You are on page 1of 18

Revista Digital ISSN 2178 - 7263

Auditoria e Gestão Governamental

SETEMBRO/2010

Revista Digital
Auditoria e Gestão Governamental

Revista Auditoria e Gestão Governamental . Brasil . Ano 1 . Número 1 . 3º Trimestre/2010

Disponível em:

www.contas.cnt.br/artigos

ISSN 2178 - 7263

1
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

Renato Santos Chaves


- Especialista em Auditoria e Controladoria (UNAMA)
- Bacharel em Ciências Contábeis (UFPA)
- Graduando em Direito (UFPI)
- Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União

Esta publicação, veiculada de forma eletrônica na Por fim, a revista traz notícia acerca do debate so-
rede mundial de computadores (internet), visa di- bre a implementação das normas de auditoria no
vulgar artigos, estudos científicos e informações setor público.
inerentes à área de auditoria e gestão governamen-
tal. Boa leitura.

Estão convidados a fazer parte desse veículo de


divulgação não somente profissionais que militam Expediente
na área pública, mas, também, professores e estu-
dantes que tenham interesse em divulgar suas pes-
quisas e achados.
Revista Auditoria e Gestão Governamental
Visando uma padronização científica dos artigos a
serem publicados, no final desta revista encontram- Disponível no site Contas.cnt no endereço
se as orientações para o encaminhamento dos mes- eletrônico <www.contas.cnt.br/artigos>
mos, como formatação, número de laudas e refe-
rências bibliográficas. Responsável pela edição: Renato Santos Cha-
ves
Além da divulgação científica, a publicação trará
também alguns destaques na área pública a título
de notícias, notas técnicas, orientações e jurispru-
dência.

O primeiro número da Revista Digital Auditoria e


Gestão Pública apresenta o artigo “Interface dos
ramos do Direito Público: condição necessária para
a compreensão das fases da despesa pública”, de
nossa autoria.
O aludido artigo, como o próprio título sugere, a-
borda a relação dos ramos do direito para a com-
preensão da despesa pública, tema de relevante in-
teresse e debate na gestão pública.
Outro assunto enfocado nesta primeira edição, trata
dos informativos de jurisprudência do Tribunal de
Contas da União na área de licitações e contratos.
Tais informativos são publicados periodicamente
no sítio do TCU <www.tcu.gov.br> e contribuem
para que aqueles que lidam com a matéria não in-
corram em erros.

2
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

Leia nesta edição:

Artigo: Interface dos ramos do Direito Público: Condi-


ção necessária para a compreensão das fases da despesa 04
pública

Informativo de jurisprudência do TCU de Licitações e


15
Contratos

Notícias: Normas de Auditoria Governamental em Discus-


17
são

Orientações para publicação de artigos 18

3
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

Artigo
Interface dos ramos do Direito Público: Condição necessária para a compreensão das
fases da despesa pública*
* Renato Santos Chaves - Contador, Auditor Federal
do TCU. saídas de recursos ou redução de ativos ou incremen-
to de passivos que resultam em decréscimo do patri-
Introdução mônio. Nos dizeres de Lino Martins da Silva
O presente artigo objetiva demonstrar “constituem despesa todos os desembolsos efetuados
que, para a compreensão de muitos dos atos jurí- pelo Estado no atendimento dos serviços e encargos
dicos e/ou administrativos emanados da Admi- assumidos no interesse geral da comunidade” .
nistração Pública, a exemplo das fases da despe-
sa pública, o Direito Público precisa ser conhe- A Lei nº 4.320/64, que estatui normas gerais
cido de forma sistematizada. Conforme será pro- de direito financeiro para a elaboração e controle dos
vado, não é possível, numa concepção técnico- orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
jurídica, que um cidadão ou administrador públi- Municípios e do Distrito Federal, dispõe que as des-
co, e principalmente o operador do direito, pos- pesas públicas são subdivididas em despesas corren-
sua conhecimento em apenas uma área ou ramo tes, ou de custeio, e despesas de capital, que geram
isolado do Direito Público para compreender a bens tangíveis para a sociedade, a exemplo de cons-
formação, execução, conclusão e consequências trução de estradas, pontes, aeroportos, portos, ferro-
de um ato. vias, barragens etc.

A escolha do tema “fases da despesa pú- Para a execução de boa parte das despesas
blica”, no qual todo o estudo orbitará, justifica- públicas, a administração deve seguir o princípio da
se pelo clamor, de toda a sociedade brasileira, licitação insculpido no art. 37, inciso XXI, da Consti-
por mais qualidade, eficiência e efetividade nos tuição Federal de 1988, somente podendo ser dispen-
gastos da Administração Pública, levando-nos a sado nos casos previstos na Lei nº 8.666/93, que trata
crer que o presente estudo contribuirá para uma das regras de licitações e contratos, aplicáveis à Uni-
concepção científica mais aprofundada sobre o ão, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
assunto. Nesse sentido, se a Administração Pública pretender
construir um Hospital, deve, sem dúvida, utilizar o
De início, cabe-nos mencionar que, em devido procedimento licitatório para contratar a em-
termos óbvios, despesa pública é a despesa efe- preiteira que irá edificar o aludido Hospital, bem co-
tuada por uma entidade pública. Despesas são mo contratar a fornecedora dos equipamentos, mó-

4
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

veis e utensílios que serão utilizados na unidade da despesa são as que seguem: 1) Planejamento;
de saúde. 2) Licitação; 3) Empenho; 4) Liquidação; 5) Pa-
gamento e 6) Utilização e Conservação. Desse
Segundo a já mencionada Lei nº 4.320/64, modo, a despesa pública possui mais fases que
a execução da despesa pública percorre as seguin- aquela expressa na Lei nº 4.320/64 – legislação
tes fases: a) empenho – ato emanado de autorida- inerente ao Direito Financeiro - contando com o
de competente que cria para a Administração Pú- planejamento público, previsto na Constituição
blica obrigação de pagamento pendente ou não de Federal (Direito Constitucional), conforme será
implemento; b) liquidação – consiste na verifica- explanado; com a licitação e contrato, inerentes ao
ção do direito adquirido pelo credor tendo por ba- Direito Constitucional, Administrativo e Penal; e a
se os títulos e documentos comprobatórios do res- utilização e conservação inerentes ao Direito Ad-
pectivo crédito; e c) pagamento - ato efetuado ministrativo, Financeiro e Tributário.
por tesouraria ou pagadoria após despacho de au-
torização exarado pela autoridade competente. Percebe-se, sem maior esforço, que, para a
compreensão das fases da despesa pública, aquele
De modo particular, entendemos que a des- que milita na seara da Administração Pública deve
pesa pública, principalmente a despesa de capital, possuir conhecimento de forma sistêmica no cam-
possui outras fases não menos importantes, senão po do Direito Público, sendo impraticável um en-
vejamos: para a construção de um Hospital é ne- tendimento estanque entre seus ramos para a con-
cessário que se planeje de forma analítica o custo/ cepção macro da aplicação dos recursos públicos,
benefício da construção, as especialidades que vai embora a despesa pública esteja mais afeta ao Di-
atender e de que forma irá atuar. Também é neces- reito Financeiro.
sário que, no planejamento de construção, estejam
especificados os projetos básicos e executivos da Nesse sentido, o presente artigo fundamen-
obra, a modalidade de licitação e o contrato para a ta-se na teoria do Direito Público e seus ramos,
construção. Após a entrega da obra, ou pagamento utilizando a metodologia do estudo bibliográfico
aos fornecedores da obra (empreiteira e fornece- com o objetivo de apresentar uma resposta factível
dora de equipamentos, móveis e utensílios), tam- ao problema da ineficiência dos gastos públicos,
bém é necessário que se mantenha um plano de cuja indagação insere-se na assertiva: “é possível
utilização a fim de conservar o patrimônio público compreender as fases da despesa pública tomando
erguido. como referência ramos do Direito Público de for-
ma isolada?”.
Diante das considerações acima expostas, Para atingirmos nosso objetivo o trabalho
podemos afirmar que, em muitos casos, as fases está divido em três capítulos, além da introdução e

5
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

conclusão. O primeiro capítulo explora a divisão seu campo normativo. A setorização em classes e
ramos é obra de iniciativa da Ciência do Direito ou
didática entre Direito Público e Direito Privado. O
Dogmática Jurídica, na deliberação de organizar o
segundo, descreve, de forma geral, cada um dos
Direito Positivo, para fazê-lo prático ao conhecimen-
ramos integrantes do Direito Público e suas respec- to, às investigações científicas, à metodologia do
tivas relações com o tema “fases da despesa públi- ensino e ao aperfeiçoamento das instituições jurídi-
ca” e, o terceiro capítulo, apresenta um caso prático cas”

para exemplificação da teoria abordada neste estu-


do, sendo seguido pela conclusão do trabalho. Paulo Nader leciona que o conjunto de nor-
mas expressa o substantivo Direito, que é gênero,

Capítulo 1 – A dualidade Direito Público X Di- e, os diversos ramos do direito, funcionam como

reito Privado espécie desse gênero comum. Mantendo-se essa

A bibliografia dedicada à introdução ao es- divisão didática, o direito público pode ser dividido

tudo do Direito oferece uma visão geral acerca da em interno e externo ou internacional. Como exem-

divisão e subdivisão dos vários campos do direito. plo de direito público interno encontramos o direito

Assim, encontramos o Direito Público e o Direito constitucional, o administrativo, o financeiro, o tri-

Privado e, cada um desses, subdivide-se em ramos butário, o penal etc. e, exemplificando o direito pú-

específicos. Essa divisão, segundo alguns autores, blico externo encontramos o direito internacional

possui utilidade meramente didática. público e privado. O direito privado compreende o


direito civil e o direito comercial, mais recente-

Os campos jurídicos, atualmente, interpene- mente denominado direito de empresa.

tram-se de forma mais branda ou mais forte fazen- Interessa-nos, primordialmente, nesse estu-

do com que um especialista que milita em uma de- do, a subdivisão do direito público para que possa-

terminada área deve possuir conhecimento em uma mos comprovar que determinados atos administra-

ou mais áreas do Direito. Segundo VENOSA tivos ou jurídicos somente podem ser compreendi-

(2006, p. 22), “o direito deve ser sempre visto e dos em sua completude a partir da união de conhe-

estudado como um todo. Todo fenômeno jurídico cimentos de outras áreas desse mesmo direito pú-

exige conhecimento e exame de regras de vários blico e, às vezes, do próprio direito privado.

ramos”.
Capítulo 2 – Dos ramos do Direito Público

Convém mencionar o ensinamento de NA- O Direito Público possui, segundo a melhor

DER (2008, p. 349) quanto à divisão do Direito em doutrina, os seguintes ramos: direito constitucional,

Direito Público e Direito Privado: direito administrativo, direito financeiro, direito


“O ordenamento jurídico é um conjunto harmônico tributário, direito penal, direito urbanístico, direito
de regras que não impõe, por si, qualquer divisão em econômico, direito processual e direito internacio-

6
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

nal (público e privado). Segundo José Afonso da Silva “licitação é


Abordaremos, neste capítulo, a relação dos um procedimento administrativo destinado a pro-
ramos do Direito Público (constitucional, adminis- vocar propostas e a escolher proponentes de contra-
trativo, financeiro, tributário e penal) com as fases tos de execução de obras, serviços, compras ou de
da despesa pública. alienações do Poder Público”. Por sua vez, o prin-
cípio da licitação induz ao princípio da isonomia
2.1 – Direito Constitucional (igualdade de condições a todos os concorrentes).
Ao Direito Constitucional, segundo SILVA
(2005, p. 34), cabe o estudo sistemático das normas Sem dúvida, a licitação é uma fase da des-
que integram a Constituição do Estado. Paulo Na- pesa não compreendida nas regras do Direito Fi-
der conceitua Direito Constitucional como sendo nanceiro (empenho, liquidação e pagamento). Ade-
“o ramo do Direito Público que dispõe sobre a es- mais, quando falamos de “procedimentos adminis-
trutura do Estado, define a função de seus órgãos e trativos”, direcionamos nosso raciocínio para o es-
estabelece as garantias fundamentais da pessoa”. tudo do Direito Administrativo. No presente caso,
o Direito Constitucional aborda o princípio licitató-
Em consequência do explicitado acima, es- rio e o Direito Administrativo debruça-se sobre o
tudaremos as normas constitucionais afetas à des- procedimento licitatório. Ambos os ramos preocu-
pesa pública. O Título III, Capítulo VII, da Consti- pam-se com que a despesa pública obedeça aos de-
tuição da República Federativa do Brasil de 1988 mais princípios constitucionais da legalidade, im-
cuida do tema “Da Administração Pública”. O ca- pessoalidade, isonomia etc.
put do artigo 37 da Constituição enumera os princí-
pios da administração pública: legalidade, impesso- Para que ocorra a despesa é condição neces-
alidade, moralidade, publicidade e eficiência. No sária que o Estado disponha de receita. A Constitu-
inciso XXI desse mesmo artigo está assente o prin- ição Federal aborda esse assunto no seu Título VI –
cípio da licitação, nos seguintes termos: “Da Tributação e do Orçamento”. O Capítulo I des-
“XXI – ressalvados os casos especificados na legis- se Título trata do “Sistema Tributário Nacional”
lação, as obras, serviços, compras e alienações serão
discorrendo sobre as competências de tributar de
contratados mediante processo de licitação pública
cada um dos entes públicos, bem como dos tipos de
que assegure igualdade de condições a todos os con-
correntes, com cláusulas que estabeleçam obrigações tributos e a repartição ou divisão de receitas. O sis-
de pagamento, mantidas as condições efetivas da tema tributário é estudado no ramo Direito Tributá-
proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá rio, possibilitando ao administrador projetar as re-
as exigências de qualificação técnica e econômica
ceitas que serão arrecadas pelo ente público em
indispensáveis à garantia do cumprimento das obri-
determinado exercício financeiro.
gações”.
O Capítulo II do Título VI trata “Das Fi-

7
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

nanças Públicas”. Na Seção II, a partir do art. 165, ministração pública, incluindo as despesas de ca-
a Constituição Federal dispõe sobre os orçamentos pital para o exercício financeiro subsequente, ori-
públicos. Ali, lê-se que leis de iniciativa do Poder entará a elaboração da Lei Orçamentária Anual -
Executivo estabelecerão o Plano Plurianual, a Lei LOA, disporá sobre as alterações na legislação tri-
de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária butária e estabelecerá a política de aplicação das
Anual. agências financeiras oficiais de fomento
(grifamos).
O Plano Plurianual - PPA estabelecerá, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e me- Percebemos que a LDO é o elo de ligação
tas da administração pública para as despesas de entre o planejamento (PPA) e o orçamento de mei-
capital e outras delas decorrentes e para as relati- os (LOA). O estudo do orçamento público insere-
vas aos programas de duração continuada se no Direito Financeiro, bem como no Direito Tri-
(grifamos). O Plano Plurianual é um planejamento butário já que há previsão de eventuais alterações
de médio prazo, com duração de quatro anos. As na legislação tributária redundando em arrecadação
despesas de capital, a exemplo da construção de a maior ou a menor de receitas públicas que, por
hospitais, escolas, estradas etc. devem compor esse sua vez, financiarão as despesas públicas.
plano. O planejamento, portanto, é também uma
fase da despesa pública. O governante deve traçar A Lei Orçamentária Anual – LOA compre-
um planejamento de modo a alocar as despesas em enderá o orçamento fiscal, o orçamento de investi-
programas de governo, segundo as políticas públi- mento das empresas públicas e o orçamento da se-
cas. guridade social. A LOA prevê as receitas e fixa as
despesas para um determinado exercício financeiro
O planejamento deve contemplar os macro- dizendo exatamente onde as despesas serão aloca-
objetivos da administração e, também, o planeja- das no intuito de reduzir desigualdades inter-
mento de curto prazo, ou seja, o planejamento ope- regionais. O art. 167 da Constituição Federal esta-
racional traduzido nos projetos básicos, projetos belece as vedações ao orçamento anual, sendo tra-
executivos, termos de referência e programas de tado em pormenor no Direito Financeiro.
governo (projetos, atividades e operações especi-
ais), constantes do Direito Administrativo e da Ci- Do exposto, podemos perceber que o Direi-
ência da Administração. to Constitucional trata, de forma ampla e principio-
lógica, das questões atinentes ao planejamento, li-
A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, citação, tributação e orçamento público, deixando
nos termos do § 2º do art. 165 da Constituição Fe- aos demais ramos do Direito Público o estudo dinâ-
deral, compreenderá as metas e prioridades da ad- mico de cada especificidade.

8
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

2.2 – Direito Administrativo As licitações para a execução de obras e


O Direito Administrativo brasileiro pode para a prestação de serviços obedecerão, na se-
ser entendido como o conjunto de princípios jurídi- quência: I – projeto básico; II – projeto executivo;
cos que regem a atividade administrativa. Dois III – execução das obras e serviços. Do exposto,
princípios caracterizam o regime jurídico- concluímos que antes mesmo da execução de obras
administrativo: a) supremacia do interesse público e serviços, necessária se faz a existência do plane-
sobre o privado e b) indisponibilidade dos interes- jamento operacional traduzido nos projetos básico
ses públicos. e executivo.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro assevera que O projeto básico é o conjunto de elementos
o Direito Administrativo caracteriza-se pela coexis- necessários e suficientes, com nível de precisão
tência de “prerrogativas” e “sujeições” e o concei- adequado para caracterizar a obra ou serviço. O
tua da seguinte forma: projeto executivo é o conjunto de elementos neces-
“o ramo do Direito Público que tem por objeto os sários e suficientes à execução completa da obra,
órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas
de acordo com as normas pertinentes da Associa-
que integram a Administração Pública, a atividade
ção Brasileira de Normas Técnicas.
jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que
se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza
pública.” Uma vez realizada a licitação e executado
regularmente o contrato administrativo, o seu obje-
Em relação às despesas públicas podemos to, que pode ser obras, serviços, compras ou loca-
mencionar que o Direito Administrativo trata de ções de equipamentos, será recebido pela adminis-
temas afetos às licitações, aos contratos administra- tração de forma provisória ou de forma definitiva.
tivos e à improbidade administrativa. O empenho da despesa ocorre no momento da assi-
natura do contrato administrativo e, a liquidação da
A Lei nº 8.666/93 (Licitações e Contratos), despesa, no recebimento definitivo do objeto con-
em seu art. 3º, dispõe que: tratado.
“a licitação destina-se a garantir a observância do
princípio constitucional da isonomia e a selecionar a
A Lei de Licitações e Contratos estabelece,
proposta mais vantajosa para a Administração e será
processada e julgada em estrita conformidade com nos seus arts. 89 a 99 os crimes e as penas daqueles
os princípios básicos da legalidade, da impessoalida- que derem causa ao não-regular procedimento lici-
de, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da tatório. A título de exemplo, podemos mencionar o
probidade administrativa, da vinculação ao instru-
art. 89 que estabelece que “dispensar e inexigir lici-
mento convocatório, do julgamento objetivo e dos
tação fora das hipóteses previstas em lei, ou deixar
que lhe são correlatos.”
de observar as formalidades pertinentes à dispensa

9
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

ou inexigibilidade é causa de pena de detenção de 3 pesa pública”.


(três) a 5 (cinco) anos, e multa.
BALEEIRO apud PASCOAL assevera que
Outro assunto ligado aos atos administrati- “a Atividade Financeira do Estado consiste em ob-
vos, e relacionados com a despesa pública, está as- ter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensá-
sentado na Lei nº 8.429/ 92 que dispõe sobre as vel às necessidades, cuja satisfação o Estado assu-
sanções aplicáveis aos agentes públicos no caso de miu ou cometeu a outras pessoas de direito públi-
enriquecimento ilícito. Podemos mencionar o art. co”.
10 da referida lei que dispõe que “constitui ato de
improbidade administrativa que causa lesão ao erá- Percebemos que o Direito Financeiro cuida
rio qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, da receita pública, do crédito público, do orçamen-
que enseja perda patrimonial da administração pú- to público e da despesa pública. Conforme já men-
blica”. Dois casos podem exemplificar essa impro- cionamos, é necessário que aquelas pessoas que
bidade: a) frustrar a licitude de processo licitatório lidam com a administração pública tenham consci-
ou dispensá-la indevidamente e b) ordenar ou per- ência das consequências que o mau gerenciamento
mitir a realização de despesas não autorizadas em da máquina pública pode causar, a exemplo de a-
lei ou regulamento. ções penais ou mesmo a ineficiência, ante a ausên-
A citada lei de improbidade administrativa, cia de planejamento adequado. Portanto, conquanto
assim como a parte de crimes e penas previstos na o Direito Financeiro seja peculiar à atividade finan-
lei de licitações e contratos, serve para exemplifi- ceira do Estado ele não pode ser aplicado ou estu-
car as consequências a que o administrador público dado de forma isolada, principalmente quando se
está sujeito, caso não venha a agir de forma escor- trata da receita pública (Direito Tributário) e da
reita aos princípios e normas atinentes às despesas despesa pública (Direito Administrativo e Direito
públicas. Penal).
2.3 – Direito Financeiro
A atividade financeira do Estado, segundo A legislação mais aplicada no Direito Fi-
MACHADO (2003, p. 61), “é regulada pelo Direi- nanceiro é a Lei nº 4.320/64 e a Lei Complementar
to Financeiro. Essa atividade inclui a tributação, nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Co-
que em virtude de sua importância emprestou des- mo estamos tratando das fases da despesa pública,
taque às regras jurídicas que a disciplinam, surgin- consideramos pertinente tecer breves comentários
do um novo ramo do Direito, o Tributário, que se sobre os dispositivos atinentes a esse assunto.
destacou do Financeiro”. Prossegue afirmando que,
“o Direito Financeiro regula todas as receitas não- A Lei nº 4.320/64 dispõe que as fases da
tributárias, o orçamento, o crédito público e a des- despesa são: empenho, liquidação e pagamento.

10
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

Não pode haver pagamento de despesa sem prévio mentária e os créditos adicionais só incluirão novos
empenho e liquidação. O empenho é dedução de projetos após adequadamente atendidos os em an-
uma quantia prevista no orçamento para uma des- damento e contempladas as despesas de conserva-
pesa específica, denominada “crédito orçamentá- ção do patrimônio público” (grifamos). Conforme
rio”. A liquidação é o recebimento do bem ou ser- exposto, não é admissível apenas criar por criar um
viço, com seu conseqüente pagamento. A Adminis- bem público, é necessário que se despenda recursos
tração Pública deve seguir essas fases até para que em sua manutenção.
o orçamento público seja um instrumento adequado
de planejamento, execução e estatística dos gastos 2.4 – Direito Tributário
públicos. O Direito Tributário, conforme conceitua-
ção de Hugo de Brito Machado (2003, p. 38), “é o
A Lei de Responsabilidade Fiscal, vigente ramo do Direito que se ocupa das relações entre o
desde o ano 2000, pressupõe a ação planejada e fisco e as pessoas sujeitas a imposições tributárias
transparente, em que se previnem riscos e corrigem de qualquer espécie, limitando o poder de tributar e
desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas protegendo o cidadão contra abusos desse poder”.
públicas, mediante o cumprimento de metas de re-
sultados entre receitas e despesas. Assim, as renún- O importante a destacar é que o administra-
cias de receitas, ou seja, a concessão de benefícios dor público deve conhecer os tributos, ou seja, im-
fiscais, a assunção de despesas com pessoal, a ge- postos, taxas e contribuições relacionadas com a
ração de dívidas de curto e longo prazo, oriundas esfera de governo que atua. Além disso, é patente
de empréstimos, e os Restos a Pagar (valores a pa- compreender a repartição de receitas tributárias
gar no exercício seguinte) devem obedecer a limi- prevista na Constituição Federal de 1988, a qual
tes e condições de equilíbrio, conforme a receita prevê a entrega de valores sobre impostos assim
arrecada e conforme o planejamento orçamentário. como os Fundos de Participação dos Estados e Mu-
Segundo essa norma, a criação, expansão e nicípios.
aperfeiçoamento de ação governamental, que acar- O conhecimento do Direito Tributário pro-
rete aumento da despesa pública, deverá vir acom- piciará principalmente ao administrador público,
panhada de estimativa do impacto orçamentário- uma visão mais concreta sobre o planejamento fi-
financeiro e compatibilidade com o Plano Plurianu- nanceiro da esfera em que trabalha. Não olvidemos
al, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamen- de abordar a relação desse ramo com o Direito Fi-
tária Anual. nanceiro, conforme disposto no art. 11 da Lei
A sexta fase da despesa pública, que deno- Complementar nº 101/2000, verbis: “Constituem
minamos “Utilização e Conservação”, está prevista requisitos essenciais da responsabilidade na gestão
no art. 45 da LRF. Segundo esse artigo, “a lei orça- fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação

11
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

de todos os tributos da competência constitucional são, prevaricação etc. Destacamos dois crimes rela-
do ente da Federação”. cionados com a despesa pública: emprego irregular
de verbas ou rendas públicas e violação do sigilo
Interessante notar que o parágrafo único do de proposta de concorrência. Percebemos que é de
art. 11 aborda que é vedado o repasse de recursos suma importância o administrador público ter ciên-
financeiros, a título de convênios e/ou outros ins- cia das consequências de seus atos frente às fases
trumentos similares (transferências voluntárias), da despesa pública.
para o ente que não observe essa disposição, no
que se refere a impostos. Portanto, os todos os Mu- Capítulo 3 – Caso Prático
nicípios devem cobrar impostos, principalmente
Imposto Sobre Serviço - ISS e Imposto Predial Histórico:
Territorial Urbano – IPTU a fim de que possam O Município Modelo há muitos anos vem
receber recursos do Estado e da União para promo- enfrentando problemas na área de saúde pública
ver ações governamentais em seu território, a e- quanto à oferta de serviços médicos, tanto de ur-
xemplo de construção de escolas, poços, melhorias gência quanto de emergência. A população residen-
habitacionais e sanitárias. te, e do entorno, está estimada em 150.000 habitan-
tes. O Município Modelo é um pólo regional tanto
2.5 – Direito Penal em indústria, serviço e pescado, aglomerando cada
MIRABETE e FABBRINI (2009, p. 1) as- vez mais pessoas em busca de emprego.
sim conceituam o ramo Direito Penal: “à reunião
das normas jurídicas pelas quais o Estado proíbe O pequeno Hospital da cidade não consegue
determinadas condutas, sob ameaça de sanção pe- absorver mais que 45% da demanda dos serviços
nal, estabelecendo ainda os princípios gerais e os médicos solicitados, encaminhando os pacientes
pressupostos para a aplicação das penas e das me- para a Capital do Estado, a mais de 300 km. O Sr.
didas de segurança, dá-se o nome de Direito Pe- Prefeito, juntamente com a Direção do Hospital, e
nal”. seu secretariado, resolveu, diante dos dados estatís-
ticos coletados, agendar reunião com o Ministro da
Diversas são as normas jurídicas em que o Saúde e com o Governador do Estado, no ano
Estado impõe responsabilidade ao administrador 20X0, para expor o problema.
público e ao particular que dilapidam o patrimônio
público. O Código Penal, Decreto-Lei nº 2.848, de A solução para o problema, segundo a co-
7/12/1940, em seu Título XI, trata dos crimes con- mitiva municipal, seria a imediata “Construção de
tra a administração pública. Vários são os crimes um Hospital Público Municipal de grande porte,
estipulados: corrupção passiva, peculato, concus- sendo referência no atendimento de urgência e e-

12
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

mergência”, atendendo ao interesse público. O Mi- Licitação e Contrato: De posse dos proje-
nistro da Saúde e o Governador do Estado acolhe- tos básico e executivos da obra e dos equipamen-
ram o pleito do Município Modelo, ficando a cargo tos, a administração municipal iniciou a licitação
do Ministério da Saúde realizar estudo técnico a na modalidade Concorrência, assinando contrato
fim de viabilizar a execução da obra. com a empreiteira vencedora do certame.

O estudo técnico apresentou os seguintes Empenho, Liquidação e Pagamento: As


dados: obras seguiram o cronograma normal de execução
Valor Estimado da Obra: R$ e os equipamentos foram instalados corretamente.
50.000.000,00 Os fornecedores foram pagos conforme cumpri-
Prazo de execução: 800 dias (ano de início: mento das suas obrigações.
20X2 – ano de conclusão: 20X5)
Fonte dos Recursos: Próprios (20%) e ori- Utilização e Conservação: Após inaugura-
undos do Estado (30%) e da União (50%), por mei- ção da obra, as despesas de conservação e manu-
o de Convênio. tenção do Hospital Municipal foram devidamente
alocadas na Lei Orçamentária Anual.
O Município Modelo receberia os recursos O presente caso ilustrado visa demonstrar
financeiros do Estado e da União, realizaria o pro- que, nos bastidores das discussões técnicas e políti-
cedimento licitatório e contratação dos serviços e cas, há uma sequência de atos administrativos e
fornecimentos, prestaria contas dos recursos e res- jurídicos que os operadores do direito devem co-
ponsabilizar-se-ia pela manutenção do Hospital. nhecer para assessorar os gestores na consecução
Após a sinalização positiva dos governos estadual e das ações governamentais. Essas discussões técni-
federal, a equipe de gestores municipais iniciou cas e políticas envolvem o conhecimento conjunto
estudos de todo o planejamento da obra no ano de vários ramos do Direito Público, os quais espe-
20X0. cificamos nos capítulos anteriores.

Planejamento: Inicialmente a equipe en- Conclusão


volvida iniciou a estimativa de receitas e despesas Procuramos demonstrar que as diversas di-
em conformidade com os arts. 16 e 17 da Lei de visões dos ramos do Direito Público, em certo
Responsabilidade Fiscal. Após isso, incluiu a ação grau, devem ser estudadas e compreendidas como
governamental no Plano Plurianual. Assinou Con- um todo, em prol de maior eficiência dos atos ema-
vênio com a União e com o Estado para o recebi- nados desse conhecimento, a exemplo das fases da
mento dos recursos e futura prestação de contas. despesa pública. Assim, deve haver uma interface
dos ramos do Direito Público para a compreensão

13
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

das fases da despesa pública. Os erros dos governantes ocorrem, no caso do Bra-
sil, por opções políticas que atacam apenas proble-
Conforme inicialmente asseverado, acredi-
mas conjunturais ou ainda na priorização de gastos
tamos que o presente estudo contribuirá para uma
que não atendam ao interesse público da maior parte
concepção científica mais aprofundada sobre o te- da população (...)”.
ma “despesa pública” primando por mais qualida-
de, eficiência e efetividade nos gastos da Adminis- Assim finalizamos nosso artigo cônscio de
tração Pública. ter contribuído com alertas e exemplos para todos
Diversos conceitos e normas do Direito Pú- aqueles que militam na área pública, sejam juristas,
blico foram expostos, demonstrando que não é pos- administradores ou estudantes.
sível, numa concepção técnico-jurídica, que um
cidadão ou administrador público, e principalmente Bibliografia
o operador do direito, possua conhecimento em BRASIL. Constituição da República Federativa
apenas uma área ou ramo isolado do Direito Públi- do Brasil de 1988.
co para compreender a formação, execução, con-
clusão e consequências de um ato. BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.
Ao final, apresentamos um objetivo caso Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro
prático no intuito de alertar que a realização da des- para elaboração e controle dos orçamentos e ba-
pesa pública implica em muito estudo e planeja- lanços da União, dos Estados, dos Municípios e
mento. Aliás, acrescentamos que as fases da despe- do Distrito Federal.
sa pública perpassam pelo planejamento, empenho,
liquidação, pagamento e pela utilização e conserva- BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dis-
ção. Resta-nos concluir este artigo com uma obser- põe sobre as sanções aplicáveis aos agentes pú-
vação bastante pertinente do Promotor de Justiça blicos nos casos de enriquecimento ilícito no e-
do Estado do Piauí, Ruszel Cavalcante, extraída de xercício de mandato, cargo, emprego ou função
seu livro “Despesa pública e corrupção no Brasil”: na administração pública direta, indireta ou
“O controle da despesa pública se presta não somen- fundacional e dá outras providências.
te à otimização do gasto público, com propósito de
torná-lo eficiente e proveitoso à sociedade, mas fun-
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
damentalmente, proteger a própria sociedade do au-
mento de tributos. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constitui-
Uma das causas reais do aumento progressivo da ção Federal, institui normas para licitações e
despesa pública se circunscreve aos problemas dos contratos da Administração Pública e dá outras
vícios e dos erros dos governantes. Os vícios são
providências.
sinônimos da corrupção que tem se nutrido da fra-
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio
queza do Direito Financeiro em ter suas disposições
cumpridas, em especial a despesa pública legal. de 2000. Estabelece normas de finanças públicas

14
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

voltadas para a responsabilidade na gestão fis-


cal e dá outras providências.
Brasil. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesou-
ro Nacional. Manual da Despesa Nacional: Apli-
Informativos de Jurisprudência do Tribunal de
cado à União, Estados, Distrito Federal e Muni- Contas da União sobre Licitações e Contratos
cípios. 1. ed. – Brasília: Secretaria do Tesouro Na-
cional, Coordenação-Geral de Contabilidade, 2008.
Destaques:
CAVALCANTE. Ruszel. Despesa pública e cor-
1) Responsabilidade do pregoeiro pela realiza-
rupção no Brasil. 1. ed. Brasília: Fundação Astro- ção de pesquisa de preços
gildo Pereira, 2006.
Não constitui incumbência obrigatória da comissão
permanente de licitação (CPL), do pregoeiro ou da
autoridade superior realizar pesquisa de preços no
Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940.
mercado e em outros entes públicos, sendo essa
Código Penal. atribuição, tendo em vista a complexidade dos di-
versos objetos licitados, dos setores ou pessoas
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Admi- competentes envolvidos na aquisição do objeto. Foi
nistrativo. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2004. esse o entendimento defendido pelo relator, ao a-
preciar pedido de reexame interposto contra o A-
MARTINS, Gilberto de Andrade. Manual para córdão n.º 6.753/2009-1ª Câmara, por meio do qual
Elaboração de Monografias e Dissertações. 3. o Tribunal aplicou multa ao ora recorrente
ed. São Paulo: Atlas, 2007. (pregoeiro), em decorrência de irregularidades i-
dentificadas em pregão instaurado pelo Governo do
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Estado de Roraima. Em seu voto, o relator consta-
Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Ma- tou que a CPL publicara, em 29/12/2008, o edital
lheiros, 2000. do Pregão Presencial n.º 414/2008, cujo objeto era
o registro de preços para eventual aquisição de gê-
NADER, Paulo. Introdução ao Estudo do Direi- neros alimentícios. Após a apresentação dos lances
to. 30. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008. verbais, foi declarada vencedora empresa que ofer-
tou proposta de R$ 6.241.000,00, ao passo que o
PASCOAL, Valdecir. Direito Financeiro e Con- valor estimado pela administração correspondia a
R$ 9.160.477,95. Após a interposição de recurso, o
trole Externo: teoria, jurisprudência e 300 ques-
tões. 2. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2002. pregoeiro decidiu desclassificar a vencedora, além
de declarar fracassado o certame, por entender que
SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitu- “a desclassificação das melhores propostas de
cional Positivo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, preços infringiria o princípio da economicidade”.
2005. Em 19/2/2009, foi publicado o edital do Pregão
Presencial n.º 019/2009, idêntico ao certame anteri-
SILVA, Lino Martins da. Contabilidade Gover- or, sagrando-se vencedora, mais uma vez, aquela
namental: um enfoque administrativo. 7. ed. São mesma empresa, oferecendo, desta feita, proposta
Paulo: Atlas, 2004. no valor total de R$ 7.279.999,74. Considerando
que o valor vencedor havia sido superior ao anteri-
VENOSA, Sílvio de Salvo. Introdução ao Estudo or, mas bastante inferior ao orçado (R$
do Direito: primeiras linhas. 2. ed. São Paulo: 9.160.477,95), além do que o intervalo de tempo
Atlas, 2006. entre os editais fora de apenas pouco mais de um

15
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

mês, o relator da deliberação recorrida concluiu pio –, a unidade técnica promoveu a audiência dos
que os preços de referência estavam superiores aos ex-membros da comissão permanente de licitação
de mercado, imputando responsabilidade ao prego- (CPL) da prefeitura, em razão de alguns fatos, des-
eiro, ao responsável pela elaboração do edital e ao tacando-se: a) “ausência de publicação, pelo me-
diretor do departamento encarregado da compra. nos uma vez, de edital de obra pública financiada
Para o relator do recurso, no entanto, as responsa- com recursos federais, ou do(s) aviso(s) de adia-
bilidades “devem ser imputadas tão somente a mento da data/hora da sessão originalmente fixada
quem de direito”, não cabendo aplicação de multa nesse edital, no Diário Oficial da União (DOU)”;
ao pregoeiro, “pois ele não foi o responsável pela b) “ausência de publicação, pelo menos uma vez,
elaboração do edital e, principalmente, ateve-se do edital de licitação em jornal de grande circula-
estritamente aos termos deste”. Com efeito, “não ção no Estado”. Os responsáveis demonstraram
haveria amparo legal, nem sequer editalício, para que o edital da Tomada de Preços n.º 13/2001-CPL
que, após a abertura das propostas, o pregoeiro foi publicado no Diário Oficial do Estado do Mara-
deixasse de adjudicar o certame à empresa vence- nhão e no jornal „O Progresso‟. Para a unidade téc-
dora, com fundamento, unicamente, na última pro- nica, não teria havido, de fato, publicação no Diá-
posta apresentada pela atual vencedora em certa- rio Oficial da União, conforme determina o art. 21,
me diverso, eis que aquele procedimento já se en- I, da Lei de Licitações. Além disso, o jornal „O
contrava findo, tendo sido considerado, à época, Progresso‟, apesar de circular na capital maranhen-
fracassado. O que talvez pudesse ter sido feito seri- se, não é um jornal de grande expressão ou de
a, antes mesmo da publicação do referido edital, grande circulação no Maranhão, ainda que se possa
alterar as planilhas orçamentárias, ante as propos- admitir que o veículo é um jornal de grande circu-
tas apresentadas no certame precedente, mas tal lação no município. Considerando que uma única
atribuição caberia ao responsável por sua elabo- licitante compareceu à sessão de abertura e julga-
ração ou à autoridade responsável pelo certame, e mento da TP n.º 013/2001, o relator reconheceu
não, frise-se, ao pregoeiro, que deveria, no caso que o baixo nível de interesse “tem relação com a
concreto, conduzir o certame nos limites legais e falta de publicação do edital em jornal de grande
do edital, previamente aprovado.”. Com base nos circulação no Estado e no próprio Diário Oficial
fundamentos apresentados pelo relator, a Primeira da União, único veículo que, dentre os exigidos na
Câmara decidiu dar provimento ao recurso. Prece- Lei, tem circulação em todo o território nacional”.
dentes citados: Acórdãos n.os 1.445/2004 e Ao final, o relator propôs e a Segunda Câmara de-
2.289/2006, ambos do Plenário; Acórdãos n.os cidiu julgar as contas irregulares e aplicar multa
3.516/2007-1ª Câmara e 201/2006-2ª Câmara. A- aos ex-membros da CPL. Acórdão n.º 4016/2010-
córdão n.º 4848/2010-1ª Câmara, TC- 2ª Câmara, TC-003.215/2007-5, rel. Min-Subst.
010.697/2009-9, rel. Min. Augusto Nardes, Augusto Sherman Cavalcanti, 27.07.2010.
03.08.2010. (Informativo nº 28/2010) (Informativo nº 27/2010)

2) Irregularidades em contratações: Publicação


do edital em jornal de grande circulação no Mu-
nicípio e não no Estado
Em sede de tomada de contas especial, instaurada
em virtude da constatação de irregularidades na
utilização de recursos transferidos pela Caixa Eco-
nômica Federal ao Município de Imperatriz/MA,
por força de contrato de repasse – celebrado com a
finalidade de estabelecer melhoria na infraestrutura
viária de acesso e mobilidade dos serviços de trans-
porte coletivo urbano, através de drenagem pluvial
superficial e profunda, e pavimentação no municí-

16
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

Normas de Auditoria Governamental em discussão


Foi realizado no dia 02 de agosto de 2010,
no Tribunal de Contas da União, em Brasília/
DF, o I Encontro Técnico sobre “Normas de Au-
ditoria Governamental". Participaram do even-
to, técnicos de praticamente todos os Tribunais
de Contas do país, onde foi apresentado o ante-
projeto sobre as normas de auditoria desta natu-
reza.

Para facilitar os debates, o Grupo de Nor-


mas de Auditoria Governamental (GNAG) do
PROMOEX – Programa de Modernização do
Sistema de Controle Externo dos Estados, Dis-
trito Federal e Municípios Brasileiros, elaborou
uma Minuta de Projeto sobre o assunto. Assim,
cada técnico pode ler e fazer suas anotações nu-
ma espécie de rascunho.

O encontro técnico foi uma das ações em


busca da aprovação de um projeto final com as
Normas que tratam da Auditoria Governamen-
tal. Segundo o coordenador do GNAG, auditor
substituto de conselheiro, Inaldo Araújo (TCE/
BA), “a aprovação das Normas Brasileiras de
Auditoria Governamental em muito contribui
para o processo de aprimoramento das ações de
controle externo do país e está em perfeita sinto-
nia com o processo de convergência internacio-
nal.”
Esta Revista é
O projeto final contemplará, entre outros
pontos, a impressão de exemplares com as infor-

GRÁTIS
mações sobre as normas, além da divulgação em
veículos de comunicação e no congresso da Or-
ganização Internacional das Entidades Fiscaliza-
doras Superiores (Intosai), previsto para o mês
de novembro, na África do Sul. AUDITORIA E GESTÃO GOVERNAMENTAL

www.contas.cnt.br/artigos
Fonte: Portal Nacional dos Tribunais de Contas
do Brasil (com adaptações) E-mail: contas.cnt@uol.com.br

17
Revista Digital ISSN 2178 - 7263
Auditoria e Gestão Governamental

Orientação para publicação de artigos na Re-


vista Digital Auditoria e Gestão Governamental

1) A aprovação e a publicação de artigos nes-


ta revista não gera direito à percepção pecuniá-
ria ao autor, tendo em vista a gratuidade da
mesma.

2) Os conceitos e opiniões emitidos nos arti-


gos são de inteira responsabilidade de seus au-
tores.

3) Os interessados em publicar artigos de-


vem encaminhar o texto para o seguinte e-
mail: contas.cnt@uol.com.br

4) A formatação deve obedecer às seguintes


diretrizes:

a) Formato do programa Microsoft Word;


b) Fonte Times New Roman - tamanho 12;
c) Espaçamento 0,5 entre linhas;
d) Formato da página: A4 (21 x 29,7);
e) Todas as margens com 2 cm;
f) Máximo de 6 (seis) páginas
(desconsideradas as referências biblio-
gráficas).

18