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PARTE 1
1- CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO:
A compreensão do que vem a ser organização passa a ser fundamental para entender onde e
como a Administração atua.
A Teoria das Organizações (TO) é o campo do conhecimento humano que se ocupa do estudo
das organizações em geral. Por seu tamanho e pela complexidade de suas operações, as
organizações, ao atingirem um certo porte, precisam ser administradas e a sua administração
requer todo um aparato de pessoas estratificadas em diversos níveis hierárquicos que se ocupam
de incumbências diferentes.
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Noções de Administração Pública ‐ Juliana Godoy
Os administradores são responsáveis pelas organizações e pelos recursos que elas utilizam
para alcançar objetivos organizacionais.
Vivemos em uma sociedade de organizações, em que quase tudo que se produz é feito dentro
de organizações: carros, roupas, alimentos, livros, revistas, remédios, pesquisas, serviços,
comunicações etc.
Toda organização - seja ela industrial ou prestadora de serviços - precisa ser administrada
para alcançar seus objetivos com a maior eficiência, economia de ação e de recursos e ser
competitiva.
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A abordagem de Chiavenato (2008) simplifica o processo administrativo. A tarefa da
Administração é interpretar os objetivos propostos pela organização e transformá-los em ação
organizacional por meio de:
planejamento,
organização,
direção e
controle de todos os esforços .
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Diferentes conceitos de Organização
Não temos o objetivo de detalhar cada uma das teorias desenvolvidas ao longo do século XX
sobre Administração, mas sim apresentar dois momentos marcantes do mercado onde as
organizações estão inseridas. Isso facilitará a compreensão das mudanças ocorridas na forma de
administrar as organizações. Durante o século XX a mudança de paradigmas entre a Era
Industrial e a Era da Informação trouxeram mudanças em todos os tipos de ambiente –
competitivo, tecnológico, econômico e social.
Era Industrial
A substituição das ferramentas pelas máquinas, da energia humana pela energia motriz e do
modo de produção doméstico pelo sistema fabril constituiu a Revolução Industrial; revolução, em
função do enorme impacto sobre a estrutura da sociedade, num processo de transformação
acompanhado por notável evolução tecnológica.
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No início do século XXI ,a Revolução Industrial continua evoluindo, fazendo a sociedade humana
ingressar na era pós-industrial, caracterizada pela predominância das atividades de serviços em
relação às agrícolas e industriais. Ao mesmo tempo, continua em marcha a Revolução digital que
marca a Era da Informação.
Segue resumo das principais mudanças de paradigmas que ocorrem na passagem para o século
XXI
A tarefa administrativa nos próximos anos será incerta e desafiadora, pois deverá ser atingida por
uma infinidade de variáveis, mudanças e transformações carregadas de ambigüidades e de
incertezas.
O administrador se defrontará com problemas multifacetados e cada vez mais complexos do que
os anteriores. Sua atenção será disputada por eventos e por grupos, situados dentro e fora da
organização, que lhe proporcionarão informações contraditórias que complicarão seu diagnóstico
perceptivo e sua visão dos problemas a resolver ou das situações a enfrentar: são as exigências
da sociedade, dos clientes, dos fornecedores, das agências regulamentadoras; são os desafios
dos concorrentes, as expectativas da alta administração, dos subordinados, dos acionistas etc.
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Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas tenha sido
inteiramente abandonada.
O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país de forma absoluta, não aceitando limites
entre a res publica e a res principis. Ou seja, a “coisa pública” se confundia com o patrimônio
particular dos governantes, pois não havia uma fronteira muito bem definida entre ambas.
Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano,
e os seus auxiliares, servidores, possuiam status de nobreza real. Os cargos eram considerados
prebendas, ou seja, títulos passíveis de negociação, sujeitos à discricionariedade do governante.
Este cenário muda no final do século XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se
tornam dominantes. Mercado e Sociedade Civil passam a se distinguir do Estado.
Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se inaceitável, pois não mais
cabia um modelo de administração pública que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos.
Corrupção/nepotismo (protecionismo/filhotismo/coronelismo).
Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a
corrupção e o nepotismo patrimonialista. No Brasil a reforma burocrática se deu em 1930 no
governo de Getúlio Vargas.
Constituem princípios orientadores do MODELO BUROCRÁTICO:
a profissionalização,
a idéia de carreira,
a hierarquia funcional,
a impessoalidade,
o formalismo,
o poder racional legal.
Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles
dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso, são empregados controles rígidos dos
processos como, por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento aos
cidadãos.
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caso dos sacerdotes e das lideranças, no âmbito das instituições, como os partidos políticos e as
corporações militares.
Uma sociedade, organização ou grupo que depende de leis racionais tem estrutura do tipo legal-
racional ou burocrática. É uma burocracia.
A autoridade legal-racional ou autoridade burocrática substituiu as fórmulas tradicionais e
carismáticas nas quais se baseavam as antigas sociedades. A administração burocrática é a
forma mais racional de exercer a dominação. A burocracia, ou organização burocrática, possibilita
o exercício da autoridade e a obtenção da obediência com precisão, continuidade, disciplina, rigor
e confiança.
Portanto, todas as organizações formais são burocracias. A palavra burocracia identifica
precisamente as organizações que se baseiam em regulamentos. A sociedade organizacional é,
também, uma sociedade burocratizada. A burocracia é um estágio na evolução das organizações.
De acordo com Weber, as organizações formais modernas baseiam-se em leis, que as pessoas
aceitam por acreditarem que são racionais, isto é, definidas em função do interesse das próprias
pessoas e não para satisfazer aos caprichos arbitrários de um dirigente.
O tipo ideal de burocracia, formulado por Weber, apresenta três características principais que
diferenciam estas organizações formais dos demais grupos sociais:
• Formalidade: significa que as organizações são constituídas com base em normas e
regulamentos explícitos, chamadas leis, que estipulam os direitos e deveres dos participantes.
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• Hierarquia e individualismo - A hierarquia divide responsabilidades e atravanca o processo
decisório. Realça vaidades e estimula disputas pelo poder.
• Mecanicismo - Burocracias são sistemas de cargos limitados, que colocam pessoas em
situações alienantes.
CARACTERÍSTICAS:
DISFUNÇÕES:
perda da noção básica de sua missão “servir a sociedade”;
o controle , a garantia do poder do Estado transforma-se na própria razão de ser do
funcionário;
ineficiência e auto-referência;
incapacidade de voltar-se para o serviço dos cidadãos;
clientelismo e o fisiologismo;
Na segunda metade do século XX, começam a surgir as ideias de uma nova filosofia
administrativa: a Administração Pública gerencial, que se contrapõe ao modelo
burocrático.
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Enquanto a Administração Pública burocrática pressupõe uma racionalidade absoluta, A
Administração Pública gerencial pensa a sociedade como um campo de conflito, cooperação e
incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas,
que afinal se expressam na Administração Pública.
Nestes termos, o problema não é o de alcançar a racionalidade perfeita, mas de definir, nas
instituições, práticas administrativas suficientemente abertas e transparentes, de forma a garantir
que o interesse coletivo na produção de bens públicos ou quase-públicos pelo Estado seja
razoavelmente atendido.
Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem
livremente na compra de seus produtos das e serviços, a receita do Estado deriva da
cobrança compulsória de tributos.
Enquanto a administração privada está voltada para o lucro e para a maximização dos interesses
dos acionistas, esperando-se que, por intermédio do mercado, o interesse coletivo seja atingido, a
Administração Pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público.
CARACTERÍSTICAS:
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descentralização/funcional: transferência de atividades para autarquias, empresas
públicas, sociedades de economia mista e fundações
princípios da racionalidade administrativa: planejamento e orçamento,
descongestionamento das chefias executivas (desconcentração/ descentralização),
delegação de competência e informação no processo decisório;
sistematização, coordenação e controle.
DISFUNÇÕES:
CARACTERÍSTICAS:
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perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos
públicos.(art. 48,IX)
instituição do Regime Jurídico Único, para servidores da União, Estado, Municípios, DF;
retirada da flexibilidade operacional da Administração Indireta, ao atribuir às fundações e
autarquias normas de funcionamento idênticas às que regem a Administração Direta.
RESULTADOS E DISFUNÇÕES
CARACTERÍSTICAS:
Definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade;
Garantia de autonomia do administrador na gestão de recursos humanos, materiais e
financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos
contratados;
Controle ou cobrança a posteriori de resultados;
Competição administrativa no interior do próprio Estado, concorrência entre unidades
internas;
Descentralização e redução dos níveis hierárquicos;
Ênfase em resultados (fins), e não em processos ou procedimentos (meios);
Inspira-se na administração de empresas privadas sem se confudir com elas;
Vê o cidadão como contribuinte de impostos e cliente dos serviços;
Fim da obrigatoriedade de Regime Jurídico Único, permitindo-se a volta de contratação de
servidores celetistas;
Exigência de processo seletivo público para administração de celetistas e a manutenção do
concurso público para admissão de servidores estatutários;
Classificação de carreiras de Estado, formadas principalmente por servidores estatutários
no núcleo estratégico do Estado, e carreiras de empregados celetistas, utilizados na
Administração Indireta e nos serviços operacionais, inclusive do núcleo estratégico;
Planos de carreira estruturados em classes hierarquizada, segundo a natureza e a
complexidade das tarefas,fazendo-se a distribuição escalonada dos cargos e empregos
entre as classes e a promoção na carreira baseada em avaliação de desempenho e
aprovação em cursos específicos;
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Limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor equivalente
percebido na ativa;
Limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos Poderes,
inclusive vantagens pessoais, à remuneração dos Ministros do STF;
Deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da
sociedade civil;
Novas modalidades de organização:
Agências reguladoras;
Agências executivas;
Organizações sociais.
Esse tipo de visão trouxe à tona debates em torno de quais modos de administração melhor se
adaptariam ao Estado moderno, que deveria atuar ante as demandas cada vez mais exigentes
dos usuários-cidadãos (BRESSER PEREIRA, 1998a).
As discussões acerca da lentidão e ineficiência dos Estados que mantinham, ainda no Século XX,
inclusive no Brasil. Seus aparatos sob a forma burocrática tradicional vieram confirmar as
limitações já expostas por inúmeros estudiosos desde a década de 1960.
Além de estar limitado por suas próprias deficiências (BRESSER PEREIRA, 1998a), o modelo
burocrático teria sofrido o ataque natural do tempo; ou seja:
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Esse fenômeno organizacional está orientado para a substituição do modelo clássico weberiano,
caracterizado pela burocracia tradicional, por um modelo mais flexível e mais próximo das
práticas de gestão do setor privado, conhecido como administração pública gerencial.
No Brasil, a tentativa de se implantar tais teorias se deu com a publicação do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), documento com uma série de diretrizes a serem
implementadas na administração pública brasileira.
A importância do tema reside no fato de que a Administração Pública em todo o mundo vem
experimentando um processo de profundas transformações, que se iniciou na década de 70,
formado por um conjunto amplo de correntes de pensamento, que formam a chamada “Nova
Gestão Pública” (do original em inglês NPM – “New Public Management”).
Contexto brasileiro
De fato, entre o período que vai de 1945 (final da segunda guerra mundial) e 1973 (ano do
choque do petróleo), a economia mundial experimentou uma grande expansão econômica,
levando este período a ser denominado de “era dourada”.
A partir dos anos 70, o ritmo de expansão da economia mundial diminui, e o Estado começa a ter
problemas no desempenho de suas funções, perdendo gradativamente a capacidade de atender
às crescentes demandas sociais.
Esta situação, aliada a um processo de crescente endividamento público, acarretaria mais tarde,
principalmente nos anos 80, a chamada crise fiscal do Estado: a perda de sua capacidade de
realizar os investimentos públicos necessários a um novo ciclo de expansão econômica.
Da crise fiscal passamos à crise de gestão do Estado, uma vez que a percepção dos
cidadãos sobre a disponibilidade de serviços públicos se deteriora gradativamente, à
medida que o Estado perde a capacidade de realizar suas funções básicas, e não consegue
acompanhar as pressões crescentes por mais saúde, educação, segurança pública,
saneamento, etc...
Essa crise de gestão implica na tentativa de superar as limitações do modelo de gestão vigente
até então, conhecido como “modelo burocrático”, transformando-o em algo novo, mais parecido
como o modo de gestão do setor privado, conhecido na área pública como “modelo gerencial”.
Assim, a redefinição do próprio papel do Estado é um tema de alcance universal nos anos 90. No
Brasil, essa questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado
na economia nacional: tornou-se um tema constante a questão da reforma do Estado, uma
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vez que o mesmo não conseguia mais atender com eficiência a sobrecarga de demandas a
ele dirigidas, sobretudo na área social.
1. Uma crise fiscal, caracterizada pela deterioração crescente das finanças públicas, sendo o
déficit público um fator de redução de investimentos na área privada;
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O diagnóstico do governo brasileiro para a crise, em 1995, e não há indícios de que tenha
mudado, seria o de que a crise está no Estado e não no capital, e, portanto, dentre as estratégias
do governo, estaria o Projeto de Reforma do Estado apresentado pelo MARE (Ministério da
Administração e Reforma do Estado). De acordo com o documento, a reforma do Estado deve ser
entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável
direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para
fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento (BRASIL, MARE,1995, p.
12).
5. A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua
capacidade de implementar de forma eficiente as políticas públicas.
Portanto, segundo a idéia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou provedor
direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor indireto ou
promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, etc.
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O desenvolvimento do pensamento liberal levou a que uma série de novas estratégias fosse
pensadas e colocadas em prática a vários níveis como na economia, finanças e também na
Administração Pública.
As privatizações das empresas públicas são um exemplo disso, tal como a reforma da
Administração Pública. Um dos modelos propostos para essa reforma é o da Nova Gestão
Pública (New Public Management) que defende a aplicação de métodos e metodologias do
setor privado, já implementadas e testadas ao setor público.
As estratégias apontadas pela Nova Gestão Pública dão uma grande ênfase ao cliente da
Administração Pública e a implementação de modelos da administração privada. E
ressalvam que é igualmente importante estabelecer estratégias de motivação dos
funcionários e de controle efetivos dos orçamentos.
No entanto, a adoção de métodos de gestão privada no setor público não deve ser feita de uma
forma cega, pois este setor tem especificidades que não existem no setor privado. Por exemplo,
enquanto que neste último o lucro constitui o principal objetivo, no setor público o grande
objetivo é o de satisfazer as necessidades coletivas da população. Devem-se acrescentar as
diferenças na estrutura organizacional de ambas.
Os formuladores da proposta que está sendo implementada têm argumentado que a Reforma
Administrativa é apenas uma das dimensões da reforma do Estado. Do ponto de vista conceitual,
entendem que a reforma do Estado abrange quatro áreas:
1. Delimitação da área de atuação do Estado;
2. Desregulamentação;
3. Governança;
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4. Governabilidade: aumento da democracia e da accoutability.
Distinção dentro de cada segmento do que são atividades principais (core) das
atividades de apoio ( a serem terceirizadas).
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DICA
AUMENTO DA GOVERNANÇA NÃO É O MESMO QUE GOVERNABILIDADE, JÁ QUE GOVERNABILIDADE
REFERE-SE AO PODER PARA GOVERNAR, DADA SUA LEGITIMIDADE DEMOCRÁTICA E O APOIO COM QUE
CONTA NA SOCIEDADE CIVIL.
O Estado é a organização burocrática que possui poder de legislar e tributar sobre a população
de um determinado território. O Estado é, portanto, a única estrutura organizacional que possui o
“poder extroverso”, ou seja, o poder o poder de constituir unilateralmente obrigações para
terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites.
1- Núcleo Estratégico.
Corresponde ao governo em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas
públicas, e cobra o seu cumprimento. Corresponde aos poderes Legislativo e Judiciário, ao
Ministério Público e no poder executivo, são Presidente da República, aos ministros e seus
auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas
públicas.
2- Atividades Exclusivas
É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em
que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar,
fomentar. Exemplos:
Cobrança e fiscalização de impostos,
Polícia,
Previdência social básica,
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Serviço de desemprego,
Fiscalização de normas sanitárias,
Serviço de trânsito,
Compra de serviços de saúde pelo Estado,
Controle do meio ambiente subsídio a educação básica,
Serviço de emissão de passaporte.
3- Serviços não-exclusivos
Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações
públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de
Estado. Mas o Estado está presente porque os serviços envolvem direitos humanos
fundamentais, como os da educação e saúde, ou porque pssuem “economias externas”
relevantes pois produzem ganhos e não podem ser apropriados por esses serviços através
do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da
sociedade, não podendo ser transformados em lucros. São exemplos desse setor: as
universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
Como conseqüência das reformas implementadas nos anos 90, surgiram no panorama das
organizações governamentais novas variedades, que refletem as novas concepções na
administração pública brasileira, as quais passamos a descrever a seguir:
Agências Reguladoras
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As Agências Reguladoras são entidades com alto grau de especialização com a função de
regular um setor específico de atividade econômica, ou de intervir de forma geral sobre relações
jurídicas decorrentes destas atividades, devendo atuar com maior independência e autonomia
possível perante o Poder Executivo e com imparcialidade em relação às partes interessadas:
Estado, setores regulados e sociedades.
Segue algumas agências reguladoras hoje em funcionamento no Brasil:
Agência Nacional do Petróleo – ANP
Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL
Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL
Agência Nacional de Águas – ANA
Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS
Contrato de Gestão
Esse é um instituto ligado à idéia de eficiência na administração dos recursos públicos, e está
previsto no parágrafo 8º do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, o qual transcrevemos a
seguir:
Par. 8º. A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e
indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público,
que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I – o prazo de duração do contrato;
II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos
dirigentes;
III – a remuneração do pessoal.
Assim, o contrato de gestão é um ajuste firmado entre a Administração Direta e alguma entidade
da Administração Indireta ou ainda entre órgãos da própria administração direta, em função de
um compromisso, assumido por estes órgãos, de cumprir determinadas metas obtendo, em troca,
mais liberdade em sua atuação administrativa. Há, porém, controle quanto ao atingimento dos
resultados buscados.
Tais contratos podem ser firmados também com entidades privadas denominadas “Organizações
Sociais”, constituindo-se no instrumento que vai viabilizar o processo de publicização, conforme
concebido desde o PDRAE.
Agências Executivas
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Noções de Administração Pública ‐ Juliana Godoy
Trata-se de uma qualificação especial que pode ser conferida pelo Poder Executivo às autarquias
e às fundações públicas que sejam responsáveis por atividades e serviços exclusivos de Estado,
que celebrem Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
A Lei 9.649/98 prevê os requisitos que tais entidades deverão obedecer para poderem se
qualificar como Agências Executivas: periodicidade mínima de um ano, estabelecimento de
objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, recursos necessários e
critérios e instrumentos para a avaliação de desempenho.
A instituição como Agência Executiva ocorre por adesão, ou seja, por iniciativa do próprio órgão
que pretenda obter tal qualificação, em comum acordo com o Ministério responsável.
Organizações Sociais
Esta é uma modalidade de qualificação jurídica que pode ser atribuída a pessoas de direito
privado que venham estabelecer parcerias com o poder público. As OSCIP foram criadas na Lei
9.790/99, que instituiu o chamado Termo de Parceria. Este é o instrumento próprio para
qualificação destas entidades, que necessitam ainda ter uma das finalidades citadas pela referida
lei como, por exemplo, a assistência social, a promoção gratuita da educação ou da saúde, da
segurança alimentar e nutricional, da cultura, do voluntariado, etc.
A qualificação como OSCIP é muito semelhante ao caso das Organizações Sociais, mas difere
basicamente em função do instrumento contratual – o Termo de Parceria, da exigência de
documentação contábil-fiscal e ainda em razão da participação de agentes públicos na estrutura
da entidade.
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