震后运输体系的重新建立和生命线体系的建立

一、背景

社会秩序依赖于一个由基础设施生命线体系组成的复杂网络。当灾难降临时，
恢复生命线体系成为恢复社会组织的核心问题。

生命线的核心是一个多种模式运输体系。公路是生命线最古老的形式之一。地震
发生以后，通常对运输生命线体系都会造成重大影响。由于出现山体塌方、桥梁受
损、靠近断层线和液化现象，这些体系通常出现中断和损坏。一般而言，桥梁是最
脆弱的环节。发生地震之后，重新打通交通要道和走廊，对恢复工作起着至关重要
的作用。尽管每次地震地理位置不同，但是通过研究以往地震灾难的案例，可以总
结一些经验教训。

二、国际经验
1989 年 10 月 17 日美国加利福尼亚州旧金山湾地区发生了洛克庞马大（Loma
Prieta）地震。此次地震是由于圣安德里亚斯断层发生错位引发，震级为里氏 6.9
级。尽管地震仅仅持续了 15 秒左右，但是地震造成了大面积的破坏，67 人死亡，
3,757 人受伤，8000 人无家可归[18]。运输、水电气等公用事业和通讯出现大面积
中断。十八座桥梁关闭。加州公路体系遭受的破坏就是洛克庞马大地震留下的问题
之一。

1994 年 1 月 17 日发生于美国加州洛杉矶市的北岭地震 （Northridge），震级为

6.7 级，但它的震动却创下了北美城市地区的最高记录。地震造成了大约 125 亿美
元的损失，72 人死亡，1.2 万多人受伤。六座桥梁倒塌，其它四座桥梁大面积受
损，需要进行更换。加州有些交通最繁忙的公路，圣塔·莫妮卡公路（第 10 号州际
公路）、安特洛普山谷公路（第 14 号加州公路）和金州公路（I-5 公路）交通枢纽
在北岭地震之后都出现中断。虽然受损面积大，但是所有公路都在地震发生 10 个
月后贯通。

尼斯凯里地震（Nisqually）于 2001 年 2 月 28 日发生在美国华盛顿州西雅图市。

地震震级为 6.8 级，大约持续了 45 秒。从地震持续时间看，周边地区造成的损失
相当小，无人死亡，约 400 人受伤。震区损失情况不同，一般都与土壤情况有关
联。大多数桥梁遭到了轻微的结构性损坏，绝大多数桥梁只是短暂关闭，或者从未
关闭。一些桥梁，主要是 1980 年以前修建的桥梁，关闭时间较长。在尼斯凯里地
震之前，西雅图市和华盛顿州交通厅进行了一次桥梁地震改造工作，人们认为，
2001 年的这次地震，桥梁结构性损坏不大，应归功于这项工作。
 通行做法
恢复重建往往要求很多工作快速同步进行。虽然恢复重建的具体安排取决于地
震地区的情况和可用资源，但是上述的案例研究提供了一般性的经验教训。

加州交通厅在任何大灾发生后，都是按照以下顺序，确定救灾工作重点：
z 公共安全
z 保护和保存设施
z 尽快重新开放运输体系

在运输体系中，对基本生命线确定优先顺序，提供有效资源支持。例如，在北
岭地震之后，所有的管理机构，包括联邦、州、地方和产业界领导人，都在重建工
作中采取了亲自参与的方式。对参与人员进行组织和配置，实现个人力量的最大
化。

1994 年 6 月，在北岭地震发生 5 个月之后，建立了一个专门小组，收集和识

别恢复重建的关键信息。专门小组由专家代表组成，对来自加州交通厅、产业界和
联邦公路管理局的 80 人进行了访谈。此后，专门小组提出了几项政策建议，本文
对这些建议进行讨论。

准备和规划
为了降低地震对运输生命线的负面影响，以往案例研究的证据表明，准备工作对
恢复工作成功与否发挥着重大影响。地震发生后，以下工作可以加强地震的应急工
作：
• 通过研究和分析地震历史事件，提高设计标准和方法
• 找出运输体系内部至关重要的生命线连接点，并对其进行相应地强化和改
造

在所有这些案例当中，地震前的减灾战略大大降低了运输基础设施的损坏程度
和经济损失。有几个例证支持此观点。

在洛克庞马大地震发生之前，对震中附近的许多桥梁增加了铰链和伸缩装置，
从而防止了许多桥梁的倒塌。在北岭地震中，在 1971 年和 1981 年之间，在开发和
执行防震设计标准领域取得了显著进展。新的桥梁（1981 年之后建设的桥梁）比
1971 年以前建设的桥梁遭受的损坏程度要小得多。

在北岭地震之前，由于洛克庞马大地震之后执行的一项立法计划，122 座桥梁
进行了改造。因此，这些桥梁均未遭到损坏。北岭地震造成的结构性损坏包括米慎
和圣塔·莫妮卡第 118 号公路沿线短柱剪切破坏。这些桥梁本来预定进行改造，但
在地震发生之前，还未动工；人们认为，如果改造在地震之前完成了，这些桥梁就
保住了。在尼斯凯里地震中，大多数受损的桥梁都是普吉特海湾地区未改造桥梁。
 在“1989 年洛克庞马大地震州长调查委员会”提交的一份报告中，提出了政策
建议，强调执行地震安全规定的重要性。该报告向生命线运输体系管理机构提出了
以下政策建议：
• 制定防震政策和目标，执行防震惯例，实现这些政策和目标
• 开展地震脆弱性分析，评估关键桥梁，安装防震设备
• 对关键桥梁开展独立的地震安全审查
• 在各级组织执行一个严格的方案，发展地震工程学科的专业技能
• 其它补充政策建议包括，建议对执行地震安全规定的地方机构提供奖励（地
理技术委员会、全国研究理事会提出了该建议）。

控制任何自然灾害对运输体系的损坏程度，同时改进灾害应对工作，有助于提
高重建工作的效率。如果发生地震，救援人员可以参照其它灾害处理计划。例如，
1984 年夏季奥运会之前，洛杉矶市制定了一项内容广泛的紧急事件应对和交通管
理计划。此外，加州还开发了一个涵盖全州范围的“事故指挥系统”（ICS），应对
上世纪 70 年代在加州南部肆虐的火灾。这一系统成为灾害处理的全面模式，随后
被联邦紧急事务管理局（FEMA）采纳，并向全国推广。在北岭地震之后，联邦紧
急事务救援工作通过业已建立的这个事故指挥系统进行协调。

具体到地震恢复工作，在对北岭地震恢复工作进行分析之后，提出了一些政策
建议，其中包括制定重要公共设施优先清单。加州交通厅前副厅长吉姆·罗伯茨强
调：
• 制定（既要全面，又要具备具体功能的）紧急事务救援计划的重要性
• 建立一个紧急事务运作中心
• 紧急事务电话名单
• 维持一个受过培训的预备人员库（例如，工程师志愿者）
• 在救援和恢复研讨会上，与周边各州签署协议

在洛克庞马大地震和北岭地震之后提出的政策建议表明，开展定期的模拟培训
演习非常重要。这些演习有助于评估紧急事务响应计划，测试现有生命线体系的薄
弱环节。模拟演习极其富有价值，让人们做好准备，一旦发生自然灾害，可以立即
做出响应。

紧急响应

上述三个案例均有证据表明，对公共安全立即做出响应，需要人员绕过受到阻
碍的生命线。例如，在北岭地震之后，救援小组包括一名结构工程师，在救援期间
对一些危险的情况进行观测。救援小组包括一名结构工程师，可以提高紧急应对的
可靠性。

初期评估
在任何危险的事件中，对总体损坏和损失进行可靠评估是开始的重要步骤之
一。在美国，在自然灾害发生之后，通常使用计算机软件对潜在的经济损失和人员
损失初步评估。美国联邦紧急事务管理局开发的“灾害美国多种灾害”（HAZUS）
软件，是一种模拟工具，适用于不同的灾害事件。在地震发生几个小时之后，这种
软件可以协助预测损坏程度，发现需要检查的关键桥梁。

在北岭地震之后，立即使用了 HAZUS 软件，帮助确定桥梁初步检查的必要程

度。通常而言，在地震发生之后，受到损坏的地区，关键的支持和救援人员都想着
自己家里遭受的损坏。结果，受到损坏的地区得到其它地区，向受过训练的人员寻
求支援，开展所需的检查工作，协助开展恢复重建工作。

在北岭地震中，关键救援人员确定后，就组建检查小组。小组成员一般包括：
• 一名现场维修工程师（有评估遭到损坏的桥梁和不同类型桥梁的经验）
• 一名设计/地震工程师。

包括一名维修检查员和一名工程师的目的是，在现场凭经验开展检查工作和设
计理论知识之间实现平衡。 一旦完成初步检查，就把检查报告成交一个统一的指
挥中心。

在尼斯凯里地震之后，使用了 HAZUS 模型，对潜在损失进行了初步评估。虽

然 HAZUS 在迅速识别潜在损失方面是一个有用的工具，但是该软件预测的经济损
失和人员损失比实际损失大得多。数值与现实不符，一般可以归因为地震参数模型
不准确、土壤条件以及该软件容易夸大中小型地震的损失情况。因此，政府部门发
现，恢复工作应基于多种信息渠道，而不是仅仅看震级。

在评估尼斯凯里地震的损坏程度时，对离震中半径为 73 英里地区的所有桥梁
进行了检查。该地区的桥梁归不同的管理机构所有，包括州、县和市各个级别，它
们对尼斯凯里地震中遭到损坏的桥梁，都有不同的库存记录。与每个机构进行联
络，形成一份损失报告，确保收集到的信息内容一致和准确。在此基础上，华盛顿
州交通厅（WSDOT）提供电子文档，形成一个数据库（华盛顿州桥梁信息库，
WSBI）。该数据库提供该州几乎所有桥梁的信息。

通讯

现代通讯技术对大灾之后的成功恢复工作做出了重大贡献。在洛克庞马大、北
岭和尼斯凯里等地震恢复工作中，移动电话大大促进了通讯。在电力终端、电话服
务超负荷时，紧急事务工作人员和领导人员转向使用移动电话和无线电。为保持合
同文件的书面记录等正式文件的传送，现场安装了传真机。

在北岭地震之后，加州交通厅设立一个统一的联络点，协调所有与地震相关的
信息。除处理各机构之间的内部沟通，加州交通厅还试图为对公众和每天的对外沟
通设立一个统一的联络点。保持沟通对获取其它外部机构的审批和核准时，尤其重
要。每天和每个月的进展报告都向局长和州长办公室报送。这些沟通渠道还有效地
保持了公众的知情权。也说明公共部门和私营部门可以在重建过程中成功开展合
作。
总体而言，在这些案例中，通讯工作集中在三种类型的通讯系统：
• 无线电
• 移动电话
• 固定电话系统

这三种系统都同样重要，可以确保随时保持通讯，在其它地震恢复计划中，都
应该考虑这三种系统。

专门小组有关改进通讯努力的其它政策建议包括：
• 利用共享数据库
• 利用互联网传递（例如，消息公告板）
• 利用卫星连接
• 规划一个备用指挥中心；如果未来地震发生在“规划中”的指挥中心，恢复工
作就需要从一个替代地点开展。

交通管理

地震发生后，有效管理交通，这对于灾后恢复取得成功，发挥着至关重要的作
用。这需要大量的协调。在北岭地震之后，成立了一个紧急运输救援专门小组，处
理运输生命线遭到损坏/受到影响问题。专门小组由来自联邦公路管理局、加州交
通厅、洛杉矶市政府、洛杉矶县政府、大都市交通局、文图拉（Ventura）县政府
和公路巡警等部门的代表组成。在地震发生后一段时间内，所有机构均设立分委
会，每天上午举行会议。立即采取的交通管理控制措施包括：使用此前为交通堵塞
或交通流量大等灾情开通的绕行道路。预先选定的绕行道路立即开通，启动初步的
交通管理措施。

相应地，在北岭地震发生之后，洛杉矶设立了先进的交通控制中心，从一个中
央地点，对信号灯时间做出改变，用摄像机监控十字路口，协调交通响应措施，引
导道路服务巡逻人员。其它方式的交通管理措施包括，建立渡船制度，减少机动车
交通，安排卡车夜间送货，保证重要的生命线白天畅通，并建立无数的运货车合
乘。运货车和小轿车合乘在短途、运力小的绕行公路上优先驾驶，不鼓励单乘客的
小轿车。

北岭地震造成第 14 号公路的损坏，切断了与几个人口众多的加州大城市的唯
一公路连接。在这个交通走廊，现有铁路线上立即修建了临时性火车站。地震发生
后一个月，建成了四个车站，其中在头七天，就建成了两个车站。这条铁路线为大
量的上下班人员提供了补充运输方式。
 从北岭地震可以总结的其它经验教训包括《运输研究通报》（由运输研究委员
会和全国研究理事会出版）提出的结论报告。此前，在北岭地震发生后，它们对运
输决策进行了评估：
• 提供立即的运输解决方案，优于改变驾车人行为
• 交通状况的稳定需要几周到几个月的时间
• 如果存在充足的绕行道路，驾车人继续驾车；如果没有方便的绕行道路，
则要改用其它交通工具，如铁路或巴士
• 开发紧急绕行道路时，获得准确的交通数据是至关重要的
• 拥有发达的交通管理中心的地区，能够更容易应对交通的突然变化。

重新开通过程

就洛克庞马大地震而言，围绕维修成本以及震后维修水平的争论，造成恢复工
作大大延迟。例如，在洛克庞马大地震之后，加州交通厅立即成立了一个同行审议
小组。该小组的宗旨是，审议重建工作的方方面面；但是，直到 1990 年，该小组
才召集会议，这已是地震之后几个月了。审议之后，许多已经启动的维修工作被迫
重新开展或放弃，造成极大的延误。如果预计到要发生地震，预先选定同行审议专
家小组成员，本来是可以避免大量延误和经济浪费的。

北岭地震之后的重建过程，就其组织工作而言，是此前美国地震恢复工作无法
比拟的。所有工作都集中于简化所有流程，避免官僚主义。比特·威尔逊州长行使
紧急状态权力，大大缩短了颁发建筑许可证的期限。加州交通厅厅长授权各区批准
紧急合同，加快了恢复工作。所有行动的目的是授权给当地人民和机构，而管理机
构则提供一般性的、总体的指导和协调。

运输体系的重建，通过各种不同类型的合同来执行，其中包括限间合同、物资
合同以及各种不同的投标合同。刚开始是限时合同和物资合同，主要对遭到损坏的
桥梁进行砸毁和加固。然后，按照建筑部门颁发的传统投标合同执行。在招标计
划、规格和成本等指标（PS&E）发布后几个小时或几天时间，标书就提交了。有
些合同在开标当天就确定了，而且立即颁发《动工通知》（NTP），开工时间定在
当晚午夜。合同进行修改，确定一些参数，例如设备出租费率，一般都是按一个标
准工作日计算，而不是按照连续建设方式计算。

在北岭地震之后，随着重建工作的继续，创新性的融资对该项目的成功作出了
贡献。由于每天双班工作，一周七天 24 小时使用设备，以及对立即运送物资支付
高价，承包商产生了高额支出费用。为了缓解潜在的现金流问题，对承包商每两周
一次付款，而不是每月付款。在其他情况下，最初的成本预测都是匆匆计算得出
的，实际成本与预测数字存在差异。重建工作做好了准备，有时候可以获得额外资
金，支付特定项目费用。有效的组织方案和财务方案防止了重建工作可能出现的延
误。
 高效率的项目运作防止了重建过程中潜在的延误情况。在北岭地震之后，有关
项目地址的争论和决策，几个小时就解决了。设立了热线电话，对现场的承包商们
加速提供答复/回复，帮助减少文案工作。最为重要的是，重建工作是建立在信任
基础之上，官员和承包商之间建立了相互尊重。在正式文件报批时，这种情况对于
重建工作的完成不可或缺。

重建工作的技术挑战/解决方案
在洛克庞马大地震之后，塞普乐斯高架桥（Cypress Viaduct）和旧金山—奥克
兰湾大桥一个关键连接道路等重大道路中断，不得不在新校准的路线上全面重建公
路。此后，洛克庞马大地震之后的公路重建比北岭和尼斯凯里两地震之后的公路重
建更具有挑战性。相比之下，北岭地震之后的重建工作加速开展，对损坏的设施按
同样类型，现场给予更换。这种方式通过利用已制定的规划和其它可获得的数据，
加快了重新设计过程，从而进一步协助了恢复工作。甚至有的时候，对先前制定的
规划进行更新后，直接用于招标，晚些时候再提供全面规划。在几个桥梁更换项目
中，评估了钢铁和水泥情况，以便为承包商提供灵活性。工程师们被直接派到项目
现场，对计算工作提供立即的协助。

洛克庞马大地震之后，立法也给重建人员带来了挑战。现有法律偏向于修复设
施，回到地震之前的状况。这种状况并不总是最安全的。有几座桥梁的设计，并没
有考虑地震负荷。全国研究理事会发表的一份报告提出一项建议，受损或坍塌桥梁
设施进行适当的维修时，应允许政策有灵活性。如果洛克庞马大地震当中存在这种
灵活性，就可以建造新的、抗震能力提高的桥梁。

三、主要的经验教训

地震发生之后，生命线的重建是一个极其复杂的过程。运输、公用事业、通讯
和其他生命线体系组成的网络，存在相互依赖关系。地震之后，对重建过程进行一
次详细评估，所有部门均可受益。该工作将缩短重建时间，对未来制定最优流程。

对美国三个案例评估，得出的经验教训有：
• 事前准备工作减轻了损失
• 富余的交通动脉给旅客提供机动性
• 交通管理中心开展行动
• 公交运输和其他替代方式为旅客上下班提供了可选方案
• 创新性的合同招标和建设方法，将建设时间缩为最短，赢得了赞誉
• 多种模式的灾后响应没有改变旅客行为

此外，在所有这些案例中，很显然，准备工作推动了灾后恢复工作。例如，与
建筑企业事前签订合同，向检查人员提供信息，以及执行道路绕行方案。这种研究
可以继续改进规划和响应工作，防止在极端的灾情中出现直接和间接的损失。
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