GRUPO DE ESTUDIOS EN CIENCIA POLÍTICA Y

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ESCRITOS SOBRE ADMINISTRACIÓN

LOCAL Y REGIONAL

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

SEDE MEDELLÍN

FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS Y ECONÓMICAS

DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

MOISES WASSERMAN
Rector

Ana Catalina Reyes Cárdenas

Vicerrectora Sede Medellín

Renzo Ramírez Bacca

Decano de Facultad de Ciencias Humanas y Económicas

Yobenj Aucardo Chicangana

Vicedecano Academico Facultad de Ciencias Humanas y Económicas

William Ortiz Jiménez

Vicedecano Investigacion y Publicaciones
Facultad de Ciencias Humanas y Economicas

Amanda Lucía Mora Martínez

Directora de Investigación Medellín (DIME)

Gerardo Durango
Director Departamento de Ciencia Política

Escritos sobre Administración Local y Regional

Primera Edición Mayo de 2011
Gustavo Adolfo Molina P.
Grupo de Estudios en Ciencia Política y Administración Pública
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Ciencias Humanas y Económicas
Departamento de Publicaciones

2
CONTENIDO

Presentación 5

EL DESARROLLO LOCAL EN LOS PROCESOS DE 8

INTERNACIONALIZACIÓN DE LAS CIUDADES: EL
ESCENARIO FUTURO DE LA CIUDAD REGIÓN DEL VALLE
DE ABURRÁ
Juan Camilo Montoya Ochoa

Introducción 8
Desarrollo local 8
Concepto de desarrollo local 9
Ciudad región 12
El escenario futuro de la ciudad región del Valle de Aburrá y su
internacionalización 14
El territorio
Principales aspectos en la internacionalización de la ciudad 31
central del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
Precisiones finales 35
Bibliografía 36

GOBIERNO LOCAL POR POLÍTICAS PÚBLICAS: 39

POSIBILIDADES Y RESTRICCIONES PARA LOS MUNICIPIOS
COLOMBIANOS
Juan Guillermo Vieira Silva

Introducción 39
Sistema municipal colombiano 40
Obligaciones y funciones de los municipios y alcaldes 41
colombianos
Los alcaldes colombianos y las políticas públicas 43
Restricciones y particularidades de los municipios colombianos 44
El análisis de políticas públicas 45
¿Qué son las políticas públicas y qué es el análisis de políticas 45
públicas?
El modelo secuencial de análisis de políticas 46
Características de las políticas públicas 48
Conclusiones 52
Bibliografía 53

VIGENCIA DE LAS PROPUESTAS DEL PLAN ESTRATEGICO 56

PARA ANTIOQUIA –PLANEA-, EN EL PLAN DE
DESARROLLO“ANTIOQUIA PARA TODOS. MANOS A LA
OBRA 2008/2011
Rogelio Uribe González

3
Introducción 56
La pobreza en Antioquia, constante histórica y reto para el 57
desarrollo regional:
Infraestructura y educación, formulas indubitables para el 63
desarrollo
Adecuación y modernización administrativa del departamento 65
La educación ingrediente estructurarte del desarrollo humano 69
para Antioquia
Bibliografía 72

ADMINISTRACIÓN AUTONÓMA DE LOS TERRITORIOS 74

INDÍGENAS EN COLOMBIA: PLURALISMO Y DERECHOS
COLECTIVOS
José Manuel Mojica Vélez

Introducción: 74
Democracia, pluralismo político y jurídico: 75
Autodeterminación, Autonomía y Tierra: 78
a. Derecho a la Autodeterminación:
b. Derecho a la Autonomía:
c. Derecho a la tierra o al territorio:
La Administración Autónoma de los Territorios Indígenas en 81
Colombia:
Bibliografía: 87

DESARROLLO LOCAL EN REGIONES FRONTERIZAS: UNA 89

MIRADA COMPARATIVA ENTRE LA FRONTERA NORTE DE
MÉXICO Y LA FRONTERA COLOMBO-VENEZOLANA
Yurany Barrientos Roldán

Introducción 89
Caracterización general de la frontera norte de México: Tijuana 91
(Baja California)-San Diego (California).
Caracterización general de la frontera colombo-venezolana, 93
sector centro-occidental: Cúcuta (Norte de Santander)- San
Cristóbal (Táchira)
Conclusiones 107
Bibliografía 108

4
 PRESENTACIÓN

Esta es la segunda entrega de trabajos personales de algunos de los miembros

del Grupo de Estudios en Ciencia Política y Administración Pública (antes
Grupo de Estudios en Ciencia Política) de la Universidad Nacional de Colombia
– Sede Medellín.

Hemos decidido titular esta publicación con el nombre de Escritos sobre

desarrollo local y regional debido a la correspondencia temática existente con
la asignatura que se dicta en el pregrado de Ciencia Política de la Facultad de
Ciencias Humanas y Económicas y por la vigencia y el interés que este campo
de estudio genera.

En 2008, nuestro grupo publicó el texto titulado Escritos sobre administración

pública —también en correspondencia con otra asignatura que se dicta en el
pregrado— y en ese mismo año publicó la investigación titulada
Descentralización política y gestión pública en los municipios del sur del Área
metropolitana del Valle de Aburrá.

En este período (2008-2010) hemos venido consolidándonos como grupo; se

ha incrementado el número de miembros (ingresaron los estudiantes Rogelio
Uribe, próximo a graduarse como politólogo, José Manuel Mojica y Yurany
Barrientos, así como los profesores Albeiro Pulgarín y Edgar Ramírez); otro de
nuestros profesores, Ramiro Vélez, ha sido aceptado como estudiante del
Doctorado en Ciencias Humanas y Sociales de la Universidad Nacional, y el
egresado Juan Guillermo Vieira se encuentra realizando una Maestría en
Políticas Públicas Comparadas en FLACSO México.

Hemos avanzado en la categorización de Colciencias (de existir con el aval

institucional y aparecer como Registrados, pasamos en la anterior medición a
la categoría D, y estamos a la espera de los resultados de una nueva medición
en 2010); disponemos de un blog en la red (http://gecipap.blogspot.com/) y nos
encontramos trabajando en la parte final de otra investigación titulada
Administración pública y procesos de internacionalización de ciudades: el caso
de Medellín 1998–2008, la cual será publicada con recursos de la Vicerrectoría
de Investigación, resultado de la convocatoria de investigación 2009–2010.
Estamos en el proceso de presentar otros dos proyectos de investigación (uno
que presentaremos a la convocatoria de estudiantes 2010, dirigido por el
profesor Pulgarín, y otro más que presentaremos a la próxima convocatoria de
la Universidad, titulado Ciencia política y administración pública: diferencias y
complementariedades —propuesta de creación de una red de investigación con
operatividad en Medellín y Antioquia—).

Como bien puede apreciarse, varias cosas han cambiado en el Departamento

de Ciencia Política en materia de investigación desde el momento en que
decidimos iniciar esta actividad en el segundo semestre de 2006. Tales
cambios han sido muy positivos: la investigación en general —no solo por

5
cuenta de nuestro grupo, pues existen otros dos grupos categorizados y dos
más registrados— viene creciendo a un ritmo que, si bien no es el deseable, sí
contrasta con la realidad preexistente. El trabajo de investigación se basa
fundamentalmente en los aportes de estudiantes, profesores y egresados; se
están dando a conocer los resultados de las investigaciones por medio de
publicaciones y las perspectivas de trabajo son alentadoras en el sentido de
tener avizorados algunos campos de estudio, fruto de la ampliación de las
líneas de investigación declaradas por el grupo.

El ejercicio de realización de los trabajos ha seguido un proceso serio y

riguroso: elección de temas, discusión entre todos los miembros del grupo
acerca de los esquemas de contenido de los artículos, discusión de avances y
revisión final de los mismos, entrega para corrección de estilo y entrega
definitiva para el nombramiento de pares evaluadores ante el Comité de
Investigaciones de la Facultad.

Los trabajos y sus respectivos autores son:

1. El desarrollo local en los procesos de internacionalización de ciudades:

el escenario futuro de la ciudad región del Valle de Aburrá. Juan Camilo
Montoya Ochoa, politólogo de la Universidad Nacional y estudiante de
Sociología de la Universidad de Antioquia.

2. Gobierno local por políticas públicas: posibilidades y restricciones para

los municipios colombianos. Juan Guillermo Vieira Silva, politólogo de la
Universidad Nacional y estudiante de la Maestría en Políticas Públicas
Comparadas de FLACSO (México).

3. Vigencia de las propuestas del plan estratégico de Antioquia – planea –

en el plan de desarrollo “Antioquia para todos. 2.008 / 2.011”. Rogelio
Uribe González, abogado de la Universidad de Antioquia y estudiante de
Ciencia Política de la Universidad Nacional.

4. Pluralismo y Derechos de los pueblos indígenas: condiciones para la

administración autónoma de sus territorios. José Manuel Mojica Vélez,
estudiante de Ciencia Política de la Universidad Nacional.

5. Desarrollo local en regiones fronterizas: una mirada comparativa entre la

frontera norte de México y la frontera colombo-venezolana. Yurany
Barrientos Roldán, estudiante de Ciencia Política de la Universidad
Nacional.

Este tipo de trabajos es bastante satisfactorio para quien hace la

presentación, toda vez que se constituye en una actividad colectiva con una

6
meta clara y puntual: mejorar la calidad de la educación que se imparte en
la universidad.

Gustavo Adolfo Molina P.

Director del Grupo de Estudios en
Ciencia Política y Administración Pública.
Profesor Asociado del Departamento de Ciencia Política.

7
 EL DESARROLLO LOCAL EN LOS PROCESOS DE
INTERNACIONALIZACIÓN DE LAS CIUDADES: EL ESCENARIO FUTURO
DE LA CIUDAD REGIÓN DEL VALLE DE ABURRÁ

Juan Camilo Montoya O1

Introducción

En el presente artículo pretendemos realizar una breve descripción sobre la

relación existente entre el desarrollo local y el proceso de internacionalización
que se está desarrollando en la futura Ciudad Región del Valle de Aburrá.

El primer aspecto que abordaremos es el concepto del desarrollo local y la

necesidad de los entes territoriales por captar inversión y cooperación
internacional para multiplicar los recursos existentes dentro de sus territorios;
posteriormente, pasaremos al siguiente tema, en el cual, bajo la premisa de
aunar esfuerzos en la gestión de recursos técnicos, administrativos y
financieros, indagaremos acerca de algunas de las estrategias que utilizan
estos municipios para cumplir con esos objetivos. Concretamente,
abordaremos el concepto de ciudad región y su relación con las instituciones
de carácter colectivo o intermunicipales existentes en el territorio, es decir, el
Área Metropolitana del Valle de Aburrá y la Agencia de Cooperación e
Inversión de Medellín y el Área Metropolitana, instancias que permiten la
coordinación de esfuerzos interinstitucionales.

Luego haremos una breve descripción de los municipios que componen la

futura ciudad región, puntualizando sus principales usos del suelo, las
principales vías o medios de comunicación y la vocación económica
predominante en cada municipio. Esta información nos brindará un panorama
general sobre las principales fortalezas y debilidades de las ciudades que
componen el Área Metropolitana en términos de la internacionalización.
Finalmente, realizaremos una presentación de los principales aspectos que se
vienen gestando en la ciudad de Medellín en relación con el desarrollo local y la
internacionalización y cerraremos con las precisiones finales.

Desarrollo local

El desarrollo local se redefine como "un proceso de desarrollo integral en el que

las condiciones de vida de todos los miembros de la sociedad local mejoran de
manera sostenida, tanto en lo material como en lo social, lo cultural y lo político.

(Instituto del Conurbano, 1998).

1
Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia.

8
Concepto de desarrollo local

La velocidad con la que avanza el modelo de acumulación de capital

predominante les plantea una serie de retos a los Estados modernos en
materia de regulación y gestión de la economía, pero también en términos de
modernización del aparato burocrático, ya que debido a este mismo proceso,
los instrumentos clásicos a través de los cuales el Estado intervenía han
perdido eficacia en la regulación de las relaciones socio-institucionales.

Instalado el modelo neoliberal, la apertura de las diferentes economías

latinoamericana se vuelve una tarea obligada para cada uno de los estados,
quienes deberán disminuir su tamaño, generando condiciones para el libre flujo
del capital, y promocionando la inversión privada internacional y nacional. 2 De
manera simultanea los gobiernos nacionales promueven reformas de
distribución de funciones entre niveles de gobierno, por ejemplo en el
caso de colombia “el Gobierno Nacional gracias al mandato de la Constitución
y específicamente la Ley 60 de 1993 intenta tener una mirada integral que
reorganice las competencias entre los tres niveles de gobierno, teniendo en
cuenta las ventajas comparativas de cada entidad territorial. En esta
perspectiva se amplían las funciones asignadas a los municipios por ejemplo el
pago del personal del sector educativo y de salud, la administración del
servicio, y el pago de subsidios en estos y otros sectores” (Montoya 2001).

Debido a este fenómeno en los niveles locales se le empieza a exigir a las

entidades territoriales la optimización de los recursos proveniente de la nación
vía transferencia, los recursos propios obtenidos por el recaudo de impuestos y
las demás fuentes de financiación que agrupan el presupuesto público. Como
la relación de obligaciones de las entidades territoriales versus el presupuesto
disponible para suplirlas es generalmente deficitaria, los gobierno locales se
ven obligados a implementar estrategias de autogestión de sus territorio.

Ante el reto producido por estas dinámicas globales, las comunidades locales
han cobrado gran relevancia, propiciando estrategias internas que posibilitan el
ajuste de sus sistemas productivos locales a las lógicas economicistas
internacionales; este proceso ha evidenciado la necesidad de la
reestructuración del Estado centralista por medio de nuevas formas en la
gestión pública, entre ellas, la política de desarrollo local, en la cual el gobierno
central otorga una autonomía relativa a los entes territoriales para que
implementen estrategias que ayuden a mejorar la calidad de vida de sus
habitantes.

2
Sobre los efectos del modelo neoliberal y su implementación en Latinoamérica hay varios
estudios -por ejemplo Vega Cantor, Renan, Neoliberalismo: mito y realidad- en los que de
manera detallada se explicita la consecuencias de la implementación de este modelo. Por el
alcance del presente artículo no se profundizará en este tema

9
Según Sergio Boisier (2001),

(…) pocos autores se atreven a la osadía de definir con exactitud el

concepto mismo de desarrollo local; para él se trata de un concepto
sustantivo que alude a una cierta modalidad de desarrollo que puede
tomar forma en territorios de variados tamaños, pero no en todos, dada
la intrínseca complejidad del proceso de desarrollo… En realidad, lo
“local” sólo hace sentido cuando se le mira, por así decirlo, “desde
afuera y desde arriba”, y así las regiones constituyen espacios locales
miradas desde el país, como la provincia es local desde la región y la
comuna lo es desde la provincia…

En este orden de ideas, sería una simplificación asimilar el concepto de

desarrollo local a la idea de comuna o de municipio, ya que en términos de
Boisier el desarrollo local no es pensable si no se inscribe en la racionalidad
globalizante de los mercados, pero tampoco es viable la consecución del
desarrollo local si no se parte de las diferencias identitarias de cada territorio.

En la búsqueda del desarrollo local, las pequeñas unidades territoriales se

encuentran en una contradicción: si por un lado intentan generar escenarios
adecuados para su apertura al mundo y, por ende, a su consolidación como
lugar importante para los grandes inversionistas, aún se encuentran atadas
para decidir sobre muchos aspectos estratégicos debido a los impedimentos
propios de unos sistemas políticos que cuentan con poca movilidad institucional
y que no avanzan a la velocidad de los cambios producidos por el sistema
económico.

Cuando una entidad territorial está definiendo sus estrategias para gestionar el
desarrollo local, en palabras de José Luis Coraggiio, se ve obligada a decidir
por la implementación de dos formas de alcanzar este objetivo que se excluyen
entre sí; por un lado se encuentra la postura según la cual el desarrollo local
se consigue cuando en un determinado territorio se posibilitan las condiciones
que reclama el capital inversionista; la otra opción parte del hecho de que el
desarrollo local implica el fortalecimiento de una entidad societal que reconozca
sus fuerzas y procesos endógenos, y se contraponga al desarrollo del capital a
escala global.

Si partiéramos de la idea de que el desarrollo local se consigue cuando en un

determinado territorio se posibilitan las condiciones que reclama el capital
inversionista, es necesario, por un lado, profundizar en aspectos como la
competitividad económica por medio de la cualificación de la mano de obra y la
disminución progresiva de los costos de producción; por otro lado, se hace
necesario que desde un marco jurídico y político se facilite el libre movimiento
del inversionista.

10
 Cuando en una sociedad local se instala un monopolio comercial que va
a ocupar a 300 personas y a la vez va a hacer quebrar a tres mil
comercios, que va a redefinir el espacio público, que va a redefinir las
pautas de consumo, desplazando una enorme cantidad de productos de
actividades artesanales y de pequeñas y medianas industrias,
introduciendo marcas de la economía global, importando bienes
producidos en países con otros sistemas de derechos humanos (y otros
costos del trabajo), ese monopolio comercial está jugando el papel de
"Caballo de Troya" de un sistema global socialmente polarizador y
excluyente, lo que impide ver su localización como una celebración de la
modernidad. (Coragiio, 1997).

Ahora bien, si retomáramos la postura según la cual el desarrollo local implica

el fortalecimiento de una entidad societal, habría que partir de la reivindicación
de otro tipo de desarrollo, por ejemplo, el desarrollo humano y

(…) es mucho más que el crecimiento o caída de los ingresos de una

nación. Busca garantizar el ambiente necesario para que las personas y
los grupos humanos puedan desarrollar sus potencialidades y así llevar
una vida creativa y productiva conforme a sus necesidades e intereses.
Esta forma de ver el desarrollo se centra en ampliar las opciones que
tienen las personas para llevar la vida que valoran, es decir, en
aumentar el conjunto de cosas que las personas pueden ser y hacer en
sus vidas. Así, el desarrollo es mucho más que el crecimiento
económico; este es solo un medio, uno de los más importantes para
expandir las opciones de la gente (PNUD).

De ahí que, en definitiva, los gobiernos nacionales y, sobre todo, los locales
deban blindar su sistema político al generar decisiones estratégicas que
garanticen el desarrollo local armónico y sostenible de su territorio. En sentido
estricto, no se trata sólo de administrar el territorio, sino de gobernarlo, es decir,
darle sentido al conjunto social intermediando el interés general con el interés
particular, garantizando siempre la legalidad y sobre todo la legitimidad.

En este orden de ideas, el desarrollo local es, al mismo tiempo,

endógeno y exógeno, económico y social, público y privado, y se
construye sobre las aspiraciones de las personas, sobre el ejercicio de la
concertación y el ideal del bienestar general…El desarrollo local
transforma a los habitantes en ciudadanos, a los trabajadores en
actores, a los poderes públicos en garantes del bien común, a las
subvenciones en proyectos, a los espacios abstractos en territorios de
vida (INDOFAL).

Para el caso que nos ocupa, desde este artículo reivindicamos la definición de
desarrollo local recién citada, ya que este proceso no puede ser una política de
carácter vertical que se ocupe únicamente del crecimiento económico. Sin
embargo, en la actualidad, es recurrente encontrar en el discurso del desarrollo

11
local una posición intermedia entre estas dos lógicas: se afirma que la forma
más adecuada para que las ciudades latinoamericanas mejoren sus niveles de
desarrollo local, modernicen su paisaje urbano y, por consiguiente, mejoren la
calidad de vida de sus habitantes es su articulación estratégicamente con los
territorios lindantes, buscando ofrecer al sistema global productos y procesos
competitivos que les permitan captar inversión y cooperación extranjera.

Bajo esta lógica ha venido cobrando importancia la idea de la cooperación,

articulación y gestión del territorio entre entidades territoriales de una misma
región, en nuestro caso los municipios que componen el Área metropolitana del
Valle de Aburra; en este punto compartimos la hipótesis trabajada por Betancur
M Soledad (2001), sobre la configuración de un ‘entorno territorial’:

(…) Partimos de la hipótesis de que la región urbana de Medellín y el

Valle de Aburrá, se configuró como entorno... Se habla de entorno;
cuando un territorio se estructura a partir de un conjunto de relaciones
de cooperación/competencia (‘coopetencia’), basadas en una estructura
y cultura empresarial y tecnológica históricamente constituida, y con
capacidad de cohesión para los diferentes actores sociales locales... Se
considera que en el nuevo contexto de globalización, las regiones
urbanas con características de entorno presentan ventajas para generar
un potencial innovador, siempre de acuerdo con las estrategias
movilizadas por los actores económicos y sociales locales…

Ahora bien, la configuración de este entorno para efectos del presente análisis
la ubicaremos dentro de la categoría de ciudad región, donde realizaremos un
serie de precisiones

Ciudad región

El deterioro de las instituciones públicas y la crisis fiscal se constituyeron en un

elemento central en el planteo de la necesidad de modificar el tipo de
relaciones existentes entre los niveles centrales y locales. Asimismo, las
complejas funciones de la administración pública moderna también
contribuyeron a la tendencia descentralizadora .Es así como en toda la región,
los Estados Nacionales han transferido competencias y atribuciones a las
administraciones locales (tanto provinciales como municipales) con el
argumento de que estas se transformen en actores y promotores más activos
del desarrollo social y económico en sus territorios (Reese, 1998)

La reivindicación de lo territorial con énfasis en lo local —en lenguaje

politológico y, sobre todo en el de los planeadores del desarrollo— se cimienta
en los distintos procesos que, producto de la globalización, se vienen

12
desarrollando en la comunidad de naciones. Aparecen cada vez más ciudades
en el escenario internacional que se denominan a sí mismas como territorios
competitivos interconectados con el mundo y con capacidad de interactuar con
otras grandes urbes, es decir, ciudades región que tienen la promoción del
desarrollo local en sus territorios como uno de sus principales objetivos.

Para acercarnos al concepto de ciudad región, citaremos tres puntos de vista,

complementarios entre sí, que resaltan los elementos básicos que contiene
esta categoría.

Para Sergio Boisier (2006), la ciudad región opera en un sistema abierto donde
hay flujos de intercambios materiales, energéticos e informacionales como
elementos centrales a la dinámica, tanto del sistema urbano como de su
entorno. En ese mismo sentido, Gladys Rodríguez Pérez (2003) afirma que las
ciudades región se encuentran en un rango que va desde aglomeraciones
metropolitanas dominadas por un fuerte desarrollo de la ciudad central hasta
unidades policéntricas estructuradas en redes urbanas, cuyos destinos se
encuentran atados a las redes locales y globales (p. 14).

Otros autores, además del tema de lo físico-espacial, le incluyen otros

aspectos; por ejemplo, para ellos “la ciudad región es un espacio territorial
donde se concentran factores geográficos, culturales y administrativos con una
conciencia y fuerza política donde intervienen grupos que creen y luchan por el
desarrollo y el mejoramiento del bienestar y sustentabilidad para generaciones
futuras”(Gobernación de Cundinamarca).

En otros apartes, estos autores coinciden en afirmar que este concepto tiene
implícita una serie de relaciones de poder que se caracteriza por poseer una
ciudad articuladora o eje central que ejerce una influencia dominante sobre las
otras; se dice que una ciudad es dominante cuando ocupa una posición de
control económico en relación con las otras comunidades de la región.

Siguiendo los postulados de Gladys Rodríguez Pérez, si bien en Colombia el

concepto de ciudad región no tiene un explícito referente constitucional3, se

3
CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA - TITULO XI - De la Organizacion Territorial-
Capitulo I - De las Disposiciones Generales. Articulo 319. Cuando dos o más municipios
tengan relaciones económicas, sociales y físicas que den al conjunto características de un área
metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y
coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad;
racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el
caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano. Articulo
320. La ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos
fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su
organización, gobierno y administración. Articulo 321. Las provincias se constituyen con
municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento. La
ley dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo de las provincias que podrán

13
realiza una aproximación a lo que podríamos denominar como intervención
articulada de los diferentes actores locales que habitan unas realidades
naturales y socio-institucionales similares.

En este orden de ideas, podemos hablar de ejercicios que intentan acercarse a

este concepto, pero en menor escala y con las consideraciones necesarias
para no caer en errores conceptuales. En este caso nos referimos al Área
Metropolitana del Valle de Aburrá,4 entidad que en un primer momento está
cumpliendo la función de coordinar la política pública ambiental y de transporte,
y que dentro de sus retos tiene la coordinación de otro tipo de esfuerzos como
la planeación estratégica del territorio. También nos podemos encontrar con
instituciones descentralizadas como la A.C.I. —Agencia de Cooperación e
Inversión de Medellín y el Área Metropolitana—5 entidad encargada
fundamentalmente de poner en marcha programas de mercadeo territorial,
facilitar la participación de la ciudad en los procesos de integración económica
y física, e incidir en la formación de una cultura global y de una sensibilidad
multicultural.

El escenario futuro de la ciudad región del Valle de Aburrá y su

internacionalización

El desarrollo regional integral, como condición para el desarrollo local,

constituye el punto de partida para consolidar un proyecto futuro de ciudad con
proyección global. Ya existe desde Medellín un reconocimiento de su
dependencia de un sistema territorial de escala mayor que el Área
Metropolitana: el desarrollo y la sostenibilidad de la ciudad capital depende en
gran medida de la generación de nuevas dinámicas en diversas zonas del
departamento que equilibren el desarrollo en el territorio y propicien mayor
equidad e inclusión social (Alcaldía de Medellín).

organizarse para el cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales o
departamentales y que les asignen la ley y los municipios que las integran.

4
El Valle de Aburrá se encuentra ubicado en la Cordillera Central, en el Departamento de
Antioquia. Posee una extensión de 1.152 km2 que hacen parte de la cuenca del río Medellín,
principal arteria fluvial que cruza la región de sur a norte. La conformación del Valle de Aburrá,
es el resultado de la unidad geográfica determinada por la cuenca del río Aburrá y por una
serie de afluentes que descienden a lo largo de su recorrido. Esta entidad administrativa nace
en 1980; la rigen, fundamentalmente, las Leyes 128 de 1994 y 99 de 1993. En ella se ejercen
funciones de planeación como su razón de ser; es autoridad ambiental y de transporte masivo
de mediana capacidad. [En línea]. Página oficial del Área Metropolitana del Valle de Aburrá.
http://www.metropol.gov.co/

5
La A.C.I.—Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana— fue
creada por la Alcaldía de Medellín, Empresas Públicas de Medellín, Empresas Varias y el Área
Metropolitana del Valle de Aburrá. Su misión es ser una agencia regional que canalice servicios
de cooperación y promueva las relaciones internacionales con el fin de contribuir al desarrollo
equitativo y sostenible que permita insertar a Medellín y la región metropolitana del Valle de
Aburrá en el ámbito global. .[En línea] Página oficial)http://www.acimedellin.org/

14
Dos supuesto componen el titulo de este acápite, uno relacionado con la
concreción de la ciudad región del valle de Aburrá y otro con su
internacionalización. Con relación al primero es importante afirmar que el
proceso de concreción de la ciudad región se explica desde la tensión entre lo
local y lo global y que aparece como una estrategia que no solo reconfigura el
territorio en términos físico-espaciales sino que también es una apuesta por
transformar el régimen de acumulación de tipo fordista, que habían
implementado en la región y que evidentemente ya estaba en desuso6. Es así
como la ciudad región se configura como una herramienta de integración,
proyección y fortalecimiento de las entidades territoriales.

Sin embargo si en un primer momento lo que se intenta es articular a las

entidades territoriales en torno a la gestión compartida del territorio, es
necesario, en un segundo momento la obtención de recursos técnico,
financieros y administrativos adicionales que por lo general se obtienen por
media de la cooperación internacional. En este punto es importante el segundo
supuesto, es decir, el de la internacionalización.

El territorio

Como lo habíamos mencionado anteriormente, el Valle de Aburrá está

compuesto por diez municipios, posee una franja de aproximadamente 60 km
de longitud y su principal eje estructurante es el río Aburrá (río Medellín), el
cual corre de sur a norte; de manera paralela a él se ubica otro eje
estructurante, la vía central que une a todos los municipios. Dicha vía se
“conecta por los costados suroccidente y nororiente del Valle de Aburrá con la
Vía Panamericana, que va desde el sur del país a la Costa Norte de Colombia,
y se convierte en paso obligado del tránsito vehicular. También paralela a la vía
central vehicular del valle se encuentra la red férrea (que iba anteriormente de
Santa Marta al Valle del Cauca y ahora une a Medellín con Barrancabermeja)”.

A continuación realizaremos una breve descripción de las principales

características de los municipios que hacen parte de este territorio. Para
efectos metodológicos, el territorio es dividido en tres cuadrantes:

a) Cuadrante Norte: Compuesto por los Municipios de Barbosa,

Girardota y Copacabana.

b) Cuadrante Sur: Compuesto por los Municipios de Caldas, La Estrella

y Sabaneta.

6
Basta recordar la reconversión que sufre la ciudad de medellin al pasar de ser una ciudad
industrial donde la confecciones era su primer renglón económico a una ciudad de servicios
especializado.

15
 c) Cuadrante Central: Compuesto por los Municipios de Itagüí,
Envigado, Bello y Medellín.

La información que se presenta está relacionada con los principales usos del
suelo, principales vías o medios de comunicación y la vocación económica.
Esta información nos permitirá tener un panorama general sobre las principales
fortalezas y debilidades de las ciudades que componen el Área Metropolitana
en términos de la internacionalización que desde el centro propone la ciudad de
Medellín.

Cuadrante Norte: Municipios de Barbosa, Girardota y Copacabana

En términos generales, se caracteriza por ser una zona que se encuentra en

proceso de renovación urbana. Cuenta con bajos niveles de construcción de
equipamientos de beneficio metropolitano y predomina una alta densidad
poblacional en los tres núcleos urbanos, donde se concentra la mayoría de su
población.

Allí sobresalen grandes fábricas como Haceb, Papelsa, Tejicóndor, Cárnicos

del Norte, Agregados del Norte, Textiles Balalaika S.A, Derivados de Antioquia,
Icolmotos Yamaha, Ensambladora AKT.

Por su clima cálido, es reconocida como una zona de recreación y turismo. El

principal centro recreativo es el Parque Metropolitano de Las Aguas.

En términos de movilidad se destacan la doble calzada Bello-Hatillo, la Troncal

Occidental o Autopista Norte, la Troncal Central o Autopista Medellín-Bogotá y
como proyecto bandera de movilidad sobresale la rehabilitación de la línea
férrea (la línea férrea 11 Medellín-Puerto Berrío) que permitirá la consolidación
de esta zona como el primer puerto seco en el Valle de Aburrá.

16
 MUNICIPIOS

CUADRANTE NORTE

BARBOSA TERRITORIO: MOVILIDAD: ECONOMÍA:

PRINCIPALES PRINCIPALES VOCACIÓN

USOS DEL VÍAS Y MEDIOS ECONÓMICA
SUELO DE TRASPORTE

Situado en el Para el 2004, en En cuanto al La base de su

extremo norte del términos de transporte, las economía en la
Valle de Aburrá, vivienda, se tienen empresas más actualidad es la
sobre la margen 18 licencias que representativas son industria, entre las
derecha del río corresponden a Transmeba y que figuran 80
Medellín, en una 128 viviendas, Transportes grandes empresas:
estribación de la equivalente a Barbosa Porcecito. Papelsa.
cordillera de los 8.709 m2 de Son las prestadoras Colombiana
Andes. construcción. del servicio entre la Kimberly Colpapel,
ciudad de Medellín Tejicóndor,
y Barbosa. Andercol. Líquido
Carbónico.
Cryogas. Tinturas
y Telas. Avícola
Está ubicado a solo Lo anterior
Marruecos.
36 kilómetros de la reafirma la
SuperPollo Paisa.
ciudad de Medellín tendencia del Los principales
Cárnicos del Norte.
y es paso obligado municipio a estar proyectos futuros
hacia el Nordeste cada vez más en consolidación: La
del departamento, urbanizado, con reactivación del
Magdalena Medio. una dinámica Tren de Cercanías
Santanderes, la activa en el sector Bello-Porce (Metro-
Costa Norte y. de la construcción. tren). – Ampliación
Venezuela. Sirve de la Troncal
como vía alterna Occidental (doble
con la capital del Futuros proyectos: calzada). Corredor
país. turístico (Cerro de la
Virgen, Centro
-Centro Recreativo
Turístico Dos
Parque de las
Quebradas.
Aguas.

- Centro de
Convenciones y
Recreación del

17
 Norte en
Comfama.
Integración
subregional.

GIRARDOTA TERRITORIO: MOVILIDAD: ECONOMÍA:

PRINCIPALES PRINCIPALES VOCACIÓN

USOS DEL VÍAS Y MEDIOS ECONÓMICA
SUELO DE TRASPORTE

Girardota está Para el 2004, en La red vial está La cuarta parte del
ubicado al norte del términos de conformada por territorio municipal
Área Metropolitana vivienda, se tienen aproximadamente está ocupada por
del Valle de Aburrá 88 licencias que 120 kilómetros de cultivos, lo que
a 26 kilómetros de corresponden a vías, de las cuales expresa su
distancia por 100 viviendas, vocación agrícola.
carretera de la equivalente a Las áreas de
capital del 13.201 m2 de 7.1 kilómetros son canteras son la
departamento de construcción. de una troncal mitad de la actual
Antioquia, Medellín. nacional y área urbana, lo
Su cabecera que muestra su
municipal se magnitud. La
7.1 kilómetros de
encuentra a 1.425 industria ocupa el
red ferroviaria, que
metros sobre el 2.54% del
Las es de carácter
nivel del mar, con territorio, pero
construcciones, en departamental. Esta
una temperatura provee casi el
un alto porcentaje, red se utilizará para
media de 22 grados 100% de los
corresponden a implementar el
centígrados impuestos
nuevas viviendas, Metro-tren.
municipales.
aunque en el
contexto
metropolitano su Empresas
participación no es sobresalientes:
tan relevante, es Enka de Colombia,
decir, el ritmo de Procopal,
crecimiento del Corona, Abrasivos
área urbana de Omega,
Girardota es Inverlagos S.A.
inferior Agregados del
Norte,
Textiles Balalaika
al de otros
S.A
municipios.
Odempa,
Interquim, Abracol
S.A. Derivados de
Antioquia,

18
 Mincivil, Disolvan y
Cía. Ltda.

COPACABANA TERRITORIO: MOVILIDAD: ECONOMÍA:

PRINCIPALES PRINCIPALES VOCACIÓN

USOS DEL VÍAS Y MEDIOS ECONÓMICA
SUELO DE TRASPORTE

Copacabana está Para el 2004, en Entre las principales

La actividad
ubicado al norte del términos de vías se destacan la industrial, las
Valle de Aburrá, a vivienda, se tienen Troncal Occidental confecciones, la
18 kilómetros de 177 licencias que o Autopista Norte, la
economía informal
corresponden a y la agricultura
355 viviendas, (principalmente el
distancia por equivalente a Troncal Central o cultivo de cebolla
carretera de la 22.894 m2 de Autopista Medellín- junca, la naranja,
capital del construcción. Bogotá, el fique, etc.).
departamento de
Antioquia, Medellín.
Su Terminal de carga. línea férrea 11 Es de anotar,
Medellín-Puerto igualmente, que
Berrío.
cabecera municipal Corredor
se encuentra a multimodal del río las áreas de
1.425 metros sobre Aburrá. Rehabilitación de la cantera equivalen
el nivel del mar, con línea férrea. a la mitad del área
una temperatura urbana. La
media de 22 grados Relocalización del industria ocupa el
centígrados. sitio de disposición Metro tren. 2.54% del
final de residuos. territorio, pero
Puerto seco en el provee
Valle de Aburrá. aproximadamente
la tercera parte de
los ingresos para
el municipio.

Elaboración propia con información tomada de la página oficial del Área

Metropolitana del Valle de Aburrá.

19
 El principal equipamiento de carácter metropolitano de esta zona es el Relleno
Sanitario La Pradera, donde se dispone de aproximadamente 1.800 toneladas
diarias de residuos sólidos del Municipio de Medellín, el Área Metropolitana del
Valle de Aburrá y algunas localidades vecinas.

Cuadrante Sur: Municipios de Caldas, La Estrella y Sabaneta

En términos generales, se caracteriza por ser una zona que se encuentra en

proceso de consolidación urbana, específicamente en el campo de la vivienda
(grandes edificios residenciales); esta franja cuenta con poco espacio de
expansión y con alta densidad poblacional.

El sector más activo de la zona es el relacionado con el entretenimiento

nocturno, representado en numerosos moteles, casinos y discotecas.

En términos de movilidad, este cuadrante tiene un alto déficit de carreteras

intermunicipales. Sin embargo, este sistema es atravesado por la Troncal
Occidental, que facilita el tráfico nacional desde y hacia la zona del Valle del
Cauca. Una característica que predomina allí es que recibe volúmenes altos
de tránsito de transporte de carga. El proyecto de movilidad más importante
que se está desarrollando en la actualidad es la prolongación del Metro hasta el
Municipio de Sabaneta, lo que permitirá una mejor integración con el cuadrante
central.

MUNICIPIOS CUADRANTE SUR

SABANETA TERRITORIO: MOVILIDAD: ECONOMÍA:

PRINCIPALES PRINCIPALES VOCACIÓN

USOS DEL VÍAS ECONÓMICA
SUELO

El Municipio de Para 2004, en La red vial del Dentro de las

Sabaneta está términos de municipio alcanza actividades más
ubicado al sur del vivienda, el los 32 kilómetros, representativas del
Área Metropolitana Municipio de estructurada con Municipio de
del Valle de Aburrá, Sabaneta tenía 220 tres ejes viales de Sabaneta se
a 14 kilómetros de licencias sur a norte: la Vía encuentra la industria,
distancia por destinadas a la Regional, la el comercio y la

20
carretera de la construcción de Avenida las Vegas construcción.
capital del 563 viviendas, que y la Carrera 43A
departamento de corresponden a un
Antioquia, Medellín. área de 170.525
m2 de
construcción.
Su cabecera Este sector industrial
municipal se En la actualidad se cuenta con 220
encuentra a 1.550 lleva a cabo la empresas
metros sobre el nivel manufactureras
del mar, con una registradas en el
temperatura media Con relación a los prolongación del sistema de Industria y
de 20 grados usos diferentes a la Metro hasta la Comercio,
centígrados (en su vivienda, Sabaneta estación Sabaneta.
cabecera). tenía para el 2004
41.263 m2 por
construir para uso
de bodegas y
Existen
22.129 m2 para En el sector urbano
aproximadamente 20
uso de almacenes el servicio de empresas de este tipo
y similares. transporte es entre las cuales se
prestado por destacan: Resevent,
SOTRAMES, Disconfites, Torre
empresa instalada Café Águila
en Sabaneta.

Roja, Ferrero del

Ecuador y Mercatele
de Antioquia.

21
LA ESTRELLA TERRITORIO: MOVILIDAD: ECONOMÍA:

PRINCIPALES PRINCIPALES VOCACIÓN

USOS DEL VÍAS ECONÓMICA
SUELO

El Municipio de La Para el 2004, en Aunque no hay La representatividad

Estrella está ubicado términos de proximidad al tren mayor se encuentra
al sur del Área vivienda, se metropolitano, La en los sectores de
Metropolitana del aprobaron 72 Estrella servicios e industrial.
Valle de licencias de
construcción para
el área urbana y 44 cuenta con rutas de
Aburrá , a 16 para el área rural, servicio público que
kilómetros. de para un total de abastecen tanto la
distancia por demanda de Dentro de las cinco
116 licencias, que
carretera de la transporte hacia el empresas más
corresponden a un
capital del centro de Medellín representativas se
área de 12.503 m2
departamento de como la del encuentran dos del
de construcción.
Antioquia, Medellín. desplazamiento sector comercio, dos
intramunicipal; de manufactura y una
además cuenta con del sector financiero.
rutas de servicio
intermunicipal.
Su cabecera
municipal se
encuentra a 1.775
metros sobre el nivel
del mar, con una
temperatura media
de 20 grados
centígrados (en su
cabecera).

22
CALDAS TERRITORIO: MOVILIDAD: ECONOMÍA:

PRINCIPALES PRINCIPALES VOCACIÓN

USOS DEL VÍAS ECONÓMICA
SUELO

El Municipio de Para el 2004, en Este sistema se Sus actividades

Caldas está ubicado términos de caracteriza por manufactureras
al sur del Área vivienda, se tienen recibir volúmenes
Metropolitana del 43 licencias que de tránsito en los
Valle de Aburrá, corresponden a 76 que predomina el más dinámicas son la
viviendas, transporte de carga industria cerámica
equivalente a 5.961 y el transporte (barro y loza), y la
a 22 kilómetros de m2 de público industria de la
distancia por construcción. intermunicipal e madera. Las
carretera de la interdepartamental actividades
capital del de pasajeros. económicas más
departamento de Esto reafirma la dinámicas del
Antioquia, Medellín. tendencia del Municipio de Caldas
municipio a ser son el comercio y la
cada vez más industria (de
urbano, con productos de
construcciones en Este sistema cerámica y madera).
un porcentaje atraviesa el
Su cabecera municipio con la
importante de
municipal se Troncal Occidental
nuevas viviendas,
encuentra a 1.750 y la Variante de
aunque en el
metros sobre el nivel Caldas
contexto
del mar, con Actualmente el
metropolitano su
municipio posee una
participación no es
(Carrera 45), industria a mediana
una temperatura tan relevante, es facilita la llegada y escala en la que se
media de 19 grados decir, el ritmo de salida de todo el destacan 180
centígrados. crecimiento del
tráfico nacional y empresas.
área urbana de
de cada una de las
Caldas es inferior
municipalidades.
al de otros
municipios.

Elaboración propia con información tomada de la página oficial del Área Metropolitana del
Valle de Aburrá.

23
En general, es posible afirmar que este cuadrante cuenta con núcleos urbanos
saturados y congestionados, y con una serie de equipamientos dispersos e
insuficientes. La apuesta es aprovechar las posibilidades de localización que
ofrece el río como corredor multimodal que permite la conectividad con el resto
de la región: para esto se está avanzado en el proyecto denominado Parque
Industrial del Sur.

Como componente principal de este proyecto está la construcción de una

estación multimodal alrededor de la Estación Sabaneta del Metro donde se
posibilite el manejo de formas de transporte de mercancía y flujo de pasajeros
entre regiones cercanas al Valle de Aburrá y los municipios del Valle del
Cauca, lo que finalmente permitiría convertir esta zona en la puerta de entrada
al Valle de Aburrá.

Cuadrante Central: Municipios de Itagüí, Envigado, Bello y Medellín

Este cuadrante se caracteriza por ser la zona de mayor dinamismo territorial.

Varios fenómenos convergen alrededor de este territorio. El primer aspecto
relevante es la alta densidad poblacional en estos cuatro municipios; el
siguiente aspecto está relacionado con la concentración de los diferentes
sectores económicos que prevalecen en esta zona: de las 562 sucursales
bancarias que tiene Antioquia, 412 están en el Valle de Aburrá y 342 en
Medellín, donde existe presencia de firmas extranjeras como CitiBank, Lloyds
TSB Bank, Sudameris, Santander, BBVA Colombia, entre otros; además,
existen otros tipos de enclaves económicos como Cervecería Unión S.A.,
Centro internacional de la Confección y la Moda, Postobón S.A.

También es evidente en este cuadrante un fuerte crecimiento del sector de la

construcción en varios campos como la vivienda (vivienda privada y vivienda de
interés social), las grandes superficies (cadenas como Almacenes Éxito S.A.,
Sodimac S.A./Home Center, Grandes Superficies de Colombia S.A./Carrefour,
Makro Supermayorista de Colombia S.A.) y los grandes equipamientos públicos
(parques-bibliotecas, parques lineales, parques temáticos y recreativos).

En cuanto a movilidad, todos los sistemas viales convergen hacia la ciudad

central, donde además de las grandes troncales que interconectan a estas
ciudades con el resto del país, se destaca la existencia de dos terminales de
transporte terrestre, una en el Norte, Mariano Ospina Pérez y otra en el Sur,
Alberto Díaz Muñoz; esto viene acompañado de una parrilla de medios de
transporte intraurbanos terrestres, representados en más de 19.000 taxis y
62.843 buses con rutas por las ciudades que hacen parte de este cuadrante, de
los cuales el 40% están matriculados en Medellín, el 20% en Envigado, el 10%
en Itagüí, el 10% en Bello y el 20% restante se distribuye en otros municipios
de Antioquia, sin contar el porcentaje vehicular proveniente de otras regiones
de Colombia (Alcaldía de Medellín). También en este cuadrante la movilidad se
complementa con el servicio aéreo que presta el Aeropuerto Enrique Olaya
Herrera.

24
 MUNICIPIOS

CUADRANTE CENTRAL

ITAGÜÍ TERRITORIO: MOVILIDAD: ECONOMÍA:

PRINCIPALES PRINCIPALES VÍAS VOCACIÓN

USOS DEL ECONÓMICA
SUELO

El Municipio de Para el 2004, en La Troncal de Los sectores más

Itagüí está ubicado
términos de Occidente recorre el dinámicos del
al sur del Área vivienda, se tienen Valle de Aburrá y Municipio de
Metropolitana del59 licencias que cuenta con 59 Itagüí son el
Valle de corresponden a kilómetros. Va de industrial y el
460 viviendas, norte a sur del área comercio; en el
equivalente a urbana por uno de sus primero se
Aburrá, a 11 39.600 m2 de costados en un destacan
kilómetros de construcción. trayecto de 7.3 empresas como
distancia por kilómetros. Invernac,
carretera de la Colombiana de
capital del Tejidos y
departamento de Como proyecto Cervecería Unión
Antioquia, central de integración SA.
Medellín. del sistema Metro con
otros medios de
transporte se propone
Su cabecera el par vial de la
municipal se quebrada Doña María
encuentra a 1.550 que comunica el Sobresale la
metros sobre el Corregimiento de San oferta bancaria y
Antonio de Prado e de corporaciones,
Itagüí con el corredor cuyas sucursales
nivel del mar, con están ubicadas en
multimodal.
una temperatura su mayoría en la
media de 21 zona céntrica; así
grados mismo, se
centígrados. destacan los
corredores de las
Unidades

Productivas más

25
 representativas
del municipio:

La Central
mayorista,

El Centro de
Confección y
Moda y el

Centro
internacional del
Mueble.

ENVIGADO TERRITORIO: MOVILIDAD: ECONOMÍA:

PRINCIPALES PRINCIPALES VÍAS VOCACIÓN

USOS DEL ECONÓMICA
SUELO

Envigado está $5.568.000.000 La Troncal de Según la

ubicado al sudeste invertidos en 200 Occidente recorre el Secretaría de
de la capital del soluciones para Valle de Aburrá y Desarrollo
departamento de vivienda nueva de cuenta con 59 Económico del
Antioquia (parte interés social y kilómetros. Municipio de
meridional del $1.800.000.000 Envigado, el 98%
Valle de Aburrá, el anuales en de sus empresas
cual se encuentra subsidios de Como proyecto son micro,
en la parte materiales para central de integración pequeñas y
noroccidental de la rehabilitación de está el sistema medianas, las
Cordillera Central viviendas en Metroplús cuyo cuales generan el
de los Andes convenio con el corredor será la 76 % del empleo
colombianos) Programa VIVA Carrera 43A desde la de la localidad.
sobre un plano de la Gobernación Calle 21 sur (Centro Las empresas de
medianamente de Antioquia. Comercial La servicios
elevado del resto Once cámaras de Frontera) hasta la representan el
del Valle de vigilancia y 294 Calle 50 sur, pasando 50% con 2.565
Aburrá. alarmas por la Iglesia de San identificadas, las
comunitarias en Marcos, el Teatro de comercio un
igual número de Municipal, el Parque 44% con 2.285 y
Sus coordenadas frentes de Recreativo de las de industria el
son: Latitud norte, seguridad, con Envigado, el 6% con 331
6° 10´19´´, presencia en 27 Cementerio Municipal, empresas, para
Longitud oeste barrios y tres el barrio Primavera y un total de 5.181

26
75° 35´09 veredas del la Clínica de la Policía unidades
municipio. hasta el restaurante empresariales.
La Casa de la Abuela
(límites con el
Municipio de Las empresas
Sabaneta) donde más importantes
retorna el sistema. ubicadas en este
territorio son:
Almacenes Éxito,
Fábrica de vidrios
Peldar, Pavezgo,-
Periódico El
Colombiano
Tenis S.A. y
Sofasa.

BELLO TERRITORIO: MOVILIDAD: ECONOMÍA:

PRINCIPALES PRINCIPALES VÍAS VOCACIÓN

USOS DEL ECONÓMICA
SUELO

27
Bello está ubicado Para el 2004, en Bello cuenta con los En el área urbana,
al norte del Valle términos de siguientes medios de las principales
de Aburrá, a 10 vivienda, tienen transporte que actividades
kilómetros de 185 licencias que posibilitan la económicas se
distancia por corresponden a movilización de relacionan con
carretera de la 796 viviendas, personas y
capital del equivalente a mercancías desde y
departamento de 61.378 m2 de hacia el municipio, textiles,
Antioquia, construcción. Esto sobre todo con concentrados,
Medellín. reafirma la Medellín: Tren comercio
tendencia del Metropolitano organizado e
municipio a ser (estaciones Madera, informal,
Su cabecera cada vez más Bello y Niquía), explotación de
municipal se urbano, con un Transportes Hato areneras y
encuentra a 1.450 porcentaje Viejo, Sistema canteras.
metros sobre el importante de Integrado de
nivel del mar, con nuevas viviendas. Transporte, rutas de
una temperatura buses que comunican
media de 22 las estaciones del
grados Metro con diferentes Las empresas que
centígrados. sectores de la ciudad, más se destacan
así como rutas Bello- son: Fabricato.
. Medellín (Bellanita Textiles (segunda
de Transportes y empresa textilera
Taxicol). del país),
Postobón S.A..
(bebidas
gaseosas), Solla.
(concentrados
para animales) y
Cipa.

28
MEDELLÍN TERRITORIO: MOVILIDAD: ECONOMÍA:

PRINCIPALES PRINCIPALES VÍAS VOCACIÓN

USOS DEL ECONÓMICA
SUELO

Ubicada al Medellín tiene Transporte Aéreo El 85% de la base

noroeste de cerca de empresarial de
Colombia y a 1.538 2.223.660 Medellín se
metros sobre el habitantes en sus La ciudad tiene dos concentra en tres
nivel del mar. 382 kilómetros aeropuertos: uno sectores:
Tiene un área de local, el Olaya comercio,
382 kilómetros Herrera, que atiende restaurantes y
cuadrados, dividida cuadrados de vuelos regionales, y hoteles; industria
en 220 barrios. extensión, con uno internacional, el manufacturera y
una tasa de José María Córdova, servicios
urbanización del en el Municipio de financieros,
94% que la Rionegro, a 40 empresariales y
convierten en la kilómetros de de alquiler. Entre
segunda zona Medellín. estos se reparte el
urbanizada de 81% del valor de
Colombia, los activos de las
después de empresas, así:
Bogotá. 50%, 20% y 11%
Transporte terrestre

Medellín cuenta con

Medellín tiene el dos terminales de
Medellín cuenta
Centro de transporte terrestre.
con una extensa
Convenciones en el sur y en el norte,
red de
más moderno de que atienden el tráfico
instituciones: seis
Latinoamérica y el terrestre a múltiples
corporaciones
más grande de municipios
financieras, siete
Colombia (Plaza colombianos.
compañías de
Mayor) que financiamiento
abarca el Palacio comercial
de Exposiciones, (leasing),
con un área de corporaciones de
exhibición de Tiene más de 19.000 ahorro y vivienda
12.000 m2, y el taxis y empresas de y doce fondos de
Centro de buses con rutas por pensiones y
Convenciones toda la ciudad que cesantías que son
(con capacidad complementan el el respaldo de la
para 3.400 transporte público. actividad pública y
personas). privada de la
Además cuenta

29
 con el Teatro La región ha sido ciudad.
Metropolitano testigo de
(1.600 sillas) y el megaproyectos como
Parque de los la doble calzada Las
Pies Descalzos. Palmas, la doble
12.000 mt2 de calzada Bello- .
área cubierta Hatillo, las Autopistas
construida para Medellín- Bogotá y de
ferias y la Costa Norte, y el
exposiciones.16 Túnel de Occidente,
salones con que mejorará la
capacidad conexión del Valle de
variable de 30 a Aburrá con la
3.000 personas subregión del
(N. del C.: esto no Occidente.antioqueño,
encaja aquí…). y a su vez con el
importante Golfo de
Urabá.

Elaboración propia con información tomada de la página oficial del Área

Metropolitana del Valle de Aburrá.

Este cuadrante es la representación más exacta de la concentración de todos

los bienes y servicios, fenómeno que ha contribuido a que sea constante la
migración de los habitantes de las regiones periféricas hacia los centros
urbanos, lo que definitivamente ha engrosado los cinturones de miseria y, por
ende, se ha convertido en una fuerte presión sobre los gobiernos locales por la
prestación de servicios básicos de salud, vivienda y trabajo.

A pesar de las ventajas competitivas y comparativas que tiene esta zona con
relación a otras del departamento, o incluso del país, ha sido evidente una
fuerte tensión entre las políticas de la ciudad central y las demás ciudades,
debido a que el poder de Medellín, en términos económicos y políticos, ha
generado fuertes divisiones en la región.

Aunque es importante este tema, en el presente escrito no se profundizará en

este tipo de tensiones que prevalecen en el Área Metropolitana del Valle de
Aburrá. Por el contrario, pasaremos a enunciar los principales procesos que se
han venido gestando en el desarrollo de la internacionalización de la futura
ciudad región en cabeza de la ciudad central, Medellín.

30
Principales aspectos en la internacionalización de la ciudad central del
Área Metropolitana del Valle de Aburrá

Vocación económica:

 Si bien Medellín fue una ciudad que se caracterizó como el segundo centro
industrial del país, asiento de grandes compañías, con la apertura
económica se agudizarían los cambios en la vocación económica de este
territorio. Se inició entonces una nueva etapa en la economía local: de la
gran factoría se dio paso a la comunidad cluster7, es decir, a la economía
prestadora de servicios, la cual reivindica la necesidad de la especialización
económica, y sobre todo, la apertura a la economía mundial.

 En esta lógica, la ciudad da un salto, y de un fuerte proceso industrial en el

cual predominaban las grandes fábricas se pasa a una economía de
servicios con un acentuado predominio de los enclaves financieros.8 Según
información del Área Metropolitana del Valle Aburrá, Medellín concentra el
53% de las empresas del Departamento de Antioquia, las que a su vez
agregan el 55% del valor de los activos del departamento. En relación con
el Valle de Aburrá, Medellín agrupa un poco más del 70% de las empresas
localizadas en la región. El 85% de la base empresarial de Medellín se
concentra en tres sectores: comercio, restaurantes y hoteles; industria
manufacturera y servicios financieros, empresariales y de alquiler

Prestación de servicios públicos domiciliarios

 Otro sector que genera condiciones adecuadas para el proceso de

internacionalización es el liderado por las Empresas Públicas de Medellín9.

7
La comunidad cluster es una potente estrategia de desarrollo que pretende construir tejido
empresarial por medio de la conformación de redes de negocios y la identificación de
oportunidades de mercado. La primera comunidad conformada en Medellín, Antioquia y
Colombia está compuesta por cinco clusters estratégicos: cluster energía eléctrica, cluster
textil/confección, diseño y moda, cluster construcción, cluster turismo de negocios, ferias y
convenciones y cluster salud. Para mayor información [en línea] ver
<http://www.camaramed.org.co:8080/cluster/home.jsp>

8
Durante 2007, Bancolombia obtuvo dos premios por parte de la revista Global Finance: Mejor
Banco en Colombia y Mejor Banco de Operaciones de Intercambio. Durante 2008, según el
informe de responsabilidad social de este grupo, Bancolombia mantuvo su importancia relativa
en el contexto latinoamericano con un volumen de activos que lo ubica dentro de los quince
bancos más grandes de la región y un patrimonio básico que lo sitúa en séptimo lugar entre
los grupos financieros de la región, por encima de los más reconocidos de países como
México, Chile y Argentina.

9
"La Empresa del Siglo XX" reconocimiento como la mejor empresa del siglo XX en Colombia,
periódico Portafolio, 1999. Ranking empresarial, revista económica La Nota, 2003: empresa
No.3 por activos en Colombia y No.4 por utilidades. Ranking empresarial, revista Semana:
empresa No.1 en Colombia por margen neto, "top 100", 2002. EPM, la primera del sector
eléctrico colombiano según la evaluación de la Superintendencia de Servicios Públicos,

31
 Estas no sólo se encargan de la prestación de los servicios públicos para el
Área Metropolitana del Valle de Aburrá, sino que también es la entidad
pública que le genera mayores ganancias al gobierno local; EPM es
considerada como una de las mejores empresas prestadoras de servicios
públicos y una de las más sólidas, no sólo del país sino también de
Latinoamérica.

En cuanto a los servicios domiciliarios, durante el año 2008 EPM

alcanzó, dentro del área definida por el Plan de Ordenamiento Territorial
POT, coberturas del 100% en el servicio de acueducto, niveles muy
cercanos al 100% en el servicio de alcantarillado (una relación de 96%
entre usuarios de acueducto y alcantarillado), 98,3% en el de energía
eléctrica y 55,6% de penetración en el de gas domiciliario. Sin embargo,
reportó un total de 53.219 usuarios desconectados para el servicio de
acueducto —esto es un 1,8% más que en 2007—, 52.684 usuarios para
el de energía, con una reducción del 4% frente al año anterior y 8.935
usuarios desconectados de gas, duplicando la cifra del año 2007 (EAFIT,
2008).

Urbanismo social

 Otro factor que ha contribuido a fortalecer este proceso es el denominado

rediseño del paisaje urbano, donde se ha realizado un esfuerzo
interinstitucional por mejorar las condiciones paisajísticas de la ciudad
central, tanto en los espacios públicos y de uso colectivo como en los
equipamientos privados.

 En este ítem es importante resaltar la labor ejercida por el gobierno local,

que ha procurado recuperar el espacio físico de la ciudad por medio de la
construcción de diferentes centros de actividad colectiva como parques-
bibliotecas, colegios de calidad, ludotecas, centros culturales y grandes
parques temáticos. Generalmente, estas construcciones se han realizado
en lugares periféricos o donde no había presencia institucional de Estado.

 El otro actor que ha acompañado este proceso es el sector privado,

representado por diferentes agremiaciones, las cuales han contribuido a la
formación de nuevas centralidades empresariales, grandes superficies
comerciales, construcción de autopistas y proyectos inmobiliarios.

 La renovación del paisaje urbano ha intentado revitalizar el espacio público,

dignificándolo y posibilitándoles a los ciudadanos espacios de encuentro; a
su vez, se ha intentado con esto brindarles a los visitantes lugares
atractivos para el turismo.

septiembre de 1999. EPM, Premio Nacional de Excelencia de la Administradora de Riesgos

Profesionales, Suratep, la entidad con mejor gestión de salud ocupacional entre 9.500
empresas colombianas, junio de 2001

32
Cualificación del recurso humano

 Frente a este asunto es pertinente mencionar dos fenómenos que se

vienen desarrollando de manera conjunta: el primero está relacionado con
la oferta académica y el segundo con la accesibilidad y manutención para el
estudio. Frente a lo primero, es importante resaltar que en el Área
Metropolitana del Valle de Aburra se encuentran aproximadamente 39
centros de educación superior —entre universidades, tecnológicos y centros
de estudio técnico— registrados oficialmente ante el Ministerio de
Educación (SNIES),10 lo que en cierta medida garantiza una amplia gama
de posibilidades de cualificación del recurso humano. Por otra parte, frente
al segundo tema, hay que señalar que desde el sector público se vienen
implementando programas de crédito, subsidio de matrícula y sostenimiento
de los estudiantes durante el desarrollo de sus estudios superiores.

 Se destacan dos programas implementados por la municipalidad. El

primero se denomina Camino a la educación superior. Es un programa de
la Secretaría de Educación de Medellín que pretende fortalecer la
preparación académica y orientar a los bachilleres en la elección de su
futuro profesional. Este programa está compuesto de tres proyectos: a.
Preparación académica para el acceso y la permanencia. b. Orientación
profesional y proyecto de vida. y c. Feria de bachilleres. El segundo
programa se denomina Financiación para el acceso y la permanencia.
Ante la falta de recursos para continuar los estudios de educación superior,
la Alcaldía de Medellín creó los siguientes mecanismos de financiación
para que los bachilleres puedan estudiar una carrera técnica, tecnológica o
profesional: a. Becas Municipio de Medellín para los mejores bachilleres. b.
Créditos condonables financiados con presupuesto participativo. c. Fondo
Municipio de Medellín. d. Financiación de educación superior con recursos
de EPM (Secretaría de Educación de Medellín)

Inserción en el escenario internacional

 Según el informe de rendición de cuentas de la Alcaldía de Medellín

presentado a finales de 2008 (Alcaldía de Medellín), la cifras más relevantes
en materia de internacionalización se pueden agrupar en dos componentes:

a. Inversión extrajera: Inversionistas de diferentes latitudes anunciaron

inversiones por US$144 millones para diferentes sectores de la economía
local. En este periodo ya se habían instalado catorce nuevos inversionistas
internacionales en la ciudad; además, se abrirían cuatro nuevas rutas

10
El Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES) es el conjunto de
fuentes, procesos, herramientas y usuarios que, articulados entre sí, posibilitan y facilitan la
recopilación, divulgación y organización de la información sobre educación superior relevante
para la planeación, monitoreo, evaluación, asesoría, inspección y vigilancia del sector.
[En
línea]http://snies.mineducacion.gov.co/men/sniesBasico/informacionInstitucionesXRector.jsp?id
=0

33
 aéreas internacionales: LAN Chile, ruta Lima–TACA, ruta Caracas-
Aerorepública y Avianca. Finalmente, este informe subraya que Medellín
ocupa el puesto 58 entre los 65 mercados emergentes más importantes en
el mundo.

b. Cooperación Internacional: Durante este periodo, la administración

municipal logró gestionar alrededor de US $8,5 millones por cooperación
internacional para los proyectos locales; a su vez, Medellín participó en
trece ferias internacionales en el mundo, lo que le permitió la generación de
aproximadamente US$ 293 millones por negocios en ferias y eventos
internacionales. También es importante señalar que durante este periodo se
realizaron alrededor de 430 eventos en Plaza Mayor, los cuales recibieron
alrededor de un millón de visitantes generando alrededor de 38.751
empleos. Finalmente, por medio de la Fundación Medellín Convention
Bureau11 se logró la captación de quince congresos de carácter
internacional para ser realizados en la ciudad durante los próximos tres
años (ocho nacionales y siete internacionales)

Escenario político favorable

 Por último, es de vital importancia resaltar la incidencia que han tenido las
últimas administraciones municipales de Medellín en la profundización del
proceso de inserción y apertura de la ciudad en el escenario internacional:

En 1995, en el primer plan de desarrollo, aunque en la perspectiva del

proceso aperturista y de internacionalización de la economía, se incluían
algunas ideas iniciales que se constituyeron en el preámbulo de una
política para Medellín de aprovechamiento y participación de la
globalización. A 2001 es más evidente la preocupación por el tema
internacional y las posibilidades para la ciudad como factor estratégico
en el desarrollo local. Sobresale, por ejemplo, la propuesta de crear una
Consejería para la Internacionalización. Pero será a partir de 2004, con
la dedicación en el plan de desarrollo de una línea estratégica dedicada
exclusivamente a la internacionalización, y unos recursos económicos
importantes, que esta política recibe el impulso que la convirtió en
proceso de gestión novedoso en Colombia. La última administración de
la ciudad se mantiene en la perspectiva de continuar los lineamientos del
plan anterior y de reforzar y hacer crecer el proceso internacionalizador
(Viera).

 En la actualidad, en el Plan de Desarrollo del Alcalde Alonso Salazar

“Medellín es solidaria y competitiva 2008-2011”, hay una línea titulada
“Ciudad con proyección regional y global”, cuyos objetivos principales son
garantizar una integración armónica entre Medellín, el Área Metropolitana y
las subregiones del departamento; permitir mayores flujos de información,

11
La fundación tiene como misión posicionar la ciudad como destino de clase superior para la realización de ferias,
congresos, convenciones y eventos mediante la ejecución de labores de mercadeo eficientes y efectivas, dirigidas a los
públicos nacionales e internacionales. contribuyendo así a la integración del sector y al cumplimiento de los planes
turísticos de la ciudad y del departam ento.

34
 conectividad del mercado nacional e internacional y generar dinámicas que
posibiliten el desarrollo territorial integrado, compartido y sostenible.

 Además, esta administración le sigue apostando al fortalecimiento de la

ACI —Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área
Metropolitana—, la cual, entre 2004 y 2007, gestionó recursos por más de
30 mil millones de pesos en cooperación técnica y financiera. Desde 2005,
esta entidad coordina el programa Medellín City de la Alcaldía de Medellín,
cuyo principal objetivo es “gestar una sensibilidad multicultural que lleve a la
ciudadanía a trascender los límites locales en materia de conocimiento y a
comprender la relevancia de lo internacional para nuestro desarrollo”.

Precisiones finales

En términos generales, es pertinente realizar una serie de consideraciones en

torno al proceso de internacionalización de la futura Ciudad Región del Área
Metropolitana del Valle de Aburrá.

En primer lugar, es necesario señalar que si bien existen una serie de

condiciones muy favorables para consolidar el proyecto de internacionalización
de la futura ciudad región, es evidente que existe un desequilibrio en las
condiciones físicas y financieras que poseen los entes territoriales que
componen el área metropolitana. Si bien la ciudad central intenta coordinar
todo este proceso, aún existen grandes diferencias que nos permiten afirmar
que Medellín lidera la consolidación de un proyecto de ciudad región sin región,
en el cual no se aprovechan de forma eficiente las ventajas comparativas y
competitivas que poseen las diferentes ciudades —ventajas señaladas
anteriormente—,. Por el contrario, parece que los efectos del proceso liderado
por Medellín llegaran por reflejo o como consecuencia inevitable a los demás
territorios y no como producto de una acción planificada, sin mencionar la
dificultad que genera la vinculación de los municipios que están por fuera del
área metropolitana, que se encuentran más lejos de las condiciones integrales
para incluirlas en el proyecto de ciudad región.

Sin embargo, es importante resaltar que desde la ciudad central se está

intentado articular los esfuerzos de todas las demás ciudades del área en
términos de internacionalización. Durante diciembre de 2006, la ACI, por
encargo del Área Metropolitana, presentó una propuesta denominada
“Estrategia metropolitana para la promoción y retención de la inversión local y
extranjera”, la cual le apunta a:

Definir potencialidades económicas y productivas de nuestros

municipios: “qué inversión queremos y vamos a atraer”. Mejorar nuestras
competencias internas: fortalecimiento empresarial, innovación y
desarrollo tecnológico, acceso a mercados, entre otras. Mejorar el clima
de inversión, tarea conjunta con el Gobierno Nacional: condiciones de

35
 entorno para el inversionista. Desarrollar estrategias de marketing e
información que permitan vender efectivamente la región. Realizar la
gestión proactiva precisa. Desarrollar mecanismos para apoyar al
inversionista instalado y consolidar una única oficina de promoción de
inversión para el Valle de Aburrá en la Agencia de Cooperación
Internacional… (ACI)

A pesar de este esfuerzo, siguen existiendo pugnas políticas entre las ciudades
que componen el Área y ni qué decir de los municipios colindantes al Área,
debido a diferencias relacionadas con la autonomía territorial de cada ciudad y
la capacidad de negociación y mediación de los intereses de cada entidad
territorial. Si bien uno de los objetivos del proceso de internacionalización es
posibilitar un escenario más adecuado para el desarrollo local, es muy
prematuro afirmar que este objetivo se esté alcanzando, debido a que este
proceso es muy reciente y hasta ahora se esta intentando construir una agenda
territorial conjunta.

Es evidente que este proceso ha permitido captar una cantidad relevante de

recursos técnicos, financieros y administrativos. Ha logrado visibilizar a
Medellín y, en cierto grado, al Área Metropolitana en los diferentes espacios
internacionales, concretando un número considerable de alianzas estratégicas
que benefician a la región. Sobre todo, ha permitido que los ciudadanos se
piensen como actores fundamentales de la trasformación social, habitantes de
un territorio compartido que intenta superar el estigma de la violencia, pero aún
es necesario derribar las fronteras políticas internas y promover reformas que
permitan un mayor nivel de movilidad institucional.

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38
 GOBIERNO LOCAL POR POLÍTICAS PÚBLICAS: POSIBILIDADES Y
RESTRICCIONES PARA LOS MUNICIPIOS COLOMBIANOS

Por Juan Guillermo Vieira Silva12.

Introducción

Este artículo se escribe con el interés de contribuir al acercamiento del mundo

académico de las políticas públicas al ámbito práctico y concreto de la gestión
municipal de los alcaldes en Colombia, especialmente de los cerca de 1.000
municipios clasificados en sexta categoría.

La interacción entre el mundo de la práctica de las políticas y el análisis de las

mismas es constante e inseparable; por un lado, la praxis política se constituye
en objeto de múltiples observaciones y, por otro, la observación académica con
pretensiones científicas de la acción pública crea dinámicas de generalización
que asumen un nivel prescriptivo sobre la realidad observada y, por ende,
retroalimentan las formas de hacer y actuar de quienes generan y operan
dichas políticas públicas. Este trabajo pretende dar relevancia a algunos
aspectos importantes del análisis de políticas, útiles a la gestión pública local y
al fortalecimiento de la democracia local, con el propósito de empezar a
construir un modelo de gobierno local por políticas públicas en el marco del
fortalecimiento del sistema democrático en Colombia.

Hace cerca de veinte años que el análisis de políticas públicas en Colombia

comenzó a producir resultados académicos, principalmente publicaciones,
siguiendo un camino gradual y con perspectivas crecientes sobre la
importancia de este campo académico para la gestión gubernamental. Autores
como Salazar (1995), Vargas (1999), Roth (2002) y Cuervo (2007) han hecho
aportes sobresalientes para acercar la teoría de las políticas públicas a la
realidad institucional colombiana. Aunque se reconoce que los logros teóricos y
académicos de las políticas públicas son enormes y que, por tanto, pueden ser
útiles para cumplir la misión inicial del campo establecida por Lasswell para
mejorar la democracia, aún son muy escasos los niveles de permeabilidad del
sistema político a los lineamientos del análisis de políticas públicas como para
hablar de un gobierno por políticas públicas, tal vez por su misma indefinición,
sin embargo, se sigue actuando en esa línea y este artículo se suma a ello.

No obstante, debido a las dificultades institucionales de los municipios en

Colombia y a que aún no logra desarrollarse una tendencia de largo alcance
para transformar la gestión pública local —derivada del análisis de políticas

12
Politólogo de la Universidad Nacional; especialista en Gerencia Social, ESAP; estudiante de
la Maestría en Políticas Públicas Comparadas, FLACSO, México. Miembro de GECIPAP,
Grupo de Estudios en Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín,
Categoría D en Colciencias.

39
públicas— sigue creciendo el interés por dicha gestión como campo de estudio
y siguen creciendo las voces que se unen a la aspiración justificada de buscar
el acercamiento de la praxis política al estudio de las políticas

El artículo se divide en tres partes principales: a) La presentación de algunos

elementos por destacar del régimen municipal colombiano, la vinculación de las
características constitucionales de los municipios con el proceso político para
acceder a las alcaldías y la forma en que se pueden introducir y gestionar
nuevas ideas en la agenda local de políticas, teniendo en cuenta las
restricciones legales, administrativas y sociopolíticas propias del marco
municipal colombiano. b) La exposición del campo académico de las políticas
públicas, las políticas públicas como práctica política y el análisis de políticas
como subdisciplina académica, conceptos y modelo secuencial del proceso de
las políticas —con énfasis en las características que definen las políticas
públicas como mecanismo de inserción de la idea de gobierno por políticas
públicas—.. c) Síntesis y elementos del gobierno local por políticas públicas, y
conclusiones.

Sistema municipal colombiano

Colombia cuenta con cerca de 1.100 municipios13, distribuidos por toda su

geografía. La Ley 617 del 2000 estableció dos elementos principales para su
categorización: la población y los ingresos corrientes de libre destinación. De
siete categorías —especial, primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y sexta—,
poco más de mil son de sexta, cuarenta de quinta, y el resto, cerca de
cincuenta, se reparten por las cinco categorías restantes. Esta categorización
es importante desde el punto de vista de este trabajo por cuanto a categoría
mayor, más recursos les son asignados por el Sistema General de
Participaciones (SGP); además, la categoría indica también la capacidad de
autosostenibilidad. Teóricamente, la capacidad para generar ingresos propios y
la mayor asignación de recursos por parte del SGP supone para las
autoridades locales mayor libertad en el desarrollo de su gestión, sin estar
amarrados por la escasez presupuestal a la hora de ir más allá de los
mandatos legales y del gobierno central para emprender iniciativas propias de
política pública. Sin embargo, la realidad municipal colombiana, con más del
90% de los municipios en sexta categoría, demuestra contundentemente que
los avances en materia de gestión y autosostenibilidad son lamentables, sin
importar que la Nueva Gestión Pública haya permeado todas las
administraciones públicas locales, por lo que se hace necesario seguir
pensando lo local en sus modos de gestión, el gobierno por políticas públicas
es una fuente de posibilidades aún por contrastar y llevar a la práctica..

13
No está claro el número exacto; la Registraduría habla de 1.102, otros de 1.101 y otros
permanecen con la cifra de comienzos de este siglo (1098), desconociendo que se han creado
recientemente municipios como Guachené (2006),Tuchín (2007), ,Norosí (2007) y San José de
Uré (2007), y que Belén de Bajirá dejó de serlo en 2007 por fallo del Consejo de Estado.

40
Obligaciones y funciones de los municipios y alcaldes colombianos

El municipio colombiano es una entidad jurídica que tiene unas competencias

misionales y otras administrativas (DNP, 2008, p. 11) cuyo ejercicio es asumido
por el alcalde como jefe de la administración municipal. Sin embargo, es
adecuado que se diferencien las competencias del municipio de las del alcalde,
cuya temporalidad como administrador municipal es limitada a cuatro años. A
falta del alcalde, el municipio debe seguir funcionando. El sistema
organizacional continúa, más allá de las personas consideradas
individualmente.

El municipio en Colombia es la “entidad fundamental de la división política

administrativa del Estado”, reconocimiento que destaca la cercanía Estado-
Gobierno y Ciudadanía como punto de concreción de la acción gubernamental
y de retroalimentación para la administración ejecutiva y política, de
visibilización social y expresión directa de la soberanía popular, lo que permite
la realización del ideario de la democracia participativa; como tal, la
Constitución, en su Artículo 311, le asignó varias funciones que fueron
establecidas por la Ley 136 de 1994 y que continúan vigentes:

 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que

determine la ley.
 Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande
el progreso municipal.
 Promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural
de sus habitantes.
 Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de
conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades.
 Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios,
vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer,
la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en
concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás
entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.
 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio
ambiente.
 Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del
respectivo municipio.
 Hacer cuanto pueda adelantar por sí mismo, en subsidio de otras
entidades territoriales mientras estas provean lo necesario.
 Las demás que le señalen la Constitución y la ley.

Unas funciones o competencias se relacionan con la garantía de derechos y

con la misión que el Estado debe llevar a cabo; son las responsabilidades
misionales: salud, educación, medio ambiente, infraestructura, cultura, entre
otras. Las demás son las competencias administrativas, indispensables para
cumplir las misionales; sirven de base para la acción central del Estado y son:

41
“la presupuestación pública, el manejo de la burocracia municipal, talento
humano, contratación y sistemas de control, entre otras” (DNP, 2008, p. 11).

Es al alcalde a quien corresponde liderar los procesos municipales para dar

cumplimiento a la Ley de la mejor manera posible. Según las características del
sistema político administrativo de Colombia, los gobiernos locales gestionan
principalmente dos tipos de políticas, las de localización o ejecución,
encomendadas por niveles superiores de gobierno, y las netamente locales,
basadas en la autonomía local (Canales Aliende, 1997, citado por Pérez,
2005). Significa que los alcaldes cumplen funciones en un doble sentido: por
una parte, está lo que tienen que hacer y sobre lo que poco o nada pueden
disponer a su criterio, pero, por otra, se abren varios caminos para ejercer su
liderazgo y creatividad en la gestión municipal, ya que, aunque el mandato es
directo para el primer tipo de políticas mencionado, puede decidir la forma que
considere más adecuada para llevarlo a cabo, o puede, en el segundo tipo de
políticas, en ejercicio del mandato constitucional sobre la autonomía municipal,
introducir lineamientos de política completamente propios, o gestionar la
participación de su comunidad para definir directrices de políticas que sean
colectivamente acordadas, en aras del desarrollo de su municipalidad.

Según los mandatos legales enumerados, la posibilidad de introducir elementos

de gestión basados en el enfoque de políticas públicas es clara desde diversas
perspectivas, directamente relacionadas con las funciones y competencias de
los municipios y sus gobernantes.

Ya se había señalado que, si bien el alcalde encarna las funciones del

municipio, tiene otras que son diferenciables de aquellas y propias de su
especificidad como ejecutor, gestor del desarrollo local y representante legal de
su municipio. El Artículo 315 de la Constitución Política de Colombia enumera
diez, entre las que se destacan, para este trabajo, la quinta:

Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo

sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras
públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que
estime convenientes para la buena marcha del municipio.

Sin embargo, es la función municipal de planificar y “ordenar el desarrollo de su

territorio” la que se constituye en el marco de este trabajo, ya que es a través
de ella que se puede acercar el enfoque de políticas públicas al ámbito
gubernamental local. Baste recordar que la planificación es una de las
dimensiones principales de la gestión pública local, junto con la evaluación, la
dirección, el control y la rendición de cuentas, entre otras.

42
Los alcaldes colombianos y las políticas públicas

En Colombia, para llegar a ser alcalde, además de cumplir los requisitos

legales, hay que participar en la lucha política, proceso que en términos
generales comienza cuando el aspirante decide lanzarse a la palestra pública.
Este primer paso normalmente se da en el marco de un partido político, pero
también existe la posibilidad de hacerlo de forma independiente, por medio de
la recolección de firmas14. El aspirante empieza a ventilar su ideario político y
las acciones que considera deben continuarse y las que deben emprenderse
en la jurisdicción que aspira gobernar; se supone que son sus ideas, pero
también pueden ser las de su partido, las de los grupos de interés que lo
patrocinan, u otras, pero generalmente son presentadas como las ideas del
aspirante, quien las ventila inicialmente de manera informal, hasta armar su
discurso en un programa de gobierno claramente definido con el cual se
inscribirá oficialmente como candidato ante la Registraduría Nacional del
Estado Civil. En dicho programa se expresa la posición del aspirante respecto a
los principales temas de la administración de su localidad y se incluyen
propuestas, usualmente a nivel general, con el fin de captar la atención
ciudadana que respalde su acceso al poder. El programa de gobierno
constituye, al menos desde la teoría, una herramienta fundamental en el
proceso de profundización de la democracia, ya que se espera que en una
democracia madura los electores voten más por programas que por “carismas”
o “billeteras” que compran exposición en los medios masivos. Esta es otra
restricción en nuestro medio, en donde impera la incultura política.

Quien sale elegido tiene el compromiso de dar cumplimiento a su programa de

gobierno; así pues, sin haberse acomodado en su nuevo cargo, el recién
llegado ya tiene obligaciones. El proceso para sus ideas, expresadas en el plan
de gobierno, continúa, ya que en Colombia la Ley 152 de 1994 obliga a todos
los nuevos alcaldes a formular un plan de desarrollo en el cual se concreten los
lineamientos del plan de gobierno, lo cual se convierte en la hoja de ruta
obligada durante todo su mandato. Los planes de desarrollo no son,
estrictamente hablando, compendios de políticas públicas, pues aunque su
formulación incluye estrategias, programas y proyectos, estos no son lo
suficientemente específicos; son solo lineamientos generales para tener en
cuenta en una formulación más específica, sujeta a elaboración posterior, por
las secretarías municipales en la mayoría de los casos, las cuales son directas
conocedoras del tema y sus problemáticas de implementación. Dadas las
características de las políticas públicas que se verán más adelante, es obvio
que las directrices de los planes de desarrollo no alcanzan a definirse como tal.

14
El artículo 9 de la Ley 130 de 1994, obliga a los candidatos que no estén avalados por un
partido o movimiento político y que aspiren a Gobernaciones, Alcaldías, Asambleas
Departamentales, Concejos Municipales o Juntas de Administración Local, a reunir un número
de firmas válidas equivalentes al menos al 20% del resultado de dividir el número de
ciudadanos aptos para votar en la respectiva circunscripción entre el número de curules o
cargos a proveer. En todo caso, el máximo de firmas a exigir para inscribir un candidato
asciende a 50.000. Actualmente cursa en el Congreso de la República un paquete de
propuestas de reforma que, de aprobarse, limitarán esta forma de participación política,
aumentando el número de firmas y de trabas para lanzarse de forma independiente.

43
Restricciones y particularidades de los municipios colombianos

Para este trabajo las restricciones son limitantes, impedimentos a la

gobernabilidad y a la aplicación del enfoque de políticas públicas en el ámbito
de los gobiernos municipales. Las restricciones al ejercicio pleno del gobierno
en los municipios de Colombia son muchas, unas muy particulares y otras
compartidas con países en desarrollo. Se pueden nombrar algunas
especialmente relacionadas con la poca inserción de la teoría de las políticas
públicas en la gestión pública de la mayoría de los municipios colombianos, los
de categorías sexta.

Los impedimentos que parecen más difíciles de superar para los alcaldes
municipales en procura de la consolidación de un enfoque de gobierno por
políticas públicas se derivan del caso específico del sistema sociopolítico
colombiano, mediado por los grupos violentos, el gamonalismo y el caciquismo
político, y transversalizado por el narcotráfico en la mayoría de los casos. Pero
también hay varias restricciones debido a la falta de cultura política y a la
estructura y normas del sistema político.

El ejercicio del gobierno local en Colombia está restringido por actores armados
ilegales que interfieren en las dinámicas sociopolíticas, presionando a la
comunidad o a sus gobernantes para conseguir sus fines, que nunca son
equiparables al interés público. Hoy en día, la mayoría de estos grupos están
relacionados con el narcotráfico. En el mismo sentido, y algunas veces
relacionados con los grupos mencionados, existen en algunas regiones los mal
llamados “caciques políticos” que detentan el poder local y que sacan ventaja
de su posición privilegiada para manipular las comunidades en beneficio propio
o del mejor postor; en muchos casos, el caciquismo está relacionado con
clanes familiares tradicionales con amplio poder económico. En ambas
circunstancias, la libertad de acción para los gobiernos locales se restringe
considerablemente cuando subsiste alguna libertad, ya que en muchas
ocasiones los alcaldes son puestos por los grupos armados o por los caciques
y, por tanto, actúan bajo sus órdenes o en pro de sus intereses. La posibilidad
de un gobierno por políticas públicas en estos casos es nula.

Por otro lado, los alcaldes deben tener vocación de servicio público,
conocimientos de administración pública y liderazgo político y comunitario. Una
de las mayores restricciones a la integración del análisis de políticas públicas a
la gestión pública en Colombia es el ascenso a los cargos de elección popular
de personas sin vocación y procedentes de profesiones con poca o ninguna
relación con el sector público, y esto en el mejor de los casos, ya que también
sucede, y en un alto porcentaje, que se eligen personas sin ninguna
preparación, muchas de ellas marionetas de empresas electorales locales o de
caciques regionales, como ya se mencionó.

44
El análisis de políticas públicas

El análisis de políticas públicas tiene su origen en los trabajos de Harold D.

Lasswell, principalmente su famoso artículo de 1951, quien desarrolló una
propuesta interdisciplinaria que buscaba poner en contacto las principales
ciencias de su momento, no solo las relacionadas con el gobierno, para
hacerlas partícipes de una renovación práctica con impacto en el sistema
político democrático, acercándolas al desarrollo de la praxis política,
contribuyendo con los resultados de sus investigaciones y sus teorías a mejorar
la democracia. Lasswell denominó su propuesta Ciencias de Políticas (Policy
Sciences), en el sentido de las ciencias sociales que, de un modo u otro, tienen
que ver con las políticas, que para él inicialmente incluían “las ciencias sociales
y psicológicas, todas las ciencias que proveen hechos y principios de
importancia directa para la hechura de decisiones importantes de gobierno, de
negocios o en la vida cultural.15” (Lasswell, 1943, p. 74).

Posterior a la propuesta de Lasswell se desarrollaría la de Lindblom (1959),

conocida como incrementalismo, que se sumaría a la propuesta secuencial
inicial como herramienta de análisis de las decisiones y modos de acción
gubernamental, con la justificación básica de que en la mayoría de los casos
ningún gobierno empieza de la nada y que, por tanto, no hace cambios
radicales, sino que prefiere continuar lo hecho y hacer ajustes marginales
cuando sea necesario.

¿Qué son las políticas públicas y qué es el análisis de políticas públicas?

Las políticas públicas son cursos de acción del Estado y el análisis de políticas
públicas es el estudio sistemático de tales cursos de acción. Respuesta simple,
aunque indica la contestación a la pregunta formulada, es insuficiente y
engañosa. No todos los cursos de acción del Estado son políticas públicas y no
todos se pueden estudiar con las mismas herramientas conceptuales. Del
mismo modo es necesario aclarar que el análisis no solo está referido a
estudiar conjuntos de acciones ya desarrolladas o en curso, también se aplica
para el diseño de nuevos cursos de acción, y la selección entre varias
posibilidades, entre muchos otros usos (Hogwood y Gunn, 1984). Antes de
presentar el modelo secuencial de análisis de políticas, es importante anotar lo
siguiente.

En lengua española son necesarias dos palabras (políticas públicas) para

expresar lo que en inglés se hace con una sola (policy); esto es importante en

15
“The Policy sciences include the social and psychological sciences; in general, all the
sciences that provide facts and principles of direct importance for the making of important
decisions in government, business and cultural life.”

45
cuanto los orígenes del campo de estudio de las políticas públicas están en un
país de habla inglesa, Estados Unidos de América, donde han florecido los
principales teóricos y de donde llegan los principales textos de referencia. La
palabra política tiene doce acepciones en el Diccionario de la Real Academia
Española, de las cuales precisamente la número doce sirve para comprender el
sentido con el cual se usa el término política pública,; dice: “Orientaciones o
directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o
campo determinado.” Si la palabra política trae consigo varias complicaciones
conceptuales, se presentan aún más con la palabra pública en el marco del
concepto de política. En el área de análisis de políticas públicas hay una
tendencia a sobreentender que toda acción del Estado es una política pública,
posición que el autor de este trabajo no comparte. Esta incomprensión tiene su
origen en definiciones como la de Thomas R. Dye (1992), para quien “es
política pública todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer”, o la
de Jenkins “acciones o inacciones de la autoridad pública”. A menos que esta
afirmación se relativice al modo de organización de los distintos sistemas
políticos, en el caso específico de Colombia no tiene aplicación, como se verá
más adelante, mostrando qué acciones del Estado colombiano no pueden ser
consideradas políticas públicas. A esta concepción del Estado subyace la idea
de que es expresión de la sociedad y que actúa en su nombre, a nombre del
interés público, lo que asigna el carácter público a todas sus acciones, sin
importar que en muchas ocasiones tome decisiones en secreto y que acciones
que se justifican y ejecutan como de necesidad pública tengan el objetivo
disimulado de beneficiar intereses particulares; tal es el aporte del liberalismo
clásico. Sin embargo, otra forma de entender el carácter público de las políticas
alude a la actualización constante del interés público entendido como el
resultado del diálogo de perspectivas y actores que participan de una
problemática específica que, junto con el gobierno, se puede transformar o
resolver; en este sentido, la lógica de políticas públicas incluye la legitimidad de
la participación democrática y la transparencia en los procesos de la acción
pública. Se trata de pasar, en lo posible, de políticas hechas a nombre del
público a políticas hechas con el público de las políticas. La realización de este
ideal es más posible en el ámbito del gobierno local, dada la cercanía del
gobierno y la ciudadanía.

El modelo secuencial de análisis de políticas

Es la herramienta más difundida y popular dentro y fuera del campo de las

políticas públicas. Un “dispositivo analítico” útil para enmarcar la acción pública
y hacerla accesible académicamente, pero también útil para quien elabora e
implementa las políticas, ya que establece una secuencia básica de etapas que
aclaran todo el proceso de la política.

También conocido como el “enfoque de libro de texto”, por su funcionalidad

pedagógica, este modelo de análisis para políticas públicas se generalizó tan
ampliamente que se constituyó en la herramienta más usada por académicos y
políticos a la hora de abordar tanto el análisis de políticas como su formulación.

46
Harold Lasswell, “el padre de las Ciencias de Políticas,” fue el primero en
proponer una clasificación del proceso de análisis de la acción pública, basada
en siete etapas. Sin embargo, la secuencia más conocida y la más utilizada es
la propuesta por Charles O. Jones (1970), aunque en versión simplificada, ya
que su versión original es más elaborada.

El modelo secuencial de Jones pretende identificar los elementos básicos que

estructuran el análisis de políticas, de modo que puedan generalizarse a todas
las políticas como punto de partida para su comprensión. Es un modelo ideal y,
por tanto, deben tenerse en cuenta sus restricciones en el uso analítico
aplicado a casos específicos; sin embargo, configura un marco básico de inicio
para la comprensión, que debe aunarse a la naturaleza de los casos
estudiados y los sistemas políticos en que se desarrollan.

Las etapas del ciclo de Jones se han sintetizado en cinco, y cada una integra
distintas actividades en su interior —como se verá a continuación— con base
en la presentación que hacen Muller (2006, p. 54) y Roth (2002, pp. 49-51).

La primera se denomina programme identification en idioma inglés, y ha sido

traducida como identificación del problema. Esta fase comprende el
reconocimiento de una situación problemática y su definición, de modo que
pueda pensarse en la estructuración de acciones públicas para terminarla,
transformarla o mejorarla, así como la inserción del problema en la agenda
pública, es decir, que la atención de las autoridades públicas se enfoque sobre
la problemática, mostrando intenciones de resolverla. En palabras de Roth
(2007, p. 50) esta etapa incluye “apreciación de los acontecimientos, definición
del problema, agregado de intereses, organización de demandas y
representación y acceso ante las autoridades públicas”.

La segunda etapa es el programme development o desarrollo del programa,

más relacionada en Latinoamérica con el proceso de formulación de la política
(Roth, 2007, p. 49). Esta etapa comprende dos sub-etapas, la proposición y
elucidación de varias soluciones o alternativas de acción para atacar o superar
el problema y el proceso de toma de decisión de donde se selecciona la opción
a implementar. En la presentación de Roth del ciclo de Jones, divide esta etapa
en dos, separando por un lado la proposición de soluciones y por otro el
proceso decisional.

La implementación o programme implementation es la tercera etapa en el

modelo de Jones; comprende el desarrollo de la opción que obtuvo la decisión
favorable e involucra la puesta en marcha sobre el terreno de las actividades
concretas definidas dentro de la decisión. En esta etapa se pasa del plano de la
discusión y planificación al plano de la acción, trasladando a la realidad las
ideas y proyectos que superaron el enfrentamiento discursivo y de poderes en
la etapa precedente. Para Roth, esta etapa incluye ejecución, gestión y
administración y producción de efectos.

47
La cuarta etapa, programme evaluation, o evaluación de la política es el
penúltimo paso, en el cual se ponen en perspectiva las actividades
desarrolladas, se agrupan los datos cualitativos y cuantitativos, se hacen los
respectivos análisis y se proponen recomendaciones. En la presentación que
hace Roth del ciclo de las políticas de Jones, esta etapa es la quinta,
agrupando evaluación y terminación, que es la etapa que sigue.

La última etapa del ciclo de las políticas propuesto por Jones es el programme
termination o terminación de la política. Es un paso más allá de la evaluación,
ya que incluye la terminación o cierre total del programa desarrollado, lo que va
a pasar después o el inicio de uno nuevo; en síntesis, tiene que ver con la
redirección del programa, los impactos de darle fin total, de seguirlo de una
forma u otra, de lanzar una nueva política, entre otras posibilidades.

Aunque esta secuencia no es una receta para seguir a pie juntillas, los
mandatarios locales pueden sacar provecho de la misma para dar claridad y
legitimidad a sus decisiones y elaboraciones de políticas, motivando, en lo
posible, la participación ciudadana en cada una de las etapas. Conocer la
secuencia de las políticas es tan importante como conocer los elementos que
definen las políticas; al tener estos en cuenta será posible comparar si lo que
se hace actualmente se acerca o no al enfoque de políticas públicas.

Características de las políticas públicas

Para comprender las políticas públicas y para entender su naturaleza pública,

es necesario conocer las características que las definen. A mayor claridad en
las dimensiones y aspectos de las políticas, mayor facilidad para encontrar
puntos de contacto con el proceso de la gestión pública. Al comparar si las
características de las políticas públicas se encuentran en el ejercicio actual de
la gestión pública municipal, será posible evidenciar la necesidad del gobierno
local por políticas públicas. Cuatro aportes recientes serán de utilidad al
respecto. En primer lugar, tenemos la definición descriptiva del profesor Aguilar
Villanueva (2008, p. 13) estructurada con base en cinco características, así:

a) Un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones,

estructuradas en modo intencional y causal, por cuanto se orientan
a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o a
resolver problemas cuya solución es considerada de interés o
beneficio público. b) Acciones cuya intencionalidad y causalidad
han sido definidas por la magnitud y tipo de interlocución que ha
tenido lugar entre el Gobierno y sectores de la ciudadanía. c)
Acciones que han sido decididas por autoridades públicas
legítimas. d) Acciones que son ejecutadas por actores
gubernamentales o por estos en asociación con actores sociales
(económicos, civiles). e) Estas dan origen o forman un patrón de
comportamiento del Gobierno y la sociedad.

48
Al decir conjunto, descarta las decisiones específicas y aisladas; al hablar de
intencionalidad, descarta la improvisación y, en cierto modo, las decisiones
coyunturales de corto plazo; al tratar el para qué de las políticas públicas
responde que son para solucionar problemas públicos o para “realizar
objetivos” importantes para la sociedad, lo que descarta que sean para
beneficiar a grupos selectos o individuos particulares, es decir, no buscan la
resolución de problemas privados; al referirse al origen y naturaleza de los
problemas públicos, habla de la interlocución autoridades públicas-sociedad, es
decir, descarta la idea de que toda actividad del Estado-Gobierno es una
política pública, y al hablar de quienes implementan las políticas, muy en
consonancia con el enfoque de gobernanza, se inclina a por qué lo hacen
conjuntamente autoridades legítimas, organismos y personas de la sociedad
civil.

En segundo lugar, tenemos los aportes del profesor Cuervo (2007a, p. 82),
para quien “por lo general, la política pública tiene los atributos de coherencia,
integralidad, legitimidad y sostenibilidad”.

En tercer lugar, La política de las políticas públicas (BID, 2006, pp. 17, 140),
que se centra en lo que denomina seis atributos clave de las políticas públicas
en los países latinoamericanos:

 Estabilidad: La medida en la cual las políticas son estables

en el curso del tiempo.
 Adaptabilidad: La medida en la cual pueden ajustarse
cuando fallan o cambian las circunstancias.
 Coordinación y coherencia: El grado en que las políticas
son el resultado de acciones bien coordinadas entre los
actores que participan en su diseño e implementación, y son
coherentes con políticas conexas.
 Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación.
 Orientación al interés público: El grado en que las
políticas procuran promover el bienestar general.
 Eficiencia: El grado en que reflejan una asignación de los
recursos escasos que garantice altos rendimientos.

Aunque estas características se derivan de un estudio de y para países,

algunas de ellas pueden tenerse en cuenta en la dinámica local. Al traspasar la
característica de la estabilidad al orden local se pueden tener en cuenta las
mismas consideraciones del orden nacional, esto es, lograr que los cambios
políticos periódicos no afecten la continuidad de las políticas, sin querer decir
que estas no deban cambiar, sino más bien que lo hagan cuando realmente
sea necesario y no por el humor o color político del mandatario de turno. El
alcalde deberá conocer los problemas que afrontaron sus predecesores y las
medidas con que los atendieron, y tener el valor y la sinceridad ante la
comunidad de reconocer las cosas buenas, dignas de continuarse,

49
independientemente de si sus antecesores fueron de líneas políticas distintas a
la suya.

En relación con la característica de adaptabilidad, es pertinente que se tenga

en cuenta la complejidad social y política en la que se gobierna en los distintos
espacios geográficos de Colombia, así como la dinámica cambiante de las
relaciones internacionales, por lo que formular políticas sobre el papel,
milimétricamente definidas, pero sin capacidad de responder a situaciones
inesperadas, pone en riesgo la atención óptima de los problemas que se busca
resolver y entorpece la fluidez necesaria en la interacción Estado y sociedad.

La coordinación y la coherencia van de la mano; implica la coordinación entre

niveles de gobierno, secretarías, sectores, que las personas y los actores
locales y entre ellos haya interacción en la elaboración de las políticas, esto les
da mayor coherencia. Una visión integral del proceso social es necesaria para
identificar la subsidiariedad entre niveles de gobierno, para identificar las
competencias y funciones por entidades y sectores y para lograr que confluyan,
aprovechándose mutuamente.

La calidad de la implementación se refiere a que no basta tener buenos

decisores y excelentes formulaciones si no se aplica el mismo rasero para
quienes llevan a la realidad los diseños de las políticas. En los municipios esto
se visibiliza cuando se contratan asesores y consultores muy buenos para
recomendar y elaborar planes y programas, mientras se deja en manos de los
funcionarios tradicionales, algunas veces cuotas políticas, la tarea de
implementar los planes propuestos. Es un llamado a la coherencia política: si
se quieren buenos resultados a partir de buenas decisiones, es necesario tener
cuerpos burocráticos motivados y profesionales.

Si se tienen en cuenta las características de las políticas públicas, es evidente

que no todo lo que hace el Estado encaja en la categoría de políticas públicas.
El profesor Cuervo (2007, p. 82) ha manifestado que sancionar una ley,
aprobar un presupuesto, nombrar o despedir un funcionario, comprar vehículos
o contratar servicios de vigilancia en entidades públicas no pueden
considerarse como políticas públicas. Lo mismo puede decirse de sacar una
licitación, o vender un paquete accionario de una empresa del Estado, aunque
algunas de estas acciones puedan ser parte de una política.

Y por último, una perspectiva que por su intención operativa y analítica destaca
como de fácil acercamiento a la gestión pública actual enfocada en la medición
y en los resultados, es la propuesta de elementos constitutivos de las políticas
públicas realizada por Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone (2008, 40-43). Muy
en consonancia con la forma de presentación de la definición de Aguilar que
vimos atrás, definen la política pública en razón de los elementos que la
constituyen, y que a su vez son sus características, lo autores citados
distinguen ocho elementos:

50
 1. Toda política pública está enfocada en la “solución de un problema
público.”

2. En el origen del problema público hay grupos de población que se

convierten en objetivo de la intervención denominada política pública,
es decir siempre hay grupos-objetivo sobre los cuales se espera
orientar su conducta

3. Toda política pública supone coherencia entre sus partes, al menos

desde su intencionalidad.

4. Las políticas públicas son conjuntos de acciones o “diversas

decisiones y actividades”, más que decisiones aisladas.

5. De su coherencia entre decisiones se derivan propuestas específicas

sobre el cómo actuar para hacerlas realidad, es decir programas de
intervención.

6. Toda política pública asigna un rol fundamental a los actores

públicos, precisamente, en la implementación de los programas de
intervención y en las acciones concretas de puesta en marcha.

7. Toda política pública implica la existencia de actos formales de

implementación.

8. Las decisiones de política pública deberán estar acompañadas de un

nivel importante de obligatoriedad y coerción.

Desde la perspectiva de la gestión pública local entendida como el manejo de

los asuntos públicos por las autoridades legítimamente constituidas, con
herramientas administrativas modernas que facilitan la rendición de cuentas y
agilizan los mecanismos de respuesta de los organismos públicos a las
demandas de la comunidad, la contribución de un enfoque de política pública
que incluya altos niveles de coherencia e integración entre las variadas y
cotidianas decisiones que se toman desde el gobierno local, en un lógica de
atención a problemas públicos que obligue a segmentar con claridad
beneficiados, afectados y demás grupos sociales que de una u otra manera se
relacionan con los asuntos objeto de atención pública, de modo que se pueden
utilizar con efectividad los escasos recursos públicos, que además integre
programas de intervención claros y bien informados, diseñados, en lo posible
de cara a la ciudadanía y con su participación, es un enfoque necesario y de
contribuciones positivas, que debe ser considerado e impulsado como
herramienta para mejorar la administración pública local.

51
 Conclusiones

El Gobierno por Políticas Públicas

Colombia es un país complejo y complicado para el ejercicio de la

administración pública local. Las restricciones estructurales del sistema político
se manifiestan en todo su esplendor en el nivel local, en donde gobierno,
sociedad civil, grupos armados, la corrupción, el narcotráfico y el caciquismo se
enfrentan en la lucha por el poder, no siempre con la misma capacidad de
respuesta por parte de los actores legales y la sociedad civil. La cooptación de
los recursos públicos, de por sí limitados, por parte de actores ajenos al interés
público limita considerablemente la creatividad gerencial y el cumplimiento legal
de los mandatos constitucionales a los municipios y alcaldes, prerrequisitos
para la introducción de un gobierno por políticas públicas basado en la
integralidad de la acción estatal local, en la sostenibilidad de las políticas,
enfocado en la solución de los problemas públicos identificados y
problematizados de la mano con las comunidades que los sufren y que pueden
ayudar a resolverlos; en síntesis, un gobierno identificable en sus acciones,
coherente y sensato, con capacidad de interacción social con todos los actores
del territorio, con vocación de servicio público y con capacidad de ejecución y
cumplimiento de los planes y programas que por ley debe proponer a la
comunidad.

No obstante las limitaciones mencionadas, es necesario continuar impulsando

dinámicas de transformación que modifiquen las estructuras actuales, que
ayuden a mejorar la gestión municipal, la toma de decisiones basadas en
conocimientos, legítimas ante la sociedad, que busquen, de manera genuina,
responder a sus demandas. El campo de las políticas públicas supone una
novedad en la institucionalidad local; es un campo lleno de posibilidades, por
los múltiples desarrollos y aristas que lo componen; sin embargo, hay algunos
puntos de partida que se pueden ir identificando y que pueden ser útiles para
avanzar en un proceso de consolidación de algo parecido a un gobierno por
políticas públicas. El modelo secuencial, los atributos de las políticas públicas,
la naturaleza del proceso de inserción de temas en la agenda local, todo esto
ligado a los procesos de elección popular, pueden ser el punto de partida de un
proceso de cambio en la gestión local que dinamice y revitalice la democracia
colombiana.

El proceso de inserción de ideas en el ámbito local es arduo; requiere la

convergencia de niveles de gobierno, la voluntad política, el interés ciudadano y
el liderazgo de personas comprometidas con el cambio social, suficientemente
versadas en las temáticas por incluir en la gestión municipal. Las políticas
públicas en Colombia continúan su proceso de inserción en el discurso de
muchos políticos y de gestores sociales y comunitarios, por lo que este artículo
es un primer aporte personal en esa línea, un impulso más para continuar
abriendo el camino a la gestión municipal por políticas públicas.

52
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55
 VIGENCIA DE LAS PROPUESTAS DEL PLAN ESTRATEGICO PARA
ANTIOQUIA –PLANEA-, EN EL PLAN DE DESARROLLO“ANTIOQUIA
PARA TODOS. MANOS A LA OBRA 2008/2011”

Rogelio Uribe González16

“(…) la experiencia ha demostrado

ampliamente que el verdadero desarrollo
es principalmente un proceso de activación
y canalización de fuerzas sociales, de
avance en la capacidad asociativa, de
ejercicio de la iniciativa y de la inventiva.
Por tanto, se trata de un proceso social y
cultural, y solo secundariamente
económico. Se produce el desarrollo
cuando en la sociedad se manifiesta una
energía capaz de canalizar, de forma
convergente, fuerzas que estaban latentes
o dispersas (…)”

Celso Furtado

Introducción

Surge en el año de 1997, después de proyectos como: Antioquia Siglo XXI,

Antioquia Convergencia y Desarrollo, y Visión Antioquia Siglo 21 entre otros, el
Plan Estratégico de Antioquia (por sus siglas, PLANEA17), iniciativa producto de
sinergias del sector público y privado, que en palabras de sus propios gestores
pretende que: “En el año 2020, Antioquia sea la mejor esquina de America,
justa, pacifica, educada, pujante y en armonía con la naturaleza” (PLANEA,
2003, pp.13-14). El objetivo general entonces: pensar el Departamento de
Antioquia en prospectiva, al largo plazo, fijar un camino que marque las metas
y objetivos necesarios para alcanzar el desarrollo regional, y que en tal vía
entonces, los planes de desarrollo que se fijen para el Departamento por parte
de los gobernadores de turno, asuman como hoja de ruta los lineamentos del
PLANEA. 18

16
Abogado de la Universidad de Antioquia y estudiante de Ciencia Politica de la Universidad
Nacional.
17
El Planea se formaliza en virtud de la Ordenanza No. 12 del 19 de agosto de 1998,
promulgada por la Asamblea Departamental de Antioquia, siendo para la fecha su presidente el
diputado Cesar Pérez García y su secretario el colegiado Jorge Mario Mesa Betancur.
18
Hasta la fecha, han sido varios los dirigentes regionales que han tenido como propuesta de
derrotero para sus estrategias de gobierno las propuestas del PLANEA En su orden y desde
1997, Álvaro Uribe Vélez, hoy Presidente de la república (1995-1998), Alberto Builes Ortega
(1998-2000), Guillermo Gaviria Correa, q.e.p.d. (2001-2003), Eugenio Prieto Soto (e) (2002 al

56
En este escrito se pretende examinar hasta qué punto las estrategias del Plan
Estratégico de Antioquia –PLANEA-, han tenido positivos resultados para el
desarrollo del Departamento y han sido marco de referencia en la elaboración y
posterior ejecución del Plan de Desarrollo 2008-2011 “Antioquia para Todos.
Manos a la Obra” del actual gobernador de Antioquia: Luis Alfredo Ramos
Botero, Como metodología para este análisis, se propone un ejercicio
comparativo con el plan de desarrollo precedente: “Antioquia Nueva, un Hogar
para la Vida” 2004-2007,del ex gobernador Aníbal Gaviria Correa, en tanto en
este plan de desarrollo se incorporaron literalmente las líneas estratégicas del
PLANEA, que en su orden son: Integrar y Articular Territorialmente a Antioquia;
Promover el Cambio para un Desarrollo Humano Equitativo y Sostenible;
Revitalizar la Economía Antioqueña; Reconstruir el Tejido Social. La propuesta
del ex gobernador: Aníbal Gaviria, solo disto, por así decirlo, de las propuestas
del PLANEA en tanto adiciono una quinta Línea titulada19: Convivencia y paz
incluyente y participativa (Gobernación de Antioquia, 2008).

En el desarrollo entonces de esta propuesta metodológica y en el logro del

objetivo planteado para el presente escrito, se intentará hacer un análisis de las
concepciones teóricas que sobre crecimiento y desarrollo se ofrecen para estos
casos por parte de los teóricos, ofreciendo como resultado a este ejercicio
teórico una propuesta de cuál debería ser el objetivo que concentre la acción
de las políticas públicas que procuran el avance integral de nuestra región
tracen los diversos planes de desarrollo que se propongan para el
departamento de Antioquia.

La pobreza en Antioquia, constante histórica y reto para el desarrollo

regional:

La intrincada geografía antioqueña ha sido uno de los principales

condicionantes del crecimiento y desarrollo del departamento. Nuestra región
conjuga todo tipo de accidentes: desde pequeñas llanuras hasta grandes e
incontables montañas y estribaciones, pasando por mares, ríos, lagunas y
humedales, con un clima tan variopinto como su demografía, en la cual es
posible hallar tanto indígenas como mestizos, mulatos y blancos. Estas
riquezas han sido históricamente dilapidas, desaprovechadas, y raptadas por
intereses foráneos o en el mejor de los casos, subutilizadas, hecho que se
puede demostrar con las altas e inquietantes cifras sobre pobreza, inequidad y

31 de diciembre de 2003) Aníbal Gaviria Correa (2004-2007) y, por último, el gobernador

actual, Luis Alfredo Ramos Botero (2008-2011).
19
Aníbal Gaviria Correa llega al gobierno departamental tras el fatídico deceso, en
circunstancias de dominio público, del gobernador Guillermo Gaviria Correa y de su asesor de
paz, Gilberto Echeverri Correa, y fue precisamente este último uno de los principales gestores
del surgimiento del PLANEA, del cual fue también su secretario ejecutivo. De ahí, en parte, el
compromiso político y económico que tuvieron estas gobernaciones con el impulso al proyecto
en mención. M Omaría, Acuerdos para el Desarrollo de Antioquia, ver el periódico El
Colombiano, Sección: Opinión, columna: La Voz del Planea, Medellín, 7 de junio de 2004.

57
desempleo que acusan los diversos diagnósticos socioeconómicos que se han
elaborado sobre las subregiones de Antioquia20 y de las cuales daremos cuenta
más adelante. Asumiendo una visión comparativa con otras regiones del país,
la situación ha sido una constante historica, Antioquia para 1999 acusaba una
población cercana al 57.7% en condiciones de pobreza, muy por encima de
departamentos como el Valle del Cauca o la ciudad de Bogotá, unidades
político administrativas que, para entonces, al igual que Antioquia, tenían
poblaciones superiores a los 4’000.000 de habitantes21:

Cuadro 1. Encuesta a Nivel Municipal SISBEN (DNP, 2004, p.14)

20
Son múltiples las instituciones del sector público y académico que han llevado a cabo este
tipo de investigaciones y diagnósticos, pero por su profundidad son destacables los estudios de
la Universidad Nacional, Universidad de Antioquia, el Planea y la Escuela de Gobierno y
Políticas Publicas de Antioquia.
21
En el cuadro se presenta la población en condiciones de pobreza medida por Índice de
Condiciones de Vida (ICV) y por Línea de Pobreza (LP), así como la población registrada en el
SISBEN (DNP, 223, p. 14).

58
Esta cifra al parecer, poco ha cedido, ya que para 2005, durante la gestión del
ex gobernador Aníbal Gaviria Correa, las dependencias de Planeación de
departamental presentaba porcentajes inquietantes así: 53.9% de la población
del departamento bajo la línea de pobreza y 18.1% por ciento en condiciones
de indigencia; similares a las cifras del orden nacional que mostraban un 49.2%
de población pobre y un 18.1% de población en condiciones de miseria
absoluta.

NOMBRE DEL COLOMBIA ANTIOQUIA PARTICIPACIÓN AÑOS

INDICADOR %

Línea de pobreza 49.2 53.9 2005

(LP) %

Número de pobres 20.708.527 3.057.040 14.8 2005

Línea de 14.7 18.1 2005

indigencia (LI) %

Número de 6.187.304 1.026.576 16.6 2005

indigentes

Cuadro 2 (DNP)

Volviendo a los análisis comparativos sobre condiciones de pobreza entre la

población que habita las subregiones Departamento de Antioquia, y que fuesen
compilados en el estudio e inventario: “Subregiones del Departamento de
Antioquia” llevado a cabo también durante la gobernación de Aníbal Gaviria—
las cifras y datos aún siguen siendo negativos: En la región del Oriente
Antioqueño, cerca del 59% de la población se encuentra en condiciones de
pobreza; En el Norte del departamento algo más del 79% se encuentran en
similares condiciones; El Suroeste de Antioquia presenta un porcentaje cercano
al 71.1%; El Nordeste con 86.8%, y el Occidente con 88.8%. Siendo la región
de Urabá —con 92.7%—, y las de Magdalena y Bajo Cauca las que presentan
los índices de pobreza más altos, con 91.9% y 95.3%, respectivamente. En lo
que atañe a los municipios del Valle de Aburrá, los índices de pobreza globales
alcanzan cerca del 36.5%, como referencia se presentan los siguientes cuadros
estadísticos tomados del plurimencionado estudio:

59
60
 Cuadro 3. Inventario de Antioquia y las Subregiones.

(Gobernación de Antioquia, 2005, pp. 16, 19, 21, 23, 27, 30, 34, 37,39).

Esta contradictoria realidad evidencia la primacía de un modelo

fundamentalmente económico que concentró las oportunidades y recursos en
la región central y que no logró irradiar hacia las demás sus beneficios y
riquezas (Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, p. 7) situación a la cual no
han sido ajenas —al menos en su discurso— la actual gobernación y sus
antecesoras, razón por la cual es posible encontrar el uso de ciertas categorías
que les son comunes a todos los recientes planes de gobierno y de desarrollo
del departamento, como: “desarrollo territorial”, “desarrollo institucional”,
“desarrollo humano”, “crecimiento”, “equidad”, “descentralización” para solo
mencionar algunas. Esta idea de la necesidad del desarrollo —cualquiera sea
el ámbito— para el Departamento de Antioquia no es contemporánea ni
obedece de manera exclusiva a los sesudos diagnósticos estadísticos aquí
referenciados; ya de vieja data se acusaban necesidades y dificultades. Como
ejemplo histórico y anecdótico, es importante traer a colación una crónica del
controvertido Mon y Velarde, destacado gobernante de origen asturiano,
designado para esta provincia como gobernador por parte de la Corona
Española. Sobre la región, en un informe presentado al Virrey, daba un (…)
diagnóstico sombrío de la situación económica y social de la provincia. En la
que cargaba el acento sobre la pobreza y el abandono del pueblo, la
decadencia de la agricultura y la minería y la insignificancia del comercio (…)
describía a los antioqueños como un pueblo pobre, perezoso y vicioso, y los
catalogaba de bandidos amigos de la trampa (Misas, 1996, p.103).

61
Mon y Velarde se refería así a la entonces provincia: (…) “es la más atrasada
de todas las provincias desde el punto de vista social y en lo precario de la
agricultura, de la minería y el comercio” (…). Hoy, al parecer, el estado de
cosas es diferente; suponemos un departamento referente en cuanto a
desarrollo y crecimiento para el país, que asegura el bienestar de su población
y que, para el efecto, pacta la institución de políticas públicas de avanzada que
permiten establecer un modelo de desarrollo uniforme, pero que a la vez está
de acuerdo con las potencialidades de cada una de las subregiones del
departamento.

Es necesario entonces comprobar el anterior supuesto: en lo que tiene que ver

con la cobertura de servicios públicos domiciliarios esenciales y no esenciales,
como alcantarillado, luz, agua y teléfono —referentes estos a nivel mundial
sobre desarrollo humano— las siguientes gráficas, recogidas de la Encuesta
Calidad de Vida (Gobernación de Antioquia) elaborada en 2007, cuyos
resultados fueron presentados en los inicios del periodo de gobierno de Luis
Alfredo Ramos Botero, de la cual se tomó para su elaboración una muestra
poblacional de 1.520.340 personas del departamento, parecen indicar cifras
favorables. El 92.8% de la población del departamento cuenta con servicio de
acueducto, el 84.7% con alcantarillado, el 72.3% con servicio de telefonía fija y
el 89.6% con servicio de aseo. No

Viviendas con servicio de acueducto Viviendas con servicio de

alcantarillado

Viviendas con servicio de teléfono Viviendas con servicio de aseo

Cuadro 4. Encuesta Calidad de Vida (Gobernación de Antioquia)

62
Infraestructura y educación, formulas indubitables para el desarrollo

El aumento de la cobertura escolar, y la educación en sus diversos niveles,

debería ser el eje estructúrate o insumo vital de los discursos y políticas
públicas, para y sobre desarrollo. Las estadísticas sobre este campo para el
departamento presentadas en la referida Encuesta Calidad de Vida 2007, signa
como principales causas para la deserción escolar la situación económica y la
necesidad de buscar medios de subsistencia.

Hay entonces aquí una deuda con respecto al Grupo de Pensamiento de

Educación Estratégico de Antioquia, componente del PLANEA22, —y con la
misma Constitución Política de Colombia del 91, la cual, en su Artículo 6723,
consagro como derecho y servicio público con finalidad social— a la educación
.Está entonces de nuevo presente entonces el signo de la pobreza, que funge
como lastre para el desarrollo integral de la población del departamento.

22
En virtud de las propuestas de este “Grupo de Pensamiento” se instituyó el Primer Plan
Decenal de Educación Nacional 1996-2005, del cual se derivó, a su vez, el Plan Decenal de
Educación para la Cultura de Antioquia, desde el cual se concibió la necesidad de garantizar
una educación de calidad y pertinencia (Timaná, 1999).
23
Constitución Política de Colombia, Artículo 67: La educación es un derecho de la persona
y un servicio público que tiene una función social: con ella se busca el acceso al conocimiento,
a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al
colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica
del trabajo y la recreación para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación,
que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad, y que comprenderá, como
mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las
instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan
sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la
educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor
formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del
servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en
el sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección,
financiación y administración de los servicios educativos estatales en los términos que señalen
la Constitución y la ley.

63
 Cuadro 5. Encuesta Calidad de Vida (Gobernación de Antioquia).

Ahora bien, en cuanto a infraestructura, y más específicamente en lo que tiene

que ver con conectividad vial, presupuesto indispensable para lograr integrar
todo el territorio de la región, Antioquia continúa presentado una inadecuada
articulación entre sus municipios y más aún con respecto a otros
departamentos del país.

La precariedad de la malla vial departamental es evidente, solo basta con

recorrerla para evidenciar su obsolescencia, dicha situación no permite un
adecuado y ágil acceso a las cabeceras municipales, y mucho menos a los
pocos puertos marítimos existentes en el país, esto limita la inserción eficiente
de los productos del sector productivo del Departamento con los mercados
nacionales e internacionales. En este sentido, el Proyecto Autopistas de la
Montaña24 se ha presentado como un esfuerzo institucional que, de

24
Este proyecto de infraestructura fue aprobado para el Municipio de Medellín por parte del
Concejo Municipal mediante la firma del Acuerdo 112 de 2009. Para el desarrollo y viabilidad
de este proyecto se aplicó la figura de la integración, en la cual participaron diferentes niveles
del Estado con recursos propios: el Gobierno Nacional, con un billón de pesos (17%); el
Departamento de Antioquia, con 600.000 millones de pesos (11%); ISA, con 3.6 billones de
pesos (64.2%) y el Municipio de Medellín, con 400.000 millones de pesos (7.1%).

64
concretarse, daría solución a tal estado de cosas, conectando a Medellín
mediante vías de doble calzada con Urabá, Puerto Berrío, Caucasia y el Eje
Cafetero. No obstante, se trata de una estrategia que nuevamente demuestra
la concentración de recursos en el centro, en este caso Medellín, relegando a
los demás municipios del departamento. Es de anotar, igualmente, que este
proyecto viene gestándose desde administraciones pasadas, pues en lo que
tiene que ver con las propuestas y ejecución de la Línea 4: Desarrollo
Territorial. Cerrar la Brecha de Inequidad entre Subregiones del Plan de
Desarrollo Departamental 2008-2011 del hoy gobernador Luis Alfredo Ramos
Botero, en el tema de infraestructura, la Secretaría del ramo debió destinar
importantes recursos para el mantenimiento o recuperación de las vías ya
existentes, así: 40.000 millones para atender la emergencia vial del
departamento a raíz de la ola invernal (Decreto 01126 del 23 de enero de
2008); 15.000 millones para atender la emergencia vial en el Suroeste
Antioqueño; 4.000 millones para atender la urgencia manifiesta en la vía La
Apartada-San Andrés de Cuerquia; 101.645 millones para mantenimiento y
rehabilitación de varias vías de las nueve subregiones. En total, la Secretaría
de Infraestructura Física del Departamento dispuso de un presupuesto de
264.923 millones de pesos con los cuales solo se crearon, en 2009, 64 nuevos
kilómetros de vías pavimentadas en todo el departamento.

En lo que tiene que ver con la conectividad, basada en nuevas tecnologías,

esto es internet, el PLANEA identificó la importancia del desarrollo de las
telecomunicaciones como estrategia para superar el aislamiento de algunas
zonas del departamento y como herramienta valiosa para el acceso al
conocimiento global y la educación. No obstante, dentro del Plan de Desarrollo
2008-2011 del actual gobernador Luis Alfredo Ramos Botero no es posible
encontrar algún programa orientado al fortalecimiento de este sector. Aun así,
Antioquia, dentro del contexto colombiano, tiene un liderazgo significativo que
se evidencia en la amplia penetración de Internet dedicado, ya que cuatro de
los diez municipios con mayor índice de penetración están en la región; estos
son: Envigado, Sabaneta, Medellín e Itagüí, que ocupan el primero, segundo,
sexto y noveno puestos, respectivamente, a nivel nacional25, pero nótese
nuevamente como las asimetrías en el desarrollo se hacen presentes, esta vez
en cuanto a conectividad y acceso a internet, son los principales municipios del
departamento quienes gozan de indicadores favorables.

Adecuación y modernización administrativa del departamento

Tanto para el PLANEA como para la pasada administración del ex gobernador

Aníbal Gaviria Correa (2004-2007) se vio la necesidad de impulsar un sistema
político- administrativo que garantizara la gobernabilidad de los procesos de
desarrollo local, asegurando así la participación efectiva de los distintos actores
(públicos, privados y sociales) por medio de la primacía de un modelo
descentralizado. El Plan de Desarrollo de la actual administración

25
Estos indicadores son recogidos periódicamente por la Comisión de Regulación de
Comunicaciones y fueron compilados para el artículo de Atehortúa, Carlos Alberto (2009).

65
departamental —sobre este tema de la descentralización como facilitadora del
desarrollo— apunta en su Línea Estratégica 5:

(...) es evidente que la consulta por los procesos de

descentralización desarrollados durante las últimas décadas en el
departamento ha tenido características y alcances muy diversos.
Más allá de sus objetivos explícitos, todos ellos han generado
importantes efectos sobre la cohesión social y las cuentas públicas,
no obstante que en muchos de los municipios el proceso de
descentralización ha terminado por constituirse en un
verdadero obstáculo a los objetivos del desarrollo. La
descentralización, contrario a lo que se creía, ha traído una
desigualdad distributiva en los municipios, alto grado de
urbanización y una serie de limitaciones provenientes de la
incapacidad de los gobiernos para proveerse de los recursos
financieros adecuados para sus sostenibilidad (...) .

Se pueden identificar, entonces, algunas prevenciones sobre este modelo de

administración al endilgársele de alguna manera responsabilidades en las
desigualdades distributivas de recursos. De ahí la implementación, por parte
del actual gobernador Luis Alfredo Ramos Botero, de los “cabildos
municipales”, modelo de gestión de lo público que pretende generar mayor
grado de gobernabilidad por medio de la interlocución entre la sociedad y/o
comunidades y los servidores públicos del nivel central y municipal. Pero este
“acercamiento entre el Estado y sus comunidades26” puede tener el efecto
contrario al provocar la recentralización (Sandoval) del modelo, el cual ya de
por sí se desvirtuó profundamente con la expedición del Acto Legislativo 01 del
27 de junio de 200727 (recorte a las transferencias para los entes territoriales).
Además, durante esta administración se impulsó igualmente la expedición de la
Ordenanza N° 12 del 29 de julio de 2008 por medio de la cual se estableció una
nueva estructura orgánica para la administración departamental del nivel
central, que gráficamente podemos esquematizar así:

26
Plan de Desarrollo 2008-2011 Antioquia para Todos. Manos a la obra.
27
Por medio del cual se modifican los numerales 8 y 9 del Artículo 135, se modifican los
Artículos 299 y 312 y se adicionan dos numerales a los Artículos 300 y 313 de la
Constitución Política de Colombia.

66
 ORGANISMOS

Despacho del Gobernador

SECRETARÍAS

GOBIERNO EQUIDAD DE GÉNERO PARA LAS MUJERES EDUCACIÓN PARA LA CULTURA

GENERAL. HACIENDA. GESTIÓN HUMANA Y

 Estructura orgánica de la Secretaría General.  Despacho del Secretario. DESARROLLO ORGANIZACIONAL.
 Despacho del Secretario.  Subsecretaría Financiera.  Despacho del Secretario.
 Subsecretaría Jurídica.  Dirección de Contabilidad.  Dirección de Desarrollo
 Dirección Administrativa y Contractual.  Dirección de Tesorería. Organizacional.
 Dirección de Procesos y Reclamaciones.  Dirección de Presupuesto.  Dirección de Informática.
 Dirección de Asesoría Legal y de Control.  Dirección de Rentas.  Dirección de Personal.
 Subsecretaría Logística.  Dirección de Transportes y Tránsito.  Dirección de Prestaciones Sociales y
 Dirección de Adquisiciones, Bienes y Seguros. Nómina.
 Dirección de Servicios Generales.  Dirección de Desarrollo Humano.
 Dirección de Gestión Documental.  Dirección de Control Interno
 Dirección de Imprenta. Disciplinario.
 Dirección de Seguridad.
 Dirección Casa Fiscal de Antioquia en Bogotá DIRECCIÓN SECCIONAL DE SALUD Y PROTECCIÓN
D.C. SOCIAL DE ANTIOQUIA
INFRAESTRUCTURA FÍSICA  Despacho del Secretario.
 Despacho del Secretario.  Subsecretario de la Protección Social.
 Dirección de Proyectos Especiales.  Dirección de Atención a las Personas.
 Dirección de Planeación.  Dirección de Factores de Riesgo.
 Dirección de Desarrollo Físico.  Dirección de Calidad y Red Servicios.
 Dirección de Valorización.  Dirección de Gestión Integral de Recursos.
 Dirección Administrativa y Financiera.  Dirección de Asuntos Legales.
 Dirección de Asuntos Legales. .
AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD
 Despacho del Secretario  Despacho del Secretario.
 Dirección de Planificación Agropecuaria URPA.  Dirección de Desarrollo Sectorial y Proyectos
 Dirección de Desarrollo Rural. Productivos.
 Dirección de Comercialización.  Dirección de Desarrollo del Turismo.
.  Dirección de Ciencia, Tecnología e Innovación.
 Dirección de Internacionalización.
MINAS
 Despacho del Secretario.
 Dirección de Fiscalización Minera.
 Dirección de Titulación Minera. MEDIO AMBIENTE
 Dirección de Fomento y Desarrollo Minero.  Despacho del Secretario.
.  Dirección de Información y Gestión Ambiental.
 Dirección de Evaluación y Seguimiento
PARTICIPACIÓN CIUDADANA Ambiental.
Y DESARROLLO SOCIAL.
.

DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS

PLANEACIÓN DEL SISTEMA DE PREVENCIÓN, ATENCIÓN Y

 Despacho del Director. RECUPERACIÓN DE DESASTRES
 Dirección de Planeación Estratégica Integral.
 Dirección de Finanzas y Gestión de Recursos.
 Dirección de Seguimiento, Evaluación y Banco de
Proyectos.
 Dirección de Sistemas de Indicadores. GERENCIAS
 Dirección de Sistemas de Información y Catastro.

67
 CONTROL INTERNO
INFANCIA Y ADOLESCENCIA.
 Despacho del Gerente.
INDÍGENA NEGRITUDES SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL
DE ANTIOQUIA – MANÁ
 Despacho del Gerente
 Dirección Técnica.
 Dirección Operativa.
 Dirección Administrativa y Financiera.

SERVICIOS PÚBLICOS.
 Despacho del Gerente. FÁBRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA
 Dirección de Agua y  Fábrica de Licores y Alcoholes.
Saneamiento Básico.  Despacho del Gerente.
 Dirección de Electrificación.  Subgerencia de Mercadeo y Ventas.
 Dirección de Investigación y Desarrollo.
 Dirección de Ventas.
 Dirección de Negocios Internacionales.
 Subgerencia de Producción.
 Dirección de Procesos.
 Dirección de Envasado y Añejamiento.
 Dirección de Aseguramiento de la Calidad.
 Dirección de Proyectos y Logística.
 Subgerencia Administrativa.
 Dirección Financiera y de Planeación.
 Dirección de Recursos Físicos e Informáticos.
 Dirección de Desarrollo Humano y de Servicios Generales.
 Dirección de Apoyo Legal.

En lo que tiene que ver con la pasada administración del ex gobernador Aníbal
Gaviria Correa, los esfuerzos se centraron, en cambio, en la creación,
estructuración e institucionalización del Sistema Departamental de Planificación
(por sus siglas, SDP), el cual fue aprobado por la Asamblea Departamental de
Antioquia mediante la Ordenanza 34 del 1º de noviembre de 2006. Esta
metodología de planificación se constituyó como un instrumento estratégico28
(…) asociado a la política territorial departamental, que buscaba una adecuada
interacción dinámica, sistemática y sistémica del conjunto de instituciones
públicas y privadas, organizaciones sociales, planes, políticas, programas y
proyectos que intervienen en el proceso de planificación del Departamento de
Antioquia. (…). El SDP estaba organizado de abajo hacia arriba (desde lo local
a lo departamental, pasando por lo zonal y lo subregional) en el que los
diferentes escenarios de planificación y concertación del desarrollo se
constituyeron en espacios permanentes de deliberación para el análisis, la
consulta y la concertación de asuntos sectoriales y multidimensionales o
integrales del desarrollo departamental, (…) propiciando la coherencia y
articulación necesaria entre los nuevos espacios (subregionales y zonales) y
los organismos e instancias vigentes en los ámbitos municipal y departamental.
(…). Específicamente, el SDP se caracterizó por ser: descentralizado,
participativo, concertado, articulado, prospectivo, estratégico y territorializado.
Se trataba entonces de un mecanismo institucional que desde lo teórico lucía
28
Artículo segundo, Ordenanza Departamental No. 34 del 1º de noviembre de 2006 “Por medio
de la cual se crea, estructura e institucionaliza el sistema Departamental de Planificación”.

68
atractivo para la gestión exitosa del desarrollo territorial de Antioquia. El actual
Plan de Gobierno Departamental lo recogió dentro de sus propuestas
programáticas en la citada Línea 5 sobre “Desarrollo Institucional” y prometió
impulsarlo, pero evidentemente dentro de una concepción mucho más
restringida de descentralización.

La educación ingrediente estructurarte del desarrollo humano para

Antioquia

Sin importar el modelo de administración que se adopte, si centralizada o

descentralizada, o la metodología o estrategia de planificación de programas o
proyectos para la gestión de lo público y la aplicación efectiva de políticas para
el desarrollo, queda clara la necesidad de combatir el principal problema que
ha acusado Antioquia: la pobreza y la inequidad territorial. Solo así es posible
la generación de las condiciones necesarias para el logro de un mayor
bienestar de la población antioqueña. Atrás han quedado esas ajadas
concepciones económicas que veían en el mero crecimiento estable y continuo
de los indicadores económicos la fórmula para el logro del desarrollo; no se
desatiende con este planteamiento la importancia intrínseca que tiene el
crecimiento económico sostenido para una región o un país; se intenta apuntar
a que los réditos devenidos de tales condiciones puedan proveer justicia y
oportunidades para todos, no para unas pocas regiones o sectores de la
población. Porque no se entiende cómo el departamento de Antioquia, que
ostentaba para el 2007 una participación cercana al 14,9% del PIB total
nacional y una tasa de crecimiento promedio cercana al 6,3%, tenga los niveles
de pobreza e inequidad social que acusamos anteriormente .

7,0 Antioquia Colombia 16,50

6,3
6,0 5,3
15,94
16,00
5,0 4,6
15,50
4,0
porcentaje

porcentaje

3,4
14,99
3,0 15,00
14,53
2,0 14,50

1,0 0,6
14,00
-
-0,2 13,50
-1,0
1990-1995 1996-2000 2001-2007
1990-1995 1996-2000 2001-2007

Cuadro 6. Ministerio de Comercio (2009).

69
Esta aguda problemática es reconocida de alguna manera dentro de los
planteamientos del actual Plan de Desarrollo Departamental 2008-2011 cuando
expone:

(…) Actualmente la mayor debilidad social de Antioquia es la

desigualdad poblacional y territorial que se traduce en una enorme
inequidad entre la subregión central del Valle de Aburrá y las
restantes subregiones, y entre el sector urbano y rural. Antioquia
exhibe un Índice de Calidad de Vida (ICV) en el año 2006 del
81.7% y un Índice de Desarrollo Humano (IDH) en el año 2005 de
0.7881, ligeramente superiores a los nacionales, 79.5% y 0.7828,
respectivamente, condición que infortunadamente resulta ser poco
satisfactoria cuando se incorpora al resto de subregiones, en donde
los indicadores están muy por debajo de los que exhibe la
subregión central. Todo ello explicado por las enormes diferencias
en cuanto al acceso a los recursos y actividades propias del
desarrollo social. (…)

El Informe 2003 Sobre el Desarrollo Humano PNUD corrobora cómo el

problema de la pobreza es un factor que limita las posibilidades para el
desarrollo humano sostenible y expone como soluciones para conjurar dicha
problemática la combinación de seis políticas específicas:

 Inversiones en sectores sociales.

 Inversiones para aumentar la productividad agrícola.

 Inversiones en infraestructura.

 Políticas de desarrollo industrial para reforzar las actividades privadas.

 Un gran énfasis en la equidad en toda la sociedad.

 Un énfasis en la sostenibilidad ambiental y la gestión urbana.

Pero sin lugar a dudas, y como respuesta a la promesa inicial de este

documento de cuál debería ser el objetivo que concentre la acción de las
políticas públicas para procurar el avance integral de nuestra región, este debe
ser el afianzamiento de un sistema educativo de alta calidad y cobertura que
cubra todos los niveles de formación: primaria, secundaria, técnica,
universitaria, etc. Como sustento a esta tesis está el ejercicio comparativo que
se puede hacer entre aquellos países que se encuentran entre los de más altos
índices de desarrollo humano y aquellos que figuran con los más altos índices
de inversión en educación.

70
 Cuadro 7. McKinsey & Company

En un estudio del Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América

Latina y el Caribe, PREAL ( Barber, 2007, p. 5)29, se identificó cómo los países
—tanto de las economías más avanzadas como aquellas que vienen
experimentando un rápido desarrollo— para lograr competir con éxito en la
economía cada vez más globalizada dependen directamente y cada día más de
su disponibilidad de un alto nivel de conocimientos. Sobre el aspecto educativo
la actual gobernación ha reconocido:

29
Este documento fue originalmente preparado y publicado por McKinsey & Company con el
título: Michael Barber y Mona Mourshed. Septiembre 2007. How the World’s Best-Performing
School Systems Come Out On Top, McKinsey & Company, Social Sector Office. Disponible en:
http://www.mckinsey.com/clientservice/socialsector/resources/pdf/Worlds_School_Systems_Fin
al.pdf o en el sitio web de la PREAL, www.preal.org/publicacion.asp.

71
 (…) Cabe llamar la atención sobre el incipiente desarrollo de la
educación inicial y su limitado alcance en las zonas rurales, la
insuficiente cobertura en básica secundaria y en educación media
en las zonas rurales, así como la baja matrícula en educación
superior que para el año 2006 era del 26%. (…) situación a la que
se suma la alta deserción en todos los niveles, explicada por la baja
calidad de la educación, la poca pertinencia que guarda en muchas
de las regiones y por las dificultades económicas por las que
atraviesan las familias pobres del departamento,(…) (Plan de
Desarrollo 2008-2011).

Bibliografía

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educativos con mejor desempeño del mundo para alcanzar sus objetivos.
Disponible en:
http://www.mckinsey.com/clientservice/socialsector/resources/pdf/Worlds_Scho
ol_Systems_Final.pdf o en el sitio web de la PREAL
www.preal.org/publicacion.asp.

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(periódico). Sección: Opinión.

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Públicas Guillermo Gaviria Correa.

Misas Cadavid, Roberto. (1996). Historia de Antioquia: Colección de Autores

Antioqueños. Medellín: Dirección de Cultura de Antioquia.

72
PLAN DE DESARROLLO 2008-2011. Antioquia para Todos. Manos a la Obra.

PLAN DE DESARROLLO 2004-2007. Antioquia Nueva, un Hogar para la Vida.

PLANEA. (2003). Plan Estratégico de Antioquia: El Desarrollo Local y Regional

para Antioquia. Propuesta Estratégica. Medellín: Gobernación de Antioquia.

Timana V, Queipo F. (1999, s.f.). Por una Educación Equitativa. El Mundo

(periódico). Sección: Especial C14.

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Consultado el 20 de mayo de 2009. Disponible en:
www.viva.org.co/cajavirtual/svc0075/download.php?archivo

http://www.antioquia.gov.co/noticias/septiembre2008/23_invitacion_planea.html

73
 ADMINISTRACIÓN AUTONÓMA DE LOS TERRITORIOS INDÍGENAS EN
COLOMBIA: PLURALISMO Y DERECHOS COLECTIVOS

Por: José Manuel Mojica Vélez30

¿Dónde están mis ancestros? ¿A quiénes he de celebrar?

¿Dónde encontraré mi materia prima?
Mi primer antepasado americano…fue un indio,
un indio de los tiempos tempranos.
Los antepasados de ustedes lo han desollado vivo,
y yo soy su huérfano
Mark Twain
Introducción:

Los movimientos indígenas, sus luchas y el reconocimiento de sus demandas,

tanto a nivel nacional como internacional, han permitido que ellos mismos se
constituyan como sujetos activos de su historia, porque defendiendo sus
culturas y proyectos de vida, han promovido la garantía de sus derechos frente
a los gobiernos y la sociedad civil. En este sentido, los pueblos indígenas son
actores políticos que ejercen empoderamiento, presión y resistencia en contra
de la herencia histórica del colonialismo. Toman decisiones relevantes en las
políticas locales, regionales y nacionales; ya sea por medio de acciones legales
o de hecho se expresan de manera efectiva en el escenario político
colombiano.

Desde el siglo pasado los movimientos indígenas intensificaron sus demandas

de reivindicación étnica; mediante su organización y lucha se fueron
estableciendo como fuerzas políticas dentro del régimen político. En la
Asamblea Constituyente de 1991 los indígenas tuvierón una mayor
participación, y pese a muchos obstáculos que todavía persisten, lograron
parcialmente ciertos avances frente a lo que significaba la Constitución de
1886.

De este modo, Colombia no es un país monocultural sino multicultural y

pluriétnico (UNICEF, 2003). La Constitución de 1991 en su Artículo 7° dice: “El
Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación
colombiana”. No obstante, el pluralismo de la sociedad colombiana nos debe
proponer las siguientes preguntas para reflexionar: ¿Colombia es o debería ser
un Estado Multiétnico? Y si la respuesta es afirmativa, ¿Qué implicaciones hay
en el ejercicio del poder público?

30
Estudiante de ciencia política de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín.

74
Un Estado Multiétnico, caracterizado por la pluralidad de sus habitantes, es
aquel que debe plantear una estructura administrativa del gobierno local, sobre
el pleno reconocimiento de los derechos de la comunidades indígenas, los
cuales son: Autodeterminación, Autonomía y Tierra. Esto quiere decir que cada
uno de los pueblos indígenas con sus formas particulares de vivir la economía,
la política, la historia, la religión y la naturaleza, se configuran como actores
sociales que pueden ejercer la administración de sus territorios de manera
autonóma.

Sin embargo, en Colombia no se cumplen las condiciones reales para una

administración autonóma de los territorios indígenas, puesto que hay una serie
de problemáticas que obstaculizan el libre ejercicio de la autoridad local.
Paralelo al reconocimiento formal de unos derechos colectivos, aún existen
grandes logros por alcanzar, que cuestionan incluso la verdadera concreción
de un Estado Multiétnico; demostrándose que el pluralismo y los derechos de
los pueblos indígenas son unas condiciones previas para la consolidación de
una administración autonóma de los territorios y, las cuales no se han
garantizado todavía a pesar de los mandatos constitucionales.

Las violaciones sistemáticas a los derechos humanos, el asesinato de líderes

indígenas, las ejecuciones extrajudiciales, el conflicto social y armado, el
desplazamiento forzado, el despojo histórico de sus tierras, la ausencia de una
ley orgánica sobre Ordenamiento Territorial, los intereses internos que dividen
los esfuerzos conjuntos de los grupos indígienas, la disputa por los recursos
naturales, el capital internacional, el problema agrario y, entre otros, son
algunos ejemplos de esta serie de problemáticas.

Hagamos pues una reflexión del pluralismo y los derechos de los pueblos
indígenas, como unas condiciones indispensables para el desarrollo de una
verdadera administración autonóma de los territorios de los pueblos indígenas.
En la primera parte se trabaja desde la democracia, el pluralismo político y
jurídico. En la segunda se plantea una reflexión sobre los derechos de los
pueblos indígenas que son la Autodeterminación, Autonomía y Tierra. Y
finalmente, el tercer acapite realiza un análisis sobre lo que consiste la
administración autonóma de los terrtiorios indígenas.

Democracia, pluralismo político y jurídico:

La democracia no consiste en el gobierno de las mayorías, y mucho menos, el

de una minoría que representa a una mayoria; muy por el contrario, la
democracia es la producción consciente de consensos que no son impuestos,
puesto que afirman sustancialmente la libertad del disenso. La democracia
implica el respeto por la diferencia, que opera en la creación permanente de
proyectos políticos plurales sin ningún tipo de unanimidad.

75
En este sentido, la democracia no se construye por unas formas de gobierno
dadas en un tipo determindado de régimen político; sino desde la misma
sociedad, que desarrolla el ejercicio del poder desde la participación de todos y
cada uno. Esto quiere decir de manera implicita lo siguiente: si la sociedad
plural no emprende caminos para su democratización la libertad del disenso,
pudiendo estar consagrada en una Constitución, nunca se va a respetar y por
consiguiente, la democracia no existirá sino en el plano formal.

Ahora bien, el término “plural” hace referencia a las diferencias culturales y a

sus modos de relacionamiento en un territorio determinado, es decir, señala
cómo una sociedad está compuesta por la diversidad de todos sus miembros y
comunidades. El pluralismo, por su parte, es la postura ética que realiza una
valoración positiva de la diversidad cultural, identificándola como un aspecto
constitutivo de cualquier sociedad democrática.

En esta perspectiva, la diversidad cultural no puede ser hegemonizada por el

poder de la mayoría o de una minoría, éste tiene que ser ejercido de acuerdo a
las diferencias culturales de todas y cada una de las comunidades. De este
modo, el pluralismo político se realiza mediante la identificación de las culturas
y sus diferencias, para integrarlas de manera democrática en el contexto del
Estado y las instituciones públicas.

Se puede ver que la relación entre democracia y pluralismo nos plantea como
uno de sus temas la integración política entre la mayoría de la población y las
minorías culturales dentro del ejercicio político-administrativo del Estado.
¿Cómo se integran? ¿Cómo resuelven sus conflictos y tensiones? En el caso
de los pueblos indígenas, el pluralismo es la postura ética que justificaría su
acceso al poder en condiciones justas, como conciben el mundo de una forma
diferente necesitan obligatoriamente de espacios en la administración pública
para la reivindicación de sus culturas y proyectos de vida.

El pluralismo, en tanto trabaja por la integración política entre mayorías y

minorías, se puede abordar como un proceso histórico de reconocimiento
intersubjetivo entre los unos y los otros. De acuerdo a este punto de vista, se
hace pertinente interrogarse en Colombia lo siguiente: ¿Cómo se han
reconocido entre sí la mayoría de la población y las minorias culturales durante
la historia de Colombia? Pues bien, al tratar de responder esta pregunta la
integración política parece estar ausente, pues los procesos históricos
experimentados en nuestro país han sido: primero la exclusión, que consiste en
la negación del otro y su desprecio del ejercicio del poder; y segundo la
asimilación, que es la incorporación pasiva de las minorías a la mayoría, sin
respeto de las primeras y muchos menos de sus tradiciones. (Blanco, 2005).

Primero, porque la conquista y el colonialismo sometieron a los pueblos

indígenas al silenciamiento, confinamiento y explotación por la búsqueda de
materias primas. Mientras que se adelantaban procesos de exterminio, los
pueblos indígenas lograron conservar sus tradiciones, castigadas por los

76
procesos de evangelización católica y la dominación española.
Posteriormente, porque la independencia de la metrópoli trajo consigo la
formación del Estado, la cual se dio con base en una visión eurocéntrica de la
política, excluyéndose de la construcción de la institucionalidad los pueblos
indígenas; esto tuvo lugar por las grandes diferencias entre las cosmovisiones
indígenas y los modelos de la política hegemónica europea.

Con el transcurrir del tiempo, surgieron movimientos de resistencia en contra

de las nuevas y viejas formas de asimilación y exclusión. En el siglo XX estos
movimientos demandaban un reconocimiento de sus derechos colectivos en la
sociedad y el gobierno, movimientos indígenas que, al internacionalizar sus
exigencias y fortalecer sus luchas en el escenario nacional, tuvieron fuertes
repercusiones a nivel mundial y local.

Al proponer una sociedad multiétnica y pluricultural, los pueblos

indígenas trascienden los reclamos económicos y sociales de tipo
reivindicativo para cuestionar las bases del Estado republicano
construido sobre la idea de un solo pueblo, una sola nación, un solo
Estado. Esa democratización implica el desenmascaramiento de la
unidad artificial que vela la diversidad étnica y cultural existente entre los
pueblos de Latinoamérica, inscrita en sus constituciones (Durand, 2008,
p. 24).

Podemos ver que el papel de los movimientos indígenas es indispensable para

construir una sociedad democrática, la cual debería reconocerse a sí misma
pluralista para superar estas formas de exclusión y asimilación padecidos por
las minorías culturales. Esta es la primera condición para una administración
autónoma de los territorios indígenas; que llevaría a implementar políticas
elaboradas desde la participación activa de las comunidades, desarrollándose
un verdadero empoderamiento de los territorios por parte de los pueblos
indígenas.

Lo anterior es lo que podemos denominar como la formación de un Estado

Multiétnico, donde la soberanía del poder político no reside en un sentimiento
de nación hegemónico que uniformiza la población sin reconocer sus
diferencias; sino en la integración política fundamentada en la pluralidad de sus
habitantes que buscan emprender la democratización de la sociedad. Pero,
¿Hasta donde pueden llegar las consecuencias de hablar de un Estado
Multiétnico?

Aquí es importante introducir el concepto de pluralismo jurídico, pues a partir de

él se realiza la configuración de mecanismos alternos para la aplicación de
justicia, los cuales no se pueden asimiliar a la comprensión de la justicia desde
el mundo occidental o alguna categoría fundada como universal. El pluralismo
jurídico establece la posibilidad de pensar en un Estado Multiétnico, en tanto la
norma responde a las condiciones culturales de las comunidades, y no por el

77
contrario, a la aplicación indiscriminada de la justicia sin distinción de la historia
detrás de cada una de las comunidades.

Una sociedad plural produce diferentes propuestas en torno a cómo gobernar,

las cuales no están al margen de tensiones políticas y jurídicas. Por esta razón,
el pluralismo jurídico hace una mediación de los conflictos, pues designa
aquellas dinámicas reguladoras sociales que son paralelas al ordenamiento
jurídico del Estado dentro de comunidades tradicionales o en comunidades
excluidas. En algunos casos la justicia indígena puede entrar en contradicción
o conflictos por competencias administrativas con el ordenamiento del Estado;
no obstante, su reconocimiento daría garantías para el ejercicio de la autoridad
local de los pueblos indígenas, y por lo tanto, para la administración de sus
territorios.

La forma de entender la justicia y su aplicación por parte los pueblos indígenas

en sus territorios difiere muchas veces de la legislación del Estado, su
institucionalidad y de los mismos valores occidentales. A pesar de lo anterior, la
formación de un Estado Multiétnico implica el reconocimiento de la diversidad
cultural, y por lo tanto, la concreción de unos derechos específicos a las
comunidades indígenas. Es a partir del pluralismo jurídico que podemos
trabajar con los derechos de los pueblos indígenas: Autodeterminación,
Autonomía y Tierra. El pluralismo jurídico permite la protección en de estos
derechos, y por consiguiente, da pié para la democratización de la sociedad
colombiana.

Autodeterminación, Autonomía y Tierra:

Los derechos de los pueblos indígenas son considerados como un derecho

emergente en las ciencias jurídicas, como un nuevo marco jurídico y político del
derecho internacional y del Estado, el cual se ha venido produciendo desde
finales del siglo pasado.

En el año 1989 se aprobó el Convenio 169 de la OIT, el cual expresa el

rechazo a las políticas de asimilación de las minorías étnicas, propugnando por
la protección de los pueblos indígenas. Este convenio fue ratificado por
Colombia en 1991 y constituye, en cierta medida, un reconocimiento de las
demandas sociales expresadas por las luchas y los movimientos indígenas en
años anteriores. Uno de los derechos más importantes presentes en este
convenio es el derecho a la consulta previa, es decir, consultar con las
autoridades indígenas sobre medidas legales que puedan afectar sus derechos
e intereses.

Asimismo, en la Constitución Política de 1991 en materia de derechos

podemos ver los artículos 7° -ya citado-, y el 246°, este último dice:

78
 246°: Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con sus
propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la
Constitución y las leyes de la república. La ley establecerá las formas de
coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial
nacional.

Asimismo, la jurisprudencia de las cortes ha emitido conceptos referentes a los

derechos de los pueblos indígenas, uno de los más importantes es el
reconocimiento de de ellos desde la categoría de sujetos colectivos de
derechos. En tanto culturas y minorías que tienen cualidades ancestrales
particulares, los pueblos indígenas no pueden ser tratadas como iguales ante la
ley. Ser sujetos colectivos de derechos consiste en tratar distinto a los distintos.
De acuerdo con la Sentencia 380 de 1993 de la Corte Constitucional:

Los derechos fundamentales de las comunidades indígenas no deben

confundirse con los derechos colectivos de otros grupos humanos. La
comunidad indígena es un sujeto colectivo de derechos y no una simple
sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o
intereses difusos o colectivos

En el año 2007 se realizó la Declaración de las Naciones Unidas sobre los

derechos de los pueblos indígenas, la cual no es coercitiva, pero establece un
avance en el reconocimiento de los derechos de las minorías étnicas. Colombia
se abstuvo de firmar la Declaración haciendo alusión a las contradicciones que
produciría con el sistema jurídico interno; lo que no es más que una negativa
frente al pluralismo jurídico, y por lo tanto, un retroceso en materia democrática
para nuestro país.

Ahora bien, podemos distinguir los siguientes derechos de los pueblos

indígenas: Autodeterminación, Autonomía y Tierra. Estos derechos aquí
propuestos responden a una reflexión personal construida por un ejercicio de
exploración bibliográfica e invención política, y no necesariamente a lo
plasmado en el ordenamiento jurídico colombiano o al derecho internacional;
pues como ya hemos visto y veremos más adelante, todavía hay rezagos de
exclusión y asimilación en materia de pluralismo, que han obstaculizado la
democratización de la misma sociedad colombiana.

A su vez, es necesario tener en cuenta que la historia ha demostrado que los

derechos humanos como tales no se originan por medio de su “ritualización
jurídica”, sino por los cambios históricos que transforman las relaciones de
poder y sus instituciones en la sociedad; estos cambios son impulsados por
hombres y mujeres que representan unos horizontes de acción política para
asumir su existencia en conjunto.

79
 a. Derecho a la Autodeterminación:

La Autodeterminación hace referencia a la facultad que tiene cualquier pueblo

de tomar decisiones frente a su organización política, económica, social y
cultural sin la dominación o influencia de algún otro poder exterior al mismo.
Pero, ¿por qué los pueblos indígenas necesitan del reconocimiento de este
derecho? ¿Cuál es la necesidad de vincularlo con ellos?

El respeto del derecho a la Autodeterminación es una condición necesaria para

la pervivencia de los pueblos indígenas, mediante él se garantiza que protejan
sus culturas, pues con la posibilidad de elegir de manera libre sus formas de
gobierno sustentadas en sus cosmovisiones preservan el ser indígena.
Asimismo, la Autodeterminación de los pueblos indígenas se establece en
cuanto las minorías étnicas se asumen ellas mismas como pueblos, y por lo
tanto, con el derecho a decidir sobre su futuro.

b. Derecho a la Autonomía:

En correlación con el derecho a la Autodeterminación, la Autonomía hace

referencia a la facultad que tienen los pueblos indígenas para decidir sobre su
destino. Sin embargo, se diferencia del anterior derecho ya que la Autonomía
significa independencia de los pueblos indígenas para tratar sus asuntos
internos, esto con relación a las dimensiones política, normativa, administrativa,
tributaria y jurisdiccional, las cuales materializan sus decisiones, y por
consiguiente, la Autodeterminación.

En el campo de lo político la autonomía implica la validación legítima de las

autoridades ancestrales o propias del mundo indígena; en la dimensión
normativa se hace referencia a la legislación especial de los pueblos indígenas,
aplicada en sus territorios; a la administrativa se señala la gestión de sus
recursos respetando sus decisiones y diferencias culturales; a la dimensión
tributaria al recaudo, inversión y creación de ingresos, teniendo en cuenta sus
intereses económico; y la jurisdiccional, trata de la libertad que tienen los
indígenas para el tratamiento de sus conflictos internos, de acuerdo a su
concepción tradicional de justicia (Ardila).

c. Derecho a la tierra o al territorio:

El despojo de la tierra a los pueblos indígenas es una constante histórica que

continúa desde la conquista y se manifiesta actualmente, por ejemplo, en el
desplazamiento forzado y en megaproyectos económicos; lo cual constituye
una deuda histórica de la humanidad, pues la negación de los espacios para el

80
desarrollo y la dignidad humana de los pueblos indígenas amenaza su
pervivencia. La Tierra es un componente indispensable para la persistencia de
las minorías étnicas, pues el territorio es un elemento primordial para la
supervivencia, porque es el lugar donde se habita y se practican los usos y
costumbres que estructuran las cosmovisiones de los pueblos indígenas.

El derecho a la tierra implica también que los pueblos indígenas administren

sus recursos naturales teniendo en cuenta el respeto a sus valoraciones en
torno a la naturaleza y la vida misma, como son la armonía con los territorios y
el cuidado del medio ambiente. De este modo, el derecho a la Tierra se ha
estructurado como objetivo de las luchas indígenas y como punto fundamental
de las demandas ante el Estado y la sociedad.

La Administración Autónoma de los Territorios Indígenas en Colombia:

Para empezar este apartado, es menester considerar el artículo 330°de la

Constitución política de 1991 que dice:

De conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas

estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según
los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán las siguientes
funciones:

1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del

suelo y poblamiento de sus territorios.

2. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo

económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan
Nacional de Desarrollo.

3. Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por

su debida ejecución.

4. Percibir y distribuir sus recursos.

5. Velar por la preservación de los recursos naturales.

6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las

diferentes comunidades en su territorio.

81
 7. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su
territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del
Gobierno Nacional.

8. Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las

demás entidades a las cuales se integren; y

9. Las que les señalen la Constitución y la ley.

Parágrafo.- La explotación de los recursos naturales en los territorios

indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y
económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se
adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la
participación de los representantes de las respectivas comunidades.

Hay diferentes formas del ejercicio de la autoridad y la administración de los

territorios de los pueblos indígenas, fundamentadas en principios tradicionales
que persisten o en realidades políticas concretas; el mito y la cosmogonía
juegan un papel determinante en algunas de las comunidades:
representaciones, dioses y/o espíritus de la naturaleza constituyen imaginarios
en torno al poder y el orden, que estructuran a su vez un modo de vivir.

Por esta razón, hay una división entre dos sistemas de autoridad: el tradicional
y el político. El primero hace referencia a las diferentes concepciones y
prácticas de los pueblos indígenas frente a la autoridad y el poder que se
conservan internamente, y el segundo a las autoridades que tienen vínculos
directos con el Estado y las otras administraciones para la gestión de los
recursos.

En el sistema cultural, las normas de carácter religioso (el

comportamiento frente a lo sagrado), las normas de convivencia social y
las normas que regulan el comportamiento frente la naturaleza se
amalgaman como un todo. Sin embargo, en el caso de los indígenas, la
autoridad tradicional coexiste con la autoridad política resultante de las
normas que regulan la relación entre los pueblos y comunidades
indígenas y el Estado (Arango y Sánchez, 2006).

El modelo más conocido del ejercicio de la autoridad política indígena es el

cabildo, el cual tiene su origen en la colonia. En la actualidad, está conformado
principalmente por un gobernador, un suplente, el alcalde, los alguaciles de las
veredas —o comisarios—, el fiscal o tesorero y un secretario, todos menos el
último elegidos por elección popular.

82
Por lo general, un cabildo tiene una estructura con jerarquías, funciones y
procedimientos establecidos con base en un diseño organizacional. El Decreto
2164 de 1995 dice que las funciones de un cabildo son: representar legalmente
la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las actividades prescritas por las
leyes, usos y costumbres de la comunidad indígena. La función de las
autoridades tradicionales es ejercer el poder de organización, gobierno, gestión
y control social.

La importancia del cabildo en la administración local se debe estimar de

acuerdo con cada uno de los pueblos indígenas en razón de las diferencias y
de la complejidad que contienen dentro de sus relaciones sociales. Sin
embargo, se puede considerar, en cierta medida, como un punto de encuentro
donde se pone en cuestión el sentido del poder, es decir, como un espacio
donde circulan y se procesan los diferentes discursos y conflictos del pueblo
indígena (Gómez, 2006).

Otras formas del ejercicio de la autoridad se componen de asambleas,

consejos de ancianos, capitanes, caciques, sabios, médicos tradicionales,
autoridades espirituales, chamanes, héroes y taitas, entre otros, cada una
dependiendo de las características del pueblo indígena correspondiente.
Muchas de estas formas de autoridad —que tienen papeles muy diferentes de
las funciones establecidas por el ordenamiento jurídico colombiano para los
funcionarios públicos o para las funciones políticas de los cabildos—
establecen relaciones de poder y participan activamente en la vida política del
pueblo indígena.

Ejemplo de ello son las siguientes: Mamos de la Sierra Nevada de Santa Marta
(autoridad espiritual), Té Wala (autoridad tradicional del pueblo Nasa),
Memorebik (autoridad espiritual de los Guambianos), Jaivana (autoridad del
pueblo Eperara Siapidara), el Bita Wejaya, del pueblo U'wa, Sat (como el
nombre que reciben los mayores de los pueblos de los Guambianos),
Kamentsá, Inga y Kofán, entre otros (2006).

A partir de la descentralización administrativa ordenada por la Constitución de

1991 y por la Ley 715 de 2001 —que dice en su Artículo 82: ”En tanto no sean
constituidas las entidades territoriales indígenas, serán beneficiarios del
Sistema General de Participaciones los resguardos indígenas legalmente
constituidos [...]”— las autoridades indígenas locales se plantean la gestión
como una necesidad organizacional, como actividad que construye los vínculos
con el Gobierno y las otras administraciones para la consecución de los
recursos. La gestión implica, parcialmente, participación en la planeación,
ejecución y evaluación de proyectos y planes de desarrollo.

Un resguardo indígena se puede definir como propiedad colectiva de la tierra

con carácter inalienable, imprescriptible e inembargable, reconocida por el
ordenamiento jurídico, administrada por las autoridades indígenas y reconocida

83
por el Gobierno. Los resguardos indígenas se asimilan a los municipios al ser
beneficiarios de los recursos de la nación. Ahora bien...

desde que los resguardos reciben recursos las autoridades tradicionales

tienen la responsabilidad de decidir su destino de manera autónoma y de
acuerdo con sus usos y costumbres: en el marco autorizado por la ley,
deben definir a qué tipo de proyectos pueden ser asignados (Virginie,
2005, p. 342)

Según Arango y Sánchez (2006) los territorios indígenas se distinguen de la

siguiente manera: tradicionales, históricos-legales, en propiedad y en posesión.
Debe tenerse en cuenta que esta clasificación corresponde a un enfoque
administrativo desconocedor de muchas dinámicas territoriales. A pesar de lo
anterior, los tradicionales están delimitados por la mitología de cada pueblo y
son los lugares de origen de los ancestros. Los históricos-legales son los que
fueron titulados en la época colonial como resguardos y perdieron el carácter
de tales por diversas razones. Los territorios en propiedad son los que fueron
reconocidos, creados o reestructurados por el extinto INCORA (Instituto
Colombiano para la Reforma Agraria). Y por último, los territorios en posesión
son los ocupados por los pueblos indígenas independientemente de su
titulación o reconocimiento legal.

Con relación al ordenamiento territorial, en la Constitución Política de Colombia

de 1991 se reconocen las Entidades Territoriales Indígenas (ETIS). Cada una
de ellas tendría, en razón de este reconocimiento otorgado por la Constitución,
los siguientes derechos:

autonomía, gobierno propio, ejercicio de funciones legales, participación

de las rentas de la nación, poder de administrar recursos propios y
decretar tributos (Peñaranda, 2009, p. 106).

No obstante, la falta de voluntad política y las tensiones que implica la

aprobación de una ley orgánica del territorio no han viabilizado la configuración
de estas entidades, lo cual ha continuado con la negación del territorio y, en
cierta medida, con la libre gestión de los pueblos indígenas. Las ETIS no se
pueden comprender solamente con fines técnico-administrativos; también son
una condición necesaria para la supervivencia de los pueblos indígenas y la
reivindicación de sus tradiciones.

Además de esto, el problema agrario en Colombia sigue sin resolverse; los

conflictos por la titulación y ocupación de las tierras se ha prolongado e incluso
intensificado, dejando sin reconocimiento legal y material algunos territorios
indígenas. A esto debemos sumarle el desplazamiento forzado ocasionado por
el conflicto armado y el narcotráfico. A su vez, el control de los recursos
naturales en territorios indígenas ha sido un tema problemático, por cuanto

84
están ubicados en lugares geoestratégicos para la explotación de recursos e
implementación de megaproyectos económicos.

Los pueblos indígenas viven un momento trascendente de su

pervivencia en el planeta; territorios y regiones que en el pasado
constituyeron áreas estratégicas de reserva en recursos naturales y que
hoy ocupan los pueblos indios, se sitúan en la óptica de la hegemonía
mundial (Durand, 2008, p.30).

Ejemplo de ello es el territorio del pueblo U'wa, en donde se han hecho

expropiaciones para la búsqueda de petróleo. El informe de la Organización
Nacional Indígena de Colombia (ONIC) dice sobre los derechos humanos de
los pueblos indígenas: Lo que demuestra el recorrido del conflicto del pueblo
U’wa frente a las actividades petroleras en su territorio es que, con consulta o
sin consulta, de igual manera los pueblos indígenas resultan expropiados de
sus territorios para el desarrollo de la industria del petróleo, contrariando
abiertamente su derecho inalienable a la propiedad territorial y el conjunto de
derechos colectivos reconocidos a los pueblos indígenas (ONIC, 2009, p. 16).

También ejemplo de lo anterior son los títulos otorgados a la Muriel Mining

Company para desarrollar proyectos de explotación y comercialización minera
en Antioquia y Chocó, en territorios que abarcan los resguardos de los Embera
en Murindó, Chageradó-Turriquitadó y Urada Jiguamiandó, así como el
territorio afrocolombiano de la cuenca del río Jiguamiandó. Como dice la ONIC
en su informe de 2009,

el acto de disposición por el Gobierno de una parte de los territorios

indígenas y afrocolombianos, considerados inalienables, ocurrió sin que
los afectados tuvieran conocimiento ni oportunidad de pronunciarse, en
aplicación del Código de Minas antes reseñado (p. 17).

Por otro lado, en la búsqueda de accesos al poder para y por los pueblos
indígenas, se ha consagrado la circunscripción especial como mecanismo
mediante el cual se goza de representación política, abriendo espacios
permanentes de participación en el Gobierno y vínculos con la institucionalidad.

Es importante hacer mención a otro fenómeno que atañe al pluralismo y a la

administración local: la multinacionalidad étnica, es decir, la pertenencia a dos
países por su ubicación en zonas fronterizas. Es el caso de los Kunas, en
Panamá y Colombia; los Wayuú y Barí, en Colombia y Venezuela; los Awá, en
Colombia y Ecuador” (Jimeno, 2001, p. 8). En este sentido, los derechos
colectivos de los pueblos indígenas consagran la importancia de conservar la
unidad de los pueblos indígenas sin afectarse por las barreras generadas en
las divisiones fronterizas ni por decisiones políticas de los gobiernos.

85
Ahora bien, los distintos problemas que afectan al país hacen de la población
indígena una población vulnerable en todos los sentidos, impidiéndose la
concreción real de una administración local basada en los derechos de
Autodeterminación, Autonomía y Tierra. A pesar de los alcances logrados por
las luchas indígenas y por su reconocimiento político en años recientes, las
violaciones a sus derechos colectivos son una realidad evidente en el país.

Tanto es así que varios pueblos indígenas corren el riesgo de la extinción y

todos afrontan el etnocidio, es decir, la desaparición misma de las culturas por
cuenta de la violencia. El asesinato de líderes, las ejecuciones extrajudiciales,
el desplazamiento forzado, la pobreza, el no acceso a la salud y a la educación
son prueba de ello. Actualmente, 28 pueblos indígenas corren un alto riesgo de
desaparecer; eso equivale al 30.4% de la población indígena en toda Colombia
(ONIC).

Por consiguiente, las violaciones a los derechos colectivos de los pueblos

indígenas se erigen como obstáculos para la realización de la administración
local, en tanto no hay posibilidades para una libre gestión del desarrollo en los
territorios indígenas y para el fortalecimiento de las formas de organización y
del ejercicio de las autoridades tradicionales y políticas.

De este modo, para pensar en una administración local que garantice la

supervivencia de las minorías étnicas y logre el desarrollo de ellas se necesitan
ciertas condiciones reales; esto supone la realización de unos horizontes de
acción de las luchas indígenas y de los movimientos sociales, algunas de las
cuales serían:

1. El respeto de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, entre

ellos la autodeterminación, la autonomía y la tierra.

2. Democracia, pluralismo político y jurídico (Estado Multiétnico), aceptar

no sólo formal sino también materialmente las formas del ejercicio de la
autoridad tradicional de los pueblos indígenas y sus modos de
administración del territoriorio sin desmedro de sus cosmovisiones.

Por esta razón, la administración de los territorios indígenas necesita que se

asuma un dialogo intercultural en Colombia para constituir un Estado
Multiétnico en la práctica, en donde las minorías étnicas estén incluidas en el
espacio político-administrativo de las instituciones públicas y la sociedad
colombiana, pero especialmente en los poderes públicos de distnito orden
como el nacional, regional y local. Esto es someter a crítica las relaciones del
Estado y la mayoría de la población con los pueblos indígenas, para reflexionar
sobre una descentralización político-administrativa que sea eficaz y eficiente,
pero sobre todo, construida sobre valores organizacionales fundamentados en
la dignidad humana de cada uno de los pueblos indígenas.

86
Dicho propósito implica procesos de aprendizaje en los cuales se reconozcan
las diferentes cosmovisiones y haya aproximaciones a los valores de las
autoridades tradicionales de los pueblos indígenas: un diálogo intercultural
orientado a terminar con la exclusión y a democratizar la sociedad colombiana.
Valores tales como la autosuficiencia, el respeto a la madre tierra, la ecología,
la participación directa en la toma de decisiones, la autonomía, el
empoderamiento, la memoria, todos los cuales estructuran saberes y prácticas
ancestrales en la organización política y en la administración local de las
minorías étnicas.

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88
 DESARROLLO LOCAL EN REGIONES FRONTERIZAS: UNA MIRADA
COMPARATIVA ENTRE LA FRONTERA NORTE DE MÉXICO Y LA
FRONTERA COLOMBO-VENEZOLANA

Yurany Barrientos Roldán31

El desarrollo local en las regiones fronterizas debe entenderse a partir de las

dinámicas concretas que tienen lugar en cada una de ellas. En este sentido,
cualquier impulso dado a factores como la localización de la producción, las
ventajas comerciales, la competitividad local, las manifestaciones políticas, las
demandas sociales y el crecimiento económico implica necesariamente un
desarrollo diferenciado en cada región de frontera que se considere.

Introducción

El tema del desarrollo local y regional, especialmente en las zonas de frontera,

ha sido considerado desde múltiples perspectivas teóricas por el acontecer
cambiante y confuso que las caracteriza. Así pues, los flujos migratorios, la
frecuente movilización de mano de obra entre países, la alta conexión y, en
muchos casos, la alta interdependencia de estas regiones, la calidad de vida,
los procesos industriales y comerciales, los efectos de la globalización —entre
muchas otras reflexiones— se han dado a partir del reconocimiento de varios
autores32 e instituciones33 de la importancia que debe dárseles a las regiones,
específicamente las de frontera, puesto que, finalmente, las iniciativas que se
apliquen en estas son estratégicas para lograr significativos avances y mejores
sustentos para emprender caminos de apertura al mundo a partir de
alternativas de desarrollo regionales y nacionales. Ahora bien, lo que ha
complejizado este entendimiento es, por un lado, que

tradicionalmente, en nuestros países, aunque siempre abrumados por

diferendos fronterizos heredados del pasado, en razón de facilitar las
conexiones con los mercados mundiales para su comercio exterior, se
estimuló una determinada localización de la producción y de las
poblaciones que restó importancia económica y social a las regiones
fronterizas, abandonándolas a su suerte, a pesar de las inmensas
potencialidades en recursos naturales y humanos que estas ofrecen. De
tal suerte que, en el mejor de los casos, la frontera fue concebida
primordialmente como límite político o línea de demarcación de
jurisdicciones nacionales, recordada únicamente por uno que otro litigio

31
Estudiante de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín.
32
Édgar Moncayo, Nilo Meza Monge, Édgar Forero, Ramón Gonzales Fuentes, Mario Valero Martínez,
Efraín González de Olarte, entre otros autores que han profundizado en temáticas regionales.
33
Sistema Económico Latinoamericano (SELA), Comité Fronterizo Colombo-Venezolano, Banco de
Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo de la CAN (BPIF), Consejo Nacional de Desarrollo
Fronterizo (Perú), Comisión Binacional de Asuntos Bifronterizos entre Colombia y Venezuela, Centro
Binacional de Atención en Frontera (CEBAF), etc.

89
 y soslayada, por lo general, a la hora de diseñar políticas de desarrollo,
incluso las de integración (Telasco, 1996).

Por otro lado, las lógicas de la globalización como la apertura de mercados

hacia el exterior y las exigencias de competitividad nacional ha generado cierta
“desfronterización” como recientemente se aduce por la configuración de
procesos económicos ampliados e integrados aun por encima de las
composiciones regionales y de los límites fronterizos. En relación con esto,
aunque se han implementado algunos programas34 en los países para controlar
y equilibrar las disparidades existentes no sólo entre naciones, sino entre las
regiones mismas (de las cuales las más afectadas son las fronterizas), se
pueden evidenciar aún algunas limitaciones y contradicciones que enfrenta el
desarrollo regional fronterizo; esto sin desconocer, claro está, que en la
actualidad podemos hablar de un cierto cambio de concepción que les asigna a
las regiones y a los espacios fronterizos objetivos de desarrollo mejor
estructurados y más coherentes.

Para la comprensión del tema planteado, vale la pena reflexionar acerca de las
caracterizaciones de la frontera norte de México (ciudad de Tijuana, Baja
California) y un sector35 de la frontera colombo-venezolana (ciudad de Cúcuta,
Norte de Santander) puesto que se trata de dos de las fronteras más dinámicas
e importantes del mundo. Para la elaboración de teorías regionales y su
comparación, resultan bastante significativas a fin de comprender cuestiones
importantes del desarrollo local fronterizo, por dos razones: en primera medida,
en tanto que las políticas implementadas en las regiones, especialmente en los
espacios fronterizos, dependen de la estructura político-administrativa de cada
país, el paralelo de una república federal como lo es México frente a una
república unitaria como Colombia implica, necesariamente, señalar las
prioridades de administración regional y local que se tienen en cuenta en estos
países y que, por supuesto, presentan diferencias en avances para el
desarrollo de sus fronteras. En segunda medida, se compara una frontera entre
dos países de economías avanzadas (Estados Unidos-México) y una frontera
entre dos países en desarrollo (Colombia-Venezuela); esta distinción da lugar a
destacar algunas gestiones, procesos y políticas realizadas a partir de los
intereses de cada ciudad de frontera y de cada país que suponen relaciones de
integración fronteriza y de planes y políticas de actuación nacional compartidas.

Con esta perspectiva, este artículo representa una pequeña contribución al

análisis y comprensión del desarrollo local en espacios fronterizos. Está
estructurado a partir de la caracterización de cada frontera, desde aspectos
económicos y sociales complejos en sus realidades. Seguidamente, se

34
Estrategia Nacional de Desarrollo Fronterizo promovida en el Perú, Política Comunitaria de Desarrollo
e Integración Fronteriza de la CAN, Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Integración y Desarrollo
Fronterizo (GANIDF), etc.
35
Según los “documentos informativos” publicados por la Comunidad Andina (CAN), la caracterización
de la frontera colombo-venezolana distingue tres grandes sectores: Primero, el de la península de la
Guajira, en el extremo norte. Segundo, el de Norte de Santander (Colombia) – Táchira (Venezuela), en el
sector centro occidental y, finalmente, el sector de los Llanos Orientales.

90
establece claridad en conceptos como desarrollo local, desarrollo regional y
espacio regional fronterizo. También se explica, en términos generales, las
diferencias entre un estado federal y un estado unitario y su relación con el
desarrollo regional fronterizo. Posterior a esto, se propone un cuadro de
objetivos de desarrollo regional con base en las fronteras comparadas.
Además, se mencionan algunos aspectos sociales y políticos relevantes en el
análisis fronterizo, visibilizando situaciones de conflicto por problemas
económicos, políticos y sociales entre los países y sus consecuencias para el
desarrollo en las zonas fronterizas y, por último, se exponen algunas
conclusiones generales.

Nota aclaratoria: En este texto no se profundiza en la temática del narcotráfico

en la frontera norte de México porque, aunque se reconoce su relevancia para
el análisis del desarrollo fronterizo, habría que incluir un apartado completo solo
para el tratamiento de esta problemática de frontera; por ello, sólo se
mencionan algunos aspectos generales.

Caracterización general de la frontera norte de México: Tijuana (Baja

California)-San Diego (California).

La frontera entre los Estados Unidos y México es una de las regiones

fronterizas de mayor dinamismo en el mundo y está integrada por un conjunto
de regiones a lo largo de más de 3,200 kilómetros. Tijuana es la ciudad más
grande y poblada de Baja California (es la sexta de México en población); junto
con la ciudad de Tecate, Rosarito y San Diego (California), conforma la zona
metropolitana trasnacional más grande de México. Dicha región se caracteriza
por su heterogeneidad, por su avanzado desarrollo económico comparado con
otras regiones de México, por las problemáticas comunes en la ultima década y
por un elevado número de habitantes (aproximadamente diez millones, más de
cinco millones en el lado mexicano, de los cuales, en 2009, según el Consejo
Nacional de Población, en Tijuana viven alrededor de un millón y medio de
habitantes.

En la frontera norte se evidencia una realidad compleja, desarticulada muchas

veces en los aspectos económicos, sociales, políticos y culturales del centro
del país y de otros estados. Su rasgo principal es la existencia de varias
comunidades grandes y dinámicas frente a un gran número de comunidades
más pobres y pequeñas. Las poblaciones más grandes, tales como las de la
región San Diego-Tijuana, muestran un desarrollo económico mucho mayor
que las comunidades de menor tamaño como Del Río, Eagle Pass,
Sommerton, Agua Prieta, Caléxico y las colonias del Río Bravo. Las
poblaciones fronterizas más grandes y dinámicas poseen un alto desarrollo
económico urbano: más del 90 por ciento de los habitantes fronterizos están
radicados en las denominadas ciudades gemelas. Así pues, el rápido
crecimiento demográfico de las ciudades fronterizas, propiciado por el
desarrollo económico fronterizo, ha creado una continua debilidad en
infraestructura y servicios públicos básicos, especialmente en el lado mexicano

91
de la frontera, ya que disponen de menos recursos y tienen menor capacidad
de responder a la demanda explosiva.

La franja fronteriza norteña de la república mexicana, y especialmente

esta zona que comprende la ciudad de Tijuana y sus alrededores, sigue
siendo un lugar de contrastes en cuanto a la estabilidad económica y la
calidad de vida de sus habitantes. Tijuana posee un rasgo distintivo, el
cual es su dinámica de crecimiento económico, ligado a la influencia y
vecindad con San Diego. Con esto, Tijuana ha sido un punto de
atracción para miles de mexicanos y extranjeros que intentan mejorar
sus condiciones de vida, ya sea en los Estados Unidos o bien en la
misma ciudad de Tijuana, que se ha caracterizado por sus grandes
ofertas laborales. Esta situación ha creado una especie de velo que
oculta las desigualdades sociales que existen en la ciudad y no permite
que se aprecien las inequidades y las franjas de pobreza que crecen
alrededor de la misma (Herrera).

Algunos de estos rasgos característicos de Tijuana provienen de su acelerado

crecimiento demográfico36 que supera las capacidades de la ciudad para
hacerles frente a necesidades básicas de la población como vivienda, agua,
educación, salud entre otros. En ese apresurado proceso de crecimiento se
han formado varias microciudades en su interior, unas más pobres que otras,
que se alimentan de la misma matriz urbana.

La realidad fronteriza del norte de México presenta un escaso desarrollo

de las institucionalidades locales rurales; no hay sociedades locales
fuertes y tampoco un estado con el mismo peso que las instituciones
federales. Del lado del estado, nos encontramos con gobiernos locales
sin perspectiva de desarrollo y reducidos a la recaudación y servicios
urbanos, sin una perspectiva promotora del empleo rural y el desarrollo
de sus economías. Y desde el lado federal, nos encontramos con
organizaciones sin conocimiento y sin capacidad de articulación en
iniciativas locales fronterizas en el ámbito rural y campesino (Herrera).

La orientación económica de la frontera norte de México es la industria. En

Tijuana se asientan miles de maquilas que desarrollan las actividades
productivas de la región fronteriza. Esta vocación fabril se debe a la cercana
relación de México con Estados Unidos (sustentada, por supuesto, en el
Tratado de Libre Comercio), al mejoramiento de las vías de comunicación, al
creciente desarrollo de infraestructuras, a la adopción de nuevas tecnologías y
a la creciente disponibilidad de mano de obra barata que generan un clima
laboral dinámico. Sin embargo,

36
Según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y el Consejo Nacional de Población
(CONAPO), de mantenerse las tasas de crecimiento actuales, y en particular la del componente
migratorio, para el año 2020 habrá 24 millones de residentes en la región (con 56% en el lado mexicano).
En general, tanto en el caso mexicano como en el estadounidense, la tasa de crecimiento poblacional es
más elevada que la nacional de los respectivos países, y en algunos casos prácticamente la triplican.

92
 la industria fronteriza muestra algunas debilidades, guarda prácticas y
vicios del viejo maquiladorismo, lo que explica también las amplias
asimetrías existentes entre México y Estados Unidos. No hay nuevos
retos para plantear la competitividad y productividad bajo formas
organizativas creativas e innovadoras. Ello contribuye al desarrollo
unisectorial de una región, lo que amplía el desempleo y la pobreza en
todos los sectores. El desempleo, la pobreza y la descentralización
deben superar aquellas visiones de desarrollo macroeconómico y/o de
políticas sociales, porque existe la necesidad de reconceptuar y actuar
tras una visión de desarrollo territorial fronterizo (Díaz, Avilés y Rosas
1982).

La gran problemática que enfrenta la frontera norte de México es su alta

dependencia de la economía estadounidense; por tanto, las grandes crisis
económicas como la de 2001, o la crisis actual, causan impactos muy fuertes
en la economía fronteriza. La desaceleración económica y el impacto de los
desequilibrios en Estados Unidos sobre el comercio y el turismo afectan más a
la frontera mexicana que a la estadounidense. Respecto a la industria
maquiladora (concentrada especialmente en esta región fronteriza), según un
reporte dado por el presidente del Consejo Nacional de la Industria
Maquiladora y Manufacturera de Exportación (CNIMME), César Castro
Rodríguez, se registró la pérdida de 64.404 empleos en el primer semestre de
2009, y en el primer bimestre captó 800 millones de dólares, es decir, 25%
menos, y cerraron sus puertas 18 empresas, para totalizar 6.624. Como
consecuencia de la desaceleración económica y la disminución del nivel de
consumo del cliente estadounidense, la industria nacional y maquiladora de
Tijuana ha reducido su producción en un 40%. La disminución de la demanda
de productos que se elaboran en la ciudad ha provocado problemas y cierres
en las empresas de la región.

Es claro, pues, que la caracterización de la frontera norte, en estos términos,

implica la formulación de dos nociones: por un lado, se trata de una de las
regiones más tendientes al desarrollo, a la apertura comercial, a flujos
comerciales crecientes y a dinámicas poblacionales importantes. Pero, por otro
lado, también se trata de una región que enfrenta múltiples disparidades y
asimetrías hacia adentro (entre regiones) y hacia afuera, puesto que su
relación con Estados Unidos implica grandes desventajas que, de no ser
regladas por agentes no sólo locales sino nacionales, podría llevar al
incremento de las desigualdades y a una calidad de vida limitada.

Caracterización general de la frontera colombo-venezolana, sector centro-

occidental: Cúcuta (Norte de Santander)- San Cristóbal (Táchira)

De acuerdo con el informe Caracterización de la frontera colombo-venezolana,

de la Comunidad Andina de Naciones y de la que forma parte Colombia, esta
zona constituye “el sector fronterizo de mayor interés e importancia para la
relación bilateral y para la integración andina, porque aquí tiene lugar uno de

93
los procesos de integración más intensos a escala de todo el subcontinente
suramericano” (CAN). Sus metrópolis regionales, Cúcuta (Colombia) y San
Cristóbal (Venezuela), se han consolidado como los centros motores de la
economía regional-fronteriza, favoreciendo la configuración de esta zona como
el más importante eje comercial transfronterizo en la subregión andina, con
repercusiones a escalas binacional e internacional. Estas ciudades congregan,
en conjunto, casi tres millones de habitantes; se trata, predominantemente, de
una población joven y urbana (alrededor del 85% del total).

Se trata, además, de un población que tiene una alta movilidad

geográfica, con movimientos pendulares cotidianos predominantes en la
dirección Colombia-Venezuela, en los cuales unas 250,000 personas se
movilizan semanalmente de un lado al otro para trabajar en faenas
temporales agrícolas, en instalaciones de la pequeña y mediana
industria, y en el comercio informal, principalmente, pero en su gran
mayoría sin un estatus legal reconocido (CAN).

En Norte de Santander–Táchira existe una alta tendencia productiva hacia la

agricultura para el desenvolvimiento de la economía regional; así, la producción
de panllevar, caña de azúcar y café son las más importantes. Esta región se
caracteriza por las actividades lideradas desde las pequeñas y medianas
empresas que manufacturan bienes de consumo final. Existe una alta
concentración en las actividades productoras de alimentos, prendas de vestir y
calzado, metalmecánica, cerámica y transformación de la madera. En el
renglón de prendas de vestir y calzado se da una articulación dinámica entre
las empresas localizadas a uno y otro lado de la frontera, pero de carácter
informal, a falta de un régimen binacional que ofrezca respaldo oficial a esta
relación. Sin embargo, el comercio es la actividad económica más
representativa de la zona fronteriza: sólo en la Cámara de Comercio de Cúcuta
(Colombia) existen registradas 11,955 empresas. Buena parte de ellas cumplen
funciones relativas al comercio bilateral colombo-venezolano mediante la
provisión de servicios y facilidades logísticas a un movimiento que durante
varios años ha representado casi la mitad del intercambio comercial intra-
andino. A todo esto, el empresariado de la región no se ha caracterizado
precisamente por mantener lazos de cooperación significativos que les
permitan, por ejemplo, construir cadenas productivas formales, proyectadas de
un lado al otro de la frontera. Sin duda, la falta de mecanismos binacionales de
apoyo ha jugado su papel a este respecto. La frontera colombo-venezolana se
caracteriza, además, por la “ausencia significativa del Estado, una gran
militarización y reiterada y sistemática violación de los derechos humanos de la
población que habita en ella”37. Cúcuta es una de las ciudades centrales en las
relaciones bifronterizas; el mayor flujo y movilización de personas se da por
este sector de la frontera y existe un amplio comercio informal que también se
visibiliza en esta zona. Sin embargo, lo más destacable en la caracterización de
la frontera colombo-venezolana tiene relación con la politización de las

37
Indica el estudio Género, desplazamiento y refugio. Frontera de Colombia y Venezuela del Fondo de
Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer, elaborado en 2005 por la investigadora Nubia Pedraza
Palacios y que aun describe la realidad fronteriza.

94
relaciones fronterizas. Esta circunstancia afecta sobremanera las políticas
comerciales entre los dos países.

Resulta paradójico que, aun cuando la ciudad de Cúcuta tenga la categoría de

Distrito Especial Fronterizo y Turístico y haga parte de una de las fronteras más
activas e importantes en América del Sur, el tratamiento de su desarrollo local
se defina generalmente a partir de coyunturas circunstanciales de carácter
nacional. De este modo, la región fronteriza como tal se ha relegado a
procesos de desarrollo informal establecidos por las mismas poblaciones
fronterizas; sin embargo, la regulación del comercio, la planificación de
estrategias de desarrollo fronterizo conjunto, la creación de instituciones
bifronterizas estables en el tiempo, la apertura de sus mercados con políticas
de comercio bien definidas entre los dos países, etcétera, se han convertido en
factores de desarrollo que, no obstante ser determinantes, no son asumidos
desde cada estado como enfoques de desarrollo prioritario en sus regiones de
frontera.

El tratamiento del desarrollo regional ha sido abarcado desde diversos ángulos

teóricos (Moncayo, 1999)38 según las necesidades específicas de los países y
las regiones, y enmarcadas en proporciones de tiempo y espacio delimitados.
Respecto al caso que nos ocupa, debe señalarse un proceso en la “teoría del
desarrollo regional” que, en última instancia, reconoce como objetivo principal
la superación de problemáticas sociales generadas en espacios subnacionales
por asimetrías, desigualdades y desequilibrios acrecentados por la lógica
capitalista. En este marco, la preocupación por los efectos de la globalización
sobre las regiones subnacionales puso de moda en los últimos diez años el
“enfoque territorial” que:

hace énfasis en el potencial de las regiones, entendido como el conjunto

de recursos naturales, históricos, culturales, humanos, tecnológicos,
económicos, institucionales y materiales que forman parte del patrimonio
regional que cobra vida y un orden propio con la activa participación de
los actores locales y regionales en el marco de estrategias y políticas
nacionales de desarrollo. De la forma como se administre ese potencial,
combinándolo convenientemente con factores externos, dependerá el
bienestar y el progreso de la población involucrada (Meza. 2008).

A partir de esta teoría, el espacio, la región espacial, la frontera, los espacios

regionales fronterizos y la región fronteriza son entendidos (para efectos de
este artículo y según las concepciones contemporáneas) no sólo desde sus
configuraciones naturales, sino además por la importancia de los
acoplamientos y relaciones sociales, económicas y políticas que allí se
establecen:
38
Moncayo realiza un importante resumen clasificatorio de los distintos enfoques que se han propuesto
por corrientes de pensamiento alemanas, norteamericanas y latinoamericanas, principalmente desde la
CEPAL, cuyo desarrollo evolucionó desde los aportes estructuralistas hasta los dependendistas, a los
cuales aún se apela en la discusión actual.

95
Espacio: Forma producida por relaciones y procesos sociales y naturales, lo
que a su vez permite segmentar el territorio teniendo en cuenta esos procesos
que se desarrollan sobre él.

Región espacial o espacio regional: Coraggio39 y Efraín González (1982)

coinciden en asimilar estas nociones entendiendo los ámbitos de relación social
como segmentos de territorio en los que se establecen medios y agentes que
se ponen en constante interacción.

Esta noción hace referencia a espacios configurados por procesos y

relaciones sociales, así como elementos y procesos naturales, los
cuales, al estar articulados bajo formas dialécticas, conforman lo que se
denomina un complejo socio-natural. En otras palabras, es la relación
sistémica que reclama el actual enfoque territorial (Meza. 2004, p. 13).

Esta forma de concebir la región (como formación social específica al interior

de la formación social nacional) permite entender cuestiones fundamentales
que tienen que ver con el grado de desarrollo de las fuerzas productivas y las
relaciones de producción, formas de acumulación, grado de concentración
económica y los modelos de distribución de ingresos, formas de organización
social, prácticas culturales e identitarias, organización política y asignación de
poderes, etcétera, que influyen a su vez en la composición y determinación del
desarrollo regional y local.

Frontera: Es un territorio en el cual se instalan procesos económicos y sociales

formando una región básicamente homogénea en cuanto a las prácticas
comunes que se infundan, pero con demarcaciones limítrofes que separan un
país o una región de otra haciéndola externa aun considerando su proximidad.

Espacios regionales fronterizos: Escenarios privilegiados de dinámicas

económicas y sociales que, en un marco mayor de realización de la mercancía
transnacional, involucran directamente a dos o más países poniendo en
cuestión, para todo efecto práctico, la vigencia de conceptos que se refieran a
la “separación” de los límites. En dichos espacios, además, se producen
reconocimientos de factores históricos, antropológicos y sociológicos que
sustentan sentimientos de identidad y pertenencia que pretendieron ser
desconocidos por los “límites” políticos y administrativos impuestos en el
proceso de formación de los estados-nación.

Región fronteriza: Es un segmento de territorio en el que se localizan ciertos

agentes y medios dialécticamente relacionados entre ellos, contextuados por
límites internacionales que “separan” las porciones de territorios de países
vecinos que concurren a formar un espacio regional fronterizo.

39
Coraggio, José Luis. Notas sobre sistemas políticos y estructura espacial. Este tema fue desarrollado
posteriormente por el autor en la Agenda del Desarrollo Social.

96
Dentro del marco teórico expuesto, el desarrollo regional dirigido a las zonas de
frontera debe entenderse, en primer lugar, como la promoción de estrategias
regionales encaminadas a la reducción de las asimetrías existentes entre las
diferentes regiones de un país en aspectos socioeconómicos sustanciales. En
segundo lugar, como la implementación de iniciativas que trasciendan el
desarrollo inicial hacia mercados externos de acuerdo con características
propias de cada espacio regional, es decir, a sus recursos propios, sus formas
de producción, la especialización laboral de su mano de obra, flujos
comerciales, etc.

El desarrollo local, por su parte:

se trata de un complejo proceso de concertación entre los agentes —

sectores y fuerzas— que interactúan dentro de los límites de un territorio
determinado con el propósito de impulsar un proyecto común que
combine la generación de crecimiento económico, equidad, cambio
social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y
equilibrio espacial y territorial con el fin de elevar la calidad de vida y el
bienestar de cada familia y ciudadano(a) que viven en ese territorio o
localidad (Enríquez, 2001).

“Actualmente, en cierta forma, todo el desarrollo es local, tanto sea en un

distrito, en una región, en una microrregión, en un país o en una región del
mundo” (Padilla, Pino y Aguirre), esto porque, finalmente, las estrategias de
desarrollo diseñadas tienen correspondencia con una localidad concreta. Sin
embargo, es normal que el desarrollo local haga referencia a procesos de
desarrollo que ocurren en espacios subnacionales, y en la mayoría de los
casos, tales espacios son municipales o microrregionales.

En cuanto al desarrollo local en las regiones de frontera, se infiere, según lo

expuesto, que se abarca una política global que incluya aspectos de
descentralización administrativa, organización de la población, ordenación del
territorio, dotación de infraestructuras y servicios, estrategias de integración o
de cooperación entre fronteras, etc. También, en las localidades de las zonas
fronterizas, se genera como objetivo principal la elevación de la calidad de vida
de las poblaciones e inclusive la modernización de sus instituciones de acuerdo
con las exigencias de sus propias realidades.

En ese escenario, donde las regiones fronterizas parecen no tener un

rol, emergen iniciativas desde las mismas fuentes de la sociedad civil y
de los estados orientadas a responder el proceso de globalización con
políticas y estrategias distintas a las que daban soporte a políticas de
desarrollo fronterizo “hacia adentro” que, para decirlo de paso, ya venían
mostrando su agotamiento (Meza, 2004, p. 27).

97
De este modo, queda evidenciado que el fundamento principal en las políticas
de desarrollo local en los espacios regionales fronterizos es la capacidad de
cada localidad para generar procesos de competitividad y desarrollo que
puedan desplegarse hacia el exterior. El desarrollo exógeno reconoce que el
desarrollo logrado en el interior de las regiones debe internacionalizarse. En el
caso de Tijuana y Cúcuta, por ejemplo, aunque se trata de ciudades que
corresponden a realidades nacionales diferentes, sobresale la necesidad de
integración y de internacionalización como política de desarrollo fronteriza. Así
las cosas, la potenciación de mercados comunes, las políticas de inmigración,
los flujos comerciales, las configuraciones industriales, etcétera, obedecen a
este criterio. Sin embargo, existe una gran diferencia entre estas ciudades. A
partir de los ochenta, la frontera norte ha sido transformada en una zona de
desarrollo y convergencia económica.

Se entiende por desarrollo económico fronterizo el proceso de

transformación de la frontera que se caracteriza por la expansión de la
capacidad productiva, dadas ciertas dotaciones iniciales de factores, el
aumento de los promedios de productividad por trabajador y de ingresos
por persona, los cambios en la estructura de clases y de distribución del
ingreso de grupos y la organización social, los cambios en la estructura
de la infraestructura fronteriza, y la evaluación de las estructuras
políticas, todo lo cual permite elevar los niveles medios de vida de la
frontera norte. El desarrollo, definido así, se ha basado en un modelo de
caracterización microrregional con la especialización gradual del trabajo
y los correspondientes cambios tecnológicos, así como en la mayor
utilización de la energía y de los factores iníciales de cada región (Díaz,
Avilés y Rosas).

Ciertamente, se reconoce en la frontera norte de México su vocación con el

exterior; esto influenciado, además, por la mundialización de la economía y la
formalización del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN).
Tijuana, en este contexto, aparte de ser la ciudad más poblada del estado de
Baja California por su relevancia industrial y comercial, es un importante eje de
conexión con Estados Unidos, lo que genera importantes políticas de desarrollo
bifronterizo. Cúcuta, por otro lado, es la ciudad más poblada del Norte de
Santander, representa al sector fronterizo más dinámico de la frontera
colombo-venezolana y genera multitud de intercambios comerciales y flujos
poblacionales que propician nuevas estrategias de mercado y de desarrollo
regional y local. Ahora bien, en Colombia, aunque se han realizado importantes
esfuerzos en la negociación y promoción de políticas de desarrollo fronterizo y
se han generado cambios institucionales con este fin, algunos de ellos han
devenido en esfuerzos aislados, no sólo por los frecuentes choques políticos y
diplomáticos entre Colombia y Venezuela, sino por la afectación de “flagelos
como el narcotráfico, el terrorismo y el comercio ilegal” en las localidades
fronterizas.

Resulta claro, entonces, que las políticas de desarrollo fronterizo se establecen

según consensos y estrategias compartidas de acción entre los países

98
involucrados. Es por ello que en México causan grandes desequilibrios las
desaceleraciones económicas de Estados Unidos y es por ello que en
Colombia cualquier problema político-diplomático genera consecuencias, en
ocasiones severas, en el sistema comercial y económico de sus regiones de
frontera, en cuyos casos resultan ser las más golpeadas. La interdependencia
se destaca como una de las características más importantes para la definición
de políticas fronterizas. El reto local consiste entonces en que las regiones de
frontera adopten las condiciones para ajustarse a las demandas de la
globalización.

La puesta en marcha del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD) marca la inflexión definitiva de esta tendencia a nivel mundial,
estableciendo dos principios esenciales:

1. Pensar en lo global y actuar localmente. Es decir, adaptar las políticas

genéricas (macro) a los casos concretos (micro) de cada entorno local.
2. Fomentar la participación de las comunidades locales en sus planes de
desarrollo. Es decir, convertir a las administraciones locales en los
principales impulsores del desarrollo como fórmula para ajustarse al
máximo a las necesidades y peculiaridades del entorno local.

Acordes con esta perspectiva, las políticas locales deben definirse en cada
región según las condiciones particulares que la caracterizan, pero con apego a
las políticas nacionales que son implementadas. En este orden de ideas, se
hace necesario distinguir entre un estado federal y un estado unitario, ya que,
respecto al avance regional fronterizo, las diferencias entre países para el
diseño e implementación de técnicas de gestión resultan evidentes en cada
forma de estado.

Así pues, un Estado Federal es un estado conformado por la unión de varias

entidades territoriales que se autogobiernan y que, con mayor o menor
autonomía, tienen facultades de gobierno y legislación sobre algunos temas,
distintos a los que corresponden al gobierno federal. Con frecuencia, las
federaciones se constituyen sobre un acuerdo original entre estados
soberanos. Los estados que forman la federación no suelen tener derecho a
separarse unilateralmente de la misma. Es claro que México, al corresponder a
esta forma de organización política, enfrenta la toma de decisiones
macroeconómicas y fiscales desde el Distrito Federal (Ciudad de México), las
cuales son asumidas por los demás estados del país sin acomodarse, en
muchos casos, a las especificidades de cada región. Precisamente, una de las
problemáticas más visibles en la frontera norte se debe a la falta de
acoplamiento de muchas políticas nacionales a las necesidades de estas
regiones. Tijuana, específicamente, enfrenta condiciones de crecimiento
demográfico constante y su capacidad de instalación de servicios e
infraestructura no alcanza a cubrir las demandas de la población. Las políticas
nacionales, en ocasiones, no logran controlar los grandes flujos migratorios, no
regulan los mercados, no gestionan las desventajas de sus naturales ante las

99
políticas antimigratorias de Estados Unidos, etcétera. , Con frecuencia, las
localidades no tienen la capacidad de generar los planes y programas que les
atañen según sus propios contextos.

A lo largo de los años, el gobierno federal ha perdido su capacidad

desarrollista debido a la falta de las reformas económicas estructurales
necesarias para el país, por lo que el papel de los estados es de vital
importancia para definir las políticas de desarrollo económico
sustentable, equilibrado, y con una base económica diversificada y local
(Díaz, Avilés y Rosas, 1982).

Paradójicamente, y a pesar del carácter federal del país, las

modalidades que se imprimieron a la acción política y económica, sobre
todo en este siglo, dieron al federalismo mexicano una dinámica
centralizadora que poco a poco concentró los distintos aspectos de la
vida nacional, favoreciendo ciertamente un crecimiento económico y un
desarrollo social en medio de una prolongada estabilidad, pero también
frustrando el fortalecimiento y desarrollo locales. La creciente
centralización fue neutralizando la capacidad gubernativa y de respuesta
de las entidades y de los municipios, fenómeno que se reprodujo a
escala en la relación de cada estado con sus municipios (Boyzo, p. 19).

Los estudiosos de la materia indican que la macrocefalia que engendró el

Gobierno Federal con el centralismo de sus acciones administrativas se
expresó en el uso desigual del espacio en que se realizaron las actividades
económicas, las cuales se concentraron en unas cuantas regiones, algunas de
las cuales se especializaron e hicieron competitivas, en tanto que la mayor
parte del territorio nacional recibió exiguos recursos presupuestales y se
descuidó la optimización de sus recursos al aplicarse técnicas de producción
rudimentarias. Esto también se debe a que

en general, los ingresos de las haciendas públicas estatales y

municipales dependen en un alto porcentaje de los recursos federales
asignados a estas. Dicha situación se ha ligado a la práctica fiscal del
federalismo mexicano, pero es incongruente que el Estado Federal se
defina por la descentralización administrativa y la centralización política.
El centralismo político no necesariamente se revierte a partir de la
alternancia en el ejercicio de las funciones públicas, sino a través de
democratizar la toma de decisiones y establecer una distribución de
competencias más equitativa entre los diversos órdenes de gobierno
(Arredondo, pp. 4-5).

Esta dicotomía ha dado lugar a un desarrollo económico asimétrico, con un

crecimiento concentrado que, a la postre, ha sido insuficiente para enfrentar las
crecientes demandas de una población que experimentó una dinámica de
crecimiento significativa. La frontera norte de México, por su cercana relación
con Estados Unidos, ha sido una de las regiones más prominentes y tendientes

100
al crecimiento; sin embargo, estas marcadas asimetrías regionales han
desembocado en el rezago de otras regiones en el centro y sur del país, siendo
las más pobres, las más débiles, las de mercados restringidos, mano de obra
no especializada, etc. Al finalizar los años noventa, Víctor López Villafañe
escribió que

la economía de México es, por tanto, menos nacional si entendemos por

ello niveles de integración de unas regiones con otras y el reforzamiento
de sectores, más desigual su crecimiento que en previos periodos,
aunque las regiones pobres siguen siendo importante reserva de mano
de obra barata que siguen abasteciendo no sólo al mercado laboral de
los Estados Unidos, sino también a las zonas industriales del país. De
acuerdo con Robert D. Kaplan, tenemos ahora un país dividido en una
región llamada Mex-América en el Norte, D.F. como una Ciudad-Estado,
y el Sur como Mex-Centroamérica.

La frontera norte refleja entonces dos situaciones: la existencia de condiciones

más favorables ante otras regiones del país, una economía más avanzada,
altos niveles de exportación, crecimientos en inversión extranjera, pero también
la existencia de grandes asimetrías tecnológicas, industriales y comerciales
que la ponen en desventaja con Estados Unidos y que, por tanto, no le permite
obtener mayores beneficios de su incursión en la mundialización de la
economía.

El Estado Unitario es aquel reconocido por la existencia de un sólo centro de

poder político en todo el territorio nacional. Este poder central delega agentes y
autoridades locales en las regiones para complementar sus funciones en el
poder. El Estado Unitario cuenta con un poder legislativo, uno judicial y uno
ejecutivo (conformado por el presidente, gobernadores, alcaldes…) y una
constitución que rige en todo el país. Colombia, según su Constitución Política
Nacional, es un “Estado social de derecho, organizado en forma de república
unitaria, descentralizada…”. De este modo, hay un reconocimiento
constitucional explícito de cierta autonomía en las entidades territoriales que las
faculta para la gestión de políticas y proyectos locales que sean necesarios
para su desenvolvimiento. Sin embargo, así como en México, aunque se trata
de una aglomeración de estados autónomos bajo uno solo, aún se visibiliza
cierta centralización, en Colombia, la descentralización aludida es de carácter
administrativo. De esta manera, la planeación y la gestión del desarrollo
regional y local en la frontera con Cúcuta están condicionadas por la
implementación de políticas establecidas desde el gobierno central.

El grado de autonomía de las regiones tiene que ver con la forma como
se articulen a los centros de decisión nacional en el terreno económico y
en el político –jurídico– administrativo. Esta situación de marginalidad se
asocia al grado de articulación o desarticulación respecto a los circuitos
nacionales de la economía o, en el lenguaje de nuestros tiempos, a los

101
 ejes o corredores viales/económicos que vienen convirtiéndose en el
referente para estrategias de desarrollo regional (Meza, 2008, p. 36).

La viabilidad y sostenibilidad de proyectos de desarrollo económico y social en

espacios subnacionales están fuertemente condicionadas por la capacidad y
voluntad de los gobiernos nacionales de implementar políticas descentralistas
que, al interior de un país unitario, permitan un desarrollo con relativa
autonomía de dichos subespacios y, sobre todo, de aquellos situados al borde
de los territorios nacionales que forman parte, a su vez, de espacios regionales
fronterizos con dinámicas específicas y propias que demandan también un
tratamiento específico.

La comparación de las dos fronteras con base en la forma de estado deja

claras dos condiciones. En la frontera norte de México impera la necesidad de
reivindicar la autonomía regional de cada estado respecto al poder que se
ejerce desde el Distrito Federal. Se reconoce en cada región, especialmente en
Tijuana-Baja California, su facultad para generar políticas locales de desarrollo
que impliquen la asunción de sus propias realidades y el pronunciamiento de
los agentes locales sin que esto signifique desligarse de las políticas
nacionales y regionales. En la frontera colombo-venezolana (sector de Cúcuta-
Norte de Santander) impera la necesidad de que haya en Colombia una
descentralización efectiva que permita a cada región promover también sus
propios planes de desarrollo con sus propios recursos, en concordancia, por
supuesto, con lo estipulado por el gobierno central. En Colombia, además, se
complejizan aun más las relaciones con las zonas fronterizas, ya que han sido
objeto de políticas de seguridad nacional no sólo por parte de Colombia, sino
de Venezuela, y su rol como unidades potenciales de desarrollo y de
crecimiento económico ha quedado en segundo plano. En la relación fronteriza
de México con Estados Unidos, aunque ha estado sujeta a importantes críticas
(asimetrías y desigualdades en el desarrollo), hay mayor convergencia
económica entre ambos países y alta trascendencia de los tratados
binacionales de integración y cooperación interfronteriza, siendo Estados
Unidos el primer socio comercial de México. En Colombia, según el Sistema
Económico Latinoamericano (SELA) los esfuerzos de integración en la frontera
han surgido, por lo general, espontáneamente, y han respondido casi siempre a
requerimientos circunstanciales y no a políticas de desarrollo integral de las
regiones involucradas, por lo que sus efectos en lo económico, social y cultural
han sido exiguos y no han estimulado el proceso general de integración. Los
instrumentos aplicados fueron destinados principalmente a facilitar el comercio
intrarregional y el tránsito de personas y vehículos, mientras se omitían
compromisos y medidas para constituir zonas fronterizas de desarrollo
compartido. Al mismo tiempo, en el orden institucional, los regímenes
adoptados no han sido adecuados para incluir el entorno completo de las
regiones fronterizas y han adolecido de discontinuidad administrativa y de
insuficiente apoyo político. Por otro lado, se ha seguido el procedimiento de
conducir los asuntos relacionados con la cooperación e integración en las
fronteras a nivel de los gobiernos centrales, sin participación efectiva de los
agentes económicos e intereses locales.

102
Entre los países es indudable que la formulación de las estrategias de
desarrollo para las regiones con fronteras internacionales tiene lugar en el
marco de un nuevo escenario: el de la integración binacional y multilateral. En
Colombia y Venezuela, a pesar de que se reconoce esta condición, son
constantes las problemáticas político-diplomáticas, toda vez que cualquier
molestia “provocada” al gobierno de Hugo Chávez trae consigo la decisión de
congelar las relaciones comerciales con Colombia, resultando más afectadas
las localidades de la frontera. Estas problemáticas han tenido lugar por varios
factores:

 El desbordamiento del conflicto colombiano: lo que Daniel Pécaut

denomina “un conflicto cada vez más desterritorializado” (Pécaut, 2004)
por cuanto la “lucha contra el terrorismo” y los grupos ilegales ha dejado
de conocer los límites fronterizos y los ha sobrepasado, complicando las
relaciones entre los países del Sur, especialmente las colombo-
venezolanas.
 Comercio ilegal generalizado.
 Expansión territorial de las redes del narcotráfico.
 Altos niveles de comercio informal.

En este orden de ideas, podría hacerse mención al anuncio del congelamiento

de las relaciones comerciales y diplomáticas entre Colombia y Venezuela por
parte de Chávez a finales de julio de 2009 por considerar un insulto la
acusación del Gobierno colombiano de que algunas de las armas en poder de
las FARC son de procedencia venezolana. Esto fue entendido además por ese
gobierno como una estrategia para distraer la atención sobre el tema de la
instalación de las siete bases militares de Estados Unidos (por el Convenio de
Cooperación Militar con Colombia, firmado finalmente en el mes de octubre) y
que ocasionó fuertes tensiones en Suramérica, así como el empeoramiento del
comercio bifronterizo. Según el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística (DANE), las exportaciones de Colombia a Venezuela se redujeron
en 28.8%, comparadas con el primer semestre del 2008, mientras que las de
Venezuela cayeron en 55%. Ciertamente, en estas situaciones, el comercio
bifronterizo es el más afectado, pues frecuentemente se enfrenta a períodos de
incertidumbre comercial y económica, los cuales generan grandes pérdidas,
desde el comercio informal hasta las medianas y grandes empresas. El cierre
de la frontera (3 de noviembre de 2009) por parte de Venezuela —debido al
asesinato de soldados venezolanos por la supuesta acción de paramilitares
colombianos— produjo también un bloqueo que incluía la movilización de
tropas venezolanas para evitar cualquier relación entre los dos países.
Adicionalmente, fue constante la amenaza durante el segundo semestre de
2009 de incrementar pie de fuerza de Venezuela en las zonas fronterizas por
“condiciones de seguridad”, y la destrucción de dos puentes fronterizos en los
últimos meses de ese año, por parte de Venezuela, también jugó un papel
determinante en el conflicto. Estos y otros han sido los problemas que han
caracterizado las relaciones binacionales, pues las decisiones por asuntos
políticos (de Venezuela generalmente en los casos mencionados y de
Colombia respecto a la “diversificación de mercados o la militarización de su
frontera), no han sido otra cosa que el olvido absoluto de la integración y

103
cooperación fronteriza como objetivo de desarrollo regional en la frontera
común.

En relación con este distanciamiento, Venezuela asume en 2010 el reto de otra

gran decisión con implicaciones bifronterizas: la devaluación del bolívar fuerte.

La devaluación, también conocida como depreciación, se define como la

disminución en el valor de una moneda en términos de otra moneda.

La devaluación se da cuando el precio de las monedas extranjeras sube en

relación con la moneda nacional. Por tanto, una devaluación significa que
los extranjeros pagan menos por la moneda devaluada o que los residentes
del país que devalúa su moneda pagan más por las monedas extranjeras.
Generalmente, esta política se usa para fomentar las exportaciones y
disminuir las importaciones. Dado que los bienes en el país con la moneda
devaluada serán más baratos para los extranjeros, las exportaciones
aumentarán, y lo contrario ocurrirá con las importaciones (Suárez).

En el caso concreto de Venezuela, esta lógica no es tan simple; estas cuatro

perspectivas lo evidencian:

1. Precio de productos: Según los analistas, si existe una mayor cantidad de

productos cuyos precios se encuentran vinculados al mercado externo —
como es el caso del mercado venezolano— donde un gran número de
productos son importados, incluso los de la canasta básica, la variación del
precio debería ser de 1 a 1. Esto quiere decir que el precio se elevará
proporcionalmente a la cantidad o valor de la devaluación; si la devaluación
de la moneda es de un 100%. los precios de estos bienes aumentarán en la
misma proporción. La devaluación de la moneda logra estimular las
exportaciones si existe alta productividad en el país que devalúa.
2. Empresas exportadoras colombianas: Las empresas exportadoras, en este
punto, enfrentan difíciles opciones, puesto que ven en esta devaluación la
pérdida casi inevitable del 40% de los productos exportados a Venezuela.

3. Condiciones de los ciudadanos venezolanos: Los venezolanos asumen

como consecuencia de esta decisión la pérdida del 62% de su poder
adquisitivo; incluso los alimentos tienen un precio mayor con la devaluación
debido a que casi todos los productos son extranjeros. Y para aquellos
productos y servicios que no tienen ningún componente importado, estos
variarán su precio para ajustarse al nuevo mercado sujeto a inflación, la
cual se situó en casi un 30% en 2009 (una de las más altas del mundo). Las
empresas colombianas sufren confusiones y problemáticas en sus
producciones, puesto que en Colombia la inflación en ese mismo año fue
del 2%, lo que acarrea drásticos cambios para ajustarse al mercado
venezolano sin que sus ganancias se deterioren.

104
4. Mercado fronterizo: Es inevitable la afectación de la devaluación del bolívar
fuerte a la gran mayoría de los productos de exportación colombianos
porque para los venezolanos ahora serán más costosos y habrá menor
demanda. Por otro lado, aunque los colombianos pueden mejorar su
capacidad adquisitiva para comprar en los mercados venezolanos, están
sujetos a las medidas restrictivas que asuma el gobierno venezolano
respecto a ellos.

A corto plazo, las opciones de desarrollo para Venezuela no son tan

esperanzadoras como normalmente podría esperarse con una política
monetaria de devaluación de la moneda nacional, pues sus particularidades no
lo garantizan: su alta inflación, alta dependencia de las importaciones, etc. Por
el momento, se prevé la tendencia hacia una mayor inflación, un creciente
desempleo y una sensible contracción económica ; a esto se le suma, además,
la crisis en la capacidad de provisión de energía (lo que ocasionó durante
varios días algunos racionamientos diarios en el servicio, lo cual, a mediados
de enero de 2010, fue cuestionado por el presidente venezolano como una
equivocación). Sin embargo, hubo consecuencias directas en la producción de
cultivos y en los procesos industriales del país.

Como ha quedado evidenciado en la comparación de estas fronteras, según los

respectivos países, las relaciones de México tienen un carácter puramente
comercial y económico con Estados Unidos, mientras que las de Colombia
están altamente politizadas, lo cual genera graves percances en la economía
regional fronteriza, poniendo de manifiesto que

todavía predomina esa concepción decimonónica que sigue viendo la

línea pero que no alcanza a ver las zonas fronterizas con las
interacciones que generan las poblaciones, los ecosistemas, las cuales
podrían generar un aprovechamiento mutuo de oportunidades. Todavía
sigue primando en la mente de varios sectores encargados del manejo
de las relaciones colombo-venezolanas la idea de un juego de suma
cero en el que cualquier relación binacional es vista como ganancia o
pérdida absoluta de uno u otro lado (Ramírez, 2008).

105
 OBJETIVOS GENERALES DE DESARROLLO REGIONAL CON

ENFOQUE FRONTERIZO

Nº FRONTERA NORTE DE FRONTERA COLOMBO-

MÉXICO VENEZOLANA

1. Promover sistemas de control Promover avances en recursos

fronterizo que reduzcan costos y tecnológicos para la asignación
faciliten el flujo de personas y de valor agregado a sus
mercancías entre zonas de producciones.
frontera.

2. Estimular la proposición e Contribuir a que las zonas

implementación de estrategias fronterizas superen los
de desarrollo en las localidades problemas específicos de
a través del papel protagónico desarrollo derivados de su
de sus agentes locales y del relativo aislamiento y
reconocimiento de las realidades marginación con respecto a sus
propias. economías y centros de poder
nacionales.

3. Diseñar estrategias para el Promover acciones de desarrollo

mejoramiento de infraestructura fronterizo integrado para
y servicios públicos básicos en estimular las ventajas del
las ciudades fronterizas. La comercio bifronterizo.
demanda explosiva en Tijuana
por excesivos crecimientos
demográficos, lo exige.

4. Diseñar estrategias regionales Aprovechar las oportunidades de

como la búsqueda de nuevos cooperación transfronteriza que
mercados para contrarrestar los promueve la Comunidad Andina
efectos de las crisis financieras entre sus países miembros y con

106
 en Estados Unidos. terceros.

5. Contribuir a que las zonas Despolitizar el diseño de

fronterizas hagan suyas las estrategias de desarrollo local en
nuevas funciones y roles que les las regiones fronterizas. Las
asignan los procesos de tensiones políticas limitan el
integración regional y progreso económico compartido.
subregional en los que están
involucrados.

6. Calificar la mano de obra Generar estrategias y políticas

disponible en las zonas comerciales bifronterizas
fronterizas para darle largoplacistas para la obtención
valorización ante las industrias de resultados efectivos.
extranjeras.

7. Expandir las redes y flujos Promover el establecimiento de

comerciales a lo largo de toda la zonas de libre tránsito en áreas
frontera. donde califiquen para ello.

Conclusiones

El desarrollo local en regiones fronterizas se entiende como las condiciones

características de cada región que son propicias para generar crecimiento y
desarrollo económico, a la vez que permite la implementación de estrategias
regionales para el mejoramiento de la calidad de vida de los individuos. La
infraestructura, la oferta de servicios públicos generalizados, la calificación de la
mano de obra, las garantías laborales en las producciones, la atención a las
demandas ciudadanas, la reivindicación de los agentes locales, etcétera, se
convierten en factores determinantes para el desarrollo de los espacios regionales
fronterizos.
 En el Estado Federal, en tanto se reconoce una “mayor autonomía a cada
estado y a cada región”, las políticas de desarrollo designadas para las
regiones fronterizas deben corresponder con esta lógica. En México, esta
autonomía no es tan efectiva, y de alguna manera la centralización ha
caracterizado el ajuste de estrategias de desarrollo fronterizo con base en los
mandatos del Distrito Federal, aun por encima de las realidades locales
específicas y más aun si el gobierno local de determinada región no hace parte
del partido político que rige en el D.F. En Colombia, se trata de un Estado
Unitario “descentralizado”, pero como en México, este factor tampoco es tan

107
 efectivo y las regiones son generalmente dependientes de los mandatos del
poder central (sobre todo en materia fiscal). En ambas fronteras, los actores
locales manifiestan poca influencia en la implementación de los planes de
desarrollo regional.
 En las relaciones fronterizas, tanto en la frontera norte como en el sector de la
frontera colombo-venezolana, se registra una relación de interdependencia.
Ahora bien, en el primer caso, al tratarse de economías avanzadas, la gestión
del desarrollo se realiza a partir de la apertura comercial, el libre mercado y la
implementación de políticas de desarrollo integrado (con base en el Tratado de
Libre Comercio de Norteamérica). En el caso de Colombia, hay referencias al
establecimiento de relaciones fronterizas entre dos países en desarrollo. En
ambos existe la marcada tendencia a la producción en el sector primario, al
comercio informal, a políticas bifronterizas inestables en el tiempo, al escaso
desarrollo regional fronterizo y a estrategias de desarrollo poco planeadas y
estructuradas, Así pues, en uno y otro caso, la gestión del desarrollo en cada
frontera depende de su actividad directa hacia el exterior y del
aprovechamiento de esas ventajas. La integración bifronteriza se ha
configurado entonces como uno de los principales objetivos de desarrollo
regional.
 Las dinámicas fronterizas colombo-venezolanas se muestran más complejas
que las de la frontera norte de México. La politización en las decisiones de los
dos países respecto al avance de sus fronteras ha aislado cualquier alternativa
de desarrollo que pueda instalarse a largo plazo. La principal afectación se
refleja en unos procesos comerciales y económicos de gran complejidad a lo
largo de la frontera, pues obedecen a periodos de tiempo determinados por la
configuración de los escenarios políticos de los dos países. Cúcuta enfrenta
esta incertidumbre constante para la gestión de su desarrollo. México y
Estados Unidos, por su parte, asumen una relación comercial y de “desarrollo
compartido”; de ahí el diseño de programas de regulación de inmigración, de
crecimientos poblacionales extendidos, de control y registro del flujo vehicular
en sus regiones, etc.
 En la gestión del desarrollo en la frontera norte de México, algunas limitaciones
claras son: la alta dependencia económica del mercado estadounidense, el
excesivo crecimiento poblacional y las grandes diferencias y asimetrías
interregionales. Las limitaciones en la frontera colombo-venezolana tienen que
ver con la polarización de estrategias implementadas entre Colombia y
Venezuela, los escasos desarrollos institucionales efectivos de carácter
bifronterizo, el escaso fortalecimiento de lazos de cooperación e integración
fronteriza en el marco de algunos objetivos de desarrollo integral y el inestable
relacionamiento comercial.

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