Da Governana de Polcia Governana Policial: controlar para saber, saber para governar1

Para Paulo Roberto e Alessandra Para Joo Roberto e Cleyde, in memoriam

Domcio Proena Jnior2 Jacqueline Muniz3 Paula Poncioni4 Janeiro de 2009

Abstract: Este ensaio define e a explica como a governana de polcia se distingue da, e subordina a, governana policial. Desdobra o que sejam uma e outra, e como se relacionam. Aprecia o cerne do profissionalismo policial e como ele se insere na governana democrtica. Articula como e o que seria indispensvel para poder governar a polcia. Aponta como isto empodera o governo para que possa atender s expectativas da vida social democrtica. Sugere rumos para o aperfeioamento da governana pblica. This essay defines, distinguishes and explains the governance of the police and how it subordinates police governance. It characterizes one and the other and their relationship. It adresses the role of core police professionalism to democratic governance. It identifies what is required to govern the police and how to do it. It discusses how this empowers public administration over the police and how it can be improved so that it can better meet democratic expectations. Convite leitura O problema a governana. Segurana s sintoma. Eis um incio que sumariza o que se tem no texto e que se apresenta a seguir. Corresponde ao matrimnio do que era sabido antes que o texto comeasse com o que se tem ao final do processo de sua escritura. O que era sabido: que as diversas questes diante da Segurana Pblica, para reconhecer o termo constitucional brasileiro, no representam impossibilidades do ponto de vista de um conhecimento policial, ou de polticas pblicas. Quem se debruce profissionalmente sobre o tema identifica um amplo acervo de conhecimentos, saberes, experincias. Apreende o tanto que se pode fazer para controlar a criminalidade, a desordem, e tudo o mais que se queira colocar na conta da ampla rubrica da Segurana Pblica. E, ao faz-lo, compreender como decomp-la analiticamente. Reconhecer que, com tudo o que a Segurana Pblica pode conter, e contm, o centro da possibilidade de seu encaminhamento reside na ao da polcia. As disponibilidades, a
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Este texto foi produzido com apoio da Fundao Ford junto ao Frum Brasileiro de Segurana Pblica. Professor da Coppe/UFRJ, Coordenador do Grupo de Estudos Estratgicos. Este artigo foi desenvolvido com apoio de uma Bolsa de Produtividade de Pesquisa do CNPq. 3 Professora do Mestrado em Direito/UCAM, membro do Grupo de Estudos Estratgicos. 4 Professora da Escola de Servio Social da UFRJ. 1

orientao e controles do que a polcia devia e podia fazer para esta ou para aquela finalidade, desta ou daquela forma. As expectativas multisetoriais de integrao no campo da Segurana Pblica, qualificando os termos dos relacionamentos inter-agncia, desde e em torno das agncias policiais. Era, e segue sendo, razoavelmente evidente o que se pode fazer do ponto de vista de um entendimento profissional de polcia, nesta, naquela, em tantas questes, com expectativa de sucesso. Qualquer que fosse o problema da ocasio, ele tinha soluo sim. A tal ponto que se podia discutir qual alternativa de soluo atenderia prioridades e disponibilidades, acima de tudo qual melhor serviria especificidade de um determinado contexto. A concluso, diante do cabedal de alternativas policiais, era que os obstculos escolha por uma soluo eram propriamente, ainda que amplamente, polticos: muita politicagem, pouca poltica, os problemas da polcia so (Muniz & Proena Jr 2007d). O que se pde obrar para alm disso foi perceber mais densamente os limites da poltica concreta, isto , os limites do governo, do que quem governa podia fazer diante do governar a polcia. Delineia-se um entendimento articulado do que seja a governana da polcia. Com isto se chegou a um resultado curiosamente similar ao de Monteiro Lobato noventa anos atrs, no Problema Vital, de 1918. O diagnstico de Lobato foi posto pela arte de Mrio de Andrade na boca de Macunama em 1928, pouca sade muita sava os males do Brasil so, com tudo de reconhecimento, reflexividade e advertncia que o dito de um anti-heri pode aportar (Miskolci 2006). Este lema servira de inspirao para o ttulo do trabalho anterior. Mas, como no caso do Jeca Tatu, cujas inapetncia e incapacidade no resultavam de uma indolncia intrnseca, mas dos parasitas que o infestavam e da ausncia de conhecimento e ferramentas adequados sua sade e lavra em terras brasileiras, havia que se compreender os limites que quem governa confrontava ao tentar governar a polcia. Vencer o reducionismo de que governar a polcia era to somente questo da presena de uma vontade poltica. Que insinuava as inapetncia, indolncia ou o pior de quem estivesse no governo quando no evidenciasse vontade poltica. Compreender o papel e os limites diante de quem governa, dos empecilhos possibilidade de governar, apontando rumos pelos quais o governante podia empoderar-se diante da politicagem da, para governar a, polcia. Conclui-se que o n da questo a governana sobre a polcia. Em sua natureza, em seus mecanismos, em seus objetos: o como governar a polcia que d substncia cobrana dos eleitores de que quem governe, governe a polcia, governe a Segurana Pblica. Convida-se leitura deste texto compartilhando, solidariamente, algo da circunstncia em que ele se apresenta. Reconhecendo a multiplicidade de registros e interesses que convergem e se embaraam, configurando um ambiente peculiar, imobilista, ao redor dos temas da Segurana Pblica. Que, mais importante, deixa fora de seu lugar central a polcia. Isto no acontece por acaso, mas depende da participao dos diversos envolvidos: para alguns convenincia, para outros conivncia, ainda para outros mais inocncia, ou pacincia, ou incompetncia. Diante de eventos, ou da irrupo de alguma percepo que cumula eventos que passaram desapercebidos at seu conjunto faz-los ululantes ou politicamente (in)oportunos, reencenam-se posicionamentos, posturas e pronunciamentos que j se fizeram diversas vezes antes. Muito em momentos de maior desalento ou decepo, pode se expressar em um ceticismo profundo, que se espera, passageiro, e dizer que tudo se passa como se fosse a primeira vez. Como tudo o que se pensou, discutiu, fez, avaliou, prognosticou, no tivesse tido lugar, ou, pior, diante de tantas tragdias, como se nada tivesse significado ou importncia, que no fosse digno de lembrana. Esta imposio de uma amnsia recorrente produz uma forma de imobilismo, sentido apesar do frenesi, da espetacularidade, da estridncia, da retrica vazia de pronunciamentos, promessas, gestos. Sua reprise episdica depende de que se possa faz-los desconsiderando as respostas e perguntas que j se produziram anteriormente. V-se mesmo a recusa, ou o esquecimento, de rumos que poderiam produzir solues precisamente porque poderiam produzir solues. este imobilismo que sugere como caminhos a timidez que reluta em propor ou o ceticismo que
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desacredita de tentativas. A discusso profissional de polcia, o estudo cientfico, a perspectiva mais cidad da governana pblica, que dependem de que o debate avance para vicejar, ficam (es)premidas diante do imobilismo que a reprise produz. Mas esta situao depende da renovao da sombra do esquecimento cada vez que a discusso comece de novo. frgil luz que a desnude como a maior parte do problema, que a decifre para que ela no devore. Explicar como a governana de polcia se distingue da governana policial. Desdobrar o que sejam uma e outras, como se relacionam. Apreciar o cerne do profissionalismo policial, e como ele se insere na governana democrtica. Articular como e o que seria indispensvel para poder governar a polcia. Apontar como estes conhecimentos empoderam o governo para que atenda s expectativas das garantias e prerrogativas da vida social democrtica. Sugerir rumos para o aperfeioamento da governana pblica. Estes contedos revelam como este texto uma contribuio que nasce do que se pode fazer a partir do estudo, do conhecimento cientfico. Este domiclio de origem fica ainda mais explcito quanto se considera o subttulo, controlar para saber, saber para governar, ecos da Scientia est Potentia, saber poder, de Bacon. Este texto relata sucintamente o resultado de uma apreciao crtica da literatura de Estudos Policiais5. Compartilha determinados resultados que, ainda que possam ser propositivos em si mesmos, com a certeza qualificada que o estudo cientfico permite, remetem tanto s perguntas quanto s respostas que se pde dar nesta ocasio em particular. So nas perguntas realmente relevantes que se tem o rumo do questionamento e, por sua vez, o horizonte do avano do saber. Apresenta-se, assim, como uma salincia que resulta de estudo.Afronta a timidez polida diante do imobilismo que aceita que tudo seja sempre (re)admissvel to somente porque algum o afirma ou deseja afirmar. Contesta o ceticismo amargo porque tem rumos a propor com embasamento e justificativas, abertas crtica, para refut-lo. Este rumo assumidamente imodesto porque expressa a convico de que se pode saber mais do que se sabe antes, que se aprende algo quando se considera o saber de outros, e que se saber melhor quando se lana mo do conhecimento e do mtodo cientfico. oportuno lembrar ao menos dois limites que pertencem a qualquer empreendimento intelectual que dependa do pensamento crtico, da racionalidade diante da empiria, que aspire a dialogar com o acervo de conhecimento cientfico. O primeiro que todo conhecimento cientfico , num sentido muito direto e sensvel, datado. Avanar a qualidade constitutiva ou aplicada do conhecimento cientfico depende do apoio que se pode encontrar, em termos amplos, a partir de um determinado acervo de fontes. Sem fontes no se tem nem comparabilidade de experincias nem contraste de entendimento do que o conhecimento, e tambm o conhecimento cientfico, dependem. Isto depende de temporalidades prprias. S se pode avanar depois que se teve o tempo para qualificar o olhar que considera as fontes (e parece desnecessrio argir em mais detalhe pelo valor e pela temporalidade da educao). Custa tempo considerar o que as fontes que se pode encontrar, a que se tem acesso, tm a dizer. Existe ainda o tempo para amadurecer o que se venha a encontrar nas fontes e o que sejam as formas de uso e expresso destes achados. A maioria das fontes de que se dispe, ou de que se gostaria de ter, resulta deste mesmo processo. Nem a busca, nem o uso, nem o que se possa produzir com o conhecimento cientfico atende s
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Parece oportuno afirmar explicitamente que existem identidade, especificidade e contedo nos Estudos Policiais que no se confundem, nem se subordinam, nem se submetem s contribuies de uma ou outra disciplina, de uma ou outra profisso. H sim um requisito de leitura e familiaridade sem o qual no se est em dilogo com o acervo do conhecimento cientfico para tratar da Segurana Pblica, da polcia, e tudo o que isso implica. Esta no uma questo menor, apenas se apresenta como ancilar ao que o texto quer dizer. Note-se que isso no se traduz numa idia pristina do que seja uma disciplina cientfica, pairando aproblemtica e pacfica acima da realidade. Apenas que se tematizam os problemas de reprise (Manning 2001, Feltes 2003) e esquecimento (Rock 2005), a adoo de recortes que contornam para no ter que lidar com solues (Jones 2003) para exp-los a mecanismos explcitos que buscam expor seus defeitos (Walker 2004) e limites (Sharp 2005). H resultados crticos neste processo para a correo de erros conceituais (Sartori 1970) ou aplicados (Manning 2002). 3

expectativas de tempo real da mdia, ou do governante, e muito menos da urgncia que to presente diante do agir policial na maior parte das vezes. O que se pode afirmar em bases cientficas sempre tende a desapontar aqueles que querem uma resposta imediata, especfica, um pacote de solues para o problema que tem diante de si agora. Que se impacientam diante de qualquer custo, requisito, retardo ou qualificativo. Querem certezas absolutas gratuitas, populares e annimas, e no isto que se pode aportar na maioria das vezes. Isso no impede, nem deve impedir, que decidam. Mas qualifica com o que podem decidir e a qualidade de suas decises, em ato ou a posteriori. O segundo limite que qualquer expresso do conhecimento cientfico se sabe, num sentido muito essencial, imperene e qualificado quanto a seu alcance. Mais ainda, reconhece-se como potencialmente cambiante. Assume-se como parte de um processo, sem ignorar que se podem, sim, ofertar produtos. Qualquer conhecimento cientfico digno deste nome se apresenta como um estgio numa obra mais ampla. Espelha o anelar do intelecto por si mesmo, por entendimento, sem embargo do uso que se possa dar a ele nesta, ou em outra, ocasio. A lealdade a esta razo de ser explica a conscincia com que se reconhece o quanto depende das qualidades das fontes que alimentam a razo, do que a razo ela mesma pode ser e alcanar, e o que a razo possa erigir em empiria a partir da realidade, para validar-se em seus prprios termos. Neste sentido, quando se pe de partida que o conhecimento cientfico imperene, qualificado, potencialmente cambiante, isto no uma tibieza no que se afirma diante de retricas de certeza indemonstrvel ou o que se queira conceder ao argumento de autoridade. Trata-se muito simplesmente de se saber aberto ao questionamento substantivo e refutao emprica: pronto a corrigir-se diante da demonstrao de que seus dados so falsos ou incompletos; que sua lgica tem falhas; que sua apreciao dos resultados da segunda sobre os primeiros foi incompleta. Admitem-se alternativas, no na forma polida de uma tolerncia indefinida e relacional, nem no amargor ctico de que a mudana, o novo, esto condenados recusa porque inovam ou mudam. Ao contrrio, s se reconhecem alternativas em termos de ambies concorrenciais entre distintos construtos cientficos. Que s se aceitam concorrentes e cientficos porque que compartilham estes pontos de partida e se subordinam a estes requisitos. Pode haver mais de um construto terico, mais de um arranjo cognitivo que relacione causas e efeitos que expliquem ou predigam resultados empricos. no contraste da qualidade de seus resultados que se pode vir a preferir um deles por sobre os demais. na escolha e clareza da adeso a uma dentre estas alternativas que se encontra a tica de quem faz cincia profissionalmente. Isso no uma profisso de ofcio gratuita ou extempornea. Explica que se possa apontar, qualificadamente, contextualizadamente, que a vida anda mais depressa do que a agenda de pesquisa ou de escritura. Que o que seja o conhecimento cientfico no momento em que se exprime um resultado depende do que as fontes permitem, e do que se faz com elas. Explicita porque se obra aqui um ensaio, to firme quanto se pode edificar, mas que vai adiante a partir das fontes. Mas no se trata apenas disso. Reconhece-se, destaca-se, a imperenidade de muito do que se pde ter como fonte para esta discusso. Em si mesmo, esta uma cautela usual no estudo e no uso do resultado do estudo, a postura que se devem tomar as fontes cum grano salis. Mas essa cautela do gro de sal tem mais validade do que usual. Da se apresentar os limites do conhecimento cientfico para apontar limites relevantes nas fontes de que se dispe, que so o esteio do que quem deseje encontrar para embasar seus questionamentos e crticas ao contedo deste texto. Uma parte considervel do que se pensava, receava ou ambicionava quando diversas das fontes consultadas foram escritas foi profundamente afetado pelos desdobramentos do 11 de Setembro. Seis ou sete anos no foram suficientes, em termos de fontes e rigor, para que se tenham articulado estudos do que isto pode, poderia, ou poder trazer. Os prazos de publicao que permitem o acesso trazem ainda outro tipo de temporalidade: a passagem de manuscritos para livro, ou a aceitao de um artigo num peridico, pode demorar muitos meses, alguns anos. O papel do Estado nos arranjos de segurana, de segurana pblica e de polcias estatais ficou
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inescapavelmente redescoberto, se este mesmo o termo que cabe usar, diante do terrorismo. Quem pode ousar seguir afirmando que bombeiros, ou a polcia, devam ser uma agncia privada pautada pelo lucro depois do que se viu nas Torres Gmeas? Que firma teria a temeridade poltica e moral para determinar ou proibir mais uma subida, resgatando pessoas mesmo diante do desabamento iminente? Que firma manteria sua viabilidade financeira ou aceitaria manter seu contrato de servios, tendo que arcar com os custos de centenas de policiais e bombeiros que, em um nico dia, morreram tentando at o ltimo minuto resgatar mais algumas vidas? Tm-se, ainda, outra temporalidade que se confunde com as anteriores: o que a crise financeira de 2008 significa para toda uma produo marcada por debates, projetos, agendas e estudos que entendia o mundo privado como capaz de plena auto-suficincia, e o mundo do Estado como um fssil arcaico e disfuncional de outras eras. Que explicava a falncia e incompetncia do Estado na administrao pblica (inclusive o policiamento pblico), vislumbrava e defendia o florescer da plenitude dos arranjos que se intimava intrinsecamente superiores de redes e de mercados (inclusive de segurana). Tudo isso sugere que alguns dos dados com que se partiu, que algumas das lgicas que se utilizou, que alguns resultados a que se chegou tenham que ser reconsiderados. Isto serve para qualificar este convite leitura ainda quanto forma de ler este texto. Com rigor, sem concesses, de omnibus dubitatum, como demandava Descartes, duvidando de tudo. Com isso, pode-se oferecer, como final a este convite feito prlogo, os termos gerais que orientaram o que veio a ser o rumo do estudo. Primeiro, discutir governana de polcia. No que quer que isso seja no momento em que se depara com o termo, para inquirir sobre o que isso , ou pode ser. Segundo, a partir do que seja governana, buscar do que se tenha de governana o que seja substantivo, adequado, para o tratamento da polcia, com o benefcio de trajetos anteriores de estudo e pesquisa. Da o resultado que o ttulo deste texto comunica. O texto encontra-se dividido em estaes, por assim dizer, que pontuam um determinado trajeto. A partir de uma viso mais ampla do que seja governana para progredir, em direo ao que pode, ou que deva, ser uma governana de polcia. E diante desta o que se pode qualificar como a governana policial. Estas estaes constroem a identificao dos efeitos que uma causa um fim desejado, como governar a polcia determinam.

**** I **** A idia de governana no nova; existe em diversos idiomas pelo menos desde a Renascena. O termo surge com maior proeminncia no debate poltico, e como decorrncia, na produo acadmica, particularmente das cincias sociais, h aproximadamente uma dcada, na Europa e em pases como EUA e Canad. possvel associ-lo s intensas mudanas percebidas como tendo lugar no papel e no modo de atuao do Estado (especialmente, nas sociedades democrticas ocidentais), para a regulao da economia e da sociedade. Mais ainda, governana ganhou o valor de uma divisa, de um smbolo, de uma determinada agenda poltica, sendo objeto de diversas formas relativamente livres de uso. No obstante o intenso uso do termo nestes pases, e talvez porque se tem um uso to intenso e diferenciado para este termo, h enorme dificuldade em definir o que governana. Isto sugere que no h um corpo terico coerente sobre o tema. Observa-se a tendncia de confundir a maneira como este fenmeno operaria e poderia ser entendido teoricamente com o fenmeno emprico, ou seja, com as diferentes prticas de governana encontradas em diferentes instituies, em diferentes contextos, mesmo como agenda de transformao nas mais diversas realidades. Assim tm-se tantas definies de governana em circulao quanto as prticas que estas mesmas definies visam dar conta. Pode-se dizer que as diversas noes de governana correspondem s descries mesmas dos eventos, situaes ou interaes que visam
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circunscrever. Como resultado, as noes de governana compartilham uma frouxido, uma ampla latitude e adaptabilidade, que autorizaria que se ajustassem a toda sorte de prticas em que se reconhece alguma dinmica de comando, conduo, orientao ou direcionamento de aes com objetivos ou de interesses coletivos. Governana apresentar-se-ia como pura instrumentalidade, como aquilo que est acontecendo. O que seria de fato o abandono de qualquer ambio mais conceitual e o retorno ao seu uso como no idioma, por exemplo, no ingls. Trata-se, assim, de uma categoria que convida a adjetivaes ou qualificativos que possam dar conta de um campo constitudo ou pensado por experincias to singulares e especficas que sua caracterizao requereria trazer para a definio traos ou aspectos do sensvel, como velha ou nova governana, por exemplo. O exame da literatura revela, primeiramente, que o termo governana usado em diferentes campos: econmico, poltico, cultural, isto , onde quer que se reconheam esferas de tomada de deciso e articulao de interesses. Atribuem-se-lhe mltiplos significados e sentidos de acordo com os diferentes cenrios ou unidades de anlise em foco: Estado, mercado, corporaes, comunidades. Evidencia-se, ainda, que a discusso terica associa governana a uma extensa multiplicidade de fenmenos e modalidades de ao situadas, usualmente, no espectro delineado por dois plos opostos: o do mercado e o da hierarquia da burocracia estatal. De modo geral, o termo governana vincula-se ao reconhecimento de instncias de produo de governo por diferentes atores: o Estado e suas instituies, as organizaes privadas, com e sem fins lucrativos, a sociedade civil (atores coletivos e individuais); e em diversos nveis de aplicaes: dentro e fora do Estado, transnacional, internacional, nacional e localmente. Do mesmo modo, de acordo com o foco de anlise adotado, so destacadas diferentes modalidades de governana: pblica, privada, corporativa, comunitria e em redes. Produzem-se consideraes acerca das lgicas de gesto e dos arranjos institucionais mais ou menos hierrquicos, concorrentes, participativos, solidrios, com maior ou menor margem de liberdade de escolha na dimenso da poltica. Assim, ter-se-ia diferentes modalidades de governana que seriam concebidas como descritivas, apropriadas como tipos-ideais, mas apenas no sentido tbio de que no se encontrariam de forma pura na realidade. Na prtica, se identificam um ou mais elementos destas ou de outras modalidades de governana nas diversas propostas ou descries de governanas concretas. Kjaer (2004) identifica cinco perspectivas divergentes, relativamente consolidadas em termos de que se podem identificar literaturas associadas a cada uma delas. Uma a uma, definem, usualmente ab initio, ab ovo, tbula rasa e axiomaticamente, governana para descrever questes, contextos, aplicaes com que se confrontam, lanando mo de adjetivaes variadas para discriminar seus enquadramentos de maneira mais retrica do que rigorosa. Pode-se verificar que muitos trabalhos compartilham a preocupao diante do relacionamento entre interveno estatal e autonomia da sociedade, enfatizando, porm, diferentes facetas deste continuum correspondendo s dimenses enfocadas. Por exemplo, a tentativa de que se teria alternativas de governana, quase modulares, em termos de nveis de politics (poltica), polity (comunidade poltica) e policy (polticas, usualmente pblicas, no sentido de diretrizes), cuja composio matricial produziria uma ampla palheta de possibilidades, de ambio exaustiva, para o enquadramento das prticas da governana, no caso, da Unio Europia (Treib, Bhr & Falkner 2005). Uma questo que emerge com destaque no debate est relacionada capacidade, aos meios e ao desempenho do Estado contemporneo. Questiona-se se ele capaz de formular e conduzir com efetividade metas balizadas por interesses coletivos atravs das, e sobretudo nas, polticas de regulao econmica e social. Vrias crticas so feitas quanto ao que se entende ser uma incapacidade do Estado de cumprir seus compromissos. Destacam-se o que seriam uma burocratizao excessiva dos programas e
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uma centralizao demasiada dos processos decisrios. Estes seriam os elementos principais que impedem formas efetivamente democrticas de controle e participao nas decises. Que produziriam ineficincia da gesto pblica de recursos e gastos, levando ao progressivo aumento de interesses corporativos na administrao estatal, de tal maneira a comprometer o princpio do pluralismo. Somadas crescente internacionalizao da economia, estas romperiam a cadeia do modelo tradicional de governana centrada no Estado. Certamente, a interveno do Estado vm sofrendo diversas mudanas no provimento do bemestar econmico e social, como tambm na soberania e em quase todos os princpios que foram intrnsecos ao estatal, ao longo da histria. Tem sido objeto de tentativas de transformao de grande amplitude e intensidade nas ltimas trs dcadas. O exerccio de governo assentado sobre um determinado territrio desafiado pela enunciao de dispositivos governamentais translocais: entidades associativas, tratados, marcos regulatrios, parlamentos, polcias transnacionais, etc.. Estes apontariam para tendncias de uma perda de centralidade do Estado no mbito domstico ou internacional. Acordos de livre comrcio e circulao de pessoas, a Zona do Euro, apresentar-se-iam como evidncias de um Estado que, deslocado do centro, livre do fardo da soberania, poderia melhor explorar suas vocaes liberais e empreendedoras, passando a ser um ator desinteressado do jogo de poder. Emergeria como mero regulador, ou indutor, ou articulador, ou certificador das regras desses jogos, envolvendo-se em relacionamentos diferenciados com os diversos atores, em tantas e distintas instncias de governana quantas aconteam numa dinmica de redes. Nesta literatura, enfatiza-se o declnio da primazia do Estado como a unidade central de anlise, reflexo de uma desejada perda de seu protagonismo decisrio da iniciativa econmica, social e poltica da vida nacional e internacional. Enfatizam-se, assim, a emergncia de mltiplos modelos alternativos de gesto de atividades estatais em diferentes setores da vida econmica, social e poltica. D-se um realce especial ao enfraquecimento da autoridade estatal diante das foras do mercado, das organizaes internacionais e dos atores transnacionais (ONGs, redes, comunidades) em questes polticas e econmicas tanto em mbito nacional quanto internacional. Assim, um grande nmero de trabalhos identifica ou busca antecipar a emergncia de um novo estilo de governana: em que novas foras sociais e mentalidades, particularmente a chamada administrao dos riscos, consubstanciariam diversas experincias, parcerias e modalidades de ao no setor pblico. Em certo sentido, governana aparece como estratgia complementar, ou alternativa, ao que seria entendido, ou pelo menos identificado, como o modo tradicional de governo em uma estrutura burocrtica do Estado. Isto porque, para alguns, a governana pensada a partir da centralidade do Estado. Mas onde as instituies pblicas no tivessem mais o papel predominante no provimento de servios, os setores privados, lucrativos e no lucrativos (ONGs, comunidades, redes sociais) poderiam estar encarregados dessas aes. Mesmo ento, o Estado seria, em ltima instncia, um co-produtor do bem pblico (Pierre & Peters, 2000). Outros se concentram no papel alternativo que setores fora do Estado desempenhariam para a governana. Outros, ainda, se renem em torno do que entendem sejam estruturas e organizao de um novo tipo, que compartilharia com o Estado, o exerccio de poder e a difuso da autoridade na gesto da segurana (Bayley & Shearing 2001; Wood & Dupont 2006). Apesar da inexistncia de um corpo terico coerente sobre o que , devesse ou pudesse ser, Governana, pode-se afirmar que h um relativo consenso de que tal coisa estaria referida a algo mais amplo que o governo, norteado pela imagem de uma gesto orientada por princpios como transparncia, eqidade, responsabilizao, legalidade, e o que quer que a agenda poltica do momento venha a acrescentar. Num plano ideal, o que caracterizaria governana seria a articulao de interesses e a tomada de deciso entre os mltiplos atores que atuam em cooperao, motivados pela expectativa de que essas aes conjuntas resultem na soluo mais eficaz para os problemas em foco. Este modelo de gesto se distingue de outros, uma vez que as parcerias/associaes de cooperao so
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construdas horizontalmente; que diferentes objetivos e critrios de deciso so acordados pela negociao, pelo dilogo e pela confiana; o que, supostamente, afiana o equilbrio/simetria/equivalncia na participao dos processos decisrios de todos os envolvidos. Tem-se que principalmente pela via da negociao que se logra obter o consentimento necessrio para implementar as decises tomadas sobre os problemas a serem enfrentados. A premissa a de que a governana, fundada sobre a participao (que implicitamente se presume ter lugar numa realidade) democrtica, capaz de estimular a adeso e, com isso, criar o consentimento necessrio implementao das decises que, legitimadas no jogo (idem) democrtico, tornar-se-iam estveis. Deste modo, embora haja diferentes interesses e racionalidades de ao, os distintos atores que participam da governana assim definida, em funo das expectativas de um resultado comum, e premidos pela cooperao que advm da complexidade do problema em questo, estabelecem uma nova forma de estruturao, organizao e deciso em questes polticas e econmicas nacionais e internacionais Diante do exposto, parece possvel afirmar que a atratividade da governana reside na expectativa de que ela venha a oferecer respostas conceituais e modos de ao para o desempenho das mltiplas tarefas envolvidas no provimento do bem pblico. Diante das expectativas de transformaes no papel e no modo de atuao do Estado contemporneo, de reconfigurao em um Estado regulador, fundamenta-se um arranjo, alternativo ou complementar, que privilegia a cooperao ao invs da hierarquia, as instituies privadas e as formas descentralizadas de gesto. Isto tem produzido efeitos profundos na maneira de se conceber o que venha a ser o controle social e, por sua vez, os processos de preveno da violncia e reduo da criminalidade, especialmente nos pases de democracia avanada. Neste contexto pode se observar algumas tendncias no que diz respeito reestruturao da prestao de servios de policiamento, com a presena de atores pblicos e privados, associados ou no, em especial nas atividades relacionadas com a manuteno da ordem e da segurana pblicas. Para Bayley & Shearing (1996/2006), uma tendncia contempornea importante nesta reestruturao diz respeito alterao da lgica de gesto presente nos assuntos relacionados aos policiamentos, com claro predomnio instncia privada por sobre a pblica. Em pases como EUA, Gr-Bretanha e Canad esta lgica tem acarretado intensas mudanas nos servios que provem a segurana do pblico. Rumo a uma public safety, mais ampla que a public security, porque considera riscos que no remetem apenas a aes humanas, mas incluem o ambiente e os acidentes. Uma public safety mais abrangente, mais eficiente porque mais capaz de atender as demandas do pblico a mais baixo custo.

Todavia, nas ltimas trs dcadas, na maior parte dos pases das democracias ocidentais assistiu-se ao aumento do crime violento, bem como da sensao de medo e insegurana (objetiva e subjetiva). As instituies tradicionais de controle do crime (em especial a polcia) teriam se mostrado ineficazes, ou de toda forma insatisfatrias, para o enfrentamento da questo. Nesses pases, tem-se o reconhecimento de que o crime extenso e complexo demais para ser tratado apenas pela polcia estatal. Isto tem justificado a proliferao de agncias privadas de policiamento, e ainda a busca de um papel que seria mais apropriado para a polcia estatal na reduo da violncia e ao controle do crime. Em parte por conta disto, assiste-se a um intenso debate sobre polticas na rea de segurana, no qual a polcia torna-se cada vez mais visvel, discutida e politizada em resposta as tenses e presses para o provimento de servios de policiamento. Sugerem-se mltiplas iniciativas para a reforma da organizao policial de maneira a torn-la mais eficiente, eficaz, efetiva e responsvel no desempenho das aes para o controle do crime. Concomitantemente, amplia-se a quantidade e a autoridade de agncias privadas e comunitrias para a preveno do crime, a diminuio da criminalidade, a captura dos fora da lei, a investigao dos ilcitos, a resoluo de conflitos (Bayley & Shearing 1996/2006: 586).
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Nesta perspectiva, como indicam Bayley & Shearing, o policiamento teria se tornado cada vez mais plural, cada vez mais compartilhado entre agncias pblicas e privadas (comerciais ou comunitrias). Tal pluralizao seria a evidncia do enfraquecimento do monoplio estatal sobre o policiamento pblico e indicativo de sua superao. Estas transformaes, e em especial as mudanas efetuadas nas polticas dirigidas especificamente ao controle do crime, tm ocasionado impactos significativos na organizao, na filosofia, nos princpios, mtodos e estilos de policiamento. Porm, mais do que isso, elas tm trazido importantes conseqncias para o acesso a segurana como um bem pblico, em diferentes esferas tais como equidade, direitos humanos e accountability, sem os quais se podem produzir efeitos nocivos prpria democracia (: 592). Neste cenrio, visto como incerto, as fronteiras entre os setores pblico e privado ganham novos contornos. A compreenso sobre governana, e em particular sobre o que seria ou deveria ser a governana da polcia pblica estatal, demanda um entendimento cada vez mais consistente. Que seja capaz de dar conta dos processos polticos e sociais e seus atores, responsveis pela emergncia de questes e desafios, das condies em que so formuladas e implementadas as agendas e iniciativas para e no setor. Quando se associa esta ambio e alcances crescentes, de complexidade cada vez mais desafiantes, com a fragilidade da estrutura do entendimento do que seja a governana, chega-se a um impasse. No oceano de alternativas pretensamente explicativas, por vezes indissociveis de projetos polticos, mais ou menos explcitos, tem-se um amplo rol de possibilidades at mesmo inconciliveis. Isto revela a dificuldade de se dar conta do grande nmero de reconfiguraes recentes do policiamento e do que seja a gesto da segurana nas sociedades contemporneas. Isto revela a dificuldade de se dar conta dos seus efeitos, alcances e limites, quando se busca faz-los instrumentos de uma governana democrtica para a polcia. Isso impe e permite que se arbitre um ponto de partida prprio, sobre o qual se possa edificar algum rumo mais slido e, acima de tudo, mais claro para o que seja, possa, ou deva ser tal governana, qual governana de polcia. **** II **** preciso situar a questo da governana de polcia. Isso significa delinear os contornos gerais de um determinado entendimento de governana do Executivo numa democracia (Held 2006). Estes contornos so a constituio e o que sejam as demandas dos grupos sociais cujo conjunto corresponde polity. De um lado, a anterioridade constitucional das regras do jogo, traduzidas em dispositivos legais ou normativos. De outro, os interesses presentes e mais ou menos imediatos dos atores polticos, traduzidos em negociaes e acordos. A governana na democracia navega entre estes dois limites. Um governo que viole a constituio e o que dela decorre, deliberadamente ou no, no tem mais legalidade. Um governo que ignore a demanda dos grupos sociais, ou que privilegie um determinado grupo social em detrimento dos demais, ou ainda que discrimine um grupo em relao ao demais, deliberadamente ou no, tem ameaada ou mesmo perde a sua legitimidade. A governana democrtica corresponde precisamente forma concreta pela qual se encontra um termo satisfatrio entre o que se deseja fazer e o que se pode fazer, diante da dinmica de produo de legalidade e legitimidade. A governana d conta de distintas instncias de pactuao, com diferentes temporalidades, lanando mo de instrumentalidades diferenciadas. Lida com estes elementos e constrangimentos em cada momento dado, considerando as ambies e possibilidades de governo diante das premncias ou urgncias do presente. A governana se faz neste emaranhado de possveis influncias, obrando simultaneamente em diversas direes, instncias e contextos, chegando aos resultados que se revelam como possveis. Pode se ter, assim, que uma traduo mais correta do que se passa por governana seja mesmo um novo olhar sobre o termo a arte da poltica. Uma e outra remetem mesma questo: que no governo, faz-se governana ou arte
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da poltica o que possvel fazer. Ao se buscar enfocar o que seja a governana em relao polcia na democracia, tem-se como expectativa necessria que as aes governamentais seguem orientadas, e buscam permanecer contidas, pelas legalidade e legitimidade emanadas do pacto poltico. Em que apreciar a legalidade ou legitimidade desta ou daquela, ou de muitas das decises para e da polcia o que estabelece a governana sobre ela. Aqui se tem a governana de polcia propriamente dita, isto , a arte da poltica no exerccio do governo pelo uso da polcia para determinados fins, pautada pela produo autorizada e legal de obedincia ao pacto poltico com determinados meios e de determinados modos. Isso d um contedo distintivo ao papel da democracia na discusso de governana em relao polcia. A democracia anterioridade: a condio de possibilidade para que se possa ter polcia como soluo para o problema do enforcement consentido. Trata-se de uma forma se assegurar que os fins pelos quais a polcia usa de fora no produzam nem a tirania do governo, nem a opresso pelos policiais, nem ainda a sua apropriao por interesses privados. A democracia tambm o contexto em que se tem a deciso policial (que considera agir ou no agir, e como agir), o ambiente em que se vivifica e atualiza o contedo de seus fins, a prevalncia de seus meios, os limites de seus modos. Trata-se de estar altura das expectativas e da confiana do pblico, mais amplamente da polity, de que a polcia faz por merecer o mandato que lhe foi concedido: a produo de alternativas de obedincia com respaldo da fora sob consentimento diante do Imprio da Lei (Muniz & Proena Jr 2007a). A democracia ainda a ambio, o objetivo pelo qual se tem e se permite que exista polcia, a razo pela qual se concede o mandato policial. Trata-se de dispor da certeza de um enforcement que permita o prprio funcionamento democrtico da polity, que sustente a paz social, as leis, os direitos e garantias, e tudo mais que corresponde aos termos constitucionais pactuados. Este entendimento da forma como a democracia anterioridade, contexto e ambio de uma governana democrtica para a polcia tem um desdobramento pouco evidente. Significa que a governana no redutvel ao cumprimento de alguma lista de boas prticas ou procedimentos (cf. Bayley & Shearing 2001). Boas prticas e procedimentos tm seu papel educando o juzo, facilitando a tomada de deciso. Informam, mas no conformam e nem substituem a escolha poltica no exerccio de governo. Em si mesmas, uma ou mais listas podem ser uma forma pela qual uma polity, um governo, expressa o que deseja de sua polcia num determinado momento. Para este fim, elas podem ser necessrias, at convenientes. Contudo, elas no tem como ser suficientes. A deciso poltica, o rumo da governana, no o resultado do somatrio cumulativo da enunciao e nem mesmo da adeso ao que se apresentam como boas prticas. Ao contrrio, a deciso poltica, a governana, que decide apor, manter, ou retirar de uma prtica o qualificativo de boa. Desta forma, o primeiro elemento, o elemento mais capital na governana ao mesmo tempo o mais amplo. Trata-se de apreender que a governana de polcia como categoria geral incide simultaneamente sobre as finalidades, os meios e os modos do todo da polcia. Faz uso (e por isso independe) da exemplaridade desta ou daquela parte do rol de atividades de uma ou outra polcia. A questo central passa a ser o quanto as prticas de agentes policiais, ou mesmo o contedo de polticas pblicas que orientam a ao da polcia so, ou no so, ou o quanto so, aderentes democracia.

**** III **** Aqui se impe uma digresso quanto ao estado do campo em que este texto encontra a questo, que serve de prembulo para a direo que se apresenta a seguir. A forma pela qual se busca aferir a aderncia de uma polcia democracia est, em larga medida, refm da apreciao de instncias particulares de violao. Toma-se como implcito o contedo substantivo, afirmativo, do
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que democrtico, e se perde como este algo democrtico incide, incidiria, ou deveria incidir sobre a polcia, fundindo indistino os aspectos de anterioridade, contexto ou ambio da democracia dos quais se podem extrair critrios positivos. Por um lado, tem-se a adeso democracia medida pela freqncia ou volume de violaes, com distintas chaves interpretativas: que quanto mais se tem violaes registradas, mais se evidenciariam os elementos que permitem fazer uma polcia mais democrtica; ou que quanto menos se tem violaes registradas, mais se evidenciariam os elementos que permitem reconhecer uma polcia mais democrtica; ou ainda que o quanto de violaes registradas no significaria nada em si mesmo, mas dependeria de comparaes entre diferentes realidades que permitem adjudicar uma hierarquia de adeso democracia entre diferentes polcias. A isso se acrescentam diversos qualificativos, o mais premente dos quais evidentemente que qualquer um destes critrios depende fundamentalmente de contexto, de crtica do que sejam os registros, de dinmicas societais (Bayley 1983), ou se arriscam a ser pouco mais do que retricas mais, ou menos, ideolgicas (Manning 1992/1999), mais ou menos insensveis para a questo da governana ela mesma (Klockars 1988/1991). De uma forma ou de outra, seriam pelas quantidade e qualidade da contestao de decises que se percebe, ou se receia ameacem, ou que violem as garantias, os direitos, a lei. Nesta perspectiva, que tem sido seno predominante, certamente majoritria, reduz-se a questo da governana de polcia a processos de aperfeioamento ou de expurgo. Trata-se de uma lgica que perde de vista a capacidade de governo e que, conscientemente ou no, abdica da perspectiva de controle (Punch 1983). Semeia-se desgovernana, colocando quem governa diante de prticas estabelecidas, boas ou ms, para as quais no se tem explicao. O que a polcia faz ou deixa de fazer se aproxima de uma sucesso de fatos consumados, que s admitem a sua absoro, comemorao ou pesar. Tem-se imagens, esperanas: de que mais treinamento produz invariavelmente maior adeso democracia, ou que a reproduo mimtica de boas prticas produz um profissionalismo democrtico, ou ainda que a excluso exemplar ou peridica de um nmero restrito de mas podres asseguraria a democratitude da polcia. Por outro lado, acaba-se produzindo um registro apoftico, que constri pela negao o que seria uma polcia democrtica. A polcia democrtica acaba sendo definida como a que no discrimina pessoas ou grupos, a que no usa de fora excessiva, a que no tortura, a que no falseia informaes, a que no sabota o devido processo legal, a que no serve de instrumento para a defesa de privilgios e favorecimentos (Brodeur 2005, Manning 2005). Com isso, se perde qualquer possibilidade de identificar o contedo afirmativo que faz com que uma polcia seja polcia aderente democracia. A governana de polcia vai alm desta quantificao de ms prticas, deste registro apoftico. Identificar o quo mais ou menos ruim uma polcia no basta para poder se apreciar o quo boa ela ou pode, ou deve, ou se deseja que venha a ser. Isso depende de se ter critrios explcitos, transparentes, pactuados pela polity, de adesividade democracia para o todo da polcia. Critrios que distinguem o que lhe anterior, o que seja o seu contexto, o que pauta a ambio que a norteia. S assim se pode aspirar a governar a, exercer a governana de, polcia. Porque s ento se pode ser capaz de identificar, apreciar e escolher entre decises e trajetos indiferentes, bons, muito bons e excelentes e no apenas de ser capaz de marcar quando decises e trajetos so ruins ou piores.

**** IV **** com o benefcio do quanto de anterioridade, contexto e ambio democrticos incidem sobre o todo da polcia que se tem governana de polcia. Numa democracia, a governana de polcia pressupe a existncia de instncias autorizativas e mecanismos de controle do governo pela polity. Estas instncias e mecanismos configuram os espaos de construo de legitimidade e da
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legitimao da ao de governo e, portanto, da deciso policial. Constituem arranjos diferenciados de participao e de controle popular que se fazem presentes em maior ou menor grau na pactuao constitucional; na dinmica contextual do relacionamento com a polcia, ou seja no cotidiano da fabricao da ordem social; na identificao e busca das ambies de cidadania. So os espaos de construo e vivificao da credibilidade da polcia diante do pblico (Muniz & Proena Jr 2007b). Numa democracia, a governana de polcia pressupe uma anterioridade constitucional e legal, isto , presume que existam regras do jogo a serem objeto de enforcement, que so a condio de possibilidade do policiamento pblico estatal e, portanto, o fundamento e a razo de ser da polcia. Estas regras expressam as distintas esferas de pactuao da polity, conformando a arena poltica de definio, expresso e produo de legalidades, que so os termos do policiamento pblico estatal e, desta forma, o anteparo e a medida da polcia. Legitimidade e legalidade, ainda que distintas, so apenas duas faces de uma mesma moeda: a do consentimento social para ser governado, para ser policiado. Os termos gerais pelos quais se qualifica estas regras so to fungveis ao modelo de democracia quanto qualquer outro aspecto da vida social, admitindo variedade: o Rule of Law, ou a Queens Peace, ou a Securit Interieur, ou o Estado Democrtico de Direito. A preeminncia do consentimento na democracia tem uma conseqncia suprema para o que a polcia , e para qualquer perspectiva de sua governana. O consentimento afeta todos os termos e elementos do mandato policial e de seu exerccio. o consentimento que qualifica as relaes de poder entre estado e sociedade, distinguindo a obedincia ao pacto democrtico da polity da tirania, o arbtrio intrnseco ao ato de governar da arbitrariedade, o policiamento pblico de formas de proteo. o consentimento que valida os rumos derivados das ambies de cidadania que definem escolhas dentre os fins pelos quais se usa, deixa de usar ou passa a se usar da polcia. o consentimento que explica e modifica as formas pelas quais meios e modos policiais so preferidos, mantidos, preteridos. o consentimento que articula e edifica o contedo, a vigncia, as formas de ser, de agir, e o campo das escolhas legtimas e legais na prtica policial. com estes elementos de fundo que se pode apreciar o valor da contribuio inaugural de Laurence Lustgarten em seu The Governance of the Police (1986). Lustgarten, um jurista constitucional britnico, realizou a primeira apreciao do que seria, do que deveria ser, e do que era possvel ser tal coisa como a governana de polcia. Distinguiu-se, assim de uma forte tradio jurdica, de raiz positivista, que toma o ordenamento jurdico como fundante da ordem social. Revela que o mundo da lei no , nem pode ser, as leis do mundo. Desnuda a natureza poltica das leis, esclarecendo que elas resultam de acordos e negociaes. Ainda que idealmente mais refletida, com horizontes mais amplos, uma lei de fato, uma constituio a instrumentalidade de um acordo, uma instrumentalidade da poltica. As leis podem e so mudadas em funo dos embates e acordos polticos entre os interesses presentes numa polity. A aplicao da lei, a seu turno, tem a inrcia interpretativa e a resilincia diante da poltica que a prpria poltica lhe delegou. O que sejam as garantias fundamentais refletem apenas os termos de ambio mais longevos de um determinado pacto, numa determinada polity num determinado momento. Assim, a perspectiva de que a lei esteja para alm da poltica precisa ser qualificada. Em qualquer momento dado, afirma que as regras do jogo, o regramento legal, no est aberto manipulao privada ou convenincia do governo. S desta forma se estabelecem a regularidade e a previsibilidade que a ordem poltica constri e das quais depende. Mas, de maneira essencial, a lei um instrumento poltico que empresta estabilidade e institucionalidade s relaes de poder. Existem, sim, hierarquia e distintas temporalidades para diferentes formas constitucionais, legais e jurdicas. Estas tm ainda regramentos que conformam o mbito e os modos de sua instrumentalidade. Hierarquia, temporalidades e regramentos que existem para servir, e existem enquanto servirem, determinados fins politicamente determinados.
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Na democracia, enquanto corresponderem a determinados fins consentidos. Da a felicidade da formulao de Lustgarten de que A preeminncia da lei no o bem pblico supremo. () Um juiz no pode concordar com este ponto de vista, mas um policial tem que faz-lo. O mandato do juiz deriva da lei, o do policial da polity. A imposio da lei no pode ser absoluta (1986: 22).6 De partida, fica simplesmente impossvel ambicionar a que a lei, e por extenso a polcia, estejam, ou possam estar, de alguma forma, acima da poltica. Ou ainda, que sua materialidade no seja, ela mesma, expresso do resultado de uma determinada dinmica poltica. H mais em jogo do que a adeso formalista ao que quer que seja o contedo da lei, ou s interpretaes de sua inteno poltica. A cidadania aspira a mais, de fato aspira a mais atravs da lei, no fazer da poltica. Aspira a valores, a metas mais amplas, como a liberdade ou a justia que sustenta a igualdade em direitos.

**** V **** com esta perspectiva que se pode contemplar as formas pelas quais se produz a governana de polcia diante de sua razo primeira: assegurar a adesividade das prticas policiais deciso poltica em termos, formas, meios e modos democrticos. Isto diz respeito, sobretudo, s prticas dos agentes policiais no contato direto com os cidados, que so aqueles que autorizam a existncia da polcia e consentem suas prticas. Mas alcana, necessariamente, o contedo de todas as decises e aes de governo que orientam a deciso, ou pautam a ao policial. Neste sentido, a governana de polcia corresponde a uma determinada esfera no exerccio de governo, que aprecia o mrito das escolhas, resultados e conseqncias das decises policiais. O governo sobre a polcia (ou sobre qualquer outra agncia pblica) pode ser tomado pelo que tem em comum com as outras esferas de ao governamental, que por acaso tem como objeto a polcia. Isto admite diversos recortes, que se pautam pela perspectiva mais ampla do todo do governo. O que considera a forma de definio, execuo e auditagem do oramento. O que privilegia os requisitos de transparncia. Ou o que busca erigir ferramentas de valor universal, capazes de lidar com qualquer ao de governo, em prol da comparabilidade das diferentes esferas. Estes recortes transversais, pertinentes e teis como podem vir a ser da perspectiva mais ampla do todo do governo, so quase certamente insuficientes para produzir governo sobre a polcia (ou qualquer outra agncia pblica), precisamente porque no esta a sua finalidade. Cada um deles tem seus prprios objetivos, e da limites no que capaz de produzir. Com controle oramentrio sabe-se principalmente, e muitas vezes apenas, o quanto e como se gasta. Isto deixa de apreciar a qualidade decisria do que, ou em que, gastar. Com mecanismos de transparncia se estabelece o quanto do que se faz se leva, e como se leva, a pblico, mas no se tem como saber do que se fez ou deixou de fazer. Isto deixa de apreciar a qualidade decisria do que se fez, deixou de fazer, ou decidiu-se por no fazer. Com o que quer que corresponda aos indicadores das atividades de diversas agncias pblicas, tem-se maneiras de comparar suas atividades, mas no de considerar estas atividades em si mesmas. Isto deixa de apreciar a qualidade decisria especfica de cada uma destas atividades. Com gesto de oramento, rotinas de transparncia e aplicao de indicadores, tm-se mecanismos capazes de governar aspectos da ao de agncias que servem para a perspectiva que toma o governo como um todo. Mas nenhum deles capaz de pautar o governo sobre o que seja a qualidade decisria da ao da polcia (ou de qualquer outra agncia pblica). Porque desconsideram, de partida, para poderem servir aos fins que os explicam, o que essencial, especfico, diferencial, no caso, na polcia (ou em qualquer outra agncia pblica): o seu mandato.
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The paramouncy of the law is not the highest public good. () [W]hilst a judge cannot take this view, the constable must. The judge derives his mandate from the law, the constable from the polity. Law enforcement [cannot be] absolute. 13

Apenas a governana de polcia permite lidar com o contedo do exerccio do mandato policial articulando fins, meios e modos. Ambiciona relacionar, como causa e efeito, ao governamental e os resultados e conseqncias policiais. Elege o que, no todo da polcia, seria necessrio controlar para que se saiba o suficiente do contedo de sua prxis de maneira a que se possa govern-la. E isto corresponde a uma apreciao do que seja o mrito do exerccio do mandato policial em seus termos concretos, considerando o contexto de cada deciso policial. Isso significa que qualquer governana de polcia expressa um juzo de razoabilidade quanto ao que se pode saber para que se possa governar, e o que se busca controlar para saber. retoricamente sedutor, e pode-se mesmo deixar levar pelo desfrute do querer, ou se dizer que quer, saber tudo. Da, se anunciar, ou mesmo se ambicionar, a meta de controlar tudo. Mas isto impossvel. Pode-se, ainda, buscar o mximo de controle possvel. A trata-se de avaliar o quanto custa este mximo de controle, tanto em termos dos recursos necessrios para produzi-lo, quanto em termos das conseqncias de sua tentativa, ponderando se estes custos so aceitveis ou sustentveis. No caminho reverso, pode-se querer o controle que corresponda ao menor custo. Mas que pode acabar no sendo controle algum. A questo que o controle no est dado em si mesmo. Tem-se que decidir o que e quanto controlar vista de determinados fins. Fica explcito que o controle que se busca ter para governar resulta do quanto se deseja saber. Existe uma dinmica entre o quanto se busca controlar e o quanto se consegue saber, mediada pelo rendimento do que um dado controle permite saber luz do seu custo. Para o governo de uma democracia, isso significa buscar e sustentar o consentimento pblico, compondo com os elementos de legalidade e legitimidade em termos do que se deseja, do que se pode, e do que de fato se busca, controlar. Cada governo, em cada momento, se confronta com as demandas cambiantes e diferenciadas dos cidados com relao ao que estes desejam ver, ao que toleram venha a ser, controlado. Mas existe um cerne inescapvel de controle que corresponde ao que permite que o governo governe a polcia, que deriva de uma medida de razoabilidade.

**** VI **** importante qualificar que o que se denomina de razoabilidade no uma retrica que justifique o que quer que se decida fazer, ou que justifique expectativas mais ou menos corporativas de um sempre se fez assim, ou de um caldo de cultura mais ou menos profissional, mais ou menos tcnico, que privilegia certas escolhas em funo de seus interesses ou competncias. A razoabilidade expressa um processo decisrio que compe explicitamente a vontade de quem governa; os receios, preocupaes e preferncias dos diversos grupos de interesse na polity; e o que quer se tenha em termos de contedos tcnicos acerca das alternativas, custos, oportunidade, benefcios, riscos, etc.. Produz um juzo e uma deciso polticas. Em termos tanto de processo quanto de resultado, o que se apresenta como razovel pode ser to transparente, to transiente, to transigente quanto a polity o deseje, e a legalidade e a legitimidade o permitam. Razoabilidade no se confunde com um puro arbtrio ou o uso do bom-senso de quem quer que esteja em posio de mando. Razoabilidade e bom senso expressam juzos valorativos, morais, que articulam saberes para produzir uma deciso. Possuem a mesma natureza, mas diferem em qualidade. Esta distino se explica, no uso que se busca dar aqui, por dois fatores. Em primeiro lugar, pelo contexto poltico em que se situa a razoabilidade. O uso da razoabilidade se associa expectativa de responsabilizao pelo como e pelo o que se decide, por seus resultados e conseqncias. Neste sentido, em comparao com a arbitrariedade, intransigente, ou com o bom-senso, que reiterativo de uma viso de mundo, a razoabilidade transige e considera a possibilidade de ruptura. Ela resulta de um determinado clculo poltico que busca produzir legitimidade suficiente para respaldar determinada deciso, em termos mais amplos, para sustentar posies de poder. Isso corresponde ao reconhecimento de que um curso de ao que
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se apresente como razovel se abre possibilidade de um debate substantivo quanto aos elementos que o informam, qualidade de sua lgica, ou apreciao de seus sentidos e conseqncias. Dito de outra forma, a razoabilidade se subordina a uma tica de responsabilidade que serve a um determinado projeto poltico, em termos estritos, materialidade do rumo que se d ao exerccio de um determinado mandato. Em segundo lugar, a razoabilidade faz um uso diferenciado, pragmtico, do acervo de saberes disponveis. Em prol do clculo poltico, a razoabilidade instrumentaliza diferentes formas de produo de verdade para orientar, ou justificar, ou qualificar a deciso. Ela configura o processo de escolha de alternativas para servir vontade poltica, identificando as oportunidades em que se confronta, em que se contorna, ou em que se conforma ao que sejam as tradies de uma dada polity. Neste sentido, o que se apresenta como razovel embute sempre uma possibilidade diruptiva, o potencial de mudana em funo da busca de determinados fins. Isto faz com que, em si mesma, a razoabilidade possa ter alguma componente amoral, e que possa manipular as moralidades vigentes, admitindo decises discriminatrias, excludentes, ou preconceituosas. Ser razovel no quer dizer, automaticamente, ser democrtico. Para que a razoabilidade seja, ela mesma, aderente democracia, tem-se por um lado o contexto poltico democrtico, tratado logo acima. Este explica a sua subordinao a uma tica de responsabilidade politicamente situada e sancionada. Por outro lado, tem-se a relevncia que um determinado tipo de saber, o conhecimento cientfico, pode vir a ter no processo de tomada de uma deciso que ambicione o adjetivo razovel. isso que qualifica, que identifica, o carter crtico que se associa a uma medida de razoabilidade. Tudo isso para ter o que razovel querer controlar, para poder saber, e saber, para poder governar, no caso, a polcia.

**** VII **** Lustgarten (1986) reconhece dois qualificativos de partida para a questo do governo da polcia. Realiza uma necessria limpeza de terreno para que se tenha uma perspectiva razovel do que seja, do que deva ser, uma governana de polcia. O primeiro deles diz respeito compreenso do que essencial no trabalho policial. Apoiando-se em Bittner (1970, 1974), Lustgarten remete aos dois atributos distintivos do lugar de polcia: o poder coercitivo e o uso discricionrio deste poder (1986: Cap. 9, Cap. 1). O segundo deles diz respeito ao reconhecimento da natureza poltica da atividade policial, e do potencial emancipatrio deste, como de qualquer outro, meio de fora. Sem embargo das cautelas que protegem a normalidade democrtica, isso se traduz em dinmicas cotidianas de usurpao de poderes por policiais ou por organizaes policiais (Lustgarten 1986: Cap. 10.). Que a legalidade tem um papel capital na condio de possibilidade de uma governana de polcia evidente. O que no evidente so seus limites. Desde logo, a iluso que a confiana cega em controles legais pode vir a produzir. Por exemplo, a recorrncia da pseudo-soluo de se subordinar a polcia ao judicirio, como se tal afiliao pudesse resolver a questo da governana de polcia. Tem-se aqui dois registros que afirmam um erro de partida quanto ao que seja, e o que faz, uma polcia. A crena de que o verdadeiro trabalho da polcia o respaldo da lei. E o desejo, esperana, de que esta tarefa seria adequadamente priorizada e controlada se o comando da polcia fosse do judicirio. A confiana cega no regramento legal e a expectativa de que se possa confinar a polcia ao respaldo da lei so simplesmente ingnuas ou, mesmo, ignorantes, da realidade do trabalho da polcia. Esquecem a natureza intrinsecamente post-facto de tudo o que se pode querer ter como sendo judicirio. E a natureza das temporalidades concorrentes do antes, do durante e do depois que estabelece os termos de uso de um meio de fora, cuja razo de ser a tempestividade. Que produz, inescapavelmente, um trabalho: o trabalho policial, que exercita seletividade no agir, nas formas de agir, e portanto, tambm, no que registra nos relatos em que apresenta, ou como
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explica, a sua discricionariedade. Isto revela que no melhor dos casos o que a lei pode produzir um tipo de controle sobre determinados desvios. Cala, tem que calar, sobre tudo o que diz respeito ao que a polcia realiza em ato ou potncia, ou decide no realizar, diante do fato presente ou de sua anterioridade: o uso do poder coercitivo para reprimir, dissuadir, e o quanto a polcia possa contribuir para prevenir. Para Lustgarten, todas as expectativas otimistas do quanto se pode controlar com a lei e da suficincia de tais controles para uma governana democrtica da polcia naufragam no rochedo da caixa preta da discricionariedade. O uso discricionrio do poder coercitivo, ele mesmo, vai alm e fica aqum do mundo da lei. Assenta-se, antes e necessariamente, no impositivo pragmtico de ao legtima diante das leis do mundo, com tudo que estas tem de alegal, no legal, inter-legal e mesmo de tolerncia diante do ilegal. Lustgarten afirma que preciso reconhecer que existe discricionariedade, e que ela revela o limite intransponvel para qualquer tipo de controle legal. Mais ainda, para ele a discricionariedade s teria como ser enquadrada como uma caixa-preta. Ela se situa num determinado contexto, as condies de contorno dentro das quais se tem a polcia como soluo de enforcement numa polity. Nestes termos s se pode realmente controlar o que entra e o que sai da caixa preta, no como ela lida com o que entra ou produz o que sai. Assim, s seria possvel apreciar inputs (situaes e prioridades diante do policial ou da polcia) e outputs (resultados e conseqncias da deciso policial de agir ou no agir, e de como agir). Toda questo passaria a ser a rentabilidade poltica do que se pode saber atravs de alternativas de controle que aceitam a caixa preta. Estas concedem uma significativa medida de autonomia para a polcia. Lustgarten reconhece, com bom humor, que isto conceder, em alguma medida, o status de um segredo inicitico ao que seja o processo do fazer policial discricionrio. Lembra Bernard Shaw, em que todo profissionalismo uma conspirao contra os leigos. Acredita que possvel limitar a opacidade deste segredo profissional, apontando que a questo no que no se saiba, ou que no se possa saber, como se decide. A questo apenas reconhecer que uma dada deciso assim produzida no tem como ser avaliada, e portanto, no tem como ser controlada em si mesma. Trata-se, assim, para Lustgarten, de saber o suficiente do como e do o que existe nesta esfera de discricionariedade, aceita como irredutvel, para no ser enganado; para saber o que conceder, e conceder conscientemente. com isto em mente que Lustgarten profundamente ctico da suficincia da accountability. Uma accountability despida de um enquadramento de governana incapaz de produzir governo ou de controlar a polcia. Esta uma questo que ele toma como resolvida no contedo de uma nota de rodap em sua primeira pgina: Accountability usada freqentemente como um coringa. O que est realmente em pauta o controle que diversas instituies polticas devem ter sobre a polcia. Accountability no sentido de uma explicao depois-do-fato significa a aceitao de um grau severamente limitado de controle, um ponto reconhecido pelos seus proponentes mais cndidos (1986: 1, nota 3).7 Se o governar a polcia for tratado apenas com o que se pode obter atravs de accountability, um termo que admite uma variedade de matizes, chega-se a um resultado insatisfatrio e limitado. Perde-se qualquer expectativa do controle do no agir, do controle em temporalidades encadeadas ou no tempo presente da deciso policial e seu mrito. Perde-se ainda tudo o que no possa ser accountable em termos de um encadeamento de responsabilidades que chegue, de maneira breve e clara, a uma responsabilizao individual. Nestes termos, Lustgarten tem razo: a perspectiva de esperar para ver da accountability compartilha diversos dos limites que o controle legal apresenta em termos de sua necessria aplicao post-facto e sua fragilidade, para
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Accountability is often used as a weasel word. What is really at issue is the degree of control various political institutions are to have over the police. Accountability in the sense of after-the-fact explanation means acceptance of a sharply limited degree of control, a point recognized by its more candid proponents (). 16

ele, fatal, diante da discricionariedade. Indo algo alm de Lustgarten, h que se reconhecer muito da seduo enganosa que se encontra na confiana cega na lei quando se fala de accountability. A questo perder de vista a instrumentalidade da accountability para a governana, emancipando-a. Inverte-se o papel de instrumento e finalidade, como se accountability bastasse, ou pudesse existir, em si mesma, produzindo a governana de que ela depende para ter sentido. o rumo que resulta de se tomar a accountability como uma boa prtica auto-suficiente, que pela sua rotinizao produziria automaticamente governana (cf. Stone & Ward 2000, Bayley 2001). Escamoteia-se o quanto a accountability depende de decises polticas (Goldstein 1977) da polity quanto ao o que, e como, deve ser objeto de accountability neste dado momento e nestas ou naquelas circunstncias. Perde-se de vista que a accountability, em si mesma, parte de um determinado processo que a demanda, e a usa, e a configura, para determinados fins: o aperfeioamento do mandato policial e sua aderncia democracia8. A fungibilidade de accounts e de accountabilities, que podem e, de fato, servem para fins distintos dos que os podem ter produzido, arrisca anestesiar os mecanismos pelos quais se busca exercer poder, governar a polcia. Quando isso acontece, o limite da caixa preta da discricionariedade superdimensionado, ou apenas serve de biombo, para que se produza a tautologia de que a polcia faz o que faz, e presta contas daquilo que diz, que escolhe dizer, que faz. Isso tem o risco, ainda, de confinar o que a accountability pode produzir ao termos da lei. Impe-se os limites do controle legal por sobre, e para dentro, da accountability, amputando-a de muito de sua fora e utilidade. Mas ento j se est diante de uma situao apenas aparentemente paradoxal, que o descontrole com prestao de contas. Quando se tomam os resultados e conseqncias da deciso policial no como efeitos de uma causa que buscava um determinado fim, mas como fatos da vida. Reconhecida a caixa preta, supostos os inputs, a accountability pode fazer muito pouco diante dos outputs alm de consider-los bons, maus, ou indiferentes. O que, para Lustgarten, um vazio de controle com a aparncia de controle. Tem-se um governar da polcia que fica dolorosamente consciente do tanto que no governa. A questo no qual governana de polcia a accountability permite, mas sim, qual accountability se deve ter para que se possa ter governana de polcia. Controlar para saber, saber para explicar tanto o agir quanto o no agir, apreciando as alternativas de como, luz do mrito dos porqus, se agiu desta ou daquela maneira. desta forma que se pode governar a polcia para buscar a sua adesividade democracia. Tem-se ento um possvel uso para a accountability como uma ferramenta dentre outras. possvel ir mais alm de Lustgarten e argir que no necessrio aceitar e conceder a caixa preta da discricionariedade policial. Dito de outra maneira, possvel penetrar o interior da caixa preta e identificar o problema de seu controle. Apreciar as possibilidades de controle do trabalho, articulando alternativas em termos de controles de primeira ordem (superviso direta), de segunda
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Parece suficiente compartilhar em nota os termos pelos quais demos um enquadramento mais conceitual questo (Muniz & Proena Jr 2007a: 36-37). Tudo radica em que a questo da accountability s se pe diante da existncia de um mandato, que corresponde busca de um determinado fim pela delegao de poderes, identificando quem o outorga e quem o recebe. A finalidade de um mandato determina os objetivos a serem atingidos, delimitando efeitos e resultados desejados. A delegao de poderes corresponde concesso de autorizaes que circunscrevem decises, meios e aes compatveis com a busca destes objetivos. Quem outorga um mandato responde pelo contedo, contexto e controle dos poderes que delega. Quem recebe um mandato responde pelo contedo, contexto e controle do exerccio dos poderes recebidos. Quando se recebe um mandato -se accountable por ele, responsabilizvel por todas as escolhas, resultados e conseqncias do exerccio dos poderes delegados diante de quem os outorgou. A materialidade do ser accountable corresponde accountability, responsabilizao, construda a partir da identificao de responsabilidades, isto , pela feitura de um determinado relato de como e porque se fizeram determinadas escolhas, apreciando seus resultados e conseqncias, um account. Assim, a accountability serve primeiramente ao aperfeioamento do mandato concedido, permitindo (re)afirmar ou rever seus objetivos e poderes. Ser accountable, fazer accounts, e produzir accountability correspondem, em sua totalidade, contrapartida necessria do recebimento de poderes. 17

ordem (normativa de resultados) e de terceira ordem (adeso profissional) utilizando a perspectiva sistmica das relaes de trabalho (Bertalanfyy 1976). Isto significa que necessrio ter um esquema analtico que esgote o que seja o contedo do trabalho policial, que revele em sua inteireza o interior da caixa preta, de maneira a que se possa aferir o que seja a ordem de controle que possa ser aplicada. Bittner (1983) prope um esquema exaustivo para o controle do trabalho policial em termos de sua legalidade e workmanship (qualidade da deciso). Em termos do controle da legalidade da ao, argumenta que a superviso regulatria, um controle de segunda ordem, tem a questo resolvida e bem resolvida. Tudo que diga respeito legalidade da deciso policial pode ser encaminhada e resolvida a posteriori. Seu efeito sobre o trabalho policial se d de forma indireta, ao configurar o que seja, passe ou deixe de ser passvel de sano ou prmio. Resolve-se o controle da legalidade, assim, com um sistema de incentivos, alimentado por accountabilities, que se acionam diante de um desvio ou de um desempenho diferenciados. Para Bittner, a maior parte do problema de lidar com a workmanship no reside na workmanship ela mesma, mas sim na tentativa de se enquadrar a workmanship em alguma forma de superviso regulatria. E isto, num paralelo preciso com Lustgarten (1986, que desconhecia o texto de Bittner 1983), significa rejeitar a perspectiva de que alguma superviso ou alguma norma, que alguma accountability que dependa de uma ou de outra possam dar conta da tarefa de controle. Para Bittner (1983) evidente que na deciso policial, discricionria, nem o exerccio do ouvido vocacional que decide se, quando e como agir; nem do talento da construo contingencial de uma soluo ad hoc de sua prpria lavra admitem antecipao. E desta antecipao do contedo da deciso diante da realidade que a norma ou a superviso dependem. Isto condena superficialidade, mesmo falcia, qualquer esforo de accountability que busque apoiar-se nelas. Para Bittner, o risco ento se recusar a reconhecer estes limites e agir como se a norma ou a superviso fossem mais capazes do que de fato so. Isto cria a iluso de que se controla tudo para no controlar nada, assegurando, e mesmo alimentando, a autonomia policial. Como no v alternativa proposta a esta perspectiva, aponta que este apetite legalista e normativo est condenado ao fracasso. Mesmo a ambio de superviso direta s produzir a expanso de camadas de superviso, a multiplicao de relatrios e procedimentos burocrticos, mascarando a discricionariedade, inflando o efetivo e ocupando o tempo policial sem acrescentar qualquer ganho de qualidade no controle. Mas Bittner (1970/1990, recusa-se a atribuir workmanship o status de uma caixa preta. Considera conhecidos dois elementos constitutivos do uso discricionrio do poder coercitivo policial: o ouvido vocacional e a construo contingencial ad hoc. No se pronuncia sobre se estes seriam, ou no, suficientes. Bittner delineia os termos que orientariam a afinao do ouvido vocacional: algo que est acontecendo, que no devia estar acontecendo, e sobre o que algum devia fazer alguma coisa agora (Bittner 1974/1990: 249), um resultado de enorme coerncia em que o meio de fora tempestivo seja pautado pela exigncia, que no se adia, que no admite retardo, emenda ou recurso. Que obriga quando no consegue persuadir. Bittner (1990), apresenta os rascunhos do que seriam as condies de contorno, os inputs e outputs da subcaixa preta da construo contingencial ad hoc. As condies de contorno seriam a coerncia da soluo diante da contingncia das alternativas decisrias, localmente situadas, ainda que subordinada aos termos de uma pactuao democrtica mais ampla. Apresenta pelo menos um input crtico desta sub-caixa-preta: a instrumentalidade da deciso policial como o ou seno de uma sociedade, o seu consentimento em termos da exemplaridade, e da repetibilidade, das intervenes policiais. Identifica os termos de seus outputs: a preferncia pela soluo mnima que encaminha, mas no necessariamente resolve, aquilo que no devia estar acontecendo. De volta a Bittner (1983), a questo qual controle pode servir para a workmanship, nestes termos. Reconhece que apenas um controle de terceira ordem, anlogo ao que se tem para padres, professores ou mdicos, pode ter relevncia para o controle da workmanship. Mas, para Bittner, tem-se aqui mais um horizonte de investigao do que uma soluo. Para ele, fica como
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pergunta qual seria o contedo pelo qual se avaliar os termos profissionais de polcia, capazes de instruir a adeso que expressaria o cerne de um controle de terceira ordem. Porque enquanto no se tivesse como avaliar a workmanship, a rentabilidade do controle estaria sempre refm da falcia. possvel atualizar este resultado de duas maneiras. A primeira perspectiva, francamente minoritria, que aceitou o desafio de avaliar, e portanto de controlar, a workmanship. Aqui uma das faces da questo como romper com a superficialidade da conformao sumria, isto , que reduz todo o processo de avaliao de uma dada deciso policial a uma sentena cabal, compatvel ou incompatvel, omitindo o que quer que a explique. Aqui tem-se viva a frente de luta entre a ambio de governo da polcia e ambio de autonomia da polcia em termos de dispositivos legais que autorizam, e realidades factuais que obstacularizam, a avaliao do mrito da workmanship (Wood & MacAllister 2005). A outra face da questo como estabelecer, de partida, os termos gerais pelos quais se enquadrar o desempenho policial na workmanship. Aqui a questo bem outra: trata-se de alavancar o prprio conhecimento policial em termos de seu tratamento cientfico, definindo padres de medida capazes de mensurar, e portanto avaliar, o contedo especfico da workmanship (Muniz & Proena Jr 2007b). A segunda perspectiva, largamente majoritria, que assume um olhar gerencial, com maior (Macdonald 2001) ou menor (Kelling 1996) especificidade profissional para o trabalho policial. Aceita, implcita (Reiner 2002) ou explicitamente (Goldstein 1990), a caixa preta da discricionariedade, tematizando a questo do poder coercitivo exclusivamente em termos de output.

**** VIII **** oportuno retomar as consideraes de Lustgarten (1986) que permitem compreender o que esta perspectiva oferta em termos de soluo, em termos de limites e, acima de tudo, como permite reconhecer nesta gerncia policial a governana policial, contida e subordinada governana de polcia. Ele comea enxergando uma polaridade diante do reconhecimento da especificidade do saber policial. Discute se haveria algum contedo no saber discricionrio da polcia, isto , se existe realmente algo substantivo dentro da caixa preta. Isto porque extremamente conveniente, para os interesses corporativos da polcia, afirmar que existe sim um contedo profissional, to especfico, quase idiossincrtico, na gesto de uma organizao policial. Que dependeria de uma passagem inicitica pela caixa preta. Isto serve de diversas maneiras para que a polcia afirme a sua autonomia diante de tentativas de govern-la. Para Lustgarten, preciso considerar os termos da armadilha que este entendimento de profissionalismo pode produzir. Por um lado, ao validar uma autonomia cada vez mais ampla da deciso policial, usurpa-se decises que pertencem, propriamente, ao governante. Por outro lado, no esforo de resistir a esta usurpao, a esta pretenso corporativa por mais poder para a polcia, pode se perder de vista que existiria, sim um cerne de profissionalismo. Que o que ele identifica como sendo a caixa preta da discricionariedade. Para ele, tem-se uma soluo para esta polaridade entre um profissionalismo que aspira autarquia e a presuno de que nada h neste profissionalismo a no ser uma estratgia deliberada de governar no lugar do governante. Ela reside em compreender a especificidade, a real dimenso e o efeito do uso discricionrio da coero para a configurao de uma governana de polcia razovel. S assim se tem o antdoto para vencer esforos de se mascarar como rotina profissional o que poltico sem jogar com a gua do banho o beb do profissionalismo policial. Como ponto de partida, tem-se o efeito da caixa preta para o quanto se pode na opinio de Lustgarten, o quanto razovel em termos de rendimento poltico conceder que o controle da gesto da organizao policial seja feito to somente pela prpria polcia. A hiptese de Lustgarten que a existncia da caixa preta assinala um limite instransponvel, que identifica contornos do que razovel querer controlar. Este limite corresponde s dinmicas gerenciais que decorrem de consideraes sobre discricionariedade, sobre a prtica de workmanship: o que
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sejam os mecanismos de controle, de aperfeioamento, de adaptao diante do trabalho policial. Como para Lustgarten s se pode saber que a caixa preta existe, e como ela funciona, mas no avaliar como ela funcionou em qualquer caso especfico, precisamente em funo deste limite que sugere os termos do controle da gerncia policial. Que quem exera algum nvel de comando dentro da polcia esteja sujeito a informar sobre as condies de contorno, os inputs e os outputs de suas decises, mas livre para produzir suas aes dentro da caixa preta com estes limites. Isto significa reconhecer, atualizando e explicando o que Lustgarten apontou, que a governana de polcia no corresponde governana policial, da polcia pela polcia. A governana policial est contida na governana de polcia, admitindo uma medida de autonomia. Todo o ponto est em que se sabe que se ter que conceder alguma autonomia. E que se sabe que s se pode controlar esta autonomia por sua exterioridade, j que no razovel para Lustgarten, no possvel querer control-la diretamente. A questo passa a ser como controlar a medida desta autonomia de maneira que ela opere satisfatoriamente no uso da discricionariedade, contendo sua tendncia natural de afirmar-se usurpando decises polticas. Construir deliberadamente os termos e controles da autonomia policial, para que o profissionalismo policial possa exercer-se destas determinadas formas aderentes democracia. Para que se possa confiar e depender, e se confie e dependa, da qualidade da deciso profissional de polcia quando, porque e como ela escolhe exercer sua discricionariedade coercitiva. Um resultado inesperado desta construo a concluso que no se pode esperar que exista um fluxo contnuo entre o que sejam as atividades de governana policial para as atividades da governana de polcia. Lustgarten corretamente aponta como no se pode ter uma governana de polcia derivada da governana policial. Que um equvoco que se pretenda, que se permita, que elas compartilhem os mesmos pessoal, procedimentos, produtos. E essa uma expectativa recorrente, porque h ferramentas que servem para ambas, e se perde de vista o seu contexto de aplicao, a sua utilidade em termos de fins polticos distintos, usualmente em nome da economia de escopo do uso de uma mesma ferramenta. O caso da accountability, que ele no considera pelos motivos expostos mais acima, pode servir de ilustrao. O uso de uma determinada accountability para os fins da governana policial pautada por uma dada variedade de possveis propsitos auto aperfeioamento, aprendizado de lies, experimentao de alternativas, tudo sobre a gide da workmanship, direta ou indiretamente. O uso de uma determinada accountability para os fins da governana de polcia pautada por uma outra variedade de possveis propsitos a aderncia democracia, a adaptao a novas demandas, tudo sob a gide de um projeto poltico, uma poltica pblica, que determina o que se quer da polcia. Claro que pode haver alguns elementos que interessam tanto a uma quanto outra. A questo que a governana policial e a governana de polcia, sem embargo de seus pontos em comum, fazem perguntas distintas, buscam diferentes respostas diante de uma mesma accountability. um erro fazer da gesto policial, que tem seus prprios interesses e problemas, a materialidade da governana de polcia. Primeiro, porque isto apenas cria mais um espao em que se pode alargar a autonomia policial, que o que tem lugar se se concede que a prpria polcia que define as metas que deve cumprir, ou estabelece a forma pela qual estas metas seriam avaliadas, ou quem define os termos da poltica pblica que deveria govern-la. Segundo, porque isto de fato uma renncia a se ter uma governana de polcia cuja primeira lealdade, cuja razo de ser, permitir ao governo governar a polcia e controlar a sua autonomia, aferir a sua adesividade democracia em termos de finalidades, meios e modos. Isto permite desdobrar, de maneira qualificada, o elemento diferencial que explica porque a governana de polcia no se confunde, ao contrrio, contm e subordina a governana policial.

**** IX ****

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O propsito da governana de polcia governar a polcia assegurando sua aderncia democracia como anterioridade, contexto e ambio. Incorpora, concedendo conscientemente a medida de autonomia que se considere adequada para a gesto de sua organizao, a governana policial. A governana de polcia articula objetos, mecanismos e controles que instrumentalizam as finalidades, alternativas, modos e meios da polcia para um determinado projeto poltico. Busca aproximar as metas, e determinar as formas de busca de metas expressas em polticas pblicas. Isto corresponde a dois grandes rumos. O primeiro, do contedo diretivo que a poltica pblica determina e comanda, e por sua vez o que controla e avalia na deciso de policiais e organizaes policiais no exerccio de seu mandato. O segundo, do processo de governana ele mesmo, que diz respeito aos espaos e instncias em que se tem o risco de usurpao das prerrogativas polticas do governo pela organizao, ou pelos agentes, de polcia. Lustgarten prope uma estrutura que ambiciona generalidade, por um lado; e que lhe parece razovel, por outro. Esta a contribuio mais ambiciosa de seu texto: o que seria suficiente para se ter uma governana de polcia. Isto corresponde a cinco instncias de controle, que admitem uma hierarquia de subordinao. A primeira delas, que conforma e pauta o contedo das demais, diz respeito ao norte qualitativo para a ao policial em termos de (i) universalidade e imparcialidade. Em seguida, identifica trs instncias onde se teriam acesso e soluo para a dinmica de poder que ope a pretenso de governar a polcia com sua ambio de governar-se: (ii) a definio de estrutura e capacitaes da organizao policial; (iii) as alocaes e prioridades no uso dos recursos policiais; (iv) as prticas estabelecidas de enforcement seletivo. Em cada uma delas se aponta como a governana de polcia se impe, ou defere, diante da governana policial que instrumentaliza, direta ou indiretamente em workmanship, a execuo do trabalho policial e seus desdobramentos. (i). Universalidade & Imparcialidade A presuno de Lustgarten sobre a suficincia de universalidade e imparcialidade se arrima numa perspectiva em que estas remetem condio de possibilidade para que a polcia possa ser o meio de fora coercitivo capaz de sustentar democraticamente a ordem poltica pactuada. So determinantes para que se impea que a polcia se emancipe, ela mesma, num instrumento de opresso, buscando seus prprios fins, ou seja instrumentalizada para os fins do governante produzindo tirania, violando o consentimento da polity. oportuno desdobrar e qualificar cada um deles. A perspectiva de universalidade tem dois lados, igualmente importantes. O primeiro o que determina que a polcia um bem comum e um servio pblico. Acessvel a todos e a qualquer um. Esta universalidade garantida pela sua natureza estatal: o provimento de enforcement consentido, de policiamentos pblicos estatais (cf. Braithwaite 2000, Shearing 2001). Porque a polcia estatal um recurso universalmente disponvel, ela serve para impedir que grupos usem de meios de fora para fins privados: que ofertem, imponham, formas de proteo e portanto de opresso. O segundo o que determina que ningum est acima das regras do jogo, alm do alcance da ao estatal da polcia. Estes dois lados da universalidade da polcia espelham a ambio de inclusividade e subordinao de todos ao pacto poltico mais amplo a que consentem, fora do alcance de quaisquer arranjos de policiamentos privados ou de dinmicas particularistas de vigilncia. Desmascara-se o contedo pseudo-democrtico que resulta da adeso acrtica, ou apenas irrefletida, a uma retrica econmica que reduziria o cidado a consumidor (Manning 1992/1999). Que faria do Estado apenas um concorrente a mais na prestao de servios de segurana, presumindo que os termos contratuais e a lgica do mercado seriam uma soluo superior, e mais desejvel, do que o monoplio da polcia estatal para o provimento de enforcement. Com ou sem o acrscimo de algum papel para o Estado como ncora, como respaldo ltimo em termos de coercitividade (Crawford 2006), isto corresponderia a alguma forma de governana nodal, que maximizaria a eficincia e a satisfao do cidado agora consumidor. Uma estrutura em rede, que supera, por hiptese, o estadocentrismo porque capaz de atender diferenciadamente s
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demandas diferenciadas dos grupos e indivduos quanto segurana. O impositivo da universalidade seria reconfigurado, pela perspectiva da generalizao do provimento de servios customizados ou customizveis. A universalidade seria dada na forma de acesso ao mercado de segurana: ter-se-ia tanta segurana, tanto policiamento quanto se pudesse comprar, enquanto se pudesse pagar por eles. Sabotam-se os limites do consentimento pblico para o quanto de enforcement se admite existir para si e na relao com o outro. Presume-se que (a mo invisvel d)o mercado equilibraria os apetites do consumidor com os interesses do fornecedor, que no teriam porque se limitar aos termos arbitrados no pacto pelos cidados e seu governo. Ao se afirmarem autnomos em termos de contratos privados, caminha-se rumo particularizao progressiva na gesto de riscos, at o paroxismo de uma governana da segurana (humana?) que incluiria tudo o que pudesse vir a ser causa de algum malefcio real, potencial, ou imaginrio (Maillard 2005). Esta expectativa da auto-suficincia do mercado, articulada pela rede de interesses, apoiada na frgil expectativa de uma solidariedade imanente (Loader & Walker 2007) e de uma disposio voluntria ao auto policiamento (Shearing & Stenning 1992, cf. Neocleous 2000), faz-se mope (Shearing 2001), ou cega (Wood & Shearing 2006), ou recusa axiomaticamente (Kooiman 2003) o que sejam as consequncias da distribuio assimtrica do potencial coercitivo e da administrao de sua escassez numa sociedade livre e plural9. A perspectiva de imparcialidade tem um significado particular para Lustgarten, que reconhece o carter discricionrio da deciso policial e que presume que se ter uma forma de enforcement seletivo que no tem como ser imparcial. Trata-se de reconhecer a impossibilidade de que se tenha plena imparcialidade, por motivos anlogos de porque no se pode ter enforcement pleno da lei em todos os momentos e lugares. A questo, portanto, passa a ser a de uma imparcialidade diante da realidade do uso da discricionariedade, isto , a de como garantir que a seletividade do enforcement seletivo na deciso policial seja imparcial diante do pacto. O impositivo de imparcialidade qualificado. Sabe-se que sua materialidade ser a de uma imparcialidade em termos da consistncia de como se decide ser parcial no exerccio do mandato. Trata-se de reconhecer, e limitar, a autonomia da workmanship. Nesta expresso de imparcialidade, tem-se uma fronteira poltica viva, capital na democracia, entre a discricionariedade que produz seletividade e o seu abuso em termos de alguma forma de discriminao e desigualdade. Quando se considera que a caixa preta da discricionariedade no exerccio do mandato policial e no uso do poder coercitivo possa ser aberta, pode-se ir mais alm na questo da imparcialidade. Ao se compreender que o agente policial exercita sua discricionariedade em termos de um ouvido vocacional e na produo ad hoc de uma soluo contingencial, privilegia-se o contexto de sua deciso. O que seja a imparcialidade remete, simultaneamente, no presente estendido, ao pacto poltico mais amplo e s pactuaes no cotidiano da poltica, expressas em termos de legitimidades e legalidades em negociao. neste sentido que se pode lanar um novo olhar para a formulao de Peel, em seus Princpios do Policiamento, que talvez no seja mais do que apenas reconhecer o seu contedo original, e desvelar como erros interpretaes mais contemporneas. Que a polcia seja o pblico, e o pblico a polcia deixa de ser um equvoco que presume uma simetria ou igualdade de poder entre estes atores (cf. Bayley 1985), ou uma manobra estatizante que mascara uma suposta natureza privada do policiamento em prol da legitimao da polcia estatal (cf. Shearing 1995). Ao contrrio, expressa uma compreenso profunda de que o exerccio da discricionariedade se funda e reconhece a assimetria entre polcia e cidado. Por conta desta assimetria, a polcia, que mais forte, tem que se mostrar aderente aos termos do mandato consentido que a fez mais forte. Isto significa dizer que o elemento legitimante da deciso
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O que duplamente chocante, diante do paralelo evidente do que esta distribuio produz em termos internacionais (cf. Waltz 1979), e aponta como resultado provvel em termos da aspirao de uma governana global(izada) (cf. Waltz 1999). 22

discricionria, isto , o termo inicial de avaliao da workmanship em termos polticos, a convergncia moral entre a deciso discricionria da polcia e o que o pblico reconhece, de bom ou mal grado, como razovel. Com isto se pode apreciar o significado de um grafismo: que o norte diretivo fundante da governana de polcia seja UNIVERSALIDADE & IMPARCIALIDADE. Porque universalidade, ou imparcialidade, uma e outra sozinhas, podem levar a violaes do pacto. Pode-se ser universalmente discriminatrio; pode-se ser imparcialmente excludente. De outro ponto de vista, o que Lustgarten prope, nesta forma grfica de UNIVERSALIDADE & IMPARCIALIDADE, corresponde a um topo hierrquico, uma anterioridade constitucional, em termos de conformao da governana de polcia. Neste sentido, tem alguns dos aspectos de aspirao, mesmo de um tipo de dever-ser, que se poderia expressar com a denominao de princpios fundamentais para a aderncia democrtica da polcia, os termos positivos de uma agenda afirmativa. Tudo o que se segue a eles corresponde a escolhas e formas de como operacionalizlos. E, um ponto que talvez fosse bvio para Lustgarten, que no o elabora desta forma, que a governana de polcia segue sendo poltica. Mais ainda, que s se tem governana de polcia na medida em que ela seja, e siga sendo, um lugar de embate poltico. No teria como ser de outra forma, uma vez que corresponde ao governo em ato, no projeto, na deciso, na execuo, no tempo real do governar. Que pondera as presses e demandas de governantes, agncias policiais, grupos de interesses ou do que sejam as diferentes formas de participao popular. Assim, a dinmica poltica perpassa, explica e vivifica toda a governana de polcia: os clculos, manobras, composies, acordos, trocas, rupturas, recuos, avanos, vitrias, derrotas e impasses. Toma-se uma governana de polcia pela qualidade de seus resultados na construo e sustentao de uma agenda pblica que, amparada na legalidade, siga sendo legtima na busca de seus objetivos. Por isso, a traduo dos princpios em uma poltica pblica explcita, to transparente e detalhada quanto a polity deseje, ou valore, a pedra de toque sem a qual nada se pode edificar em termos de governana. a poltica pblica enquanto expresso declaratria do modo como se pretende governar sob o pacto que instrumentaliza, pauta, a dinmica poltica. a poltica pblica que blinda, disciplina, governante, agncias policiais e grupos de interesse. Blinda cada um deles de arroubos emancipatrios: do governante sobre a polity, das agncias policiais sobre o governo; e todos de tentativas de usurpaes de mandato ou apropriaes privatistas. a expresso declaratria da poltica pblica que informa, coordena, o posicionamento, a ao, a apreciao de todos estes atores polticos. O processo de definio de agenda que produz propostas de polticas pblicas; a elaborao dos contedos e formas de polticas pblicas declaratrias; as emendas, adaptaes e clarificaes destes contedos e formas; nenhum destes passos pacfico, automtico. Resultam de embates na arena poltica, confrontando interesses, distintos nveis de discricionariedades (porque no s no trabalho policial que se tem discricionariedade) e de saberes. Tem-se um processo, usualmente pouco percebido ou apreciado, de composio e negociao dos rumos da ao de governo e de sua expresso, no caso, em um documento diretivo escrito e explcito um plano, um programa, uma poltica. Aqui se tem tudo o que se identificou mais acima em termos da articulao de formas de produo de verdade, de clculo poltico do que seja razovel, do que possa ser um papel para o conhecimento cientfico, diante da necessidade de produzir rumos de ao que materializam um projeto poltico capaz de agremiar legitimidades legalmente sustentveis. Mas fica evidente que Lustgarten presume que tudo isso ocorre, e que a questo no termina na emanao, divulgao, de uma expresso declaratria do que seja o resultado deste processo. A governana atravessada por este processo para realizar-se no fazer-se da poltica pblica. Na busca do que ela tenha elegido como meta, da forma como ela tenha escolhido fazer-se como mtodo, atenta a todas as salvaguardas e considerandos que uma expresso declaratria de
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poltica pblica pode ter para que possa vir a pblico. Assim, para Lustgarten, o que resta, consciente desta dinmica mais ampla, identificar as trs instncias nas quais se tem, de fato, o espao mais razovel, neste sentido, mais rentvel para o exerccio da governana de polcia, que afirma serem suficientes para produzir controle. A proposta de Lustgarten que para governar o todo da polcia no necessrio controlar tudo na polcia. razovel, suficiente, controlar estrutura e capacitaes, alocaes e prioridades no uso de recursos, e prticas estabelecidas de seletividade no enforcement. (ii). Estrutura e Capacitaes uma questo de governana de polcia o que sejam a estrutura e as capacitaes da polcia. Do que a agncia policial e os agentes policiais so capazes pertence esfera de deciso de quem governa. Estrutura e capacitaes definem e conformam o que , para que , e quais so as alternativas de que a polcia pode dispor para o exerccio do seu mandato. Qual seja, e para que se tenha, uma determinada estrutura e capacitaes, uma determinada capacidade na polcia, tem que permanecer alm da esfera decisria das organizaes policiais para que se possa govern-las, para poder dotar as polticas pblicas dos meios e dos mtodos que lhe permitam perseguir suas metas. Isso no se confunde com a oportunidade do subsdio tcnico destas organizaes para a tomada de deciso de quem governa. Mas a deciso que define o que sejam as estrutura e capacitaes da polcia est na raiz da possibilidade de se governar a polcia, porque s desta forma se pode controlar o que seja a sua capacidade de agir. Governar a polcia comea, ento, por decidir o que a polcia pode e no pode ser capaz de fazer. Isto s realmente possvel quando se controla, de fato, quando se decide qual a sua capacidade. Isto significa que o efetivo da polcia; a sua estrutura organizacional no espao; o desenho, dimenso e subordinao entre suas especialidades ou as reparties funcionais de suas atividades; seus equipamentos, procedimentos enfim, tudo que estabelece e autoriza as alternativas de ao de que uma polcia capaz tem que decorrer de decises polticas e no da prpria polcia. Estas decises podem ser tomadas muito antes que as capacidades que elas autorizam venham a ser necessrias, ou mesmo, percebidas. Da a delicadeza da questo: ou bem se governa a capacidade da polcia continuadamente, ou pode-se ser confrontado com uma usurpao mais ou menos gradual do ato de governar. Ora porque a polcia quem escolheu suas capacidades, e portanto s permite escolher entre as alternativas que ela mesma definiu. E estas podem no ser as que se deseja, ou mesmo podem ser as que somente a polcia deseja. Ora porque o que sejam as capacidades da polcia resultaram de processos inerciais e acrticos, idiossincrticos, incidentais. Pode-se no ter a capacidade de que se necessita, nem quaisquer alternativas de resposta diante dos fatos. Ou pode se acabar tendo capacidades que existem em si mesmas, e cuja posse pode ser difcil de explicar. Isso revela que a determinao de estrutura e capacitaes a primeira linha de controle para que polcia no se emancipe diante do governo, e mesmo diante da polity. Coerentemente, para Lustgarten, este controle de capacidade remete diretamente ao controle da autonomia policial que ele assume ter que ser concedida. Controla a autonomia da discricionariedade, ao decidir por uma determinada palheta de alternativas. Prefere umas, aceita outras, mas principalmente exclui aquelas que se considera incompatveis com o que se deseja da polcia, por exemplo, com os termos da expresso declaratria da poltica pblica. Aceita, mas limita, o que a discricionariedade pode fazer, conformando o campo de possibilidades da workmanship. Isso alcana o cerne de discricionariedade que justifica uma dada medida de autonomia policial e tudo o que dela decorre. Controla a autonomia da governana policial, ao configurar o que ela tem para gerir. desta forma que a governana de polcia estabelece os objetos, as condies, e ainda os parmetros da capacidade cuja gesto corresponde precisamente governana policial. (iii). Alocao e Prioridades
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A alocao e as prioridades no uso dos recursos policiais que determinadas estrutura e capacitaes disponibilizam uma questo de governana de polcia em que a contribuio da governana policial se apresenta como necessria, e a iniciativa e autonomia policiais se tornam relevantes para a prpria governana de polcia. Como a agncia policial e os agentes policiais distribuem os recursos e priorizam o seu emprego, como utilizam estes recursos na execuo de suas aes, faz convergir as esferas de deciso de quem governa com a gesto policial. Alocao e prioridades expressam escolhas que ponderam alternativas polticas e policiais de como a polcia utiliza de sua capacidade no exerccio do seu mandato. Nesta articulao entre quem governa e diferentes nveis de gesto da agncia policial tem-se que reconhecer a superioridade decisria do primeiro, a palavra final, para que se possa governar a polcia, dentro dos limites da lei e dos termos da poltica pblica. Isso corresponde a dinmicas nas quais a polcia, ou quem governa, toma a iniciativa na alocao ou priorizao no uso de determinados recursos, buscando determinados resultados e apreciando certas conseqncias destes resultados. Aqui a questo no mais de subsdio de parte da polcia, mas de sua participao na gesto politicamente orientada dos recursos policiais, em que a deciso final corresponde ponderao, por quem governa, dos saldos policiais e polticos desta deciso. O que se considera na alocao e prioridades de emprego dos recursos policiais a aplicao da capacidade da polcia em ato. Dito de outra maneira, tem-se a contraparte organizacional e poltica da seletividade policial. Isto corresponde a uma maior relevncia da governana policial na tomada de deciso, expressa numa determinada distribuio dos recursos policiais no espao, no tempo, ou em uma atividade considerada prioritria. Na maior parte das vezes, a iniciativa de proposta de uso dos recursos policiais se origina na polcia, como parte de suas atividades profissionais. Quem detm comando em algum posto hierrquico da organizao policial realiza um juzo profissional do que suas responsabilidades exigem, do que sejam as demandas do momento e do que sua capacidade permite, elaborando uma proposta para o uso dos recursos de que dispe. Dependendo do que sejam os termos da governana policial de uma polcia, cada nvel hierrquico responde ainda por distintos horizontes de temporalidade. O que sejam a perspectiva de sustentabilidade de suas atividades no tempo, de poder deslocar recursos policiais entre diferentes unidades ou nveis hierrquicos para determinadas atividades ou em determinadas contingncias, a considerao da reserva de capacidade de pronta resposta, so algumas das muitas consideraes que podem ser pertinentes para um posto de comando num servio diuturno que pode ser confrontado com a urgncia em sua intempestividade. A proposta de usos especficos para recursos policiais tambm pode partir de que quem governa, seja em antecipao, ou imediatamente diante de uma determinada questo, seja na preferncia por uma determinada maneira de uso destes recursos. Pode mesmo distingir determinadas atividades e usos, seja de maneira episdica, seja determinando a sua presena no prprio processo de elaborao de proposta profissional de uso dos recursos policiais. Pode ainda intervir no momento em que uma dada situao se apresenta, trazendo o foco da autoridade e a capacidade de aportar recursos adicionais, e no apenas policiais, de quem governa. Pode participar no processo de tomada de deciso policial diante do reconhecimento de uma circunstncia, de um acontecimento, que demanda prioridade poltica em tempo-real. Num e noutro caso, o que venha a ser a deciso de uso dos recursos policiais se torna objeto de uma apreciao de quem governa lado a lado com quem detenha o comando num dado nvel hierrquico (ou no que seja o arranjo entre governo e agncia policial que quem governa considere adequado). Esta apreciao considera o juzo de mrito das alternativas profissionais de alocao de recursos e prioridades, construindo uma deciso que pondera resultados e conseqncias do uso de recursos policiais diante dos termos da poltica pblica. Tem-se assim o exerccio da governana de polcia por sobre e da governana policial, articulando as formas pelas quais se usa do contedo profissional da segunda para permitir o pleno exerccio da primeira.
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Chega-se a um determinado arranjo para o uso dos recursos policiais, seja em termos de um planejamento, seja em termos de respostas em tempo-real, com quem governa auferindo os nus e bnus pelos resultados e conseqncias que o arranjo final do uso de recursos venha a produzir. perfeitamente admissvel que, diante de um determinado planejamento policial ostensivo, quem governe possa solicitar mudanas em termos de alocao de recursos ou de priorizao de aes, seja por que busca aproximar os termos da poltica pblica, seja por que realiza um determinado clculo poltico quanto a seus possveis resultados e conseqncias. A gerncia policial pode indicar quais recursos estas mudanas demandam e apontar a necessidade de decidir qual, dentre outros usos possveis, deixar de ser feito. igualmente admissvel que, diante da distribuio de recursos investigativos, quem governa possa desejar uma prioridade diferenciada para um determinado caso, para um determinado tipo de caso, com a mesma dinmica de considerao de alternativas. Este exerccio de seletividade discricionria partilhada por quem governa e por quem comanda. Isto pode produzir diversos arranjos que quem governa considera politicamente satisfatrios, que o comando policial considera profissionalmente adequados, e que admitem uma larga medida de redundncia, duplicao ou emulao. natural que se possa dispor de arranjos que instituem uma ou vrias duplicaes, reservas, rotinas ou pr-enquadramentos, to longevos quanto a continuidade de uma dada deciso de quem governa, quanto o juzo profissional que os justifique. O que acaba sendo denominado uma rotina diferencia-se do processo de alocao e prioridade apenas em termos de sua temporalidade e pelo fato que admite uma medida de replicao. A governana de polcia dinamiza o que pode se fazer inercial na governana policial. Confronta o endurecimento que arrisca emancipar uma deciso de governana de polcia numa expectativa ou numa prerrogativa policial. Busca os benefcios que se pode ter de um processo de acompanhamento, avaliao e aperfeioamento da rotina em termos de maximizao de resultados ou economia de recursos. Definir, manter, ou mudar a rotina apenas uma instncia de governana de polcia por sobre e com a governana policial. O ajuste poltico de planejamentos e iniciativas policiais, de alocao e prioridade no uso dos recursos policiais, uma das formas mais diretas onde se tm a governana de polcia e a governana policial articuladas no provimento do servio policial. Quando se reconhece um padro de alocao ou de prioridade que o justifique, isto pode mesmo se tornar uma questo que possa levar a mudanas na estrutura ou nas capacitaes da agncia policial ou nos rumos da poltica pblica. Esta vivificao da poltica pblica, da estrutura e das capacitaes policiais, um dos mais importantes efeitos da governana de polcia sobre a alocao e prioridade no uso dos recursos policiais. Mas h limites para o que quem governa pode demandar da polcia, dependendo do que sejam os termos da legalidade de uma determinada polity, dependendo da dinmica poltica que constri a legitimidade num determinado momento. Pode no ser legal, ou ter um custo inaceitvel em termos de legitimidade, que quem governe interfira numa determinada deciso policial, seja em termos da deciso policial de agir ou no agir, seja em termos da forma como a polcia decide agir. O impositivo de UNIVERSALIDADE & IMPARCIALIDADE constrange quem governe de arbitrar quem deva ser vigiado, investigado, ou preso, ou no, por exemplo. Da mesma forma, o que a poltica pblica ou a governana policial tenham estabelecido como os termos formais dentro dos quais se pratica a workmanship, impe limites ao que quem governa pode demandar que a polcia faa ou deixe de fazer na realizao de seu trabalho. O reconhecimento do que seja a autonomia diante da workmanship, ela mesma, impede que quem governa arbitre o que um policial deva fazer, ou no, ou como deva fazer, no instante mesmo em que a deciso policial se pe. Governar a polcia se consubstancia plenamente ao decidir o que a polcia deve e no deve fazer em determinado momento, em termos da aplicao e prioridade no uso de seus recursos. Isto s realmente possvel quando se controla, de fato, quando se decide sobre os rumos da gesto
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policial, sobre o uso que ela d a seus recursos. Isto significa que o desdobramento do efetivo da polcia em turnos, ou em setores, ou por tarefas, individualmente ou em equipes; a prioridade relativa dos casos que chegam a uma determinada unidade especializada; a preferncia por determinados tipos de policiamento ou encaminhamento; a prioridade com que se antecipa, ou responde, a determinada situao; as escolhas de mobilizao de recursos que se realizam na execuo de cada uma destas alternativas enfim, tudo que faz uso dos recursos policiais de que se dispe pertence tanto governana de polcia quanto governana policial. Da a indelicadeza da questo: ou bem se dispe de mecanismos e competncias do lado de quem governa, capazes de apreciar o mrito das alternativas nos termos em que a governana policial as apresenta, ou pode-se ser confrontado com uma usurpao mais ou menos inescapvel do ato de governar. Porque se s a polcia capaz de apreciar o que so os resultados e conseqncias das alternativas, pode-se chegar a situaes de plena disfuncionalidade. Ora porque a polcia decide por ela mesma qual alternativa ser executada. E esta pode no ser a que se deseja, ou mesmo pode ser a que somente a polcia deseja. Ora porque pode-se querer decidir por uma alternativa sem compreender o que ela implica. E o que venham a ser os resultados e conseqncias desta deciso pode redundar em tragdias, revelando a incompetncia de quem governa no que presume governar. Isso revela que a gesto dos recursos policiais, a alocao e prioridade destes recursos pela escolha do que a polcia deve e no deve fazer, a realidade mais tangvel pela qual se impede que a polcia se emancipe diante do governo, e mesmo, diante da polity. Coerentemente, para Lustgarten, este controle de uso da capacidade da polcia remete ao convvio constante com a autonomia policial que ele assume ter que ser concedida. Permite a autonomia da discricionariedade, mas busca situ-la em termos do que seja a alternativa mais interessante dentre as que possam estar disponveis (e que foram pr-determinadas em termos da capacidade da polcia). E a se v diante da necessidade de compreender o suficiente do que cada alternativa pode produzir, para que o que se demanda que a polcia venha a fazer mais aproxime as metas e mtodo contidos na expresso declaratria da poltica pblica. Aceita e convive conscientemente com o que a discricionariedade pode fazer, buscando fazer uso da workmanship como instrumento desta poltica pblica. Isso coloca a governana de polcia cara a cara com o limite do que pode governar, diante e idealmente cada vez mais familiar, com o que a discricionariedade, com o que a workmanship pode produzir e o que ela necessita para produzi-lo. desta forma que a governana de polcia serve para instrumentalizar a ao da polcia para fins polticos, enquadrando a governana policial. (iv). Prticas Estabelecidas de Seletividade no Enforcement importante reconhecer e distinguir o processo pelo qual a polcia adota, por si mesma, encaminhamentos gerais, que nascem ou se expressam em rotinas, no rumo que empresta sua ao em determinados contextos, ou diante de determinados pblicos, ou ainda quando se reconhecem determinadas circunstncias. Todas estas decises correspondem, de incio, a uma medida de workmanship diante de um contexto (Sykes 1986/1999, cf. Klockars 1986/1999), cuja reincidncia ou prevalncia educa o juzo profissional dos policiais e da, progressivamente, por mecanismos usualmente laterais, as reparties de comando ou a prpria agncia policial (Chan 2007). Isto diz respeito a tolerncias, tais como a que escolhe advertir ao invs de prender, ou que deixa de aplicar a letra da lei para faz-la cumprir obediente a seu esprito, ou ainda que exercita um juzo moral, ou poltico, ou pragmtico, da convenincia de um determinado encaminhamento em dilogo com distintas legitimidades, negociando com variadas ordens de pactuao. Para Lustgarten, que tem como horizonte e limite de sua preocupao o que seja a medida de autonomia que se concedeu governana policial, parece suficiente, razovel, que a governana de polcia se ocupe to somente de uma aferio da propriedade do que sejam tais encaminhamentos. A questo que a polcia vai, sim, definir por si mesma que este ou aquele encaminhamento geral passe a ser praticado, e portanto, passe a estar em vigor, no sentido de que ele que passa a orientar a ao dos policiais e as expectativas do pblico. Mas que essa
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validade no est autorizada apenas por uma deciso de governana policial. Ela precisa ser (re)validada pela governana de polcia, numa anuncia explcita, num assentimento formal de quem governa de que tais encaminhamentos, que interpretam de uma determinada forma a execuo da lei, so, sim, vlidos. Ou porque correspondem aos termos expressos em poltica pblica, ou porque no os contradizem, ou mesmo porque tem-se aqui um insumo a ser considerado para o aperfeioamento da prpria poltica pblica. possvel e oportuno ir mais adiante, qualificando e expandindo este resultado. Ao ter que se dar conta, de fato reconhecer, prticas estabelecidas de seletividade, se revela o estado da arte da prxis policial: o exerccio discricionrio do poder coercitivo, que ambiciona fazer convergir as exigncias do mundo da lei com as expectativas das leis do mundo. O fazer mais ou menos do que se deve, do que se pode, que materializa em ato o desafio interpretativo e executivo de encontrar uma soluo pragmtica (minimamente, como lembraria Bittner 1990) satisfatria, que afirme a credibilidade da polcia no exerccio do seu mandato. Uma soluo capaz de trafegar pelas legalidades e legitimidades em conflito que caracterizam a sustentao democrtica da ordem pblica e que confrontam cada deciso policial. nesta instncia que se tem, de maneira mais explcita, mais candente, o papel da deciso do agir (ou do no agir) e do como agir policial. E que se pode perceber que esta deciso tem como arrimo de seu arbtrio os saberes policiais constitudos na prtica na, e pelo amadurecimento da, workmanship. Revela-se que a caixa preta de Lustgarten tem, sim, mais do que apenas a perspectiva do interesse corporativo de autonomia ou o risco de emancipao do mandato da polcia: ela tem substncia. Apenas se pode argumentar que ela no to irredutvel quanto Lustgarten supunha. Ao contrrio, pode-se mesmo apontar como a manuteno da hiptese de sua ininteligibilidade inicitica serve mais para a defesa corporativa de interesses policiais do que para o aperfeioamento do exerccio do mandato, ou para a edificao de uma governana de polcia. E razoavelmente evidente que estes saberes, refratrios como possam se apresentar diante de tentativas de sua sistematizao, so sim abertos sua ordenao sob a forma de conhecimento passvel de universalizao, transmisso e estudo. A prtica e amadurecimento dos saberes policiais resultam de um duplo fluxo de retornos, de prmio e sano por escolhas e rumos de workmanship. O primeiro corresponde s dinmicas internas, por assim dizer, da construo profissional de polcia. Que por ser polcia admite mais do que apenas uma considerao tcnica ou de arranjo, que dialoga, enquanto prtica profissional, com o que se apontou mais acima a respeito da onipresena de uma sensibilidade necessria para o que seja o juzo moral aceitvel pelo pblico no instante da contingncia em que a polcia atua. O segundo mais difuso, mas no menos real, e corresponde ao poderoso mecanismo de validao de certos padres ou decises por sua legitimidade perante a polity, que nisto exerce a sua prpria discricionariedade para alm do que esteja profissionalmente consistente ou politicamente autorizado. Assim, o que a polcia obra no seu dia a dia e estabelece ao longo do tempo remete anterioridade, contexto e ambio democrticas, que conformam o mandato do policiamento pblico estatal e que apontam a materialidade de que seu exerccio seja aderente e, de fato, vivifique os termos do pacto mais amplo. Este o instante, o lugar da workmanship revelado em sua inteireza, e por excelncia, onde se pode perceber de maneira mais clara (ainda que eles estejam presentes em toda deciso policial) o que sejam o ouvido vocacional da polcia e a natureza contingencial de sua soluo (Bittner 1974). O ouvido vocacional, que ouve a demanda pblica, que capaz de sentir a ocasio em que a polcia deve agir e como deve agir. E como a soluo policial s tem como emergir na forma de um dispositivo ad hoc, contingente, de prpria lavra do policial, que se apresente como satisfatrio para uma soluo imediata. precisamente por isso, porque esta soluo no tem como ter outro arrimo seno o que se produza discricionariamente apoiado em um tipo de saber, forjado na e pela workmanship, que ela no tem como tolerar emenda, retardo, ou recurso no ato de sua execuo, no agora da exigncia. Com o benefcio destas consideraes pode-se perceber que mesmo onde a presena da
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governana policial mais forte, onde apresenta para sano resultados de sua prpria lavra para que quem governa lhes d assentimento, ou no, de uma governana de polcia, tem-se ainda um limite, e portanto, um elemento de controle da polcia no corao de sua especificidade, na workmanship. Porque desta forma se revela a natureza da deciso policial, e se informa a governana de polcia tanto de sua variedade e vivificao diante do consentimento pblico, na contingncia concreta de uma deciso em particular, quanto ainda de seus limites intrnsecos, cuja violao assinala um momento de usurpao do mandato: a finitude, a expedincia e a imperenidade de qualquer soluo que advenha do exerccio autorizado de coero.

**** X **** Tem-se assim um jogo de relevncias relativas, deliberadamente gradativas, entre o que seja a medida de autonomia que se identificou com a governana policial no desenho da proposta de suficincia razovel para governana de polcia. Pode ser til delinear os termos de uma viso do todo desta governana, utilizando como chave este relacionamento. O impositivo de UNIVERSALIDADE & IMPARCIALIDADE como princpio, expresso da anterioridade, contexto e ambio democrticos, serve como chave ordenadora da escolha de objetos sobre o qual se pode construir o governo da polcia em bases de razoabilidade. E isso significa que a governana policial nada tem a dizer sobre o que devam ser os termos de tais princpios: seu papel explcita e estritamente subordinado, obediente. Define-se, de fato, pelo que seja necessrio em termos de realizao na busca de se alcanar esta ambio. A questo ento a construo da expresso declaratria da poltica pblica para a polcia que seja capaz de estabelecer, e orientar, uma governana de polcia que reconhece, e instrumentaliza, que compe, o que sejam as preferncias de quem governa em termos de metas e mtodos, o que sejam as predilees, prioridades e problemas da polity que concede o mandato, o que sejam as demandas das agncias policiais. Ento pode-se delinear a governana de polcia como o governo em ato que se relaciona, em diferentes instncias deliberadamente escolhidas, com, e sobre, a governana policial. S assim se pode ter uma governana de polcia capaz de governar o todo da polcia sem se perder na irrazoabilidade de buscar governar tudo na polcia. Quando se considera a necessidade de enquadrar, de subordinar, de controlar para poder governar a polcia, vai-se reconhecendo progressivamente o papel que os saberes especficos de polcia, que se fazem e expressam em termos de workmanship, encontram relevncias diferenciadas, que se associam a nveis distintos da autonomia concedida deciso policial. Numa primeira instncia, a governana policial colocada como uma dentre diversas fontes que subsidiam a tomada de deciso que estabelece as estrutura e capacitaes que configuram do que a polcia capaz. Numa segunda instncia, a governana policial convidada a ser parceira, ainda que uma parceira subordinada, para a tomada de deciso da alocao e prioridade no uso dos recursos policiais que se escolheu ter ao definir determinadas estrutura e capacitaes. Numa terceira instncia, a governana policial ouvida como capaz de informar sobre os termos concretos do exerccio do mandato. Nesta ltima se tem revelado um espao decisrio que exclusivamente policial, onde a sua prxis serve de origem e processo que identifica prticas estabelecidas de seletividade discricionria. Diante das quais quem governa tem que decidir se as valida ou no. Estes diversos contra-fluxos de informao, experincia, potencialmente de saberes conversveis em conhecimentos, que se originam na governana policial, configuram o que esteja possvel para a governana de polcia, numa dada polity, num determinado momento. Portanto, tem um papel na identificao das necessidades, dos rumos, das oportunidades e dos obstculos que tem que ser considerados na prpria (re)formulao da poltica pblica. No que se distingue e articula governana de polcia e governana policial, desmascara-se, por insustentvel, a tentativa de usurpao da deciso poltica atravs de expanses no autorizadas
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da autonomia policial, expressas em formulaes tais como operacional ou, para iniciar uma ponte rumo ao Brasil, ttico-operacional. No que o uso destes termos remete ao contedo que articula a discricionariedade do uso do poder coercitivo na deciso policial, eles so descritivos adequados para determinados problemas. Assim, se o problema o empreendimento policial, a operao de seus meios, diante da dificuldade da articulao de partes distintas para uma dada tarefa, ou para a concatenao de resultados parciais na busca de um resultado mais amplo, ento o termo operacional tem alguma utilidade. Serve para distinguir, classificar e conter uma dada classe de encaminhamentos ou decises policiais. Se o problema a execuo de uma deciso policial em que se tem que considerar, ainda, ou ao invs, situaes em que a recalcitrncia esperada, ou seja, se o problema embute consideraes de fora contra fora, ento o termo ttico ou, se tambm pertinentes as consideraes anteriores, ttico-operacional, pode, novamente, ter alguma utilidade. Em si mesmos, desta forma, eles no representam e nem apontam para qualquer tipo de emancipao da deciso policial diante de quem governa ou de quem concede o mandato. Mas fica claro como o sol do vero o quanto estes termos so manipulados para disfarar a usurpao de decises de governo quanto a estrutura e capacitaes, na alocao e prioridades no uso de recursos, no caso, policiais. Esta uma questo recorrente, esperada, comum sempre que se lida com quem detenha o mandato de uso de meios de fora. uma tentao inevitvel para quem possui os meios concretos e imediatos do poder (polcias e foras armadas), que expressam de maneira mais sensvel e cabal o governo num territrio ou sobre uma populao (Muniz & Proena Jr 2007c). Porque fcil expandir, sob a capa da especificidade profissional, a governana policial, vindo a tomar para si decises polticas de para que se tem qual polcia e como ela deva ser usada. Quando se tolera que o alcance, por exemplo, do operacional seja explicao para que seja a polcia quem decida quando, o que e como fazer, e se articula esta pretenso com o jogo de cenas que afirma que s a polcia pode decidir de forma apoltica, pretensamente tcnica, como se tal coisa pudesse existir no trabalho policial, j se pode reconhecer uma governana de polcia em assujeitamento, um governo que est sendo governado pela sua polcia. E fcil perceber como esta despolitizao se traduz imediatamente na descoberta do tanto de poder poltico que a polcia agora tem. Ela passa a ter uma presena na mesa de governo, no como assessora, nem como parceira, mas como dubl de governante. Se fcil perceber o quanto se pode estar concedendo a uma emancipao potencialmente predatria do mandato policial ao se admitir a expanso da idia de operacional, mais difcil compreender processos menos visveis, mas igualmente capazes de produzir usurpaes. Uma dinmica que pode seguir por anos plantando as bases de tais autonomizaes a que contorna o controle das estrutura e capacitaes de uma polcia. Isto ocorre quando se delega, irrefletidamente, a questo do material, do equipamento ou da tecnologia esfera estrita da governana policial. Abdicar do controle logstico significa perder a capacidade de conformar o que sejam as capacidades da polcia, ver-se refm do que sejam as alternativas policiais que a prpria polcia decidiu ter. H dois lados mais salientes nesta questo. A aparncia de indigncia logstica um recurso muito freqente nas polcias. Justifica que no se possa fazer algo ou no se possa faz-lo de alguma forma que seria prefervel porque no se tem os meios. O talento desta forma de emancipao, que pode ficar sendo preparada por muitos anos, informar desta carncia com um lado da boca e imediatamente resistir a que esta carncia seja suprida com o outro. Um dispositivo extremamente eficaz o que soma numa s quantia o custo de se adquirir os meios, de se capacitar em larga escala quem devesse ou no devesse us-los, ou t-los, maximizando tudo o que corresponda substituio das alternativas j existentes (cujo custo ento se subestima), encontrando os mais longos prazos entre compra e capacidade, e ainda descobrindo pontos ao redor dos quais se possa recear uma polmica. Ento tudo fica proibitivamente dispendioso, longo e potencialmente controverso. Se se descura do papel da governana de polcia buscando e operacionalizando a busca das metas e mtodos da
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poltica pblica, acaba-se acreditando sempre que o que se tem o melhor que se pode ter. Muitas vezes esse gambito funciona por partes, quando se adquire o determinado meio que fora apontado como sendo a substncia da carncia que impedia o atendimento da demanda poltica. Se se descura do papel da governana de polcia no entendimento do que os meios permitem, ou no, pode-se ter que amargar a descoberta de que, ainda que este meio recm comprado seja realmente essencial, para fazer o que se queria ainda se tem falta de um outro. Ou se se descura do papel da governana de polcia para governar as capacitaes, deixando ao bel prazer da polcia quando, como, e se algum ser capacitado a utiliz-lo, o meio pode ser condenado ao depsito logo aps a cerimnia e a photo-opportunity de sua chegada. Quando ento se justifica que no se possa fazer algo ou no se possa faz-lo de alguma forma que seria prefervel porque no se tem o treinamento adequado. Se no se ape a governana de polcia por sobre a governana policial, esta pode lanar mo ainda de estgios posteriores desta forma de autonomizao. Sabe-se o quo longa esta lista de estgios pode vir a ser antes que se consiga (se que se consegue; governos tm mandatos) alguma coisa: que se tem treinamento, mas no doutrina; doutrina, mas no equipes qualificadas e prontas; equipes qualificadas, mas no protocolos administrativos que assegurem sua prontido; protocolos administrativos, mas no amparo legal, e assim por diante.

**** XI **** Diante da compreenso do que a governana de polcia , e da forma como ela subordina e usa da governana policial, pode-se requalificar os limites que se identificaram quanto utilidade de recortes transversais que se fazem presentes em todas as esferas de ao governamental. A governana de polcia (ou de qualquer outra agncia pblica) ilumina os usos que se pode, agora, encontrar para determinados instrumentos de governo. Permite associar mrito s alternativas de dispndio, robustecendo o controle oramentrio como mecanismo de governana pblica. Define as instncias indispensveis para apreciar a qualidade decisria do que, ou em que gastar: as decises de estrutura e capacitaes, de alocao e prioridade no uso de recursos policiais, para que se possa, de fato, governar. Permite compreender em que e para que a transparncia indispensvel para apreciar o mrito da ao governamental, dando conta da qualidade decisria do que se fez, deixou de fazer, ou decidiu-se por no fazer em termos do que sejam a expresso declaratria da poltica pblica. Esclarece quais so os objetos inescapveis a serem feitos e mantidos transparentes: os processos e resultados das decises de estrutura e capacitaes, de alocao e prioridade no uso de recursos policiais, de validao de prticas estabelecidas de seletividade no enforcement, dos contornos, inputs e outputs da governana policial para que se possa, de fato, governar. Permite qualificar quaisquer esforos comparativos das agncias pblicas, indo alm de alguma cesta de indicadores que se confina ao que estas agncias tm em comum. Revela que indispensvel que a comparabilidade considere o contraste do que essencial na razo de ser de cada agncia: a qualidade do desempenho em seu mandato. Isso remete, de diversas formas, governana pblica mais ampla. Sugere a que se tenham explcitos e atuais os termos dos mandatos das agncias e rgos pblicos. Que se possa considerar o todo do governo apreciando o mrito da execuo destes mandatos (e at do mandato dos governantes), como articulados pelas expresses declaratrias explcitas das polticas pblicas para que se possa, de fato, governar.

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A rubrica constitucional da Segurana Pblica, que se referenciou no convite leitura, pode, agora, ser reconsiderada com benefcio do que se apresentou at aqui. As dificuldades da questo no residem no entendimento sistemicamente ambicioso da Segurana Pblica. Ao contrrio, residem no desafio de instrumentalizar a sua integralidade na esfera governamental. A questo de governana, da institucionalidade dos mecanismos executivos que a materializem, que permitam controlar o que se precisa e deve saber para poder governar. A orfandade da governana de polcia, mesmo a estranheza deste termo na realidade brasileira, derivam desta dificuldade instrumental. No momento, tentativas de elaborao de uma poltica de segurana pblica, dissociada dos dispositivos de governana de que necessita, tm correspondido ao uso potencialmente frustrante dos recursos polticos e da energia de quem governa. Sem um entendimento analtico do que sejam as componentes da Segurana Pblica, no se tem como escolher prioridades, ponderando objetivos polticos diante do que possvel fazer, apreciando alternativas em termos de seu mrito, de requisitos e expectativas de sucesso, riscos e custos. Fica mesmo impossvel identificar quais agncias poderiam dar conta do que no exerccio de seus mandatos. Ou em quais instncias se articulariam mandatos e agncias. Ou como agncias e instncias deveriam ser empoderadas, responsabilizadas e governadas na busca do que se deseje, do que se decida, fazer. assim que esforos intergovernamentais, intragovernamentais e multisetoriais, que se acredita responderem amplitude constitucional da segurana pblica no Brasil, vo convertendose apenas em intenes sem enraizamentos, em horizontes do no (d para) fazer. Estas dificuldades podem acabar glosadas, por exausto ou diante da dificuldade de um arranjo que produza o que se deseja(va), em retricas que revelam ambies sem metas, metas sem mtodo ou meios. Arrisca-se a que se emancipe a generalidade de promessas de campanha que tem uma determinada finalidade e forma de expresso em pseudo-programas de governo. Trata-se de uma aposta de que a anunciao pblica e a reiterao destas promessas para dentro da mquina estatal fariam acontec-las de algum jeito . Aceita-se este desenlace, buscando maximizar os ganhos ou minimizar as perdas polticas que esta deciso pode produzir. Acaba-se governando por meio de um calendrio de possveis inauguraes. Atravs de realizaes pontuais e descontnuas como se a expresso das situaes finais desejadas ou desejveis neste, naquele, noutro rumo pudesse ser suficiente em si mesmas a ser buscada energicamente, com toda prioridade, objeto de minha ateno pessoal, ou o que mais que se possa tentar para apresentar a dificuldade que no se superou como uma realizao. O papel central da polcia acaba no tendo onde, ou como, ou quando, ou mesmo para que ser explicitado. Acaba-se presumindo, permitindo, por exausto ou por simplicidade de deciso, que as situaes finais desejadas que dependem da polcia sejam tomadas como automticas, como expectativa de favas contadas. Isto a renncia da possibilidade de governana de polcia. E no ser a polcia que ir cercear-se, recusando ou deixando de usufruir da autonomizao que isto lhe d. Mesmo a mobilizao de recursos polticos para a enunciao de um foco, em que se priorizam determinados resultados especficos, pontuais reduzir esta ou aquela taxa, ou nmero absoluto de ocorrncia de uma classe de eventos, por exemplo acaba sendo incua. Porque no se tem, porque se abriu mo ao tentar conduzir assim o governo da polcia, dos mecanismos que permitiriam governar a busca destes resultados. Tudo isso so retornos negativos a tentativas de quem governa de produzir governo na Segurana Pblica. Podem ser to mais decepcionantes quanto maior a energia com que se buscou produzi-lo. Quem governa tentado a escolher poupar recursos polticos e energia, confinando seus esforos a uma enunciao que passe por poltica pblica neste campo. Convivendo com uma autonomia substancial da polcia, refm do que sejam os retornos desta autonomia. Expressando diretrizes de governo da poltica de segurana pblica num formato suficientemente ambicioso para auferir alguma legitimidade e, ao mesmo tempo, suficientemente impreciso para que sirva para lidar, ou permitir ao menos a imagem que lida, com o que quer que venha a acontecer durante o seu mandato, sobretudo as de iniciativas policiais emancipadas. Em qualquer combinao destas dinmicas, o resultado o mesmo: deixa-se de ter uma poltica
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pblica para a polcia. E se no se tem a expresso declaratria explcita de poltica pblica para a polcia, nada se pode edificar. Tem-se alguma forma de governo sobre a polcia, uma forma de governana de polcia no ato deste governar-se. Mas que, na prtica, nem sequer consegue dar sentido a que seja nomeada assim no uso brasileiro do idioma. A governana de polcia passa a ser um efeito de liderana ou de perfil de chefia, mais ou menos carismtica, mais ou menos missionria, que mobiliza e at seduz polcias e policiais, mas que segue limitada no que pode comandar ou controlar. Tem-se uma governana de polcia desautorizada diante de praticamente todos os termos que a construo acima identifica como indispensveis, rendida diante da governana policial. Uma governana de polcia sem rumo, cot, constantemente cega e usualmente impotente. Que se faz, quando se faz, se capaz de fazer-se, diante de tragdias ou impasses, cuja repercusso nos meios de comunicao possa vir a comprometer a popularidade do governante e a imagem de seu governo. Quando ento se encontra restrita a encaminhamentos pontuais, parciais, transientes to duradouros quanto o jornal do dia, da semana, anterior. Quando ento apostam-se inteiramente em suas exemplaridade e espetacularidade. O expurgo de mas podres, a enunciao de compromissos com resultados de impacto em prazos curtos e imediatos (que sinalizam mais o que se espera da governana policial em termos do exerccio de sua discricionariedade no relato destes resultados do que a expectativa de que produzam tais resultados), a criao de tantos veculos de acesso a legitimidades adicionais quantos possam ser oferecidos ao redor e diante da autonomia policial que esta forma de governana no tem como confrontar e, portanto, no tem como governar. importante perceber que se trata da realidade de uma autonomia sem medida, que no se confunde, nem concretamente, nem como projeto, com uma autarquia. A polcia tomada, e se pensa, e atua, e reconhece limites no que pode fazer, impositivos no que deve fazer como um servio pblico na maioria esmagadora de seus relacionamentos com os cidados. A fragilidade da governana de polcia no admite um juzo maniquesta da polcia m contra o governo bom. Explica, sim, porque se tem que apreciar os efeitos da autonomia sobre as dificuldades da polcia e de seu governo. Aponta para a apreciao qualificada dos efeitos da autonomia, seja no governo, seja no trabalho policial. Desta forma, em funo do que sejam os contextos locais de um determinado momento, esta autonomia policial admite variedades to distintivas quanto a diversidade e pluralidade dos Entes Federados. A autonomia pode ser materializada na dificuldade de conseguir dar rumo ao uso dos recursos, dos resultados policiais, para um determinado fim poltico. Pode ser obstculo para um determinado fim policial. Mais amplamente, na dificuldade da produo da componente de Segurana Pblica ao alcance da polcia, cuja centralidade empana tudo o mais. Sem controle, para ser-se preciso, sem tutela, no sentido Weberiano, policiais e agncias policiais simplesmente se resolvem entre si. Aderem a uma dada dinmica estabelecida, auto-regulada, tanto lateral quanto vertical, do que o fazer policial, uma inrcia, ou seguem cada um seu prprio caminho, uma disperso. A autonomia pode ser to ampla que seus limites so os da governana democrtica ela mesma: a materialidade da posio e do poder do governante, as legalidade e legitimidade da continuidade do pacto mais amplo. Numa e noutra situao, oculta-se, nega-se o que poderia ser um golpe branco, ao mesmo tempo em que se admite que ele possa ocorrer de forma implcita, caso a caso, com diferentes contedos e temporalidades. O clculo poltico dos atores envolvidos sobre o que podem ganhar, exercer, o que parece explicar como governante e polcia se relacionam. Que faz com que se expresse esta liberdade de ao num fluxo de aparente continuidade e hierarquia: a partir do que sejam as diretrizes de governo; glosando o hiato, a ausncia de uma poltica para polcia; e aterrisando no que sejam, quando so, as polticas de policiamento do comando da polcia. As polticas de policiamento correspondem a uma governana policial cuja autonomia est em constante processo de (re)definio e usufruto. Por isso se apresentam, quando se apresentam,
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como afirmao de um profissionalismo abstrato e de contornos tcnicos efusivamente apolticos, usualmente compreendidos como segredos profissionais. Racionaliza-se que tudo deve ser secreto para que a polcia siga sendo capaz. Isto no sobreviveria a um primeiro relance do que so os termos concretos do exerccio do mandato policial. E como resultado, se omitem o que so as alternativas de modos ou meios, se oculta que existe juzo tanto poltico quanto profissional na prioridade e alocao de recursos. Reifica-se a rotina, repetindo assertivamente prerrogativas policiais implcitas quanto auto-definio de suas estrutura e capacitaes em nome de uma (pseudo)tcnica pura, explcitas quanto a sua autonomia de deciso em nome de um (pseudo)profissionalismo apoltico.Participa-se do drama do governar, ofertando, anunciando e disponibilizando presteza na obedincia formal sempre que ela seja demandada pontualmente, desde que isso no comprometa a autonomia em tudo o mais. Semeiam-se abstraes capazes de justificar o resultado da discricionariedade sem apreciao de resultados ou conseqncias, impondo juzos apriorsticos como o no estrito cumprimento do dever, seja qual seja o contedo deste cumprimento. Ainda assim, polticas de policiamento oferecem uma oportunidade de apontar a governana policial no rumo da democracia, mesmo diante da realidade de uma governana de polcia cot. Porque as polticas de policiamento poderiam servir, no rumo de construo da governana de polcia, de uma poltica para a policia, em prol da democratizao das prticas policiais. Podem fazer transparentes as alocaes e prioridades no uso de recursos policiais, os termos formais de como se pratica a workmanship e o que sejam as prticas estabelecidas de seletividade no enforcement no exerccio de seu mandato. Se no se tem formas de governo da polcia pelo governo, pode-se aumentar a sua responsabilizao perante os cidados, perante a polity, como caminho para este governo. Esta alternativa no teve ainda sua oportunidade. Pode-se mesmo intimar que os que se dispuseram a tent-lo foram sancionados por sua ambio, embora talvez no pelo que tentavam fazer, mas pelo que deixaram de fazer ao acumular os recursos com que faz-lo. O que se tem, cotidianamente, uma tessitura de relacionamentos da polcia com a polity. Esta vai desde os interesses das agncias diante do governo aos que se fazem localmente, diferenciadamente, com seus distintos nveis hierrquicos, diante de grupos de interesses. A medida de autonomia que se pode ter no Brasil revela que este relacionamento da polcia com a polity, com a sociedade, com os cidados individuais admite aspectos em que ela se pe, ou tomada, de forma distinta, e com interesses outros que os de um servio pblico. Agentes ou grupos policiais podem escolher por barganhar, por mercantilizar, por se apropriar da autorizao e dos recursos policiais para seus fins prprios e privados. Os interesses destes, no jogo da governana policial, acaba sendo parte da agenda das agncias policiais. Configura-se uma face da governana policial: o usufruto privatista da autonomia que vale a pena abusar. Criam-se vnculos prprios com as diversas instncias da sociedade civil, no de policiais enquanto cidados, mas da polcia, indivduos ou grupos policiais, com partidos e polticos, rgos de mdia e jornalistas, organizaes no governamentais e militantes, universidades e pesquisadores ou docentes para seus prprios fins privados tanto quanto para o que sejam as metas institucionais da polcia, no lusco-fusco da realidade. Polticas para a polcia, para fletir o idioma, em diversas instncias da vida social: poltica de policiais e da polcia por policiais e pela polcia; poltica de outros atores para acomodarem seus interesses com policiais, ou com a polcia, enquanto policiais, enquanto polcia; poltica quase como se policiais e polcia fossem parte de, e, um partido poltico, e no agentes e agncia subordinados poltica pblica. Com isso se tem um enquadramento geral para a construo de uma tradutibilidade da questo da governana de polcia para a situao brasileira. Este enquadramento de partida porque este final do texto ambicioso de ser um incio seria rumo de lidar com tudo o que sejam a diversidade de contextos da federao, da pluralidade, dos diversos recortes e esferas de governo. O que sejam as metas e mtodos da busca dos elementos constitutivos de formas de governana de polcia concretas, situadas, obra contingente de quem se disponha a empreend-lo. Que considere, para alm do que qualquer texto pode fazer, a sua arte da poltica,
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a governana do ter-se governana, do que sejam as situao, capacidades, possibilidades, necessidades, enfim, as realidades sociais, polticas, de governo, de polcia. Das instncias em que se situe cada proposta, cada esforo, de como governar a polcia e faz-la aderente, instrumento, da democracia no Brasil.

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