Las Inst Polticas Julio 20

e para entender
Las instituciones
políticas
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necesariamente la ideología
de la editorial.
para entender
Las instituciones políticas
Jorge Javier Romero
Dirección: Mauricio Volpi

Dirección editorial: Andrea Fuentes Silva
Coordinación: Alejandro Cruz Atienza
Línea gráfica / Diseño de la colección: Taller de Comunicación Gráfica
Jefa de diseño: Sandra Ferrer Alarcón
Formación: Lucero Vázquez Téllez
Corrección: Emiliano Becerril Silva
Notas: Kenya Bello
Primera edición: Nostra Ediciones, 2010
D.R. © Nostra Ediciones S. A. de C. V., 2010

Alberto Zamora 64, Col. Villa Coyoacán,
04000, México, D. F.
Textos © Jorge Javier Romero

ISBN: 978-607-7603-64-1 Nostra Ediciones
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del editor o titular de los derechos.
e para entender
p
Las instituciones
políticas
Jorge Javier Romero
México en su Bicentenario
Índice
1. ¿Qué son las instituciones? 7
2. Los fracasos de la Independencia 13
3. La difícil construcción del Estado 17
4. La institucionalización liberal 23
5. Por fin, un orden nacional 27
6. La Revolución pone sus reglas 33
7. Y nació el nuevo régimen 39
8. La época clásica del PRI 45
9. La crisis y el cambio 53
10. Glosario 69
11. Bibliografía 73
7
1. ¿Qué son las instituciones?
Las instituciones son los mecanismos que regulan el funcionamiento Análisis de la

social. Es decir, que ponen las reglas del juego, que dicen qué se debe regulación social
hacer y qué no se debe hacer dentro de una comunidad humana.
Distintas sociedades han generado diversos sistemas de reglas y de
mecanismos para hacerlas cumplir; es decir, diversos arreglos insti
tucionales que se convierten en la manera de hacer las cosas de cada
sociedad, en su cultura y sus leyes.
Las instituciones han adquirido a lo largo de la historia diver- Tipos de
sas formas, aunque se les puede dividir en dos grandes grupos: aqué- instituciones
llas que requieren del Estado para operar y aquéllas que se reproducen
autónomamente como una manera de hacer las cosas de una comu-
nidad concreta —todo eso que llamamos cultura— y que incluyen
los valores morales, las tradiciones, las prácticas religiosas colectivas,
la sanción social en el trato o la manera de entender la convivencia
y la ley. Por supuesto que los dos grupos se refuerzan mutuamente:
el Estado, para imponer las reglas formales a bajo costo, tiene que
contar con la aceptación mayoritaria de sus actos, y a la vez, histórica-
mente, los valores morales de origen religioso fueron inculcados con
la ayuda de la coacción física y la violencia del Estado.
El premio Nobel de Economía de 1993, Douglass C. North, North: definición
el más importante estudioso contemporáneo de las instituciones, de Estado
dice que el Estado es una organización de la sociedad con ventaja
competitiva en la violencia y que ofrece servicios, entre ellos el de
fijar los derechos de propiedad —para calcular los impuestos que
va a cobrar— y fijar las reglas del intercambio social, al tiempo
que brinda protección y seguridad. El Estado media en las relaciones
entre los grupos sociales —las otras organizaciones que aprovechan
los distintos nichos de la división del trabajo de las sociedades seden-
tarias—, obliga al cumplimiento de los contratos, impone las normas
de comportamiento social y beneficia a unos grupos en detrimento de
otros. Esa organización es la encargada de imponer las reglas del juego
social, de impartir justicia y de castigar a los infractores. North señala
que el accionar del Estado tiene dos objetivos: el primero, establecer
los códigos de cooperación y competencia —es decir, la estructura
de propiedad que marcará el comportamiento de los mercados—; el
segundo, maximizar las ganancias del Estado y la sociedad, así como
reducir sus costos de operación.
8 Las instituciones políticas
Vínculo Así, el Estado pone muchas de las reglas sociales y a su vez se

con las leyes rige por reglas en su funcionamiento interno y en la relación con sus
competidores. Estas reglas se convierten, al paso de la historia, en
las leyes de diverso orden; la forma moderna de expresar y clarifi-
car las reglas del juego en las sociedades.
Monopolio Para obtener el máximo de ganancia por sus servicios, el Es-
de la violencia tado debe actuar como un monopolio, pero la construcción de ese
monopolio requiere de la eliminación de sus competidores. De ahí
que la constitución de nuevos Estados suceda comúnmente en medio
de intensas competencias por el poder y guerras feroces. El grupo que
se hace con el control del territorio a través de la violencia siempre se
beneficiará a sí mismo y a sus aliados antes que al resto de la sociedad,
aunque para la comunidad en su conjunto sea preferible ese orden im-
puesto a la anarquía y la inseguridad permanentes.
Negociación: Para extender su dominio, la organización estatal no puede
basarse sólo en su capacidad de violencia: debe echar mano de las
costumbres y las prácticas aceptadas por la sociedad sobre la que se
asienta; por lo tanto, los arreglos institucionales son combinaciones
complejas de reglas impuestas por el Estado y de reglas practicadas en
forma autónoma por la sociedad, las cuales provienen de costumbres,
de preceptos religiosos, morales o incluso de maneras ancestrales de
hacer las cosas.
-Inestabilidad Pero puede ocurrir también que el Estado no tenga la sufi-
ciente fuerza para imponer sus reglas formales. Entonces, los distintos
grupos sociales desarrollan sus propios sistemas de reglas y negocian
constantemente con el Estado su desobediencia de las normas escritas.
Esas sociedades operan con altos grados de incertidumbre e ineficien-
cia, pues las reglas no están claramente especificadas y no son iguales
para todos.
-Deliberación Sólo cuando las sociedades se vuelven más complejas y ningún
grupo puede, sin usar altos grados de violencia generalizada, aposen-
tarse como monopolio estatal, se construyen arreglos más cooperati
vos para regular la competencia política y convertir a la organización
estatal en un espacio de coaliciones claramente regulado por normas
formales. Eso es lo que se llama democracia constitucional, un desa-
rrollo muy reciente en la historia de la humanidad, que evita la concen-
tración autocrática de la capacidad de imponer las reglas sustituyén-
dola por procesos de deliberación y acuerdo entre los representantes
de diversos grupos de interés de la sociedad, lo que lleva a que las
instituciones políticas tengan resultados más equitativos entre los di-
ferentes sectores sociales a los que benefician.
Metáfora Las instituciones, en tanto que reglas, maneras de hacer las
genética: cosas, formas de relacionarse en una sociedad y reducir la incertidum-
los memes bre en todo tipo de intercambio, son hereditarias. Richard Dawkins,
¿Qué son las instituciones? 9
uno de los más destacados biólogos evolucionistas británicos, ha de-

sarrollado la teoría de los memes, según la cual nuestra naturaleza
biológica se constituye a partir de la información genética articulada
en genes, y nuestra cultura se constituye por la información acumu-
lada en nuestra memoria, que es captada generalmente por imitación
(mímesis), por enseñanza o por asimilación, la cual se articula en los
memes, aunque éstos mutan y evolucionan de manera más rápida que
los genes.
Desde esa perspectiva, podemos entender la permanencia y el
cambio en las instituciones a través de la historia. Las instituciones
funcionan, en el terreno social, como una suerte de código genético
que generación tras generación va mutando y va adaptando las rela-
ciones sociales a los cambios del entorno, sobre todo aquéllos pro
vocados por el crecimiento de la población y por las transformaciones
tecnológicas.
Pero a diferencia de la evolución genética, lenta y —por lo Diferencias
menos hasta ahora— sin intervención voluntaria de la acción humana, con la genética
la evolución memética —cultural— implica conciencia, intervencio-
nes intencionales para cambiar las reglas. El cambio institucional está
marcado por los cambios de percepción y de conciencia respecto a
la relación con los otros y a la necesidad de generar intercambios más
beneficiosos. El estado del conocimiento sobre el entorno —y la mejor
manera de utilizarlo— está estrechamente vinculado al desarrollo de
reglas cada vez más equitativas, menos abusivas, más propicias para
los intercambios mutuamente provechosos.
Sin embargo, la capacidad de transformación y adecuación ins- Problemas
titucional siempre se enfrenta a dos problemas: uno, que los benefi- del cambio
ciados por los arreglos injustos utilizan todos sus recursos para evitar institucional
cualquier cambio que reduzca su poder —pues las reglas tienen con-
secuencias sobre la manera en la que se distribuyen los beneficios del
desempeño económico— y dos, que las instituciones, en tanto que ma-
neras de hacer las cosas, generan comportamientos rutinarios que
son difíciles de modificar, pues crean resistencias entre quienes están
acostumbrados a comportarse de determinada manera y a establecer
cierto tipo de relaciones, muchas veces por mandato religioso, otras
por simple costumbre y por simbiosis con el sistema institucional.
Las diferencias en el bienestar y el desarrollo de las sociedades Impacto en
dependen de la calidad de sus reglas, de la eficacia con las que éstas el desarrollo
son impuestas y de la aceptación social de su justeza. Es decir, las ins
tituciones delinean el desempeño económico y la convivencia de las
sociedades y marcan la diferencia entre los diferentes países.
Así es la historia. Las instituciones se heredan y generan rutinas, Historicidad
repertorios estratégicos, costumbres e ideologías que no son fáciles de y cambio
modificar. Existen, además, derechos y privilegios cuyos beneficiarios
defienden con la intención de perpetuarlos, por lo que el cambio

institucional no es una simple cuestión de diseño, sino que implica
la construcción de coaliciones sociales a favor de las transformacio-
nes, capaces de enfrentar las resistencias y de legitimar la futura acción
estatal a la hora de hacer cumplir las nuevas reglas. La historia ins-
titucional de México tiene muchos memes heredados de la cultura
española y de la manera en la que la Corona construyó su dominio, a
lo largo de tres siglos, en la entonces Nueva España: un poder acos-
tumbrado a pactar su dominio con los diferentes órdenes particulares,
Herencia heredado de la Corona de Aragón. La manera a través de la cual la
novohispana: Corona española ejerció su dominio en la Nueva España propició
la subsistencia de una suma de identidades culturales muy diversas,
que se relacionaban con la burocracia colonial a través de una tupida
red de personajes —que ejercían de intermediarios entre la burocra-
cia virreinal, venida de España y representante del rey— y la enorme
-Redes variedad de órdenes particulares: repúblicas de indios, comunida-
des, pueblos mestizos, órdenes religiosas, ayuntamientos o haciendas
—cada una de las cuales se regía por un estatuto especial, y los inter-
mediarios eran los administradores de la compleja maraña de dere-
chos especiales.
-Orden colonial Pero esa era sólo una faceta del entramado institucional novo-
hispano. Otra la constituía el orden central colonial asociado a los
privilegios comerciales y que era administrado por la burocracia
real. Si la tradición de pacto entre comunidades diversas en México
proviene de Aragón, la burocracia vendedora de privilegios proviene
de Castilla.
Las concesiones de monopolios se habían convertido, con el
paso del tiempo, en la práctica impositiva de una monarquía necesi-
tada de recursos para mantener su burocracia, sus guerras y sus lujos.
La consecuencia fue la concentración de la producción y el comercio
en los validos del rey, mientras a la mayoría de la población eman-
cipada de la tierra no le quedaba más remedio que buscarse la vida
como empleada de la Corona —ya fuera como burócrata, como cura
o como soldado— o conseguirse algún privilegio real en las colo-
nias americanas. Por ejemplo, nadie podía comerciar con América
más que la Casa de Contratación de Sevilla (monopolio real), así
que la vocación de importador-exportador quedaba excluida de las
opciones profesionales.
Las siguientes páginas están dedicadas a tratar de entender có-
mo, a partir de ahí, han evolucionado las instituciones mexicanas a
lo largo de doscientos años de existencia independiente del país, y
cómo esa evolución ha estado marcada por la herencia memética.
13
2. Los fracasos de la Independencia
La independencia de México es un proceso peculiar, diferente al de Contrastes

las demás colonias españolas de América y, desde luego, totalmente americanos
distinto al de los Estados Unidos, cuyas instituciones formales aca-
baron por copiar los primeros constituyentes. Vale la pena ver sus
peculiaridades.
En todas las colonias de la América ibérica la inestabilidad Invasión
comenzó con la invasión napoleónica a España y Portugal en 1805. napoleónica
Fue el rebote de la Revolución francesa en su fase imperialista. En el
momento en que el nudo simbólico de los diversos pactos, el Rey, fue
suplantado por un monarca sostenido por un ejército invasor, los di-
ferentes órdenes particulares comenzaron a manifestarse. En América
del Sur, las élites criollas fueron las que se movilizaron, encabezadas
por caudillos militares de la talla de Simón Bolívar o José de San Mar-
tín. En México, las élites criollas se mantuvieron, en su mayoría, leales México:
a la Corona hasta 1821. Los terratenientes locales temían la ruptura criollos realistas
del orden colonial por la existencia de una población campesina indí-
gena en tensión constante por derechos de propiedad y por relaciones
de dominación muy cercanas a la esclavitud. Las órdenes religiosas, a
su vez grandes terratenientes, también cerraron filas contra cualquier
posibilidad de separación.
Al primer intento de un grupo de autoridades coloniales para Hidalgo: rebelión
reclamar la soberanía ante la ausencia del monarca legítimo, en 1808 campesina
—cuando los concejales del ayuntamiento de la ciudad de México y el
virrey José de Iturrigaray estuvieron por la labor—, los comerciantes y
propietarios evitaron por la fuerza cualquier intento independentista.
Dos años después, el estallido que siguió al grito de Miguel Hidalgo
fue, en realidad, una rebelión campesina e indígena que amenazaba
con arrasar todo lo que se pusiera a su paso después de la matanza de
la alhóndiga de Granaditas, en Guanajuato. Hidalgo mismo decidió
detenerse cuando estuvo frente a la ciudad de México; su hueste fue
perseguida y aniquilada, y antes de un año no quedaba nada de aquel
movimiento trágico. El padre de la patria mexicana no es un general
victorioso sino un cura derrotado; y esto, sin duda, es dato registrado
en nuestros memes.
Después vino José María Morelos, mucho más articulado en su Morelos:
proyecto, con la visión de construir un ejército y un Estado con reglas constitucionalismo
formales. De nuevo, un cura acompañado por campesinos, pero esta
vez reciclado en caudillo militar y político, y con aliados intelectua-

les, con quienes integró un Congreso al que se sometió y un proyec-
to constitucional original (aunque católico excluyente y basado en el
mismo rechazo de Hidalgo a la expansión liberal propagada por Na-
poleón). Sin embargo, Morelos también fue derrotado; el conflicto
que tuvo con el Congreso, que él mismo creó, lo llevó a la desarticu-
lación, y lo que quedó después no fue más que guerrilla aislada. No
fue una casualidad que la guerra de Morelos haya terminado precisa-
mente cuando derrocaron a Napoleón.
Plan de Iguala: Para 1815 no quedaban prácticamente más que focos regiona-
les de movimiento insurgente, sin coherencia entre sí. La Independen-
cia la harían finalmente, en 1821, el ejército realista, las élites criollas
y la jerarquía católica, como una reacción contra la reinstauración de
la Constitución liberal de 1812, que impuso el levantamiento de Riego
a Fernando VII en 1820. El Plan de Iguala (uno de los documentos
mediante los cuales se proclamó la Independencia) era, esencialmente,
un manifiesto de protección de la Iglesia católica y de los derechos de
propiedad establecidos. Para ampliar su legitimidad, el caudillo de la
rebelión, Agustín de Iturbide, hábilmente buscó pactar con los rescol-
dos del movimiento insurgente —en realidad poco más que la guerri-
lla de Vicente Guerrero, localizada en las montañas del Sur y algunos
otros caudillos como Nicolás Bravo y Guadalupe Victoria— sobre
la base del reconocimiento de la igualdad de todos los habitantes del
reino, ya fueran españoles, criollos, mestizos, indios o negros. El Plan
de Iguala sirvió para proclamar la Independencia, pero, por otro lado,
también representó un sinfín de malentendidos y desencuentros; co-
mo lo apuntó el historiador Timothy E. Anna, este documento signi-
ficó cosas distintas para diferentes personas, a tal grado que no sólo
no logró generar un marco claro de reglas de juego, sino que, en tan
compleja y contradictoria coalición de intereses, fue una importante
semilla de los varios desacuerdos políticos que vendrían en el futuro.
-Inestabilidad El resultado fue un desastre de inestabilidad y conflicto. Pri-
mero le pidieron a Fernando VII que viniera él mismo o mandara a
un pariente a reinar; cuando éste se negó, un Congreso con serios
defectos en su método de integración y su diseño, con un número
incierto de diputados, al cual no habían llegado muchos de los elec-
tos, sobre todo de las provincias de Centroamérica —recién integra-
das a México para cubrirse con el manto de su independencia—,
proclamó a Agustín de Iturbide como emperador.
Primer Imperio Iturbide era el hombre necesario, el caudillo militar capaz
de mantener los equilibrios entre la endeble coalición con la que se
había alcanzado la Independencia. Él contaba con la lealtad de los
altos mandos del ejército criollo —que lo habían seguido en la aven-
tura del Plan de Iguala, su obra personal y principal mérito— y con
Los fracasos de la Independencia 15
la aquiescencia de los caudillos insurgentes con los que había pac-

tado —Guerrero, Bravo y al final y con mayores reticencias, Gua-
dalupe Victoria—, al tiempo que era el garante de los privilegios de
los propietarios y comerciantes españoles. Su precipitada investidura
imperial fue provocada por sus leales y tuvo un gran apoyo popular.
Pero fue un desastre.
Buena parte de su fracaso tiene origen en el conflicto entre
un Legislativo mal diseñado y un Ejecutivo con poderes autónomos
demasiado grandes, aunque con restricciones legislativas fundamen-
tales, en un marco normativo inacabado y determinado por la incerti-
dumbre; los poderes estaban desequilibrados y cuando se presentaba
un desacuerdo entre ellos la tensión crecía desmedidamente. De tal
forma que —aunque Iturbide había jurado su liga al Legislativo, y su
soberanía— terminó por desobedecer y cerrar el Congreso, decisión
que, en palabras de Anna, destruyó al emperador.
El cierre del Congreso fue una causa crucial para la caída de Oposición
Iturbide, promovida por el mismo ejército al que había protegido, republicana
aliado ahora con los jefes insurgentes que se habían movido hacia
la oposición republicana, la cual había crecido entre las élites por el
arbitrario cierre de la legislatura. Este fue el primero de los conflictos
entre Ejecutivo y Legislativo que marcarían la historia institucional
de México.
17
3. La difícil construcción del Estado
Caído el imperio, aquél que intentó institucionalizar al Estado bajo la

forma de monarquía hereditaria, se sucedieron los ensayos y errores
republicanos.
Detrás de Iturbide, lo que quedó fue un ejército encabezado Punto de partida
por oficiales de segundo rango ascendidos a generales —caudillos con republicano
seguidores propios, señores de la guerra locales—, unas élites eco-
nómicas formadas por comerciantes y propietarios terratenientes de
origen español, una reducida élite intelectual —formada sobre todo
por abogados y curas secularizados—, una Iglesia católica poderosa
—casi único elemento de cohesión entre los diferentes órdenes here-
dados— y una masa campesina formada por pueblos y comunidades
—cada una con identidad propia y frecuentemente con su propia
lengua—. Y, sobre todo, los caudillos militares que se iban haciendo
con bases de poder local.
El siguiente intento de diseño institucional fue el de una Repú- Adopción
blica federal y presidencialista. Los intelectuales de entonces socializa- del federalismo
ban fundamentalmente en las recién nacidas logias masónicas, donde
se iba generalizando la admiración por el proceso de Independencia y
por la Constitución estadounidense, obra de sus hermanos masones:
de ellos se inspirarían para hacer una Constitución copiada del país
vecino, donde Servando Teresa de Mier había vivido en uno de sus exi-
lios y quien sería el principal promotor de la causa.
Los constituyentes, sin embargo, no tomaron en cuenta las Tradición
condiciones específicas que habían llevado al diseño constitucional estadounidense:
de los Estados Unidos. Para empezar, los Estados Unidos venían de Parlamentarismo
británico y
una tradición institucional completamente distinta, pues eran colonia
autogobierno
de la Gran Bretaña, donde existía desde el siglo xvii un parlamento colonial
con poder, no había Iglesia católica con poder omnímodo y los dere-
chos de propiedad eran homogéneos e individuales.
Cada aspecto de la Constitución norteamericana respondía a
asuntos concretos que se querían enfrentar o resolver. El federalismo
era inevitable allá donde existían estados diferenciados desde la época
colonial, con formas de autogobierno heredadas de la tradición repre-
sentativa británica. La presidencia estaba diseñada como un Ejecutivo
muy acotado, no sólo limitado por una cámara sino por dos y por un
poder Judicial fuerte, heredero de la larga tradición judicial británica.
El Senado fue diseñado para dificultar la reforma legislativa, para
-Contrapeso atemperar la democracia. Era, además, un mecanismo de veto de los

entre poderes estados a las políticas presidenciales, y no era, desde ninguna perspec-
tiva, una cámara democrática, sino la representación de las elites po-
líticas locales. La intención de su diseño era evitar que una mayoría de
diputados del Norte, más populoso y con mayor crecimiento enton-
ces, a pesar de la fortaleza de la sureña Virginia, pudiera imponer la
abolición de la esclavitud o modificar cualquier otro privilegio de los
estados del Sur, muy celosos de su autonomía.
Inconvenientes Se trata de un diseño que dota de gran autonomía política y de
del modelo: decisión al Ejecutivo, pero le limita enormemente la capacidad para
modificar las reglas. Es un diseño conservador, que evita la arbitrarie-
dad del Ejecutivo para modificar los derechos de propiedad. Con ese
diseño los Estados Unidos alcanzaron una estabilidad política inte-
rrumpida únicamente por la guerra civil, que resolvió finalmente el
asunto de la esclavitud. En los países de América Latina, el resultado
de la copia fue el conflicto permanente entre poderes, tensión resuelta
a través de la suplantación del orden constitucional por dictaduras de
caudillos, cuando no derivó en guerras prolongadas.
Los constituyentes tomaron el modelo norteamericano como si
se tratara de una fórmula general y lo copiaron en condiciones total-
mente distintas. La idea federal sonaba a arpa de cristal en los oídos
de los caudillos militares con control de territorio; sin embargo, había
fuertes resistencias entre quienes pensaban en la tradición unitaria co-
lonial, con una burocracia central encargada de procesar las diversas
reglas de relación con los órdenes particulares. Ese sería el tema de
mayor debate en cuanto al cómo organizar formalmente al Estado
mexicano durante las siguientes dos décadas. El accidentado proce-
so de construcción real de la organización estatal, con sus perma-
nentes conflictos y asonadas, tendría como protagonistas principales
a los caudillos regionales en busca del control del poder central y a
los generales con ambiciones de poder dictatorial.
Constitución La Constitución de 1824 (con la cual Guadalupe Victoria asu-
de 1824 mió la primer presidencia de México) fue, así, el producto del pacto
de una parte de los caudillos militares que habían echado a Iturbide y
un grupo de intelectuales principalmente masones y sobre todo abo-
gados. El modelo estadounidense les pareció aplicable casi en su tota-
lidad, y crearon una República representativa y federal con separación
de poderes entre Ejecutivo, Legislativo y Judicial, cada uno con su
propia legitimidad electoral.
De nuevo, este segundo intento por encontrar un orden formal
para la organización estatal fracasó. El conflicto entre Ejecutivo y
Legislativo fue relativamente bien administrado por Guadalupe Vic-
toria, pero el arreglo no soportó la primera sucesión de acuerdo a
La difícil construcción del Estado 19
la normativa constitucional. El conflicto post-electoral de 1828 se

dio porque el resultado fue considerado fraudulento por el caudillo
Vicente Guerrero, quien provocó la movilización de las masas y su
levantamiento en lo que se conoce como el Motín de La Acordada;
con ello impidieron que el ganador oficial de la elección —Manuel
Gómez Pedraza— asumiera la presidencia; el Congreso declaró nula la
elección, y nombró presidente de México a Vicente Guerrero.
El fracaso del mecanismo de sucesión basado en una compe- Fracaso electoral
tencia electoral cada cuatro años se debió, sobre todo, a dos cuestio-
nes. La primera es que en el diseño presidencialista, el ganador se lleva
todo y el perdedor se va a su casa; tal vez, la perspectiva de cuatro
años de desempleo cuando había una hueste por mantener resultaba
insoportable para un caudillo militar como Guerrero: la regla era im-
practicable en una sociedad como la mexicana de la primera mitad
del siglo xix. La segunda es la indefinición del universo electoral y la
propensión a manipularlo a conveniencia de los poderes fácticos de
cada región; cualquiera que clamara fraude seguramente tenía razón
para hacerlo, sobre todo en un país que no tenía todavía claras ni
sus fronteras.
La presidencia de Guerrero fue tan breve como el imperio de
Iturbide. De nuevo, el Congreso fue la semilla de un conflicto que
trasladó de inmediato al ejército. El nuevo Presidente, impulsado por
un levantamiento popular, fue depuesto por un levantamiento militar.
El poder fue tomado por un caudillo militar —Anastasio Bustamante,
uno de los principales generales del Plan de Iguala— y de ahí siguió la
inestabilidad sólo punteada por la recurrencia en el poder de otro cau-
dillo militar de origen realista: Antonio López de Santa Anna.
No había orden formal posible cuando no estaba aún definida Precariedad
la extensión del dominio ni la fuerza de la organización básica del estatal:
Estado, la que le garantiza la ventaja competitiva en la violencia. El
desorden institucional y el conflicto entre los que querían un poder
central sólido y los caudillos de base local proclives a un arreglo fe-
deral o confederal alejó primero a las provincias centroamericanas del
antiguo reino de Guatemala, con excepción de Chiapas, pues las oli-
garquías locales prefirieron controlar el poder directamente. Después
vino lo de Tejas.
El conflicto por Tejas era inevitable en la medida en que la -Pérdida
escasa población de ese territorio veía como mejor opción a Estados de territorios
Unidos frente a México, ya que el Estado de los estadounidenses
daba mejores servicios básicos de protección y justicia. El ejército
mexicano, si es que a algo se le podía dar ese nombre, no tenía nin-
guna posibilidad de imponer su control. La organización estatal era
precaria. No tenía la estructura necesaria ni siquiera para cobrar por
sus servicios. Desde entonces viene otra debilidad institucional cró-

nica de México: la ineptitud estatal para cobrar impuestos.
-Ineficacia fiscal Al respecto, Anna observa también un origen poco anterior: con
la Declaración de Independencia la gente del común supuso también el
fin de sus obligaciones fiscales. Este sentimiento imperó durante años,
de tal modo que cuando llegaba una nueva propuesta de cobro de
impuestos las oposiciones eran inevitables. Así pues, desde el imperio,
la inanidad fiscal del naciente Estado fue proverbial. La presión de un
ejército hipertrofiado, ineficaz, poco disciplinado y oneroso, lo mismo
que la de una burocracia inflada pero desorganizada e ineficiente, hi-
cieron que desde aquel primer gobierno todos los sucesivos intentos de
estabilizar un poder central fueran fútiles. El dinero no alcanzaba para
los sueldos, la inconformidad era permanente y la depredación por
parte de quienes tenían que mantener el orden, frecuente.
-Contrapoderes Sin capacidad de cobrar impuestos, en un país con la economía
locales destruida, la posibilidad de consolidar una maquinaria centralizada
con ventaja en la violencia que controlara el territorio era bastante
remota. El orden posible era el local, el que dependía de los señores
de la guerra con control depredador de territorios. El control de una
aduana, a pesar de la caída del comercio mexicano con el exterior,
era uno de los botines más apreciados por los caudillos regionales.
Los sucesivos presidentes de México —25 entre 1824 y 1855—, de los
cuáles sólo el primero, Guadalupe Victoria, cumplió íntegro un man-
dato constitucional, en muchas ocasiones ejercían su dominio apenas
en la ciudad de México y sus alrededores.
-Fragmentación Los caudillos y caciques poseían el poder real en sus terri-
del mercado torios y protegían a su población con sus propios medios, de los
bandidos errantes, depredadores que salteaban caminos y volvían el
comercio una actividad poco atractiva, por lo que la economía se frag-
mentó en pequeños mercados locales.
Así como hubo Presidentes, hubo Congresos y dos constitucio-
nes centralistas y conservadoras siguieron a la federal de 1824. Tam-
poco esos intentos de formalizar el orden tuvieron ningún éxito.
-Identidades No existía en México la tradición de comunidad política que
colectivas había en Estados Unidos. Los pueblos y las comunidades eran uni-
dades políticas con instituciones verticales heredadas de la Colonia
y dependían de la protección de un señor de la guerra local, al cual
retribuían con la sesión de su voluntad política y su apoyo cuando era
necesaria la movilización militar. No era posible formalizar auténti-
camente el orden real sobre la base de un diseño de igualdad en la
ciudadanía política, ya que en México no se habían desarrollado las
identidades individuales, sino que prevalecían las identidades colecti-
vas de carácter tradicional, sobre la base de las complejas tradiciones
de jerarquía y lealtad que se resistían a disolverse a golpe de decreto.
La difícil construcción del Estado 21
Distintas fuerzas chocaban por el control. La distribución te- -Derecho

rritorial del poder era una de las aristas del conflicto; otra —fun- de propiedad
damental— era la especificación de los derechos de propiedad. La
desamortización de los bienes eclesiásticos y los de las comunidades
indígenas apareció pronto como objetivo y eje de confrontación. El
proceso de construcción de la organización estatal, con su monopolio
de violencia y su capacidad para imponer razonablemente las reglas y
los derechos de propiedad, duró prácticamente todo el resto del siglo
y costó cientos de rebeliones, dos guerras con Estados Unidos, dos
con Francia y varias civiles.
Los primeros cincuenta años de existencia de algo llamado Es- Balance
tado mexicano demostraron, además, dos carencias fundamentales en
la herencia memética mexicana que han afectado a la construcción
institucional a lo largo de la historia. Una de ellas, fuente de conflic-
to político permanente, es la ausencia de tradición electoral. Cada
elección representaba una farsa donde los caudillos y jefes políticos
simulaban el apoyo de los grupos campesinos e indígenas, margina-
dos de la toma de decisiones. La otra, la falta de tradición deliberati-
va; las discusiones desordenadas, la baja productividad, la incapa
cidad frecuente para construir acuerdos. Y un rasgo acendrado en el
paquete memético de la sociedad mexicana: la permanente negocia-
ción de la desobediencia del orden jurídico —esa costumbre mexicana
que busca siempre que una ley no se aplique a uno o se aplique con
ventaja —, la reiterada dificultad para crear reglas y aceptarlas: ésa
era la tradición española.
23
4. La institucionalización liberal
A treinta años de su nacimiento, el país se desmoronaba en constantes Nuevos proyectos

golpes y las tendencias centrífugas parecían imparables. Además de políticos:
haber perdido, en 1823, los territorios de Centroamérica (hasta don- conflicto
ideológico
de se extendía el imperio) y Tejas, en 1836, en 1846 Yucatán buscó
su independencia, y en distintos momentos amenazaron con ello Ja-
lisco y otras regiones. Después de la guerra contra Estados Unidos,
en 1847, de los meses de ocupación y la pérdida de más de la mitad
del territorio, el conflicto ideológico se fue decantando entre quienes
pretendían un orden liberal, con derechos de propiedad individua-
les, pretendidamente modernos, y quienes preferían un orden de carác-
ter tradicional, que controlara a la gran cantidad de identidades parti
culares y a los poderes regionales a la vieja manera de la monarquía
española. Unos buscaban un Estado laico y otros consideraban que
era imposible mantener el orden sin el apoyo de la Iglesia católica.
No podía haber mayor prueba del fracaso en la construcción
del Estado nacional que la pérdida del territorio. La crisis llevó a que
los políticos más intelectuales reflexionaran sobre el desastre. De ahí
surgieron las dos visiones que se enfrentarían durante las siguientes
décadas y que le darían cierta identidad al conflicto por el poder real
que se libraba sobre el terreno.
Pero una cosa eran los proyectos ideales y otra el orden prác- Constitución
tico, el que se hacía sobre la base de la disputa por el poder concreto. de 1857:
Los constituyentes de 1856-57 querían rediseñar al país sobre una ba-
se legal, y organizar un Estado que pusiera orden en los derechos de
propiedad y distribuyera el poder regionalmente, además de tener un
gobierno legítimo sin concentración autocrática, limitado y con con-
trapesos. De nuevo, el modelo a seguir era el de Estados Unidos que,
aunque al borde de su guerra civil, había mostrado el mejor resultado
del entorno. Sin embargo, el resultado no fue una mera copia. Con mu-
cho de la herencia transmitida desde la Constitución de 1824, se man-
tuvo un sistema presidencial y se modificó sustancialmente su rela-
ción con el Legislativo, el cual se fortaleció y democratizó. El modelo
presidencial de separación de poderes y limitación del Ejecutivo se
acentuó, con lo que aumentó la debilidad formal del Presidente.
Mucho del conflicto de los años previos había sido entre las
regiones, así como entre éstas y el centro, en diferentes combinacio-
nes. Los constituyentes de 1857 estaban especialmente preocupados
-Fortalecimiento porque el diseño del régimen federal estableciera con precisión una
del federalismo delimitación funcional de competencias y definiera con claridad el
dominio local. Era necesario, además, un mecanismo de arbitraje
entre el centro y las entidades, y entre ellas mismas, para determinar
límites y funciones.
-Debilidad La autonomía local fue el centro de la reflexión constitucio-
del Ejecutivo nal. No la formación del poder central. El resultado fue un Ejecutivo
débil, cercado por el Legislativo y sin instrumentos legales para cons-
truir acuerdos duraderos. El presidente Ignacio Comonfort, que había
gobernado durante el proceso constituyente (1855-1858), el general
que junto a Juan Álvarez había derrocado a Antonio López de Santa
Anna, se dio cuenta por qué con esa Constitución y con las reglas del
juego que de ella se derivaban no iba a poder gobernar, a pesar de sus
esfuerzos por construir un gabinete de composición; entonces, la des-
conoció, de consuno con los políticos conservadores que la atacaban
por anticlerical. La consecuencia de esto sería la guerra de Reforma
o de los Tres Años.
Leyes Las Leyes de Reforma pretendieron un nuevo orden de la pro-
de Reforma piedad, que distribuyera la hasta entonces concentrada por la Iglesia
y desarticulara a las comunidades indígenas y sus identidades colecti-
vas, con la intención de integrar al país en una nueva cultura nacional
homogénea, mestiza y formada por ciudadanos iguales, sin privilegios
ni protecciones particulares. El Estado laico sería el nuevo eje de arti-
culación del país, de acuerdo al proyecto político de aquella genera
ción de intelectuales que pretendía reformar al país de acuerdo a una
visión racionalista. No obstante, al final, para mantener el poder
tuvieron que ceder en sus intentos de modificación del orden práctico
y establecieron un compromiso con el país de carne y hueso y sus
múltiples identidades.
Inobservancia Cuando Benito Juárez se hizo hecho Presidente en 1858, con-
constitucional virtió en su bandera la vigencia de la Constitución, pero no hizo
mucho por su observancia real. De hecho, casi de inmediato adujo la
situación de guerra que se desataba para pedir facultades extraordi
narias al Congreso y gobernar sin el Congreso mismo. Durante los
trece años en los que se ostentó como Presidente, ya fuera de manera
simbólica o real, sólo durante algo así como 180 días —desde
luego no consecutivos—gobernó sin algún poder especial. En tiem-
pos de paz, con el Congreso en funciones, ya durante la República
Restaurada, echó mano del control electoral y el fraude para hacerse
con legislaturas dóciles que le otorgaran las facultades para gober-
nar sin los contrapesos parlamentarios. La relación entre Ejecutivo y
Legislativo del diseño constitucional era inmanejable.
La institucionalización liberal 25
Fue durante la República Restaurada, primero con Juárez y Ficción electoral

después con Sebastián Lerdo de Tejada, cuando nació la ficción acep-
tada que más tarde perfeccionaría Porfirio Díaz: la ficción electoral.
Para lograr el cumplimiento aparente de la Constitución, pero sin
que ello derivara en una lucha de facciones o en un Congreso que im-
pidiera el gobierno eficaz, se institucionalizó de manera informal el
fraude electoral organizado desde el propio gobierno central, pues de
otra manera hubiera quedado en manos de los caciques o de los cau-
dillos locales, y los enfrentamientos se hubieran sucedido como antes
de la guerra de intervención. Como los caudillos y caciques podían
argüir que los ciudadanos de los pueblos y comunidades habían vo-
tado por ellos, las capas medias de las ciudades veían inútil ofrecer
resistencia electoral y aceptaban la necesidad de aliarse con aquellos
que tenían el control de clientelas de protegidos. No había manera
de que los votos auténticos fueran el mecanismo real para construir
la representación. Dado que la gran mayoría de la población era
analfabeta, había que llevarla a las casillas. El sufragio era un man-
dato constitucional pero una imposibilidad práctica, de ahí que para
legitimar un mandato con una mayoría electoral se hicieran los aca-
rreos clientelistas, que llevaban a los ciudadanos (automatizados)
a las urnas. Para hacer la elección —explicaría Emilio Rabasa— el
fraude era necesario. Esto estaba tan arraigado que cualquier per-
sona que deseara ser “electa”, luchaba por obtener el control de las
maniobras de acarreo electoral, y no, como lo dicta una legitimidad
verdadera, la convicción de los votantes.
Así pues, Lerdo de Tejada apostó por las reglas formales; Informalidad del
intentó fortalecer a la presidencia a través de la recreación del Senado, poder político
de manera que el Legislativo perdiera algo de la impetuosidad que se
atribuía a su estructura unicameral. Con un colegislador integrado
por igual número de senadores por entidad, se pretendía evitar que el
Congreso legislara en sentido contrario a las intenciones del Ejecutivo.
Juárez había hecho suya la idea de Lerdo, su amigo íntimo y colabora-
dor, y lanzado la iniciativa —junto con otras, la mayoría de las cuales
nunca fueron aprobadas—, pero el Senado no logró reestablecerse en
ese entonces, sino hasta después de su muerte, en 1874, durante la
presidencia de Lerdo de Tejada. De cualquier forma, la estabilidad
no se alcanzó con Lerdo ni se debió a la aparición de este Congreso
bicameral, sino al despliegue de las instituciones informales de con-
trol político que se desarrollaron posteriormente. El orden formal tu-
vo que ser sustituido por un arreglo real que simulaba el cumpli-
miento de las leyes. Hubo de ocurrir, antes, una rebelión más.
27
5. Por fin, un orden nacional
Juárez había logrado, no sin dificultades, su reelección en 1871, y Fortalecimiento

a su muerte se hizo con la presidencia, sin sobresaltos constituciona- de la
les, su hombre más cercano, Sebastián Lerdo de Tejada. Pero muchos informalidad
de los hombres que habían hecho la guerra de Reforma y habían triun-
fado contra la intervención francesa no estaban satisfechos con esos
gobiernos de abogados que no habían combatido con las armas en
la mano, y Porfirio Díaz se fue convirtiendo en el líder de aquéllos.
Cuando al final del mandato legal de Lerdo, la Constitución vol-
vió a fracasar —en tanto marco de reglas para definir la sucesión—,
Porfirio Díaz tomó el poder como cabeza de una coalición de caudi-
llos locales que había peleado en la guerra de intervención y que no
estaba dispuesta a someterse a procesos electorales, a sabiendas de
que eran fraudulentos, para ocupar el gobierno. Sin embargo, sólo en
nombre de la Constitución de 1857, sacralizada pues en su nombre
se habían peleado las dos guerras de las que había surgido su domi-
nio, se podía ejercer el poder. La clave de Díaz fue la capacidad de
combinar sutilmente una apariencia de cumplimiento de la ley con el
ejercicio de su arbitrio a la hora de actuar.
Porfirio Díaz perfeccionó la manera de hacer las cosas con Desarrollo
la que Juárez había logrado la estabilidad después de la derrota de legislativo
Maximiliano, en 1867. Al principio actuó como primus inter pares,
árbitro de sus iguales; luego resolvió su sucesión en 1880 a favor de su
compadre, Manuel González, pero la fórmula no funcionó y en 1884
volvió a la presidencia convirtiéndose —hasta su decrepitud— en el
hombre necesario. Durante su régimen, las reglas formales no sólo
mantuvieron su vigencia; tuvieron, además, un desarrollo considera-
ble, como se constata cuando se revisa el complejo conjunto de leyes y
reglamentos emitidos tanto por el Legislativo como por el Ejecutivo.
De igual manera, se constituyó una burocracia nacional cada vez más
grande, por fin articulada, para administrar el creciente cuerpo jurí-
dico que emanaba de los órganos constitucionales de poder. Había
jueces de diverso orden, locales y federales, y sus cortes actuaban en
los litigios. Se celebraban puntualmente elecciones y se instalaban
en las fechas señaladas, con la mayor solemnidad cívica, las Cámaras,
los ayuntamientos y los gobiernos. Y, sin embargo, todo era un mon-
taje, una ficción aceptada.
Negociación No es que las leyes no sirvieran para nada. Por el contrario,

de lealtades: eran muy útiles, pues eran el marco para la negociación. Todos nego-
ciaban su desobediencia, es decir, buscaban la protección política
para no cumplir las leyes o para que su aplicación los beneficiara.
Era una cuestión de grado: los más poderosos podían pasar por enci-
ma de la ley siempre y cuando lograran la aquiescencia de los polí
ticos; los menos ricos o los que tenían menor capacidad de chantaje
con la rebeldía de sus seguidores, tenían un margen menor; los más
pobres y desorganizados, o los enemigos, los rebeldes, los irreducti-
bles, a ellos sí se les aplicaba textualmente y con crudeza, incluso con
exceso, la ley. Se trataba de un complejo sistema de justicia, usado
arbitrariamente, y del cual sacaban provecho los políticos y buró-
cratas. Los cargos públicos eran parcelas de dominio que podían ser
libremente explotadas siempre y cuando se mantuviera la disciplina
política y se aceptara la intervención final de Díaz, en la cúspide
de una pirámide de lealtades. El orden y la paz alcanzados a tra-
vés de este sistema de reparto de los beneficios de pertenecer a la
organización estatal, generó un clima adecuado para el desempeño
económico, pero sólo de aquellos que tenían capacidad de obtener la
protección política.
-Concentración Así, las condiciones para hacer riqueza dependían de la manera
de la riqueza en la que se negociara con el poder político. No había certidumbres
generales, basadas en tribunales independientes, ni incentivos para
dedicarse con seguridad al comercio o a la industria a partir de un
pequeño capital. Los derechos de propiedad eran inciertos, pues las
leyes de Reforma habían puesto en situación de semilegalidad a una
infinidad de tierras de los pueblos y las comunidades —convertidas
en pasto de la especulación y abuso—, y habían puesto en el mercado
las extensas posesiones de la Iglesia, pero ni remotamente habían si-
do aplicadas en rigor. Finalmente, como lo señaló el economista John
Coatsworth, todo se resumió a los vínculos de parentesco, influencia
política o prestigio familiar que tuvieran los empresarios. De ello
dependía la ventaja o la desventaja frente a las políticas intervencio-
nistas y arbitrarias del medio institucional.
-Exclusión La complicidad entre los políticos y los más ricos dejaba al
margen de la prosperidad a buena parte de la población, sobre todo
a los campesinos y a los pueblos indios, la mayoría demográfica de
entonces. Los incluidos en las redes de complicidad y reciprocidad
política siempre tenían la posibilidad de sacar ventaja, desde los ca-
ciques indios hasta los grandes hacendados o los empresarios capi
talistas; la distribución de la riqueza dependía del nivel de conexión
con la tupida red de beneficiarios del reparto de parcelas de poder es-
tatal que podían ser utilizadas en beneficio propio.
Por fin, un orden nacional 29
La estructura republicana y federal de la Constitución permitía -Dinámica

la existencia de una gran cantidad de cargos de elección a repartir, los pre-electoral
cuales se distribuían de acuerdo a complejas reglas de lealtad, com-
binadas con dosis de rebeldía. Cuando se acercaban las elecciones, por
ejemplo, comenzaba la agitación. Los aspirantes acusaban al goberna-
dor del Estado de corrupto o de beneficiar sólo a sus validos. Se hacían
campañas hasta el momento en que se tomaba la decisión de las candi-
daturas oficiales. En ocasiones, los excluidos seguían adelante y recla-
maban fraude electoral. Porfirio Díaz observaba desde Chapultepec
todo el proceso y solo murmuraba: “esos pollos quieren su maiz”.
Y el maiz se repartía entre la tupida red de intermediarios que -Redes
controlaban redes de clientelas. Las Cámaras del Congreso servían de intermediación
para retirar con honor a los políticos molestos, para incorporar a los política
jóvenes inquietos, como premio a lealtades antiguas y como espacio
para la negociación entre las autoridades locales y el gobierno central;
servían, también, para incluir en la escala de jerarquías a una parte del
empresariado político que de otra manera quedaría fuera del reparto
de parcelas de poder. En la elaboración de las candidaturas se medían
las sensibilidades locales y se compensaba a las distintas fuerzas.
Las siete secretarías de Estado que Porfirio Díaz creó por de- -Modernización
creto (de Relaciones Exteriores; de Gobernación; de Hacienda, Cré- administrativa
dito Público y Comercio; de Comunicaciones y Obras Públicas; de
Justicia e Instrucción Pública, de Fomento y de Guerra y Marina)
se constituyeron como espacios de intermediación política y reparto
de empleo público. La administración pública porfiriana combinó vir-
tuosamente una cúpula intelectual modernizadora con un sistema de
clientelas políticas, de compra de lealtades con poca o nula profesio-
nalización.
La administración pública ha sido, desde entonces un sistema Vicios de la
de reparto, donde lo que se premia es la lealtad, la disciplina política, administración
no el conocimiento técnico ni las habilidades profesionales, aunque pública
éstas tengan algún precio. Y con una enorme tolerancia para el ejer-
cicio privado del poder, con las correspondientes implicaciones de
beneficio personal del cargo y corrupción. Un puesto en la admi
nistración pública, ya fuera local o federal, era una parcela para
hacer negocios personales; también para hacer política, siempre y
cuando se tuviera alguna clientela a la que se le pudiera mantener a
sueldo, aunque fuera miserable.
Se tenían también para repartir cargos en los ayuntamientos,
las diputaciones locales, los juzgados y ministerios públicos y demás,
otorgados de manera más o menos arbitraria en cascada a partir de
la Presidencia de la República. Los salarios podían no ser muy altos,
pero siempre quedaba la posibilidad de sacar provecho de la pequeña
parcela de autoridad estatal. Así se satisfizo la proverbial empleomanía,

como la llamaría Ralph Roeder, de la sociedad mexicana del siglo xix
—herencia del sistema de incentivos de las instituciones españolas—,
en la que el pueblo vivía patológicamente a expensas del gobierno.
Equilibrio Ésas eran las reglas del juego con las que se podía mantener la
porfiriano paz. Los gobernadores de los estados eran los nudos del pacto polí-
tico. Eran dueños y señores de lo que hicieran con la Hacienda pú-
blica en su territorio, siempre y cuando no atentaran contra la paz
ni se excedieran en arbitrariedad. Díaz se reservaba la posibilidad de
relevar pacíficamente del poder a un gobernador incómodo a través
de una honrosa jubilación en el Senado, una misión diplomática o un
cargo en la Suprema Corte de Justicia (scj), cuando no los nominaba
para su propio gabinete.
Para mantener la ficción, era indispensable que las elecciones
no fueran más que una simulación. Con el control electoral se garan-
tizaba la disciplina de los legisladores. Así, el Congreso, aunque sus
Cámaras servían como espacio de representación oligárquica, era más
un cuerpo de colaboradores del Ejecutivo que un poder autónomo.
De esta manera se superaban los obstáculos a la gobernación implíci-
tos en el diseño constitucional, sobre todo los que implicaban un con-
flicto potencial entre Ejecutivo y Legislativo. El arreglo informal se
imponía al orden jurídico.
Patrimonialismo Las leyes de Reforma se convirtieron en un instrumento estu-
pendo al servicio del arreglo patrimonialista, pues permitían un repar-
to discrecional de la propiedad a favor de la coalición estatal. La oli-
garquía se entremezclaba con los señores del poder económico en un
arreglo de complicidades. La sociedad dual, mientras tanto, la que
dividía —y divide— al país entre los incluidos y los marginados, se
reproducía y acentuaba.
Política científica El elemento de cohesión del régimen, el cemento que le daba
solidez, era el conjunto memético de la sociedad mexicana, que
reproducía las relaciones de jerarquía, reciprocidad y lealtad esta-
blecidas durante la Colonia. Sin embargo, entre las élites el arreglo
se justificaba a partir de la idea positivista de progreso, que sólo se
lograría a partir de la superación de las etapas religiosas y metafí-
sicas de la humanidad, para llegar al estadio científico de la evolu-
ción social. Una nueva generación de intelectuales había llegado al
poder y se erigía en crítica de la generación liberal de la Reforma;
desde su perspectiva sólo un mando fuerte era capaz de impulsar
las transformaciones necesarias para completar el proceso civiliza-
dor. En países como México, decía Justo Sierra, cabeza política del
grupo, “los gobiernos débiles no son más que síntomas de muerte”.
El Porfiriato fue la materialización de su proyecto. El arreglo duró
hasta que Díaz envejeció. Y entonces vino otra etapa convulsa, una
auténtica revolución.
33
6. La Revolución pone sus reglas
Cuando Díaz envejeció el arreglo comenzó a chirriar. La pieza central Inercias

del engranaje estaba a punto de faltar y no estaba resuelto cómo se institucionales
le iba a sustituir. Don Porfirio era el primero en saberlo y se lo dijo a
un periodista estadounidense: al cumplir 80 años se retiraría. Pero no
era tan fácil sustituir al hombre necesario. De nuevo, las reglas for-
males demostraron su ineficacia para resolver la sucesión en el poder,
uno de los puntos más endebles del orden legal.
Díaz abrió la contienda por su sucesión y, con ella, enfrentó a Sucesión
parte del viejo ejército y la burocracia con los científicos —los tecnó- presidencial
cratas positivistas—, aliados de los más ricos. Los primeros estaban
encabezados por Bernardo Reyes, gobernador de Nuevo León; los
segundos apostaban por el secretario de Hacienda, José Yves Liman-
tour. Reyes logró crear una red nacional de apoyo, pero no contaba
con el favor de Díaz, inclinado por su ministro de Hacienda. Al final,
el Presidente temió la fractura del régimen y decidió continuar en el
poder. Sin embargo, el liderazgo emergente salió de donde menos se
lo esperaban y fructificó en el terreno de las capas medias, educadas
en las instituciones del propio Porfiriato, que reclamaban espacios en
una organización estatal herrumbrosa, envejecida y con esclerosis
en sus mecanismos de circulación, tan exitosos durante el apogeo
del régimen.
Francisco Madero, un joven abogado, hijo de una prominen-
te familia del oligopolio de la riqueza, con recursos para hacer su cam-
paña, logró atraer la simpatía de una red de funcionarios menores,
profesores y capas medias urbanas, parte de la cual se había tejido pri-
mero en torno a Bernardo Reyes. Madero hizo campaña y tras de sí
fue dejando clubes antireeleccionistas. El reto estaba planteado. La
siguiente elección se celebró como siempre, ritual sin sentido; pero
Madero no era un reto menor: tenía el dinero familiar y articuló una
red, si no nacional, sí bastante amplia, con lo cual pudo plantear los
términos de una sucesión violenta, como la que el propio Díaz había
protagonizado. No obstante, en esta ocasión el derrumbe de la orga-
nización estatal resultó completo, casi hasta los cimientos: la Revo-
lución mexicana. Una década de violencia continua y otra más de
enfrentamientos puntuales y violencia soterrada pasarían antes de que
se pudiera llegar a un nuevo arreglo estatal estable.
Díaz entendió perfectamente de qué se trataba y se fue al exi-

lio dorado a París, y con él se exiliaron los científicos. Con sorna se
despidió: “ahí les dejo al tigre”, dicen que dijo. Murió en paz cuatro
años después.
Elección Madero puso en manos de su red de leales la celebración de
de Madero las elecciones, con libertad en el reparto de poder local, y arrasó en la
presidencial. El ejército había aceptado la retirada del caudillo Díaz,
pero las ambiciones de control no estaban resueltas. Incluso había pre-
tensiones de sucesión semidinástica, encabezadas por el sobrino de
don Porfirio, Félix Díaz. Al principio se mantuvo el acuerdo con el
que se había alcanzado la paz y el orden formal comenzó a operar.
La Constitución recuperó, durante un breve periodo, su vigencia
real, en lugar de la ficción mantenida durante el Porfiriato, donde
sólo se le observaba formalmente, y se intentó construir un reparto
de poder de acuerdo al régimen presidencial del diseño de 1857.
Pero nuevamente afloró el viejo conflicto, aquél que había derribado
a Iturbide, el que Juárez y Díaz habían resuelto con la instituciona-
lización del simulacro electoral: el enfrentamiento entre el Ejecutivo
y el Legislativo.
Oposición La elección de 1912, en lugar de fortalecer a Madero, lo dejó
legislativa frente a un Congreso en el cuál no tenía mayoría, con una enorme plu-
ralidad, pero sin mecanismos para construir coaliciones estables. Sólo
se había renovado la Cámara de Diputados y la mitad del Senado,
pero eso fue suficiente para convertir al Congreso en un espacio ingo-
bernable, aunque de amplia representación; la más plural de la historia
de México. La mayoría de los partidos políticos, que surgieron como
hongos, estuvo en la Cámara: el Partido Constitucional Progresista o
renovador, el Liberal y el Católico; a ellos se sumaban los diputados
llamados independientes. El grupo más numeroso era el renovador,
partidario de Madero pero con ansias reformadoras mayores que las
del Presidente. El Congreso en su conjunto se convirtió en un órgano
opositor al régimen, pues en el Senado prevalecían aún los porfiristas.
Madero, de por sí débil, sin ascendiente real sobre el ejército, con re-
vueltas de sus antiguas tropas y con Emiliano Zapata en su Revolu-
ción, sufrió además un debilitamiento por su enfrentamiento con el
Legislativo.
Casi nadie en el Congreso rompió una lanza por Madero
cuando Victoriano Huerta le dio el cuartelazo y lo obligó a presentar
su renuncia; los legisladores la aceptaron de inmediato y le dieron
legalidad constitucional, que no legitimidad, a Huerta; sólo unos
cuantos votaron en contra. Poco después, el propio Huerta acabó
enfrentado al Congreso y acabó por clausurarlo, como Iturbide en
su tiempo.
La Revolución pone sus reglas 35
Fueron los poderes locales, que habían tomado el control con

Madero, sobre todo en el Norte del país, los que resistieron al intento
pretendidamente restaurador de Huerta y el ejército, que empezó a
resquebrajarse —sin liderazgo, y con envejecidos oficiales sin ganas
de pelear— en cuanto hubo de presentar batalla.
La Constitución había fracasado nuevamente: no servía para Nuevo
darle solidez y eficacia al Estado. De nuevo el país se enzarzó en una orden estatal
contienda por la conformación de una organización estatal eficaz. Ve-
nustiano Carranza, desde el principio, planteó que debería contarse
además con la legitimidad de la Constitución. De nuevo, como en la
época de Juárez, la carta de 1857 era usada como símbolo para re-
clamar respaldo social. Un símbolo ideal que sería virtuoso en cuanto
pudiera ser puesto en práctica real.
La guerra civil decantó a la nueva organización estatal. Una
vez más, la diversidad nacional había irrumpido en la política y de
nuevo el Estado debió convertirse en el eje central de la reestructura-
ción de la sociedad. Ocuparlo era crucial para formalizar el dominio,
aunque no bastó esta vez con que una fracción controlara la orga-
nización del Estado, se legitimara formalmente con una Constitu-
ción y distribuyera rentas y puestos. Hubo además que garantizar un
mecanismo de sucesión y de circulación que ampliara la inclusión de
sucesivas generaciones, mientras las organizaciones de masas, naci-
das en los años inmediatos a la Revolución, también reclamaron su
tajada en el reparto.
La coalición triunfadora representaba, en buena medida, a esa
sociedad emergente que había nacido al amparo del crecimiento eco-
nómico y el despliegue pedagógico de los años de estabilidad porfiria-
nos. Se consideraban a sí mismos como ciudadanos en armas, pero
para consolidar su poder tenían que satisfacer las demandas de la
enorme diversidad social movilizada. Cuando Carranza propuso que
la tarea del Constituyente sería únicamente la de reformar la Cons-
titución de 1857, los diputados, entre los cuales sólo estaban repre-
sentados los del bando triunfador —nada de porfiristas, pero tam-
poco zapatistas ni villistas—, fueron más allá y elaboraron un nuevo
texto constitucional, en 1917.
Como su antecesora y modelo, la liberal de 1857, la nueva Constitución
Constitución era resultado no de un consenso nacional que abarcara de 1917
a la diversidad social, sino de la facción triunfante en una guerra civil.
Una vez más, el texto legal se le presentaba a la sociedad como la ley
de los vencedores. Y de nuevo, la distancia entre las reglas reales y las
formales se convertiría en el terreno de la negociación.
Para los efectos de esta historia, dos aspectos de la Constitu-
ción de 1917 tienen relevancia, más allá de la consabida historia de
la inclusión de los derechos sociales de educación, acceso a la tierra

o garantías laborales. Uno es el que se refiere al régimen político. La
Constitución de 1917 pretendió enmendar los principales errores de
Redistribución la de 1857. El proyecto de Carranza quería impedir lo que ocurrió
de poderes con la Constitución anterior, que otorgaba menos facultades al Pre-
sidente con respecto al Congreso, lo cual había dado como resultado
que el Ejecutivo meramente simulase el cumplimiento de la ley para
poder gobernar, como en el caso de la dictadura porfirista. Esa era
la preocupación central de Carranza en su proyecto de reforma, aun-
que su perspectiva era la de una concepción clásica de la división
de poderes en cuanto a sistema de pesos y contrapesos, al estilo de
Estados Unidos. Por ello argumentó sobre la necesidad de limitar las
funciones del Legislativo a fin de impedir que estorbara la marcha de
los otros dos poderes, y habló de la necesidad de un gobierno fuerte,
que no despótico, y para ello consideró necesario elegirlo de manera
directa, sin posibilidad de reelección.
Fracaso El resultado final no resolvió el conflicto potencial entre Eje-
del orden cutivo y Legislativo presente en todo diseño presidencialista, pues de
institucional nuevo careció de mecanismos para garantizar la formación de coali-
ciones políticas relativamente estables a partir de reglas formales. El
fantasma de 1824 reapareció y el orden formal pronto volvió a fraca-
sar, como había ocurrido durante el siglo xix con las sucesivas Cons-
tituciones. Para poder gobernar, los caudillos fueron suplantándolo
progresivamente, hasta llegar a la forma clásica del presidencialis-
mo priísta, por un arreglo informal que resolvió de manera autoritaria
lo que la separación entre Ejecutivo y Legislativo no podía procesar.
El otro aspecto relevante para la historia de las instituciones
—en el marco de la Constitución del 17— es el de los derechos de
propiedad. Además de intentar fortalecer al Presidente frente al Con-
greso, los constituyentes dotaron al jefe del Ejecutivo de un enorme
poder que le permitiría intervenir en la economía, a través de los ar-
tículos 27 y 123. El primero de ellos es el que establece los derechos
de propiedad, función central del Estado.
Derechos En el artículo 27, la Constitución del 17 intentaba acercarse
colectivos a la realidad del país con el reconocimiento de los derechos parti-
culares de las comunidades, frente al principio liberal de propiedad
individual de la Constitución de 1857 y de las leyes de Reforma. La
igualación teórica del liberalismo había fracasado y el Estado reto-
maba la tutela de las identidades colectivas y de sus derechos, como
en los tiempos de la Corona española. Zapata peleaba en contra de
las leyes de Reforma y la desamortización puesta en marcha durante
el régimen de Díaz. La nueva Constitución debía plantear las solu-
ciones a las demandas agrarias que surgían por todo el país. Así,
Carranza quedó facultado para llevar a la práctica la nueva reforma,
La Revolución pone sus reglas 37
la agraria, para repartir los latifundios y acabar con la concentración

extrema de la tierra; pero no sólo eso, también se le dio la facultad de
intervenir en la economía de manera casi arbitraria por medio de las
expropiaciones o nacionalizaciones.
Esta concepción de la propiedad se convertiría en fuente de
nuevas incertidumbres, ya que en la Constitución de 1917 el equili-
brio entre los derechos individuales y los sociales no quedó estable-
cido claramente, sino que fue dejado a la facultad discrecional del
Presidente, lo que generó una tensión latente.
Es precisamente en el terreno de los derechos de propiedad Nuevo pacto
donde la presidencia diseñada por el Constituyente del 17 adquiere informal
más fuerza; la discrecionalidad amparada por el orden legal marcó,
durante las siguientes décadas, la relación del poder político con el
económico. El presidente era el intérprete final del interés colectivo
y de lo bueno para la Nación. El Estado era la única fuente de la
propiedad. La capacidad de intervención del Estado en la economía
quedaba establecida en manos del presidente de la República.
La Constitución no fue suficiente para estabilizar al régimen y
permitir el control de la nueva organización estatal sobre el territorio.
Habría que hacer, además, un nuevo pacto político extra constitucio-
nal, paralelo, plagado de reglas informales y prácticas instituciona-
lizadas. Pasarían todavía dos décadas antes de que el nuevo arreglo
alcanzara un equilibrio duradero.
39
7. Y nació el nuevo régimen
La Constitución de 1917 no fue más eficaz que sus antecesoras para Crisis de sucesión
resolver las recurrentes crisis de sucesión. Carranza fue asesinado
cuando intentó decidir su propio relevo a favor de un ingeniero
prácticamente desconocido, Ignacio Bonillas. El poder tenía dueños.
Los ciudadanos en armas eran los que controlaban el territorio y
siguieron —como en 1876 los caudillos liberales a Porfirio Díaz—
al nuevo hombre necesario para resolver sus disputas con acepta-
ción general: Álvaro Obregón, quien se hizo de la presidencia con
las armas en la mano, aunque siguió con la tradición de legitimar su
ascenso a través de la elección.
El nuevo caudillo había llegado al frente de una coalición com- Coalición
pleja, que de inmediato reflejó su diversidad en el Congreso. Había obregonista
pactado con los zapatistas —quienes, muerto Zapata, se habían
organizado en el Partido Nacional Agrarista (pna)—; lo apoyó tam-
bién la Confederación Regional Obrera Mexicana (crom) y su Par-
tido Laborista, los nacientes Cooperatistas y, sobre todo, el Partido
Liberal Constitucionalista (plc), que él mismo había contribuido a
formar y que se convirtió en la fuerza principal en el Legislativo. De
esa manera, se podía suponer fácil el gobierno. Y sin embargo no fue
así. El conflicto de siempre emergió casi de inmediato.
Obregón intentó, desde la campaña electoral, colocarse por
encima de todas las fuerzas que lo apoyaban. Él era un caudillo, no un
hombre de partido. Una vez en la presidencia, fue claro que a pesar de
sus pretensiones de aparecer por encima de las organizaciones que lo
respaldaron en los comicios, no podía sustraerse de su influjo. Particu-
larmente, tuvo que cederles espacios en el propio gabinete presiden-
cial. El plc recibió tres de las seis secretarías de Estado. Sin embargo,
las diferencias entre el Presidente y el plc se fueron ahondando en el
curso de 1921; para empezar, la mayoría parlamentaria no estaba
dispuesta a aprobar automáticamente el presupuesto de egresos de
la Federación. Así que le redujeron varios ramos fundamentales para
su proyecto político, entre ellos el educativo. La oposición del plc si-
guió una constante: impedir el fortalecimiento del Presidente.
El enfrentamiento, que tuvo un momento notable cuando el Subordinación
plc propuso un sistema parlamentario para sustituir al presidencia- de las normas
lismo constitucional, sólo pudo ser resuelto a través de maniobras
políticas poco apegadas a derecho, que incluyeron el soborno de
diputados del plc —si no había general que aguantara un cañonazo

de 50 mil pesos, según decía el propio Obregón, los diputados caían
con disparos de tres y cinco mil— y el respaldo económico a los par-
tidos enemigos del plc, el pna y el Cooperatista. Al final, Obregón
pudo eliminar la mayoría del plc, pero el conflicto demostró que la
supuesta fortaleza presidencial que la Constitución intentó promo-
ver no era posible a través de mecanismos legales y democráticos. El
caudillo se impuso y las prácticas demostraron mayor eficacia que
las normas. La práctica del soborno, “el riego”, como se le conoció
entonces, fue el recurso que evitó el conflicto entre Ejecutivo y Legis-
lativo durante aquella década, hasta el pacto político de 1929.
La sucesión de Obregón tampoco pudo resolverse de acuerdo
a la Constitución por medio de elecciones libres. Un nuevo levanta-
miento armado, con la participación de la mayor parte de la oficiali-
dad del ejército, retó la decisión presidencial de que el sucesor fuera
Plutarco Elías Calles.
Continuidades Al igual que sus antecesores del Porfiriato, los nuevos hombres
fuertes administraban su parcela de Estado como su patrimonio y la
utilizaban tanto para gestionar los intereses de sus clientelas como
para aumentar su riqueza personal. La moral pública no se había
modificado, seguía teniendo las improntas heredadas y se reproducía
autónomamente, a pesar del terremoto revolucionario. La persisten-
cia de los memes.
Cada región tenía su hombre fuerte, quien imponía su voluntad
a través de la fuerza. Sin embargo, la propia debilidad de la autori-
dad nacional hizo que no siempre esos liderazgos fueran ¿cuestio-
nados?. Por el contrario, la contienda política era aguda. Obregón
y Calles sirvieron como árbitros de las disputas, como Porfirio Díaz
en su tiempo.
Los caudillos y sus correspondientes redes de lealtades eran,
durante la tercera década del siglo, los principales actores de la polí-
tica. Sin embargo, su fuerza debía basarse en el apoyo de las masas
que habían hecho la Revolución. Nuevos actores emergían y modi-
ficaban el espectro político, mientras las organizaciones sindicales o
de solicitantes de tierra se abrieron espacio como coprotagonistas de
la nueva etapa; la Revolución se había convertido en un símbolo del
arribo de las masas a la política. Tanto Obregón como Calles exten-
dieron los lazos de control político sobre los intereses de las masas
agrarias y urbanas.
Levantamientos Las reglas del juego no estaban aún suficientemente claras: la
perspectiva del futuro político de los que obtenían resultados adver-
sos era ambigua, si no es que muy limitada; asimismo, muchas nego-
ciaciones políticas estaban supeditadas al recurso de la violencia, ya
que algunos hombres aún estaban en pie de guerra y conservaban las
Y nació el nuevo régimen 41
estructuras de jerarquía y lealtad de los tiempos revolucionarios. A su

vez, el esquema de protesta política que los caudillos encontraron co-
tidianamente fue el levantamiento. La rebelión fue la práctica con la
cual se desaprobaba —desde la promulgación de la Constitución—
cada designación a la sucesión presidencial. No obstante, la única vez
que esta mecánica tuvo éxito para revertir una decisión presidencial
fue en 1920.
Como en los viejos tiempos del siglo xix, las elecciones vol-
vieron a ser ficciones que reflejaban sólo correlaciones entre redes de
lealtades y zonas de ejercicio real del poder por parte de los interme-
diarios. El pluripartidismo aparente que se desarrolló entonces no fue
más que la fachada moderna para un conjunto de prácticas bastan-
te probadas por la experiencia de los políticos. En cada estado de la
República aparecieron varios partidos, con alguno dominante, expre-
sión de la fuerza personal de un árbitro político local.
La reelección de Obregón fue la salida a una sucesión imposi- Caudillos e
ble de definir entre los caudillos de segundo nivel y que estuvo marca- inestabilidad
da por asesinatos y nuevos conatos de rebelión. El patrón institucional
parecía repetirse: como en 1884, sólo el caudillo mayor era garante fia-
ble de los pactos: Obregón se encaminaba a ser el nuevo don Porfirio,
y su asesinato, recién reelegido en 1928, rompió los frágiles equilibrios
hasta entonces tejidos; ante la falta de una de las figuras que podían
dar cohesión a las diversas facciones de origen revolucionario, se ini-
ció otro periodo de fuerte crisis que agudizó de nuevo la lucha política
hasta los límites de la confrontación civil. Se abrió entonces, como
única posibilidad para recuperar la estabilidad, un juego de cambio
institucional del que surgirían las nuevas reglas de reparto del poder
que el saliente presidente Calles pudo encabezar; él había entendido
claramente el problema de fondo, y el día de su último informe de
gobierno expuso la fórmula que, a su entender, habría de contribuir
a estabilizar el sistema. Desde su perspectiva había que “orientar de-
finitivamente la política del país por rumbos de una verdadera vida
institucional, procurando pasar, de una vez por todas, de la condición
histórica del país de un hombre a la de una nación de instituciones
y leyes”.
Entre julio de 1928 y marzo de 1929, la familia revolucionaria Fundación
vivió un tenso litigio por el control del poder que se resolvió con un del PNR
oportuno acuerdo de élites, del cual surgió el Partido Nacional Revo-
lucionario (pnr), el cual sería la primera forma de partido oficial, y
cuyo nacimiento supuso la creación de unas reglas del juego cruciales
para la consolidación del nuevo régimen. A pesar de que Calles había
instado en su último informe a la organización de un partido conser-
vador que compitiera pacíficamente con su contraparte revolucio
naria, desde muy pronto quedó claro que los excluidos del pacto fun-
dador del pnr quedarían marginados del poder, prácticamente fuera

de la política. El partido quedó constituido, finalmente, como un marco
para dirimir las disputas por el poder y los actores excluidos no con-
taron con vías alternativas para acceder a él, ya que el papel que hasta
entonces habían jugado las elecciones no se modificó. Claro está que
la creación del pnr no solucionó la cuestión del acatamiento de la ley
como marco de las relaciones políticas, pero sí generó un conjunto de
reglas aceptadas por los actores incluidos para resolver sus conflictos
sin recurrir a la violencia.
Partido El pacto entre los políticos que se habían hecho con el control
incluyente local del país como resultado de la Revolución resultó exitoso en pri-
mer término porque fue ampliamente inclusivo. El pnr surgió como
una confederación en la cual sobrevivieron, por un breve periodo, los
partidos locales, expresiones formales de las redes de reciprocidad y
dominio establecidas por los hombres necesarios. Fuera del nuevo
pacto político quedaron los grupos conservadores vinculados a la
Iglesia y los que no habían aceptado las reglas de la familia revo
lucionaria.
El partido se convirtió en símbolo de inclusión política; sin
embargo, Calles siguió actuando como árbitro final de las disputas,
aunque desde las sombras, sin cargo formal alguno. No fue hasta
1935 —cuando Lázaro Cárdenas rompió con su tutela— que la
forma clásica del arreglo institucional informal de lo que sería pri-
mero el Partido de la Revolución Mexicana (prm y después Partido
Revolucionario Institucional (pri) comenzó a tomar forma.
Ajustes Poco después de la creación del pnr, en 1933, después de la
institucionales: caída del primer Presidente elegido con las reglas del pacto político,
se dieron dos ajustes especialmente importantes en el incipiente arre-
glo institucional. Uno, en las reglas formales; el otro, en las reglas del
partido. Los dos tendentes a centralizar el control.
-No reelección El cambio constitucional —formal— fue la institución de la no
reelección; absoluta para el Presidente y los gobernadores, disconti-
nua para los legisladores y los ayuntamientos. La no reelección de la
consigna de Madero se refería exclusivamente al Presidente, y si bien
quedó en la Constitución original, había sido reformada para el regre-
so de Obregón, cuando también se había ampliado el mandato a seis
años. Ahora se prohibía absolutamente para el presidente, en cual-
quier caso, y se extendía a los gobernadores de los estados. En cuanto
a los diputados federales, los senadores, los diputados locales y los
alcaldes, sólo podrían volver a buscar el mismo encargo después de
un periodo.
En cuanto al partido, se decidió la desaparición de los partidos
locales confederados en el pacto de 1929, para centralizar la estruc-
tura del pnr y dejar en la cúspide de la organización —entonces el
Y nació el nuevo régimen 43
caudillo, después el presidente de la República— la decisión final de -Centralización

las candidaturas, incluso de las locales, con base en un sistema de sub- del poder
sidiariedad piramidal de las lealtades: cuando un gobernador podía
resolver el conflicto, no intervenía el Presidente.
Fueron estas nuevas reglas del juego las que lograron la estabi- Bases de la
lidad y evitaron el conflicto recurrente entre Ejecutivo y Legislativo y estabilidad
le quitaron, además, el dominio a los caudillos locales. Como las elec-
ciones no eran libres, sino que eran sólo la ficción legitimadora del
dominio del pnr, para los políticos con pretensiones de futuro la estra-
tegia dominante consistía en mantener la disciplina y la lealtad, para
garantizar su continuidad. Ya que el que repartía el juego era el presi-
dente de la República, un diputado que no podía reelegirse sabía que
más le valía aceptar toda iniciativa presidencial si quería contar con
empleo en la siguiente ronda, cuando podía aspirar a ser alcalde, tal
vez senador o, si había descollado en su apoyo al jefe máximo Calles
o al Presidente, podría pretender el gobierno de su estado. Se institu-
cionalizó una suerte de juego de las sillas, donde el que decidía quién
se sentaba en cada ronda era el líder del partido, encarnado a partir de
1935 en el presidente de la República en turno.
45
8. La época clásica del PRI
Para acabar con el poder detrás del trono que Plutarco Elías Calles Declive de Calles
ejercía como árbitro general de los conflictos políticos, Lázaro Cár-
denas contó con el cambio que la crisis económica de 29 y el pacto
político habían generado en el sindicalismo. La Confederación Regio-
nal Obrera Mexicana (crom), aliada de Calles durante su gobierno,
había sido excluida de la creación del partido, en buena medida por
su resistencia a Obregón, por lo que incluso su dirigente, Luis Napo-
león Morones, fue señalado en los mentideros como culpable del ase-
sinato de Obregón; la crisis económica, además, la había dividido.
También estaban los sindicatos nacionales de industria —electricis-
tas, mineros, ferrocarrileros y, en ciernes, los petroleros— con fuerza
movilizadora.
Al llegar a la presidencia, Cárdenas actuó con tolerancia frente Creación
a las huelgas y se puso del lado de las demandas de los trabajadores; del PRM
Calles lo criticó públicamente pero, ante la movilización de los sin-
dicatos en apoyo al régimen, se fue del país. El presidente de la Repú-
blica recuperó la capacidad de arbitraje final de los conflictos: los
sindicatos le habían dado una nueva autonomía, que le había permi-
tido sacudirse el arbitraje del caudillo; por ello, en 1938 se reformó
al partido para incluir a los sindicatos y a la organización campesina,
de tal modo que, a partir de entonces, el pnr se transformó en el Par-
tido de la Revolución Mexicana (prm), y los operadores de la obe-
diencia de las masas obreras y campesinas pasaron a formar parte del
personal político de la coalición de poder.
La inclusión política de los dirigentes sindicales se basó, desde Control
luego, en una mezcla de reglas formales —como la titularidad perma- corporativo
nente de los contratos colectivos o la llamada cláusula de exclusión,
que permitía quitar el trabajo a los opositores a las dirigencias sindi-
cales— con otras derivadas del nuevo pacto de 1938. La legislación
laboral y la capacidad arbitral de la administración pública le dieron a
los dirigentes obreros leales el reconocimiento exclusivo como repre-
sentantes de sus agremiados. Con la titularidad permanente de los
contratos colectivos o la exclusión de la fuente de trabajo de los disi-
dentes, las reglas formales protegieron a las dirigencias oficialistas
frente a cualquier forma de competencia. Incluso, en casos extremos,
se utilizó la fuerza para silenciar movimientos de oposición, lo que le
dio un control incuestionable a las organizaciones incorporadas al

prm, que en 1946 devino en pri.
Ejemplo: Los dirigentes sindicales, además, consiguieron que se les con-
el magisterio cedieran espacios de decisión de la administración pública en sus ám-
bitos de influencia —tajadas jugosas de presupuesto a cambio de su
lealtad política— como su participación en la gestión de la seguri
dad social o, destacadamente, en la gestión del sistema educativo. Es-
te último es un buen ejemplo de cómo se dio la institucionalización
corporativa. A partir de la fundación del Sindicato Nacional de Tra-
bajadores de la Educación (snte), en 1943, se fueron trasladando
gradualmente facultades de decisión sobre las plazas y la carrera de
los maestros de la administración pública al sindicato, hasta que lo
sustancial quedó bajo el control de los líderes, convertidos en los au-
ténticos patrones de los profesores, reducidos a meras clientelas. El
resultado de ese arreglo institucionalizado ha sido un sistema de incen-
tivos deformado donde lo que paga es la lealtad sindical y política a
los dirigentes, ya que de ello depende tanto el ingreso como el ascenso,
mientras que no cuentan los méritos académicos y profesionales. Las
instituciones del corporativismo lograron la relativa tranquilidad polí-
tica de los maestros pero aniquilaron la calidad del sistema educativo,
en un claro caso de ineficiencia distributiva. Los beneficios de este
arreglo sindical no fueron, desde luego, para los trabajadores.
Desarrollo Con el control político de los sindicatos se logró también sub-
industrial sidiar el desarrollo industrial promovido y protegido por el Estado.
Los salarios reales decrecieron hasta 1952 y después una lenta recu-
peración que dio apenas un 18 por ciento de incremento durante los
más de treinta años de crecimiento constante de la economía, que, en
cambio, creció a un promedio del 6 por ciento anual, como resultado
de la paz política y de las protecciones particulares que surgieron de
la institucionalidad revolucionaria. El control político del campo, a
través del ejido y el crédito rural, mantuvo bajos los precios de los ali-
mentos básicos para los trabajadores urbanos mal pagados de la in-
dustria naciente.
Las reglas del juego establecidas para la relación con los indus-
triales fue el eje del vigoroso crecimiento sin distribución que carac-
terizó al periodo. Un grupo relativamente pequeño de empresarios,
protegidos por el Estado de la competencia exterior y de las demandas
laborales, concentró buena parte de la riqueza producida.
Relación con La institucionalización formal de la relación entre el Estado
los empresarios y los empresarios se dio a través de la afiliación obligatoria a las
cámaras industriales y de comercio. En esas organizaciones se esta-
blecieron los términos de la negociación formal con el poder público
y se les otorgó, a los empresarios, representación en el arbitraje y
la gestión de la seguridad social, pero se les mantuvo relativamente
La época clásica del pri 47
fuera de los cargos políticos y administrativos. Para influir en las de-

cisiones tenían que depender de sus vínculos personales con los hom-
bres del poder, para conseguir, por ejemplo, la imposición del permiso
previo para la importación de un producto; o para que se resolviera
favorablemente un litigio, ya fuera laboral, civil o fiscal. De nuevo,
como en el Porfiriato, para hacer negocios había que tener una buena
relación con los políticos, había que cuidarlos y permitirles hacer
negocio de consuno.
El nombre “Partido Revolucionario Institucional”, adoptado Características
por la coalición de poder en 1946, parece paradójico. En los hechos del PRI
significaba: “nosotros ganamos la Revolución, nosotros ponemos las
reglas”. El margen de arbitrariedad, que permitía diversas fórmu-
las de negociación de la desobediencia, ya fuera a través de sobornos,
sociedades enmascaradas, mordidas o chantajes, era notorio. Desde el
secretario de Comercio que hacía negocio con los permisos de impor-
tación, hasta el policía de tráfico que cobraba una mísera mordida
a cambio de no poner una multa o beneficiar a alguien en un pleito
entre automovilistas. Y, por supuesto, estaban los intermediarios que
chantajeaban a los políticos con la movilización de clientelas famé-
licas; se trataba, por lo general, de aspirantes a políticos que se con-
vertían en los gestores de los servicios públicos, los créditos subsidia-
dos, de la regularización de la propiedad, urbana o rural.
Se concentraron en las ciudades nuevos grupos de capas me- Crecimiento
dias vinculadas a los servicios y, notablemente, al empleo público, urbano
que consumían lo producido por una industria de bienes de mala cali-
dad, con la tecnología desechada por la vertiginosa industria estado-
unidense de los años posteriores a la segunda guerra mundial. Y en los
márgenes, en un abigarrado paisaje de pobreza, se establecieron los ex-
pulsados del campo, sin orden alguno, con un proceso brutal de al-
teración de los derechos de propiedad, sobre todo de los campesinos
ejidatarios, pero también de propietarios privados que vieron invadi-
dos sus terrenos y pasaron décadas buscando una indemnización del
Estado para resarcirse.
En la base de la pirámide de intermediaciones políticas esta- Participación
ban los campesinos a los que se había dotado de tierras, a lo largo campesina
del proceso de reforma agraria abierto seriamente también en la épo-
ca de Lázaro Cárdenas. La institución del ejido es un cuerpo peculiar
de derechos de propiedad que no permite su enajenación en ningún
caso y establece taxativamente las reglas de herencia. Sin posibilidad
de ser hipotecado o vendido, sujeto a un complejo sistema de gestión
colectivo —al servicio del control político a través de la Confedera-
ción Nacional Campesina (cnc)—, los ejidos eran clientelas cautivas
del Estado y de los intermediarios priístas. Sólo eran sujetos del cré-
dito oficial, convertido en un adelanto por las cosechas que también
monopolizaba el Estado a través de la Compañía Nacional de Subsis-

tencias Populares (Conasupo) y la red de intermediarios del partido,
los caciques instituidos en presidentes de comisariados de bienes eji-
dales o de bienes comunales, los alcaldes, los diputados locales y
los gobernadores, quienes echaban mano de su capacidad arbitraria
para aplicar las reglas y conceder beneficios para garantizar el apoyo
electoral o de movilización de esas masas empobrecidas y sin educa-
ción. Y en última instancia, la represión, incluidos los asesinatos.
Dinámica política El pri se convirtió así en una compleja maquinaria de gestión
de demandas, control político y reparto de parcelas de rentas estata-
les, ya fuera a través de los cargos de elección o de la burocracia. La
red funcionaba porque tenía un intrincado mecanismo de inclusión
en el reparto de las parcelas de poder. El sistema electoral era uno
de sus elementos fundamentales. Por un lado, el juego de las sillas,
que provocó una gran circulación política con eso de que cada tres
años había por lo menos un reparto parcial de cargos. Por el otro,
las protecciones a la competencia con las que se blindó al pri y la
administración gubernamental de las elecciones.
Época dorada Poco antes de la transformación del prm en pri, en 1945 se
del PRI aprobó la ley electoral, base de toda la época clásica (la que va de
1946 a 1968, años en los que el régimen no tuvo contestación sig-
nificativa) del régimen priísta. La nueva institucionalidad electoral
tenía mecanismos para prevenir las divisiones del partido oficial,
para impedir la participación a competidores incómodos y librarse
de derrotas sorpresivas. El mecanismo de registro de los partidos
estaba pensado como un sistema de protecciones al pri frente a la
competencia. Había que obtenerlo con dos años de anticipación a
la elección, para evitar que los descontentos del partido oficial con
arrastre se enfrentaran a los ungidos por el mecanismo de sucesión
institucionalizado por Cárdenas.
Registro El registro se debía obtener por medio de asambleas certifi-
de partidos cadas por jueces de paz o notarios, con asistencias masivas. Desde
luego ningún notario o juez de paz certificaría una asamblea que no
contara con el visto bueno del gobernador del estado o la Secretaría
de Gobernación federal. Además, la asistencia masiva requería de la
movilización de clientelas, en su mayoría controladas por los interme-
diarios del pri. Con esas reglas sólo los partidos que tuvieran el visto
bueno gubernamental podían participar en los comicios, los cuales,
además, eran organizados y certificados por una comisión presidida
por el Secretario de Gobernación o los secretarios de gobierno de los
estados. De esa manera, el propio gobierno ponía las casillas, hacía
la elección, contaba los votos y decía quién había ganado. Las viejas
prácticas de la ficción aceptada ahora institucionalizadas con cierta
formalidad.
La época clásica del pri 49
En la cúspide de la pirámide, como en los tiempos de don Por- Institución

firio, estaba el presidente de la República, con una capacidad arbi- presidencial
traria de la misma magnitud, aunque con nuevas reglas y nuevos ju-
gadores; y, sobre todo, limitado sólo a seis años. La presidencia de la
República de la época clásica del pri era el nudo del entramado de
instituciones formales e informales que regulaban el funcionamiento
de la organización estatal. Por fin se había logrado la construcción de
un engranaje impersonal, que funcionara con independencia de quién
lo ocupaba. O casi impersonal, pues durante su encargo, cada Pre-
sidente tenía la misma capacidad de actuación personal del caudillo
anterior, y tenía que aceptar su relevo al final constitucional de su
mandato.
Por fin se había resuelto el proceso de sucesión, que tantos con- Fin de la crisis
flictos había generado a lo largo de la vida independiente de México. de sucesión
Hay que señalar que no fue la Constitución —no solamente— la que
resolvió las recurrentes crisis sucesorias; fue la aceptación del tér-
mino constitucional como máximo periodo de poder omnímodo y la
prerrogativa del Presidente en turno de nombrar personalmente a su
sucesor. Por supuesto que en la designación del heredero se debía pro
curar mantener los equilibrios distributivos, como lo había hecho Lá-
zaro Cárdenas al establecer la fórmula de relevo con la selección de
Manuel Ávila Camacho como su sucesor y candidato oficial en 1939.
El conflicto entre Ejecutivo y Legislativo también se resolvió con Relación con los
una mezcla de reglas formales e informales. La no reelección inmediata, legisladores
combinada con un sistema electoral protegido y la capacidad del Pre-
sidente de repartir los cargos públicos, generó congresos disciplinados
que cumplían con el ritual y sancionaban la labor legislativa del Eje-
cutivo. Era en el gobierno donde se hacían las leyes y los presupues-
tos. Las Cámaras le daban formalidad constitucional al proceso, pero
estaban integradas por quien el Presidente había decidido, así que en
él residía la pluralidad en la representación.
El jefe del Ejecutivo era entonces cabeza de dos pirámides de Estructura
clientelas. Una era la del partido, donde se construía la representación clientelar
y se determinaba el gobierno. La otra era la burocrática, la de la admi-
nistración pública con sistema de botín, sin mecanismos de profesio-
nalización y sin autonomía. Las reglas permitían al Presidente repartir
en última instancia todo el empleo que de ellas se derivaba, en círculos
concéntricos, y las parcelas de poder arbitrario correspondientes.
Esas eran las instituciones relevantes de la época clásica del pri: Estructura
un Presidente que establecía los marcos de la negociación de la desobe- clientelar
diencia de la ley, como Juárez o Díaz, pero sólo durante seis años; una
burocracia de clientelas, donde pagaban más la lealtad y la obedien-
cia cómplice que los méritos profesionales; un partido que servía de
espacio para establecer lealtades y complicidades, con las organiza
ciones de masas incluidas en sus filas; poderes locales y federales deter-

Oposición minados en última instancia por el Presidente en turno; elecciones fic-
ticias e inclusión marginal de otras identidades, como el incipiente
Partido Acción Nacional (pan), que supo adaptarse a la ficción acep-
tada, aunque siempre la denunciara. Fuera, salvo el Partido Popular
(pp) —convertido en Partido Popular Socialista (pps) a partir de 1960,
y que jugó siempre como aliado del régimen, como mera comparsa—,
quedaba la izquierda, endeble y sin proyecto propio.
No había en realidad competidores serios para el grupo que
Estado priísta ejercía el poder del Estado —esa organización con ventaja en la vio-
lencia que controlaba el territorio— y sus pugnas internas estaban
contenidas. La maquinaria depredadora típica de los Estados con re-
glas de monarquía operó con unas consecuencias distributivas eviden-
tes: políticos que se enriquecían enormemente y grandes negociantes
que controlaban monopolios u oligopolios protegidos por el Estado,
una clase media demasiado estrecha y dependiente de las rentas del
Estado, trabajadores industriales mal pagados pero con los colchones
de la seguridad social y los alimentos subsidiados, y las masas empo-
brecidas del campo volcándose a las ciudades, sobre todo a la capital.
La herencia institucional de la monarquía española estaba presente,
con todo y sus reglas diferenciadas para cada grupo, en relación con
su capacidad de negociación de la desobediencia, e incluso con resul-
tados parecidos de desigualdad regional y social.
Ese fue el Estado que pudo construirse en México. No una dic-
tadura, pero tampoco una democracia. No del todo fallido, pero sí con
muchas fallas.
53
9. La crisis y el cambio
El arreglo político de la época clásica del pri fue mucho más dura-
dero porque tuvo circulación constante gracias a la solución del me-
canismo de sucesión. Triunfó ahí donde el Porfiriato se había atasca-
do. Pero su capacidad de representación comenzó a ser insuficiente
en tanto que la población crecía y se concentraba en la ciudad de Mé-
xico y, en menor medida, en otras pocas ciudades: allí se focalizaron
desmesuradamente los negocios y la actividad económica porque era
el lugar donde se negociaban las protecciones políticas y se repartía el
empleo público.
Las reglas finales del acuerdo político alcanzaron su punto de Nuevos
institucionalización hacia 1958, cuando ya no hubo ningún opositor actores sociales
que hubiera roto con la coalición de poder y la retara con movilizacio-
nes y amagos de subversión. Pero entonces la nueva sociedad —que
no se sentía representada por las maneras tradicionales de interme-
diación corporativa y clientelista y que quería nuevas formas de ges-
tión de sus intereses— comenzó a manifestarse. Primero los obreros
de uno de los sindicatos clave en el pacto corporativo: los ferrocarri-
leros; después los maestros de la ciudad de México, luego los médicos
y finalmente los estudiantes expresaron su disidencia. El pri comen-
zaba a ser demasiado estrecho. Las ideas de cambio estaban además
en el entorno mundial y la comunicación con el mundo las transmitía.
La rebelión estudiantil de 1968 y la desmesura de la respuesta del go-
bierno, lo mismo que sus secuelas de violencia guerrillera y guerra
sucia, marcaron los límites del sistema de inclusiones. El régimen deci-
dió comenzar a abrirse a través de la competencia electoral.
Desde la consolidación del régimen, cierta apertura a la com- Desgaste del
petencia electoral había servido para la estabilización. Desde 1946, proteccionismo
cuando se echa a andar el sistema electoral proteccionista de la época electoral
clásica, las elecciones sirvieron para canalizar demandas de represen-
tación no incluidas en el pri, aunque de manera arbitraria y restrin-
gida. Desde entonces y hasta 1964, la Secretaría de Gobernación de-
cidía cuántos diputados se le daban a cada partido, lo que implicaba
sacrificar a los candidatos más débiles de la red oficial. El pan obtuvo
de ese modo entre cuatro y seis diputados por legislatura; el pp (des-
pués pps) alguno por ahí, y el Partido Auténtico de la Revolución
Mexicana (parm), canal oficial de las disidencias priístas, otro. El Le-
gislativo era prácticamente monocolor. Ni qué decir de los estados,
en cuyos Congresos no había ninguna otra representación, lo mismo

que en la inmensa mayoría de los ayuntamientos.
En 1963 se había hecho una reforma para crear diputados de
partido, una primera manera de representación proporcional, muy
constreñida. Pero generó incentivos para que los partidos presentaran
candidatos en el mayor número de distritos posible, pues debían obte-
ner al menos dos y medio por ciento de la votación. Sin embargo, el
sistema de competencia seguía totalmente cerrado, pues los requisitos
para obtener el registro no se modificaron. Sólo competían los convi-
dados del pri, aunque le provocaran de vez en cuando algún pequeño
malestar.
Pero las cosas ya no estaban yendo tan bien. No sólo por la
disidencia política creciente, ya fuera la que pedía democracia sindi-
cal, la que se iba a la guerrilla o la que paralizaba una y otra vez las
universidades, sino también por las multitudes de solicitantes de tierra
o invasores precaristas de los linderos urbanos. La economía daba se-
ñales de agotamiento. Además, el crecimiento comenzó a frenarse.
Resulta que con el arreglo corporativo se había mantenido
disciplinada y barata a la fuerza de trabajo, pero ésta no obtuvo sufi-
ciente capacidad de consumo como para adquirir los productos de la
industria orientada al mercado interno, mismo que tampoco se amplió
lo suficiente como para sostener el crecimiento con el ritmo que traía,
de 6 por ciento anual. Además, la economía mundial comenzó a cam-
biar a partir de las dos crisis petroleras de los años setenta.
Las instituciones del proteccionismo electoral mostraron en
1976 que no podían mantener la ficción mucho tiempo más. Aquel
año el pan, único partido realmente distinto, puesto que el parm
y el pps sólo eran subsidiarios del régimen, fue incapaz de presen-
tar candidato a la presidencia de la República. Los comunistas hi-
cieron campaña sin registro, pero el único candidato en las boletas
fue José López Portillo, del pri.
Reforma En esas circunstancias se hizo necesaria una transformación
política de 1977: institucional. El régimen optó por hacerlo a través de una inclusión
representación electoral controlada, acompañada de una amnistía generalizada, que
y oposición
sacó a los presos políticos, incluidos los de la guerrilla, de las cárce-
les. Dos cambios fueron los centrales en la reforma política de 1977:
la ampliación de la representación electoral, aunque sólo en la Cámara
de diputados federal y de manera mucho más limitada en las legis-
laturas locales y los ayuntamientos grandes; y la apertura de la com-
petencia a fuerzas hasta entonces excluidas, señaladamente el Par-
tido Comunista (pc), aunque también se le buscó contrapeso desde la
propia izquierda y desde la derecha. De tal forma que a partir de ese
momento, ya no eran cuatro sino siete los competidores: al pri, pan,
pps, parm se sumaron el Partido Comunista, el Socialista de los Tra-
La crisis y el cambio 55
bajadores y el Demócrata Mexicano, aunque sólo uno seguía siendo

el dueño de la cancha, del balón y el árbitro.
De cualquier manera el cambio institucional fue significativo.
Ahora había cien escaños federales para repartir entre todos los par-
tidos que tuvieran más de uno y medio por ciento de los votos, pero
que ganaran menos de sesenta escaños de mayoría relativa, de los que
se eligen en los distritos, donde el ganador se lleva todo aunque sólo
tenga un voto más que el segundo lugar. Esos se ampliaron a 300 y se
reservaron de manera prácticamente exclusiva al pri. A cambio, éste
no participaba en el reparto de los otros cien.
Así aumentaron los incentivos para hacer política fuera del pri, Cambios en el
aunque la opción de salirse de este partido seguía siendo simplemente sistema político
suicida. Pero lo más importante es que sirvió de entrada a liderazgos
emergentes, con cierta capacidad de representación de grupos de in-
terés significativos, a la contienda electoral. La normalización de la
competencia, además, tendría consecuencias muy relevantes una vez
que el freno económico se convirtió en crisis abierta.
La izquierda, incluso la más radicalizada, la guerrillera, encon-
tró en la participación electoral el mecanismo para hacer avanzar sus
intereses. Gradualmente todos los grupos fueron incorporándose a la
política institucionalizada. Los últimos recalcitrantes —con excep-
ción de los que hasta ahora, sin fuerza, se mantienen armados— se
sumaron a la campaña de Cuauhtémoc Cárdenas en 1988.
Pero también para el pan la nueva institucionalidad fue un buen Fortalecimiento
vehículo para crecer en su capacidad de representar intereses. Después del PAN
de la nacionalización de la banca en 1982, diversos grupos de peque-
ños y medianos empresarios y de clases medias urbanas comenzaron a
buscar su participación política local: lo hicieron a través de Acción
Nacional, el cual tuvo una eclosión a partir de 1983.
Resulta que López Portillo había usado sus capacidades cons-
titucionales para modificar los derechos de propiedad y expropió los
bancos privados, como respuesta al estallido de la crisis económica.
Con ello se rompió el pacto informal garante de la aquiescencia polí-
tica de los empresarios. De pronto, muchos de ellos —que durante dé-
cadas habían sido leales al arreglo del pri, con sus múltiples for-
mas de negociar la desobediencia— comenzaron a apoyar al pan. Las
principales ciudades del Norte fueron ganadas en las elecciones mu-
nicipales de 1983 por el partido de la derecha, el pan, que comenzó
a demostrar gran capacidad de obtener triunfos con los recursos de
los ricos locales desafectos y los votos de las capas medias urbanas
de las ciudades emergentes más importantes.
Así, un cambio en las reglas formales transformó el sistema Fraude electoral
de incentivos para buscar posiciones fuera del arreglo de reparto que
representaba el pri. Entonces, el régimen evitó una cascada de derro-
tas a través del mecanismo informal de control electoral; el antiguo y

conocido fraude. En 1986 se manipuló la elección para gobernador
de Chihuahua con el fin de evitar el triunfo del candidato panista; el
régimen resistía.
Ruptura Pero la profunda crisis económica había reducido sustan
con el PRI cialmente la capacidad de la organización estatal para comprar acep-
tación política con recursos estatales, especialmente los del empleo
público. Después del terremoto de 1985, que devastó a la ciudad de
México, la quiebra económica era contundente y los recortes al gasto
público fueron dejando una cauda de desempleados molestos, incluso
entre los hasta entonces integrantes de las élites de la burocracia y
el pri. Los políticos sin trabajo se pusieron muy nerviosos. Porfirio
Muñoz Ledo, Cuauhtémoc Cárdenas y otros comenzaron a conspirar.
Hicieron un intento de antemano fallido para participar en el proceso
de selección del candidato del partido del régimen, en la realidad en
manos exclusivas del presidente Miguel de la Madrid, y una vez que
fueron excluidos rompieron y decidieron jugar por fuera. La opción
de salida abierta por el nuevo arreglo electoral permitió la ruptura
impensable en los tiempos de la época clásica del sistema electoral
proteccionista.
Elecciones La campaña de Cuauhtémoc Cárdenas a la presidencia de la
de 1988 República en 1988 se convirtió en el principal reto electoral al régimen
desde 1952. A pesar del control electoral, se le tuvo que reconocer 31
por ciento de los votos y el triunfo en cinco entidades, principalmente
la ciudad de México, mayor núcleo poblacional del pri. La protesta
por fraude posterior a las elecciones fue considerable y Cárdenas y
sus seguidores declararon espurio al nuevo gobierno. De nuevo, el sis-
tema presidencial mostraba, como desde 1824, su incapacidad para
procesar adecuadamente la disidencia del segundo lugar cuando és-
te se consideraba suficientemente fuerte. El sistema del “ganador se
lleva todo” volvió a generar una enorme turbulencia. A pesar del
crecimiento legislativo de los partidos que le dieron su registro a
Cárdenas y formaron el efímero Frente Democrático Nacional (fdn),
donde confluyeron no sólo grupos que más adelante darían vida al
Partido de la Revolución Democrática (prd), sino otros, como el Par-
tido Popular Socialista, el Frente Cardenista de Reconstrucción Na-
cional o el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, los cuales
volvieron a encontrar acomodo en el régimen una vez pasada la tur-
bulencia electoral.
Oposición La relación conflictiva entre Ejecutivo y Legislativo reapareció
legislativa con fuerza inusitada. El Congreso —donde por primera vez el pri
había perdido la hegemonía que le permitía incluso reformar la Cons-
titución al albedrío presidencial— pasó de espacio para la liturgia
monárquica a arena de la diatriba y el repudio. El nuevo gobierno,

deslegitimado de origen, tuvo que construir una coalición estabiliza-
dora. Para ello contó con el pan.
El acuerdo político implicó cambios institucionales relevan- Cambios
tes. En primer lugar, de nuevo una reforma, en 1990, que creó al institucionales
Instituto Federal Electoral (ife) como organismo con personalidad
y patrimonio propios —todavía no autónomo— en el terreno de las
reglas formales; y el acuerdo de aceptar triunfos electorales del pan
en los gobiernos de los estados, en el de las informales. Enseguida
Acción Nacional se hizo con el gobierno de Baja California, lo que
implicó un cambio fundamental en el sistema de incentivos, y des-
pués el presidente Carlos Salinas de Gortari tendría que obligar a los
priístas de Guanajuato a ceder el poder a los panistas, después de que
en 1991 éstos reclamaron fraude en contra de su candidato Vicente
Fox, estrella ascendiente que rebasaría a toda la jerarquía tradicional
del viejo partido.
Pero los panistas no se contentaron entonces sólo con el pacto Coalición
electoral. Hubo otros cambios institucionales importantes, que coin- PRI-PAN
cidían con las demandas primigenias del pan: aceptación formal del
hecho de que existían en México corporaciones religiosas que impar-
tían educación en ámbitos hasta entonces prohibidos por la Constitu-
ción, reforma a los derechos de propiedad para transformar el sistema
ejidal y convertirlo gradualmente en propiedad privada, y un marco
formal más laxo para las organizaciones religiosas, que disminuyera
la simulación establecida cuando se pactaron los términos de la des-
obediencia de la Iglesia católica a las leyes formales, después de la
guerra cristera.
La coalición entre el pri y el pan se consolidaba, mientras el
prd era incapaz de hacer avanzar una agenda, puesto de espaldas a
cualquier negociación con el régimen. La turbulencia política parecía
superada; el control estatal era compartido por dos fuerzas aliadas
para construir un arreglo bipartidista cuando vino la crisis de 1994.
Ya estaban los candidatos a la presidencia designados por los Crisis política
partidos, pero la incertidumbre respecto al triunfo electoral del pri de 1994
era inexistente. Salinas parecía un héroe. Entonces comenzó la mayor
crisis política del país desde el asesinato de Obregón en 1928. El 2
de enero el mundo se enteró del levantamiento del Ejercito Zapatis-
ta de Liberación Nacional (ezln), aparecido con una proclama que
remitía a los archivos de la antigua guerrilla de los años setenta pero
que pronto sería visto por la opinión mundial como un levantamiento
indígena que luchaba por la libertad y la democracia. Poco después,
el 23 de marzo, Luis Donaldo Colosio, candidato oficial a la pre-
sidencia de la República, delfín de Salinas, fue asesinado. La suma
de la rebelión y el asesinato del candidato presidencial sacudieron y

resquebrajaron al régimen, así de pronto, cuando éste estaba en plena
celebración de sus éxitos.
Inclusión del PRD Se hizo indispensable, entonces, la ampliación del pacto polí-
tico. El prd tenía que ser incluido. A partir de entonces el partido de
la izquierda, acremente enfrentado al gobierno de Salinas y excluido
de la negociación, tuvo que ser considerado para garantizar la legiti-
midad de todo acuerdo de cambio institucional. El Estado tenía que
ampliar la coalición que sostenía su dominio. Y para ello el camino
más a la mano y bien conocido fue el de nuevas reformas electorales
para dar más confianza y equidad a la competencia. Primero una de
emergencia en 1994, que abrió el camino rumbo a la plena autono-
mía del órgano electoral y, después, de manera relevante, en 1996.
Las consecuencias económicas de la inestabilidad política no se
habían hecho esperar. La inversión extranjera, que había llegado pró-
digamente durante el gobierno de Salinas, comenzó a huir del país y,
en diciembre, después de la toma de posesión del nuevo Presidente,
Ernesto Zedillo, la ficción sobre la que se había asentado la pros
peridad salinista se hizo evidente y la economía del país quebró. Las
instituciones que normaban a la banca recién reprivatizada mostraron
su debilidad, pues permitieron la especulación crediticia, y la crisis
financiera estalló con crudeza.
Apertura En medio de la crisis económica, desatada en buena medida
democrática: por la crisis política que había mostrado la fragilidad de los equili-
brios del régimen envejecido, Zedillo optó abiertamente por el fin
del monopolio político del pri, por la democratización y el final del
régimen. El Estado se tenía que convertir en un espacio de coalicio-
nes políticas con reglas aceptadas por actores diversos. Todo ello
con las consecuencias distributivas asociadas.
-Vigilancia El gobierno tomó la iniciativa del cambio institucional y pro-
constitucional movió entre 1994 y 1995 reformas sustanciales al Poder Judicial; se
creó el Consejo de la Judicatura Federal, para generar un espacio de
gobierno y administración del cuerpo jurisdiccional y, sobre todo,
se convirtió a la Suprema Corte de Justicia en un tribunal de control
de constitucionalidad con capacidad para juzgar las leyes aproba-
das por el Congreso y para resolver controversias de competencias
entre los ámbitos de gobierno municipal, local y federal. La Suprema
Corte vendría a ser, entre otras cosas, la mediadora en los conflictos
que pudieran darse entre el Legislativo y el Ejecutivo. Con esa refor-
ma se abría paso a la convivencia de la pluralidad política. La Cons-
titución comenzó a tener efectos reales de pacto básico de la política,
pues a su interpretación se remitían en última instancia las controver
sias políticas, salvo las electorales, para las que se creó un tribunal
específico.
Desde el primer año del gobierno de Zedillo se abrió la discu- -Autonomía

sión sobre la necesidad de una reforma del Estado. La agenda de te- del IFE
mas se multiplicó, aunque al final sólo se concretó la nueva reforma
electoral. El tema más relevante de ella fue la autonomía del ife, de
manera que el gobierno dejara de tener el control de las elecciones.
El cuerpo técnico que se había comenzado a formar desde 1991 sería
dirigido ahora por un cuerpo colegiado elegido por los diputados por
mayoría calificada; es decir, por dos tercios de los votos. Los integran-
tes deberían ser especialistas en la materia electoral y no podrían haber
sido dirigentes de partido en cinco años. Así, por primera vez desde
la estabilización de las elecciones durante la República Restaurada,
el gobierno perdía la facultad de organizar las elecciones. El arbitraje
colegiado y la organización profesional —con múltiples seguros con-
tra el fraude, como el de sortear en cada elección a todos los funcio-
narios de casilla— le dio pleno valor al voto de los ciudadanos como
mecanismo para ocupar los gobiernos y los puestos legislativos.
Otra reforma fundamental fue la creación de un órgano juris- -Tribunal
diccional específico —el Tribunal Electoral, perteneciente al Poder Electoral
Judicial Federal— para dirimir las controversias electorales en última
instancia en todo el país, lo que dejó a los gobernadores sin buena
parte de su margen de maniobra para manipular las elecciones en sus
respectivos estados.
Los partidos, además, contarían con un financiamiento público -Financiamiento
ingente, que estaba diseñado sobre todo para garantizar la aceptación público
de la estructura del pri a la reforma, pues con las prohibiciones cons-
titucionales expresas y las nuevas atribuciones fiscalizadoras del ife,
se quedarían sin el lubricante de sus engranajes clientelistas: la disposi-
ción discrecional de los dineros y los servicios públicos para garantizar
apoyo político.
El cambio institucional que eso representó fue mayúsculo. La Nuevo horizonte
pluralidad se abrió paso por todo el país. Las disciplinas partidistas político
se cimbraron, fundamentalmente la del otrora monárquico pri. Los
incentivos para hacer política fuera de la vieja maquinaria, y arries-
garse a romper la antigua disciplina, esencial en la época clásica para
mantenerse en el juego, crecieron exponencialmente.
Al mismo tiempo, los partidos que pactaron las nuevas reglas Pacto de 1996
en 1996 renovaron el proteccionismo político de la institucionalidad
del antiguo régimen. Esto es, en lugar de mantener la apertura que
había llevado a la ampliación de la competencia y la pluralidad, deci-
dieron utilizar el añejo mecanismo de registro de los partidos, aquél
instaurado en la ley de 1945 y que se había mantenido de manera
paralela al del registro condicionado instaurado en 1977 —mucho más
transitable, al grado de que el prd no había podido en 1989 cumplir
con los requisitos de asambleas y tuvo que aceptar el registro del Par-
tido Mexicano Socialista (pms), el mismo que había conseguido por

la vía condicionada el pcm en las elecciones de 1979—. En la nueva
legislación los partidos decidieron pasar de la monarquía priísta a la
oligarquía de tres partidos. Eliminaron el registro condicionado,
basado en la existencia de un programa político y una actividad polí-
tica comprobada por medio de publicaciones y otros criterios, para
dejar únicamente una fórmula para obtener el reconocimiento ofi-
cial, a partir de asambleas multitudinarias, botín estupendo para los
negociantes de la movilización clientelista de la miseria.
Sistema El pacto de 1996 fue relevante porque incluyó a la izquierda,
tripartidista que desde 1988 se había mantenido como altamente contestataria
y vicios del respecto a cualquier reforma. Así, a partir de las elecciones de 1997 se
financiamiento
fue consolidando un sistema de competencia a tres bandas, asegurado
frente a la competencia y a las escisiones y sin posibilidad de expre-
sión de fuerzas locales. Los partidos pactantes aceptaban competir
entre sí, con un enorme reparto de recursos para sus actividades, pero
ponían obstáculos a los nuevos competidores. Como, además, quien
superara los obstáculos tendría derecho a un jugoso subsidio —insu-
ficiente para competir con los partidos grandes, con capacidad de
compra de espacio en los medios de comunicación electrónica, pero
exagerado para recuperar lo invertido en la movilización de cliente-
las para las asambleas—, el registro de partidos se convirtió en un
apetitoso negocio para políticos con clientelas o para simples mer-
cenarios. El sistema de incentivos deformó, en cambio, los esfuerzos
serios de construcción de nuevas opciones programáticas, nacidas
con los lastres de los compromisos necesarios para poder movilizar a
la numerosa cantidad de personas que exige la ley. De nuevo, la fic-
ción aceptada de la ciudadanía universal, sustituida por el oprobioso
mecanismo de la compra de una parte de la voluntad política a cam-
bio de limosnas para paliar el hambre. Los memes, como siempre.
Debilitamiento del Sin embargo, la reforma cambió el arreglo en temas cruciales.
presidencialismo Con la pérdida de la mayoría absoluta del pri en la Cámara de Dipu-
tados en 1997, se hizo evidente la debilidad constitucional del presi-
dente de la República. A partir de entonces cada presupuesto ha sido la
rebatinga entre los políticos a cambio de su voto, lo que ha debilitado
la coherencia de la acción gubernamental. Al mismo tiempo, la capa-
cidad legislativa del Ejecutivo ha quedado bastante maltrecha, pues la
formación de coaliciones estables en torno a un proyecto coherente
ha resultado imposible, mientras que cada iniciativa con efectos dis-
tributivos notorios es objeto de negociación e intercambio. El Poder
Ejecutivo pasó de ser arbitrario a estar maniatado permanentemente.
Alternancia El resultado más relevante de la reforma electoral fue el marco
de reglas en el que se dio la alternancia en la presidencia de la Repú-
blica. Por primera vez en la historia de México un grupo opositor
accedió pacíficamente a la administración de los recursos del Estado

y a la conducción de su aparato sin violencia. Habían tenido que
transcurrir 176 años de intentos fallidos, desde 1824, para que las
reglas constitucionales funcionaran auténticamente en el ámbito de
la sucesión en el poder.
Sin embargo, el nuevo régimen heredó buena parte de las ins- Continuidades
tituciones formales del viejo y, sobre todo, muchas de las informales.
De ahí que durante los diez primeros años de democracia, el arreglo
institucional no ha sido capaz de producir gobiernos con el suficiente
apoyo legislativo para sacar adelante sus programas y buena parte de
los privilegios del régimen del pri se mantienen intactos, como los del
sindicalismo corporativo o los de los monopolios económicos.
En el ámbito de las reglas formales, la administración pública Profesionalización
se mantuvo como botín para el reparto de empleo entre los segui de la
dores, tal como lo era desde la época colonial. Los incentivos institu administración
cionales para los funcionarios públicos continúan siendo más de
carácter político, donde la disciplina y la lealtad son lo que se premia,
en lugar del profesionalismo, la capacidad y el conocimiento. Esto
se debe a la inexistencia de una carrera funcionarial bien diseñada,
que sólo deje a la discrecionalidad del nombramiento político a los
puestos directivos de primer y segundo nivel. En su lugar, durante el
gobierno de Fox se promulgó la Ley del Servicio Profesional de Ca-
rrera en la Administración Pública, plagada de resquicios para la
simulación y que ni siquiera abarca a todos los ámbitos del empleo
público, por lo que subsiste el sistema de botín, donde los puestos se
reparten entre amigos y clientes.
Tampoco se modificaron las reglas proteccionistas de los sindi- Sindicalismo
catos oficialistas. En el mundo del trabajo han mantenido el control oficial
los viejos sindicatos del pri. El Sindicato Nacional de Trabajadores de
la Educación (snte), por ejemplo, no sólo consolidó su autonomía polí-
tica sino su capacidad de injerencia nacional; en otras palabras, como
el monopolio que es, el snte es capaz de impedir mediante el chan-
taje cualquier intento gubernamental por devolverle al Estado la ca-
pacidad de definir el sistema de incentivos para la educación, de ahí
que mantenga un arreglo en el que se sigue premiando la lealtad sin-
dical, en lugar de la calidad profesional de los profesores. Este es un
claro ejemplo de las consecuencias distributivas de las instituciones,
pues el desastre educativo nacional tiene su raíz en este arreglo.
La no reelección inmediata de legisladores y alcaldes se ha Gobiernos locales
mantenido a pesar de su evidente ineficiencia en condiciones de com-
petencia electoral justa. En lugar de dejar en manos de los electores
la posibilidad de premiar o castigar a los políticos de acuerdo a su
desempeño, la no reelección inmediata deja sin responsabilidad
directa ante sus electores a los legisladores y a los ayuntamientos. Un
presidente municipal que sabe que no va a someter su cargo de nuevo

al juicio del electorado, puede dedicar el primer año de su gestión a
ver cómo se hacen las cosas, el segundo a ver qué puede hacer y el
tercero a ver qué se lleva. Los legisladores, si bien ya no dependen en
sus carreras de la aprobación presidencial, ahora sólo buscan quedar
bien con las dirigencias de sus partidos o establecer relaciones con
otros por si sus aspiraciones se atascan en su grupo originario; esto,
para en un futuro poder alcanzar un puesto político.
La justicia sigue siendo una suerte de caja negra. En la medida
en que el gobierno central se ha democratizado, los gobiernos locales
han aumentado su autonomía; no obstante, hay que señalarlo, éstos
no se han democratizado en el mismo grado que el gobierno central.
Así, en muchas entidades —la mayoría— los poderes judiciales siguen
siendo extremadamente dependientes del gobernador del estado. Ade-
más, la fiscalía carece de autonomía en todos los ámbitos de gobierno,
pues las procuradurías, cabezas del ministerio público, siguen siendo
dependencias de los Ejecutivos, tanto del federal como del local. El
viejo arreglo sometido a las nuevas reglas de competencia electoral.
Prácticas Por todos lados subsisten las viejas prácticas informales que
informales fomentan la apropiación privada del espacio público. Por una parte,
el Estado débil es incapaz de evitar que el espacio público se convierta
en campo para la conquista de vendedores ambulantes, delincuentes,
franeleros, residentes que cercan sus barrios sin importarles que las
calles no estén en sus escrituras, espacios de exclusión por doquier;
por otra, el arreglo informal subsiste y en muchos ámbitos de la or-
ganización estatal los funcionarios siguen utilizando su empleo de
manera patrimonial, ya sea el policía de la esquina que negocia la
desobediencia de los ciudadanos a cambio de una mordida, el inspec-
tor de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa)
que requiere completar su mísero salario, los alcaldes que hacen ne-
gocios abiertos con sus facultades reguladoras, los gobernadores que
forman empresas familiares para aprovechar los contratos públicos y
un largo etcétera. El Estado está ahí, sin duda, pero sus fallas y vicios
son evidentes.
Estancamiento El principal atasco institucional del incipiente régimen democrá-
de las reformas tico está, como desde el principio de la vida republicana, en el arreglo
presidencialista. Ahora, una vez eliminados los controles informales
que le garantizaban al presidente de la República la mayoría y el con-
trol sobre el Legislativo, el gobierno eficaz se redujo sustancialmente
y se paralizó la capacidad de reforma que había caracterizado al régi-
men del pri. Las características conservadoras del presidencialismo
—ya explícitamente buscadas por los constituyentes estadouniden-
ses desde 1787, cuando inventaron el modelo— se han manifesta-
do plenamente. Así, el desarrollo necesario del Estado mexicano se

ha entorpecido.
Como desde los primeros tiempos, el presidencialismo demo-
crático mexicano está entrampado ante la imposibilidad de formar
coaliciones estables que permitan echar a andar programas articulados
de gobierno. Los Presidentes, desde Zedillo hasta Felipe Calderón, no
han podido hacer nada más que salirle al paso a los problemas. Nin-
gún proyecto sólido de desarrollo institucional o de fortalecimiento
real del Estado ha salido adelante. Las coaliciones son circunstan-
ciales y variables, lo que ha dejado al gobierno en estado extremo de
debilidad creativa, dedicado a administrar un presupuesto que no ha
sido diseñado por él.
Durante el Porfiriato o durante la época clásica del pri, la coa- Balance histórico
lición estable se fincó por fuera del arreglo formal, con el control cen-
tralizado del Presidente en turno. Uno y otro fueron arreglos infor-
males para superar los problemas de gobernación establecidos en el
diseño formal. Pero fuera de esos momentos, una y otra vez la inesta-
bilidad política o la ineficacia han surgido del conflicto entre Ejecu-
tivo y Legislativo: Iturbide, Comonfort, Madero y Carranza debieron
mucho de su caída a su enfrentamiento con el Congreso. Obregón y
Calles doblegaron a los diputados con sobornos. Cuando se logró la
disciplina del Congreso, con Juárez, Lerdo, Díaz y los del pnr-prm-
pri, fue en buena medida gracias al control electoral que instituciona-
lizó a las elecciones mexicanas como una ficción aceptada.
El otro gran problema del presidencialismo es que el ganador
se lleva todo. Desde Guerrero hasta Andrés Manuel López Obrador,
una y otra vez las elecciones disputadas han sido fuente de conflicto
y crisis. Los casos son interminables, aunque desde 1920 ningún con-
flicto sucesorio ha tirado a un Presidente. De cualquier manera, la
incertidumbre y la debilidad de origen han entorpecido las capacida-
des gubernativas de varios de los impugnados.
El caso más evidente de incapacidad de formación de coalicio-
nes estables, y que demuestra la debilidad del Estado mexicano, es
la imposibilidad recurrente de impulsar una auténtica reforma fiscal.
Desde los tiempos de Iturbide, el Estado mexicano ha resultado cró-
nicamente débil para cobrar impuestos. Buena parte del atractivo de
ser empleado público no eran los sueldos provenientes de los impues-
tos sino las parcelas de poder que permitían politizar el intercambio
económico. Pero impuestos formales el Estado mexicano nunca ha
sabido cobrar.
Y sigue sin poder hacerlo: es demasiado débil frente al poder de
los empresarios monopolistas, todavía beneficiarios de las proteccio-
nes estatales heredadas del patrón institucional colonial. Pero también
es débil frente a buena parte de la población que ha logrado salir de la

miseria al margen del Estado, sin protección alguna: todo el enorme
espacio de la economía informal, que va de los comerciantes ambu-
lantes de esquina hasta las bandas de narcotraficantes; a ninguno de
ellos les cobra impuestos el Estado, y son estos mercados de buhoneros
—de economía informal— los que también generan un crecimiento
económico desordenado e ineficaz, con altos costos de transacción,
sin certidumbres. Es un mercado sólo con reglas informales —mismas
que atentan permanentemente contra la institucionalidad formal—,
con el cual el Estado mexicano sigue manteniendo una relación de ne-
gociación de la desobediencia —con excepción reciente de los gran-
des carteles de narcotraficantes— que los conserva en un estado de
semiclandestinidad.
Pendientes La construcción institucional del nuevo Estado democrático
institucionales mexicano requiere de acuerdos amplios sobre un nuevo arreglo ins-
titucional que fortalezca al Estado. Un Estado fuerte necesita de un
gobierno eficaz para sacar adelante sus programas políticos, pero la
fortaleza no debe ya más provenir del carisma y las alianzas informa-
les, sino de acuerdos explícitos y coaliciones basados en programas de
gobierno bien articulados.
Para lograr eso es necesario, en primer lugar, superar el con-
flicto entre Ejecutivo y Legislativo y convertir a éste último en la
cantera de los liderazgos y en espacio de formación de coaliciones
estables. Un régimen donde los líderes políticos reales midan fuer-
zas en la arena parlamentaria, donde la oposición tenga un lugar esta-
ble en la discusión cotidiana de las políticas —donde López Obrador
o cualquier otro segundo lugar pueda formar de manera legítima un
gobierno “sombra” que le siguiera los pasos día a día al gobierno en
funciones—, con representación plural en el debate, pero mayoría
garantizada para las iniciativas del gobierno, sería mucho más eficaz
que el Presidente maniatado del actual arreglo.
El presidente de la República debería convertirse en un jefe
de Estado, con facultades de moderación y de propuesta. El jefe de
Gobierno, en cambio, debería ser aquél que lograre la mayoría del
voto de los diputados, ya fuera porque su candidatura y su partido
obtuvieran la mayoría absoluta de los escaños o porque lograra for-
mar una coalición de gobierno sobre la base de compromisos explí-
citos y estables.
La reforma institucional, que sin duda implica una nueva
Constitución, debería seguir por el fortalecimiento del Poder Judi-
cial, la autonomía del ministerio público, la democratización de los
gobiernos locales en el mismo sentido que el federal, la conversión
del Senado en un auténtico órgano de representación federal, con fa-
cultades en la elaboración del presupuesto y en los nombramientos
de los funcionarios de los órganos de Estado, el ejército y el cuerpo

diplomático, pero sólo colegislador en temas constitucionales.
Un gobierno más eficaz necesita un amplio apoyo político para Compromiso
formar consenso social. Varios países de América Latina han caído democrático
en la solución recurrente de optar por caudillos que progresivamente
neutralizan a la pluralidad y absorben todas las facultades guberna-
tivas. Asfixian a los Congresos o los convierten en simples cajas de
resonancia de su arbitrariedad. Es un camino bien conocido. La so-
lución democrática implica, en cambio, el reconocimiento de una
amplia diversidad y su representación en la arena parlamentaria,
pero con mecanismos de formación de coaliciones a partir de pactos
de gobierno.
No es fácil formar la coalición política necesaria para alcanzar
el nuevo pacto político que entierre definitivamente al antiguo régi-
men y siente las bases para el desarrollo de un Estado fuerte, eficaz
pero no arbitrario, regulado y vigilado por los ciudadanos. También
están ahí muchas de las instituciones informales, que reproducen las
jerarquías y los privilegios y que todavía alejan al país de una autén-
tica democracia constitucional, sin ficciones aceptadas.
Glosario / Bibliografía
69
10. Glosario
Clientelas políticas. Grupos de personas que caen en la red de un

protector político, intermediario entre ellos y el poder estatal.
El patrón político provee protección y beneficios particulares,
a cambio de apoyo político incondicional. Durante la época
clásica del pri, los intermediarios del partido administraban el
presupuesto estatal destinado a sus clientes, con los beneficios
particulares consiguientes.
Corporativismo. Se trata de un arreglo estatal que utiliza recursos

y poderes públicos para la compra de apoyos políticos. Por
ejemplo, un gobierno da concesiones amplias a un sindicato de
burócratas (como edad muy temprana de retiro) y a cambio pi-
de que los miembros del sindicato den su apoyo al gobierno
con votos, marchas callejeras o alguna otra actividad. O bien,
un gobierno otorga el monopolio de trabajo en la educación
pública a un sindicato, al cual le da, además, concesiones en la
gestión del presupuesto educativo, a cambio de apoyo político
y electoral.
Derechos de propiedad. Son derechos de exclusión de la posesión y

usufructo de bienes. Los crea el Estado para poder medir la
cantidad de riqueza y poder cobrar por su protección. Pueden
ser privados, gremiales, monopolísticos, feudales, comunales,
ejidales, municipales, intelectuales, etcétera. El sistema de dere-
chos de propiedad modela en buena medida el sistema de incen-
tivos de una economía, que la llevan a crecer o a estancarse.
Estado. El Estado es una organización de la sociedad que impone su

dominio gracias a su ventaja en la violencia, y que brinda ser-
vicios a la comunidad que controla a cambio de impuestos. El
Estado brinda seguridad, establece derechos, entre ellos los de
propiedad, y crea bienes públicos a cambio de una parte de la
renta de sus protegidos. Su trabajo empieza por erradicar a cual-
quiera, que no sea él, que quiera usar la violencia, pues su éxito
radica en que opere como monopolio. El Estado puede impo-
ner, gracias a su ventaja en la violencia, las reglas del juego —las
instituciones— a la sociedad donde ejerce su control.
Intermediario. Político que administra la compleja maraña de reglas

planteadas por el Estado, que conoce sus excepciones y sabe
relacionarse con las autoridades, de manera que gestiona los
intereses de sus clientes a cambio de su apoyo para ascender
en la pirámide de poder y de beneficios particulares. Desde

los coyotes afuera de los tribunales hasta los diputados, esta
clase de personajes sobreviven en la vida pública de hoy. Los
intermediarios son personal político especializado en traducir
el orden estatal a los órdenes particulares. Intercambia control
político por prebendas y administra de manera particular el
presupuesto y el usufructo de los bienes públicos dirigidos a
sus clientelas.
Instituciones. Son las reglas del juego en una sociedad o, más for-
malmente, los constreñimientos u obligaciones creados por
los humanos que le dan forma a la interacción humana; en
consecuencia, éstas estructuran los alicientes en el intercam-
bio humano, ya sea político, social o económico. El cambio
institucional delinea la forma en la que la sociedad evoluciona
en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el cambio
histórico.
Mem. Un mem es, según las teorías de la difusión cultural, la uni-

dad teórica de información cultural transmisible de un indi-
viduo a otro o de una mente a otra (o de una generación a la
siguiente). Se trata de un término acuñado por Richard Daw-
kins en El gen egoísta, que busca la semejanza fonética con
gen y se refiere a la memoria y a la mimesis.
Presidencialismo mexicano. Se trata de un régimen supuestamente

basado en reglas formales pero que en la práctica opera con
reglas informales, mientras simula su apego a la ley. Su fun-
dador fue Benito Juárez, lo mejoró Porfirio Díaz y llegó a su
apogeo durante la época clásica del régimen del pri. Consistía
en simular elecciones, mientras el poder se repartía de acuerdo
a un arreglo establecido a partir de una serie de pactos polí-
ticos sucesivos. El árbitro final de la contienda política era el
presidente de la república en turno, mientras los poderes cons-
titucionales de la judicatura y el Legislativo sólo se ejercían
por delegación de la cabeza de la organización estatal.
Régimen parlamentario. Su principal característica es que el jefe del

gobierno es una persona distinta al jefe del Estado y para ser
nombrado requiere de la mayoría de los votos de los parla-
mentarios de la cámara baja. La elección decisiva, entonces,
es la de diputados, pues va a depender de su integración quien
sea nombrado jefe de gobierno. Así, los líderes políticos bus-
can estar en la cámara de diputados, pues de ahí emana la
Glosario 71
investidura del jefe de gobierno. Los ciudadanos votan así,

al votar por diputados, por el líder político que quieren que
encabece el gobierno.
Régimen político. Conjunto institucional, combinado de reglas for-

males y prácticas informales, que norma la operación del
Estado, sobre todo de su dirección —el gobierno—, incluidas
aquellas que norman la distribución del poder y las reglas de
sucesión y de arbitraje entre la coalición de poder.
Régimen presidencial. Arreglo político creado por los constituyentes

de los Estados Unidos entre 1787 y 1788. Consiste en tener
un gobierno encargado de administrar los negocios comunes,
pero sin poder alguno para modificar a su arbitrio los derechos
de propiedad o la distribución de la riqueza, impedido incluso
para aprobar nuevos impuestos. Un Poder Ejecutivo electo de
manera separada del Legislativo, con capacidad autónoma para
nombrar a su gabinete, pero sin liderazgo sobre el Legislativo,
lo que dificulta la posibilidad de formar coaliciones estables a
favor de reformas. Es un régimen de Ejecutivo débil.
73
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in an “Uncommon Democracy”: Political Parties and Elections in
Mexico, Londres, University of London, 1994.
Las instituciones políticas
se terminó de imprimir en el mes

de septiembre de 2010 en Everbest Printing Co. Ltd.,
334 Huanshi Road South, Nansha,
Guangdong, 511458, China.
Para su formación se utilizaron las familias
Frutiger, diseñada por Adrian Frutiger en 1976,
y Sabon, diseñada por Jan Tschichold en 1966.

Las Inst Polticas Julio 20

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Dirección: Mauricio Volpi

Primera edición: Nostra Ediciones, 2010

D.R. © Nostra Ediciones S. A. de C. V., 2010

Textos © Jorge Javier Romero

Prohibida su reproducción por cualquier medio mecánico

Jorge Javier Romero

1. ¿Qué son las instituciones? 7

2. Los fracasos de la Independencia 13

3. La difícil construcción del Estado 17

5. Por fin, un orden nacional 27

6. La Revolución pone sus reglas 33

7. Y nació el nuevo régimen 39

8. La época clásica del PRI 45

1. ¿Qué son las instituciones?

Las instituciones son los mecanismos que regulan el funcionamiento Análisis de la

Vínculo Así, el Estado pone muchas de las reglas sociales y a su vez se

uno de los más destacados biólogos evolucionistas británicos, ha de-

defienden con la intención de perpetuarlos, por lo que el cambio

2. Los fracasos de la Independencia

La independencia de México es un proceso peculiar, diferente al de Contrastes

vez reciclado en caudillo militar y político, y con aliados intelectua-

la aquiescencia de los caudillos insurgentes con los que había pac-

3. La difícil construcción del Estado

Caído el imperio, aquél que intentó institucionalizar al Estado bajo la

-Contrapeso atemperar la democracia. Era, además, un mecanismo de veto de los

la normativa constitucional. El conflicto post-electoral de 1828 se

sus servicios. Desde entonces viene otra debilidad institucional cró-

Distintas fuerzas chocaban por el control. La distribución te- -Derecho

A treinta años de su nacimiento, el país se desmoronaba en constantes Nuevos proyectos

Fue durante la República Restaurada, primero con Juárez y Ficción electoral

5. Por fin, un orden nacional

Juárez había logrado, no sin dificultades, su reelección en 1871, y Fortalecimiento

Negociación No es que las leyes no sirvieran para nada. Por el contrario,

La estructura republicana y federal de la Constitución permitía -Dinámica

parcela de autoridad estatal. Así se satisfizo la proverbial empleomanía,

6. La Revolución pone sus reglas

Cuando Díaz envejeció el arreglo comenzó a chirriar. La pieza central Inercias

Díaz entendió perfectamente de qué se trataba y se fue al exi-

Fueron los poderes locales, que habían tomado el control con

la inclusión de los derechos sociales de educación, acceso a la tierra

la agraria, para repartir los latifundios y acabar con la concentración

7. Y nació el nuevo régimen

diputados del plc —si no había general que aguantara un cañonazo

estructuras de jerarquía y lealtad de los tiempos revolucio­narios. A su

dador del pnr quedarían marginados del poder, prácticamente fuera

caudillo, después el presidente de la República— la decisión final de -Centralización

8. La época clásica del PRI

dio un control incuestionable a las organizaciones incorporadas al

fuera de los cargos políticos y administrativos. Para influir en las de-

monopolizaba el Estado a través de la Compañía Nacional de Subsis-

En la cúspide de la pirámide, como en los tiempos de don Por- Institución

ciones de masas incluidas en sus filas; poderes locales y fe­derales deter-

en cuyos Congresos no había ninguna otra representación, lo mismo

bajadores y el Demócrata Mexicano, aunque sólo uno seguía siendo

tas a través del mecanismo informal de control electoral; el antiguo y

monárquica a arena de la diatriba y el repudio. El nuevo gobierno,

de la rebelión y el asesinato del candidato presidencial sacudieron y

Desde el primer año del gobierno de Zedillo se abrió la discu- -Autonomía

tido Mexicano Socialista (pms), el mismo que había conseguido por

accedió pacíficamente a la administración de los recursos del Estado

presidente municipal que sabe que no va a someter su cargo de nuevo

do plenamente. Así, el desarrollo necesario del Estado mexicano se

estructuras de jerarquía y lealtad de los tiempos revolucionarios. A su

ciones de masas incluidas en sus filas; poderes locales y federales deter-

Paz, Octavio, “El ogro filantrópico”, en México en la obra de Octa

Dahl, Robert, ¿Es democrática la constitución de los Estados Uni

Ayala Espino, José, Estado y desarrollo: la formación de la econo

Guerra, Francois Xavier, México: del Antiguo Régimen a la Revolu