道如果能因此吸引新的收視戶，也可能考
量，只是以目前台灣近九成的有線電視系統普及率，要系統再花錢增加節目購置成本，但在目前
的 600 元費率上限不變下，幾乎是不可能的，所以現在新增加的頻道，幾乎都是額外付費的數位
頻道或是在 MOD 上架。

既有頻道另一種會退出市場的情況，是由於違反營運相關法規，在二年評鑑或是六年重新換
照時沒有通過，不過之前從來沒有業者在二年的評鑑中沒有通過而被撤照的，但是在第一次六年
換照時，卻因為有七家換照不過而引起軒然大波。另一方面是目前定頻的情形下，頻道間的收視
率與廣告量都愈趨接近，結果是大家都吃不飽、但也餓不死，真得很難經營時，就多重播幾次、
買一些外片、壓低拍片成本，經營也還過得去，最近幾年因為經營不佳而退出市場的比例愈來愈
少，沒有頻道退出，也就沒有新的頻道可以進入。

即使未來有線電視將朝數位化發展，會有新的媒體營運方式，但必須強調國家通傳會在數
位化尚未完全實施之前，仍應該以頻道執照申撤換管制有效解決上述的頻道亂象問題。鑒於此，
政府有責任和業者以及公民共同營造一套良性競爭的上頻、評鑑、管理、以及退場機制，以提升
頻道品質，贏得觀眾的信賴與肯定。

建議：

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（一）落實頻道位置區塊化和設置各類頻道比例

鑒於有線廣播電視系統經營者「頻道之規劃及其類型」營運計畫執行情形與規劃變更，國家通傳
會於 2004 年陸續訂定「有線電視頻道規劃與管理原則」、
「處理有線電視頻道規劃變更參考指
標」、
「有線廣播電視系統經營者營運計畫評鑑制度須知」等行政規則。然而，上述「管理原則」
及「參考指標」中所訂定的其他多項核心規範，例如： 「…（頻道表之規劃）是否尊重消費者收
視習慣，將收視滿意度較高的頻道置於第 78 頻道之前…」 ；「較受歡迎之頻道是否置於相對應之
位置」 ；「替換頻道之節目品質是否相當或高於原頻道」 ；「
（頻道之）變更是否有助於促進頻道類
別之多元性」 ；
「是否尊重弱勢權益及促進本國文化均衡發展」 ；
「是否有利其他弱勢族群的收視權
益」；
「 （移頻時）是否有進行收視戶意見調查，有無與消費者團體進行協商」等等，在第一屆國
家通傳會委員尊重市場機制與不宜過度干涉系統營運自由的堅持下，昇華為精神上的最高指導原
則以及宣示條款，少有案件是以此作為具體的審理標準。

對此，頻道的申撤換機制首先就必須落實頻道位置區塊化，以及設置各類頻道比例。將闔家觀賞
頻段擴大既有頻段範圍，從 2-25 增加至 30 頻道，讓觀眾有更多選擇，設立該區段中各類頻道比
例。闔家觀賞頻段原則為：必載頻道優先、普級頻道優先、兒少頻道優先、非營利頻道優先。

將頻道類型區塊化，設定各類頻道約占的比例，以作為各類頻道數量退場的基礎，在既有的類比
有線電視系統的可容納的頻道數中，各類頻道應有一定比例，以鼓勵來源多元與善用有線電視資
源。

（二）分配執照和資源給公共非營利頻道

國家通傳會應該透過執照的發放與管理，致力於創造不同的媒介能夠並存於市場上，供閱聽人選
擇和近用，這不僅僅是指單一或少數的私人媒體企業不能主宰媒體市場，也避免同一運作邏輯如
商業營利的媒體獨佔媒體生態。更進一步來說，國家通傳會必須能夠分配更多執照和資源給媒
體，包括全國性的公共媒體以及因應弱勢族群或社區需求的地方性非營利媒體。

（三）、落實滿意度和閱聽人需求調查

以全國性公正機構民意調查機構，針對頻道品質、滿意度、需求等進行質化與量化評比，以此提
供主管機關管理及審核頻道執照參考。

四、健全審議頻道執照機制

關於廣播電視相關業務，主管機關設有各種審議委員會，大都沿襲《有線電視法》的審議委員會
功能、人數與職權的設計。但是比較有線電視、無線電視、廣播、衛星電視，每個審議委員的設
置辦法內容都不盡相同，杜絕爭議規範的有無也不同。嚴格來說，有線廣播電視法的設計比較完
備，衛星廣播電視事業審查委員會的設置辦法漏洞百出，除了審議執照的行政程序和比例原則之
外，至少在人事層面，就有很多不理想的部分，必須儘快修正這些缺陷：

1. 應有專章規範，
「衛星廣播頻道審議委員會」不似「有線廣播電視審議委員會」，在《有線廣
播電視法》中有專章規範，於法有據。

2. 在組成辦法上須更中立。行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會設置要點」中，無同一
政黨的比例限制；「有線廣播電視法」中則有規定，審議委員中，同一政黨者不得超過二分之
一，其擔任委員期間不得參加政黨活動，至少可以在程序上杜悠悠之口。

3. 在委員遴聘上須更嚴謹。攸關衛星電視事業換照存續之審議委員會委員，竟由主管機關遴聘
之；相形之下，有線電視審議委員會委員由行政院長遴選，經立法院同意後聘之，似乎地位
較為尊崇，亦較具公信力。

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4. 委員任期與表決須更適當。有線電視審議委員會委員，聘期三年，期滿得續聘之，但續聘以
一次為限。而「行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會設置要點」中規定審議委員的任
期只有一年，如此一來，委員並未參與之前攸關衛星廣播電視事業申請、換照、吊銷執照等
業務，僅僅為了換照而成立一個委員會，自然無法熟稔業務。

而關係到業者生存權的表決，在有線廣播電視法中規定，審議委員會應有五分之三以上委員
出席，始得開議，以出席委員過半數之同意，始得決議。但是到了「行政院新聞局衛星廣播電視
事業審查委員會設置要點」卻規定，本會之決議應有全體委員過半數之出席，出席委員三分之二
以上之同意行之。兩者表決辦法是否應相當也值得討論。

5. 審議程序須更完整。依據規範相當簡陋的「行政院新聞局衛星廣播電視事業審議委員會審議
規則」，雖有利益迴避規定（第三點）。但會議不公開（第六點）且無類似美國聽證程序中「言
詞辯論」、「書面紀錄」與「應依紀錄做成決定」等準司法性質的完整決定程序規範。

6. 由委員會作出決議。依法有權決定者乃是主管機關而非審議委員，
「衛星廣播電視審議委員會」
的決議沒有拘束力，
「行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會設置要點」第七點亦明定「本
會會議不公開，所作之決議，供本局行政處理之參考」。

（五）公民參與頻道審議委員會

必須引進公民參與執照審核機制，而審議委員決定頻道執照的申設、評鑑與換照。民眾應該納入
頻道審核制度，且找民眾有意願的提供他們對不同電視節目的評鑑，接受觀眾申訴及媒體回應紀
錄，作為核處與不予換照的指標。另外，讓包括性別、兒少、社福、移民、勞工、文化等，長期
關注兒童及新聞頻道的節目內容及呈現方式的公民團體均能有代表參與，並具有一定決策權。各
類公民團體成員的意見，可以較具體且直接的對個別頻道產生實質建議。

（六）強化頻道的申設機制

頻道如果要進場上架，首先需要向主管機關申請執照，由「衛星廣播電視事業申設、換照及評鑑
審查委員會」透過審查業者的營運計畫書決定，過程可以不斷修改相關計畫，最後的通過率大約
是 70%左右，有些第一次沒有通過的，還可以再改變一個頻道名稱重新申新。這種審查營運計
畫書的發照過程，就像是作文比賽，委員會要求評估財務計劃，業者就給個廣告與收視人口大餅；
要設立專職的審片人員，業者就提出形式編制的流程圖。

整個事前審核的過程，並無法真正做到實際內容把關的功能，加上沒有占用到頻譜，之後國家通
傳會就採行如果符合申請書的基本要件，原則上就核發執照。此外，過去經常會影響是否核發執
照的因素，是該類型頻道是否過多，以及集團中是否已經有過多的頻道，原本是希望能讓頻道能
夠多樣化，同時避免廣告與收視率的過度競爭，但問題是如果因為既有類型頻道已經過多，例如
新聞頻道，因而不再通過新的新聞性頻道，則其實是變相的保障既有經營不佳的新聞頻道，無法
建立動態的進退場機制。

基於此，營運計畫書內容應以能健全媒體運作為要，鑑於我國媒體競爭下，自製節目成本偏低、
員工勞動條件惡劣、資訊不透明，並導致新聞及節目品質不佳、閱聽人權益受損，必須對新聞與
兒少頻道，採取較高申設門檻條件的設計、完善增訂勞工權益、頻道經營計畫、內容營運計畫、
閱聽人服務機制及營運資訊公開，作為頻道申設營運計畫書應明載內容，並將進場承諾視為其撤

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換照之考評標準。

（七）落實頻道定期評鑑和停播撤照機制

根據國家通傳會的統計，以民國 97 年度為例，衛星電視頻道因為節目內容違規，而遭國家通傳
會裁處案件的共有 155 件；總罰款金額為新台幣 6,760 萬元。其中有高達 100 件、總計 5,640 萬，
是因為節目內容之嚴重廣告化而遭到處罰，每件動輒數十萬的罰鍰金額不可謂不輕卻難收遏阻效
果。此外，國家通傳會在 2008 年中第一次依法公布了部分衛星電視頻道，二年一次營運評鑑的
評鑑結果。在這一次受評的 62 家頻道當中，有 40 家是全部合格，15 家是合格但有部分情節應
改進；有 7 家則是被列入限期改正名單。

在這些被國家通傳會評鑑為應限期改正的頻道中，有的因為販售時段，節目廣告化的情形嚴重，
幾乎已經形同另類的購物頻道；有的是節目內容屢遭民眾申訴，迭經重罰仍未見改善；甚至有業
者從 2005 年至今已被核處 27 次之多，卻依然故我。形同虛設的規範，讓媒體經營的責任也完全
的空洞化了。

1. 現有頻道的擁有者，如果不能善盡媒體天職，就應面對退場壓力。國家通傳會必須確實執行
執照平日的監督管理，停播撤照不是到換照才做的事情，是平時就要考評。

2. 國家通傳會必須進一步落實「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業營運計畫評鑑作業
要點草案」，以及 2007 年 2 月生效的「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理
要點」相關規定，如果不適宜也應進行修正。

3. 頻道評鑑工作，應特別強調：（1）節目製播內部管控流程與人員安排、
（2）員工專業訓練、
（3）
節目表現，及（4）核處紀錄等。評鑑工作的重心應該從過去側重營管業務面的思維轉向以節
目製播及其表現為依據的評鑑思維。

4. 必須累計各頻道歷次違反法律或其自律規範之記錄，建構起執照申撤換機制的聯結，違反法
律或其自律規範達多少次數以上，國家通傳會並應定期檢視其改善進度，或是必須於換照時
提出具體改善計畫，或是失去換照資格，甚至節目頻道停播，以及撤銷執照。

並且落實個案審酌制，將傳播事業裁處罰鍰案件之類型、違規情節輕重程度、事業規模及歷年違
規次數等面向納入裁罰考量，故對於違規頻繁之頻道業者遭核處之罰鍰金額將高於以往。，如有
重大違規情事，在尊重憲法言論自由保障之前提下，不必須依法停播節目頻道，甚至撤銷執照。

（八）落實頻道換照機制

換照審議的目的是為了檢視衛星電視在未來的市場競爭中是否具有完整的經營規劃，而且任何取
得廣電媒體執照的媒體組織，都必須負擔起適當的社會義務，這也是國家通傳會善用頻道換發執
照，此一工具以達成正面輔導頻道營運的有效手段。然而我國《有線廣播電視法》實施以來，執
照換發卻成為消極的例行事務，業者漫不經心，以為可以掌有長久的定頻資源，使公共資源淪為
私人的集團企業。

為使頻道換照結果能有效反映業者營運表現，必須根據違法違規紀錄及改善狀況、廣電頻道業者
自律執行情形、閱聽人或公民團體對業者表現之評價等等各項指標，透過換照審查之程序，促使

22
頻道提升正面績效。整個審議過程也必須有錄影、錄音，可公開接受檢驗，換照審議過程中業者
都有參與。

肆、成立基金長期資助廣電影視發展

過去廣電基金設立的目的及其發展

在通訊傳播相關產業設立了許多特種基金，這些基金都是從業者的盈餘中提播一定比例，
以服務於一些公共性的社會責任，或產業發展的整體研發之用，例如普及服務基金、廣電基金、
有線廣電基金等。透過這些基金的運用，使得傳播產業商業行為所照顧不到的社會責任得以彌
補，甚至是作為產業發展的動能之一。

過去的廣電基金，乃要求商業無線電視台每年提撥盈餘一定比例，成立公法人基金會管理，
用於媒體製播人才訓練、鼓勵本土影視文化發展。等於是傳媒提撥一定經費挪作共用，需要時得
以此公共基金回饋媒體本身。基金成立數十年來，幫媒體培育了許多藝人、導播、燈光、攝影等
幕前幕後人才。同時亦投注不少公共資金在製作本土戲劇上，過去受到基金挹注的多個八點檔戲
劇，不僅國內創下高收視率，更有外銷海外頗受好評。

廣電基金成立主要目的在於改善電視節目品質、協助公共電視事業發展。公視建台後，廣
電基金轉而擔負起改善偏遠地區收視狀況、保存廣電資料、人才培訓、推廣廣電教育及推動廣電
事業數位化發展等任務。2000 年政黨輪替後，因該基金會參與「閱聽人監督聯盟」組織，且於
2004 年參與抵制媒體運動，其角色與定位等遭到質疑，引發裁撤或轉型之爭議。同時一方面無
線電視遭受有線電視及網路廣告襲奪，造成無線廣播電視事業盈餘提撥從 1995 年最高峰（約新
台幣 2 億 5000 餘萬元）
，下降至 2006 年提撥數為 2000 餘萬元。由於法定有盈餘才需提撥，沒有
盈餘或盈餘變少時，提撥基金也會跟著減少，當基金來源不穩定、績效受限時，廣電基金的存在
價值自然會受到質疑。另方面，廣電基金雖為財團法人，但其主管機關仍為行政院新聞局，董事
亦由新聞局指定，人事與經營權控制於執政者手中，也因此造成在民進黨掌政時期，廣電基金的
主事者一方面輔導媒體、監督媒體，同時卻扮演政黨的宣傳角色，不僅份際混淆，也遭到干預新
聞自由及淪為政治打壓工具的質疑，以致裁撤之聲四起。

結果，立法院於 2008 年 7 月 15 日正式廢止「廣播電視事業發展基金條例」

，廣電基金主管
機關行政院新聞局便立刻開始進行廣電基金的解散清算，依廣電基金捐助章程，解散清算後廣電
基金四億資產由政府接收，曾經扮演補充商業電視不足角色的廣電基金就此謝幕。

政府輔導獎勵不足

政府當前仍舊持續輔導和獎勵傳播媒體，以健全其產業發展。包括了辦理金鐘獎等頒獎活
動、人才培育如數位化課程、社區大學培育製作人才；補助每年一億五千萬製作高畫質數位電視
和母語節目；在促進電視節目外銷部份，舉辦台北影視節，提供業者銷售版權機會，也鼓勵各電
視台到海外參展；新聞局對優質節目的補助年年增加；補助製播地方節目和舉辦地方活動；行政
院六大新興產業計畫裡的旗艦計畫中，對文化創意產業的規劃也包含照顧演藝人員的權益、協助
業者進行產業趨勢觀察等等，但是資源有限，國庫的分配也有其整體考量。

政府還有許多輔導獎勵的補貼工具可以善用於扶助傳播媒體產業。包括繼續執行將影視產
業納入產業升級條例的政策，以及類似相關的六大新興產業計畫、文化創意產業發展計畫、電視
內容產業發展其建計劃的政策規劃或貫徹，以給予影視製作業者更多優惠、增加其投資節目製作

23
的誘因、建設本地資訊基礎建設、有計畫地降低影視器材關稅、給予影視製作業者各種低利貸款
或融資、降低其固定資本支出佔節目製作總支出的比例，讓節目製作經費真正落實到本土節目品
質與內容的提昇。

在廣電基金廢除之後，政府始終未能提出長遠之傳播媒體政策藍圖，我國影視產業依然跨
步空洞化，媒體市場秩序仍舊不良，導致以成本與利潤考量為導向的商業化、製作環境不佳、主
流化內容與意識居於主宰，提供公民社會優質的資訊、教育和娛樂內容，也就是新聞資訊與其他
類型節目內容的品質低落與貧乏，不能豐富地反映台灣社會的多元文化特質，對弱勢團體文化更
不友善、更為壓迫。

近年來我國的影視產業持續出現嚴重的創意不足、投資不足，以及在國內與國際市場競爭
力不足的衰弱現象。根據文化建設委員會文化統計資料，自從 2002 年 1 月加入世界貿易組織
WTO 之後，我國文化商品的進口金額明顯逐年提高。2003 年的成長率為 10.35%，2004 年的成
長率則高達 43.49%。相較之下，文化商品出口在 2003 年為負成長 32.61%，2004 年比 2003 年略
有提高，但成長率也僅為為 12.07%。若從文化商品貿易逆差的狀況來看，2002 年為 16.1 億新
台幣，2003 年增加到 82.1 億，2004 年再迅速增加到 149.5 億；其中電影與廣播電視的貿易總額
合佔約 75.5%。此外，根據新聞局《中華民國電視年鑑：2003-2004》資料， 「衛星廣播電視事業」
的營業收入從 1990 年代中期開始迅速成長，2001 到 2006 之間的成長率達 66%，然而在同一時
間裡，每年平均製作節目成本並未提高，反而是下降了 9.5%；製作節目成本佔整體營運費用的
比例，也停留在 40%上下。簡言之，外來進口內容在市場上取得優勢地位，廣電、影視發行平
台從中獲利，卻沒有相對投資於本地內容的製作，於是造成惡性循環下的影視產業結構空洞化。

影視產業發達國家多有影視基金促進影視發展

環顧世界上影視產業較為發達的中型國家，皆有類似影視基金提撥制度來推動大規模經費
結合電視與電影產業的積極影視輔導政策。以近鄰韓國為例，其設置廣電發展基金的目的在於培
植廣電影視與藝術文化拍攝計畫。韓國傳播委員會（前身為廣電委員會）每年向無線及衛星廣電
業者徵收廣告收入 6%以內的特別稅，例如廣告收入的 5.25%則須撥付韓國廣電委員會（KBC）
所屬的廣電發展基金（Broadcasting Development Fund）
，用於廣電事業發展及藝文活動的推廣。
除了無線與衛星廣電業者之外，韓國廣電發展基金的經費來源也包括節目供應商，因此韓國廣電
委員會也向播出廣告的頻道業者如電視購物頻道徵收盈餘的 15%以內的特別稅。同時 KBC 也向
有線廣播電視業者徵收營業收入 6%以內的相關費用。一年的基金收入即達 40 億新台幣以上（以
2004 年為例）
。

而且韓國早在數位化之初的 1990 年代，就以公共電視為首的無線電視事業，集體投資韓國

廣電振興院 (Korean Broadcasting Institute)。該機構主要業務就是產業環境研究與數位時代人才
培訓，以相當精實與即時的 know-how 知識傳遞，產生卓著的發展意義，KBI 的資產與年度預算
等同於台灣一個公共電視。

在加拿大方面，為了解決本地影視產業投資不足的問題，要求廣電媒體平台業者從所獲得
的利潤中，提撥一定比例回饋本地影視產品製作，是加拿大和歐洲各國長期運用的政策手段。例
如，在加拿大政府主導下，由文化遺產部與有線電視業者共同創設了加拿大電視基金（Canadian
Television Fund，CTF）
，作為補助加拿大電視與電影製作的輔導資金。根據規定，加拿大有線電
視業者從 CRTC 取得執照的必備條件之一，便是必須貢獻其稅前營業額（gross broadcasting
revenue）的 5%，加上文化遺產部的預算補助，共同維持加拿大電視基金，並由一個獨立委員會
來負責管理與發放事宜。

24
 新加坡則是於 2001 年成立數位節目基金，但在 2003 年以後數位內容事業化後結束轉型。
接續由整合主管機構 Media Development Authority，一方面積極委託技術學院進行先期培訓，另
一方面與國際訓練機構簽約，透過法國國際影音合作組織 (CFI)、馬來西亞聯合國亞太廣電發展
機構 (AIBD)，媒合跨國性研發與開發事業經驗，從技術與經營變革兩方面，媒合當地與全球性
匯流專業，達成同時輸出經驗並觀摩他國發展轉移的經驗。

紐西蘭也面臨相同的轉型需求。2001 年起正式重新打造了公共電視 TVNZ，所以原本執行

優質節目獎助的 NZOnAir 基金，開始轉移功能，連續於 2003 年、2005 年開始資助諸多未來廣
電大計的研發規劃，公諸於世，產生相當之智庫功能，並成為國際間可以諮詢該國發展的案例。

在香港方面，港人最為信任、至今還是在香港電視台播放其節目，而且收視人口眾多、廣
受好評的香港電台，我們的模式雖然相同，成績是很讓人汗顏的。香港電台以大約十億台幣的預
算，一週只製作十五小時節目，播放則由目前仍然佔有八成收視市場的無線電視負責；另外，港
台還有年度預算十多億台幣，製播七個收音機頻道的節目。

此外，大部分歐洲國家基於電視產業實力優於電影產業，而電影產業又在好萊塢強勢威脅
下出現生存和發展困境的狀況下，亦有程度不一、方法各異的立法，要求公、私營電視機構，提
供資金補助本地電影生產，達成影視匯流。以 2002 年為例，在三十一個主要歐洲國家中，電影
生產的資金來源中，來自電視產業佔 33%最高，其次才是國家補助，佔 21%（European Audiovisual
Observatory, 2006: 9）
。其中各國要是針對公共電視課以法律任務，但也有不少國家對要求私營媒
體對電影產業有所貢獻；比利時（法語區）、西班牙和希臘等地甚至以法律直接要求公營、私營
電視台一樣的義務，而例如德國、瑞典等地則是規範公、私營電視台以協議方式和電影輔導單位
建立半自願性的資金流通架構。這些義務，大都是透過電視台營運執照發放時同時課以法定負
擔，因此也是如 NCC 這類管制單位所可以介入之處。

建議：

當務之急是籌設一個更為完善周延、規模宏大、具獨立性與專業性的廣電影視發展基金，
同時必須整合現有影視產業基金及輔導機制，成立經費專款專用、組織獨立自主、財務與決策公
開透明的廣電影視發展基金，以此開創台灣影視產業振興的契機。

一、成立財務雄厚的獨立的廣電影視發展基金會

二、基金的來源

1. 比照電信法規對普及服務基金及特許費之收費原則，以業者之營業額為基準，每年提撥一定
比例做為廣電影視發展基金之財源。

2. 無線電視台的無線電波使用費應由營收部份徵收。

3. 國家通傳會內容監理的罰鍰。

4. 第二單頻網的拍賣費用。

5. 從電信估計有四千億的產值市場拍賣頻譜的電波使用費。

6. 部分有線電視徵收營業額百分之一。

25
三、基金的用途

基金取之產業用之公共，取之於特許權利，用之於公眾利益。著力於健全並發展媒體整體
產業，擔負起媒體應有的公共義務。

1. 建立具有規模的公廣集團。廣電領域與電信領域未來勢必為媒體集團競爭沙場，與此同時，
公廣集團不應跟隨商業媒體載浮載沉，政府必須撥足基金提供公廣運用和發展。企業的責任、
社會責任的實行，不單只能倚賴企業個體，需要國家宏觀的規畫，對比其他國家，許多國家
的公部門有很多資源，可以支持企業，甚至有規模龐大的公共頻道如英國 BBC、日本 NHK；
法國最近開始實施一個具有重大意義的政策，即公共電視台不播廣告，原應籌資金從商營電
視與電信業者提供，都是很有意義的做法。

2. 鼓勵改善國內影視產業生產製作環境。當前電視劇中英美劇、日韓劇等外來劇比例太多，或
許許多專家學家認為，這樣國際化的台灣電視節目消費是個典範，但是相對的卻造成形塑與
影響文化認同的空乏。而且數位化對國內內容產製業者有更多曝光機會，但也要投資更多拍
片預算、僱請更多人才進入製播團隊，才能在眾多頻道的激烈競爭中生存。以此可以建設國
內資訊基礎建設、有計畫地降低影視器材關稅、給予影視製作業者各種低利貸款或融資、降
低其固定資本支出佔節目製作總支出的比例；同時可以仿效現行較嚴謹的電影輔導金機制，
也提供電視輔導金，設立多元審核機制，鼓勵具創意、高品質、亦具市場潛力的節目製作，
讓節目製作經費真正落實到國內自製節目品質與內容的提昇。

3. 有效行銷優質媒體。畢竟產品要成功行銷很重要，在著手保護傳統文化，發展創意產業的同
時，也應持續服務華文社會，跨足國際市場，因此可以舉辦大型的國際影音競賽、展覽盛會
強化國際宣傳，構建國際媒體交易平台，強化行銷與媒合也至為重要。

4. 涵養本國節目製作與人才。可以成立傳播人才培育訓練，辦理從業人員專業成長所需的各種
專業活動，例如培養影視創意人才、製播人才訓練、新進人員講習、在職訓練、專業進修或
聯誼活動、專業資格認證等等。

5. 提供共管效能之用，促進新聞自律。無論是結構或內容共管，都需要充足資源的挹注，基金
除了扶助產業發展，也應有資金幫助業者建立自律委員會、新聞評議、優秀新聞作品獎勵、
媒體內容觀察報告等，提升傳媒素質。

6. 媒體從業人員勞動權益的保障。可以成為影視勞動權益的基金，例如擔負官司費用替媒體從
業人員辯護，以符合公益和正義的媒體產業發展。

7. 作為廣電影視產業轉型的研發能量。將有線電視系統、頻道，衛星服務業以及廣播電視製作
業的研究發展都納入基金扶助的項目中，以因應傳播新科技發展的數位匯流及技術發展趨勢。

8. 運用於產業發展資料庫。例如進行市場調查、收視率調查、閱讀習慣調查、媒體喜好評價、

26
 廣告量統計等。

9. 支援公民近用管道。基金可以實現數位多元化，以保障弱勢群體的近用媒體權利和促進蓬勃
的多元文化發展。

10. 補助公民監督媒體。基金可以鼓勵民間力量敦促政府進行改革，基金可以運用於支持閱聽人
識讀教育或是讓媒改團體有更多運作資源，因為透過公民力量，對商業媒體的抗拒或反彈才
能有支撐，如果單獨只是由政府強勢介入監理管制媒體的話，可能又會內耗在新聞自由等問
題爭議，政府在媒體改革的同時，公民力量屆時也可同時配合並給予監督。

伍、確立共管問責制度

台灣媒體的內容，品質低落、損害國人價值標準、乖違傳播倫理、缺乏社會責任。，雖然
媒體內容的亂象部分主要原因來自於媒體產業紛亂的市場秩序，而國家對媒體的管制，應該以結
構管制為重心，從外部去間接引導或限制媒體行為或內容，而減少對內容層次的直接管制，但是，
最低程度的內容監理，使媒體回歸專業的基本面，著重於正確、公正、尊重隱私、民主多元、媒
體責任等核心價值，仍屬必要。

新聞和內容製作自由的保障舉世皆然，但是新聞採訪與節目製作仍需有一定之規範，媒體
內容日漸低俗、缺乏公信力的媒體文化如何再造，本應再建立完善的適度規範。不過，由於在民
主政治體系之中，政府對媒體內容製作的管制，牽涉到政治力干預新聞或言論自由的矛盾，也較
具敏感性和爭議性，容易引發侵害言論或創作自由與行政裁量過大的疑慮和寒蟬效應，因此國家
對媒體的管制應該避免直接進行內容管制。

建議：

一、強化內容監理工作

短期目標是通傳會必須要加強新聞及節目內容品質的控管，嚴格稽查、貫徹執法，包括強
化目前的要求各媒體，要媒體業者回報內部新聞或作業流程的細部情節，爾後將找來學者、專家
做公聽和討論，檢視作法上有問題的地方，再以基於監理的立場做修正。

面對各種傳播內容形態，可能違反既有之各種法律規定，涉及跨部會業務，行政院應該盡
快成立跨部會合作平台因應處理。

在新聞及節目內容品質的控管方面，應加強：

1. 嚴禁新聞廣告化

2. 嚴禁政府政策置入媒體內容

3. 節目廣告認定更精確

4. 增加節目廣告化罰責

27
 5. 廣告和節目再分級

6. 加重內容違規裁量基準

二、建立共管架構，實踐媒體問責精神

秉持著對內容應用服務專以表現個人意見為目的者，應該保障其自由；頻道經營者之監督
管理，以不干預個別節目製作者之創作自由為原則；以及國家應該高度自我節制，以減少管制為
最高管制的指導原則。在這個理念之下，內容管制應以共管(co-regulation)為原則，而非行政機關
直接介入管理。

提倡共同管制優先於政府直接管制是有制度設計深意，是為市場參與者保留最大的協商和
自律空間，把行政干預限縮到真正必要的程度；一方面，也是鼓勵業者自律，善用公民社會的力
量，與公益團體合作，運用網路時代的傳播互動特性，架構完整的民間他律網路，而政府只扮演
最後的仲裁角色即可；另方面，協助打造國民可積極參與管制治理的公民社會，在管制中深化民
主。

現階段的共管架構，應包含國家、業者與公民社會三方共同為之。共管的制度設計，要發
揮的是問責精神的實踐，藉由引導媒體自律、強化受眾他律與法律更細緻規範的約束，避免不當
行政裁量。

對媒體內容採取媒體自律、公民團體他律及法律監理三階段的內容管制：

（一） 自律機制必須在媒體組織的自主認可以及自發遵守之下，才能成功，如果台灣要邁向真
正的成熟，媒體業者自律是完全不可迴避的，唯有他們自發性地瞭解自己高度與角色，整個台灣
社會才會真正上軌道；

（二）內容問題的舉發和判斷，除了明顯違法的部分，應交由具有代表性的獨立公民團體來負責；

（三） 管制機關必須以公權力政策工具，例如，警告、處罰、撤照等，作為自律機制運作的間
接壓力與最後手段，只有在自律、他律不發生防弊補偏的作用時，在相關法規訂定規章的問責才
會發揮作用，以確保問責機制能夠正常運作，但處理過程與標準均應公開透明。

（四） 內容管制可以是運用基金建立共管架構。媒體產業要有約束力需有成本考量，一方面由
政府挹注，一方面同樣要由業者來負擔，共同維護產業的正常發展。

以新聞頻道的真實查證與公平報導為例，法律應責成新聞業者成立集體自律組織，訂定自
律公約，若業者有違反自律公約之虞，由公民參與機制進行審核與判斷，結果作為主管機關裁罰
與換照的依據。

一、內容自律之改革

對於傳播媒體內容的監理，最首要的乃是「媒體自律」。當前媒體產製內容受視聽大眾詬病
乃至不信任，基本上都是因為媒體專業素養不足，專業倫理有嚴重缺失的關係。在民主社會裡，
媒體享有新聞自由和內容創意的自由，但相對地也必須要有高度的自律要求。以符合專業倫理的
態度製作節目。

28
 台灣媒體自律一直很不理想。在戒嚴時期，黨政壟斷管制，媒體本身就幾乎沒有自律的精
神。解嚴開放後，媒體享有充分乃至過分的自由，卻未能相對應地建立自律的精神和機制。個別
媒體事業機構和聯合性質的媒體公會，甚至媒體專業人員組織，如記者工會或協會，大多未有完
全的有效能的自律機制。近年來，台灣媒體機構和專業團體開始試圖建立相關的新聞自律機制，
然而媒體迷信收視率以及受到廣告收益，甚至政府有形無形的利益影響，整體而論，媒體自律仍
然很不理想。

建議：

（一）媒體大動作重新推行有效的自律

因為社會大眾對媒體信任度甚低，媒體本身必須要有大動作來推行及實踐嚴格的自律，才能贏得
閱聽人對內容品質的信賴。同時媒體機構不但應該自律，也必須聯合起來共同檢討違反傳播倫理
的行為和內容案例。其實，媒體機構及媒體工作者在傳播倫理上應該是最專業的，應該是教導閱
聽大眾以及新進媒體工作人員的重要社會化的代理人。

（二）媒體自律組織化

媒體自律必須要有相關的組織來主持及執行。過往不是沒有相關的組織，但大多形同虛設功能不
張。國家通信傳播委員會應依法簽署備忘錄要求媒體業者組成聯合性組織，制定媒體倫理準則並
有效而公正地裁處違反倫理之機構團體及個人。媒體自律聯合組織必須籌措足夠經費支持有效執
行維持嚴格傳播倫理作業。在組織上，除由相關業者及專業人員組成外，應聘請外部社會獨立人
士或相關非政府組織代表參與；在作業上，要建立執行媒體倫理準則的完整作業體系。

個別媒體機構必須設置媒體內部公評人，獨立受理視聽眾有關內容的申訴和調查。個別媒體機構
必須設置內部倫理委員會，應有事實查證機制，藉此責成媒體內部自我檢視其製播內容之妥適與
否，並將相關報告及說明送交公會自律組織及主管機關審議。

不過，團體自律在通訊傳播領域向來成效不彰，媒體實際採取自律行動並不多，也不夠積極。建
議國家通信傳播委員會與業者共同管理及落實監督方案。在短、中、長期，逐步有效建立媒體自
律，政府最後退居第二線，由媒體自律聯合組織繼續運作。

（三）建立媒體內部完善的自律功能

立法規定媒體訂立符合專業要求的製播規範，是媒體專業工作者對自己專業的要求，也代表媒體
對閱聽眾的承諾，這些製播規範主要的核心價值應該包括：事實與正確比速度重要、公正與多元、
獨立自主、服務公共利益、公平、尊重隱私、避免傷害與冒犯、保護兒童、對公眾負責等。

將民間團體的要求納入媒體的自律公約中。在媒體製播規範制訂過程中，廣泛徵詢專家與關心媒
體問題的民間團體意見，擴大公共參與。

落實民眾接近使用媒體權，接受批評與指教。開闢固定節目或網頁、部落格，接受民眾對節
目的批評，並由媒體主管直接面對觀眾的建議與批評，確實回應並改善節目品質，或可將外部公
評人或設立內部申訴委員會處理過的個案，在節目或網頁中公開討論。

29
（四）強制與鼓勵媒體自律

由於媒體自律機制本身時常無法自動發揮功能，政府應該立法強制媒體對產製內容的自律，自律
效果不彰就由依法適度介入；主管機關也應立法獎勵自律，多管齊下落實自律。

政府訂定法律確定共管問責機制，並予以適當規範。業者依法自我訂出相關標準，增強與公民團
體互動，政府就業者之實際表現依法予以獎懲。

對某些特定狀況，政府在執行管制之前，應請媒體業者先自行提出規範，再透過公聽會取得公民
認同，最後由主管機關確認並訂定之。

積極增強共管精神，輔助既有之媒體聯合組織及專業團體，如新聞評議會、記者工會、協會等，
加強媒體自律。

（五）提升媒體傳播專業和倫理教育

媒體應加強對從業人員更精進的專業和倫理教育，使媒體經營者及從業人員能隨時以正確態度、
同理心及專業精神從事媒體事業。

透過共管問責機制，轉變媒體業者經營理念，強化媒體積極之社會功能。

民間團體和政府主管機構應該積極推動媒體倫理之提升：

將員工訓練併入換照營運計畫書面審查評分項目內；

將員工訓練的內容與次數以及參與人員的層級與人數作為換照標準；

協調業者進行員工在職訓練，強化多元文化素養，及對弱勢群體與人權報導之認識。

進行傳播學院的教育改革。傳播教育必須加強公共理念，應培養學生不同的價值判準，體認媒體
為促進多元社會相互瞭解與尊重的重要平台。

二、政府監理內容之改革

在對媒體內容的問責共管機制裡，相關廣電法規之中訂定的規章及其授權公權力的執行監
理作用在於，法律責成了媒體業者成立個別至集體的自律組織，訂定自律公約，若個別至集體業
者有違反自律公約之虞，由公民合法諮詢參與機制進行審核與判斷，結果作為主管機關依法裁罰
與執照申撤換的依據。目的在國家應該高度自我節制，以減少管制為最高指導原則，先讓媒體確
實發揮其主動自律的自我管制，再輔以公民管制，最後的手段才是政府直接管制，以達到更有效
規範且競爭自由的媒體市場。

建議：

30
（一）政府應作為民眾反應意見管道

在問責共管機制裡，除了媒體自我監督、公民監督之外，政府也應作為協力監督媒體表現的組織
之一。這是問責機制中的協作問責精神，指涉管理機關與外部問責組織協力監督媒體表現的組
織。通傳會於 2009 年啟動民眾對傳播內容申訴的網路通道，以及推廣民眾申訴意識的作法，其
意義在發揮協作管制對媒體自律影響的可能性。

（二）法律對內容管制應作出更明確規範

當業者沒辦法做到自律的時候，政府應依法處理，進行適度管制，在這之前管制必須有清楚的法
律規則，因為法律規則清楚，透過理性計算，業者才能將經營上不可控制的因素降至最低。當管
制的規則越明確，管制的措施越果決，對市場的干擾程度便能達到最少。

對於媒體內容的更明確規範，最重要的還是在立法之前，在具體規範與適度放寬之間，都還是需
要業者、公民、主管機關，經過謹慎詳細的評估和討論達到共識，才能推動。

（三）政府是對不自律也不接受他律的最後管制

監理管制機關必須以公權力政策工具，例如提出警告、處罰，執照評鑑及申撤換等作為媒體內容
自律機制運作的間接壓力與最後手段，處理過程與標準也要公開透明，也就是政府是對不自律也
不接受他律的最後管制。

三、公民監督媒體內容之改革

監理媒體必須結合自律與他律，而自律不能只靠媒體，他律也不能僅靠政府，兩者都需要
民間社會與一般公民的參與，都需要以公眾參與為精神，建立媒體改造的公民監督機制和意見表
達管道。具體而言，就是實踐公民參與審議媒體機制的制度化，健全公聽會等審議式民主的共管
形式，消弭媒體政策過程的民主落差，促使公民團體扮演監督媒體內容的主導角色。公民團體的
加入，可以讓主管機關對於媒體內容的監理更客觀，以此降低管制機關主觀意見，也使監理媒體
更具公信力及可信度。

建議：

（一）公民監督法制化

唯有透過立法，給予公民參與審議媒體內容機制，具有一定的決策權，甚至是具有主導的角色，
再加上決策結果可以作為媒體執照申撤換或進行裁罰的重要依據，對媒體問責共管機制才能發揮
作用。因此，必須有一套完善的法律規範，一切都於法有據，否則缺乏法律正當性將很難令媒體
業者信服，而目前相關法令上對於公民參與，不管是在監督媒體營運或是內容產製方面，皆無明
確規定。

（二）公民參與媒體自律

公民必須納入媒體內部自律機制，逐步讓公民團體的意見進入到媒體，去改變媒體的組織文化，
這個改變不是監理機關要用法律去規定它，而是出自於讓媒體去傾聽公民團體的聲音。媒體與公
民團體之間，其實就是互相教育的過程，透過對話而拉近了共識，在 2006 年衛星電視公會新聞
自律委員會成立的第一場會議，媒體與公民團體劍拔弩張，之後每每耗上大量時間精力開會溝
通。這背後媒體權力的傲慢、以及業者預期外的盲點，也都在一次次爭執中逐漸平衡；公民團體

31
也在進步，開始瞭解媒體的生態，會篩選出比較有價值的客訴，與媒體進行約二三個小時的深度
互動。

（三）公民參與監理媒體

傳播政策制定、執行內容監理過程中，必須將公民諮詢委員會制度化，使公民對於媒介內容有合
法諮詢地位，提供公民參與空間，廣納社會不同理念與觀點，提升行政周延度。政府主管機關應
該完全劃出行政監控的範疇之外，改由民間社團、地方團體、公益基金會、媒體專業組織及學術
社群，共同組成準官方監管機構掌理，政府方面則應制定必要的法令，提供民間監管所需的規範
依據與適當制裁手段。

就傳播內容規範與更換執照等主管機關監理項目，必須設立公民審議內容諮詢委員會，甚至擴大
現行諮詢會議的 11 人至 17 人的會議規模，分工讓不同類型的媒體內容會有不同屬性的公民團體
參加，並廣納各類型的公民團體以提出多元意見，並具有一定決策權。而公聽會與相關諮詢會議
應廣泛邀請各界公民團體，重大公聽會應至少於一個月前，透過電子及平面媒體對外公布會議相
關資訊。

公民審議式民主仍有缺陷，是需要共同完善克服的。公民團體仍舊難與財團遊說力量匹敵，而在
參與媒體政策制定時遭遇許多困難。此外，由社會各種利益團體參與的媒體內容監督制度，往往
代表主流意識型態的強勢利益團體，容易成為當中最具影響性的力量，導致社會主流價值在這當
中壓迫另類觀點。如何透過制度設計，使得弱勢團體的意見與權利在此一參與過程中獲得確保，
將形成另一重要課題。

（四）公民監督資訊公開透明

在媒體公共問責層面，應責成媒體內容產製過程和申訴案件，以及政府監理媒體內容的資訊和過
程公開透明，接受公民監督。包括明確要求業者要備齊公開視察檔案，以昭公信；邀請各領域專
家學者代表參與，以落實意見公開交流，達到實質參與的意義；主管業管的相關內容監理、審核
進度、政策法規、會議紀錄等，均由隨選視訊或網路、建立資料庫，公開全文資訊。藉由資訊公
開透明化的過程，樹立政府威信與專業，以降低民眾、甚至業主對政府的質疑與不信任感。

（五）公民參與媒體改造

1. 積極推動公民支持媒體改革。現在各領域的公民團體即使已積極參與台灣媒體觀察教育基金
會、卓越新聞獎基金會、公民參與媒體改造聯盟、新聞公害防治基金會、台灣新聞記者協會
等，但是大多數的公民即使都知道主要傳播管道有受到寡占，公民沒有太多優質收視的選擇，
公民還是被動的接受這些收視權益或內容，不然就是冷漠的近用其他傳播管道，放任媒體亂
象繼續存在，參與媒體改革的仍算少數在辛苦推動。於是必須積極的推動公民支持媒體改革，
公民必須維護自己的權力，增加公民的共識並化為行動，畢竟媒體改造不能只靠媒體自律、
良善的媒體政策擘劃也不能只靠政府或政治人物，兩者都需要民間社會與一般公民的參與才
能達成。

2. 結合非政府組織推動媒體改革，民間有關媒改組織應相互之間長期串聯以關注媒體改革議
題，就可以成為一股動力。媒改議題特別困難之處在媒改不能沒有媒體，常常媒體會是比較
敵視或是不友善態度對待媒改議題，目前來說可能民間媒體改革推動者偶爾可以在報章發表
一些評論，但是就輿論力量來說還是太少。平常民間團體也需要更多討論與溝通，定期召開

32
 媒體公民會議，透過各個公民團體討論，形塑出較好的媒體改革方案，將來提出訴求或遊說
的時候，將不僅只有媒體改革團體推動，還有更多 NGO 加入其中。

3. 吸引公民關注媒改議題。媒改論述需強調和民眾深切有關的議題，爭取關心媒體改革的公民
支持。

4. 公民抵制媒體運動。針對台灣媒體內容亂象，在政府的管制與規範外，台灣民眾作為消費者，
對於是否接受這種產品，可以自我決定，由民眾自覺抵制媒體的商品，進而被多數閱讀人視
為不適合的媒體，也會造成其商業的損失，也是在要求政府出面管制之外，督促業者多所節
制的關鍵之一。過去蘋果日報曾經因為刊登過於血腥照片，遭到婦女團體批判，超商因此下
架一天，是全民抵制媒體最好的運動。

（六）教育公民媒體識讀能力

台灣的民眾對電視或媒體在社會的功能角色，其實沒有什麼概念，所以長期下來閱聽眾已經被廣
電媒體迷幻，以為這是娛樂的工具，其實早已就有人發起關機、拒看，抵制媒體等運動，但效果
如何卻有限。主要原因是，現在的閱聽人沒有自覺，呈現的收視率似乎都在獎賞鼓勵煽腥的媒體、
懲罰不灑狗血的媒體，那不擇手段衝高收視率或閱報率的惡質媒體內容炒作模式，就不可能有結
構性的改變，媒體他律也難奏效。

實際上，公民對媒體內容的認知敏銳度是可以培養的，因此應強化社會大眾對傳播媒體的瞭解，
例如可以在教育方面，落實媒體識讀之政策，使閱聽人明辨煽色內容之真實意義，也可提升社會
整體風氣。況且，法令及行政措施的對媒體內容限制實屬工具性之手段，能改善業者單方面之行
為，較具短程效益；而媒體識讀能力的培養，則是強化閱聽人自主性，使其較不易被錯誤媒體訊
息誤導，較具長程效益。甚至，可以教育民眾不僅擁有批判力，也擁有讚賞力，媒體不錯的呈現
也能夠用讚賞的方式支持。

1. 媒體素養課程應納入正規教育。必須將媒體素養的學習納入中小學社會科領域中與公
民素養有關的課程、可規劃於師資培育課程中增加媒體素養課程，以及，納入九年義務教育指考
科目的公民與社會使學生能認識媒體，瞭解媒體公民權之內涵及其重要性，並能實踐媒體公民
權，包括近用媒體、監督媒體及保護個人隱私等權利。

2. 補助及鼓勵透過非正規教育管道，推動全民媒體素養教育。教育部及其他相關部會應
補助及鼓勵非營利組織、公民團體或社區大學，廣開媒體素養課程或工作坊，提供各級教師及公
民參與學習，透過審議式民主的社會教育，以提升公民媒體素養，運用公民力量督促媒體提升內
容品質。推動媒體改革可以透過由下而上的管道，可以利用審議式民主方式討論，可以去推動媒
體改革重要的平台，民眾匯集媒體才會關心。

3. 增加產學民交流，發揮學術界影響力。國內學界應多從事傳播整體政策、數位匯流學
門研究和課程，以及和產業、主管機關、政黨智庫、公民進行更多的交流。因為政府雖然有責任
不過也是能量有限，公家單位也是多委託學術研究機構來達成，但是委託期程趕不上變化，學界
可以成為媒體政策和數位匯流的另一個能量。促使學界本身具有媒體管理能量，以民間監督媒
體、監督主管機關、監督公共媒體，要有認知學界是要有影子內閣的能力。

33
（七）公民監督媒體需要助力

他律其實是一盤散沙需要助力，政府應該給予公民監督媒體助力，這也是一種取之於民，用之於
民，支助閱聽人與媒體改革團體，啟動並結合一般公民力量，取得媒體改革之社會基礎。因此，
主管機關應該立法獎勵他律。

1. 運用廣電基金或是媒體基金補助媒體改革團體，經常性的收集民間的評鑑，基金的規範立法
基礎也是要永續性的；或是能夠取諸業者用諸業者，提供部份業者繳納的罰款，甚至運用預
算協助社會團體，使其更有效的推動及參與媒體改革。

2. 推動公民監督媒體可以由政府來做，例如，政府給予個別公民監督媒體小額酬賞，公民社會
不只可以有批判力還要有讚賞力，媒體不錯的呈現公民也能夠用讚賞的方式支持，透過一個
機制反映給媒體，民眾對媒體評論言之有物、舉證明確者，給予小額酬賞，民眾將比較有興
趣關注媒體，而且民眾反應是更直覺的，如果有時候對他們有呼應的話，或許就可以慢慢提
升對媒體的注意力；或者也可以將檢舉獎金可以從罰款的 4%變 20%，現在變成 1%，其實在
新聞局時代，有一個人就因為檢舉獎金拿了四萬八，是很好鼓勵公民監督媒體，甚至加入媒
體改革的方法。此外，過去新聞局曾建立的「兒少新聞監督平台」 ，提供平台鼓勵民眾共同監
督媒體，主管機關應該健全這類公民發聲的平台機制。事實上還有許多政府可以鼓勵公民監
督媒體的方法，等著主管機關去做。

四、保障媒體工作者勞動權

媒體照理應該是報導及傳播事實真相提供理性公共論壇的機構，然而由於媒體多受控於媒
體老闆，多以利益為導向，媒體經營階層主觀的價值取向為準則，媒體，尤其是所謂的新聞媒體
都不以追究真相為重要責任，反倒炮製種種假相，非理性但聳動的內容來擾亂視聽，賺取利益。
媒體愈來愈不憑藉傳播專業追究真相，而是著炒作議題來促發閱聽動機。於是媒體專業自主、形
象，近年來前愈來愈薄弱低落。再由於經濟社會整體不景氣，媒體彼此競爭激烈，媒體經營困難
甚至倒閉，大幅裁員減薪，嚴重影響媒體工作者生存權益及勞動權。

建議：

（一）規定媒體必須訂立編輯部公約，以保障專業自主權。

為落實新聞及節目製作自由，保障專業精神，在製播新聞及節目時，任何人都不得干預新聞及節
目公正、客觀、多元之基本精神，更不得以任何違反專業精神之理由干預專業與自律空間。因此，
我們主張應立法要求各媒體單位由全體從業工作人員推派代表與媒體資方共同簽訂製播公約，規
範各媒體單位在製播新聞及節目相關內容時，任何人都不得干預專業與自律空間，藉以保障新聞
自主之權利，提高新聞記者的自主意識。

（二）保障勞動條件

當前媒體在實際運作時，普遍有違反勞基法相關規定之情形，例如要求超時工作但又不給予加班
費等等。媒體工作者勞動條件之基本保障，為媒體內容品質之根本。因此，媒體之主管機關應設
法落實媒體單位之勞動安全檢查，並將員工勞動條件保障與在職訓練等制度與執行成效，明文列
為媒體申請執照、換照、與評鑑等之考量項目之一。

（三）規定媒體財務透明

近年來許多媒體業者以「大環境景氣不佳」為由，逕自結束媒體經營，或大幅裁員減薪。然而基

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層新聞工作者長期以來未能瞭解營運狀況，更無法參與經營，卻必須承受媒體經營困境的最終苦
果，因此有必要立法要求媒體定期公布財物報表，並列為換照條件。

（四）增強外部監督機制

藉由外部監督要求媒體專業及自律，使公民的意見得 以充份表達，藉此維持媒體獨立性。
例如，在 2009 年 8 月結束 70 期紙本轉戰網路平台的《目擊者雜誌》，看守了媒體環境，也述說
了在媒體環境不佳中不放棄希望的各種信念與專業努力。

（五）.成立媒體工作者保護基金

以提供協助媒體從業人員進行司法訴訟和權益保障的費用補助，例如在為維護符合基金設立宗旨
之合法權益而進行司法訴訟時，得向基金執行委員會提出書面申請，過去臺灣新聞記者協會記者
有訂立保護基金暫行辦法，或可由相關的廣電影視發展基金提供支應。

五、保障被報導當事人權益

對於傳播內容涉及侵害當事人隱私權及人格權時， 目前幾乎並沒有明確的規範加以處理。
通常只仰賴法令對個案判斷是否合法，媒體報導也游走在法律邊緣，出現許多流言報導以及言論
不代表本台立場之宣示。相對的，媒體的傳播內容卻傷害到被爆料者，被爆料者權益似乎沒有保
障。

建議：

（一）強化媒體內容事實查證

媒體的八卦、評論、敘述內容不實、缺乏查證現象不勝枚舉，耳熟能詳的例子就是公眾皆
已有認知到，有線電視頻道的政論節目好幾回違法對偵查中的司法案件評論並引導、指揮辦案，
對民主、人權、司法傷害甚大。不過，《衛星廣播電視法》立法時考量科技匯流與跨國界發展需
求，對有線電視頻道採低度管制，不像無線資源屬於公眾，法規層級也就不同，有線電視頻道不
適用規範無線電視與廣播不得評論偵查中的司法案件的《廣播電視法》第二十二條條文。雖然媒
體大量的播放內容，不能擔保沒有錯誤，甚至不能擔保樣樣都經過仔細查證，但是媒體必須向閱
聽人擔保所製作的內容是媒體有理由確信為真實的消息才是。，以下是我們針對媒體內容事實查
證，提出幾項改革建議：

1. 在完成修法之前，主管機關加強落實目前透過行政指導，發函請新聞媒體謹慎處理；並針對
偵查不公開的司法案件的報導或評論，涉及記者主動刺探或司法內部有人主動透露，透過行
政協助移請相關檢調單位處理；以及先引入公民審議機制，加強監督新聞性的節目。

2. 必須繼續研擬適當的新聞查證法律規範：

(1) 規定有線電視頻道，製播新聞「違反事實查證原則」納入處罰標的。就現今台灣媒體亂象、
新聞欠缺公正客觀的表現，顯現頻道經營者自律與他律表現不佳，而大法官五○九號解釋文
也認定當新聞自由與言論自由產生衝突時，事實查證應作為新聞製播之原則。

(2) 規定有線電視頻道，
「製播新聞與評論，應符合事實查證及公平原則」
，建立新聞從業者應有

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 的職業道德與專業倫理，宣示性的鼓勵新聞製作遵守事前查證以及平衡報導責任。

（二）落實報導錯誤的更正權及回覆權

1. 必須先落實報導錯誤的更正權及回覆權。除了誤報或出錯之媒體既時更正動作，並透過媒體
平台鄭重更正與道歉，納入媒體自律規範，另方面將來主管機關在執法上可更為積極援引相
關法條精神，落實近用原則。

2. 制定清楚的程序辦法，讓媒體內容當事人得以循行政管道向業者提出更正與答辯要求。更正
權與答辯權是媒體內容當事人權益受損時的最快救濟管道，在我國現行法規有所規範，有關
條文多為聊備一格，並無配套措施，加上廣電結構的長期扭曲，條文的精神多不受業者重視，
因此基本原則的法令具文需要制定補強。

（三）落實適當限制媒體使用個人資料

2010 年 4 月立法院三讀通過了《個人資料保護法》
，明訂媒體若因公益目的而蒐集個人資料，做
為新聞報導之用，可免除告知當事人的責任，另外亦明訂若在公開場所或公開活動中蒐集、處理
或利用的影音資料，只要沒有與個人資料結合，就不適用《個資法》規定，否則違者可處兩萬元
以上、二十萬元以下罰鍰。 《個人資料保護法》的立法益處在於提醒媒體，無關的個人資訊，媒
體不應有披露免責的權利或自由；其重要精神，就是使用個資需有特定目的，該部分必須具體。
例如，媒體蒐集個資就是用於新聞報導，不適宜用作行銷等目的。不過，實際上現行法律對媒體
不當洩漏個資情況，在廣電法規、刑法之妨害祕密罪、妨害名譽與誹謗罪等，均有可管可罰規定，
不是無法可管。眾多關於個人資料保護的相關法規，有時甚至疊床架屋，缺乏的是將現在「立法
從嚴，執法從寬」的狀況，從而具體完善適當限制媒體使用個人資料的保護機制。

（四）司法維護被報導者權益

在行政救濟尚未完善立法階段，藉由司法機關公平透明的調查，是最能呈現媒體內容事實真相，
以及給予被報導者保障的方法，然而根據統計研究，發現媒體被告毀謗，定期就是固定賠償一定
範圍的金額，這些賠償金額在成本支出的範圍內，因此即使在受到懲罰，媒體仍然繼續不顧被報
導者權益。

由於在「新聞自由」與「保障人權」之間，在「言論自由」與「名譽基本權利」之間的分際有相
當爭議；媒體混淆「新聞自由」與「言論自由」，不遵守大眾傳播媒體之專業準則；司法救濟有
階級性差異的結果；乃至法律走向毀謗除罪化等等使得司法維護被報導者權益上效益極為有限。
國家通信傳播委員會及相關政府機構應積極研擬相關的周詳法律來有效保障被報導者的權益。

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年 04 月 28 日。

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附錄一：國會及電視媒體改革研究計畫座談會及專訪記錄

一、國會改革部分

時間 參與之專家學者

第一次座談會 2009 年 02 月 16 日 蕭新煌教授（中央研究院社會學研究所）

黃長玲教授（國立台灣大學政治學系）

林繼文教授（中央研究院政治學研究所籌備處）

劉靜怡教授（國立台灣大學國家發展研究所）

顏厥安教授（國立台灣大學法律學院）

第二次座談會 2009 年 03 月 23 日 林繼文教授（中央研究院政治學研究所籌備處）

陳英鈐教授（國立中央大學法律與政府研究所）

陳昭如教授（國立台灣大學法律學院）

吳叡人教授（中央研究院台灣史研究所）

第三次座談會 2009 年 03 月 27 日 廖達琪教授（國立中山大學政治學系）

黃秀端教授（東吳大學政治學系）

張文貞教授（國立台灣大學法律學院）

第四次座談會 2009 年 04 月 08 日 王業立教授（國立台灣大學政治學系）

廖福特教授（中央研究院法律研究所籌備處）

黃國昌教授（中央研究院法律研究所籌備處）

第五次座談會 2009 年 04 月 15 日 黃惠萍教授（國立台灣師範大學社會教育學系）

黃靖惠教授（國立台灣師範大學社會教育學系）

第一次專訪 2009 年 04 月 27 日 羅傳賢教授（前立法院法制局局長）

第二次專訪 2009 年 05 月 04 日 林濁水先生（前立法委員）

第六次座談會 2009 年 05 月 11 日 何宗勳先生（公民監督國會聯盟執行長）

翁敏皓先生（立法院法案助理）

陳曼麗女士（台灣婦團全國聯合會常務理事）

60
第三次專訪 2009 年 06 月 02 日 柯建銘委員（民進黨立法院黨團總召集人）

第四次專訪 2009 年 06 月 08 日 邱訪義教授（中央研究院政治學研究所籌備處）

第五次專訪 2009 年 06 月 17 日 何佩珊女士（柯建銘委員辦公室主任）

第六次專訪 2009 年 06 月 24 日 林益世委員（國民黨中央政策會執行長）

第七次專訪 2009 年 11 月 24 日 王業立教授（國立台灣大學政治學系主任）

第八次專訪 2009 年 11 月 30 日 黃秀端教授（東吳大學政治學系主任）

第九次專訪 2010 年 1 月 22 日 王塗發教授（前立法委員）

第十次專訪 2010 年 1 月 28 日 顧忠華教授（公民監督國會聯盟理事長，國立政治

大學社會學系）

二、電視媒體改革部分

時間 參與之專家學者

第一次座談會 2009 年 02 月 16 日 馮建三教授（國立政治大學新聞學系）

劉靜怡教授（國立台灣大學國家發展研究所）

黃長玲教授（國立台灣大學政治學系）

洪貞玲教授（國立台灣大學新聞研究所）

管中祥教授（媒體觀察教育基金會董事長，國立
中正大學傳播學系）

翁秀琪教授（國立政治大學傳播學院）

第二次座談會 2009 年 02 月 27 日 李丁讚教授（國立清華大學社會學系）

施俊吉教授（中央研究院人文社會研究中心）

第三次座談會 2009 年 03 月 13 日 魏玓教授（國立交通大學傳播與科技學系）

羅世宏教授（國立中正大學）

劉昌德教授（國立政治大學新聞學系）

第四次座談會 2009 年 04 月 15 日 黃惠萍教授（國立台灣師範大學社會教育學系）

61
 黃靖惠教授（國立台灣師範大學社會教育學系）

第五次座談會 2009 年 04 月 24 日 陳炳宏教授（國立台灣師範大學大眾傳播研究

所）

戴伯芬教授（輔仁大學社會學系）

蔡友月教授（中央研究院社會學研究所）

第六次座談會 2009 年 04 月 28 日 李琪明教授（國立台灣師範大學公民教育與活動

領導學系）

劉美慧教授（國立台灣師範大學教育學系）

第一次專訪 2009 年 06 月 08 日 劉孔中教授（中央研究院法律研究所籌備處、前

國家通信傳播會委員）

第二次專訪 2009 年 07 月 03 日 彭芸主委（國家通信傳播委員會主任委員）

第三次專訪 2009 年 07 月 09 日 石世豪教授（國立政治大學新聞學系， 前國家

通信傳播委員會副主任委員）

第四次專訪 2009 年 07 月 14 日 鍾起惠委員（國家通信傳播委員會）

附錄二：國會及電視媒體改革研究計畫座談會及專訪記錄逐句稿（篇幅極大，另製作成光碟，
備索）

附錄三：國會及電視媒體改革研究計畫建議案初稿樣張

本建議案初稿有詳細腳註標明分析及建議出處，在定稿時將腳註全數刪除，全部條例於參考文
獻中，並詳列參與本計畫座談及專訪者姓名及座談訪談時間。以下為初稿樣張。

若議事未加以規範而將暴力辱罵的質詢刪減，媒體議事轉播會成為立法

委員另一個政治表演場域。

4.建議：設立國會頻道。

（1）全程轉播院會與委員會會議，使民眾更清楚的知道立法委員在國會

的表現。以香港立法會為例，其資訊公開透明，人民在家即可透過電

視及網路取得立法會議事的即時訊息。3

（2）應仿照美國負責轉播國會議事的「C-SPAN」（Satellite Public Affairs

Network），專屬一個頻道每天播放委員會或立法委員問政的狀態，當

3
陳曼麗會議發言紀錄。

62
 然一方面選民可以看見立法委員的表現，另方面也會成為你的對手拿

來做攻擊。有個實際碩士研究案例，有些地方頻道會播放縣市議會問

政實況，曾經苗栗縣當地有線電視頻道轉播縣議會問政，觀察發現縣

議員因為轉播關係變得理性問政，後來取消轉播議員質詢又開始吃檳

榔罵髒話了。4 即使國會議事收視率不會太高，但是至少給想要看的

民眾，有機會瞭解立委之表現，也可以讓民間監督的團體有機會透過

電視轉播來觀察。5

（二）國會資訊公開便利化

1.現有立法院的相關資訊大部分已公開，不過缺陷在例如監察院的立委財

產申報公布機制，觀察者需要一筆一筆查詢，不但取得不便，也欠缺持

續追蹤的能量，實有待改進，6必須強調的是供應管道是使資訊能和選

民互動，而非公開了但卻故意遮掩。7

2.建議：應強化網站資訊功能（e-friendly congress）。國會本身應將資訊加

值供外界利用，8在立法院網站，應從「使用者是一般民眾」的角度出

發，首先以更深入淺出的網頁架構和用語，來達到資訊傳遞的目的；其

次應該增設網站導覽功能、全網站檢索系統；再來建立公共論述空間，

甚至提供線上民調的機制；9最後，檔案格式應一致且方便民眾取用。
10

3.建議：應設立類似立法服務中心的單位。11此中心向一般社會大眾開

放，由立法院職員擔任，而工作在一定的紀律與利益迴避要求下，平時

除了可以進行一般法律問題解答、指導民眾上國會圖書館網站查詢立法

進度外，最重要的就是協助社會各界了解立法院的立法過程與實際運

作，使人民瞭解如何合法的親近立法院，以及正確運用立法院資源。

4.建議：立法院報告書本取得應簡便。立法院現有的專案報告書、公報、

預算書等皆能在網路上搜尋取得，不過在使用的需求上各有不同，以前

立法院會就各法律修正案編輯法律修正彙編，讓各執行部門、團體及人

4
王業立會議發言紀錄。
5
黃惠萍、翁敏皓會議發言紀錄。
6
王業立、黃秀端會議發言紀錄。
7
廖達琪會議發言紀錄。
8
張文貞會議發言紀錄。
9
黃榮護等，「立法資訊的建置與透明化之研究」，立法院綜合研究計畫，立法院委託研究，2001。
10
公民監督國會聯盟，＜立法院行政六大缺失＞，監督國會週報第 12 期。
11
鄭明德，＜立院應設置立法服務中心 ＞，《中國時報》時論廣場版，2002 年 2 月 21 日。

63
 民，搞懂立法意旨，12現仍應提供相關工作者或觀察者申請取閱。

（三）議事紀錄應透明完整公布

1.公開與透明是實踐民主政治的要義。政治能公開，才能批評、才能求公

平，才能論標準，才能論是非，才能使機會均等。資訊的透明會降低民

眾的不確定性，自然會減少關說與行賄的動機，也會減少當權者弄權之

機會。同時政府資訊之公開，亦可增進人民對公共事務之瞭解、信賴，

並促進人民對政治的參與。而一個邁向正常化之國會，除了其前文以提

出政黨協商應透明化、投票應記名之外，還有所有立委參與之委員會與

院會的出缺席記錄也應公開。13

2.建議：議事紀錄應透明且完整公布。委員出席在立法院上班，監督施政

並審查研議每項與人民福祉、國家前途有關的議案應是其主要職責。14

因此應在《立法院議事規則》中增列所有立委參與委員會與院會的出缺

席記錄之出缺席狀況，均應公開並上網公布，以及各項議事紀錄均應完

整公布，15建立議事紀錄資料庫，以使議事相關資訊透明，提供公民監

督及查詢。16

（四）應提升公民民主素養

1.台灣民眾皆是投完票就回家，沒有發揮真正監督力量。台灣民眾不應只

做為選民，更應作為民主真正的主人，民主才會深化，政治人物也才會

有所警惕。17當我們談論到投票習慣、不注重小黨、政治忽視少數、公

民社會尚未形成、不注重公民社會、社群沒有擴大等問題，其實我們的

社會習慣討論主流議題，對非主流議題、公共議題卻少有關心。例如，

整個學校教育也沒有提醒大眾對非主流議題重視，造成公民社會反而成

為弱勢。18

12
謝東儒，＜議事透明與國會自律＞， 《國會改革系列公聽會》 ，2008 年 4 月 14 日，頁 2，
http://www.ccw.org.tw/wp-content/uploads/2008/04/20080414-record.pdf。
13
黃秀端，2007，＜國會正常化的課題與條件＞， 《從台灣民主化到國家正常化：群策會論壇紀
實》，台北：財團法人群策會，2007 年 12 月，
http://advocates.tomeet.biz/wooooa/ezcatfiles/advocates/img/img/41/788615108.doc，最後檢
視日期：2009 年 8 月 1 日，頁 5。
14
王孝聖，＜立委綁在國會 我舉雙手贊成！＞， 《中國時報》時論廣場 A15 版，2008 年 4 月 1
日。
15
公民監督國會聯盟，＜立法院行政六大缺失＞，監督國會週報第 12 期。
16
黃惠萍會議發言記錄。
17
陳誼芩，＜新國會開張 公督盟加速推動資訊公開＞，環境資訊中心，2008 年 2 月 1 日，
http://e-info.org.tw/node/30258，最後檢視日期：2009 年 7 月 30 日。

64
18
劉靜怡會議發言記錄。

65