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Para la búsqueda de sus fines, el derecho se presenta como un sistema jerarquizado

de normas que denominamos ordenamiento jurídico. Es así como el ordenamiento
jurídico se fundamenta en unas normas de mayor jerarquía que son la Constitución
Política o Constitución Nacional, que en Colombia es la expedida por la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991.

Este modelo jerarquizado de normas, lo presenta el profesor Tulio Elí Chinchilla

Herrera13 en dos cuadros comparativos que ilustran al respecto. Estos son:


En estos gráficos podemos ver con claridad la importancia que ha tomado la nueva
Constitución Nacional de Colombia, puesto que en la clásica pirámide que nos presenta
Has Kelsen, la Constitución como máxima norma de jerarquía no se aplica
directamente al caso concreto, sino por intermedio de las demás normas jurídicas. En
cambio, en el sistema de la "Primera Norma" la constitución, así como las demás
normas jurídicas, se pueden aplicar directamente al caso concreto, como
principalmente para defender los derechos fundamentales lo está haciendo en nuestro
medio la Corte Constitucional, cuando falla casos de tutela y le da aplicación o vida
jurídica a las normas de la Constitución en forma directa al caso concreto que se juzga.

Con base en esto podemos decir que la verdadera dimensión del derecho sólo se ve en
el caso concreto, como bien lo ha interpretado nuestra Corte Constitucional. Las
normas jurídicas vistas en abstracto no adquieren su verdadera dimensión y
existencia. Por lo tanto los derechos consagrados en las normas jurídicas en forma
genérica no son fácilmente visibles. Su verdadera existencia e importancia solo se ve
cuando en el caso concreto se analiza y se aplica la norma. 

En la práctica lo más usual es que los derechos que protegen las normas jurídicas
entren en conflicto unos con otros. Cuando esto sucede, el juez debe considerar el
grado de afectación de cada uno de los derechos que entran en conflicto en el caso que
está juzgando. Una vez hecho esto el juez deberá aplicar los principios y reglas del
derecho, ponderándolos, para así proteger alguno o algunos de los derechos que se
vean afectados y que en tal caso requiera protección.

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c 
  





 

La economía del Estado a la luz de la Constitución de 1991, representa un pilar

fundamental para cumplir los fines sociales, además de dar una amplia categorización
al Estado social de derecho, como Estado bienestar, en el cual todo el conglomerado
social debe tener acceso a salud, vivienda, trabajo y educación adecuada, entre otros
derechos, en aras de dar cumplimiento a lo señalado por la carta magna.

El Estado es propietario de los recursos naturales no renovables, además es director

general de la economía y para cumplir cabalmente esta gestión debe ejercer funciones
de intervención, veamos lo que en este sentido indica la Constitución:

· Existirá libertad económica e iniciativa privada, sin embargo será dentro de los limites
del bien común. Mediante ley impedirá que se restrinja y controlará los abusos de
grupos económicos dominantes.

· El Estado promoverá la democratización del crédito y regulará la forma de

intervención del gobierno en esta actividad financiera y en la bursátil y aseguradora;
así como también en todas aquellas actividades destinadas a la captación de recursos.

· Por mandato de la ley permitirá establecer monopolios rentísticos, con fines de

interés público y social, los cuales serán administrados, controlados y explotados
según ley gubernamental, actualmente los principales son: Los monopolios de juegos
de azar, destinados a los servicios de salud y los de licores, destinados a servicios de
educación y salud.
· Establecerá normas en materia económica, para promover el desarrollo de las zonas
fronterizas, tanto marítimas como terrestres.

· Autorizará al Congreso, asambleas, concejos, para imponer contribuciones fiscales o

parafiscales, las cuales serán fijadas por estos señalando los sujetos activos, los
hechos y bases gravables, además las tarifas de impuestos.

A pesar de lo anterior, el método para definir los costos y beneficios y la forma de

repartir los impuestos fijados, se determinará por la ley.

De una manera simple se puede determinar que los objetivos que persigue el Estado,
como responsable de un grupo social, son analizados por la Hacienda Pública, tomando
como base los ingresos y los gastos adoptados presupuestalmente, además del análisis
y disposición de los diferentes recursos y su inversión.

Según, Juan Camilo Restrepo, en su obra de HACIENDA PUBLICA, es importante

analizar aspectos tales como los siguientes: "Cómo utilizar el esquema tributario para
lograr una mejor distribución del ingreso nacional? ¿Qué tipo de gastos públicos se
adecuan mejor a las metas de distribución de la riqueza? ¿Cómo pueden los
instrumentos de la política fiscal contribuir a transferir recurso de las áreas geográficas
más ricas hacia las más deprimidas?".

Todos los anteriores cuestionamientos, nos muestran la realidad del manejo de las
finanzas públicas, el cual es bastante complejo y para poder lograr una aproximación a
esta problemática, se apreciarán los conceptos de mayor importancia.

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El gasto público juega un papel de gran relevancia en la actividad económica del país,
no solo en el manejo eficaz de este sino en la correcta asignación de los recurso
públicos.

Antes del siglo XX se creía que el Estado no tenía capacidad de autoadministrarse y

que sus gastos no serían productivos, a pesar de los ingresos que pudieran generarse,
de ahí que el Estado fuera un Estado gendarme que solo percibía ingresos fiscales para
cubrir los gastos de las autoridades y su intervención en la economía era exigua, por
no decir nula. Como consecuencia de esta concepción los gastos del Estado eran muy
pocos.

La gran depresión mundial de los años 30 en el siglo XX evidenció la incapacidad del

mercado para autoregularse y garantizar una eficiente distribución de bienes y
servicios. La fórmula propuesta por el economista Keynes para dar solución a esta
crisis económica consistió en que el Estado asumiera un papel activo en la economía
que le permitiera garantizar asignación eficiente de bienes y servicios, una adecuada
distribución del ingreso y propender por el desarrollo económico. "De acuerdo con los
postulados keynesianos, el gasto público que tiene un mayor factor de multiplicador es
aquel que llega a sectores con una alta propensión a consumir, los cuáles, al recibir el
ingreso, acrecientan la demanda agregada de la economía y por lo tanto incrementan
el volumen de la renta"1 
En efecto, la puesta en práctica de la fórmula de Keynes posibilitó a los Estados salir
de la crisis redefiniendo su papel, en tanto implicó necesariamente para ellos la
realización de una gran cantidad de gastos que otrora no asumían. El Estado empezó a
encargarse de manera creciente de la satisfacción de necesidades de interés general,
esto es de la prestación de servicios públicos, entre los que se pueden señalar la
construcción de ferrocarriles, carreteras, telecomunicaciones, transmisión de energía,
entre otros, de esta forma pasaba de ser un Estado gendarme a ser un Estado
intervencionista.

La aplicación de las teorías keynesianas al gasto público parecieron confirmar la ley de

Wagner, quien en el siglo XIX, predijo que existía en todas las naciones del mundo una
tendencia al aumento del gasto público.

La teoría keynesiana ha sido objeto de revisión en las últimas décadas, pues su

aplicación se considera como la causa del creciente déficit fiscal de los Estados. Esta
critica sirve como soporte a quienes abogan por la necesidad de reducir el gasto
público y en consecuencia privatizar una gran cantidad de servicios que se entendían
inherentes al Estado, esta fórmula se dice por sus defensores garantiza una mejor
prestación de los servicios en tanto se traslada al sector privado en el cual rige la
competencia. La tesis antes descrita configura en la actualidad una tendencia mundial
que ya tiene presencia en nuestro país y que en gran medida es impulsada por los
países desarrollados y por las organizaciones que, en el nivel mundial orientan el
mercado, tales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.


    





  

Los gastos públicos en Colombia se clasifican en:

1.1 Gastos de funcionamiento

Como lo indica el nombre son los que garantizan el funcionamiento y la marcha del
aparato estatal. Entre los gastos de funcionamiento se encuentran los gastos de
personal, los gastos generales, transferencias y gastos de operación.

Los gastos de personal son los necesarios para el pago de la burocracia estatal.

Los gastos generales son los necesarios para adquirir las dotaciones en general para
que el Estado pueda funcionar, ejemplo papelería, implementos quirúrjicos. 

Las transferencias son los ingresos de una entidad que se trasladan a otra. Las dos
transferencias más importantes que existen en Colombia son el situado fiscal y las
participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación.

El situado fiscal se encuentra definido en artículo 356 de la Carta Política como el

porcentaje de ingresos corrientes de la Nación que se cede a los departamentos, al
distrito capital y los distritos especiales para financiar salud; educación preescolar,
primaria, secundaria y media en las proporciones que establezca la ley orgánica. Estos
porcentajes fueron definidos por la Ley 60 de 1993 relativa a la distribución de
recursos y competencias, la cual establece minuciosamente como se distribuye el gasto
correspondiente al situado fiscal. 
Las participaciones están definidas en el artículo 357 de la Constitución como una
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación para el
cubrimiento por parte de aquellos de los gastos de inversión social en los porcentajes
mínimos que establece la ley. Estos porcentajes, así como las áreas prioritarias de
inversión social también fueron definidos por la Ley 60 de 1993, mencionada con
antelación.

1.2. Gastos de inversión

Son los gastos destinados al aumento del patrimonio público, tales como obras de
infraestructura; y también, según ha entendido la Corte Constitucional, los gastos en
inversión social que hacen parte del llamado gasto público social, tales como agua
potable, acueducto, alcantarillado.

1.3. Gastos que cubren el servicio de la deuda

Comprende tanto el pago o abono de la deuda pública externa o interna, como de los
intereses, la financiación, las comisiones que deban pagarse por las mismas.

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c



 
  

El gasto público social puede expresarse tanto en gastos de funcionamiento como en

gastos de inversión. Por ejemplo, el pago del salario de un médico perteneciente a un
hospital público constituye gasto de funcionamiento pero en tanto este profesional
presta el servicio de salud y la salud hace parte del gasto público social, este será un
gasto público social representado en un gasto de funcionamiento.

El artículo 350 de la Constitución Política de 1991 se refirió al gasto público social en

dos aspectos: de un lado, deja en manos del Legislativo, para que a través de Ley
Orgánica determine qué partidas del presupuesto hacen parte del gasto público social.
El artículo 41 del Decreto 111 de 1996 mediante el cual se compilan las leyes
orgánicas del presupuesto, establece que se entiende por gasto público social aquel
"cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud,
educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al
bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población,
programadas tanto en funcionamiento como en inversión". Y de otro lado establece
que la proporción de inversión respecto del gasto total no podrá disminuir
comparativamente con el año anterior. 

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Los principios del gasto público están contenidos en los artículos 95, 150, 345 a 355 de
la Constitución Política y en el Estatuto Orgánico del Presupuestos (Decretos 111 y 115
de 1996). Alfonso Miranda Talero2 los resume en la siguiente lista:

3.1. La proposición de los gastos públicos corresponde al Gobierno, pues la rama del
poder público que gasta es precisamente esta, el Ejecutivo (arts. 150, 154 y 200 num.
3º).
3.2. Los gastos propuestos por el Gobierno deben pasar por la aprobación del
Congreso, esto tiene explicación en que este órgano, el Congreso representa al pueblo.
Esta participación indirecta del pueblo en relación con el gasto público constituye una
de las aplicaciones de la democracia como principio genérico (artículo 150 num. 11).

3.3. Los gastos no pueden aprobarse de manera global, deben discriminarse (artículo
345 y ss. C.P.).

3.4. Las modificaciones al gasto público tienen límites y restricciones, entre ellos el
principal límite deviene del principio del equilibrio presupuestal según el cual los gastos
no pueden superar los ingresos.

3.5. El gasto público está sujeto a diversos controles: los principales son el control
político a cargo del Congreso; control administrativo ejercido por el Ejecutivo,
concretamente por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de
Planeación; y control fiscal y numérico legal, que corresponde a la Contraloría



  

Hasta los años treinta, durante la época de la llamada "hacienda clásica" se

consideraba que los ingresos obtenidos por el Estado representaban un "pozo sin
fondo" y en esa medida los ingresos que el Estado obtenía implicaban un recorte o
disminución de los ingresos generados por el circuito económico, bajo esta concepción
los ingresos estatales eran escasos, comparados con el total de los recursos
disponibles en el mercado, e improductivos.

La asunción por parte del Estado de tareas que antes desconocía, hizo pensar en la
utilización de la hacienda pública en función de la economía, "se trataba de aprovechar
el gran volumen financiero que representaba el sector público dentro del contexto
general y regular la economía" . Se entendió que los ingresos obtenidos por el Estado
no son improductivos, sino que al contrario, propician el impulso y la reactivación de
los diversos sectores de la economía. 

Esta nueva concepción corresponde a la llamada escuela moderna o compensatoria de

la hacienda pública, a partir de su consolidación (con posterioridad a la crisis de los
años treinta) los Estados manejan un volumen significativo de recursos, provenientes
de diversas fuentes: impuestos, tasas o tarifas, contribuciones parafiscales, rentas
provenientes del patrimonio público, entre otras. Así pues, hablar hoy de ingresos
públicos va más allá de los solos impuestos que antes eran el componente principal de
los recursos públicos.

Los ingresos se clasifican en ingresos corrientes e ingresos de capital.

Los ingresos corrientes son aquellos que de manera corriente, ordinaria y habitual
percibe la Administración Pública, se caracterizan por la posibilidad de ser predecibles.
Hacen parte de los ingresos corrientes los impuestos, las tasas, y las contribuciones
parafiscales.

Los ingresos de capital son aquellos que el Estado percibe de manera extraordinaria y
que se derivan bien o de créditos concedidos al sector público o de utilidades arrojadas
por el patrimonio público tales como las inversiones productivas o el capital productivo
o capital financiero. Igualmente pueden provenir de donaciones que el Estado recibe
de parte de particulares o de otros gobiernos.

Los ingresos corrientes

’ Las tasas
’ Las contribuciones parafiscales 

Los ingresos de capital




 


Según nuestra normatividad pueden ser de carácter tributario o no tributario. Los

tributarios son los impuestos y los no tributarios las tasas, sin embargo las
contribuciones parafiscales tienen un carácter mixto.

’ Los impuestos
’ Principios de regulación de los impuestos.
’ Clasificación de los impuestos





Constituyen una contribución obligatoria impuesta unilateralmente por el Estado a los

ciudadanos, cuya finalidad es el financiamiento de los servicios que benefician a toda la
colectividad, por consiguiente lo pagado por el contribuyente no se corresponde de
manera directa e inmediata con lo que se recibe como fruto de los servicios del
Estado.

   


  






La actividad impositiva del Estado se encuentra limitada y orientada por varios

principios.

Principio de representación: se trata de una aplicación de los principios democráticos.

En tanto los impuestos son una pesada carga se considera que sea el mismo pueblo a
través de sus representantes quien la determine. Por ello en Colombia
constitucionalmente sólo tienen la potestad de determinarlos las corporaciones
públicas: Congreso Nacional, asambleas departamentales y concejos municipales.

Principio de legalidad: Muy relacionado con el anterior, significa que los impuestos son
de creación legal. En Colombia la cláusula general de competencia en materia de
impuestos la tiene el Congreso de la República. Los únicos impuestos que puede crear
autónomamente los concejos municipales son los gravámenes a la propiedad
inmobiliaria por expresa autorización de la Constitución, en los demás casos no pueden
en Colombia los otros órganos de representación popular autónomamente crear ningún
impuesto, sólo pueden hacerlo en los casos en los cuales expresamente los autorice la
ley.

La potestad normativa de las corporaciones públicas en materia de impuestos en

Colombia cobija la determinación de los sujetos activos y pasivos, los hechos
gravables, las bases gravables y las tarifas de los mismos (artículo 338).
Principio de equidad: Tiene dos versiones, horizontal y vertical. De acuerdo a la
primera versión las personas que se hallen en idéntica situación fáctica deben recibir el
mismo tratamiento. Conforme a la segunda versión se reconocen las desigualdades de
las situaciones fácticas de los individuos y en esa medida se construyen escalas
impositivas que las tienen en cuenta.

Desarrollo de la equidad vertical es el criterio de progresividad al cual se refiere la

Carta Política, según el cual los impuestos deben tener en cuenta la capacidad de pago
de las personas de tal suerte que quien está en mejor situación pague más y
viceversa.

Principio de generalidad: Los impuestos no están hechos para gravar a personas

determinadas y concretas sino para la generalidad de la población o la generalidad de
un sector de ella.

Principio de no confiscatoriedad: De acuerdo con él se dice que "el Estado aprieta pero
no ahorca", en el sentido de que los impuestos no pueden ser tan altos que impidan a
los ciudadanos ejercer normalmente sus actividades económicas.

Principio de neutralidad: Hoy hay que reconocer que los impuestos no son neutros sino
que juegan un papel importante no sólo en la vida nacional y en las decisiones de los
agentes, con todo, deben propender porque no sean el elemento determinante del
comportamiento de los agentes económicos.

Principio de claridad: Los motivos que impulsan la creación de los impuestos y los
criterios de determinación de los mismos deben ser claros y hacerse públicos, por eso
el Estado debe efectuar una especie de pedagogía del impuesto, de tal suerte que se
garantice la no arbitrariedad y de cierta su legitimidad.

    






La clasificación más reconocida de los impuestos es la que los clasifica en impuestos

directos e indirectos.

Los impuestos directos o personales son aquellos que gravan el patrimonio o la renta
de las personas con independencia de su destinación. Ejemplo de impuestos directos
son entre nosotros el impuesto a la renta, el impuesto predial.

Los impuestos indirectos gravan transacciones o actividades que las personas realizan,
de manera simple se dice que el impuesto directo grava lo que persona tiene y el
indirecto grava lo que la persona hace con lo que tiene. Ejemplos del impuesto
indirecto son en general los impuestos al consumo, entre ellos el más conocido en
Colombia es el impuesto al valor agregado (IVA); los aranceles; el impuesto de timbre.






Las tasas representan el cobro que el Estado hace por la prestación de los servicios
públicos no rentables. Las tasas tienen una relación directa con la cantidad de servicios
consumida. La tendencia privatista de la prestación de los servicios públicos en
Colombia, que supone su inserción en la lógica del lucro, ha hecho que los pagos que
hacen los usuarios sean precios, en lugar de tasas como eran antes, teniendo en
cuenta que un precio implica la recuperación de un costo. 

Las tasas también se caracterizan porque suponen una relativa voluntariedad, pues se
pagan en tanto se reciba un servicio, pero se dice que relativa porque en cuanto el
servicio es prestado monopólicamente al particular o al usuario este no tiene otra
opción que recibirlo. Un ejemplo claro de ellos es el servicio de alcantarillado o de
alumbrado en las ciudades. Otra peculiaridad es que la tasa debe permitir al Estado
recuperar el costo de la prestación de los servicios, pero entendiendo que no
necesariamente tiene que tratarse de una proporción aritmética, pues pueden aplicarse
criterios redistributivos de tal suerte que por el mismo servicio unos sectores paguen
más que otros, de acuerdo a sus capacidades, pero se garantice la recuperación global
de los costos del servicio. Un ejemplo claro de tasa es el pago de la matrícula en una
universidad pública como la Universidad de Antioquia. 



  
  


Poseen un carácter mixto, en tanto son un gravamen que se impone a ciertos grupos
de ciudadanos sin contar con su voluntad, pero estos reciben a cambio una prestación
específica. Por consiguiente son una mezcla de tasa e impuesto, tasa en tanto
conllevan la prestación de un servicio, pero diferenciándose de la misma en que no hay
una relación directa e inmediata entre pago y servicio. Por ejemplo el pago de las
cotizaciones de seguridad social si bien permiten el acceso al servicio público de salud,
pero puede ser que nunca se use el servicio, de todas maneras debe pagarse. Se
parecen a los impuestos porque son tributos que se imponen por parte de los órganos
de representación popular en tanto la persona haga parte de la situación fáctica que
define la norma, así si se es trabajador se deben pagar las cotizaciones en salud. Pero
se diferencia de este en que su pago otorga el derecho a reclamar un servicio de parte
del Estado, lo cual no sucede con el impuesto. Un ejemplo de contribuciones son las
cotizaciones que se efectúan al SENA y a las entidades de seguridad social. Otra
característica que se destaca en las contribuciones es que pueden ser administradas
por particulares.

La cláusula general de competencia en la fijación de tasas y contribuciones parafiscales

es también del Congreso de la República. Las demás corporaciones no tienen al igual
que sucede con los impuestos competencia autónoma para crear tasas, dependen de lo
dispuesto por la ley. La variación respecto de los impuestos radica en que la ley, las
ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las
tasas y las contribuciones como un mecanismo de recuperación de los costos de los
servicios que prestan o una participación en los beneficios que les proporcionan; pero
el sistema y el método para determinar los costos y los beneficios así como la forma de
hacer el reparto los debe fijar la ley, la ordenanza o el acuerdo.






 

Los recursos de capital están conformados por los siguientes tipos.

1. Los recursos del balance del tesoro.

Son el resultado positivo o negativo de la ejecución del presupuesto en el año

inmediatamente anterior. Su inclusión es obligatoria bien sea que se trate de deficit o
superavit, pues si se trata de deficit es necesario proveer los recursos indispensables
para cubrirlos. Por lo anterior, no hay deficits fiscales acumulados, el que dejo el año
anterior debe cubrirse, así se vuelva a quedar en déficit. Tanto si es superavit como
deficit es obligatoria su inclusión en el presupuesto de la vigencia siguiente.

2. Los recursos de crédito

Son los recursos obtenidos por el Estado con plazo para su pago, se trata, en otras
palabras de los préstamos que hacen al Estado el mismo Estado, pues la Nación puede
prestar dinero al Departamento, otro Estado (créditos de gobierno a gobierno) y los
particulares, bien sea a través del sistema financiero o no financiero. Cuando se hace
directamente del sistema financiero son directamente créditos si se hace a través de
particulares pueden emplearse diversos métodos, utilizar bonos del Estado es una
estrategia común: la entidad pública decide emitir papeles que son títulos valores, es
decir papeles representativos de valores que son vendidos en el mercado, así el Estado
tiene una deuda con cada particular que compra el título.

La deuda pública conformada por los saldos pendientes de pagar se clasifica en deuda
externa y deuda interna, dependiendo donde resida el acreedor. Hoy existen para las
entidades públicas unos topes o límites para endeudarse. Ello por los altos niveles de
endeudamiento que han manejado las entidades llegando a poner en peligro la
viabilidad financiera de las mismas. Específicamente, el endeudamiento externo de
cualquier entidad requiere no sólo autorización de Ministerio de Hacienda, sino el aval
del COMPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social), teniendo en cuenta que
se trata de créditos en moneda extranjera que necesariamente deben convertirse a
moneda nacional y que por tanto pueden llegar a afectar el equilibrio macroeconómico
del país.

3. Los rendimientos de operaciones financieras.

Son los rendimientos financieros obtenidos por el Estado cuando este actúa como
acreedor, por ejemplo los intereses que obtiene por colocar recursos en el sector
financiero.

El diferencial cambiario. Son los recursos que el Estado tiene por las diferencias en el
cambio de moneda. De tal modo que si verbigracia los dolares que el país tiene entre
sus reservas pueden llegar a representar mayor moneda nacional ante una devaluación
(aumento del valor del dólar en términos de pesos).

4. Las Donaciones.

El Estado puede recibir donaciones de programas de asistencia y cooperación

internacional o también donaciones que hacen los particulares.

5. Los excedentes financieros de establecimientos públicos, empresas industriales y

comerciales del Estado y Empresas de Economía Mixta.
Un porcentaje de los excedentes financieros de estas entidades deben ser cedidos a la
entidad a la cual se encuentran adscritos o vinculados en las proporciones que
determinen el CONPES a nivel regional o el CORPES (Consejos Regionales de Política
Económica y Social).




El presupuesto público es una autorización máxima de gastos y una proyección de

ingresos. La autorización máxima de gastos está soportada en la ley de apropiaciones,
que es lo que realmente se aprueba por parte del legislativo. La proyección de ingresos
constituye simplemente un cálculo anticipado para tener en cuenta como fundamento
de los gastos en cuanto estos tienen que corresponder a los ingresos. 

Los presupuestos se elaboran en el orden nacional, departamental y municipal en

todas las entidades públicas. La tareas relativas al presupuesto integran una relación
simbiótica entre ejecutivo y corporación de representación popular como puede
observarse:

La iniciativa en materia de presupuesto es del ejecutivo (gobierno nacional,

departamental o municipal según el caso). Para que el ejecutivo incluya una partida
necesariamente debe existir una norma que establezca una obligación para el Estado
que deba cumplirse mediante un gasto, la cual normalmente proviene del legislativo o
corporación popular correspondiente. El gobierno presenta anualmente al órgano de
representación popular (Congreso, asamblea o concejo municipal) el proyecto de
presupuesto y éste lo discute y lo aprueba. 

En el caso del presupuesto nacional, el proyecto debe presentarse por parte del
Gobierno Nacional dentro de los primeros diez días de las sesiones ordinarias del
Congreso que comienzan el 20 de julio de cada año. El Congreso tiene que cumplir con
su cometido durante los tres primeros meses de la legislatura.

El trámite ante el Congreso es el siguiente: Las comisiones de asuntos económicos de

Cámara y Senado se integran para dar el primer debate al proyecto de presupuesto,
pero las votaciones se realizan por separado, la fecha límite de este primer debate es
el 25 de septiembre. Efectuado este debate los presidentes de las comisiones
económicas de cada cámara deberán elegir los ponentes para el segundo debate en
Cámara y Senado. La fecha límite para expedir la ley aprobatoria del presupuesto es el
20 de octubre de cada año.

Luego de que el Congreso expide la ley el gobierno debe dictar un decreto mediante el
cual lo liquida, este decreto busca unificar el proyecto inicial con las modificaciones
efectuadas en el Congreso y hacerlo de esta manera comprensible para el público y
operativo para los funcionarios.

Si el ejecutivo no presenta oportunamente el proyecto rige el presupuesto ejecutado

en el año inmediatamente anterior. Y si la corporación popular no lo aprueba rige el
presupuesto presentado por el gobierno. Esas medidas constitucionales garantizan que
siempre haya presupuesto.

Como se había avisado con antelación, de lo expuesto puede inferirse la conjugación

de las funciones del gobierno y de la respectiva corporación de representación popular,
en materia presupuestal. Así, si se observa el papel del Congreso se ve que en primer
lugar el legislativo decreta el gasto y luego en otra oportunidad aprueba el presupuesto
de gastos o ley de apropiaciones, y si se examina el papel del Gobierno se advierte que
es ejecutor pero previamente es ordenador del gasto. Un ejemplo ilustra bien la
interrelación de funciones y órganos en materia presupuestal: La Ley Estatutaria de
Administración de Justicia estableció los juzgados administrativos, se requiere para
que sean creados en la práctica que el Gobierno incluya la partida necesaria para su
materialización en un proyecto de presupuesto, ya incluida en este, el Congreso
decidirá sobre la aprobación de la partida, con las limitaciones establecidas en la Carta
Política, una vez aprobado el presupuesto se puede ejecutar el gasto.

En tanto se considera que el Gobierno ejerce funciones técnicas respecto de la

Administración Pública y el Congreso funciones políticas, la Constitución limita el radio
de acción de la corporación de representación popular. Así, si el Congreso va a
aumentar las partidas de gasto propuestas o incluir una nueva deberá contar con
autorización escrita del ministro del ramo. No podrá eliminar o reducir las partidas de
gastos propuestas para cubrir deuda pública, obligaciones contractuales, atención de
servicios ordinarios de la Administración, ni inversiones autorizadas por los planes y
programas.

 

 

Según el artículo 339 de la Constitución las entidades públicas deberán elaborar planes
de desarrollo para los respectivos períodos de gobierno, los cuales estarán compuestos
de una parte general que contiene los objetivos, metas y estrategias de la acción
pública en ese período y además de un plan de inversiones el cual contiene los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos especificando los
recursos financieros requeridos para su ejecución. De manera similar a lo que sucede
con el presupuesto lo que se aprueba es el plan de inversiones que una vez aprobado
se convierte en la llamada ley del plan. Frente a la parte general el Congreso hace
simples observaciones que no son vinculantes.

La elaboración del Plan Nacional de Desarrollo contará con la participación de las

autoridades de planeación del orden territorial y del Consejo Superior de la Judicatura.
El proyecto se someterá primero a la revisión del Consejo Nacional de Planeación, oída
su opinión y efectuadas las correcciones a que hubiere lugar será presentado al
Congreso. Los consejos de planeación están integrados por miembros que representan
diversos estamentos o sectores de la ciudadanía, pero esas observaciones no son
vinculantes. La participación de la ciudadanía expresada en este trámite es muy
limitada no sólo por lo anterior, sino porque no hay un mecanismo de retorno una vez
el proyecto pasa por el Congreso.

Una vez en el Congreso el proyecto se estudiará por las comisiones conjuntas en

asuntos económicos. A partir del informe elaborado por ellas cada cámara discutirá y
evaluará el plan en plenaria. El Congreso tiene delimitadas por la Constitución sus
competencias al discutir el proyecto de Plan de Inversiones Públicas presentado por el
gobierno, pues su modificación está sujeta a la condición de no romper el equilibrio
financiero. Además el aumento de las autorizaciones de endeudamiento solicitadas o la
inclusión de otros proyectos de inversión, diversos a los contemplados. necesita del
visto bueno del Gobierno.
La ley que apruebe el Plan Nacional de Inversiones tendrá prelación sobre las demás
leyes, salvo respecto de la ley de presupuesto, que podrá aumentar o disminuir las
partidas o recursos aprobados en la ley del plan. Lo cual desdibuja los alcances de la
planeación y el poder vinculante de los planes de desarrollo En el evento en que el
Congreso no apruebe el Plan Nacional de Inversiones Públicas dentro de los tres meses
siguientes a su presentación, el gobierno lo podrá poner en vigencia a través de un
decreto con fuerza de ley. 

è
  


 


 
  

La figura de la descentralización como se expresa en otros apartes de este texto tiene

ciertos elementos característicos, uno de los cuales interesa resaltar en este aparte, se
trata de la autonomía financiera. De la cual no gozan precisamente las entidades
territoriales en Colombia, por cuanto tal como atrás se anotaba el único aspecto para
el cual los municipios gozan de autonomía es para gravar la propiedad inmobiliaria. 

Se reproducen algunas normas constitucionales en las cuáles se sustenta el anterior

acerto.

- "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y

dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes
derechos... 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones" (art 287 numeral 3).

- "La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con

los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer
recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317" (artículo 294).

- "Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas... 4.

Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el
cumplimiento de las funciones departamentales" (artículo 300 numeral 4).

- "Corresponde a los concejos... 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley

los tributos y los gastos locales" (artículo 313 numeral 4).

- "Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para
que otras entidades impongan contribución de valorización" (artículo 317 inciso
primero).

- "En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los

concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos". (artículo 338 inciso primero)